Оценка деятельности полиции с применением независимых

Социологический Институт РАН, Центр девиантологии
Санкт-Петербургский Университет экономики и финансов
Vera Institute of Justice, New York
Общественная правозащитная организация ^Гражданский Контроль", С. Петербург
при финансовой поддержке Фонда Форда
Международная конференция
Оценка деятельности полиции с применением
независимых исследований:
методы и результаты
Стенографический отчет
9-10 июня 2001 года
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга
Санкт-Петербург, 2001 г,
Стенографы: З.В. Агапова, И.Г. Воронина
Редактор: М. Разумовская
Перевод текстов в Приложении: М. Каминская
Тираж: 300 экз.
Общественная правозащитная организация «Гражданский контроль»
191040 Литовский пр., 87, офис 300, С Петербург, Россия
тел/факс (7 - 812) 380 6030
Эл. почта: citwatch@mail/wplus/net
вебсайт: www.wplus.net/pp/citwatch
2
СПИСОК У Ч А С Т Н И К О В
Россия
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
Белоусов Константин Юрьевич, научный сотрудник Социологического Института РАН, С. Петербург
Богданов Леонид Павлович, начальник службы участковых уполномоченных Главного управления
внутренних дел С. Петербурга и Ленинградской области
Божков Олег Борисович, научный сотрудник Социологического Института РАН, С. Петербург
Бранский Александр Евгеньевич, "Гражданский контроль" ,С. Петербург
Вдовин Юрий Иннокентьевич, зам. председателя организации "Гражданский контроль", С. Петербург
Гасанов Карим Кадырович, начальник Северо-западного отдела Всероссийского научноисследовательского института МВД РФ
Гилинский Яков Ильич, д.юр.н., профессор Социологического Института РАН, С. Петербург
Гордеенко Нелли Михайловна, доцент Санкт-Петербургского Государственного Университета
экономики и финансов
Донсков Николай Александрович, журналист, С. Петербург
Елисеева Ирина Ильинична, д.э.н., профессор Санкт-Петербургского Университета экономики и
финансов
Зубов Валерий Павлович, генеральный директор Информационного правового бюро "ВЕТО"
Кикоть Владимир Яковлевич, начальник Всероссийского научно-исследовательского института МВД
России, генерал-майор милиции, д.п.н., к.юр.н., проф., заслуженный деятель высшей школы, Москва
Костюковский Яков Викторович, научный сотрудник Социологического Института РАН, СанктПетербург
Кузнецов Алексей Викторович, "Новая газета", корреспондент
Ломоносов Владимир Анатольевич, заместитель председателя Совета межрегионального профсоюза
работников негосударственных предприятий безопасности "Законность и правопорядок", директор
Регионального информационного центра "Северо-запад"
Маколи Мэри, Глава Московского Представительства Фонда Форда, США
Муждаба Валерий Мустафьевич, "Гражданский контроль", С. Петербург
Овчинский Владимир Семенович, проф., заместитель директора Центра содействия правосудию при
Фонде «ИНДЕМ», Москва
Панова Ольга Юрьевна, начальник отдела по связям с органами государственной власти,
общественными формированиями и информационного обеспечения ИАУ Штаба ГУВД по
С. Петербургу и Ленинградской области, майор милиции
Потапенко Андрей Анатольевич, Содружество журналистов-расследователей, С. Петербург
Проскурнина Наталия Николаевна, научный сотрудник, Социологический Институт РАН, С. Петербург
Пустынцев Борис Павлович, председатель организации "Гражданский контроль", С. Петербург
Разумовская Мария Львовна, "Гражданский контроль", С. Петербург
Родионов Михаил Михайлович, профессор Санкт-Петербургского Университета МВД России,
полковник милиции
Романков Леонид Петрович, депутат Законодательного Собрания С. Петербурга
Таланов Виктор Львович, председатель рабочей группы по правам человека и деятельности
правоохранительных органов Общественной Палаты при Полномочном Представителе Президента РФ
в Северо-западном Федеральном округе
Уткин Николай Иванович, заведующий кафедрой административной деятельности С.-Петербургского
Университета МВД России, полковник милиции, д.юр.н., проф., заслуженный юрист РФ
Фоглесонг Тодд, доктор политических наук, директор Центра содействия правосудию при Фонде
«ИНДЕМ», Москва
Чупрова Александра Павловна, "Новая газета", корреспондент
Шевяков Михаил Юрьевич, доцент кафедры социальной философии Волгоградского Государственного
университета
Шелищ Петр Борисович, депутат Государственной Думы РФ, Москва
Щербаков Виктор Иванович, директор Санкт-Петербургского отделения российского бюро
Международного Комитета по борьбе с организованной преступностью, терроризмом и коррупцией
3
Бразилия
33. Клаудиу Чавеш Беату Фильу, профессор Федерального Университета Минаш Жераиш, Белу-Оризонти
34. Северу Аугусту да Сильва Нету, полковник, начальник Главного Штаба Военной Полиции, БелуОризонти
35. Элизабет Лидс, руководитель программ, представительство Фонда Форда в Бразилии, Рио-де-Жанейро
Великобритания
36. Карп Мария, корреспондент, Би-Би-Си, "Русская служба"
37. Меркел Карен, руководитель проектов, отдел по образованию, Би-Би-Би
Индия
38. Прамод Кумар, директор Института развития средств связи, Чандигарх
39. Сураджит Мухопадхай, старший преподаватель факультета социологии Университета г. Бурдван
40. Абдул Сиддики, начальник Пенджабской Академии Полиции
Кения
41. Винсент Вуд, председатель Комитета по безопасности, Найроби
42. Джозеф Джитари, руководитель программ представительства Фонда Форда в Кении, Найроби
43. Джефри Муанзиа Муате, начальник регионального отделения полиции
Китай
44. Мина Ти Лю, руководитель программ представительства Фонда Форда в Пекине
45. Фанг Шижун, проф., декан Школы права Жонгнанского Университета экономики и права, г. Ухань
46. Ян Янь, Бюро общественной безопасности провинции Хубей, заместитель директора отдела
Нигерия
47. Гиацинт Азу Ивенди, офицер по связям с общественностью Штаб-квартиры полиции Нигерии, Лагос
48. Инносент Чуквума, исполнительный директор Центра по подготовке сотрудников правоохранительных
органов, Лагос
Польша
49. Ян Граль, сотрудник Бюро по профилактике преступлений Главного Штаба полиции Польши, Варшава
США
50. Уэсли Скоган, проф., институт политических исследований Северо-западного Университета,
г. Эванстон, штат Иллинойс
51. Кристофер Стоун, директор Института правосудия ВЕРА, Нью-Йорк
52. Роберт Дэвис, старший исследователь Института правосудия ВЕРА, Нью-Йорк
53. Фрэнсис Джеймс, директор международных программ Института правосудия ВЕРА, Нью-Йорк
54. Клечески Майкл, Генеральное Консульство США
55. Моренски Кэтлин, Генеральное Консульство США
ФРГ
56. Хайланд Ута, Генеральное Консульство ФРГ в С. Петербурге
Чили
57. Феликс Ачеведо, полковник Главного Штаба карабинеров, Сантьяго
58. У го Фрулинг, профессор Института политических наук Университета Чили, Сантьяго
Швеция
59. Лилья Мю, Стокгольмский университет
4
9 - 1 0 июни 2001 года
Синий Зал Мариинекого Дворца
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга
9 июня 2001 г.
Ведут конференцию председатель общественной правозащитной организации
«Граэюданский контроль» Борис Павлович Пустынцев и директор Института правосудия
«Вера» Кристофер Стоун.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Меня зовут Пустынцев Борис Павлович, я председатель организации «Гражданский
контроль», которая координировала усилия по организации проекта «Сравнительное
социологическое исследование «Население и милиция в большом городе». Мы рады
приветствовать всех, кто откликнулся на наше приглашение и присутствует здесь сегодня.
О содержательной части проекта вам расскажет господин Кристофер Стоун, директор
Института правосудия «Вера» из Нью-Йорка, один из партнеров по проекту.
Я же хочу подчеркнуть важность таких проектов для гражданского общества. Именно
на базе подобных исследований возможно создание образовательных программ для
полицейских кадров в условиях конституционной демократии.
Новые условия поставили перед нашей милицией новые задачи. Это не борьба с
преступностью любой ценой, в том числе путем пренебрежения гражданскими правами, а
защита конституционных прав граждан от любых преступных посягательств. Мы убеждены,
что все в этом зале прекрасно понимают важность и сложность этой проблемы.
Проект финансируется Фондом Форда, представитель которого Мэри Маколи
находится в зале. Просьба ко всем присутствующим: по любым вопросам обращаться к
сотрудникам «Гражданского контроля.
Позвольте предоставить слово для приветствия депутату нашего Законодательного
Собрания господину Леониду Романкову, который приложил очень много сил, чтобы эта
конференция состоялась именно в этом дворце.
5
Л.П.РОМАНКОВ
Спасибо, Борис Павлович.
Уважаемые господа, дорогие друзья, я рад, что имею возможность приветствовать вас
от имени Законодательного Собрания в этом здании. Для нас большая честь, что такая
представительная международная конференция собралась в наших стенах.
Тема вашей конференции представляется мне исключительно важной, потому что в
триаде "власть - церковь - полиция" полиция играет роль не только защитницы избирателей
и налогоплательщиков, но и представляет то лицо, по которому судят о власти или о степени
цивилизации того общества и того города, в котором эта полиция действует.
В этом смысле я с большим сожалением должен констатировать, что не все хорошо в
нашем городе с точки зрения отношения населения к полиции и с точки зрения роли
полиции. Однако ясное осознание несовершенства есть залог трансформации и пути к тому,
чтобы сделать полицию более дружественной к населению и более эффективной.
Мне бы очень хотелось, чтобы на нашей конференции были высказаны рекомендации и
советы, что можно сделать в этом направлении. И это будет с большим интересом и
вниманием воспринято Законодательным Собранием С. Петербурга.
Спасибо за внимание. Я желаю вам успеха.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Большое спасибо, господин Романков.
Позвольте передать слово господину Кристоферу Стоуну.
К.СТОУН
Доброе утро.
Спасибо, Борис, и спасибо всем вашим коллегам из "Гражданского контроля" за
гостеприимство на этой международной конференции. Позвольте поприветствовать всех
собравшихся здесь и представиться. Меня зовут Крис Стоун, я директор Института
правосудия "Вера". Институт "Вера" находится в Нью-Йорке и является общественной
организацией, чья работа посвящена улучшению различных систем правосудия с помощью
взвешенного анализа, практических экспериментов и сотрудничества с прогрессивными
членами правительства. Последние три года я и мои коллеги по институту работали в
качестве советников, помогая филиалам Фонда Форда во многих странах в разработке
различных программ реформирования органов полиции.
Итак, я рад приветствовать вас от лица всех сотрудников Института "Вера" и от лица
директора международных программ Фрэнсиса Джеймса. Добро пожаловать в СанктПетербург.
Данная конференция является первой из серии трех конференций, планируемых в этом
и следующем году, каждая из которых будет посвящена конкретному инструменту
реформирования и повышения прозрачности работы органов полиции. Сегодня и завтра мы
обсудим, как и зачем можно использовать опросы общественного мнения. Темой
конференции, которая состоится в октябре, будет применение метода сравнительной
статистики преступности. На третьей конференции, в марте 2002 г., будут обсуждаться
возможности общественного контроля за работой полиции. Во всех этих встречах будут
участвовать небольшие делегации представителей тех нескольких стран, где программы
реформирования полиции поддерживаются Фондом Форда.
Наша конференция - поскольку проходит она самой первой из трех - сама по себе уже
некий эксперимент. Если говорить точнее, с помощью наших дискуссий я намереваюсь
опытным путем проверить две следующие гипотезы. Во-первых, я уверен, что улучшение
работы полиции достигается быстрее, когда общественные организации, университеты и
руководители органов полиции объединяют свои усилия и вместе вырабатывают конкретные
6
методы или технологии реформ. Во-вторых, я считаю, что эффективнее и быстрее всего
разработать эти методы или технологии будет при помощи сотрудничества и обмена опытом
на общенациональном и международном уровне. Проще говоря, я считаю, что тот большой
опыт, которым мы все можем поделиться друг с другом, очень поможет нашей работе.
В сотрудничестве и обмене опытом между разными странами мира встречаются
различные препятствия. Нас разделяют языковой барьер, большие расстояния, особенности
традиций, присущих нашим системам правосудия. Но я рад быть здесь, поскольку убежден,
что практической пользы, которую могут извлечь из международного сотрудничества
специалисты, работающие над реформированием правоохранительных органов в разных
странах, более чем достаточно, чтобы скомпенсировать все трудности, подстерегающие нас
на этой конференции.
Проект реформирования правоохранительных органов, проходящий при поддержке
Фонда Форда и разработанный международной командой ученых и специалистов - включая
нашего гостя из Чили Уго Фрулинга, -- стартовал всего лишь несколько лет назад. Вывод,
который мы представили в заключительных строках описания нашего проекта, говорит о
том, что разница в правоохранительной деятельности между странами с демократическим
режимом и тоталитарными государствами состоит в степени подотчетности полиции.
Если в тоталитарных государствах полиция подотчетна только главе министерства
или своим руководителям-генералам, то в демократических странах контроль над полицией
осуществляется сразу по трем широким направлениям. При демократии полицию, во-первых,
контролирует государство - посредством судов, парламентов, представителей по правам
человека, различных органов государственной власти; во-вторых, ее контролирует общество
- через средства массовой информации, гражданские комитеты и общественные
организации; наконец, полиция подчиняется внутреннему, ведомственному, контролю,
согласно существующей иерархии. Кроме того, подчиняясь контролю по каждому из этих
трех направлений, полиция в условиях демократии отчитывается не только за поддержание
общественного порядка, но и за уважительное отношение к правам своих сограждан.
На нашей конференции присутствует не один представитель правоохранительных
органов, и я уверен, каждый из них согласится, что в большинстве своем полиции было бы
легче держать отчет только в одном направлении - перед главой своего ведомства или перед
государственным чиновником. Правоохранительная работа в демократическом обществе
дается гораздо сложнее. Ведь тогда приходится нести ответственность за свою работу
одновременно перед многими разными людьми.
Мне хотелось бы представить тему, которую мы будем обсуждать в течение двух
ближайших дней - использование опроса граждан в качестве инструмента для улучшения
взаимоотношений между правоохранительными органами и гражданами.
Сначала я хочу задать вопрос: зачем нужны статистические исследования? Как
напомнит нам через некоторое время Клаудиу Беату, в условиях демократии существует
механизм контроля за действиями полиции - в частности, это делается через суд, через
привлечение общественного внимания, через средства массовой информации. Однако в
основном деятельность полиции не видна высоким функционерам и, как правило, средства
массовой информации не имеют к ней доступа, за исключением тех случаев, когда граждане,
имеющие негативный опыт общения с полицией, обращаются с публичной жалобой на
конкретного полицейского.
Исследования помогают нам рассмотреть основную стратегию действий полиции такую стратегию, которую иначе невозможно распознать. Отдельное преступление со
стороны работников полиции может стать предметом рассмотрения и жалобы, однако, оно
останется отдельным преступлением. С другой стороны, постоянное злоупотребление
полномочиями может не стать предметом постоянных жалоб со стороны граждан и не будет
замечено контролирующими организациями.
7
расчет многомерной характеристики каждой территории, обслуживаемой конкретным
отделением милиции, проранжировали по этой многомерной характеристике отделения
милиции, для того чтобы определить лучшие и худшие. Вы можете видеть в отчете все шаги
этого исследования.
Вопросы, включенные во все три обследования, прежде всего, касались отношения
населения к милиции. По первым четырнадцати вопросам (стр. 24 отчета) были рассчитаны
многомерные средние на основе негативных ответов: чем выше значение многомерной
средней, тем хуже это отделение милиции. Нам важно было оценить устойчивость
результатов одного года, другого и третьего. К сожалению, такой устойчивости в целом мы
не обнаружили. И тогда по консультации с социологами, прежде всего с Яковом Ильичем
Гилинским, мы выделили три номинации: те, кто хотя бы один раз в году были задержаны
милицией; те, кто явились жертвами; те, кто сами обращались в отделение милиции.
Соответственно, характеристики для каждой номинации были выбраны свои,
специфические.
И в результате мы получили для жертв такие характеристики как:
- Сообщали ли вы о происшедшем в милицию?
- Быстро ли прореагировала на ваше обращение милиция?
- Причины того, что вы не стали сообщать о происшедшем в милицию:
- милиция все равно ничего не стала бы делать
- милиционеры были бы недовольны обращением
- милиция бы ничего не смогла сделать и
- не хотелось контактировать с милицией.
Для обратившихся по собственной инициативе были выбраны такие характеристики,
как:
- Достаточно ли внимательно отнеслись в милиции к вашему обращению?
Были вам оказана реальная помощь и содействие?
Были ли при вашем обращении работники милиции достаточно вежливы?
Остались ли вы удовлетворены действиями милиции в ответ на ваше обращение.
И, наконец, для номинации тех, кто был хотя бы один раз задержан, были выбраны
такие характеристики как:
- Ясна ли вам была причина задержания?
Были ли при вашем задержании работники милиции достаточно вежливы?
Уверены ли вы, что милиционеры действовали строго в рамках закона?
Оценки качества деятельности отделений милиции по конкретным номинациям
оказались уже гораздо более устойчивыми. И, конечно, на их основе можно прийти к неким
практическим выводам.
Хотелось бы упомянуть о практическом опыте, который мы приобрели, об отработке
методики обращения к населению по таким сложным вопросам и в такое непростое время.
Дело в том, что попасть в дом иногда проблема, не говоря о том, что попасть в квартиру это тоже большая проблема. Мы пробовали предварительно звонить людям, но это оказалось
менее эффективно, лучше многократное посещение без предварительного уведомления. От
22 до 26 процентов респондентов отказывались отвечать на наши вопросы, мотивируя это
тем, прежде всего, что тема опроса такова, что они не хотели бы говорить об этом.
Некоторые конкретные вопросы в анкете, касающиеся действия милиции, не устраивали
респондентов. Были отказы по причине, что ия принципиально не желаю участвовать в
социологических опросах". Так что всегда приходилось планировать выборку с большим
запасом, для того чтобы все эти отказы не повлияли на репрезентативность общего
результата. Конечно, очень важно, что уже имеется опыт опроса и другой стороны работников милиции. Нам кажется, что такие двухсторонние опросы - работников милиции,
с одной стороны, и населения, с другой, будут способствовать улучшению реальной
ситуации, реального взаимодействия.
14
Для милиции это важно, потому что это для них некий сигнал, а для населения - это в
определенной степени пробуждение гражданского самосознания, социально правового
самосознания, которое в России крайне низко. Поэтому такие шаги очень важны.
Лично я в 2001 году имела возможность около двух месяцев быть в США, в штате
Мичиган. В течение одного дня я работала с шести утра до шести вечера в полиции города
Гранд-Репитсе, Вест-Мичиган, и видела другой стиль общения - очень доверительный,
очень спокойный. Я ездила с полицейскими по вызовам, которые поступали в отделение
полиции. Я была в тюрьме, посетила центр для бездомных. Мне очень бы хотелось, чтобы
изменения в нашей стране сопровождались восприятием мирового опыта, всего лучшего, что
накоплено в этой сфере. Благодарю.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Большое спасибо, Ирина Ильинична.
Пожалуйста, вопросы к профессору Елисеевой, профессору Гилинскому, директору
Стоуну.
Я.ГРАЛЬ
Меня зовут Ян Граль, я приехал из Польши. Я полицейский.
У меня маленький вопрос: у нас возникают проблемы, когда мы отдаем анкеты нашим
респондентам - нам возвращают сорок процентов анкет. Сколько анкет к вам возвращается?
И.И.ЕЛИСЕЕВА
То, о чем вы говорите, возможно при почтовом опросе. Вы рассылаете анкеты, и они
потом к вам возвращаются. Нами был использован экспедиционный способ, то есть каждый
интервьюер лично посещал квартиру своего респондента, беседовал с ним, заполнял анкету и
приносил ее в центр. Почтового опроса не производилось.
В.П.ЗУБОВ
Я в прошлом сотрудник органов внутренних дел, а сейчас я генеральный директор
Информационного правового бюро.
Меня эта тема очень волнует, и я хотел задать вопрос: почему в этих исследованиях не
учитываются факторы, влияющие на готовность человека к контактам с милицией и на
готовность милиции добросовестно исполнять свои обязанности? К таким факторам я
отношу средства массовой информации, кино, телевидение, прессу и все остальное, когда
человек смотрит и уже готовится к реакции на такие контакты. Ведь наше общество - не
только те люди, которые добровольно или принудительно вступали в эти контакты. Спасибо.
Я.И.ГИЛИНСКИЙ
Я попытаюсь ответить на этот вопрос. Во-первых, вне рамок этого исследования мы
проводили контент-анализ прессы и целый ряд исследований, которые частично могут
ответить на ваш вопрос. Кроме того, в анкете 2000 года был дополнительный блок вопросов
- там есть все ответы на ваш вопрос, но это подробнее надо посмотреть в отчете номер 2.
К.СТОУН
По той же теме. Этот вопрос - почему люди относятся к полиции так или иначе и
влияют ли на отношение к полиции средства массовой информации - возникает в каждой
стране. И это одна из причин, по которой так полезно сравнивать разные районы, потому что
средства массовой информации влияют на население в целом, и их влияние одинаково в
разных районах. Поэтому если вы сфокусируетесь на разнице между районами, вы уберете
фактор средств массовой информации.
15
Р.ДЭВИС
Можно мне спросить, как восприняла полиция эти результаты и на что вы надеетесь в
будущем в смысле реакции полиции Санкт-Петербурга? Спасибо.
Я.И.ГИЛИНСКИЙ
Я думаю, что этот вопрос лучше обратить к представителям нашей петербургской
милиции: как они восприняли результаты нашего исследования. Что касается внешней
реакции - наших бесед, наших контактов, то руководство нашей милиции достаточно
хорошо относится к самому факту исследования. Мне кажется, оно правильно реагирует не
только на позитивные, но и на негативные результаты. Более того, без контактов с
руководством нашей милиции мы просто не могли бы провести это исследование: мы не
смогли бы опрашивать полицейских, и у нас были бы большие трудности в
криминологическом анализе, если бы нам не были предоставлены соответствующие данные
штабом ГУВД. Мне кажется, что у нас достаточно неплохие отношения.
А что думают, но не говорят сотрудники милиции, - это вопрос не к нам.
И.ЧУКВУМА
Меня зовут Инносент Чуквума, я из Нигерии.
Я смотрю на анкету, которой вы пользовались в этом исследовании. Вам потребовалось
15 минут, чтобы заполнить анкету, а вопросов до 80. Как вам удалось задать все эти вопросы
за 15 минут? И как респонденты относились к этому, ведь иногда просто трудно понять
вопрос.
И.И.ЕЛИСЕЕВА
15 минут - это преувеличение. Интервью всегда занимало в среднем полчаса - сорок
минут. В пятнадцать минут, конечно, нельзя уложиться с такой большой анкетой.
Предварительно, прежде чем начать работать непосредственно по анкете, интервьюер
должен установить первичный контакт с респондентом - поговорить о погоде или о чемнибудь еще. Как правило, удавалось установить этот контакт, и респонденты, особенно
пожилые и одинокие люди, готовы были на длительные беседы, даже более длительные, чем
предполагалось самой анкетой. Хорошо шли на контакт и молодые в возрасте 30-45 лет.
Здесь у нас были минимальные потери. Пожилые иногда боялись открывать дверь, поэтому
здесь был некоторый недобор по старшим возрастным группам. Но в целом открытость,
доброжелательность респондентов все-таки была достигнута.
(Перерыв)
Б.ПЛУСТЫНЦЕВ
Уважаемые дамы и господа, продолжаем работу.
Слово предоставляется Робу Дэвису, старшему исследователю Института ВЕРА.
Прошу вас, Роб.
Р.ДЭВИС*
Доброе утро!
Я буду говорить об использовании социологических исследований, об исследовании,
проведенном в Нью-Йорке, и о том, чем мы продолжаем заниматься.
Использование социологических исследований для оценки контактов между полицией
и населением в США и Великобритании началось в 1970-х годах. Самые первые
Тексты двух работ Р. Дэвиса - об опросах общественного мнения как инструменте реформирования полиции и
об исследовании, проведенном в Нью-Йорке, - см. в Приложении.
16
исследования в США выявили, что в основном люди хорошо относятся к полиции, но с
некоторыми исключениями. Некоторые группы не так позитивно оценивают работу
полиции, как другие. В частности, черное население и молодые люди в США менее
положительно относятся к полиции, чем остальное население. Но даже в этих группах
большинство, как правило, положительно относится к полиции.
Совсем недавно в США в рамках опросов о преступности, которые проводятся каждый
год, отдел юстиции включил в анкеты вопросы о контактах населения с полицией. И с
прошлого года мы ежегодно отслеживаем мнение населения о полиции и его контактах с
полицией.
Мы в Институте ВЕРА считаем, что такие исследования являются важным
инструментом для проведения реформы полиции. Прежде всего, такие исследования
помогают оценить реальное состояние отношений между полицией и населением.
В большинстве стран существуют организации, в которые граждане могут подавать
жалобы на действия полиции. Однако не всегда люди доверяют этим организациям, и по
сравнению с этими организациями статистические исследования позволяют более точно
оценить уровень нарушений в рядах полиции. Крис уже говорил об этом.
Жалобы граждан обычно касаются отдельных случаев вопиющих нарушений
полномочий полиции, однако не выявляют общую динамику. В то же время социологические
исследования обращают внимание на положительные мнения о работе полиции: насколько
удовлетворены люди тем, как полиция реагирует на их обращения, как она раскрывает
преступления, насколько она внимательно относится к правонарушениям и проблемам в
каждом микрорайоне. Эти вопросы затрагиваются в каждом исследовании,
Во-вторых, такие исследования помогают оценить успешность реформирования
полиции. Например, если вы хотите узнать, насколько успешна программа взаимодействия
общественности и полиции, анализ статистики преступности не даст вам адекватных
данных, однако в ходе исследования вы можете выявить, насколько программа повышает
уровень взаимодействия полиции и общественности и доверие жителей к полиции.
Кроме того, исследование можно применять для выявления причин, по которым
реформа не действует, не работает. Допустим, в рамках подобных программ взаимодействия
полиции и общественности, если мы изучаем обращения граждан по поводу преступлений и
видим, что количество обращений не увеличивается в ходе программы, можно заключить,
что слишком мало людей участвует в программе или люди о ней просто не осведомлены.
Сегодня я хочу показать вам два примера использования статистических опросов,
которые мы проводили в Нью-Йорке. Первая работа проводилась вместе с нью-йоркской
полицией (об этом говорил Крис). В США традиционно полиция отчитывается, каким
образом она реагирует на обращения жителей. Также она имеет показатели по
раскрываемости преступлений и по предотвращению преступлений. Несколько лет назад
был введен новый критерий для полиции Нью-Йорка на уровне районов. Это была
программа, называемая «Комстат» (я знаю, что многие из вас знают о ней). Суть состоит в
том, что руководители полиции несут ответственность за тенденции преступности в их
районе.
В рамках программы «Комстат» руководители полиции отчитываются перед властями и
перед своими коллегами о тенденциях преступности, о мерах по предотвращению
негативных тенденций. Составляются карты, в которых указаны места совершения
преступлений и типы преступлений -например, распространение краж в крупных размерах в
Нижнем Манхеттене за определенный период времени. Эти карты могут быть достаточно
детализированы, в них могут быть показаны крупные и мелкие кражи, распределение их по
дням недели, по выходным и так далее. Эти карты используются полицией в целях
предотвращения преступлений.
Когда программа «Комстат» была запущена, уровень преступности в Нью-Йорке резко
снизился: сократилось количество убийств, другие тяжкие преступления также пошли на
17
убыль. Многие эксперты считают, что именно программа «Комстат» явилась фактором,
приведшим к снижению преступности. В настоящее время планируется распространить эту
программу на другие регионы.
Вместе с нью-йоркской полицией мы стремимся сделать руководителей полиции в
Нью-Йорке подотчетными не только по показателям преступности, но также по отношению
населения к работникам полиции, по таким показателям как уровень обращений населения к
полиции и уровень доверия. Полиция сама регулярно проводит исследования отношений
населения с полицией.
Нью-йоркский проект является уникальным, поскольку это не просто опрос
общественного мнения, а исследование того, насколько людей удовлетворяет работа
полиции. Целью данного исследования является разработка ряда мер по выявлению уровня
удовлетворенности граждан как потребителей полицейских услуг. В результате проведения
этого исследования руководители полиции будут в рамках программы «Комстат»
ежемесячно отчитываться о динамике своих показателей.
Итак, каждый месяц мы будем проводить телефонные интервью с 60 людьми, которые
обращались в полицию по поводу бытовых или других преступлений. Мы также будем
опрашивать 60 человек, которых останавливала полиция и 10 лидеров местных сообществ.
Такие опросы будут проводиться ежемесячно в 66 полицейских округах. Следовательно, мы
проведем в месяц около десяти тысяч интервью. Это очень масштабная работа.
Будут выработаны три индекса удовлетворенности, которые будут основными
показателями в рамках программы «Комстат». В результате исследования отделение,
показавшее положительную динамику, может быть поощрено полицейским командованием.
В случае негативной динамики необходимо принятие дисциплинарных мер для улучшения
ситуации.
Несмотря на то, что качество жизни в Нью-Йорке улучшается и преступность падает,
общество (особенно представители меньшинств) с подозрением относится к полиции.
Наше исследование говорит о том, что на отношение людей к полиции влияют
контакты с полицией по инициативе полиции и по собственной инициативе. Как правило,
люди, столкнувшиеся с полицией лицом к лицу, хуже отзываются о ее работе, поскольку
имеют негативный опыт общения. И, как говорил уже Крис Стоун, сильным фактором,
формирующим мнение людей, являются сообщения в средствах массовой информации. В
Нью-Йорке, в частности, было несколько случаев, широко освещавшихся средствами
массовой информации, в которых полиция проявила себя не очень хорошо. И это
способствовало менее положительному образу полиции в глазах населения.
Мы считаем, что если полиция улучшит качество своих ежедневных контактов с
населением, это будет иметь эффект расходящихся кругов. Люди, имеющие позитивный
опыт общения с полицией, расскажут об этом своим домашним, соседям в своих
микрорайонах, и таким образом общее мнение жителей о полиции будет более
положительным. Мы не знаем еще, так это или нет, потому что наше исследование еще не
закончено. Вполне вероятно, что один случай столкновения с полицией, если он широко
освещается в средствах массовой информации, может повлиять гораздо больше на общее
мнение граждан о полиции, чем ежедневная кропотливая работа по налаживанию контактов
между населением и полицией.
Второе, о чем я хотел рассказать, - это исследование мнений о полиции в шести
группах меньшинств в Северном Квинсе (районе Нью-Йорка). Мы поставили себе задачу
узнать, отличается ли мнение о полиции представителей меньшинств от мнения
большинства.
Четыре группы из шести в основном состояли из эмигрантов, две группы составили
люди, родившиеся в США. К группам эмигрантов принадлежали колумбийцы,
доминиканцы, эквадорцы и индийцы. Более инкорпорированные в общество группы - это
итальянцы и афроамериканцы.
18
Мы изучали принудительные контакты населения с полицией, такие как остановка
транспортного средства или пешехода по требованию полиции. Мы также изучали
добровольные контакты с полицией: сообщения о преступлении, о чрезвычайной ситуации, о
наличии подозрительного человека, о проблемах в микрорайоне, обращение к полицейскому
на улице, участие в мерах по предотвращению преступности и так далее.
Мы спрашивали людей о том, насколько эффективна работа полиции, считают ли они,
что полиция активно решает проблемы местных жителей; спрашивали о злоупотреблениях в
работе полиции: останавливают ли полицейские людей без причины, чрезмерно ли
применяют силу и так далее.
Мы не нашли значительной разницы в статистике контактов по инициативе полиции
среди этих этнических групп по сравнению с другим населением, однако значительно
разнились показатели по добровольным контактам с полицией. Итальянцы и
афроамериканцы, которые более инкорпорированы в американское население, скорее
склонны вступать в контакт с полицией по своей инициативе. Разные тенденции
прослеживаются в отношении эффективности работы полиции и по статистике
злоупотреблений в среде полиции: о гораздо меньшем количестве злоупотреблений со
стороны полиции сообщили нам представители афроамериканской и итальянской групп, и
гораздо больше - со стороны менее инкорпорированных групп населения.
Мы нашли, что большую роль в формировании мнения людей о полиции играют также
личное общение людей между собой (обмен мнениями) и средства массовой информации.
Последнее, на чем я хочу остановиться, - это сравнение результатов, которые мы
получили в Квинсе, с результатами работы Уэсли Скогана в Чикаго. Мы сравнили их также и
с результатами, полученными в Санкт-Петербурге, так как исследования в Квинсе и в СанктПетербурге базировались на том, что изначально делалось в Чикаго.
Мы нашли, что в Санкт-Петербурге полиция в глазах населения чуть более часто
останавливает граждан, чем в Чикаго и в Квинсе. Чуть большее количество людей
останавливается полицией. Разница несущественная. Однако значительная разница
наблюдалась в плане добровольных контактов с полицией.
В Чикаго и в Квинсе чуть более половины людей добровольно обращаются к полиции,
чтобы что-то сообщить. В Санкт-Петербурге эта доля людей очень низкая - чуть более 20
процентов. В основном это люди, которые обращаются в полицию за справками и
документами. А если посчитать только тех, кто хочет полиции что-то сообщить, то эта доля
еще меньше.
Еще одним нашим заключением было то, что в Квинсе в глазах населения полиция
действует гораздо более эффективно по ряду показателей, чем в Санкт-Петербурге. Жители
Квинса считают, тем не менее, что полиция гораздо чаще злоупотребляет властью, чем в
Санкт-Петербурге. Я не знаю, так ли это, действительно ли в среде полиции в Квинсе
злоупотреблений больше, чем в Санкт-Петербурге, однако так думают местные жители.
Разрешите мне на этом остановиться.
Мы ответим на ваши вопросы после того, как выступит господин Скоган.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Господин
Скоган,
Институт
университета, штат Иллинойс.
политических
19
исследований
Северо-западного
У.СКОГАН*
Спасибо, Борис.
Мне бы хотелось описать часть большой программы, которая привела к значительной
реорганизации полиции в Чикаго.
Чикаго - это город, в котором живет около трех миллионов людей, он включает
большое количество людей разных классов и рас и большое количество эмигрантов,
приехавших в этот город. Это типично для ряда крупных американских городов.
С начала 90-х годов город решил реорганизовать полицию, попытался привлечь все эти
группы в городе, для того чтобы достичь высокого уровня безопасности.
Часть наших исследований касалась оценки качества полицейской службы. Вообще,
исследования охватывали много различных тем, так как программа улучшения работы
полиции состояла из многих аспектов, но сегодня я буду говорить только о некоторых из
них.
Одним из критериев было общественное мнение. Мы задавали вопросы, с тем чтобы
отследить изменение общественного мнения на протяжении отрезка времени. Мы
рассматривали разницу оценок представителей черной и белой рас и латиноамериканцев.
Кроме того, как и Роб Дэвис, мы определили людей, которые имели контакты с полицией.
Он их назвал «добровольными» и «недобровольными». Мы называли это «по инициативе
граждан» и «по инициативе полиции». Мы также сравнивали различные административные
области, различные участки.
Ирина говорила о Петербурге, где идея состоит в том, чтобы определить участки,
которые дают высокие показатели, и те, которые дают низкие показатели. Мы то же самое
сделали в Чикаго. И, кроме того, мы сравнили Чикаго с другими городами, для того чтобы
понять, каким образом соотносится мнение о полиции в Чикаго с другими городами.
Мы задавали вопросы о работе полицейских: насколько хорошо они контролируют
преступность и помогают жертвам, насколько они отзывчивы к потребностям данного
района. Люди, которые вступали в контакт с полицией добровольно или недобровольно,
получали дополнительные вопросы о том, что произошло при их контакте с полицией и
каковы их впечатления о встрече с полицией.
Я в двух словах расскажу, как проходило наше исследование. Оно отличалось от санктпетербургского .
В Санкт-Петербурге интервьюеры лично встречались с респондентами. В Чикаго мы
проводили опрос по телефону. Это обычный способ. Мы брали произвольные телефонные
номера,
сгенерированные
компьютером.
Мы
использовали
профессиональных
интервьюеров, которые занимаются этой работой круглый год каждый день. И это были
обширные опросы, по ряду причин.
Во-первых, нам было необходимо поговорить отдельно о трех различных расовых
группах в Чикаго. Это белое, чернокожее и латиноамериканское население. Нам необходимы
были большие выборки по этим группам населения. У нас 25 полицейских участков, которые
мы использовали для проведения обзора. В Нью-Йорке больше, конечно, - 76, но 25 - это
довольно много и поэтому требует довольно много усилий.
И, кроме того, мы прослеживали изменения во времени, и нам необходима была
статистическая достоверность.
Вот несколько примеров того, что мы обнаружили. В результате исследований в Чикаго
между 1993 и 1999 годом (каждый год мы опрашивали несколько тысяч человек), мы
убедились, что на протяжении времени произошли значительные изменения: общественное
мнение стало гораздо более позитивным. Показатели несколько улучшились, но еще остается
большое поле для усовершенствования. Даже после нескольких лет действия полицейской
* Полное описание исследования с иллюстрациями см. в Приложении.
20
программы только 50 процентов чикагцев считает, что полицейские хорошо помогают
людям контролировать преступность и помогают жертвам.
Важно также то, что мы отдельно исследовали тенденции по расовым группам. В
ответе на вопрос, насколько работа полиции отвечают потребностям данного участка,
представители разных расовых групп - афроамериканцев, мексиканцев и белых - давали
разную оценку. Белые чикагцы были очень удовлетворены работой полиции, а чернокожие и
латиноамериканцы - очень недовольны. Исследование проводилось с 1993 года, когда была
внедрена программа модернизации полиции в Чикаго. К 1999 году динамика показывает, что
улучшение в восприятии работы полиции относится ко всем трем группам. Все их члены
выработали более позитивный взгляд на полицию. Но по истечении семи лет исследования
только 50 процентов чернокожих и латиноамериканцев, проживающих в Чикаго, считают,
что полиция работает хорошо. То есть в их восприятии работа полиции изменилась от очень
плохой до не очень плохой, но что здесь есть еще над чем работать.
Разрыв между белым и другим населением Чикаго остался таким же большим, как он
был в начале 90-х годов. И политически этот разрыв очень важен для города. То, что разрыв
между расами не уменьшился, - это плохие новости.
Мы исследовали также, кого останавливала полиция, как проходил "недобровольный
контакт", о котором говорил Роб. Людей останавливали в машинах, останавливали
пешеходов. Результаты опроса показали, что полицейские очень интересуются молодыми
чернокожими юношами. Они останавливали более 70 процентов всех чернокожих юношей
Чикаго. Это очень высокий процент задержания. Американцы, которых задерживали, очень
недовольны тем, что происходило при задержании. Высокая степень внимания полиции к
ним - это одна из проблем, которую мы пытались отследить.
Подобные опросы можно также использовать для того, чтобы выяснить, где полиция
работает хорошо. Мы опрашивали людей, вступавших в контакт с полицией, когда они
сообщали о преступлении, о ДТП, о несчастном случае, насколько они довольны услугами
полицейских, которых позвали на помощь. Анализируя результаты исследования, мы
показали разницу в графике (см. Приложение). Такой же анализ будет проведен в Нью-Йорке
по полученным данным.
И, наконец, мы провели сравнение данных Чикаго с одиннадцатью другими крупными
американскими городами. Исследование проведено в 1998 году правительством.
Выяснилось, что ситуация также не очень хорошая, несмотря на некоторое улучшение за
последние годы в работе полицейской системы и улучшения восприятия людьми полиции.
Чикаго все еще занимает последнее место. Хуже только Вашингтон - столица. Обидественная
поддержка полиции значительно выше в ряде других американских городов. В Чикаго
ситуация улучшилась, однако можно сделать еще очень много, особенно среди расовых
меньшинств. Среди афроамериканцев и латиноамериканцев только 50 процентов считают,
что полиция работает хорошо. И даже белые чикагцы не считают, что полиция оказывает им
очень хорошие услуги по сравнению с другими городами.
Так что в отчетах, которые мы издаем, много хороших новостей и много плохих
новостей. И это сигнализирует о том, что плохое качество полицейской работы в Чикаго
несколько улучшилось, но все-таки еще не дотягивает до других городов. Спасибо.
К.СТОУН
Спасибо большое, Роб и Уэсли. Пожалуйста, вопросы.
Г.А.ИВЕНДИ
Я - полицейский, работаю в Нигерии.
Я хотел бы спросить Роба: допустим, если бы вы непосредственно работали с
афроамериканским населением, улучшилось бы мнение их о полиции? И считаете ли вы
необходимым привлекать афроамериканцев в органы полиции? Улучшит ли это ситуацию?
21
Р.ДЭВИС
Да, я думаю, что в обоих случаях мой ответ - «да». В настоящее время в Нью-Йорке
делаются попытки больше привлекать представителей меньшинств в полицию. Я думаю, это
успешные попытки, во всяком случае, на протяжении последних нескольких лет. И если вы
познакомитесь с результатами исследования, вы увидите, что в Чикаго, вероятно, проблемы
именно в этом и состоят - по сравнению с другими городами, там не проводится работа
непосредственно с расовыми меньшинствами и они не привлекаются в полицию.
У.СКОГАН
Вопрос расового и этнического представительства различных групп в полиции - это
очень большая проблема в Америке вообще. Вы спрашиваете о том, улучшит ли участие
представителей расовых меньшинств в полиции отношения с местным населением.
Действительно, в Детройте и Мичигане (больших промышленных городах) полиция в
основном состоит из представителей афроамериканцев. И в этих городах афроамериканцы
больше удовлетворены работой полиции. Я считаю, что действительно это так. Этнический
состав полиции значительно влияет на отношение населения к полиции,
Р.ДЭВИС
Я думаю, что в целом полиция должна представлять этнический состав того
сообщества, в котором она действует. Я думаю, в этом направлении следует двигаться.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Еще вопросы?
В.ЗУБОВ
Скажите, пожалуйста, исследование мнения гражданина о полиции - это ведь, по сути
дела, уточнение его морального отношения к тому, как работает полиция. То есть в данном
случае происходит контакт двух моралей, двух эмоциональных состояний.
Спрашивали ли вы полицейских, как они чувствуют себя морально, выполняя свои
государственные должностные полномочия?
У.СКОГАН
Да, это очень интересный аспект.
В Чикаго мы проводим опросы среди работников полиции, иногда довольно
широкомасштабные. Допустим, один раз; мы опросили 7500 патрульных офицеров полиции,
которые непосредственно встречаются в общественных местах с людьми. И мы видим, что в
среде полиции разделение проходит по тем же параметрам, что и в обществе в целом.
Допустим, афроамериканцы-по лицейские лучше относятся к меньшинствам, меньше их
задерживают. То же самое можно сказать о белых и латиноамериканских полицейских.
Также, важным критерием является уровень образования.
Женщины-полицейские, как правило, придерживаются более высокого мнения об их
взаимодействии с общественностью, чем мужчины.
Мы видим, что отношение полиции к своей работе распределяется по тем же
показателям, которые существуют в обществе. Это этническое происхождение, образование
и так далее.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Еще вопросы? У го Фрулинг, пожалуйста, ваш вопрос.
22
У.ФРУЛИНГ
Существует такой вид добровольных контактов населения и полиции, когда население
обращается в полицию, но эти факты редко документируются, их трудно регистрировать.
Каким образом вы учитывали этот фактор, когда анализировали добровольные контакты
населения с полицией?
Р.ДЭВИС
Да, конечно, мы анализировали случаи, когда люди сообщают о преступлениях, и
случаи, когда люди сообщают о бытовом насилии. Наверное, позже нам придется включить
людей, которые жалуются на нарушение общественного порядка, на то, что нарушается
тишина в микрорайоне и так далее. Однако здесь мы испытываем недостаток материальнотехнического обеспечения. Мы очень часто получаем данные для сверки из компьютеров
полицейских, однако очень многие аспекты деятельности полиции не документируются и не
вносятся в базу данных.
У.СКОГАН
Действительно, существует большое различие между нью-йоркским исследованием и
чикагским исследованием.
В Нью-Йорке опрашиваются люди, которые обращались в полицию, в случае если эти
факты были зарегистрированы. Мы в Чикаго спрашиваем людей, обращались ли они в
полицию вообще. Нас не интересует, был этот факт документирован или нет, потому что
обращение могло произойти по различным причинам, и по различным причинам этот факт
мог быть не внесен в документы.
Таким образом, мы изначально, естественно, проводим основные различия по этим
группам людей.
К.СТОУН
Я хотел бы пояснить. Выбор между двумя методами (чикагским и нью-йоркским)
зависит от уровня расходов. Можно опрашивать больше людей и анализировать все виды
контактов, для того чтобы получить большее количество людей, которые имели контакты с
полицией. В чикагском опросе очень много внимания уделяется самой памяти людей. Могут
ли люди вспомнить факт своего обращения в полицию и причину, время и место такого
контакта?
Метод Уэсли идет как бы вглубь и имеет ряд больших преимуществ, потому что
ситуация анализируется более глубоко.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Профессор Михаил Родионов, пожалуйста.
М.РОДИОНОВ
Если позволите, два вопроса.
Первый из них такой. Наш коллега Роб Дэвис в своем докладе сказал, что система
«Комстат» является основой поощрения и наказания полицейских участков или отдельных
офицеров, которые отвечают за то или иное направление полицейской деятельности:
наркотики, убийства, кражи или что-то другое.
Меня интересует, не выявлены ли вами случаи фальсификации данных с целью
создания более благоприятной картины своей деятельности?
Если это так, то получается, что эта система напоминает очень сильно наши планерки подведение итогов за неделю в нашем Главном управлении внутренних дел СанктПетербурга, только с использованием первоклассной американской электроники.
23
И второй вопрос. Скажите, пожалуйста, сколь велика латентность преступности в США
(в Нью-Йорке, в Чикаго), и где у вас есть данные по латентности, особенно той, которую
профессор Гилинский в своем исследовании назвал естественной латентностью: не
сокрытие, а именно естественная латентность как нежелание обращаться в полицию.
Спасибо.
К.СТОУН
Было два широко известных случая фальсификации данных, были также мелкие случаи
фальсификации. Я уверен, что очень многое, конечно, проходит незамеченным. Но, конечно,
любая система контроля требует дополнительного механизма аудита, с помощью которого
можно было бы отслеживать точность данных. Поэтому существует специальный орган,
который занимается исследованием и контролем точности данных в рамках программы
«Комстат». Необходима такая система, которая бы сделала невозможным скрытие фактов,
скрытие преступления. Такие системы существуют в частности в Нью-Йорке.
Но если ответить вам кратко, - да, случаи фальсификации были, и в частности два этих
случая, которые стали широко известны. В обоих случаях ответственные за это руководители
были уволены.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Есть ли еще вопросы?
Николай Донсков, журналист.
Н.ДОНСКОВ
Поскольку заговорили о фальсификациях, я бы хотел узнать вот что. В ноябре
прошлого года был ряд скандалов, связанный с полицией Калифорнии. Вначале в ЛосАнджелесе был привлечен к суду по обвинению в коррупции ряд офицеров полиции, а затем
в других городах Калифорнии. Об этом писали все американские газеты, естественно,
показывало телевидение.
Сказалось ли это как-то на снижении доверия населения к полиции, в частности в НьюЙорке, в Чикаго? И какова была реакция полиции? Были ли после этого предприняты какието реформы, какое-то изменение в работе? Спасибо.
У.СКОГАН
Я не смогу рассказать вам о том, как идет реформирование в Калифорнии: это тысячи
миль от Чикаго. Но мне кажется, в Чикаго мало кто обращает внимание на то, что
происходит в полиции в Калифорнии. Я не думаю, что это влияет на общее общественное
мнение у нас, потому что Америка разделена на очень маленькие сообщества, и в каждом
таком сообществе полиция финансируется из местного бюджета. Поэтому я не думаю, что
есть подобная взаимосвязь между частями страны.
Д.ДЖИТАРИ
Роб Дэвис говорил о том, что его поразило различие между Нью-Йорком и СанктПетербургом в плане контактов с полицией. Наверное, было много негативных случаев, о
которых не сообщалось.
Мой вопрос состоит в следующем. В Чикаго живет много выходцев из Латинской
Америки и афроамериканцев. Но там есть также и эмигрантские сообщества среди белого
населения, например, польские эмигранты. Является ли это фактором, влияющим на общую
картину? Как вы считаете, следует ли проводить различия внутри белого населения? Играет
ли это какую-то роль?
24
У.СКОГАН
В Чикаго белое население составляет около 30 процентов, то есть треть населения
города. И у них различный образ жизни, разный уровень образования и так далее. Одна
группа белого населения живет со своими семьями в отдельных домах, у них средний
уровень образования и средний уровень доходов, достаточная продолжительность жизни.
Есть также группа молодых людей, которые снимают жилье. У них низкая
продолжительность жизни, они меньше зарабатывают. Естественно, есть социальная разница
между различными группами белого населения. И у этих групп, конечно, может быть
различное отношение в целом к полиции. Однако это различие базируется не на этнических
различиях, а, скорее, на различиях социальных.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Есть ли еще вопросы?
М.ШЕВ.ЯКОВ
Скажите, пожалуйста, бывают ли такие случаи, когда хорошая работа полиции
ухудшает отношение к ней? Например, полиция начинает решительно бороться с какими-то
правонарушениями, и компактно проживающая группа нарушающих закон начинает
негативно реагировать?
У.СКОГАН
Позвольте привести пример из Чикаго. Самая главная проблема преступности в Чикаго
- это продажа наркотиков на улицах. Вследствие нашей правовой системы возможность
полиции производить обыск очень ограничена. Очень трудно найти свидетельства, улики.
Общество не понимает этого и сердится, полагая, что полиция бездействует. Люди говорят:
он продавец наркотиков - арестуйте его, посадите в тюрьму. А полиция говорит: Мы не
можем этого сделать по профессиональным соображениям - у нас нет законных оснований.
Я считаю, что это самая главная проблема в отношениях полиции с чикагцами - то, что
может или не может сделать полиция относительно контроля рынков наркотиков.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Позвольте предоставить слово Клаудиу Чавеш Беату Фильу, профессору Федерального
университета Минаш Жераиш, Белу-Оризонти.
Прошу вас, профессор.
К. Ч.БЕАТУ ФИЛЬУ*
Добрый день! Приветствую всех присутствующих.
Главная из проблем, которую мы хотели бы сегодня осветить в нашем докладе, - это
проблема демократизации процессов, которые происходят в настоящее время, в частности в
полиции, и возможность населения пользоваться услугами полиции.
Безусловно, есть люди, которые не обращаются к услугам полиции, и для этого мы
разработали некоторые методы, поощряющие людей чаще обращаться в полицию.
Во-первых, хотелось бы обратить внимание на то, что многие процессы в полицейской
структуре сейчас находятся в своем развитии, кроме того, мы осуществляем исследования по
сбору данных. Я являюсь преподавателем университета и занимаюсь разработкой программ
и исследованием данных. Мы разрабатываем темы о преступности, о жертвах преступлений,
также проводим исследования об уровне жизни населения.
Текст доклада о результатах социологического исследования в Бразилии см. в Приложении.
25
В настоящее время в процессе осуществления находится проект, который мы
разрабатываем со штатом Минаш Жераишь, где я живу (один из штатов Бразилии). Мы
пытаемся найти новые средства и технологии работы полиции.
Я хотел бы предоставить слово моему коллеге, который является полковником, служит
в полиции этого же штата. Он расскажет более подробно о новых методах и технологиях,
которые применяются в настоящее время в полиции.
С. А. да СИЛЬВА НЕТУ
Я хотел бы поблагодарить всех присутствующих, Фонд Форда и Институт "Вера" за
приглашение на эту конференцию. Приношу слова благодарности моему коллеге и другу
Клаудиу Беату, деятельность которого произвела настоящую революцию в полиции.
Наша служба численностью 40 тысяч человек превратилась в комплексную, большую
организацию. Было проведено несколько аналитических исследований, которые выявили то,
что мы находимся в отдалении от общества, в отдалении от обычных людей. Мы не видели
людей, мы не слышали, так сказать, глас народа.
Как сказал профессор Клаудиу, наше внимание к народу, к простым людям, помимо
того что дало возможность организовать учебные курсы, также привело к тому, что мы
получили возможность непосредственно участвовать в процессе оказания полицейских услуг
на улице - в форме патрулирования. Мы пока не можем предвидеть выводы, которые будут
сделаны через некоторое время, мы не смотрим пока так далеко. Мы должны действительно
услышать и понять народ, с которым мы работаем, кому мы оказываем услуги по защите
стабильности, по охране людей.
Когда мы рассматривали наши полицейские действия, мы пришли к некоторому циклу,
создали так называемый цикл «GPGA» (где первая буква «G» означает выявление
информации, нахождение этой информации). Когда у нас в руках уже находится эта
информация, мы переходим к следующему нашему пункту, к следующей фазе нашего цикла,
который называется «Планирование».
Спланировав наши действия, мы должны внедрять их на практике. И после того как все
наше планирование приведено в действие, мы начинаем оценивать то, что мы сделали. На
каждом этапе мы стараемся услышать мнение простых людей - людей, которые уже
являются непосредственными участниками всего этого процесса.
Я хотел бы немного прояснить, каким образом общество участвует в программах,
осуществляемых нашей полицией. Белу-Оризонти - это столица штата, где я живу - будет
приведена в качестве примера»
Наш город целиком разделен на 25 частей полицейского надзора. В каждой из этих
частей есть начальник полицейского надзора. В каждом из этих секторов существует так
называемый общественный совет, члены которого избираются местными жителями. Этот
совет работает вместе с начальником полицейской части.
На первом этапе цикла мы используем два источника: так называемую объективную
информацию и субъективную информацию.
Мы работаем точно так же, как и полиция в Чикаго и в других городах, наши системы
очень схожи с системами других городов. Это так называемое географическое планирование,
территориальное исследование того или другого района города. Но несомненно также и то,
что территориальное исследование не дает нам полноты информации о том или другом
районе города.
И несомненно опять же (хотелось бы еще раз повторить), что необходимо услышать
общество, услышать простых людей - то, что хотели бы люди, чтобы полиция для них
сделала.
Таким образом, время от времени мы проводим собрания, на которые приглашаем
членов так называемого общественного совета - избранников народа, где спрашиваем, какие
пути они видят для решения тех или иных криминальных проблем в городе. Таким образом,
26
общество сообщает нам о своих желаниях, о своих потребностях, которые, несомненно, нам
очень помогают, чтобы мы продвигались в своей работе.
После того как информация получена (объективные и субъективные данные), мы
рисуем так называемую картину - таблицу общественного порядка, общественной
безопасности в той или иной части города. И потом мы снова созываем собрание, призываем
общество к нам на помощь и также приглашаем представителей особых групп, которые
когда-то были жертвами правонарушений, и эти группы вырабатывают какие-то принципы
работы с нами.
Полиция, которая идет на улицы, - это и результат работы профессионалов работников полиции, а также результат сотрудничества с обществом, с простыми людьми.
На улице мы принимаем во внимание все советы и желания общества. Например, мы потом
проводим анализ помощи, которая реализуется сразу же после того, как человек явился
жертвой того или иного преступления. И в конце каждого отрезка нашей работы у нас уже
складывается общее мнение, каким образом каждый начальник полицейского патруля
работает в своем секторе, с той точки зрения, которая нам была дана именно жертвой.
На финальном этапе цикла мы снова созываем собрание и уже оцениваем результаты
проделанной нами работы. Эта работа дает нам прямое проникновение в процесс
предоставления услуг по оказанию помощи населению.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Большое спасибо. Есть ли вопросы к докладчику?
К.БЕЛОУСОВ
Не могли бы вы подробнее рассказать о количестве участников общественного совета,
по какому принципу туда отбираются люди и на какой срок.
С. А. да СИЛЬВА НЕТУ
Каждый район в нашем городе имеет так называемую ассоциацию жителей. Каждая
ассоциация жителей выбирает своих представителей в совет; таким образом, совет состоит
из представителей разных ассоциаций жителей. Члены совета избираются на два года.
Существуют правила о создании и функциях таких советов. Если вы заинтересовались,
то я потом покажу вам брошюру, которая у меня сейчас в руках, и дам пояснения.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Спасибо. Есть ли еще вопросы?
Ф.ШИЖУН
Граждане Бразилии, кажется, не очень охотно идут на контакт с полицией по своей
собственной инициативе. Существуют ли какие-то объективные причины этому? Занимались
ли вы выяснением этих причин?
В Китае существует специальная выделенная телефонная линия «ПО». Идея состоит в
том, что, например, в Китае все представители населения охотно контактируют с полицией и
звонят по этому телефону, прося помощи по самым разнообразным вопросам. Для них это не
является проблемой. Например, рабочий заканчивает смену очень поздно, и ему негде поесть
- допустим, все закрыто. И он звонит по этому телефону и просит помощи у полиции даже в
таком незначительном вопросе.
Другими словами, в Китае простые люди спокойно обращаются в полицию. Почему в
Бразилии это является проблемой? Почему так неохотно люди идут на контакты?
Спасибо.
27
лучше вместо всего этого завести организацию, которая была бы больше ориентирована на
людей.
Мы обнаружили, что есть проблемы при обращении граждан в полицейские участки. В
Индии есть два способа зарегистрировать заявку. Во-первых, в том случае, если вы потеряли
паспорт или железнодорожный билет и хотите это зарегистрировать, - это общая заявка.
Однако в случае тяжкого преступления, например, убийства, изнасилования или попытки
изнасилования составляется совсем другой отчет. Разница огромна, потому что в случае
серьезного дела полиция может начать расследование, и дело идет в суд. В полицейском
участке, в котором мы работали, мы обнаружили, что то, что должно было быть
зарегистрировано как серьезное правонарушение, регистрировалось как мелкое
правонарушение. Это одна из проблем. Другая проблема - это статистический контроль
преступлений. Высокие чины полиции требуют отчет от своих офицеров о количестве
преступлений, скажем, мелких краж. Если количество краж увеличилось на 20 процентов, об
этом не будет доложено, потому что в этом случае того полицейского, который будет об этом
докладывать, накажут. Таким образом, нужно быть очень осторожным относительно тех
статистических данных, которые поступают из полиции.
Мы обнаружили на двух полицейских участках, что чем лучше социальноэкономические условия населения, тем в большей степени полиция воспринимается как
ненадежная. Чем менее богато живут люди, тем больше они обращаются в полицию. Мы в
одной из областей обнаружили, что богатые люди не регистрируют заявления просто
потому, что не верят полиции. С другой стороны, люди, которые бедны, идут в полицию.
Они знают, что это им не поможет, но у них больше потребностей.
Все это относится к социальным условиям в Индии, а также к условиям работы
полицейских. Я думаю, что наша дальнейшая работа должна сфокусироваться на этих
аспектах, которые, с моей точки зрения, являются очень важными.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Спасибо.
Господин Абдул Сиддики, начальник Пенджабской Академии полиции.
А.СИДДИКИ
Добрый день, дамы и господа.
Я полицейский, и проработал в полиции более тридцати лет. Мне бы хотелось
поговорить с вами о моей работе и о том, что я делаю как социолог и психолог.
В Пенджабе, где я работаю, мы в настоящее время пытаемся провести реформу
полиции и используем достаточно прогрессивные методы работы.
Пенджаб прошел через трудный период в последние годы из-за ряда социальных
проблем, таких как экстремизм и терроризм. Нашей насущной необходимостью стала
реформа полиции, так как в военные годы полиция выполняла свои функции, однако позднее
она неадекватно исполняла свою роль. У нас в полицейской академии мы пытаемся дать
возможность полицейским вести исследования и применять на практике новые методы на
рабочих местах.
Я занимаюсь исследованием полицейской субкультуры. В рамках этого исследования
мы получили очень много информации. За недостатком времени я укажу только основные
моменты.
Готовя нашу выборку, мы пытались понять мнение людей о полиции. Мъ1 выбрали
двенадцать штатов Индии - с севера на юг, с запада на восток - и попытались сделать эту
выборку репрезентативной с точки зрения состава работников полиции. Только 34 процента
сказали, что работа полиции была крайне неудовлетворительной, 17 процентов сказали, что
они вообще не интересуются работой полиции. В том, что касалось эффективности работы
полиции и ожиданий общества, 7 процентов сказали, что полиция очень эффективна, 3!
38
процент, что эффективна, и 43 процента считали, что работа полиции плохая. Остальные не
знали, что сказать по этому поводу.
Другой интересной проблемой, которую мы исследовали, был вопрос, какой работы
ожидает общественность от полиции. 49 процентов людей сказали, что полиция должна
строго следовать закону, 31 процент - что полиция должна больше уделять внимания правам
человека, все остальные не знали, что ответить.
Итак, у нас возникает дилемма: очень часто полиция действует строго в рамках закона,
но это не идет на пользу обществу и идет вразрез с той политикой, которую сейчас пытаемся
внедрить мы. Одним из интересных результатов этого опроса было то, что 77 процентов
людей верят в то, что полиция может измениться, 13 процентов в это не верят. Как видите,
это проявление достаточно большого к нам доверия.
Наши данные показывают, что 64 процента людей высказались в пользу реформы
полиции, 23 процента считают, что реформа не нужна на уровне законодательства.
Кроме наших исследований в Пенджабе, мы предприняли ряд практических мер по
разъяснительной работе среди населения. Есть четыре составляющих, по которым
оценивается работа полиции. Во-первых, это язык общения, вежливость. Затем, уровень
коррупции, уровень авторитаризма. Еще один критерий: насколько правдиво регистрируются
данные о преступлениях. И наконец, изменение ситуации по этим критериям. Пенджаб начал
одну из первых в Индии программу по улучшению эффективности работы полиции с целью
сближения полиции и общественности.
Мы написали меморандум о создании центра, в котором проводилось бы как обучение
полицейских, так и информирование общественности.
Спасибо большое.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Пожалуйста, вопросы.
К.Ю.БЕЛОУСОВ
Институт социологии Российской Академии наук.
У меня возник такой вопрос. В заявлении первого докладчика из Индии прозвучала
тема, что индийская полиция пытается учитывать интересы и этнические особенности любой
национальности того или иного района. А где же принцип единообразия? Ведь закон един
для всех. Не вредит ли это работе полиции?
А.СИДДИКИ
Здесь нет противоречия, поскольку закон един для всех национальностей. Наш оратор
говорил о тех проблемах, которые возникают в обществе, состоящем из мелких этнических
групп в плане применения закона и его соответствия местным традициям. Конечно, закон
один, но применение закона различается.
И.ЧУКВУМА
Я представитель Нигерии. Мне было интересно услышать о вашем опыте, потому что
Индия очень напоминает Нигерию.
Мой вопрос: была ли у вас какая-то формальная полицейская служба до начала
реформы полиции? Каким образом она была организована? И каким образом вы попытались
внедрить элементы той полиции, которая у вас была, при создании новой полиции?
А.СИДДИКИ
Полицейская служба в Индии - очень давняя общественная институция. Полиция
возникла очень давно на уровне раджей, которые правили государством, но организованная
полицейская деятельность была учреждена в Индии только в 1861 году, как сказал наш
39
первый оратор. Более чем столетие спустя была организована новая полиция. В 1861 в
Индии были созданы полицейские силы и, в общем, этот институт продолжает свое
существование до настоящего времени.
Я вам приведу несколько фактов из истории Индии, в которой было три эпохи. В
древний период, более чем пять тысяч лет назад, в Индии существовали различные
полицейские структуры. В основном, если говорить современным языком, они базировались
на общественной функции полиции. Правитель города отвечал за соблюдение порядка в этом
городе. Он был подотчетен жителям города. И этот принцип подотчетности соблюдается до
настоящего времени. Только в колониальный период у нас появилась полиция, состоящая из
чужеземцев.
Таким образом, можно сказать, что сама идея общественной полиции существовала
очень давно, но когда-то, может быть, эта традиция была утеряна.
С.МУХОПАДХАЙ
Я думаю, что первый вопрос, касающийся прав меньшинств и отношения к ним
полиции, был очень важным, потому что сегодня утром у нас был доклад о ситуации в
Чикаго - о том, как общество воспринимает полицию. Но ведь как полиция, так и общество
состоят из различных групп. Таким образом, полиция - это просто отражение общества. И не
только в Индии, но и во всех странах люди задают этот вопрос: каким образом провести
реформу так, чтобы избежать дискриминации по признаку цвета кожи, религии и так далее.
Я считаю, что в процессе демократического строительства, в процессе активного
диалога между различными группами общества можно преодолеть стереотипы и прийти к
пониманию, что это не происходит одномоментно. Полиция не начнет учитывать интересы
всех меньшинств на следующий день после объявления реформы. Необходимо проводить
серьезную работу для консолидации населения. Это очень сложный вопрос и я думаю, мы
тоже постараемся на него ответить в эти два дня.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Приглашаем представителей Кении. Слово предоставляется Джефри Муанзиа Муате,
офицеру регионального отделения полиции в Найроби.
Д.М.МУАТЕ
Добрый день.
Я буду говорить очень кратко, потому что полицейская реформа - новое понятие в
нашей стране.
Прежде всего, я расскажу вам об истории Кении и о факторах, которые по-разному
влияют на службу полиции и на реформы в моей стране. Я хочу вкратце рассказать об
организации полицейских сил, о расследовании престзшлений, о сотрудничестве между
полицией и гражданами, о неудачах и успехах. И, наконец, я упомяну наши будущие цели.
Кения расположена на восточном побережье Африки, прямо на экваторе. Температура
достигает в холодные времена десяти градусов и шестидесяти в жаркий период. Климат
разный в разных частях страны - от заснеженных гор до пустынь. Семьдесят процентов
населения - это молодое население. Представьте себе наши проблемы. Наша экономика
основана в основном на сельском хозяйстве, на культурах кофе и чая. Кроме того, мы
являемся одним из самых крупных экспортеров цветов в Европу, и у нас хорошо развита
туристическая инфраструктура.
Перехожу к моей области, а именно, к работе полиции. Я начальник полиции столицы,
Найроби, в которой живет около трех миллионов человек. Около 70 процентов этого
населения живет в трущобах. Вы можете себе представить, какой уровень преступности в
этих трущобах. Большинство этих людей - это люди, которые ищут работу, работы нет.
Большинство из них - выпускники школ и университетов, студенты.
40
В Найроби примерно две тысячи полицейских пытаются навести порядок в
трехмиллионном городе. Иначе говоря, на одного полицейского приходится довольно
большое количество людей.
Реформа полиции, как я уже сказал, является новой концепцией в нашей стране. Одна
из наших главных неправительственных организаций, созданная в 1997 году, приложила
усилия к тому, чтобы начать развитие сотрудничества с полицией. И с этого времени
произошли некоторые позитивные изменения, по крайней мере, в центральном районе
Найроби, где находится деловой центр. Там организована патрульная служба и десять
информационных центров, оснащенных телефонами. Граждане могут сообщить в
информационный центр о правонарушении, и тогда полицейские начинают действовать.
Кроме этих десяти центров, в которых работают уже около ста полицейских, планируется
открыть еще десять таких информационных центров. Мы сотрудничаем с властями
центрального района.
В дополнение к этому, мы смогли с помощью этой общественной организации обучить
десять полицейских, которые будут пионерами реформы полиции. Сейчас они очень заняты.
За последние двадцать месяцев они составили документ, который будет нашим основным
инструментом распространения пропаганды реформы полиции в городе Найроби.
Как я уже сказал, мы сделали не очень много, но наши последние исследования по
преступлениям на улицах и в семьях в центральном районе Найроби показали, что в самом
Найроби нет увеличения страха относительно преступности. Когда вы приходите домой, вы
можете обнаружить, что в ваш дом вломились и украли что-то. Этого люди боятся.
Мы унаследовали нашу полицейскую систему, как и наши индийские коллеги, от
Британской империи. Мы на самом деле скопировали большинство своих законов с
британских или индийских законов, поэтому в течение колониального периода полиция в
нашей стране использовалась как средство подавления для достижения целей правящих
кругов. Полиция все еще считается угнетателем населения, поэтому общественность не
оценивает те услуги, которые им оказывает полиция.
Кроме этого, наши исследования показали, что полицейский бюджет слишком мал, что
условия жизни и работы полицейских и оплата их труда недостаточно высоки. В результате
полиция не может работать так, как это ожидает общество.
Другим фактором, который также негативно сказывается на работе полиции, является
большое количество беженцев из соседних стран. Сотни тысяч бежали из Сомали,
большинство из них пришло с оружием. Это оружие употребляется в основном в
вооруженных ограблениях. Некоторые из этих людей являются бывшими политиками. И мы
столкнулись с большим количеством преступлений.
Однако с тех пор, как мы начали сотрудничество в центральном деловом районе, мы
достигли некоторых позитивных изменений. Теперь мы можем получить поддержку от
Индии. И наши граждане теперь с большей готовностью сообщают о преступлениях, а
полицейские могут решить некоторые проблемы преступности, прежде чем преступники
совершают правонарушения.
На будущее мы планируем сотрудничество с гражданами. Мы считаем, что у такого
сотрудничества очень большое будущее, и мы будем его развивать, обучая больше
полицейских. То, что мы уже сделали, привело к тому, что нам оказывается значительная
поддержка. Как я уже говорил, создаются дополнительные информационные центры, вне
центрального района, идет большой прогресс.
И, наконец, я бы хотел передать нашу благодарность Институту ВЕРА и Фонду Форда
за поддержку. Спасибо.
БЛ.ПУСТЫНЦЕВ
Пожалуйста, вопросы господину Муате и Винсенту Вуду, должность которого можно
перевести на русский язык как председатель Комитета по безопасности Найроби.
41
И.И.ЕЛИСЕЕВА
Вы упомянули о партнерских отношениях с населением. Не могли бы вы сказать
несколько слов о программах опроса, которые вы использовали?
В.ВУД
Опрос, который мы проводили, осуществлялся в апреле и мае. Он продолжается, но мы
пытаемся сделать так, чтобы после проведения опроса работа активизировалась. Опрос
начался в одном из трущобных районов, где живет большинство неквалифицированных
рабочих. После окончания опроса мы поймем, что нам делать с этими людьми. И я надеюсь,
если мы будем правильно планировать нашу работу, то мы найдем с ними контакт.
Г.А.ИВЕНДИ
Я осознаю прекрасно, что те факторы, которые влияют на преступность в Африке,
имеют экономическую и социальную природу. Это безработица, которая так распространена
сейчас.
Есть ли у вас программы по противодействию этим факторам - программы, которые
помогли бы увеличить занятость людей и помочь их тяжелому экономическому положению?
Д.МУАТЕ
В ответ я могу сказать и да, и нет, потому что сейчас не существует программ, которые
бы уже реализовывались по данной проблеме. У нас есть правительственная программа по
искоренению бедности, но я думаю, что она не решает всех проблем. Она еще не проводится
в жизнь. В настоящее время мы работаем со школами, проводим беседы со студентами и
пытаемся принимать участие в организованном досуге. Мы также работаем с фермерами. Мы
пытаемся создать возможности для проведения спортивно-массовых мероприятий,
футбольных матчей и так далее. Вот это то, что мы сейчас делаем.
В.ВУД
Я хочу еще добавить, что 70 процентов населения считаются бедными, но они не
бедные в принятом смысле этого слова, потому что у них есть свои фермы, они могут себя
поддерживать. Но при этом нужно помнить, перед человеком, у которого две жены и десять
детей, стоят очень большие проблемы. Допустим, у этого человека есть участок земли, на
котором он может что-то выращивать или, например, производить древесный уголь, а когда
его ресурсы истощаются, этот человек едет в город на заработки. Чем больше народу
приезжает в город, тем серьезнее наши экономические проблемы. Была даже попытка
стимулировать этих людей возвращаться на свои фермы для того, чтобы они вели там
продуктивную деятельность. Вот такая у нас проблема.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Спасибо.
(Перерыв)
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Уважаемые дамы и господа!
Продолжаем нашу работу.
Мы просим на подиум господина Гиацинта Азу Ивенди, офицера по связям с
общественностью штаб-квартиры полиции Нигерии, Лагос.
42
Г.А.ИВЕНДИ
Меня зовут Гиацинт Азу Ивенди, я являюсь помощником комиссара полиции и
основным представителем по связям с общественностью нигерийской полиции. Моя работа
- это результат демократического процесса, потому что в прошлом я бы сюда не приехал, это
было бы невозможно.
Несколько слов о Нигерии, стране контрастов. Каждый четвертый чернокожий человек
на земле - это нигериец. Нигерия получает 40 миллионов долларов от экспорта каждый день.
У нас 125 тысяч полицейских офицеров. К сожалению, в Нигерии часто случаются кризисы,
связанные с недостатком пищи. В таких случаях люди обычно обращаются к полиции. Вы
можете себе это представить: если нет еды накормить ребенка, то они обращаются к
полиции. Полиция должна им помочь.
С точки зрения исторической перспективы, вся деятельность нигерийского
полицейского ведомства, учрежденного британскими колониальными властями в 1861 г.,
была изначально направлена против народа. Полицейское ведомство было создано по
принципу полувоенной структуры. Службы полиции были учреждены по всей стране и
применялись в качестве инструмента для карательных акций колонизаторов и сбора податей
с сопротивляющихся налогу провинций. Служащие полиции были вышколены для
подавления забастовок и разгона демонстраций рабочих и студентов. Таким образом,
британские власти, управлявшие правоохранительной системой страны с 1861 г. по 1960 г.,
когда Нигерия обрела независимость, оставили нигерийскому народу в наследство
исключительно деспотичные органы охраны правопорядка и неприязнь к полиции среди
простых граждан.
После завоевания независимости от колониальных властей, в период между 1960 и
1966 гг., традиции этого тяжелого наследия поддерживали лидеры местных нигерийских
племен, которые в своем стремлении удержать в руках политическую власть или хотя бы
остаться на ключевых позициях в национальной политике, использовали местные органы
полиции в качестве наемной силы при подавлении политических противников и, таким
образом, не только спровоцировали военный переворот, но и ввергли страну в страшную
гражданскую войну, продолжавшуюся тридцать лет.
В условиях военной диктатуры, правившей страной с 1966 по 1979 гг. и с 1983 по
1999 гг., насилие стало сутью государственной политики. При отсутствии необходимости
отчитываться перед обществом за свою деятельность, полиция была надежным
инструментом в руках военных властей, использующих ее для устранения любого, кто был
не согласен с действиями правительства. Последствиями такой политики явилось еще более
яростное сопротивление полиции со стороны граждан и их патологическая ненависть к
полицейским, этим очевидным пособникам военной диктатуры.
Из-за потери веры в правосудие и доверия военному правительству население
сопротивлялось деятельности полиции даже тогда, когда полицейские пытались выполнять
свои законные обязанности. Столкнувшись с противостоянием демократически настроенной
общественности, профсоюзов, студенческих комитетов и правозащитных организаций,
покинутая своими хозяевами-военными, которые лишили ее деятельность хоть какого-то
профессионализма и эффективности, страдающая от недостатка средств и технического
оснащения, плохо обученнгш и низкооплачиваемая, нигерийская полиция полностью
погрязла в поощряемой военным правительством коррупции, вымогательстве, насилии,
пытках, беззаконных арестах, казнях без судебного приговора, беспорядочном и
самовольном применении оружия, хамстве и полном неуважении к закону.
Бесконтрольность полиции была усугублена самой системой охраны правопорядка в
стране, сформированной по принципу единого централизованного управления. Нигерийская
полиция подчиняется по-военному организованной иерархической структуре. Полицейские,
даже местные руководители, всегда получают к исполнению любые команды и решения от
вышестоящих чинов и не имеют права их оспаривать. Они вынуждены работать в рамках
43
такой системы охраны правопорядка, которая учитывает только сиюминутные интересы
военного правительства и не принимает в расчет целей и методов улучшения деятельности
полиции. Они должны тратить время и силы на соблюдение давно устаревших, но до сих пор
регулирующих каждый аспект их работы механизмов внутреннего контроля, известных под
названиями «Приказы по ведомству» и «Административные инструкции по деятельности
полиции». Таким образом, нигерийские правоохранительные органы представляли собой
легкую добычу для политиков, манипулирующих ею ради собственных корыстных
интересов.
Нормальное функционирование нигерийской полиции было к тому же осложнено
сугубо формальными, хотя и непреодолимыми механизмами внутреннего дисциплинарного
контроля, плохо организованной системой набора и управления кадрами, а также
невозможностью для простых граждан противопоставить хоть какие-то юридические
средства творимому полицией беспределу, за исключением, пожалуй, получения
удовлетворения постфактум по иску через суд. При отсутствии содействия и надзора со
стороны местных и правительственных властей, нигерийская полиция чем дальше, тем
больше отдалялась от гражданского общества.
С приходом к власти демократического правительства в 1999 г. в Нигерии назрела
острая необходимость в проведении опроса общественного мнения. К сожалению, общее
впечатление населения о полиции таково, что после такого долгого периода насилия и
беззакония, когда полицию использовали не для поддержания порядка, а для давления на
граждан, полиция никогда не сможет измениться. Теперь обязанность Национальной
Ассамблеи Нигерии - помочь действующей полицейской администрации создать
необходимые условия для формирования и нормального функционирования по-настоящему
народных, демократических органов правопорядка.
За последнее время в работе полиции произошли некоторые улучшения. Прежде всего,
сейчас полиция более открыта. Есть комитеты, которые разрешают противоречия между
полицией и общественностью. Мы считаем, что полицейская реформа - насущная
необходимость, потому что она помогает предотвратить военные перевороты, и мы доносим
это до наших руководителей страны. В настоящее время полицейские, превышающие свои
полномочия, наказываются публично после соответствующего судебного разбирательства.
Это показывается по телевидению, по телевидению же проводится разъяснительная работа с
населением о том, каким образом сообщать о злоупотреблениях полиции. Организованы
телефонные линии, по которым люди могут обратиться с жалобами на полицию. Теперь
полиция стала более осторожна, она меньше арестовывает людей. Кроме того, проводится
ряд программ обучения для того, чтобы преодолеть милитаризированное мышление в среде
полиции, потому что практически все работники полиции - выходцы из армейских рядов.
Проводится обучение и разъяснительная работа по поводу того, что полиция - это
демократический институт, а не военная структура.
Мы также надеемся, что нигерийская полиция сможет в дальнейшем воспользоваться
опытом других стран, особенно Кении и Индии, страдающих от такого же бесславного
наследия, оставленного им колониальными властями и военной диктатурой.
Спасибо.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Слово имеет Инносент Чуквума, исполнительный директор Центра по подготовке
сотрудников правоохранительных органов, Лагос.
И.ЧУКВУМА
Меня зовут Инносент Чуквума. Благодарю вас за возможность принять участие в этой
конференции и сделать доклад о ситуации в Нигерии. Я работаю в Центре
правоохранительного образования в Лагосе, в Нигерии.
44
Для начала я хотел бы отметить, что до реформы полиции у нас была общественная
полицейская служба, которая существовала в юго-восточной части Нигерии. Кроме того,
были подразделения полиции, которые обслуживали города и населенные пункты,
проводили профилактику преступлений.
Кроме структурных факторов, которые стояли на пути эффективной работы полиции,
существуют институциональные факторы, от которых полиция не может избавиться. Прежде
всего, это образование, которые получают работники полиции, и то, каким образом они
взаимодействуют с гражданским населением. Мы не можем винить во всем наше тяжкое
наследие военного режима. Это проблемы, которые надо решать сейчас.
Я попытаюсь рассказать о том, каким образом наш центр пытается решить
существующие проблемы. Мы еще не проводили никаких исследований по оценке
населением работы полиции. Тем не менее, мы исследовали ряд аспектов, касающихся
работы полиции. Например, мы провели исследование по теме обучения и устройства на
работу полицейских. Результатом этого исследования явилась книга. Многие из нас в
процессе своей работы путешествуют по стране и видят, каким образом складываются
отношения между населением и полицией. Мы сталкиваемся с проблемой этнических
меньшинств. Как правило, если полицейский стучится в дверь, люди пугаются. Это
распространено повсеместно. Однако это неправильно.
Основной целью нашего исследования было выяснить, как должны быть организованы
контакты полицейских с гражданами, если полиция будет более активно сотрудничать с
населением с целью поддержания порядка. Как правило, такие контакты не являются
добровольными со стороны общества. Если полицейский приходит к вам вас арестовать или
за какой-то информацией, или по какой-либо другой причине, ситуация для вас негативная.
Если вы знаете, что у вашего брата или сестры был негативный опыт общения с полицией,
ваше отношение к полиции становится еще хуже. Кроме того, практика полиции в одной
части страны влияет на то, как полиция работает в другой части страны.
Мы можем решить эти проблемы только тогда, когда у нас будет развитое гражданское
общество. Поэтому мы пытаемся сейчас информировать общественность о том, какие
отношения, какие формы контактов возможны между ними и полицией. У нас есть комитет,
который был упомянут, по взаимодействию полиции и населения, где обсуждаются такие
вопросы.
И тут возникает следующая проблема. Очень часто полиция является инициатором
контактов с населением и при этом играет патерналистскую роль по отношению к обществу.
В процессе нашего пилотного исследования мы выяснили, что люди очень часто думают, что
как только полицейский вас завидел, он сразу захочет вас арестовать. Нам еще далеко до той
хорошей ситуации, которая существует в западных странах, когда полиция и граждане могут
работать вместе, хотя этот процесс уже начался. В некоторых частях страны, когда люди
считают, что ситуация безнадежна, они организуют свои собственные вооруженные силы,
силы самозащиты. Разумеется, это дикий подход, самосуд, влекущий за собой нарушения
прав человека.
Мне бы хотелось обратить внимание еще на один вопрос, который был выпущен в
нашей дискуссии. Это методологическая проблема, с которой вы скорее всего столкнетесь,
проводя опрос мнения общества. У нас иногда трудно обнаружить, кто составляет население.
Когда Роб говорил о Нью-Йорке, он сказал, что им пришлось разработать вопросы для трех
групп населения: для белых, африканцев и латиноамериканцев. Если я попытаюсь это
сделать в Лагосе, у нас там около 300 этнических групп, мне придется разрабатывать 300
анкет для того, чтобы обратиться к этим разным частям общества. Мы попытались
использовать выборочную проверку, в которой бы участвовали все группы населения, чтобы
мы могли собрать вместе их мнения и чтобы эта выборка была достаточно
представительной. Конечно, вы знаете проблемы, связанные с выборками, и каким образом
выявлять ошибки в выборке.
45
Несмотря на это, я думаю, что исследование все-таки сыграло свою роль и было
полезным для Нигерии.
И, наконец, я хочу сказать, что хотя мы не очень богатый город, все-таки потихонечку
люди начинают верить в полицию. И я думаю, что вы со мной согласитесь, что это признак
демократии.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Пожалуйста, вопросы.
Н.А.ДОНСКОВ
Вы упоминали отряды самообороны, которые существуют в некоторых местах. Как с
ними взаимодействует полиция? Возможно, происходят какие-то столкновения? Или это
решается все мирным, законным путем? Как происходит этот процесс?
И.ЧУКВУМА
Это зависит от региона Нигерии. На востоке страны, где полиция оторвана от
общества, в основном между отрядами самообороны и полицией нет отношений, нет
никакого сотрудничества. Люди просто считают, что надо брать все в свои руки и образуют
группы самообороны. В этой части страны были изданы законы, которые узаконивают эти
группы самообороны.
Я.В.КОСТЮКОВСКИЙ
Когда в докладе вы говорили о развитии мер по контролю со стороны общества за
работой полиции, прозвучали мысли о том, что в дальнейшем будут созданы специальные
службы, телефонные линии, наказание будет демонстрироваться по телевидению... Не
кажется ли вам, что в любой стране, не только в Нигерии, где существует долгий опыт
негативного общения населения и полиции, это может привести к обратным результатам?
Г.А.ИВЕНДИ
Спасибо за этот вопрос. Я сказал бы, наоборот. Это дает очень позитивные результаты.
Из отчетов прессы, из телевизионных программ люди узнают, что полиция не может
неправильно себя вести, потому что если полиция нарушает закон, ее наказывают повоенному. Люди сейчас считают, что если полиция совершает преступления, то можно на нее
жаловаться, так что это ведет к позитивным результатам.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Большое спасибо.
Просим выступить майора полиции Яна Граля из Польши.
Я.ГРАЛЬ
Для меня большая честь получить возможность выступить на этой конференции.
Позвольте мне сказать несколько слов о взаимоотношениях полиции и общества и о
способах практического использования опросов общественного мнения, применяемых в
работе польской полиции.
Любое мероприятие или целый комплекс мер по предотвращению преступлений
является не только результатом анализа статистики преступности и криминогенной ситуации
данного района, но и некоей реакцией полиции на опасения и ожидания сограждан.
Польская полиция считает, что любые проекты в области предотвращения
преступности, имеющие отношение к конкретной социальной группе или к конкретному
слою населения, должны реализовываться в соответствии с ожиданиями данной группы.
Таким образом, перед тем как разработать ту или иную программу борьбы с преступностью
46
или ее профилактики, мы проводим опрос общественного мнения, с тем чтобы определить, в
чем состоят опасения жителей данного района и насколько они серьезны, а также каких мер
граждане ожидают от полиции, чтобы планируемые нами мероприятия не были проведены
впустую.
Мы задаем респондентам вопросы о том, насколько хорошо они знакомы с правилами
безопасного поведения.
В 1993 г., например, в ходе исследования общественного мнения было опрошено 10727
жителей различных польских городов. Цель исследования состояла в том, чтобы:
- изучить текущую ситуацию с безопасностью квартир и применением гражданами
средств защиты квартир от взлома;
определить, насколько население осведомлено о различных правилах и средствах
защиты их собственности;
- выяснить мнение населения о деятельности, осуществляемой полицией в области
обеспечения граждан необходимой информацией о возможном риске взлома или
ограбления и о средствах защиты их квартир и их собственности.
Результаты этого исследования дали нам возможность установить, знают ли граждане
о том, какие существуют правила и средства защиты их жилищ от взлома. Анализ,
проведенный по итогам этого исследования, послужил основой для тщательной разработки
целой стратегии полицейской деятельности, запланированной в сфере профилактики
ограблений и взломов.
А сейчас, например, мы готовим общественную кампанию под названием «Огорчи
бандита». Мы планируем обеспечить население информацией о том, какие средства нужно
использовать и каким правилам следовать, чтобы избежать ситуации, в которой граждане
могут стать жертвой преступления. Мы пытаемся объяснить, как уменьшить риск ограбления
или кражи. Мы даем конкретные советы. В то же время мы изучаем настроения граждан в
сфере безопасности и как эти настроения соотносятся с общими представлениями об
опасности и защищенности. Мы анализируем статистику по наиболее частым местам и
времени совершения преступлений, а также вьюсняем, когда граждане наиболее вероятно
чувствуют себя в опасности. Кроме того, мы пытаемся определить, какие меры, по мнению
граждан, мы должны предпринять для обеспечения их безопасности.
Мы также выясняем, какие, по мнению граждан, слоганы для кампаний такого рода
привлекают большее внимание населения и могут дать им предварительное понимание
смысла кампании. Поскольку настоящая кампания осуществляется с помощью трех
организаций: одной из ведущих польских страховых компаний, полицией и одним из
фондов, мы проводим специальное исследование с целью выяснить, какая из этих
организаций пользуется наибольшим доверием среди простых граждан. Результаты
исследования показывают, что, по мнению общества, деятельность, осуществляемая под
логотипом польской полиции, вызывает больше доверия со стороны населения. Это
показатель того, что наша работа ассоциируется у граждан с деятельностью,
предпринимаемой во благо населения. Граждане воспринимают нашу работу как меры,
направленные на борьбу с преступностью, что и является в действительности нашей
первоочередной целью.
Результаты нашего исследования ясно продемонстрировали, что наиболее частой
причиной, по которой граждане боятся выходить на улицу поздно вечером, является
ощущение опасности, угрожающей их здоровью и жизни, опасности, исходящей от групп
молодых людей, которые часто стоят на углу улицы или на лестничных площадках больших
многоквартирных домов. Обычно подобные опасения выражают женщины, хотя они, как
правило, озабочены не столько своей безопасностью, сколько безопасностью своих детей,
Для мужчин же самым важным оказывается вопрос безопасности их автомобилей.
Для них эта проблема куда важнее, чем соображения о том, рискованно или нет выходить на
улицу поздно вечером или ночью.
47
Итоги описанного мной исследования общественного мнения показали нам основные
причины опасений граждан, связанных с их безопасностью, и сориентировали нас на
наиболее подходящие стратегии профилактической деятельности. Кроме того, они
подсказали нам, какие слоганы мы должны использовать в сотрудничестве с населением,
осуществляя эти стратегии на практике, каких методов сотрудничества ожидает от нас
население, кто может стать посредником в наших связях с обществом и кому сами граждане
доверяют больше всего.
Стараясь усовершенствовать свою деятельность, польская полиция также использует
результаты опросов общественного мнения, для того чтобы выяснить, что в работе полиции
вызывает одобрение или недовольство со стороны нашего населения. В прошлом году мы
начали программу «Открытые полицейские участки», в рамках которой мы пытаемся
определить уровень обслуживания граждан в участках и отделениях полиции. Цель
программы состоит в том, чтобы налаживать нормальное сотрудничество с населением и
активно моделировать положительный образ полиции в глазах сограждан.
Нашей первоочередной задачей стало создание в полицейских участках и отделениях
надлежащих условий для приема посетителей. Результаты опроса общественного мнения,
предпринятого перед началом внедрения программы, показали, что при контактах с
сотрудниками полиции в помещениях полицейских участков и отделений, наши сограждане
посчитали неприемлемым следующее:
- решетки на окнах;
тесноту в помещениях для приема посетителей или отсутствие специальных комнат
для ожидающих приема;
отсутствие общественных туалетов;
отсутствие специальных въездов в помещение для инвалидов, передвигающихся в
колясках;
- равнодушие сотрудников полиции к внешнему виду полицейских помещений;
«казенное» отношение к посетителю сотрудников полиции в процессе рассмотрения
жалобы или расследования дела;
некомпетентность и недоброжелательность сотрудников полиции, особенно по
отношению к пострадавшим от преступлений.
Из исследования общественного мнения стало ясно, что население ожидает от нашей
полиции усовершенствования условий приема и облегчения доступа граждан к контакту с
сотрудниками полиции в полицейских участках, сокращения времени ожидания перед тем,
как посетитель получит возможность подать жалобу или сообщить о преступлении,
повышения профессионализма полицейских и большего ориентирования их работы в
сторону нужд самого населения. Приемные и комнаты, предназначенные для посетителей,
ожидающих приема, должны быть чистыми и комфортабельными. Опрос общественного
мнения подтвердил, что во многих случаях вежливое обращение сотрудников полиции с
посетителями и сочувствие полицейских по отношению к пострадавшим настолько же
важны для респондентов, как и само расследование дела и привлечение к ответственности
виновных в преступлении.
Нельзя оставить без внимания и проблемы, связанные с улучшением представлений
населения о самой полиции. Следовательно, необходимо, на основе результатов опросов
общественного мнения, пытаться применять и в дальнейшем совершенствовать новые
методы полицейской практики. Исследование подтвердило, что во многих случаях симпатия
к пострадавшему столь же важна, насколько и раскрытие преступления. Это соответствовало
улучшению образа полицейского. По мнению общества, имидж полицейского очень важен
для восприятия полиции.
Улучшение обслуживания граждан, обращающихся за содействием в полицейские
участки, стало одной из самых основных задач. Уже видны первые результаты нашей работы
по улучшению условий приема граждан и обработки их жалоб и заявлений в полицейских
48
участках, что показало, насколько оправдано было введение нашей программы. Значительная
часть ж&поб или заявлений о совершенном преступлении, поданных гражданами в полицию,
первоначально рассматривается именно во время приема граждан дежурным сотрудником
полицейского участка. Первым результатом работы службы приема в наших полицейских
участках стало то, что мы выяснили, что большинство жалоб на самом деле могут
удовлетворяться на уровне приема документов,
В заключение я хотел бы отметить, что опросы общественного мнения также дают
нам возможность приобретать необходимые знания и навыки, помогающие нам избегать
ошибок в нашей деятельности. Мы хорошо понимаем, что в нашей работе совершить ошибку
в планировании действий равнозначно провалу, а этого полиция позволить себе не может.
Спасибо за внимание.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Пожалуйста, вопросы.
Р.ДЭВИС
На меня большое впечатление произвела эта работа на полицейских участках. Скажите,
пожалуйста, меры, которые были предприняты в результате исследования, повлекли за собой
значительные расходы, или эти расходы были незначительными?
Я.ГРАЛЬ
Когда мы готовим какие-либо меры по профилактике, мы опрашиваем граждан, но не
только мы. Мы кооперируемся с университетами, со всеми организациями, которые нам
могут помочь в этой работе, что снижает стоимость исследований. То, что мы хотим
получить в нашей работе, и определяет наши вопросы. Эти анкеты - то новое, что есть в
нашей работе, потому что мы хотим изменить образ нашей полиции. Все началось с 1991
года. Полиция спросила себя, что такое полиция и кому она нужна - правительству, себе или
жителям. Это определяет наши реформы.
Б.П.ПУСТЫНЦЕВ
Пожалуйста, еще вопросы.
И.И.ЕЛИСЕЕВА
Я хотела бы спросить, как вовлекаются женщины в работу полиции? Есть ли среди
офицеров полиции женщины и как они представлены? Примерно какой процент - в сельской
местности, в городской местности? И какая существует социально-психологическая
подготовка работников полиции?
Я.ГРАЛЬ
Я думаю, что у нас десять процентов женщин в польской полиции. Я знаю девушек,
которые работают командирами, например, в Варшаве.
Мы имеем в каждом полицейском здании специальных полицейских психологов,
которые помогают нам составлять анкеты. Они помогают полицейским, когда с ними
происходит что-то, например, когда полицейские стреляли, убили кого-то, тогда помощью
полицейским занимаются полицейские психологи.
И.И.ЕЛИСЕЕВА
В период перестройки у нас сложилась определенная сложная ситуация с детьми.
Создалась даже такая специальная когорта детей, которые убегают из дома, создают свои
сообщества, ж:ивут в нежилых помещениях, скажем, на чердаке или в подвалах.
В процессе перестройки в Польше было что-нибудь подобное?
49
конце Гиацинт Ивенди сказал, что важно, чтобы было не просто сотрудничество с полицией
на начальном этапе, но и широкое сотрудничество с полицией.
Однако когда вы проводите опрос и полицейский командир говорит: "Я очень
заинтересован в результатах, давайте проведем опрос", - они обычно хотят провести опрос
сразу, им неинтересно проводить опрос, результаты которого они получат через три - четыре
года после того, как мы решим все методологические проблемы. Поэтому очень важно
думать на будущее о том, каким образом подойти к этим разным проблемам.
Если бы к вам подошел начальник полиции и сказал: ИЯ хочу провести опрос, давайте
начнем...1' - вот на этом мы сосредоточимся в течение следующего получаса и после
перерыва продолжим эту дискуссию.
Я попрошу аудиторию разделиться на делегации от каждой страны. Борис и я скажем, в
каких комнатах вы можете собраться для работы в группах. Нашей задачей является
подумать в составе ваших делегаций, как решить те проблемы, которые были подняты
сегодня утром. Если бы вы приехали домой и начальник полицейского участка подошел к
вам и сказал: "Я бы хотел провести исследование, чтобы узнать, что люди о нас думают, и
мне нужны результаты довольно быстро", - каков будет первый шаг к решению этой
проблемы?
Вопросы, поднятые господином Кумаром о субъективности, об идеологических
уклонах в каждой анкете абсолютно правильные. Но любое механизм оценки включает в
себя эти предположения. И полицейские в демократических обществах должны оценивать
свою работу; и у судов должны быть способы оценивать эту работу.
Поэтому если вы уже работаете с полицейскими и проводите такие опросы, обсудите в
ваших группах, что еще можно сделать, как изменить анкеты, как изменить опросы в
будущем, какие инновации надо внести в ту работу, которую вы уже проводите сейчас.
А если вы сейчас вы не проводите исследования, то обсудите с вашими коллегами и
расскажите нам после обсуждения, как и для чего вы можете использовать такие
исследования и каким образом сделать их полезными для ваших стран.
Не существует единой модели или единой цели использования исследований. Помоему, это абсолютно ясно из обсуждения вчера и сегодня утром. Нет правильных или
неправильных ответов или способов использования опросов, но существует огромное
количество возможностей. Мне особенно понравились замечания полицейских,
присутствующих здесь, о том, каким образом они могут использовать эти исследования,
какими бы несовершенными ни были методы сбора информации.
Таким образом, мы просим вас провести следующий час с коллегами из ваших стран и
обсудить, как нужно изменить исследования или начать исследования, для того чтобы
разобраться с теми проблемами, которые мы только что обсуждали. После перерыва мы
соберемся снова и поделимся нашими мнениями.
Спасибо.
(Перерыв)
Пленарное обсуждение работы групп но странам
К.СТОУН
Итак, спасибо вам за ту работу, которую вы проделали в течение последнего часа.
Некоторые группы работали вместе, некоторые по отдельности.
Я бы хотел сначала попросить профессора Гилинского рассказать нам о той дискуссии,
которая велись между российскими коллегами, включая польского представителя.
Профессор Гилинский.
58
я.гилинский
Уважаемые дамы и господа!
Мы, так же как и все остальные участники конференции, обсуждали те вопросы,
которые были нам предложены. Я не буду называть весь состав нашей российской группы,
но хочу отметить, что в работе нашей группы принимал участие полковник Леонид
Богданов, он начальник службы участковых уполномоченных Главного управления
внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области, и наш польский коллега
господин Ян Граль, который поделился с нами польским опытом.
Теперь по существу. Мы договорились о том, что в ближайшее время после этой нашей
конференции мы встречаемся (наша исследовательская группа вместе с полковником
Богдановым) с руководством полиции Санкт-Петербурга, докладываем результаты нашей
работы, говорим, какие исследования, которые могут заинтересовать полицию, мы в
принципе можем проводить и выясняем, какие исследования руководство петербургской
полиции хотело бы, чтобы мы провели. Это первое.
Второе. Мы обсудим на том же совещании или на каком-то последующем результаты
основного исследования, о котором вчера шла речь, с руководством полиции города СанктПетербурга - по характеристике деятельности отделов милиции. В Петербурге много
отделов милиции, порядка 80 с лишним. Оценки руководства полиции города и оценки
населения не во всем совпадают. И для нас очень важно попытаться установить, каковы
причины того, что работу тех или иных отделов полиции руководство полиции оценивает
одним образом, а население иначе.
При этом мы обратили внимание, что важно говорить не в целом о мнении населения
по поводу работы того или другого отдела милиции, а о мнениях разных групп населения,
таких как лица, задерживаемые полицией; те, кто сами обратился в полицию; те, кто был
жертвой преступления; и, наконец, так называемая нейтральная группа, которая не имела
непосредственных контактов с полицией, но имеет свое мнение.
В результате этой совместной работы с руководством Петербургской полиции, мы
наметим (видимо, это начнется уже осенью) некоторые семинары, практические занятия обмен мнениями между исследователями и полицейскими по вопросу взаимоотношений
полиции и населения. Более того, мы договорились с господином Яном Гралем, что он
вышлет нам польские программы, которые с прошлого года действуют в Академии полиции
Польши, в той Академии, которую я посетил десять дней тому назад. Я как раз был в
Академии полиции в Житне в Польше и немножко знакомился с их работой.
И, наконец, последнее. Мы специально это не обсуждали, но я думаю, что мои коллеги
не будут возражать. Мы всегда активно работали с петербургской прессой, и мы специально
еще раз будем разговаривать с журналистами о том, как полнее и объективнее отражать
деятельность полиции и взаимодействие полиции и населения. Может быть, даже удастся
наметить серию публикаций в петербургской прессе, посвященную этим проблемам.
Спасибо за внимание.
И.ЕЛИСЕЕВА
Мне бы хотелось сделать еще дополнительное замечание.
Дискуссия продолжалась и после нашего совещания, и все-таки мы сошлись во мнении,
что должны применяться не только массовые обследования и статистический подход, но и
методы демоскопии, которые позволяют сделать социальные срезы при ограниченных по
охвату интервью, четко сфокусированных на определенных группах. Предлагается разделить
граждан на законопослушных, то есть обычных горожан, которых мы опрашивали, и
выделить группы риска. Вся информация о группах риска имеется в отделениях внутренних
дел, пофамильно, с адресами и так далее, и можно было бы брать интервью у представителей
группы риска»
59
Возникло предложение разобраться (об этом говорил Яков Ильич), почему отделения,
которые по результатам нашего обследования были названы лучшими или худшими, по
мнению руководства УВД оцениваются по-другому. В чем причина несовпадения? Может
быть, здесь выступают на первый план коммуникативные характеристики?
Мы сошлись во мнении, что точкой пересечения интересов населения и полиции
является факт регистрации преступлений. Если регистрация проводится по заявлениям
граждан и не вызывает никаких противодействий со стороны милиции, значит, все в
порядке,, Но, как правило, этого не происходит. Чтобы зарегистрировать факт совершения
ограбления, нападения на улице, еще чего-то, очень часто приходится преодолевать
сопротивление со стороны милиции. И вот это уже сигнал неблагополучия. Поэтому мы
призываем в исследованиях сосредоточиться на этом моменте.
Спасибо.
Я.ЯНЬ
Мы обсуждали формы проведения исследований.
Мне кажется, что мы получили возможность изучить очень хороший способ на
примере проведенных опросов. Однако насколько такие формы могут быть использованы в
Китае, надо еще изучить, поскольку у нас существует особая ситуация.
Такие обширные статистические формы обследования в прошлом в Китае применялись
довольно мало. Поэтому здесь должен пройти определенный период адаптации в том, что
касается населения, и в том, что касается полиции.
Мы думаем, что в Китае тоже может быть применен такой способ опроса, и нам
кажется, что в этом процесс должны принимать активное участие социологи. Главное,
должна быть создана на очень высокой научной основе система опросных листов. В этой
работе должны принимать участие представители научно-исследовательских отделов
полицейских органов, социологи, юристы, а также представители населения.
Представители полицейских органов должны принимать участие в этой работе,
поскольку они хорошо разбираются в работе полиции. Они хорошо разбираются в том,
какой долг и какие обязанности накладывает закон на сотрудников полиции. Это должно
быть основой для системы исследования. Потому что только на основе правил можно
установить, законными являются действия сотрудника полиции или незаконными.
Основы исследования деятельности работников полиции должны опираться на
научные знания. Кроме того, должно быть учтено мнение населения при контактах с
работниками полиции. Участие же юристов должно заключаться в том, что они должны
определять, хорошим является этот закон или плохим. В любом случае это очень
комплексная и сложная работа.
Мне кажется, современный уровень работы в Китае позволяет применять такие
способы исследования. Например, вчера я говорил об опыте округа Чан-Чжоу в провинции
Хубей. Я говорил о том, что 200 тысяч представителей населения принимали участие в
оценке работы полиции. Мне кажется, такие опросы могут быть регулярными или
нерегулярными. Регулярные опросы могут проводиться в определенных районах в
определенное время. Например, соответствует ли работа определенного отделения милиции
определенного района нормам или не соответствует. Здесь могла бы применяться
стандартная анкета, с помощью которой население оценивало бы работу конкретного
отделения милиции и его сотрудников. Нерегулярный способ опроса - спонтанный.
Например, если на улице какой-то представитель населения вступил в контакт с сотрудником
милиции, это произошло незапланированно. Если попросить этого человека высказать свое
мнение о работнике полиции, то, разумеется, это мнение не будет уложено в какие-то
определенные рамки. Но во время работы сотрудника милиции оно может быть оценено с
помощью анкеты. После того как этот полицейский закончит исполнять свои обязанности,
60
он может предложить человеку, с которым он вступил в контакт, заполнить анкету, с тем
чтобы он высказал свое мнение о сотруднике полиции.
В Китае уже применяется такой способ, например, в транспортной полиции. После
того, как полицейские завершают выполнение своих служебных обязанностей на вокзалах,
они могут предложить гражданам высказать свое мнение об их работе. Оценки населения
вывешиваются в вагонах поездов.
На самом деле, это тоже форма опроса. Возможно, такая форма исследования более
соответствует современной китайской действительности.
Это те соображения, которые мы обсуждали в течение имевшегося короткого времени,
но, конечно, это сложный вопрос, который нуждается в дальнейшем исследовании и
обсуждении.
Спасибо.
Р.ДЭВИС
В Соединенных Штатах много делается по реформе полиции, но сейчас мы обсуждали
два вопроса по поводу того, как улучшить эту работу.
Один вопрос родился из замечания, которое сделал Кумар: что такое сообщество? В
Соединенных Штатах есть популярная концепция, называемая "контекст соседства". Это
означает, что то, где вы живете, определяет уровень убийств, насилия и отношения к
полиции. Контекст соседства, как он обычно упоминается в литературе, означает
географическую область, в которой вы работаете. Но в работе, о которой я говорил вчера (об
этническом сообществе в Квинсе), определяется, что контекст соседства - это не просто
квартал, в котором вы живете, но также ваше этническое сообщество, которое может быть
рассеяно по всему городу, может быть местной газетой, местной радиостанцией, слухами.
Это отличает одну группу людей от другой, даже если они живут в одной части города. Это
значит, что исследование должно обращать больше внимания на этническое сообщество при
проведении исследований.
Здесь возникают трудности. Инносент сегодня говорил о проведении исследований на
разных языках. Если вы серьезно хотите учитывать взгляды различных этнических групп, то
необходимо проводить исследования на разных языках, а не только на английском и
испанском, как это происходит в Соединенных Штатах. В нашей стране растет роль и других
групп эмигрантов. И очень важно быстро и дешево проводить исследования на разных
языках.
У.СКОГАН
Мы также говорили об идее, которую предложил наш польский коллега Ян Граль - о
важности проведения работы на полицейских участках. Мы поняли, что в Соединенных
Штатах полицейские участки не сотрудничают с жителями сообщества. Гражданские лица
приходят туда только в наручниках, когда их арестовывают. В принципе полицейский
участок организован так, что самый грубый полицейский офицер - это тот, кто общается с
людьми, которые приходят. Иначе говоря, полицейский участок - это дом полиции, а не
общества, не граждан.
С возрастанием роли общества в управлении полицией мы поняли, что возможны два
различных пути. Полицейские участки изменяются в двух различных направлениях в разных
городах. Во-первых, в некоторых американских городах происходит децентрализация
полицейских служб, открывается много мелких полицейских участков. Очень часто в них
работает всего несколько офицеров. Очень часто они находятся в зданиях, которые не были
созданы для работы полиции, - в магазинах или складах. Они гораздо лучше выглядят,
поскольку в них яркие огни, большие окна, и люди с большим удовольствием приходят на
61
встречи с полицейскими. Таким образом, децентрализация, создание мелких отделений,
которые больше открыты для публики, - это путь, который выбрали некоторые города.
Другие города выбрали другой путь. В этих городах новые полицейские участки часто
большие, но по другой причине. Идея состоит в том, чтобы интегрировать полицейскую
службу с другими службами. Например, если вы поедете в Сиэтл, штат Вашингтон (это очень
большой и интересный американский город), то новые полицейские участки, которые
строятся, включают также и инспектора по здравоохранению, и офис тех, кто расчищает
снег, кто моет улицы. Они становятся центрами коммунальных услуг. Идея состоит в том,
что полиция оказывает такие же услуги, что и другие службы. Люди приходят на эти участки
по разным причинам и встречаются с самыми различными городскими службами.
Это два разных пути. Один - уменьшение размера отделений полиции, а другой создание больших интегрированных полицейских участков. И оба варианта более открыты
для общественности, чем традиционные полицейские участки.
Спасибо.
К.СТОУН
Теперь у нас великолепный пример международного сотрудничества. У нас будет один
доклад, который обобщает результаты дискуссии между представителями Бразилии,
Нигерии, Чили и Кении.
И.ЧУКВУМА
Спасибо.
Наш доклад очень краткий и прямодушный.
Мы обнаружили, что у нас не было такого блеска, как на Западе. Мы сделали
следующее. Мы решили решать проблемы по мере их возникновения.
Мы согласились, что исследования полезны, поскольку они могут улучшить
полицейские услуги в различных странах, из которых мы приехали.
Для того чтобы избежать ошибок, которые мы обсуждали раньше в течение
сегодняшнего дня, мы попытались определить партнеров для организации исследований так,
чтобы результаты исследования были использованы. Мы смогли определить следующих
партнеров: правительство (через министерства полиции в различных странах), сама
полицейская служба, группы гражданского общества, бизнесмены, академическое
сообщество, законодатели и, наконец, средства массовой информации (не в последнюю
очередь). Я считаю, что если мы сможем привлечь всех этих партнеров, то мы сможем
избежать ситуации, в которой результаты исследований не будут внедрены.
Следующий вопрос, который мы разбирали, - это темы исследований, влияющие на
общество и полицию.
Сначала необходимо подойти к вопросу страха перед преступностью. Второе - это
восприятие полицией системы юриспруденции. Третье - это виктимизация. Четвертое реакция людей, которые были жертвами преступлений. И, наконец, попытка найти решение.
После этого мы задали себе вопрос. Да, мы определили партнеров, мы определили
команды для исследований. Куда нам идти дальше? И мы согласились, что первое, что
нужно сделать - собрать встречу всех этих указанных партнеров, как только мы приедем к
себе домой. И поощрять представителей полиции играть более центральную роль в
привлечении этих партнеров, потому что мы решили, что если полиция не будет участвовать
на ранней стадии, будет трудно воплотить в жизнь результаты исследования.
Мы также согласились, что на этой первой конференции или встрече, которая будет
очень важна, потому что нам необходимо убедить наших партнеров в том, что важно
проводить исследования, мы должны эффективно объяснить роль исследований и то,
насколько они благотворно повлияют на предложения всех наших партнеров.
62
И, наконец, мы согласились, что мы должны обратиться к Институту ВЕРА, для того
чтобы нам была оказана помощь, особенно в составлении анкет, чтобы мы смогли избежать
нехватки бюджета,
Спасибо.
К.СТОУН
Итак, кто теперь следующий? Индия.
П.КУМАР
Спасибо.
Сураджит Мухопадхай и я очень активно обсуждали наши проблемы. Сначала мы
задали себе основной вопрос: зачем проводить исследования?
Если у вас есть какой-то широкий план, вы решаете проводить исследование. Этот план
невозможно выполнить, не советуясь с учеными, средствами массовой информации, с
сообществом, полицией. Итак, это должно быть сделано при участии всех сторон.
В Индии процесс начался, когда была осознана необходимость того, чтобы полиция,
правительство, общество и ученые вместе начали реформу полиции. Мы собрали ряд
откликов от всех этих сторон, для того чтобы понять, каким образом вести реформу в Индии.
Таким образом, когда отклики от всех сторон получены, мы можем проводить исследование.
Реформа, которую обсуждают представители различных сторон общества, будет
состоять, вероятно, из трех компонентов. Первая - это структурная реформа. Здесь опрос
также поможет выяснить, какая реформа должна быть проведена, какая структура полиции
получится. Во-вторых, какие законодательные нормы необходимо ввести. Обычно мы в
Индии говорим, что своевременная помощь полиции может предотвратить гораздо большее
насилие. Мы также откликаемся на мнение одной из российских участниц о том, что
необходимо поделить население на законопослушных граждан и незаконопослушных
(группы риска). Даже если взять эти группы риска, если мы изменим законодательство,
каким образом это дойдет до групп риска? Таким образом, вторая проблема - это проблема
изменения законодательства, его внедрение.
И третий аспект. Необходимо изменить положение полиции в обществе. В этом
третьем аспекте мы можем быстрее получить отклик от руководящих органов полиции. Тут
можно что-то изменить в размещении полиции на местах, в их роли помощи местному
населению.
Мы выяснили, что, проводя исследование, мы немного продвигаемся вперед.
Допустим, если мы проводим исследование и видим, что граждане считают, что, допустим,
полицейские участки должны быть оснащены комнатами для ожидания, - если мы сделаем
это, граждане почувствуют, что они играют какую-то роль в том, как работает полиция, и
лучше будут понимать работу полиции.
В частности, сейчас проводится эксперимент в одной из деревень Индии. Полицейский
участок в этой деревне не имел телефонной связи, туалета и многих других вещей. Для того
чтобы переоснастить участок, расширить его возможности, не требуется никакого
законодательного решения. Это проблема решается на уровне города, на уровне населенного
пункта. Таким образом, стоит проблема гуманизации полицейских участков.
Кроме того, стоит вопрос о зарплате участковых полицейских, констеблей. Здесь
государство должно более активно повышать зарплату участковых полицейских, для того
чтобы они могли прокормить себя на эту зарплату и действовать, в конечном счете, более
эффективно.
Также было замечено, что есть большое отчуждение государства от населения.
Полиция - это некий посредник между государством и населением, она может играть роль
важного посредника.
63
Еще один вопрос - гуманизация самой полиции. Мы находим, что полицейские сами не
осознают своих прав и прав граждан. Таким образом, необходимо внедрить осознание прав
человека. Для этого необходимо разработать ряд программ обучения, которые бы
проинформировали, разъяснили полицейским роль прав человека.
Мы выбрали три стадии процесса. Первая стадия - это найти максимально возможный
широкий отклик от населения, полиции, средств массовой информации и так далее. Это
мягкий способ начала работы, поскольку мы еще не вмешиваемся в ситуацию, не делаем
резких изменений.
Далее необходимо облегчить работу полиции,
упростить
бюрократические процедуры, для того чтобы люди более активно использовали полицейские
участки. Допустим, установить единое окно для всех жалоб в полицейском участке, чтобы
все жалобы подавались в одно окно. На этой первой стадии мы должны узнать как можно
больше о ситуации.
Вторая стадия - это установление общественной функции полиции, налаживание
отношений. Здесь нужно, конечно, оптимизировать работу полиции. Допустим, изменить
штатное расписание. В больших городах сейчас очень много работников полиции помогает
дорожной полиции осуществлять ее функции. Кроме того, для решения этой проблемы
можно задействовать граждан, наладить дежурство граждан, для того чтобы полиция не
направляла слишком много людей на выполнение этих функций и экономила свои ресурсы.
Одновременно это позволит населению активно участвовать в работе полиции.
Третий уровень или третья стадия - это осуществление полицейских функций
совместно с местным населением. Здесь очень трудно вводить какие-то резкие изменения.
Требуется время. В бюджете должна быть предусмотрена статья на деятельность
общественной полиции, должны быть выработаны структуры. Для этого необходимо
изменить правила и бюджетную структуру. Этот процесс будет идти медленнее, и сейчас
можно решить очень мало в этом отношении.
И, наконец, еще один аспект работы полиции и общества. Это совместное принятие
решений по профилактике преступности, снижению преступности, вопросам ведения
следствия, дознания, предварительного заключения и так далее. Здесь есть очень много
барьеров, которые нам придется преодолеть.
Эти три стадии наших действий растянуты во времени, но первая стадия должна быть
уже начата, для того чтобы мы добрались до третьей.
Еще одна интересная вещь, которую мы начали делать одновременно с опросами, - это
проведение семинаров, где участвуют полиция и активисты неправительственных
организаций, которые определяют потребности полицейской реформы. Это позволяет
создать в обществе настроения в пользу полицейской реформы. И таким образом становится
легче осуществить некоторые первые шаги этой реформы.
Вот это основные моменты, которые я хотел бы вам представить.
Кроме этого, необходимо вести постоянную работу с населением, информировать его о
деятельности полиции и о собственных правах. Потому что, когда права нарушаются,
население даже не осознает эти случаи как нарушение прав и такие случаи не выявляются.
Я дополню мое выступление еще двумя замечаниями. Мы в полиции уже предлагаем
ввести специальные камеры. В процессе исследования выяснилось, что преступность так
высока, столько людей задерживаются, что необходимы специальные помещения для
женщин. Кроме того, необходимы специальные помещения и, может быть, даже
специальные полицейские участки для различных случаев.
Сейчас мы подписали меморандум о взаимопонимании с полицией. Это правовой
документ, в котором определены те полицейские участки и отделения, в которых будут
предприниматься первые шаги реформы. По всей стране сейчас достигнуто понимание того,
что необходимо вводить полицию, которая бы активно взаимодействовала с населением.
Организация «Эй-ди-си» в настоящее время разрабатывает модель общественно
ориентированной полиции, в частности, стратегию решения конфликтов в ситуации
64
возникновения конфликтов и в постконфликтной ситуации. Мы постараемся протестировать
эти модели, и я надеюсь, что такое сотрудничество с «Эй-ди-си» и другими организациями
окажется очень плодотворным.
Спасибо вам больше.
К.СТОУН
До того как мы прервемся на обед, я также хотел бы предоставить слово Тодду
Фоглесонгу и профессору Овчинскому, которые скажут несколько слов о своей работе в
Москве. Это относится к тем проблемам, которые в частности подняла профессор Ирина
Елисеева в начале нашей дискуссии, - о том, что в России крайне важно укреплять
процедуру регистрации преступлений.
Т.ФОГЛЕСОНГ
Меня зовут Тодд Фоглесонг. Я в этом году работал в Институте правосудия ВЕРА в
Москве в качестве директора Центра содействия правосудию, целью которого является
содействие правоохранительным органам в установлении более эффективной и
справедливой практики в осуществлении правосудия.
У нас много проектов, о которых в холле есть некоторая литература. Но один проект
довольно тесно связан с темой, которую мы сегодня обсуждаем. Поэтому я очень
признателен организаторам конференции за то, что нам предоставили возможность
присутствовать и познакомиться с опытом изучения уровня доверия населения,
взаимоотношений милиции с населением. Эти контакты и возможность плодотворной
совместной работы по этим линиям очень обогащают наш Центр. Я думаю, что наши
взаимоотношения с «Гражданским контролем» тоже будут взаимовыгодными.
Наш проект называется «Улучшение взаимоотношений населения и милиции». То есть
цель практически одинаковая с той целью, которую ставит перед собой эта конференция. Но
наш подход к улучшению взаимоотношений населения и милиции немного отличается. Цель
эта исключительно важная, достичь ее можно разными путями.
Наш подход отличается, но он может быть, мне кажется, полезным организаторам этой
конференции. Я попрошу сказать несколько слов об этом проекте человека, который
непосредственно руководит им - Владимира Семеновича Овчинского. Он имеет большой
опыт работы в органах милиции - работал 27 лет в органах милиции на всех уровнях, был
помощником Министра внутренних дел России, некоторое время возглавлял Российское
бюро Интерпола. И к тому же он - криминолог.
в.овчинский
Уважаемые коллеги!
Прежде всего, я хотел бы поблагодарить организаторов сегодняшней конференции,
потому что конференция, я считаю, исключительно эффективная. Я за свою жизнь
участвовал во многих международных мероприятиях, но вот именно в этом году это второе
мероприятие, которое меня очень сильно заставляет задуматься о своем научном будущем и
практической деятельности.
Дело в том, что мы в своем исследовании пошли несколько другим путем. Мы сначала
решили подвести итог опросам, которые проводились в течение последних десяти лет во
Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел России,
в Российском центре изучения общественного мнения и в институте Гэлопа, по вопросам
взаимоотношения милиции и населения. Мы провели такую инвентаризацию и выяснили ряд
узловых вопросов, которые требовали первостепенного решения.
65
Главным из них было то, что необходимо глубоко изучить ситуацию со
взаимоотношениями милиции и населения по поводу выявления, регистрации и учета
преступлений. Мы поняли, что все недовольство наших граждан работой милиции
сосредоточивается как раз в этом узле. Недоверие, которое возникает, развивается и
углубляется за последние годы, тоже зависит от этой проблемы.
Мы изучили комплексно эту проблему. И не только изучили, но и подготовили
конкретные предложения по коренной перестройке всей системы выявления, учета и
регистрации преступлений в Российской Федерации. 19 июня мы проводим презентацию
доклада (доклад большой - почти 70 страниц) в Доме журналистов в Москве.
Я не буду сейчас останавливаться на всех позициях доклада. Мы исходим только из
того, что система выявления, регистрации и учета преступлений - это первичный этап
доступа наших граждан к правосудию. Если здесь происходит сбой, то в дальнейшем вся
правоохранительная система работает вхолостую и на выходе имеет искаженные результаты.
Это наше концептуальное заявление, мы его отстаиваем и доказываем, что действующая
сейчас система дает сбой, и вся эффективность работы правоохранительных органов
искажена, в том числе очень серьезно искажена реальная ситуация с преступностью в стране.
И никакая реформа органов милиции, реформа судебной системы, правоохранительных
органов не может осуществляться без коренной перестройки данной системы выявления,
регистрации и учета преступлений.
Десять лет назад была принята концепция судебной реформы в Российской Федерации,
где ключевым моментом являлась как раз система выявления, регистрации и учета
преступлений. Это оказалось забытой частью судебной реформы в нашей стране. Мы
пытаемся эту забытую часть вспомнить, восстановить, даем пути решения. Мы пригласили
на нашу презентацию руководителей Министерства внутренних дел, Генеральной
прокуратуры, они дали согласие и будут участвовать в этом, тем более что новое руководство
Министерства внутренних дел буквально на днях заявило, что главная задача нового
руководства МВД России - восстановить утраченное доверие российской милиции перед
народом. И я думаю, что мы вместе эту проблему решим.
Спасибо за внимание.
(Перерыв)
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Уважаемые дамы и господа!
Приступаем к нашей последней сессии.
Дискуссия на тему: «В условиях демократии полицейская служба
подотчетна гражданам, которым она служит»
Я.ГИЛИНСКИЙ
Уважаемые дамы и господа!
Мы в соответствии с программой нашей конференции начинаем небольшую дискуссию
на тему: «В условиях демократии полицейская служба подотчетна гражданам, которым она
служит». И, соответственно, обсудим использование результатов независимых исследований
как средство оценки гражданами работы полиции.
Я думаю, что даже в условиях демократии в буквальном, в юридическом, в правовом
смысле полиция не совсем подотчетна гражданам. Она подотчетна своим руководящим
органам - Министерству внутренних дел и региональным службам. Но в широком смысле
66
слова, используя, я бы сказал, потребительский подход (я сейчас объясню, что я имею в
виду), полиция, конечно, должна служить населению, а не наоборот.
С точки зрения условно называемого потребительского подхода, взаимоотношения
между полицией и населением носят почти гражданско-правовой договорный характер.
Население, налогоплательщики платят налоги, оплачивая услуги государственных органов, в
том числе полиции. А полиция как элемент государства должна предоставлять услуги
населению качественно и в срок, своевременно. Я вынужден повториться, я отчасти это
говорил вчера, - население, граждане, налогоплательщики ждут от полиции обеспечения
своей безопасности, обеспечения защиты от преступных и других незаконных
противоправных посягательств. И в этом отношении полиция, так же как любые органы
государственной власти и государственного управления, подотчетна населению, хотя,
конечно, здесь взаимосвязи гораздо более сложные, чем в гражданском праве при
непосредственных договорных отношениях между конкретными гражданами.
Одним из механизмов, одним из методов такого взаимодействия и такой оценки работы
полиции по обеспечению безопасности граждан и защиты населения и является оценка
населением деятельности полиции. Я, может быть, слишком заострил проблему
обслуживания милицией (полицией) граждан, населения, имея в виду, конечно, некоторое
наследство в нашей современной России советского тоталитарного коммунистического
режима, когда официальная политика, официальная идеология исходила из того, что
граждане существуют для государства, а не государство для граждан. Современный
демократический, либеральный подход предполагает переоценку ценностей, изменение
менталитета населения, а не только полиции (полиция - это часть населения, часть
общества), когда основной тезис, основной подход к взаимоотношениям между органами
государства и гражданами состоит в том, что государство для граждан, а не граждане для
государства, и мне кажется, это очень важно понимать и соответствующим образом
ориентировать различные государственные службы (не только полицию, но и полицию в том
числе).
Может быть, поскольку у нас времени не так много, я мог бы ограничиться тем, что я
сказал, с тем чтобы больше желающих участников конференции могли принять участие в
обсуждении этого вопроса. Спасибо.
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Спасибо, профессор.
Позвольте добавить несколько слов. Я осмелюсь говорить от лица гражданского
общества. Я обратил внимание на тему, которая не являлась целью исследования, но она
звучала здесь вчера, а также мы говорили об этом с коллегами в кулуарах вчера и сегодня.
Совершенно очевидно, что в целом ряде государств власть использует полицию не по
назначению. Я имею в виду такие страны, которые находятся в состоянии постоянного
вооруженного конфликта или которым постоянно грозит опасность вооруженного
конфликта, такие, как, например, Индия или Нигерия, - страны, которые в течение
десятилетий испытывали все ужасы гражданской войны, или, например, Россия, где все эти
удовольствия имели место тоже, но еще плюс к этому семидесятилетняя тоталитарная
традиция, когда полиция обслуживала интересы политической элиты, но отнюдь не граждан.
В этих странах происходит смешение функций полиции и армии. Полиция частично
исполняет, дублирует функции армии. И это неизбежно накладывает отпечаток на
менталитет полиции, вырабатывает определенные корпоративные интересы. Ведь армия в
основном защищает внешнюю безопасность, и ее, так сказать, основной клиент - это
граждане других стран, то есть солдаты других стран. Полиция же предоставляет услуги, как
сказал профессор Гилинский, населению, гражданам своей собственной страны.
67
И я осмелюсь утверждать, что вот такое смешение функций приводит к тому, что
полиция в подобных условиях никогда не станет по-настоящему профессиональной. Солдат
и полицейский - это две разных профессии. И если полицейского начинают использовать в
военных конфликтах для проведения войсковых операций, то он, естественно, к этому не
готов. Это занимает значительную часть его времени, и в итоге мы получаем и в полиции, и в
армии дилетантов.
Поэтому я думаю, что, конечно же, полиция не должна строиться по военному образцу,
не должна повторять армейскую структуру, структуру вооруженных сил. Только тогда она
сможет стать по-настоящему профессиональной полицейской службой.
Мы недавно с профессором Родионовым были в Соединенных Штатах и услышали от
крупного полицейского чиновника в Нью-Йорке такое предложение: мы бы предпочти
заменить термин «police force» на «police service». Я думаю, что именно за этим направление
- будущее. К сожалению, в России эта простая мысль, будет, увы, не очень популярна как
среди администрации, так и среди населения. Спасибо.
Я.ГИЛИНСКИЙ
Спасибо.
Я думаю, что будут желающие выступить по этой проблеме.
И.ЕЛИСЕЕВА
Я хочу сказать, что смешение функций, с одной стороны, опасно с точки зрения
подражания и восприятия стандартов, присущих военным подразделениям. Но с другой
стороны, то, о чем говорил наш коллега из Чикаго, - создание таких сервисных
подразделений, которые бы подчеркивали служение обществу и соединение с
коммунальными службами, - эта идея мне очень симпатична. То есть смешение такого рода
было бы очень полезно, если бы действительно подчеркивалось служение в объединении и
хозяйственных служб, и служб организации общественного порядка, консолидации их
усилий воедино. Это, по-моему, очень перспективная и хорошая идея.
При обследовании у нас возникали трудности, потому что в анкете был вопрос: "Когда
вы посещали отделение милиции?11 По ответом получалось, что человек часто посещал
отделение милиции. Зачем? Для того чтобы получить справку у паспортистки. То есть сейчас
эти смешанные функции иногда не позволяют отделить усилия отделений милиции по
организации общественного порядка и эти сугубо бюрократические функции, связанные с
паспортным режимом, пропиской, восполнением документов и т.п.
Еще хотелось бы сказать о системе. Правильно здесь и Борис Павлович подчеркнул, и
Яков Ильич, что любая система воспроизводит себя. Так же и полиция. Вот создали
подразделение в МВД по борьбе с наркотиками, и сразу же эта система начинает разбухать,
заявлять о своих правах и прочее, и прочее, потому что это система, а любая система
начинает защищаться и воспроизводиться. Так же как и налоговая система. Мы знаем, что у
нас расплодилась масса налоговых инспекторов и их служб.
Вот здесь контроль со стороны общества, гражданский контроль, должен быть,
конечно, усилен. И пресса должна все время осуществлять этот контакт и быть регулятором
взаимоотношений между полицией (милицией) и обществом.
И потом само название. Ну, когда мы все-таки воспримем название «полиция», а не
«милиция»? Когда?
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Позвольте реплику.
Я совершенно согласен с вами, профессор Елисеева. В названии «милиция» мне все
время чудится оттенок самодеятельности. Конечно же, милиция возникает при социальных
68
катаклизмах, когда разрушается институт полиции. Но для того, чтобы сделать службу
профессиональной, необходимо вернуть это гордое название «полиция», безусловно.
Г.ИВЕНДИ
Мне бы хотелось прокомментировать то, что сейчас сказал профессор Гилинский о
роли гражданского общества, контроля граждан. У нас был министр полиции, который,
кстати, был бывшим офицером армии. И когда он занял свой пост, он предложил изменить
название. Вместо «полицейских сил Нигерии» принять название «полицейская служба
Нигерии». Это вызвало широкомасштабную реакцию. Во-первых, люди говорили, что вопрос
не в названии, что нужно изменить систему. Сами полицейские считали, что этот министр
некомпетентен, что он считает, что вся проблема сводится только к названию.
Еще одна проблема (и тут я согласен с профессором) - что у полиции всегда есть
модель, по которой она действует. Это система. Она зависит от того общества, в котором мы
живем. Нигерийская полиция формировалась по образу и подобию армии и других силовых
структур. Любая организация, которую образуют с целью выполнения каких-то силовых
функций, как правило, использует в качестве модели полицию. Вот, как вы сказали,
допустим, появились налоговые органы. Они используют силу для сбора налогов. Так же
группы граждан по самообороне - то же самое, они следуют методам работы полиции. То же
самое касается надзора над экологией и так далее. Все организуется по модели одной
военизированной силы. И эти системы обладают одними и теми же недостатками.
Но какая модель должна быть для самой полиции? С кого брать пример при
проведении реформы? Может быть, стоит спросить у граждан, провести с ними
разъяснительную работу? К сожалению, когда мы обсуждаем, какой быть полиции, у нас
очень мало примеров и моделей, которые можно заимствовать.
Ф.АЧЕВЕДО
Думаю, что каждое общество должно иметь такую полицию, которая удовлетворяла бы
его потребностям. И в этом смысле, каким должен быть полицейский корпус, определяет не
командующий нашим корпусом, а общество.
Я полностью согласен с тем, что полиция должна работать для общества, для
населения, для гражданина. Но полиция также должна работать с преступностью. И вот
здесь это очень важный фактор, который нельзя забывать, потому что полиция должна иметь
способность реагировать на преступные силы и быть способной нейтрализовать их, чтобы
нейтрализовать преступников, выступающих против общества. Это с одной стороны.
С другой стороны, хотя работа, которая осуществляется в этом контексте, очень важна,
нужно, чтобы это не осталось только теорией, чтобы работа, которая осуществляется
конференцией, могла бы служить практическим работникам, могла бы ориентировать их. И
для этого важно, чтобы исследователи работали вместе с полицией, с тем чтобы сотрудники
полиции были ознакомлены с результатами таких исследований и чтобы с ними работали в
плане возможного применения этих результатов. Потому что именно они, сотрудники
полиции, должны будут в дальнейшем способствовать улучшению условий работы полиции
с обществом.
Спасибо.
Я.ГИЛИНСКИЙ
Я думаю, что у нас нет больших противоречий, потому что ведь борьба с
преступностью (правда, слово «борьба» я не очень люблю), противодействие преступности это и есть элемент защиты граждан, защиты населения от возможных преступных
посягательств.
69
Практическая помощь и роль Института правосудия ВЕРА
К.СТОУН
Итак, мы близимся к завершению. Перед тем, как объявить нашу конференцию
закрытой, я хотел бы объяснить, чем мы будем заниматься в дальнейшем, начиная с этого
момента.
Господин Фрэнсис Джеймс является директором международных программ Института
ВЕРА, а я буду предоставлять три вида услуг от имени Института ВЕРА тем участникам
нашей конференции, которые заинтересованы в продолжении разработки методов
проведения исследований.
Прежде всего, мы будем публиковать на нашем сайте все исследования и отчеты, а
также краткие описания всех методик, которые мы используем. Но поскольку это зависит от
того, насколько активно вы нам будете предоставлять эти материалы, я хочу обратиться к
вам с просьбой: если у вас есть уже материалы, может быть, на вашей Интернет-странице
или на других Интернет-страницах, пожалуйста, дайте нам ссылки на них. Если у вас есть
материалы в другой форме, и эти материалы могли бы послужить на пользу полицейским,
негосударственным организациям и другим партнерам, пожалуйста, присылайте их.
Второе направление нашей деятельности - это поддержание контактов с вами в течение
следующего года. Мы попытаемся поддерживать с вами контакты и узнавать о вашей
постоянной работе, о вашем продвижении в этом направлении. Фрэнсис Джеймс или кто-то
из его подчиненных будет с вами связываться по электронной почте в течение года после
окончания нашей конференции.
Ф.ДЖЕЙМС
И также я хочу сказать, что сегодня вечером мы составим список всех участников со
всеми контактными данными (электронными адресами и так далее) и, конечно, будем
регулярно поддерживать с вами связь, для того чтобы усилить взаимодействие между
нашими организациями и более тесно сотрудничать.
К.СТОУН
И, наконец, мы в Институте ВЕРА имеем возможность продолжать оказывать помощь
вашим странам в разработке и подготовке таких исследований, о которых, в частности,
говорил Инносент.
Конечно, наши ресурсы ограничены, но, тем не менее, мы хотим их использовать
максимально эффективно, чтобы вам помочь. Если вам требуется техническая поддержка,
которая не требует наших затрат, мы будем стремиться помочь вам в разработке любых
программ, которые вы проводите. При помощи Интернета мы будем оказывать вам
консультативные услуги.
Мы не хотели бы, чтобы инициатива при этом исходила только от нас. Мы хотели бы,
чтобы вы сами сотрудничали между собой, вступали в партнерские отношения и, таким
образом, создалась бы сеть взаимного сотрудничества. Мы бы хотели, чтобы такое
партнерство развивалось, происходил обмен положительным опытом, а также чтобы те, кто
только начинают заниматься полицейской реформой, не делали тех ошибок, которые делали
мы, начиная эту работу.
Даже на этой конференции я получил много уроков и понял, какие изменения мы
должны произвести в нашей работе для того, чтобы эффективнее вам помогать. Мы хотели
бы, чтобы наше взаимное обучение продолжалось с того момента, как мы собрались в этой
прекрасной комнате в этом красивом городе.
Итак, это три формы сотрудничества, в которое мы готовы вступить.
74
А теперь мы просим вас подвести итоги и высказать свои замечания или задать
вопросы. Может быть, есть какие-то конкретные формы сотрудничества, которые вы можете
нам предложить? Мы с удовольствием вас выслушаем.
У вас уже есть электронный адрес Фрэнсиса, вы всегда можете с нами связаться. Я хочу
всячески призвать вас продолжать сотрудничество.
Э.ЛИДС
Крис, вы могли бы так же сказать, что эта конференция выпустит специальный отчет.
К.СТОУН
Будет даже два отчета. Во-первых, выйдет отчет о наших заседаниях, который
подготовит «Гражданский контроль» (он будет основан на стенограмме наших заседаний).
Планируется, что этот отчет выйдет только на русском языке, но так же будет резюме на
английском языке, которое будет подготовлено Институтом ВЕРА и переведено на языки
участников нашего семинара. Через несколько месяцев мы объявим вам, когда будем готовы
выслать это резюме по почте.
Доклады, которые были представлены на конференции, я думаю, будут включены как в
отчет «Гражданского контроля», так и в материалы веб-сайта Института ВЕРА. Может быть,
мы постараемся выслать вам их напрямую по электронной почте. Если вы не хотите, чтобы
они появлялись в Интернете, мы просто разошлем их между участниками. Тем не менее,
через несколько месяцев будет резюме конференции, подготовленное Институтом ВЕРА.
Большое спасибо.
Заключительный этап конференции
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Итак, мы переходим к последней, заключительной части нашей конференции.
Позвольте предоставить слово представителю Управления внутренних дел СанктПетербурга, без участия которого колоссальная работа, проделанная группами профессора
Гилинского и профессора Елисеевой, была бы просто невозможна.
Позвольте предоставить слово полковнику милиции Богданову Леониду Павловичу начальнику управления по обеспечению деятельности участковых уполномоченных и
подразделений по делам несовершеннолетних.
Л.БОГДАНОВ
Уважаемые организаторы семинара!
Уважаемые гости!
Я здесь представляю только часть службы органов внутренних дел, но ту часть,
которая, наверное, наиболее близко стоит к населению, и от качества работы которой во
многом зависит формирование общественного мнения.
Несомненно, для работника милиции сегодняшняя конференция представляет
значительный интерес, и в частности для меня как руководителя службы. Те оценки, которые
приведены в научно-исследовательском отчете, конечно, будут учтены в управленческой
деятельности, в частности, Управления по обеспечению деятельности участковых
уполномоченных.
На своей секции, когда мы в перерыве обсуждали некоторые вопросы итогов
исследований, возникли некоторые разночтения. Но я бы хотел подчеркнуть, что эти
разночтения не в общественном мнении населения города и руководителей ГУВД, а
75
разночтения в моей оценке как начальника Управления по обеспечению деятельности
участковых и результатов исследовательской работы научных работников. Часть из этих
оценок совпадает (я имею в виду оценку деятельности конкретных подразделений), а часть
не совпадает. Несомненно, это представляет большой интерес как для уважаемых ученых,
так и для нас - сотрудников органов внутренних дел.
Я бы хотел здесь остановиться буквально в двух словах на нескольких из затронутых
тем. Я служу в органах внутренних дел уже более 25 лет и могу поделиться своим мнением о
латентности правонарушений, которые совершаются в городе. Несомненно, такое явление
существует всегда и везде, но вот степень его, на мой взгляд, несколько преувеличена. Что
касается структуры подразделений, я бы хотел сразу ответить на этот вопрос следующим
образом. Структура формируется в зависимости от действующего законодательства и той
конкретной криминогенной ситуации, которая складывается в регионе или в стране в целом.
Я имею в виду появление новых форм преступного поведения. Если раньше в нашей стране
организованная преступность, скажем, не создавала погоду в криминальной ситуации, то
когда она стала ее создавать, появились специализированные подразделения милиции по
борьбе с организованной преступностью. Если у нас произошли серьезные изменения в
общественной и экономической жизни, то вместо подразделения по борьбе с хищениями
социалистической собственности у нас появилось подразделение по борьбе с преступностью
в сфере экономики, они тоже представляют существенную разницу между собой. Меняются
также формы и методы работы милиции общественной безопасности с учетом изменений
общественных отношений, отношений между людьми. Нельзя забывать, что за короткое
время в нашем городе, в нашей стране произошли серьезные изменения как в экономической
жизни, так и в социальной и в общественной жизни, она практически поменялась. Поэтому
работа милиции, естественно, отстраивалась с учетом тех последовательных изменений,
которые происходили в нашем обществе.
Естественно, при любой перестройке механизма работы, особенно такого сложного и
чуткого, как механизм работы милиции или полиции, не избежать ошибок, не избежать
каких-то трудностей. Однако работа с населением остается всегда на первом месте. И я хочу
сказать, что сейчас у нас появились новые формы работы с населением, характерные именно
для сегодняшнего дня. У нас в Санкт-Петербурге есть опыт работы муниципальных
образований вместе с милицией. Я имею в виду квартал, где депутаты муниципального
образования создали определенную систему безопасного функционирования в жилом
секторе. Речь идет об защите квартир от квартирных краж, о постоянном контроле за
дворовой территорией и массе других вещей, которые осуществляются непосредственно
населением в непосредственном контакте с участковым уполномоченным (то есть
сотрудником службы, которой я руковожу), и системе реагировании на криминогенную
ситуацию: своевременном получении информации, своевременной оценке ситуации и
привлечении дополнительных сил. Это один из таких примеров.
Что касается сервисной стороны вопроса, наверное, в этом есть очень приятный
оттенок, но это все-таки должно быть частью деятельности милиции. Да, такие признаки в ее
работе должны, несомненно, быть. В частности, что касается участковых уполномоченных,
мы совместно с городской администрацией договорились о совместной работе с таким
новым институтом в системе коммунального хозяйства как домоуправы. Это должностные
лица, которые занимаются обеспечением нормального функционирования жилого фонда, то
есть своевременным ремонтом, укрепленностью чердаков, подвалов, чистотой, порядком и
так далее.
Что касается сервиса, могу сказать, что с меня, как с руководителя этой службы в
равной степени спрашивается как за активность в раскрытии преступлений, так и за
состояние санитарии в Санкт-Петербурге, хотя, вроде бы, задачи разнятся: с одной стороны
административная деятельность милиции, с другой - процессуальная или оперативная
деятельность. Поэтому здесь я бы не стал как-то в черно-белом варианте рисовать названия:
76
милиция - полиция, сервисная - несервисная. Она должна содержать в себе много
всевозможных признаков. Да и по своей природе у нас в России органы внутренних дел как
многофункциональны. Они несут как административные функции (обеспечение порядка,
движение транспорта и так далее), так и розыскные, процессуальные, и так далее. Наша
система имеет, конечно, свои национальные особенности; формировалась она, наверное, не
одно столетие. Несмотря на то, что были всевозможные этапы истории, все-таки
сегодняшняя структура и сегодняшняя система работы - это итог работы российской
полиции и милиции за многие десятилетия, если не столетия.
Что касается исследования, я думаю, что оценка населения - это самая строгая и самая
объективная оценка работы полиции или милиции. Поэтому мне кажется, что сегодняшняя
конференция ценна еще тем, что сегодня было высказано много замечаний и предложений
по совершенствованию самого инструмента изучения общественного мнения о милиции и
полиции, поскольку ошибки в данной ситуации могут очень негативно сказываться на работе
милиции и взаимоотношениях с населением, так как подобного рода исследования
обсуждаются публично и представляют интерес не только для полиции, но и для всего
населения.
Поэтому говорить о негативном отношении населения в Санкт-Петербурге к полиции, я
считаю, неправильно. Я не согласен с этим. Я согласен с тем, что население относится к
полиции резко критически, то есть адекватно той криминогенной обстановке, которая
существует, - относится требовательно к ее действиям, к результатам ее работы, но никак не
негативно. Скорее, наоборот, люди стремятся нам помогать, и большинство преступлений
(подавляющее большинство), в частности, работниками моей службы, раскрыто с помощью
населения и при его содействии, а не противодействии. Вот такой акцент я тоже бы хотел
внести в результаты исследования.
А в целом можно только поблагодарить организаторов конференции, тех людей,
которые провели огромную работу в течение трех лет. Эта работа, естественно, принесет
несомненную пользу.
Мы уже условились с уважаемым профессором Гилинским, что сотрудничество в этой
области будет продолжаться и станет неотъемлемой частью в совершенствовании
деятельности органов внутренних дел. Спасибо.
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Большое спасибо, Леонид Павлович.
Позвольте предоставить слово госпоже Мэри Маколи, представителю Фонда Форда в
России.
М.МАКОЛИ
В заключение я хотела бы вернуться к тому, о чем говорил Крис Стоун два дня назад. Я
хотела бы напомнить вам, каким образом мы здесь все собрались, и что это встреча собой
знаменует, частью чего она является.
Крис напомнил вам, что Фонд Форда финансирует большой проект под названием
«Подотчетность полиции». Это происходит на протяжении последних четырех лет. С точки
зрения Фонда Форда наша задача заключается в оказании помощи тем странам, в которых
Фонд Форда имеет представительства, осуществлять мероприятия по повышению
подотчетности полиции перед общественностью в том, что касается совершенно разных
аспектов полицейской работы.
В последние три года Фонд Форда активно помогал людям, работающим в его
представительствах, в оказании консультативных услуг, предоставлении технического
сотрудничества и координирования мероприятий.
77
Этот семинар является первым, это экспериментальный семинар. Мы решили
посмотреть, что получится, если мы соберем вместе всех грантополучателей из разных стран,
для того чтобы поговорить о той общей теме, над которой мы все работаем. Это была
первоначальная идея, которая у нас возникла. Семинар был организован совместными
усилиями «Гражданского контроля» и Института правосудия ВЕРА. Вы помните, что Крис
также сказал, что в этой работе и в работе всего проекта заложена идея свести вместе
полицейских, ученых и негосударственные организации. Это была первая попытка не только
свести представителей этих трех сторон, но и людей, работающих в разных странах и в
различных сообществах.
Когда семинар должен был начаться, я очень волновалась, потому что казалось, что все
больше и больше людей хочет приехать на этот семинар. И тогда я говорила: пожалуй, нам
нужно не ограничивать доступ, но как-то положить предел этому потоку людей, потому что
мы не сможем вести беседу на серьезном уровне, если к нам приедет пятьдесят, шестьдесят,
семьдесят человек. Сколько же сейчас все-таки приехало? Где-то пятьдесят человек.
На протяжении всего семинара я чувствовала, что, несмотря на разницу языков, на то,
что у нас здесь есть и полицейские, и представители негосударственных организаций, и
исследователи, - у нас были общие идеи, люди говорили друг с другом и понимали друг
друга. И это, по-моему, заслуживает внимания. Я была этим приятно удивлена. Мне кажется,
тот факт, что они нашли общий язык, говорит о том, аудитория какого высокого уровня
здесь собралась.
Нам стало ясно, что есть общие проблемы. Это тоже нас объединяет. Независимо от
культурного фона в странах и разной истории этих стран, есть проблемы, которые люди
пытаются решать везде. Еще для меня стало ясно, что, несмотря на то, что мы стремимся в
основном проводить опросы граждан, эти исследования могут вестись на более широком
уровне. Есть много различных видов исследований и способов оценки отношения населения
к полиции, отношения полиции к самой себе и отношения полиции к населению.
Таким образом, я просто хочу сказать, что, с одной стороны, у нас здесь был общий
язык, с другой стороны, конечно, мы поняли, что у всех нас есть различные подходы. И я
надеюсь, что когда мы все разъедемся, мы, тем не менее, увезем с собой какие-то новые
идеи, какие-то новые планы.
Как сказал уже Крис, Институт ВЕРА попытается помочь вам поддерживать связь друг
с другом. Я не успела сказать вам одну вещь. Допустим, если у нас есть представители двух
различных стран здесь, которые очень плодотворно поговорили в течение этих двух дней,
допустим, российский коллега считает, что в аудитории есть кто-то из Индии, из Чили, из
Бразилии, кого необходимо пригласить сюда для обмена опытом, - это будет как раз та
сфера, в которой может помочь вам Институт ВЕРА. Итак, это небольшое дополнение к
рассказу Криса. Мы можем стимулировать контакты между участниками нашего семинара.
И в заключение разрешите мне сказать от лица коллег моего фонда, что мы очень
благодарны вам за то, что вы сюда приехали. Некоторые приехали из столь отдаленных
стран!
Мне особенно хочется поблагодарить от лица нас всех «Гражданский контроль» за то,
что они проделали такую трудную работу, за их сотрудничество с Институтом ВЕРА, потому
что, с точки зрения Фонда Форда это крайне успешный и удачный семинар.
(Аплодисменты)
Б.ПУСТЫНЦЕВ
Организаторы этой конференции приносят вам всем нашу благодарность. Я думаю, что
мы все чему-то научились здесь. Я, например, очень многому научился за эти два дня.
78
Я убежден, что наши контакты, установленные здесь, не прервутся в дальнейшем, и мы
будем сотрудничать в нашем общем деле. Это действительно общее дело, потому что, опять
же я выражу точку зрения гражданского общества, мы хотели бы гордиться своей полицией;
и я уверен, что настанет такое время, когда мы будем говорить больше теплых слов в ее
адрес.
Коллега из Нигерии спрашивал: с чего начать, на что ориентироваться, есть ли
хорошие примеры? Я понимаю, что мы все знаем случаи злоупотребления властью той же
американской полицией. Например, для меня, конечно, классическим случаем
злоупотребления останется случай, когда несколько лет назад в безоружного человека
полицейские всадили 41 пулю, и это в существенной степени было продиктовано тем, что он
не белый.
Но тем не менее, я нашел отличные примеры для подражания в тех же Соединенных
Штатах, и я не согласен с мнением г-на Скогана, что там полиция не сотрудничает с
населением. Я был приятно поражен при посещении полицейского участка в центре города в
Манхеттене. Мы вошли, за столом сидела пожилая леди, которая спросила: "Кто вы такие?"
Она нас записала, и после этого уже к нам подошел полицейский, который нас ждал, и мы
пошли разговаривать с его коллегами. Потом я спросил: "А в какой должности эта леди?" "У нее нет должности, она волонтер". - "Что значит «волонтер»?" - "Она представитель
сообщества этого микрорайона". Каждый день регулярно за этим столом сидит
представитель общественности и фиксирует все, что там происходит. С одной стороны,
формально она помогает полицейским, то есть они могут не сажать на регистрацию своего
сотрудника. Но, с другой стороны, представьте себе, насколько это влияет на установление
нужной атмосферы в полицейском участке! Это сразу пресекает целый ряд проявлений
возможного произвола. Она знает, кто пришел в отделение, в каком виде пришел и ушел, с
чем он пришел.
Я был бы счастлив дожить до того времени, когда у нас в наших полицейских
отделениях появятся такие волонтеры. Это только один из примеров. Я думаю, что подобные
позитивные примеры есть и в других странах.
Спасибо всем. И до следующих встреч.
(Аплодисменты)
79
ПРИЛОЖЕНИЕ
Роберт К. Дэвис
Институт правосудия f f Bepa f ?
ОПРОСЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ
ОРГАНОВ ПОЛИЦИИ
Некоторые неожиданные выводы о том, как формируется общественное мнение о работе
полиции.
Здравый смысл подсказывает, что ключевым фактором, определяющим, как граждане
относятся к полиции, является непосредственный опыт общения с полицейскими. Согласно
утверждениям некоторых исследователей, особенно часто негативное отношение граждан к полиции
является результатом случайных столкновений (например, на улице).1 Молодые американцы,
принадлежащие к национальным или другим меньшинствам, как полагают специалисты по работе
полиции и ведущие эксперты в области прав человека, становятся наиболее вероятными жертвами
хамства, угроз и рукоприкладства со стороны полицейских, что вызывает неприязнь к полиции,
особенно среди афроамериканцев.
Однако исследование, которое я провел в 1997 г., выявило, что хотя непосредственный опыт и
влияет на отношение людей к полиции, оно гораздо больше зависит от тех культурных норм и
взглядов, в традициях которых они выросли. Исследование проводилось в многонациональном
квартале, расположенном в одном из районов города Джексон Хайте, штат Нью-Йорк, населенном
преимущественно представителями среднего класса. Этот квартал Джексон Хайте отличается
особенным разнообразием национальных культур, которые представлены как иммигрантами в
нескольких поколениях, так и теми, кто только недавно обосновался в Америке. Предметом нашего
исследования стали шесть национальных общин: афроамериканская, итальянская, индийская,
колумбийская, доминиканская и эквадорская. Используя данные переписи населения для того, чтобы
определить, насколько высока концентрация той или иной общины в городе, мы затем отобрали с
помощью научной методики несколько репрезентативных групп, а потом опросили эти группы, в
каждой из которых было примерно двести представителей от одной из шести общин.
Две из этих общин - афроамериканская и итальянская - отличались стабильным положением
в обществе. Большинство представителей этих общин родились в Америке и обладали твердым
пониманием того, что такое политические права и полномочия. Другими словами, они, как правило,
считали, что их общины имеют сильное представительство в местных политических кругах и что
политики ответственно и внимательно относятся к их нуждам. Остальные четыре общины состояли
преимущественно из иммигрантов, в которых представления о политическом участии и правах не
были развиты столь сильно.
Мы обнаружили, что случаи необоснованных задержаний или проверок на улице,
действительно, могут отражаться на мнении общества о том, как должны и как не должны работать
полицейские, и превышают ли они свои полномочия. Однако влияние таких случаев на мнение
респондента было относительно невелико. Более того, подобные непреднамеренные столкновения с
полицией не сказывались на том, считают ли опрашиваемые работу полицейских эффективной или на
том, как часто они обращаются в полицию за помощью. В основном, формирование взглядов граждан
на работу полиции зависело как раз от культурных представлений. Национальное меньшинство, к
которому принадлежали респонденты, оказывалось самым важным фактором в формировании их
отношения к полиции. Представители общин, слабо знакомых с принципом политического участия,
как правило, меньше других верили в эффективность работы полиции и чаще высказывали мнение,
что для полиции характерно превышать рамки своих полномочий. Те же пропорции наблюдались в
поведении самих респондентов: если в общине принцип политического участия был развит слабо, его
представители реже обращались в полицию за помощью, неохотно сотрудничали с полицией в
поддержании порядка в своем квартале и вряд ли захотели бы просто остановиться поболтать с
1
Decker, S. and A. Wagner. "Race and Citizen Complaint Against the Police: An Analysis of Their Interaction." In
Evaluating Alternative Law Enforcement Policies, edited by R. Baker and F. Meyer. Lexington, MA: Lexington Books,
1979.
[С. Деккер, А. Вагнер. "Национальная принадлежность и негативное отношение общества к полиции: Анализ
взаимоотношений полиции и граждан." Из сборника Альтернативные подходы к практике работы
правоохранительных органов, ред. Р. Бейкер и Ф. Мейер. Лексингтон, Массачусетс: Лексингтон Букс, 1979.]
80
полицейским, патрулирующим улицу.
Как это ни странно - по сравнению с точкой зрения, особенно распространенной сейчас среди
многих американских экспертов, - афроамериканцы оказались одной из двух групп, давших наиболее
положительную оценку работе полиции. Такой же позиции придерживались американцы
итальянского происхождения, которым, как и афроамериканской общине Джексон Хайте, был
хорошо знаком принцип политического участия. Мы пришли к выводу, что вовсе не сама
национальность обусловливает взгляды того или иного члена общества на полицию, а
принадлежность именно к местной национальной общине. Взгляды людей зависят больше от
традиций и ценностей, принятых в их среде, чем от каких-либо общих социальных категорий, к
которым их причисляют.
В свете подобных открытий становится ясно, что для того, чтобы изменить общественное
восприятие полиции в лучшую сторону, недостаточно просто более уважительного обращения с
гражданами со стороны полицейских. Они также должны более тесно сотрудничать с организациями,
представляющими права меньшинств - особенно, права национальных меньшинств, члены которых
проявляют слабую политическую активность, - чтобы изменить стереотипы, преобладающие в
восприятии полицейской работы. Поддерживая диалог с национальными общинами и поощряя
участие их представителей в определении общих целей и разработке нужных стратегий, полиции
будет легче работать над изменением культурно-обусловленных стереотипов восприятия
правоохранительных органов.
Некоторые выводы из ранних опросов населения в Соединенных Штатах и Великобритании.
В США и Великобритании использование опросов общественного мнения как инструмента
оценки взаимодействия полиции и граждан началось в 1970-х годах. Ранние исследования в этих
странах регулярно показывали, что большинство граждан одобряют работу полиции и удовлетворены
тем, как полицейские выполняют свои обязанности.2
Но хотя большая часть граждан, согласно американским и британским опросам, и
положительно отзывалась о местных органах полиции, эти же исследования говорят о том, что
некоторые категории населения были гораздо меньше удовлетворены работой полиции, чем другие.
Как правило, молодые американцы менее положительно оценивали работу полиции, нежели
представители более старших поколений. Например, в ходе одного из исследований было выявлено,
что, по мнению почти 20% респондентов в возрасте от 18 до 26 лет, одной из серьезных проблем в их
городе или районе являлось частое необоснованное применение силы со стороны полиции, в то время
как только 5% опрашиваемых в возрасте 40 лет и старше посчитали это большой проблемой.3
Кроме того, предыдущие исследования регулярно выявляли, что важную роль в
формировании взглядов респондентов на работу полиции играет национальная принадлежность. В
ходе опросов, проводившихся еще в 1960-х годах, было обнаружено, что афроамериканцы более
2
See, for example, Homant, R.J., D.B. Kennedy, and R.M. Fleming. "The Effects of Victimization and the Police
Response on Citizen Attitudes Toward Police." Journal of Police Science and Administration 12, no. 3 (1984): 323332; Benson, P.R. "Political Alienation and Public Satisfaction with Police Services." Pacific Sociological Review 24
(1981): 45-64; O'Brien, J. "Public Attitudes Toward the Police." Journal of Police Science and Administration 6, no. 1
(1978): 303-310; Thomas, С and J. Hyman. "Perceptions of Crime, Fear of Victimization, and Public Perceptions of
Police Performance," Journal of Police Science and Administration 5 (1977): 305-317; Lundman, R. "Domestic PoliceCitizen Encounters." Journal of Police Science and Administration 2 (1974): 22-21; Radelet, L. The Police and the
Community (3rd ed.). Encino, CA: Glencoe, 1980.
[См., напр.: Р. Дж. Хомант, Д. Б. Кеннеди, P.M. Флеминг. "Виктимный опыт и реакция полиции на обращения
граждан, и их влияние на отношение граждан к полиции". Журнал Теория и практика правоохранительной
работы 12, №3 (1984), ее. 323-332; П.Р. Бенсон. "Политическая пассивность и уровень общественного
одобрения работы полиции". Журнал Пасифик Сосиолодоюикал Ревью 24 (1981), сс.45-64; Дж. О'Брайен.
"Отношение общества к полиции". Журнал Теория и практика правоохранительной работы 6, №1 (1978), ее.
303-310; С. Томас и Дж. Хайман, "Представления граждан о преступности, страх преступности и отношение
общества к работе полиции". Журнал Теория и практика правоохранительной работы 5 (1977), ее. 305-317; Р.
Лундман. "Неофициальные контакты полиции и граждан". Журнал Теория и практика правоохранительной
работы 2 (1974), ее. 22-27; Л. Рэдлет. Полиция и Население (3-е изд.). Энсино, Калифорния: Гленкоу, 1980.]
3
Skogan, W.G. and S.M. Hartnett. Community Policing, Chicago Style. New York: Oxford University Press, 1997.
[У. Дж. Скоган, С. М. Хартнетт. Сотрудничество полиции и населения; Борьба с преступностью по-чикагски.
Нью-Йорк: Оксфорд Юниверсити Пресс, 1997.]
81
негативно относились к полиции, чем представители белого населения.4 Согласно одному из
исследований тех лет, и американцы мексиканского происхождения, и афроамериканцы давали
работе полиции более низкую оценку, чем белые американцы.5 До сих пор некоторые исследователи
объясняют недовольство полицией среди афроамериканцев тем, что эта категория граждан больше
страдает от словесных оскорблений, необоснованных обысков и проверок, а также излишнего
применения силы со стороны полиции. Однако результаты более поздних исследований заставляют
задуматься о том, национальность ли как таковая влияет на оценку полиции, или за национальной
принадлежностью стоят какие-то другие факторы. Как я уже упоминал, наше исследование в
Джексон Хайте продемонстрировало, что представители афроамериканской общины города,
населенной преимущественно средним классом и отличающейся политической активностью,
высказали наиболее положительное мнение относительно полиции, в отличие от других пяти
опрошенных групп. Классовые различия тоже отражаются на восприятии гражданами работы
полиции. По результатам еще двух недавних исследований было отмечено, что представления о
правонарушениях со стороны полиции оказываются разными у афроамериканцев, выросших среди
представителей среднего класса, и афроамериканцев из малообеспеченных районов города.6
Оиросы населения в США в настоящее время.
В конце 1990-х годов работа по исследованию взглядов граждан на полицию обрела второе
дыхание. Средства массовой информации запестрели репортажами о полицейских, превышающих
свои полномочия, и национальные меньшинства с возмущением потребовали от полиции соблюдения
своих прав. Нехватка проверенной информации о вынужденном и необоснованном применении силы
со стороны полиции побудила Конгресс Соединенных Штатов, - используя законы 1994 года О
Борьбе с Особо Тяжкими Преступлениями и О Правоохранительных Органах, - поручить
Генеральному Прокурору страны разработать общенациональную систему сбора данных о
применении силы полицейскими. В итоге, правительство начало целую серию исследований,
4
Hahn, H. "Violence: The View from the Ghetto." Mental Hygiene 53 (1969): 509-512; McCord, W. and J. Howard.
"Negro Opinions in Three Riot Cities." American Behavioral Scientist 11 (1968): 24-27; Jacob, H. "Black and White
Perceptions of Justice in the City," Law and Society Review 5 (1971): 69-89; Cambell, A. and H. Schuman. "A
Comparison of Black and White Experiences in the City." In The End of Innocence: A Suburban Reader, edited by
CM. Haar. Glenview, IL: Scott Foresman, 1972; Skogan, Wesley G. "Citizen Satisfaction with Police Services." In
Evaluating Alternative Law Enforcement Policies, edited by Ralph Baker and Fred Meyer. Lexington, MA: Lexington
Books, 1979; Scaglion, R. and R. Condon. "Determinants of Attitudes Toward City Police." Criminology 17 (1980):
485-494; Browning, S., F.T. Cullen, L. Cao, R. Kopache, and T. Stevenson. "Race and Getting Hassled by the Police: A
Research Note." Police Studies 15 (1994): 3-22.
[X. Ханн. "Насилие: Взгляд из гетто". Журнал Психическое здоровье 53 (1969), ее.509-512; У. Маккорд, Дж.
Говард. "Общественные беспорядки и мнение жителей: Негритянские кварталы трех городов". Журнал
Американский психолог 11 (1968), ее. 24-27; X. Джейкоб. "Представления о справедливости среди городского
населения: Мнения черных и белых". Журнал Закон и Общество 5 (1971), ее. 69-89; А. Кэмбелл, X. Шуманн.
"Сравнительный анализ опыта черного и белого населения города". Из сборника Конец невинности:
Пригородные чтения, ред. С. М. Хаар. Гленвью, Иллинойс: Изд. Скотт Форсман, 1972; Уэсли Дж. Скоган.
"Общественное удовлетворение работой полиции". Из сборника Альтернативные подходы к практике работы
правоохранительных органов, ред. Ральф Бейкер и Фред Мейер. Лексингтон, Массачусетс: Лексингтон Букс,
1979; Р. Скаглион, Р. Кондон. "Детерминанты общественного отношения к городской полиции". Журнал
Криминология 17 (1980), ее. 485-494; С. Браунинг, Ф. Т. Каллен, Л. Кейо, Р. Копаче, Т. Стивенсон.
"Национальная принадлежность и дискриминация со стороны полиции: Заметки к исследованию". Журнал
Полицейские исследования 15 (1994), ее. 3-22.]
5
Hadar, I. and J.R. Snortum. 'The Eye of the Beholder: Differential Perceptions of Police by the Police and the Public."
Criminal Justice and Behavior 2 (1975): 37-54.
[И. Хадар, Дж. Р. Снортем. "Взгляд наблюдателя: Дифференциация представлений о полиции у полицейских и
общества". Журнал Уголовная юстиция и криминальное поведение 2 (1975), ее. 37-54.]
6
Weitzer, R. "Citizen Perceptions of Police Misconduct: Race and Neighborhood Context." Justice Quarterly 16
(1999): 819-846; Sampson, R.J. and D.J. Bartusch. Attitudes Toward Crime, Police, and the Law: Individual and
Neighborhood Differences. Washington, D.C.: National Institute of Justice, 1999.
[P. Вейцер. "Восприятие гражданами правонарушений со стороны полиции: Влияние национальной
принадлежности и среды воспитания". Ежеквартальный журнал Правосудие 16 (1999), ее. 819-846; Р. Дж.
Сэмпсон, Д. Дж. Бартуш. Преступление, полиция и закон: Личностное отношение и традиции среды
воспитания. Вашингтон, О. К.: Национальный Институт Правосудия, 1999.]
82
посвященных получению информации о частоте и характере взаимодействия полиции и населения.7
И действительно, исследователи получили доказательства того, что полиция чаще применяла силу в
отношении афроамериканцев и испаноязычных американцев, чем белого населения, с
представителями которого полицейские охотнее шли на контакт.8 С тех пор Управление Юстиции
США решило включать данные о правонарушениях со стороны полиции в отношении гражданских
лиц в свои ежегодные Национальные отчеты по преступности.
Кроме того, исследования общественного мнения о работе полиции применялись для того,
чтобы оценить эффективность федеральной программы по улучшению поддержания порядка с
использованием инициатив самих граждан каждого отдельно взятого населенного пункта. Так,
исследователи, проводившие опросы в Индианаполисе, штат Индиана, и Санкт-Петербурге, штат
Флорида, попытались определить, насколько эта новая политика сотрудничества полиции и местных
жителей может улучшить отношение граждан к полиции.9 В управлении полиции Сан-Диего, чью
систему поддержания порядка с помощью самих граждан можно, по мнению многих экспертов,
ставить в пример всей стране, сам комиссар полиции учредил ежегодные обзоры мнения граждан о
полиции, с тем чтобы отслеживать, насколько успешно идет программа. Но самая большая работа по
оценке программы поддержания порядка через сотрудничество полиции и граждан была предпринята
в Чикаго профессором Уэсли Скоганом и его коллегами.10
Эти исследователи в течение пяти лет проводили целую серию опросов с целью определить,
насколько эффективными оказываются совместные усилия полиции и местных жителей по
поддержанию порядка в Чикаго, как это сотрудничество отражается на отношении граждан к
полиции и насколько безопасными, по их мнению, становятся кварталы их города.
Работа, проведенная в Чикаго, является прекрасным примером того, как исследования
общественного мнения могут оказаться полезными в процессе реформирования органов полиции.
Исследователи предприняли этот труд не для того, чтобы просто наблюдать за происходящими
изменениями, оставаясь в стороне от решения проблем. Ни для полиции, ни для городской
администрации, цель исследований не состояла в том, чтобы через пять лет просто выпустить в свет
толстую книжку, каясь принародно в своих ошибках. Суть самих изысканий для них была в том,
чтобы постоянно находиться в контакте с исследователями, получая их советы и комментарии по
результатам опросов, и корректировать программу по ходу ее реализации.
Исследователи поддержали этот принцип. Вместо того, чтобы тут же развернуть публичное
обсуждение результатов опросов на первых полосах газет, они взялись систематически
консультировать участников программы со стороны полиции и властей по стратегическим вопросам
проекта. Консультирование проводилось с помощью служебных записок, отчетов и распоряжений, и
закрытых совещаний с участием мэра города, начальника полиции и других ответственных
сотрудников администрации, а также начальников районных отделов полиции, представителей
общественных организаций, участвующих в программе, и тех рядовых полицейских, в чьи
обязанности входило связываться с исследователями и получать новую информацию по опросам.
Кроме того, исследователи регулярно встречались с участниками программы для обсуждения проекта
и представляли им подробные доклады о ходе опросов.
Согласно результатам этих исследований, программа сотрудничества полиции и местных
жителей действительно привнесла изменения в систему охраны порядка в выбранных для этого
эксперимента районах города. Были пересмотрены и перераспределены обязанности районных
7
Ewin, Т. National Data Collection on Police Use of Force. Washington, D.C.: Bureau of Justice Statistics, 1996.
[Т. Эвин. Отчет по национальной статистике применения силы в полиции. Вашингтон, О. К.: Бюро
Криминальной и Судебной Статистики, 1996.]
8
Greenfeld, L.A., P. A. Langan, and S.K. Smith. Police Use of Force: Collection of National Data. Washington, D.C.:
Bureau of Justice Statistics, 1997.
[Л. А. Гринфельд, П. А. Ланган, С. К. Смит. Применение силы в полиции: Отчет по национальной статистике.
Вашингтон, О. К.: Бюро Криминальной и Судебной Статистики, 1997.]
9
Mastrafski, S.D., R.B. Parks, A.J. Reiss, and R.E. Worden. Policing Neighborhoods: A Report from St. Petersburg.
National Institute of Justice Research in Brief, July 1998.
[С. Д. Мастрафски, Р. Б. Парке, А. Дж. Раисе, Р. Э. Уэрден. Охрана правопорядка в кварталах города: Отчет
из Санкт-Петербурга. Краткое изложение исследования Национального института правосудия, июль 1998.]
10
Skogan, W.G. and S.M. Hartnett. Community Policing, Chicago Style. New York: Oxford University Press, 1997.
[У. Дж. Скоган, С. М. Хартнетт. Сотрудничество полиции и населения: Борьба с преступностью по-чикагски.
Нью-Йорк: Оксфорд Юниверсити Пресс, 1997.]
83
полицейских и созданы бригады сотрудников полиции, которые должны были, по крайней мере, год
работать на одном участке. Полицейские стали уделять больше времени целевой работе с местными
жителями и, в основном, принимали звонки и жалобы от жителей своих участков. В каждом районе
проходили регулярные встречи участковых со своими подопечными, и местные жители имели
возможность лично поговорить с полицейскими. Они могли задавать участковым или начальнику
районного отделения вопросы, могли обсудить с ними волновавшие их проблемы. Исследователи
были приятно удивлены, обнаружив, что в бедных, криминогенных районах на эти встречи
приходило больше людей, чем в тех районах, где не требовались срочные меры по улучшению
криминальной обстановки. (Такие результаты противоречат данным большинства исследований,
проведенных общественными организациями по охране правопорядка, согласно которым жители
бедных районов с повышенным уровнем преступности в целом менее активно участвуют в борьбе с
правонарушениями, чем жители других районов.)
Исследования также показали и другие успехи чикагского эксперимента по сотрудничеству
полиции и граждан. Многие офицеры полиции, которые изначально сопротивлялись переходу к
подобной системе, со временем одобрили эту программу. Сами же обитатели районов, где проходил
эксперимент - по сравнению с другими районами, где эксперимент по сотрудничеству не проводился,
- говорили в ходе опросов, что теперь они чаще встречаются с полицейскими и замечают, что
полиция уделяет больше внимания работе с местными жителями. Кроме того, опросы
свидетельствовали, что программа также улучшила криминогенную ситуацию в районах
эксперимента, по сравнению с остальными районами города. Произошли изменения в лучшую
сторону, - отмечали жители в процессе опросов в каждом из изучаемых районов. В некоторых
жители указывали на то, что упал уровень преступности; в других - что стало меньше проблем с
распространением наркотиков и уличными бандами; в третьих - что улучшился сам вид района
(исчезли заброшенные здания, замусоренные пустыри). В отличие от жителей других районов города,
все без исключения респонденты, живущие в районах, где проводился эксперимент по
сотрудничеству, склонялись к тому, что полиция внимательно и ответственно относится к защите
своих сограждан.
Работа Скогана и его коллег показывает замечательный пример того, как с помощью опросов
общественного мнения - определяя, где и почему возникают проблемы, отслеживая продвижение
программы и используя взаимодействие с работниками полиции, - можно корректировать программы
реформирования по ходу их воплощения и тем самым повышать их эффективность. Такой же подход,
а именно, объединение усилий исследователей и руководителей программы в процессе ее
реализации, был успешно применен в Англии. Например, в Лондоне, где в одном из жилых кварталов
полиция пыталась сократить число преступлений на почве расовой или иной дискриминации,
исследователи помогли разработчикам программы определить, где и каким образом подобные случаи
происходят с наибольшей вероятностью. После этого исследователи высчитали, насколько можно
снизить уровень таких преступлений, и сравнили эти данные с реальными успехами по окончании
действия программы.11
Демократизация работы полиции в международном масштабе.
За последние два десятилетия правительства разных государств во всем мире
продемонстрировали беспрецедентное стремление ввести и укрепить принципы демократии в своих
странах. К сожалению, зачастую в процессе перехода к демократии изменения в работе органов
полиции происходят не так быстро, как в других аспектах государственного управления. Нередко
случается так, что в условиях нового, демократического, режима среди руководителей полиции
продолжают работать многие из тех полицейских, которые когда-то служили орудием контроля в
руках тоталитарных правительств и совершали преступления против своих сограждан. Часто процесс
демократизации сопровождается резким повышением уровня преступности, что провоцирует
введение такой практики полицейской работы, которая, по мнению граждан, обеспечит снижение
преступности, хотя при этом и будет стоить обществу его гражданских прав и свобод.
11
Sampson, A. and С. Phillips. Reducing Repeat Racial Victimization on an East London Estate. London; Home Office
Police Research Group, 1995.
[А. Сэмпсон, К. Филлипс. Снижение уровня виктимизации на основе национальной принадлежности в жилых
кварталах Восточного Лондона. Лондон: Отдел исследований полицейской деятельности при Министерстве
внутренних дел, 1995.]
84
Тем не менее, по всему миру (в Бразилии, в Уганде,, в Венгрии) реформам в полиции включая программу поддержании порядка через сотрудничество полицейских и граждан, учреждение
комитетов по рассмотрению жалоб граждан, и обеспечение условий для борьбы с насилием против
женщин, - уже дан ход.12 Но в то время, как руководители реформ разрабатывают и воплощают в
жизнь свои планы, нам необходимо быть уверенными в том, что в результате их усилий полиция
действительно изменится. Другими словами, нам важно знать, станут ли органы полиции такими
организациями, которые будут защищать своих сограждан и отвечать за свои действия перед
обществом. Или они останутся инструментом для контролирования населения и сохранения власти в
руках тех, кому они будут подчиняться? Проведение опросов общественного мнения, которые могут
дать представление о характере взаимодействия полиции и граждан и о том, что население думает о
полиции, - это мощный инструмент, позволяющий оценить успехи реформ по мере их продвижения.
Методика тех самых исследований, которые принесли столько пользы в Соединенных Штатах,
показав, насколько национальные и классовые различия влияют на доверие к полиции, могла бы
послужить ориентиром, помогающим определить, меняется ли полицейская практика в разных
странах в сторону демократических идеалов.
Такой подход был применен Институтом правосудия "Вера", членами Российской Академии
Наук и Фондом Форда в Санкт-Петербурге, Россия. В прошлом году мы провели опрос
репрезентативной группы жителей города, состоящей из 2400 человек. Пункты опросного листа,
разработанного совместно сотрудниками института "Вера" и членами Российской Академии Наук,
включали в себя основные вопросы из исследования Чикагской программы сотрудничества полиции
и граждан, проведенного Уэсли Скоганом, а также вопросы, обусловленные местной спецификой.
Это было первое подобное исследование, в котором русских граждан опрашивали по поводу их
личного опыта, связанного с органами правопорядка. Затем мы проанализировали ответы
респондентов, чтобы выяснить, как часто жители Санкт-Петербурга вступают в контакт с милицией и
как часто это происходит по их собственной инициативе; оказываются ли результаты этих контактов
позитивными или негативными; какую оценку дают респонденты эффективности милиции; что они
думают о правонарушениях со стороны милиционеров. Отдельно мы проанализировали данные
опроса, чтобы определить, какие из районных отделов милиции получили особенно хорошую или,
наоборот, неодобрительную характеристику у опрашиваемых граждан.
Мы обсудили результаты исследования с местными милицейскими руководителями и созвали
пресс-конференцию, на которой выступили сами исследователи, активисты движения за права
человека и представители ГУВД. Суть самого проекта этого исследования состояла в том, чтобы
обозначить, где или в чем действий милиции оказывается недостаточно, и выделить те районы
города, где, по сравнению с остальными, отделы милиции работают значительно хуже, чтобы
руководители ГУВД могли затем принять меры к улучшению работы своих подчиненных.
Следующим шагом было исследование весной 2000 г., в котором мы должны были подвести итоги
изменений, произошедших за это время.
Исследование Скогана будет также использовано в 2000 г. для получения данных о
взаимодействии полиции и граждан в Вашингтоне, округ Колумбия, и в Лондоне. Наши российские
коллеги из Санкт-Петербурга тем временем готовятся к тому, чтобы провести подобные
исследования еще в двух городах, в России PI Германии.
Опросы общественного мнения как инструмент продвижения реформ органов .полиции на
международном уровне.
Исходя из опыта проведения опросов общественного мнения в США и Великобритании, мы
можем выделить несколько способов продвижения реформ полиции во всем мире с помощью
исследований среди граждан. Во-первых, исследования общественного мнения могут дать точное
представление о текущем состоянии взаимоотношений полиции и граждан. В большинстве стран
существуют разные организации, позволяющие пострадавшим гражданам подать жалобу на
полицию. Но часто сами граждане - и в большинстве случаев, по праву - относятся к таким
организациям с недоверием. А если организация по рассмотрению жалоб граждан на полицию не в
состоянии доказать клиентам, что она достаточно объективна и обладает необходимой властью,
12
Neild, R. From National Security to Citizen Security: Civil Society and the Evolution of the Public Order Debate,
Washington, D.C.: Washington Office on Latin America, 1999.
[P. Нейлд. От национальной безопасности к безопасности населения: Гражданское общество и развитие
исследований общественного порядка. Вашингтон, О. К.: Вашингтонский офис по делам Латинской Америки,
1999.]
85
чтобы добиться дисциплинарной меры в случаях, когда право гражданина на удовлетворение жалобы
очевидно, то граждане вряд ли будут обращаться к ней за поддержкой. К сожалению, организации по
рассмотрению жалоб граждан на полицию, как правило, оказываются самыми беспомощными
именно там, где ситуация с правонарушениями полиции в отношении граждан складывается хуже
всего.
Исследования общественного мнения дают возможность определить уровень правонарушений
и невыполнения служебных обязанностей среди полицейских в тех странах, где невозможно
использовать другие надежные источники информации. С помощью опросов можно мгновенно
получить сведения, точно отражающие картину взаимоотношений полиции и граждан на данный
момент. В отличие от информации, предоставляемой в организациях, занимающихся жалобами
граждан на полицию, где учитываются только серьезные правонарушения со стороны полицейских,
опросы общественного мнения могут также показать, насколько хорошо полиция справляется со
своими прямыми обязанностями. Из данных опросов можно установить, удовлетворены ли граждане
тем, как полиция реагирует на вызовы, поступающие от граждан, или тем, что она делает для борьбы
с преступностью, или тем, как полицейские взаимодействуют с населением. Опросы могут также дать
представление о том, как относятся к полиции разные категории граждан, составляющих население
данного района. Исследования общественного мнения были незаменимы при изучении национальнообусловленных отличий среди американских граждан, отражающихся в том, как афроамериканцы и
белые американцы относятся к полиции. Именно опросы общественного мнения вывели
исследователей на предположение, что дискриминация афроамериканцев со стороны офицеров
полиции является одной из причин недоверия этой категории граждан к полицейским.
Опросы общественного мнения могут также помочь определить, таким же образом, как это
делается сейчас в Санкт-Петербурге, какие из полицейских участков работают, на взгляд жителей
разных районов, значительно лучше или, наоборот, значительно хуже, чем остальные. В случае, если
тот или иной полицейский участок работает хорошо, у исследователей и руководителей полиции
появляется возможность выяснить, что именно обеспечивает хорошую работу полицейских.
Например, в одном из первых подобных исследований в Нью-Йорке мы изучили два полицейских
участка, которым удалось снизить в своих районах не только количество жалоб со стороны граждан,
но и уровень преступности. Наше исследование выявило, что успех работы этих двух участков
объясняется особыми принципами управления, которых придерживались начальники обоих
участков.13 В случае же, если опросы обнаруживают, что тот или иной участок справляется со своими
функциями хуже, чем в среднем по городу, начальники участков или вышестоящие руководители
полиции могут предпринять надлежащие действия по улучшению работы полицейских.
По мере того, как все больше городов по всему миру начнут проводить опросы общественного
мнения, станет возможным сравнивать результаты исследований, полученные в разных странах. Мы
уже проанализировали некоторые предварительные итоги сравнения результатов первого
российского исследования, проведенного в Санкт-Петербурге, и американских опросов,
предпринятых в Чикаго и Нью-Йорке. Мы предполагали, что в Санкт-Петербурге милиция чаще
останавливает горожан на улице для проверки документов, чем это делает полиция Чикаго и НьюЙорка. Но это предположение оказалось неверным: количество вынужденных контактов с
милиционерами действительно было немного больше у жителей Санкт-Петербурга, чем у граждан
Чикаго и Нью-Йорка с полицейскими, однако эта разница была невелика. Зато мы обнаружили
большое расхождение в данных по добровольным контактам с правоохранительными органами.
Жители Санкт-Петербурга гораздо реже вступают в контакт с милицией по собственной инициативе,
чем это происходит между гражданами и полицией в Чикаго и Нью-Йорке. Исследование,
проведенное в Санкт-Петербурге в 2000 г., показывает, почему жители города неохотно пользуются
услугами милиции и каким образом они решают проблемы, появляющиеся в их районе, если они не
обращаются за помощью к милиционерам.
Опросы общественного мнения могут также способствовать движению в сторону
демократизации охраны правопорядка, если их использовать для регулярного отслеживания хода
реформы. По данным первоначального исследования можно оценить состояние взаимоотношений
полиции и граждан до начала реформы либо показательно-экспериментальной программы. Такое
исследование называется "общепредварительным". Через некоторое время после введения реформы
13
Davis, Robert С. and Pedro Mateu-Gelabert. "Respectful and Effective Policing: Two Examples in the South Bronx."
New York: Vera Institute of Justice, 1999.
[Роберт К. Дэвис, Педро Мате-Желабер. "Цивилизованная и эффективная охрана правопорядка: Два примера из
Южного Бронкса". Нью-Йорк: Институт правосудия "Вера", 1999.]
можно проводить следующее исследование, используя при этом те же вопросы, что и в первом. Если
за время, прошедшее между двумя исследованиями, во мнении, которое граждане высказывают
относительно своего опыта общения с полицией, или в их оценке работы полиции произойдут
значительные изменения, у исследователей будет достаточно оснований считать, что реформа имела
определенный успех.
Конечно, всегда есть вероятность, что между этими двумя опросами могут произойти и другие
перемены, которые станут причиной изменений в ответах респондентов. Для того чтобы быть
уверенными, что наблюдаемые изменения во взглядах граждан были вызваны именно изучаемой
реформой, а не какими-либо другими факторами, имеет смысл для сравнения включить в
исследование один или несколько районов города, где реформа не проводится. Такие районы должны
выбираться с учетом их максимального сходства с основным изучаемым районом по всем
возможным аспектам, за исключением того, что в них не проводится сама реформа или показательноэкспериментальная программа. Опросы проходят и в основном районе изучения и в районах,
отобранных для сравнения, перед тем, как в основном районе вводится реформа, а затем еще раз,
после начала ее действия. Если реформа принесет ожидаемый успех, то изменения во взглядах
граждан, которые произойдут между первым и вторым опросом, обнаружатся, скорее всего, в
основном изучаемом районе и совсем не затронут районы, выбранные для сравнения.
Возьмите, к примеру, программу поддержания правопорядка через сотрудничество полиции и
граждан. Допустим, такая программа вводится в некий район А, находящийся в юрисдикции
определенного полицейского отделения. Руководители и исследователи программы надеются, что с
ее помощью они сумеют снизить уровень преступности, поощряя участие населения района в
патрулировании улиц и других мероприятиях по борьбе с преступностью. Прежде чем программа
начнет действовать, исследователи, наблюдающие за ее ходом, выбирают еще один район,
охраняемый другим полицейским отделением (район В), который должен быть максимально
сходным с районом А по численности населения, уровню преступности, и демографическим
показателям. Среди жителей обоих районов, А и В, проводятся опросы общественного мнения,
выясняющие общее отношение респондентов к полиции и меру участия граждан в
правоохранительной деятельности. После того, как в районе А будет начата программа борьбы с
преступностью через сотрудничество полиции и граждан, опросы общественного мнения должны
состояться опять в обоих районах.
Представьте теперь на этом примере, что после введения программы в районе А не произошло
заметного спада преступности. Однако исследователи обнаруживают, что, по итогам опросов,
отношение жителей района А к полиции стало более позитивным, чем до начала действия
программы. А то мнение о полиции, которое высказали жители района В, не изменилось.
Руководители и участники программы справедливо полагают, что первый опыт сотрудничества
полиции и граждан принес хорошие результаты, поскольку у населения прибавилось доверия к
полиции. Если бы исследователи программы, оценивая ее успех, опирались бы только на данные
статистики по преступности, они пришли бы к неверному выводу, посчитав, что программа не имела
успеха.
На завершающем этапе реализации реформы использование опросов общественного мнения
как метода, способствующего демократизации полиции, может помочь в обработке результатов
программы - так сказать, в "окончательном анализе", особенно полезном в случае, если опытная
программа проваливается. В нашем примере программы сотрудничества полиции и граждан,
исследователи,, скорее всего, задаются вопросом, почему доверие населения к полиции увеличилось,
а статистика преступности не изменилась. Если опросные листы исследования были тщательно
проработаны, то результаты, могли показать, например, что жители района были осведомлены о
программе сотрудничества и это улучшило их представления о полиции. Но то же исследование
могло выявить, что граждане мало участвовали в мероприятиях по борьбе с преступностью,
организованных полицией. Далее, например, из опроса могло выясниться, что наиболее охотно
жители района принимают участие в деятельности организаций, пользующихся поддержкой местной
церковной общины. Такие результаты дали бы основания полагать, что усилия полиции увенчались
бы большим успехом, если бы полицейские использовали влияние религиозных организаций для
поощрения участия жителей района в мероприятиях по борьбе с преступностью.
Некоторые соображения по методике проведения опросов общественного мнения.
Большая часть этого доклада была посвящена тому, какую незаменимую роль могут сыграть
опросы общественного мнения в движении за демократические реформы в полиции. Теперь
87
несколько слов о некоторых важных моментах, которые должны учитывать исследователи
общественного мнения для достижения наилучших результатов работы. Опросы проводят среди
участников специально отобранной группы, насчитывающей обычно несколько сотен респондентов,
но исследователи почти всегда стремятся к тому, чтобы итоги опросов можно было применить ко
всем жителям населенного пункта, из которого была выбрана эта группа. Таким населенным пунктом
может оказаться район города, находящийся в ведении некого полицейского отделения, или целый
город, или другая географическая единица. Для того, чтобы можно было распространить результаты
опроса одной группы респондентов на все население, эта группа должна быть репрезентативной.
Респондентов необходимо отбирать с таким расчетом, чтобы у каждого представителя населения был
равный шанс попасть в эту группу. Обычно за этой процедурой стоит некий систематический план
отбора - например, улицы выбираются случайно, но на каждой улице опрашивающие выбирают
каждый четвертый подъезд. Принцип отбора репрезентативной группы обычно исключает
использование для опрашивания людей таких случаев скопления народа, как ярмарки и базары,
митинги, спортивные соревнования, другие подобные мероприятия, которые посещают, как правило,
не все, а лишь некоторые определенные категории населения.
Исследователи также должны помнить, что использование тех же вопросов, что применялись
в изучении общественного мнения в других странах, является неплохим методом, но не стоит в таком
случае спешить с интерпретацией результатов. Сравнение итогов опросов, проведенных в двух
разных странах или городах, может выявить много интересной и полезной информации, особенно,
если эти два населенных пункта обнаруживают какие-то общие характеристики. Но одни и те же
вопросы могут быть по-разному истолкованы в разных культурах. Когда мы проводили свое первое
исследование среди жителей Санкт-Петербурга, нас встревожило, что не менее чем четыре из каждых
десяти респондентов уклонялись от ответов на вопросы о злоупотреблениях со стороны милиции. В
Соединенных Штатах, при тех же самых вопросах, количество ответов "Затрудняюсь сказать" в
отношении к остальным составляло менее 10 процентов. Мы не знали, связано ли это с тем, что
респонденты опасались обвинений в клевете со стороны милиции, или опрашиваемые просто
затруднялись отвечать на вопросы по проблемам, которые не имели непосредственного отношения к
ним самим. К счастью, у нас была возможность изучить вероятность обеих причин в период
подготовки ко второму санкт-петербургскому исследованию. Выяснилось, что русские гораздо реже,
чем американцы, отваживаются высказывать свое мнение о проблемах, с которыми они лично не
сталкивались. Таким образом, в Санкт-Петербурге ответ "Затрудняюсь сказать", данный на вопрос о
том, берут ли милиционеры взятки, означал в принципе то же, что и ответ "Нет", при таком же
вопросе о полиции, заданном в Соединенных Штатах.
Наконец, для того, чтобы способствовать демократическим реформам, тем, кто проводит
опросы общественного мнения, необходимо дать полиции возможность участвовать в исследованиях.
То есть, разработчики исследований должны допускать руководителей полиции к процессу
планирования опросов. Полицейским руководителям нужно быть уверенными в том, что опросы
принесут им пользу, определяя возможные способы улучшения работы их ведомства или указывая им
на конкретные участки, которые работают лучше, и на те, которые работают хуже остальных.
Исследователи должны давать полиции возможность участвовать в разработке опросных листов,
подборе репрезентативных групп и районов, в которых будет вводится реформа, позволяя им
предлагать свои идеи или уточнять вопросы анкет. Но самое важное заключается в том, чтобы
убедить полицейских, что исследователи берутся за работу не для того, чтобы подкинуть газетам
очередную сенсацию за счет репутации полиции. Исследователи должны заверить полицию, что суть
работы состоит в сотрудничестве обеих сторон и что, если опрос обнажит какие-либо проблемы в
полиции, они будут обсуждаться в кругу партнеров, но никак не в средствах массовой информации.
Взамен полиция соблюдает некий негласный договор, в рамках которого они обещают серьезно
отнестись к результатам исследования и постараться выработать решения проблем, выявленных в
ходе опроса.
Исследование, проведенное в Чикаго, показывает хороший пример того, каким эффективным
может оказаться подобное сотрудничество. С самого начала исследователи работали в команде с
руководителями полиции и администрацией города. Специалисты, проводящие опросы, не
стремились опубликовать такие результаты исследования, которые могли бы негативно сказаться на
репутации полиции. Вместо этого, исследователи обсуждали итоги опросов на различных встречах с
руководителями и участниками программы по борьбе с преступностью через сотрудничество
полиции и населения. Сотрудники полиции и городской администрации использовали результаты
опросов для корректировки эксперимента по ходу его реализации. В конечном итоге, опросы
88
общественного мнения немало способствовали нашему пониманию того, насколько опытная
программа сотрудничества была успешной, почему она была успешной, и что можно было сделать
лучше.
Заключение.
В течение десятилетий исследователи использовали опросы общественного мнения для
проверки своих предположений о взаимоотношениях полиции и граждан. Однако в последние годы
опросы стали также применять и как метод, помогающий реформированию органов полиции.
Исследования общественного мнения, отражающие, как барометр, текущие взаимоотношения
полиции и населения, могут дать более достоверное представление об уровне работы полиции, чем
официальные жалобы граждан. Опросы могут не только предоставить статистику злоупотреблений в
полиции, но и выявить благоприятные подходы в отношениях между полицией и населением. Они
могут показать, удовлетворены ли граждане работой полиции в таких аспектах, как эффективность
борьбы с преступностью, быстрое и мобилизованное реагирование на вызовы, ответственное
отношение к проблемам и опасениям жителей охраняемого района.
Сейчас мы, возможно, наблюдаем начало применения опросов общественного мнения и в
качестве инструмента взаимодействия при реализации программ, нацеленных на реформы в полиции.
Опросы могут представить всю картину взаимоотношений полиции и населения до проведения
реформы, могут подсказать идеи по корректировке программы по ходу продвижения реформы, могут
оценить перемены, произведенные реформой, могут выявить причины, по которым реформа
оказалась Гспешной или неуспешной. Реформы органов полиции уже сейчас неразрывно связаны с
опросами общественного мнения, и их использование в дальнейшем позволит нам постепенно
накопить такой опыт исследований, из которого мы сможем извлечь ценные уроки и понять, что в
реформах работает эффективно, а что нет, и почему.
Роберт Дэвис
31 августа 2000 г.
ПОЛИЦИЯ И МНЕНИЕ О НЕЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ
ШЕСТИ ЭТНИЧЕСКИХ ОБЩИН В ЦЕНТРАЛЬНОМ КУИНСЕ, Г. НЬЮ-ЙОРК
КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ДОКЛАДА
В ходе ранних исследований учеными было установлено, что важную роль в формировании
отношения граждан к полиции играет их национальная принадлежность. Однако национальная
принадлежность - это переменная функция, чьи возможности дать нам какие-то объяснения в сфере
общественного мнения становятся со временем все меньше из-за того, что общество Соединенных
Штатов становится все более многонациональным. Объектом нашего исследования было то влияние,
которое оказывает местная национальная община на мнение своих членов относительно полиции.
Изучая один из многонациональных микрорайонов Куинса в Нью-Йорке, где довольно высок
процент иммигрантов, родившихся за рубежом и потом переехавших в Америку, мы опросили
специально отобранные группы респондентов, в каждой из которых было по 200 жителей,
принадлежавших к шести различным этническим общинам. Каждая из этих групп состояла из
представителей одной из общин - афроамериканской, итальянской, индийской, колумбийской,
эквадорской и доминиканской этнических общин. Респондентам задавали вопросы об их
добровольных и вынужденных контактах с полицией, о том, считают ли они работу полиции
эффективной и превышают ли, по их мнению, сотрудники полиции свои служебные полномочия, а
также о том, каким образом и обращаются ли вообще респонденты в полицию за помощью или чтобы
сообщить о замеченном или совершенном против них преступлении.
Вопреки нашим ожиданиям, мы не отметили значительных различий в ответах
представителей разных этнических групп на вопросы о контактах между полицией и населением,
происходящих по инициативе полицейских. С другой стороны, большие расхождения между
данными по разным группам обнаружились при ответах на вопросы о добровольных контактах с
89
борьбе с преступностью и по защите их квартала от преступности, - и уже примененную нами
однажды в одном из ранних исследований общественных районных организаций по борьбе с
незаконным оборотом наркотиков (Дэвис, Смит, Луриджио и Скоган [Davis, Smith, Lurigio, &
Skogan], 1991 г.). Пример вопроса: Если бы в вашей общине стояла проблема получения каких-либо
коммунальных или других услуг от городских властей, считаете ли вы, что представители населения
вашей этнической общины смогли бы сообща решить эту проблему?
Политическое участие и полномочия
Мы задавали респондентам два вопроса, сформулированных нами так, чтобы выяснить, до
какой степени, по мнению респондентов, их этнические общины интегрированы в местные
политические структуры и структуры власти. Первый вопрос был о том, считают ли респонденты,
что их этническая община хорошо представлена на местной политической сцене. Второй вопрос -- о
том, считают ли респонденты, что местные политики внимательно и ответственно относятся к
проблемам и нуждам их этнической общины.
Организация общественной работы в общине
Мы задавали респондентам семь пар вопросов, касающихся их участия в деятельности
различных общинных организаций. Отвечая на первый пункт в каждой паре вопросов по этой
категории, респонденты должны были вспомнить, существует ли в их общине тот или иной тип
местных активистских организаций. Отвечая на второй пункт в каждой паре вопросов, респонденты
должны были выразить свое мнение по поводу уровня вовлечения населения их общины в
деятельность этих организаций - слабое участие, умеренное, активное. В вопросах этой категории
были упомянуты семь типов местных общинных организаций: квартальные дружины; церковные
организации; общественные организации по борьбе с преступностью; спортивные клубы;
общественные клубы и клубы по интересам; ассоциации, объединяющие владельцев магазинов в
различных мероприятиях по защите их бизнеса от преступности; и организации, работающие в сфере
поддержки и адаптации недавних эмигрантов.
Желание уведомить полицию о замеченном или совершенном против респондента
преступлении
Для того, чтобы определить, насколько граждане склонны сообщать в полицию о
совершаемых преступлениях, мы использовали подход, который был уже однажды с успехом
применен нами в более раннем исследовании, в ходе которого мы изучали статистику уведомления
гражданами полиции о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков (Дэвис, Смит и
Хилленбранд [Davis, Smith, & Hillenbrand], 1993 г.). Сначала мы расспрашивали респондентов о том,
насколько охотно, по их мнению, члены их этнической общины сообщают в полицию о различных
криминальных ситуациях; список криминальных ситуаций, упомянутых в вопросах по этой
категории, был заимствован нами из опросного листа исследования Дэвиса и др. Мнения
респондентов были затем распределены по шкале, состоящей из пяти градаций.
После вопросов, касающихся мнения респондентов о склонности членов их этнической
общины сообщать о преступлениях в полицию, мы спрашивали участников исследования, случалось
ли им самим быть свидетелями какой-либо криминальной ситуации из предложенного нами списка,
обращались ли они за помощью в полицию, а если нет, то почему. Мы также спрашивали
респондентов, стали бы они сообщать в полицию о различных замеченных ими преступлениях, если
бы им пришлось быть свидетелями таковых.
Виктимный опыт
Мы задавали респондентам серию различных вопросов с целью определить, приходилось ли
им за прошедший год оказываться жертвами следующих преступлений: ограбления, нападения,
кражи со взломом, бытового насилия, преступления на почве расовой неприязни. Тех респондентов,
которые отвечали «да» на какой-либо из упомянутых вопросов, мы затем спрашивали, сообщили ли
они об инциденте в полицию.
Стратегии поощрения населения к участию в борьбе с преступностью
Мы спрашивали респондентов, каким образом, по их мнению, полиция может привлечь
членов их этнических общин к более активному участию в борьбе с преступностью. Мы задавали
респондентам как вопросы, требующие детального ответа, так и вопросы, предполагающие только
98
ответ «да» или «нет». Сначала мы просили респондентов высказать свои собственные предположения
о том, каким образом полиция может улучшить взаимоотношения с населением их общины. Потом
мы просили их выразить свое мнение о том, эффективны ли те стратегии, которые полиция
применяет в данный момент для налаживания связей с их общиной. Ответы, которые мы получили на
последний вопрос, были распределены по состоящей их пяти пунктов шкале эффективности
стратегий развития связей с населением.
Личные характеристики респондентов
В ранее опубликованных исследованиях общественного мнения по поводу полиции часто
отмечалось, насколько важно учитывать при анализе проведенного исследования данные по личным
характеристикам респондентов, включая образование, трудоустройство, средний доход семьи,
основной источник дохода, возраст, пол, и опыт виктимизации (см. недавний комментарий Уэбба и
Маршалла [Webb & Marshall], 1995 г.) В ходе обработки данных исследования мы использовали все
эти переменные, а также количество лет, которые респонденты прожили в США, количество лет,
прожитых ими в районе их этнической общины, иммиграционный статус, и количество членов семьи
респондента.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Различия в данных по разным этническим общинам
По результатам опроса шесть изученных нами этнических общин разделились на две более
или менее непохожие группы. Этнические общины афроамериканцев и американцев итальянского
происхождения обосновались в Соединенных Штатах намного раньше, чем выходцы из трех
латиноамериканских групп и этнические индийцы. Во всех шести этнических общинах активно
работали различные общественные организации. И во всех группах респонденты единодушно, как
правило, говорили, что, по их мнению, их этнические общины способны решать проблемы,
связанные с преступностью в районе или с муниципальным хозяйством. Но те этнические общины,
которые раньше других обосновались в США, показали, во многих аспектах, более успешные
результаты, чем остальные, состоящие из относительно недавно переселившихся в Америку
эмигрантов. Афроамериканцы и американцы итальянского происхождения были лучше обеспечены и
лучше образованы, чем доминиканцы, колумбийцы и выходцы из Эквадора. Кроме того, чернокожие
респонденты и респонденты итальянского происхождения, как правило, владели своими
собственными домами, и их семьи жили в более просторных помещениях, чем семьи представителей
других групп. Помимо этих различий, большие расхождения наблюдались в уровне интеграции
общин в местные политические структуры: представители более укоренившихся в Америке общин
чаще высказывали мнение, что их община хорошо представлена на местной политической сцене и
что местная администрация внимательно и ответственно относится к нуждам и проблемам общины.
Оныт общения с полицией
Мы обнаружили, что статистика вынужденных контактов населения с полицией вполне
соответствует данным, представленным в соответствующей литературе: около четверти участников
нашего исследования - то есть, практически столько же, сколько было подсчитано при анализе
исследования программы охраны правопорядка через взаимодействие полиции и населения в Чикаго
(например, Джонсон [Johnson], 1993 г.) - заявили, что имеют опыт задержания/проверок на улице
и/или арестов. Однако, судя по предыдущим исследованиям общественного мнения о полиции, мы
должны были ожидать, что вынужденных контактов с полицией чернокожих американцев окажется
больше, чем контактов, инициированных полицией с представителями других этнических общин. Но
по итогам исследования - притом, что количество утвердительных ответов респондентовафроамериканцев о задержаниях и/или арестах действительно оказалось немного больше, чем у
других этнических общин - вышло так, что расхождения в этой категории с точки зрения статистики
не составили большой разницы (см. рис. 1). Данные нашего опроса предполагают, что национальное
отождествление респондента как таковое не играет такой большой роли, как конкретное этническое
окружение, к которому он принадлежит. Афроамериканцы, участвовавшие в нашем исследовании,
принадлежали, по большей части, к среднему классу и жили в общине, которая была достаточно
хорошо интегрирована в местные политические структуры и органы власти. Важно, кроме того,
отметить, что даже в чикагском исследовании взаимозависимость между национальной
99
принадлежностью и количеством вынужденных контактов респондентов с полицией не была такой
уж серьезной: другие переменные, такие как возраст, пол и трудоустройство, послужили лучшими
показателями, чем этнические корни респондента.
Контакты между населением и полицией, инициированные самими гражданами, оказались
намного более частым явлением, чем контакты, инициированные полицией. Мы обнаружили в наших
группах значительно более высокий уровень добровольного общения с полицией, чем тот, который
был выявлен по результатам исследования в Чикаго. В ходе нашего опроса примерно три из каждых
четырех респондентов заявляли, что вступают в добровольные контакты с полицией, в то время как в
Чикаго об этом заявлял всего лишь каждый второй респондент (Скоган и Хартнетт [Skogan &
Hartnett], 1997 г.). Причиной такого расхождения является тот факт, что мы предлагали вниманию
наших респондентов более детально проработанный список вопросов. В частности, если мы
исключим из нашей шкалы пункты случайных контактов с полицией (то есть, вопросы о том,
случалось ли респонденту когда-либо останавливаться на улице просто для того, чтобы поговорить с
участковым полицейским или спросить у офицера полиции дорогу), которые не были использованы в
чикагском исследовании, наши результаты по этой категории и результаты опроса в Чикаго окажутся
примерно одинаковыми. Однако играют ли подобные случайные контакты с полицией важную роль в
формировании общественного мнения о полиции или нет - таких данных у исследователей пока что
нет, поэтому неизвестно, что было бы лучше - оставить эти пункты на шкале статистики контактов,
происходящих: по инициативе граждан, или исключить их из опросного листа.
По сравнению с небольшими различиями в данных разных этнических групп по контактам с
полицией, инициированным самой полицией, мы обнаружили довольно значительные расхождения
между ответами представителей шести общин в области контактов, инициированных гражданами.
(См. рис.2). Представители более укоренившихся в Америке д и а с п о р - афроамериканской и
итальянской этнических общин - намного чаще, чем представители трех латиноамериканских общин
или индийской общины, заявляли в ходе опроса, что периодически вступают в добровольные
контакты с полицией. Такая закономерность прослеживалась по всему списку вопросов, задаваемых
нами по этой категории. Подобный расклад вызывает особенную тревогу, поскольку эти расхождения
были больше всего заметны при ответах на вопросы о наиболее важных формах обращения граждан к
полиции, а именно - об уведомлении полиции о замеченных преступлениях или преступлениях,
жертвами которых они стали, о подозрительных личностях, о проблемах, связанных с преступностью
в районе. Менее выраженная склонность представителей трех латиноамериканских и индийской
этнических общин к обращению в полицию за помощью означает, что обслуживание их общин
полицией не достигает того уровня, на который они имеют право и которым довольствуются
представители более устоявшихся в смысле обеспеченности и политических прав общин. Поскольку
мы не ожидали таких результатов, то во время опроса мы не пытались выяснить причины, по
которым респонденты не хотят вступать в добровольное общение с полицией. Следовательно, мы
можем только высказать сейчас предположение, что нежелание респондентов из трех
латиноамериканских и одной индийской групп обращаться в полицию может объясняться теми
взглядами на правоохранительные органы, которые были распространены в культуре родной страны
респондентов или их окружения, или чувством отчужденности, которое испытывают представители
латиноамериканских и индийской этнических общин, живущих в Куинсе, по отношению к местным
политическим структурам и органам власти.
Результаты, полученные в ходе нашего опроса и высветившие такие значительные
расхождения между разными этническими группами в количестве добровольных контактов
населения с полицией, сильно отличаются от данных, опубликованных в чикагском исследовании,
где различия между группами с разной расовой принадлежностью были совсем небольшими. Наши
данные служат неплохой иллюстрацией тому, почему для исследователя более важно изучать
влияние, оказываемое на мнения респондентов местными этническими общинами, чем
руководствоваться более общими категориями, такими как расовые различия.
Мнения респондентов о профессиональных качествах полиции
В соответствии с ранее опубликованной литературой об общественном мнении относительно
полиции (например, Мастрофски и др.. [Mastrofski], 1998 г., 1999г.), наши респонденты
придерживались довольно позитивных взглядов на профессиональные качества полицейских,
служащих в их районе. По всем пунктам этой категории, от эффективности мер по предотвращению
преступлений до совместной работы с населением по разрешению проблем, тревожащих жителей
района, количество положительных оценок, данных респондентами, перевешивало число негативных
100
мнений. Полиция получила преимущественно низкие оценки только по пункту, касающемуся
времени ожидания ответа при обращениях в полицию.
Мы обнаружили значительные расхождения между ответами представителей разных
этнических общин в области представлений об эффективности работы полиции (см. Таблицу 1). В
чикагском исследовании этническая принадлежность тоже отмечалась как один из самых
показательных факторов, определяющих отношение населения к деятельности полиции. Как и в
большинстве других опросов общественного мнения, чикагское исследование показало, что
чернокожие американцы придерживаются более низких оценок в отношении полиции, - однако, мы
получили противоположные данные.
Таблица 1
Анализ общественного мнения об эффективности деятельности полиции
с распределением по различным переменным
Переменная
Этническая группа**
Афроамериканцы
1 Американцы
эквадорского
происхождения
Американцы
колумбийского
происхождения
Американцы
доминиканского
происхождения
Американцы
итальянского
происхождения
Возраст
Образование
Владение жильем/
аренда
Американское
гражданство от
рождения
Пол
Эффективность
общественной работы
населения общины
Уровень
интегрированности
общины в местных
политических
структурах и органах
власти
Виктимиый опыт за
прошедший год
Опыт задержаний
полицией на улице
Опыт добровольных
контактов с полицией
Коэффициент
-,56
-,02
Статистика Вальда* 1 Значение
! 18,38
,003
6,27
,0f2
1 0,01
Г>41
-,03
0,02
,889
,32
3,44
,063
-,42
3,90
,048
,01
-,П
-,03
2,35
6,99
0,02
,47
3,93
,048
-,08
,57
0,21
18,88
,644
,000
,74
28,08
,000
-,28
5,48
,019
-ДЗ
0,73
| ,394
,07
2,09
,148
_ _ _ " ]
,008
,892
:
I
* Чем шире статистика Вальда, тем больше исчерпывающих сведений могут предоставить данные по
различным переменным.
** Коэффициенты, соответствующие переменным этнических показателей, являются отклонениями от
среднестатистического числа. Показатели по одной из категорий (индийская этническая община) были
опущены с тем, чтобы избежать излишней детерминации модели.
101
Согласно результатам нашего исследования, представители этнических общин, давно и
прочно интегрировавшихся в местные политические и социальные структуры, дали полиции более
высокие оценки, чем респонденты из менее укоренившихся и политически сильных общин, то есть из
более «молодых» латиноамериканских общин. Самым лучшим показателем представлений
респондентов об эффективности деятельности полиции оказался фактор политической
интегрированности их общины: те участники опроса, которые считали, что их этническая община
находится на достаточно сильных и активных позициях в местной политике, придерживались более
одобрительных взглядов в отношении деятельности полиции, чем те, которые высказывались о своей
общине как о политически слабой и отчужденной от местных политических структур.
К нашему удивлению», мы выяснили, что мнения респондентов об эффективности
деятельности полиции почти никак не связаны с непосредственным опытом участников опроса в
области контактов с полицией. Такие результаты резко противоречат данным по большинству
предыдущих исследований, в которых говорится, что расхождения во взглядах респондентов на
деятельность полиции объясняются, по большей части, личным опытом опрошенных в общении с
правоохранительными органами. (В Чикаго исследователи общественного мнения обнаружили
только незначительную обратную взаимозависимость между количеством вынужденных контактов с
полицией и отношением респондентов к эффективности работы полицейских.) Однако мнения о
профессиональном уровне деятельности полиции являются, скорее, частью общих представлений
респондентов о том, насколько большое внимание уделяется проблемам и нуждам их этнической
общины в местных политических процессах, а также предрассудков о правоохранительных органах,
перевезенных на американскую почву из родных стран респондентов или их окружения. Также
важным для формирования мнений участников опроса об эффективности деятельности полиции
оказался фактор виктимного опыта респондентов за прошедший год: те респонденты, которые были
жертвами преступлений за прошедший год, придерживались менее одобрительных оценок работы
полиции, чем те, у кого не было виктимного опыта.
Представления о противоправных действиях со стороны сотрудников полиции
Притом, что большинство опрошенных полагали, что их районная полиция хорошо
справляется со своими обязанностями, респонденты также считали, что сотрудники полиции
превышают свои служебные полномочия в отношении членов этнических общин респондентов. По
мнению более половины участников опроса, каждый из пяти пунктов в категории противоправных
действий со стороны сотрудников полиции - начиная с неоправданных и незаконных задержаний на
улице и заканчивая применением силы или словесных оскорблений - представлял большую
проблему для жителей района. Мы с удивлением отметили, что процентное соотношение
респондентов, считающих, что противоправные действия со стороны полиции являются проблемой в
их районе, было гораздо выше в нашем исследовании, чем количество таких же ответов, полученное
в ходе опроса Скогана и Хартнетта в Чикаго [Skogan & Hartnett] (1997: с.216). Например, согласно
Скогану и Хартнетту, только 18% опрошенных в ходе их исследования заявили, что обеспокоены
слишком большим количеством незаконных задержаний граждан на улице, и что только 19%
посчитали, что большой проблемой является излишнее применение силы сотрудниками полиции.
Тот факт, что респонденты высказывают одобрительные мнения по поводу деятельности
полиции кажется абсолютным противоречием их одновременной уверенности в том, что полиция
нарушает права представителей их этнических общин. Однако данные нашего опроса показывают,
что корреляция между этими двумя шкалами отношения к полиции очень слабая. Обе шкалы
представляют собой, скорее, отдельные, невзаимосвязанные сферы представлений населения о
полиции.
По категории противоправных действий со стороны сотрудников полиции между ответами
респондентов из шести этнических групп обнаружились значительные расхождения. Представители
всех трех латиноамериканских общин высказывали более негативные мнения о поведении
сотрудников полиции, чем другие участники опроса (см. Таблицу 2). В отличие от данных, которые
мы могли бы ожидать в соответствии с литературой, опубликованной в этой области, респондентыафроамериканцы реже всех остальных высказывались негативно о поведении сотрудников полиции.
Как показывают результаты предыдущих исследований, граждане, которые имеют опыт
вынужденных контактов с полицией, как правило, более уверены в том, что полиция превышает свои
служебные полномочия, чем те, кому не приходилось вступать в вынужденные контакты с полицией.
Однако влияние опыта вынужденного общения с полицией на мнение о противоправных действиях
со стороны полиции оказалось невелико. Другие переменные, такие как фактор рождения
102
респондента за границей или в Соединенных Штатах, и социоэкономический статус респондента,
имели одинаково сильное влияние на формирование взглядов участников опроса на превышение
полицией своих служебных полномочий. А такие показатели, как молодой возраст респондента и
недавний виктимный опыт, оказались самыми сильными факторами, приводившими к развитию у
респондента негативных представлений о поведении сотрудников полиции. Как и раньше, мнения
участников опроса по поводу правомочной или противозаконной деятельности местной полиции
оказались сформированными, скорее, под влиянием принадлежности респондентов к определенной
социальной группе (то есть, под влиянием факторов этнической принадлежности, страны
происхождения, возраста), чем вследствие непосредственного опыта.
Виктимный опыт
В целом, статистика виктимизации в области конкретных видов преступлений оказывалась,
как правило, выше в нашем исследовании, чем данные, полученные организацией NCVS по
виктимному опыту городских жителей. Расхождения вполне могли быть вызваны тем фактом, что
методика, которую применяли мы для нашего исследования, была далеко не такой сложной, как
методика, использованная NCVS. Сделав скидку на это обстоятельство, мы все же отметили, что
наши данные не подтвердили того высокого уровня бытового и семейного насилия среди членов
эмигрантских общин, который предсказывали нам некоторые эксперты и журналисты перед началом
исследования.
Таблица 2
Анализ общественного мнения о противоправных действиях со стороны полиции
с распределением по различным переменным
Переменная
Г Этническая группа**
Афроамериканцы
Американцы эквадорского
происхождения
I Американцы колумбийского
происхождения
! Американцы доминиканского
происхождения
Американцы итальянского
происхождения
Возраст
Образование
Владение жильем/ аренда
[ Американское гражданство от
рождения
Пол
Эффективность общественной
работы населения общины
Уровень интегрированности
общины в местных политических
| структурах и органах власти
Виктимный опыт за прошедший
год
Опыт задержаний полицией на
улице
Опыт добровольных контактов с
полицией
_____
_
Коэффициент
-,17
-,15
Статистика Вальда* Значение
26,74
! ,ooi
1
0,54
,463
0,67
,414
,51
7,98
,005
,40
5,38
,020
,21
0,96
,327 —
-,03
,13
,40
-,49
26,47
3,76
4,32
4,24
,000
,053
,038
,040
-,01
,07
0,00
0,32
,946
,574
|
-,04
0,06
,802
|
,48
16,33
,000
,35
5,33
,021
-,09
3,07
_
~ 1
~~Щ^~~~
|
* Чем шире статистика Вальда, тем больше исчерпывающих сведений могут предоставить данные по
различным переменным.
** Коэффициенты, соответствующие переменным этнических показателей, являются отклонениями от
среднестатистического числа. Показатели по одной из категорий (индийская этническая община) были
опущены с тем, чтобы избежать излишней детерминации модели.
103
Число респондентов, заявивших, что они становились жертвами насилия со стороны членов
семьи - годовой показатель в 4%, - оказалось гораздо ниже, чем число тех опрошенных, которые
заявили, что становились жертвами ограблений, краж со взломом или нападений неизвестных лиц.
Таким же открытием для нас был тот факт, что количество респондентов - жертв преступлений на
почве расовой неприязни оказалось еще меньше (2% респондентов ответили утвердительно на вопрос
по этому виду преступлений) и не сильно варьировалось от одной этнической группы к другой.
Опрос в категории виктимного опыта представителей латиноамериканских общин дал более высокое
число утвердительных ответов, чем опрос по тем же пунктам других респондентов. Однако когда мы
проанализировали наши данные с учетом демографических факторов, разница в статистике
виктимного опыта между различными этническими группами исчезла (см. Таблицу 3). Такой
результат говорит о том - и это закономерно, - что не этническая принадлежность как таковая
является причиной расхождений в статистике виктимизации респондентов, а, скорее, разница в
возрасте и социоэкономическом статусе различных изученных нами этнических общин.
Уведомление полиции о совершаемых в районе преступлениях
Хотя в различной литературе по общественному мнению в отношении полиции и
высказывались некоторые научные предположения по поводу склонности или нежелания эмигрантов
сообщать в полицию о замеченных преступлениях или криминальных актах, совершенных против
них самих, наше исследование стало первым, в котором эта проблема получила отдельное освещение
и первым, где теория оказалась подкрепленной эмпирическими данными. Большинство опрошенных
заявили в ходе исследования, что они сообщили бы в полицию о взломах и проникновении в жилище
с преступным умыслом, ограблениях и семейном или бытовом насилии. Респонденты выразили
меньший энтузиазм в отношении уведомления полиции о преступлениях, связанных со сбытом
наркотиков, но даже и по этому пункту большая часть участников опроса заявила, что они сообщили
бы в правоохранительные органы о таких преступлениях.
Согласно закономерности, которая пролеживалась по всем данным исследования,
респонденты из трех латиноамериканских этнических общин реже говорили о том, что они
уведомляли бы полицию о замеченных или совершенных против них преступлениях, чем
представители более экономически и политически устоявшихся этнических общин (см. Таблицу 4).
Удивительно, но мы не нашли тесной взаимосвязи между уведомлением полиции о совершаемых в
районе преступлениях и общим отношением респондентов к полиции. Однако склонность к
уведомлению полиции о преступлениях оказалась связанной с предыдущим опытом общения с
полицией: респонденты, имевшие опыт вынужденных контактов с полицией, заявляли, что не
слишком склонны к тому, чтобы звонить полицию с целью сообщить о преступлении, в то время как
те участники опроса, которые раньше добровольно вступали в контакт с полицией, высказывали
большую склонность к уведомлению полиции о преступлениях. Однако лучшими характеристиками,
определяющими склонность респондентов к уведомлению полиции о замеченных или совершенных
против них преступлениях, оказались показатели политической активности общины: респонденты,
заявившие, что представители их этнической общины успешно работают вместе над решением
различных проблем, возникающих в районе, и те респонденты, которые считали, что их этническая
община находится на сильных позициях на местной политической сцене, чаще, чем другие, говорили
о том, что сообщали бы в полицию о совершаемых в районе преступлениях.
104
Таблица 3
Анализ виктимного статуса с распределением по различным переменным
J Переменная
Этническая группа**
Афроамериканцы
Американцы эквадорского
происхождения
Американцы колумбийского
происхождения
! Американцы доминиканского
происхождения
Американцы индийского
происхождения
Возраст
Образование
Владение жильем/ аренда
Пол
Коэффициент
-,29
,28
Статистика Вальда*
4,43
1,63
2,73
,05
0,09
,770
,21
1,73
,188
-,01
0,01
,941
-,02
,10
,32
7,92
2,65
2,75
1 0,05
,005
-,04
Значение
! ,489
! ,201
,099
,104
,097
,807
:
1
.
[
* Чем шире статистика Вальда, тем больше исчерпывающих сведений могут предоставить данные по
различным переменным.
** Коэффициенты, соответствующие переменным этнических показателей, являются отклонениями от
среднестатистического числа. Показатели по одной из категорий (итальянская этническая община) были
опущены с тем, чтобы избежать излишней детерминации модели.
Таблица 4
Анализ склонности респондентов к уведомлению полиции о замеченных или совершенных
против них преступлениях, с распределением по различным переменным
Переменная
Этническая группа* *
Афроамериканцы
[ Американцы эквадорского
происхождения
Американцы колумбийского
происхождения
Г Американцы доминиканского
происхождения
[ Американцы итальянского
происхождения
Возраст
Образование
Владение жильем/ аренда
! Американское гражданство от
рождения
! Пол
\ Эффективность общественной работы
населения общины
Уровень интегрированности общины в
\ местных политических структурах и
органах власти
Виктимный опыт за прошедший год
Опыт задержаний полицией на улице
Опыт добровольных контактов с
полицией
Противоправные действия со стороны
полиции
Эффективность деятельности полиции
Коэффициент
-,12
! ,21
Статистика Вальда*
1,57
0,29
1,26
Значение
| ,905
1
,589
,263
,05
0,07
,795
-,08
0,22
,640
-,08
0,16
,686
-,01
,06
-,26
,05
1,33
0,84
1,82
0,05
,248
,360
,178
,832
-,17
,63
1,10
21,45
,293
,000
,44
9,65
,002
-,31
-,33
,16
6,20
4,51
10,25
,013
,034
,001
,21
2,96
,085
,09
0,75
| ,386
105
";
1
1
* Чем шире статистика Вальда., тем больше исчерпывающих сведений могут предоставить данные по
различным переменным.
** Коэффициенты, соответствующие переменным этнических показателей, являются отклонениями от
среднестатистического числа. Показатели по одной из категорий (индийская этническая община) были
опущены с тем, чтобы избежать излишней детерминации модели.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Насколько мы знаем о подобных исследованиях, наша работа оказалась первым в своем роде
изысканием, в котором научная методика опросов общественного мнения использовалась для того,
чтобы выяснить, как различный опыт контактов с полицией, отношение населения к полиции и
склонность граждан к уведомлению полиции о замеченных ими или совершенных против них
преступлениях изменяются в зависимости от принадлежности респондента к той или иной
этнической группе. Многочисленные исследования, предпринятые ранее, были сконцентрированы на
изучении расхождений в статистике взаимоотношений полиции и населения в зависимости от
расовой принадлежности. Мы же предполагаем, что получение и анализ статистики общественного
мнения по расовому признаку приводит к тому, что мнения респондентов обобществляются в
слишком грубо очерченные, расплывчатые категории, изучение опыта которых приносит все меньше
и меньше практической пользы, поскольку Соединенные Штаты с каждым годом становятся все
более многонациональной страной. Исследователям уже недостаточно ограничивать свои научные
запросы изысканиями в области общественных стратегий и тем, как решения в этой сфере влияют на
интересы национальных меньшинств. Теперь для нас важно, приняв во внимание тот факт, что
общественные стратегии могут по-разному отражаться на испаноязычных американцах,
афроамериканцах, американцах азиатского происхождения, получать точные статистические данные
по этим различиям. Более того, настолько же ошибочным подходом может стать склонность
исследователя к объединению в одну категорию чернокожих американцев, рожденных и выросших в
США, вместе с уроженцами Ямайки, американцев китайского происхождения с индийцами, а
мексиканцев с выходцами из Доминиканской Республики.
Мы получили данные, подтверждающие, что мнение населения о том, что полиция
предрасположена к противоправным действиям, в значительной степени определяется количеством
вынужденных контактов граждан с полицией: когда полиция задерживает людей на улице, это, как
правило, не вызывает у граждан положительных эмоций относительно полицейских. Но еще более
важную роль в формировании представлений граждан о полиции играет принадлежность
респондента к той или иной этнической общине.
В отношении взглядов граждан на полицию, этническая община, частью которой они
являются, представляет собой могущественный источник влияния, которое прослеживается как в
предрассудках и культурных традициях, привезенных членами общины из родной страны, так и в
каждодневном общении в рамках местной диаспоры, несущем представления о правоохранительных
органах от одного члена общины к другому. Самым значительным из всех факторов, выявляющих
мнение населения о полиции, оказался показатель интегрированности этнической общины
респондентов в социальную и политическую жизнь города. По итогам нашего исследования
выяснилось, что результаты опросов афроамериканцев и американцев итальянского происхождения представителей наиболее политически, экономически и социально благополучных общин - были
практически неотличимы по нескольким разным индексам, использованным нами для изучения
взаимоотношений этнических общин и полиции. На другом конце спектра оказались три группы,
представляющие недавно обосновавшиеся в Соединенных Штатах эмигрантские общины доминиканцев, колумбийцев и уроженцев Эквадора,- общины, не успевшие пока еще занять
серьезные позиции в местных политических структурах. Результаты нашей работы предполагают,
что, в значительной степени, отношение населения к полиции зависит от норм и представлений,
распространенных в их этнической общине, и от более общих представлений респондентов,
касающихся уровня интегрированности данной общины в местных политических структурах и
органах власти и уровня эффективности общественной работы населения общины.
Мы предполагаем, что различные закономерности, обнаруженные нами в результатах наших
опросов по различным этническим общинам, окажутся характерными только для этнических общин
района Куинс в Нью-Йорке и не повторятся в других частях страны. Нас бы не удивило, если бы в
ходе какого-нибудь исследования, например, в одном из районов Юго-запада страны, где проживает
большое количество давно переселившихся в США эмигрантов, выяснилось бы, что представители
106
латиноамериканских этнических общин находятся в числе групп, высказывающих самые
положительные оценки в отношении полиции. Мы считаем, что влияние, оказываемое на мнение
респондента его принадлежностью к той или иной этнической общине, выявленное нами в данных
нашего исследования, не является непосредственным влиянием самой этнической принадлежности
настолько, насколько оно является влиянием культуры, распространенной именно в местной
этнической общине, частью которой считает себя респондент. Иными словами, представления и
взгляды людей формируются, скорее, под воздействием традиций и ценностей, принятых в районе,
где проживают их соседи - члены той же этнической общины, чем вследствие принадлежности к
более общим социальным категориям.
Естественно, нет ничего нелогичного в том, чтобы предполагать, что опыт общения с
полицией играет серьезную роль в формировании отношения населения к представителям
правоохранительных органов. Однако вполне возможно, что категорию «опыт общения с полицией»
следовало бы понимать более широко, со включением в перечень контактов с полицией - помимо
личных впечатлений респондента - опыта контактов с полицией членов его семьи и/или его друзей.
Исследователям необходимо спрашивать у участников опроса, каким образом они получили
информацию, способствовавшую формированию у них позитивных или негативных мнений о
полиции. Стали ли эти взгляды результатом личного опыта? Или опыта общения с полицией членов
семьи или друзей? Или на мнение респондента повлиял услышанный им от кого-то из его этнической
общины рассказ о контакте с полицией какого-то другого человека? Или история, появившаяся в
средствах массовой информации? Или давно укоренившиеся в человеке представления о полиции,
основанные на опыте, приобретенном в общении с правоохранительными органами в другой стране?
Итоги нашей работы дают основания считать, что между полицией и недавно переехавшими в
США эмигрантами не всегда наблюдается полное взаимопонимание. Члены этнических общин,
населенных, по преимуществу, недавними эмигрантами, не испытывают такого же, как
представители более политически, экономически и социально устоявшихся общин, чувства
уверенности в том, что отношение сотрудников полиции к ним будет справедливым, и они не
склонны к тому, чтобы обращаться в полицию за помощью или сотрудничать с нею с тем, чтобы
полиция способствовала сохранению порядка в их общине. Однако это обязанность полиции разработать нужный подход к установлению контакта с этими новыми гражданами Соединенных
Штатов и найти способ, как заработать их доверие. Респонденты, участвовавшие в нашем
исследовании, в ходе опросов высказывали разные предложения о том, как это лучше сделать. По их
мнению, самым эффективным способом, с помощью которого можно было бы наладить
взаимопонимание между полицией и этническими общинами, было бы увеличение количества
патрульных полицейских, в обязанности которых входит обход кварталов, и организация
сотрудниками полиции встреч с населением района.
Данные нашего исследования показывают, что недавние эмигранты придерживаются
противоречивых мнений о сотрудниках полиции, служащих в их районе, считая, что их деятельность
профессиональна и эффективна, но что при этом сами полицейские способны превышать свои
служебные полномочия в отношении эмигрантов и нарушать их права. Однако хорошие новости
заключаются в том, что подобные представления о полиции вполне поддаются корректировке и
изменятся, если руководители правоохранительных органов вовремя предпримут конструктивные
меры по их улучшению.
Профессор Уэсли Дж. Скоган
Институт исследований принципов управления
Северо-западный Университет
60208, США, г. Эванстон, штат Иллинойс
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОПРОСОВ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ
В ОЦЕНКЕ УРОВНЯ РАБОТЫ ПОЛИЦИИ.
В настоящем докладе будут рассмотрены некоторые способы использования опросов
общественного мнения, проводимых с целью изучения отношения граждан к качеству работы
органов полиции. Все представленные в докладе примеры взяты мной из исследования программы
107
За прошедший год, случалось ли вам быть остановленным чикагской полицией, когда вы
куда-то шли, и подвергаться допросам полицейских?
В ходе опроса 1999 г. около 20% чикагцев заявили, что за последний год полиция
останавливала их или их автомобиль. Примерно 17% респондентов были остановлены полицией,
когда они были за рулем, и 6% респондентов - когда они шли по улице. Кроме того, 3% опрошенных
за прошедший год подвергались проверке и в том, и в другом случае.
В статистике, полученной в результате опроса 1999 г., прослеживается определенная
закономерность в том, кого полиция останавливает для проверок с наибольшей частотой - как
правило, это молодые афроамериканцы мужского пола. Эта закономерность показана на Рисунке 5.
Диаграмма на Рисунке 5 распределяет респондентов, участвовавших в опросе 1999 г., по различным
группам согласно возрастному, половому и национальному признакам и показывает в процентах
число респондентов, входящих в ту или иную группу, которые заявили о том, что за прошедший год
полиция задерживала их на улице или на дороге. Особенно заметной на фоне всех остальных групп
выглядит чрезвычайно высокая статистика задержаний, полученная по группе молодых чернокожих
мужчин - почти 75%). По статистическим показателям фактор национальной принадлежности
оказывается самым значимым из всех трех, и молодые чернокожие женщины, рядом с молодыми
белыми мужчинами, составляют вторую по частоте задержаний группу респондентов.
Рисунок 5
Распределение контактов, происходящих по инициативе полиции,
согласно возрасту, полу и национальной принадлежности задержанных.
Сверху вниз:
пожилые испаноязычные женщины,
пожилые испаноязычные мужчины,
пожилые белые женщины,
пожилые белые мужчины,
пожилые чернокожие женщины,
пожилые чернокожие мужчины,
испаноязычные женщины среднего возраста,
испаноязычные мужчины среднего возраста,
белые женщины среднего возраста,
белые мужчины среднего возраста,
чернокожие женщины среднего возраста,
чернокожие мужчины среднего возраста, молодые испаноязычные женщины,
молодые испаноязычные мужчины,
молодые белые женщины,
молодые белые мужчины,
молодые чернокожие женщины,
молодые чернокожие мужчины.
Горизонтальная ось - число задержанных полицией, в процентах.
116
older hispanic females Щ
older hispanic males §f
older white females Щ
older white males Ц
older black females |
older black males
mid-age hispanic females
mid-age hispanic males
mid-age white females
mid-age white males
mid-age black females
mid-age black males
young hispanic females
young hispanic males
young white females
young white males
young black females
young black males
percent stopped
Сопоставление полицейских сил и качества работы полиции разных юрисдикции.
Опросы общественного мнения можно также использовать для сравнения взглядов населения
на качество работы полицейских отделов в разных районах или городах. Такой подход позволяет
расширить масштаб исследования и повысить уровень достоверности сравнительного анализа, что
даст возможность точнее оценивать результаты исследования по тому или иному городу.
Одним из способов, с помощью которого мы расширили масштаб нашего исследования
взглядов населения Чикаго на качество работы полиции, было сравнение статистики ответов
чикагцев с показателями других городов. В 1998 г. Бюро Криминальной и Судебной Статистики при
Департаменте Юстиции Соединенных Штатов провело опросы среди жителей двенадцати
мегаполисов и небольших городов, выясняя мнение граждан об уровне работы полиции и о
программах сотрудничества с населением, предпринятых полицией в их районах. Опросы велись с
использованием метода набора случайных цифр телефонного номера, с таким расчетом, чтобы в
репрезентативной группе оказались также и те семьи, чьи номера телефонов не зарегистрированы в
телефонной книге. В каждом городе в среднем было опрошено по телефону 1540 респондентов от 16
лет и старше. Некоторые города по величине соответствовали Чикаго, например, Нью-Йорк, ЛосАнджелес или Сан-Диего. Другие города были поменьше, такие как Саванна, Туссон, Спрингфилд,
штат Массачусетс, Ноксвилл и Спокейн. В каждом городе респонденты отвечали на вопросы о
проблемах криминогенности района, где они живут, об их отношении к качеству работы полиции и о
той деятельности, которую полицейские их района ведут в области контактов с общественностью.
Статистика, полученная в результате этих опросов, показала, какую позицию занимают жители
Чикаго по этим вопросам по сравнению с жителями других городов страны.
Для измерения уровня общего удовлетворения граждан деятельностью полиции, жителям
каждого города задавали следующие вопросы: "В целом, насколько вы удовлетворены работой
полиции вашего района? Могли бы вы сказать, что вы вполне удовлетворены, удовлетворены, не
удовлетворены, совсем не удовлетворены?"
Рисунок 6 иллюстрирует ранжировку уровня общего удовлетворения граждан по двенадцати
городам исходя из процентного соотношения числа тех респондентов, которые были вполне
117
удовлетворены, по отношению ко всем остальным, давшим другие ответы. Кроме того, таблица
показывает обобщенные рейтинги - составленные по ответам и тех, кто был "вполне удовлетворен",
и тех, кто был просто "удовлетворен" работой полиции, - которые приводят нас к тем же самым
общим выводам. Хотя разница между рейтингами городов, как правило, и невелика, общая
закономерность очевидна: даже по прошествии нескольких лет действия программы охраны
правопорядка через содействие населения, жители Чикаго, как и прежде, дали своей полиции одну из
самых низких оценок.
Из двенадцати городов, где проводились опросы, в таблице на Рисунке 6 Чикаго оказался
почти на самом низком уровне, за исключением лишь округа Колумбия, по обоим показателям
уровня удовлетворения полицией. Только 16% чикагских респондентов заявили, что они были
"вполне удовлетворены" работой полиции их района, в то время как в большинстве городов этот
показатель составлял более 20% при наиболее высоком показателе в 31%. Чикаго оказался седьмым
по уровню общего удовлетворения работой полиции среди представителей белого населения, тогда
как оценка, данная представителями чикагской афроамериканской общины, составила один из самых
низких рейтингов из данных по всем городам. По оценкам, данным латиноамериканским населением,
Чикаго также оказался позади большинства городов с достаточно обширной латиноамериканской
общиной.
Опрос 1998 г. также демонстрирует постоянно фиксируемый разрыв во мнениях о качестве
работы полиции между белым населением Чикаго и представителями городской афроамериканской
диаспоры. Даже несмотря на тот факт, что белые чикащы высказали сравнительно негативное
мнение о работе полиции их районов, разрыв_между показателями, полученными по белому и
афроамериканскому населению Чикаго - 11 пунктов исходя из процентного состава "вполне
удовлетворенных" полицией респондентов, - был все так же одним из самых больших, уступая
только двум городам из всего списка двенадцати городов. Такие данные вряд ли можно назвать
серьезным улучшением по сравнению с опросами, проведенными в 1970х годах, в результате
которых по этим показателям Чикаго оказался на последнем месте.
Рисунок 6
Сравнительные показатели уровня общего удовлетворения граждан
деятельностью полиции
| Число граждан, "вполне удовлетворенных" работой
Число граждан, "вполне
сотрудников полиции, служащих в их районе, в
удовлетворенных" или
процентах
"удовлетворенных" работой полиции в
их районе, в процентах
j
Всего Белые АфроЛатино Всего
Белые
Афро- Латиноамери­ амери­ -амери­
амери- амери- американцы
канцы канцы
канцы
канцы
канцы
____!
98™~
32
31
Мэдисон
97
1
Сан-Диего
25
30
28
11
93
95
88
Канзас-Сити
24
28
14
-
89
90
86
Спрингфилд, штат
Массачусетс
23
28
13
9
87
91
77
Ноксвилл
22
23
13
-
89
91
63
21
21
21
22
86
88
82
80
Лос-Анджелес
20
25
16
16
86
91
82
79
Туссон
19
21
--
15
87
90
-
77
87
88
84
91
78
75
80
90
69
74
78
81
74
74
' Саванна
' Спокейн
Нью-Йорк
19
19
-
-
16
21
11
14
Чикаго
16
21
10
13
Вашингтон, Округ
Колумбия
14
15
13
17
118
|
1
1
88
79
Колонка "Всего" также включает в себя ответы, данные представителями других
национальных меньшинств; прочерк означает, что на данный вопрос дали ответ менее 40
респондентов.
Помимо вышеописанного общего рейтинга удовлетворенности работой полиции, опрос
затрагивал и более конкретные проблемы, и при ответе на многие из этих конкретных вопросов
жители Чикаго часто давали полиции довольно высокие оценки. В каждом городе респондентам
задавали вопрос: "Сколько усилий прилагает полиция к сотрудничеству с жителями вашего района
для предотвращения преступлений и решения проблем безопасности населения вашего района?" По
результатам опроса, показавшего процентное соотношение ответивших "очень много" по отношению
ко всем остальным респондентам (самый высокий рейтинг), Чикаго вместе с Нью-Йорком вышли
практически на первое место из всех городов. Кроме того, Чикаго показал хорошие результаты при
вопросах, касающихся мнения горожан о программе сотрудничества полиции и населения и при
вопросах о том, насколько осведомлены респонденты о проектах совместной работы полиции и
жителей района в рамках борьбы с преступностью. Чтобы изучить мнение горожан по этим вопросам,
респондентам предлагали краткое определение программы охраны правопорядка через
сотрудничество полиции и населения (в Чикаго при этом вопросе делалась ссылка на программу
CAPS), а затем респондентов спрашивали: "Учитывая это определение, считаете ли вы, что полиция в
вашем районе осуществляет охрану правопорядка согласно этой программе?" Результат опроса - 62%
утвердительных ответов - вывел Чикаго на первое место в списке всех городов. Участников опроса
также спрашивали, посещали ли они когда-либо встречи представителей населения района и
полиции, где обсуждались бы проблемы преступности. По этим показателям Чикаго, из всех
двенадцати городов, где состоялся опрос, проведенный Бюро Криминальной и Судебной Статистики,
был также на первом месте.
Однако показатели общего удовлетворения граждан работой полиции, продемонстрированные
на Рисунке 7, говорят о том, что осведомленность респондентов об усилиях полиции по реализации
программы сотрудничества полиции и граждан в сфере охраны правопорядка и о работе, проводимой
полицией с населением, не отразилась непосредственно на уровне удовлетворения респондентов тем,
как полиция выполняет свои обязанности. По прошествии стольких лет действия программы охраны
правопорядка через сотрудничество полиции и населения, жители Чикаго все так же - по сравнению
с жителями других городов - не были слишком довольны деятельностью полиции по поддержанию
порядка в их городе.
Клаудиу К. Беату18
Федеральный университет в Минас Жераис
(UFMG)
Центр по Изучению Проблем
Преступности и Общественной Безопасности
(CRISP)
ПОЛИЦИЯ И ЖЕРТВЫ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
В настоящем докладе автор рассматривает результаты опроса общественного мнения по
проблемам виктимности, проведенного организацией PNAD в 1988 г., и анализирует с помощью
этих данных взаимоотношения между полицией и обществом и причины, по которым жертвы
преступлений обращаются с жалобой в полицию, В отличие от так называемых кулътуралистских
объяснений мотиваций потерпевших, выводы автора указывают на то, что именно рациональные
соображения заставляют жертв преступлений обращаться в полицию для решения конфликтных
ситуаций
1
Автор является координатором организации ЦИППОБ (CRISP) - Центра по Изучению Проблем
Преступности и Общественной Безопасности. Он также является профессором кафедр социологии и
антропологии федерального университета в Минас Жераис (UFMG) и руководителем магистерского курса и
программ защиты докторских диссертаций по социологии и политологии.
119
Неспокойный период перехода к демократии с 1970х гг. сопровождался в Бразилии большим
скачком в статистике тяжких насильственных преступлений в районах больших городов (Коелью
[Coelho], 1988). Этот факт значительно повлиял на диагноз и предполагаемые терапевтические меры,
рекомендованные в качестве решения основной проблемы построения демократического режима:
проблемы жесткого контроля, осуществляемого общественными органами управления над таким
индивидуальным либо коллективным поведением, которое отклоняется от нормы или выходит за
рамки законности.
Проблема общественного контроля - с точки зрения демократии, проходящей период
становления - объединяет в себе одновременно и конфликт интересов граждан и правосудия, и
эффективность работы полиции. Принимая гуманитарные позиции, побуждающие порицать
насильственные методы, используемые полицией в борьбе с преступностью, нельзя тем не менее
смотреть сквозь пальцы на то сильное влияние, которое оказывает, в свете концепции о правах
человека, неэффективность работы правоохранительных органов и органов криминальной юстиции
на статистику преступности и поддержание порядка в обществе. Одним из последствий такого
влияния является поощрение несовместимых с законом методов расследования уголовных дел; кроме
того, подобное влияние провоцирует появление кампаний борьбы за нравственность,
потворствующих сугубо авторитарным представлениям. Оба эти последствия приводят общество,
следуя принципам социальной психологии, к распространению цинизма и не позволяют гражданам
поверить в возможности, которыми обладают демократические методы решения конфликтных
ситуаций.
Настоящий доклад сконцентрирован на отношении потерпевших к преступности, а также на
причинах, побуждающих жертв преступлений сообщать о случившемся с ними в полицию либо
умалчивать о происшедшем. Я проанализирую эти причины с помощью данных, полученных в ходе
опроса, проведенного организацией IBGE (PNAD-IBGE, 1990) по проблемам жертв уголовных
преступлений. Само изучение реакции потерпевшего на преступление может сказать многое о
степени доверия, которое испытывают граждане к законным усилиям, предпринимаемым полицией
по расследованию преступлений.
Роль полиции определяется мерой использования каждым полицейским средств давления в
стремлении навести и поддерживать порядок в обществе. В сфере внутренних дел государства
давление как метод является последним ресурсом, к которому обращаются, чтобы сдерживать
"отдельных граждан, отказывающихся подчиняться правилам, принятым большинством" (Арендт
[Arendt], 1985:27). Предусмотренные законом средства сдерживания полиции, желающей подчас
использовать насилие по своему усмотрению, представляют собой второй по важности элемент,
входящий в понятие гражданства: защиту гражданских прав и свобод, для которых давление со
стороны государственных организаций образует потенциальную угрозу (Оффе [Offe], 1987). Модель
охраны правопорядка, известная как "порядок, обусловленный законом", обязывает всю
полицейскую иерархию подчиняться органам судебной власти, а неукоснительное следование всеми
сотрудниками единой системе полицейской работы оказывается привязанным к исполнению правил
надлежащего процесса, и только на этих условиях полиция может выступать гарантом человеческой
свободы. Наличие этих условий определяет основную разницу между демократическим государством
и авторитарным государством, называемым также "полицейским государством" из-за высокой
степени свободы действий, отпущенной органам давления.
Порядок без действия закона: Кто обращается в полицию и по какой причине.
В определенных ситуациях граждане могут и не прибегать к помощи закона и органов
полиции в своем стремлении поддерживать правопорядок. Существуют механизмы, не относящиеся
к деятельности органов государственной или правительственной власти, которые успешно работают
вне правил, установленных законом и уголовным кодексом и на основе которых люди выстраивают
свое существование в социальной среде: это основное различие между общественной и личной
сферами жизнедеятельности, определяющее те элементы социальной жизни, которые имеют
непосредственное отношение к контролю, осуществляемому полицией, и эффективности ее действий.
Вопросы, заданные респондентам в ходе исследования общественного мнения 1988 г.,
проведенного организацией PNAD, позволяют многое сказать об этих элементах. Некоторые вопросы
касались причин, по которым люди, ставшие жертвами ограблений, не обращались за помощью в
полицию. На Таблице 1 представлены результаты этого исследования.
120
Таблица 1
Причины, по которым жертвы краж и ограблений не обращаются за помощью в полицию
Причины, по которым жертвы краж и ограблений не обращаются за помощью в
полицию
всего
не было
не
не верили, не хотели из страха,
обрати­ сами решили
пострада­ доказа­ придали что полиция вмешивать
что
лись за
проблему
вших
тельств большого поможет
полицию
преступ­ помощью
значения
ники
к кому-то
отомстят
еще
77596
ограбления и 320786
83393
73105
37101
9796
11956
27839
кражи
100%
24%
26%
12%
23%
3%
4%
9%
85984
ограбления с
2696
8854
24147
16526
8910
6215
18636
применением
насилия
100%
3%
28%
10%
19%
10%
7%
22%
Как и в других странах, большинство пострадавших от краж и ограблений принадлежат к
более зрелой возрастной группе (46% респондентов составили возрастную категорию от 30 до 50 лет,
и 26% - от 18 до 30 лет) и живут в городских районах (89%). Жертвы нападений преступников и
жертвы краж и грабежей представляют группы, обладающие довольно схожими характеристиками
по разным аспектам. Жертвы нападений также живут, в основном, в городских районах (85%),
однако, отличаются по возрасту (респонденты от 30 и 50 составили 31%, и 60% опрошенных
составили возрастную категорию менее 30 лет).
Рисунок 1.
Дистрибуция жертв краж и ограблений, а также ограблений с применением насилия, по возрасту.
Светлые колонки - пострадавшие от краж и ограблений.
Темные колонки - пострадавшие от ограблений с применением насилия.
Вертикальная ось - количество пострадавших от краж и ограблений либо ограблений с применением насилия,
согласно возрастной группе, в процентах.
Горизонтальная ось - возрастные группы респондентов. Слева направо: до 9 лет, с 10 до 17 лет, с 18 до 29 лет,
от 30 до 49 лет, от 50 лет и больше.
Idade da V i t i m a s de R o u b o e Furto e A g r e s s a o
45%
40%
35%
30%
25%
20%
^7\
15%-I
10%
5%
WF]
^7\
0%
0a
9
anos
jD Roubo e Furto j
IB Agressao
^I7\
10a
17
anos
18a
29
anos
30 a
49
anos
50
anos
ou +
kV
Как жертвы этих преступлений приобрели такой опыт? Если говорить об ограблениях и
кражах, то пострадавшие не пошли в полицию с жалобой из-за нехватки доказательств или
свидетелей (24%), или потому, что считали, что вовлечение полиции не сыграет большой роли (26%).
Причины, указанные респондентами - жертвами краж и грабежей, предполагают, что они были
121
знакомы с преступниками и волновались из-за того, что могут оказаться в замешательстве и
чувствовать вину за происшедшее в присутствии полиции. Кроме того, респонденты дают причинам,
побудившим их обратиться в полицию, оценки материального порядка: чем выше ценность
украденного, тем больше шансов, что жертва кражи или грабежа позвонит в полицию с просьбой о
помощи. Особенно это характерно для случаев угона автомашин (66%), мотоциклов и других средств
передвижения (43%), а также для случаев пропажи электрических приборов (58%). Такие результаты
наводят на мысль, что пострадавшие от краж и краж со взломом прибегают либо не прибегают к
помощи государства только после тщательного размышления над тем, насколько это будет выгодно и
безопасно для них, учитывая стоимость украденной вещи, моральную цену за точное опознание
преступника и головную боль, которую может принести вмешательство в дело сотрудников полиции.
Рисунок 2.
Процентное соотношение граждан, обращающихся за помощью в полицию, согласно видам украденного
имущества.
Вертикальная ось, сверху вниз - различное материальное имущество; ценные ювелирные изделия или часы;
различные транспортные средства; автомобиль; бытовые электроприборы; деньги.
Горизонтальная ось - количество украденного имущества, в процентах.
PercentuaS cfos que Recorreram a Polfcia por Tipo de Bern
Roubado - MG
Outro berin
Joias ou rel6gibsT
Outro
CarrcT
EletrodomestipC
Dinheiro
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Однако значительная часть опрошенных заявила, что они решили не вмешивать в дело
полицию, просто потому что не посчитали такой шаг необходимым (12%). Подобное решение не
является чем-то, относящимся к сфере закона; скорее, оно замешано на элементах чисто
контекстуального порядка, касающихся индивидуальной оценки проблем в различных нормативных
областях, каждая из которых учитывается при принятии решения. Такой выбор не значит, что
потерпевшие не доверяют полиции; напротив, они просто оценивают ситуацию с точки зрения того,
насколько обращение в полицию будет для них выгодным и удобным. Бывают конфликты, при
которых вмешательство полиции не обязательно, поскольку они вполне поддаются решению в
частном порядке. Конечно, добрая часть тех потерпевших, которые решили справиться с проблемой
самостоятельно (9%), или тех, кто попросил о помощи других людей (4%), принадлежит именно к
этой категории респондентов. Недоверие к полиции представлено другой, довольно значительной
(23%), частью жертв краж и ограблений, которые так и заявили, что не доверяют сотрудникам
полиции.
Данные по ограблениям подсказывают нам, что обращение к полиции рассматривалось
потерпевшими как вопрос цены - то есть, не только стоимости потерянной вещи, но и моральной
цены, которую придется заплатить за вовлечение в решение проблемы полиции; как вопрос
необходимости, - что можно истолковать как степень, до которой различные конфликтные ситуации
поддаются решению в пределах самой близкой к потерпевшему социальной среды; и как вопрос
частоты, с которой подобные преступления происходят в практике потерпевшего.
Если речь идет о нанесении физического вреда здоровью, нехватка доказательств
происшедшего не является решающим (3%) фактором в выборе жертвы об обращении в полицию.
Очевидным объяснением того, что некоторые пострадавшие все-таки не просят полицию о помощи,
служит то, что они знают преступника. Имеет смысл, однако, более пристально взглянуть на
122
статистику ответов тех пострадавших, которые не обратились в полицию по причине нежелания
вмешивать полицейских в решение проблемы (12% жертв краж и ограблений и 19% пострадавших от
физического насилия во время нападения) или потому, что они не верили в успешный исход
полицейского расследования (23% и 10% соответственно).
Сам факт нехватки доказательств, необходимых жертве преступления для того, чтобы
оправдать вызов полиции, может рассказать о тех чувствах, которые испытывают потерпевшие и о
тех мотивациях, которые определяют их выбор. Причиной нежелания обратиться в полицию может
оказаться просто недоверие к полиции, которое в конечном счете может все-таки уступить
необходимости сообщить о случившемся в полицию. Или доказательства, вполне достаточные для
того, чтобы иметь основания подозревать кого-то в совершенном преступлении, оказываются, тем не
менее, всего лишь голыми обвинениями, недействительными с точки зрения закона. Результаты
опроса последовательно подтверждают предположение о том, что решение потерпевшего обратиться
или не обратиться за помощью в полицию связано с соображениями рационального толка и
обусловлено контекстом ситуации. Как мы видим, решение не прибегать к помощи полиции
довольно распространено среди пострадавших от нападения с причинением физического ущерба
здоровью (61% не заявивших о преступлении против 39% заявивших в полицию). Очевидно,
потерпевшие пытались разрешить конфликтные ситуации, в которые они попали, в пределах узкого
круга друзей и родственников, особенно если участниками этих конфликтов являлись сами
родственники (67% потерпевших в таких ситуациях предпочли не вызывать полицию) или знакомые
потерпевшим люди (59%). Также по нескольким причинам предпочли не обращаться в полицию 59%
жертв насилия со стороны сотрудников полиции и 58% пострадавших от нападений неизвестных
лиц. Конечно, значительная часть таких респондентов решила не заявлять о происшедшем из страха
перед последствиями.
Можно ли составить примерную схему мотиваций, побуждающих людей не прибегать
к помощи полиции в конфликтных ситуациях? Если мы проведем более глубокий анализ
данных, касающихся родственников и близких потерпевших, то мы сможем наметить какието отправные точки в вычислении закономерности этих мотиваций. Как я уже сказал,
бразильское общество не слишком привыкло доверять решение своих конфликтов органам
охраны правопорядка и судебной власти. Другой важный фактор, влияющий на мотивации
жертв - высокая статистика бытового насилия и насилия над женщинами в семье.
Внутрисемейные и личные конфликты, как правило, не попадают в отчеты дежурных
сотрудников полицейских участков: 67% пострадавших от насилия со стороны
родственников или друзей предпочитают не сообщать об этом в полицию и, даже если они
обращаются за помощью к полиции, они не всегда пишут заявление о возбуждении
уголовного дела. Как показано на Рисунке 3, конфликты, не выходящие за пределы узкого
круга общения потерпевшего или его семьи, отражают в обществе ту самую культурную
преграду, которая не позволяет личным взаимоотношениям смешиваться со сферой
компетенции общественных институтов. Таким образом, насилие в Бразилии не
воспринимается как проблема, которой должна заниматься полиция. Из всех преступлений,
связанных с применением насилия, 66% совершается во время конфликтов, происходящих в
семье или микрорайоне, где живут пострадавшие, родственниками или знакомыми жертвы.
Следовательно, конфликтные ситуации действительно имеют место, но они рассматриваются
как частное дело потерпевшего, а представления о методах их разрешения поддерживаются,
в каком-то смысле, известной бразильской пословицей «Грязное белье стирают дома»,
Рисунок 3.
Дистрибуция источников насилия по месту: в домашней обстановке и общественных местах.
Светлые колонки - акты насилия, совершаемые в общественных местах.
Темные колонки - акты насилия, совершаемые в домашней обстановке.
Горизонтальная ось - источники насилия. Слева направо: родители, знакомые, незнакомые люди.
Вертикальная ось - количество актов насилия, исходящих из различных источников, в домашней обстановке и
общественных местах, в процентах.
123
Autor da Agressro por Local da "bltirna Agressro
| PResidKncia
! DVia РъЫюа
Источник: PNAD 1988 r. IBGE, 1990 r.
Проблема только в том, что в Бразилии очень много белья, и все оно грязное. Из пострадавших от
бытового насилия во время семейных конфликтов, 66% -женщины. Из них, 74% - женщины от 18 до
50 лет, и в 70%) случаев они подвергаются насилию со стороны родственников. Другая категория
жертв насилия со стороны родственников и членов семьи - дети младше 17 лет (28%).
Рисунок 4.
Дистрибуции преступлений, связанных с применением физического насилия, согласно полу
преступника.
Светлые колонки - насилие, совершаемое женщинами.
Заштрихованные колонки - насилие, совершаемое мужчинами.
Вертикальная ось - соотношение мужчин и женщин, совершающих преступления, связанные с применением
насилия, в процентах.
Assault Offenders by Gender - MQ
DM
Источник: PNAD 1988 г.. IBGE, 1990 г..
Как мы видим, данные по этому виду преступлений складываются в некий рисунок, согласно
которому о таких конфликтах редко становится известно полиции, поскольку их разрешение
считается чисто бытовым делом. А в Бразилии личная, бытовая среда далеко не ограничивается
рамками семейной жизни. При подсчете всех материальных и моральных издержек, неизбежных при
обращении за помощью к государственным организациям, в выборе пострадавшего определенно
появляется такая мотивационная ориентация, которая четко разграничивает уровень официальных,
законных действий и уровень межличностных отношений.
124
Если мы теперь разделим всех опрошенных на тех, кто получил неполное высшее
образование или вовсе не получил никакого, и на тех, кто учился в течение не менее двенадцати лет,
и сравним обе группы, мы увидим, что абсолютное недоверие деятельности полиции явно более
распространено среди представителей второй группы.
Рисунок 5.
Процентное соотношение причин, по которым пострадавшие от краж и ограблений
не прибегают к помощи полиции с дистрибуцией по двум категориям тех, кто учился менее четырех лет, и тех, кто учился более 12 лет.
Вертикальная ось - количество не обратившихся в полицию лиц с периодом обучения менее 4-х или более 12ти лет, в процентах.
Горизонтальная ось - причины необращения в полицию. Слева направо: не было достаточно доказательств;
случившееся не показалось слишком важным делом; не доверяют полиции; не хотели вмешивать полицию в
решение проблемы; сами решили проблему.
Светлые колонки - количество респондентов, получавших образование в течение менее 4-х лет, в процентах.
Заштрихованные колонки - количество респондентов, получавших образование в_ течение более 12-ти лет, в
процентах.
Percentual dos M o t i v o s pelos quais Vntimas de Furtos e R o u b o s N r o
R e c o r r e r a m a PolHCia d i s t r i b u H d o s p e l o s q u e t i n h a m M e n o s d e 4 A n o s d e E s t u d o
e M afs de D o z e a n o s de E s t u d o
4
0
35%
J
зо%
%
.
J
-,—.
.
jjjj
_
II jj
25%
DM enos d e 4 anos de estudo
* M ais de 12 anos de estudo
20%
15%
10%
5%
0%
Источник: PNAD, 1988 г.. IBGE, 1990 г..
Небезынтересно отметить, что недоверие полиции и низкую оценку ее деятельности со
стороны тех, кто предпочел не обращаться в полицию из-за сомнений в успехе расследования
преступления, больше высказывали именно те, у кого есть высшее или даже два высших
образования, по сравнению с респондентами, отучившимися менее четырех лет. Обычно более
образованные слои населения демонстрируют некую гражданскую культуру (выражающуюся в
какой-то степени доверия по отношению к правовым и судебным органам, призванным служить
посредниками в разрешении конфликтных ситуаций и предотвращать их появление); однако,
исследование общественного мнения показало другие результаты.
Нам уже удалось наметить какие-то ключи к пониманию причин, по которым пострадавшие
от преступлений не хотят обращаться к государственным органам за помощью, когда им необходимо
решать свои конфликты. Теперь давайте обсудим, когда и почему они все-таки прибегают к
содействию полиции. В течение 1993 г. Государственная военная полиция в Минас Жераис
зарегистрировала в провинции 892710 криминальных происшествий. Большая часть этих
происшествий (27,5%) относилась к категории преступлений против личности, второй по
численности группой происшествий были преступления, связанные с хищениями собственности
(22,9%), на третьем месте - дорожно-транспортные происшествия на городских улицах (12,7%), и на
четвертом - помощь населению в различных экстремальных ситуациях (8,2%).
125
Таблица 2
Происшествия, зарегистрированные полицией Минас Жераис в 1993 г.
1
Происшествия по категориям
1 Помощь гражданам в различных
ситуациях
[Преступления против личности
[Преступления, связанные с хищением
собственности
[Преступления против нравственности и
общественного порядка
Преступления против государственной и
общественной морали и национальной
символики
Преступления, связанные с ущербом,
причиненным флоре
Преступления, связанные с ущербом,
причиненным фауне
Дорожно-транспортные происшествия на
городских улицах
Дорожно-транспортные происшествия на
шоссе и пригородных дорогах
Нарушения движения на дорогах
Вызовы, связанные с защитой
окружающей среды
Преступления, связанные с незаконным
оборотом наркотиков
Пожары
Поиск пропавших и оказание первой
помощи в экстремальных ситуациях
Вызовы, связанные с предотвращением
преступлений
Заявления и просьбы от граждан
ВСЕГО:
1993
\
64690
%
8,2%
215632
179310
27,5%
22,9%
33932
4,3%
25233
3,2%
25291
3,2%
14592
1,-9%
99738
12,7%
11230
1,4%
45213
776
5,8%)
0,1%
6026
0,8%
8427
7799
1,1%
1,0%
36858
4,7%
9727
784474
1,2%
100,0%|
Источник: Статистика оперативной работы Государственной военной полиции Минас Жераис.
СОРОМ, 1994 г.
Происшествия, для расследования которых полицию вызывают наиболее часто - такие как
преступления против личности, хищения собственности и происшествия, связанные с нарушениями
дорожно-транспортного движения ~- составляют рутину полицейской деятельности. Однако
впечатляют значительные результаты в категории деятельности полиции Минас Жераис по оказанию
помощи гражданам. Работа полицейских в этой области помогает найти нужный подход к
проблемам, возникающим в сфере частной жизни граждан, и узаконить действия полиции в той части
ее практики, которая считается нехарактерной для самой природы полицейской деятельности. До сих
пор решение обратиться или не обратиться за помощью полиции основывается у * граждан на
распространенном в обществе представлении о том, что настоящей причиной, по которой
необходимо звонить в полицию может быть только проблема, связанная с нарушением
общественного порядка (Эспирито Санто [Espirito Santo], 1993).
Заключение.
Наше исследование позволяет сделать выводы о возможности довольно длительного
присутствия
в
бразильском обществе вышеописанных систем социального
порядка,
функционирование которых не имеет отношения к деятельности государственных органов. В
обществе существуют такие механизмы контроля, которые действуют на различных уровнях и в
сфере которых система правопорядка вынуждена сосуществовать на равных вместе с
организационными правилами общества, социальными нормами, контрактами, выполнение которых
контролируется заинтересованными сторонами, а также представлениями, обусловленными
этическими и индивидуальными нормами граждан (Элликсон, [Ellickson] 1991 г.). Какой из этих
уровней оказывает доминирующее влияние, зависит от контекста ситуации и от прагматических
126
интересов и соображений действующих лиц, вовлеченных в процесс конфликта. Другими словами,
речь идет о рациональном подходе, некоем процессе изучения интересов и возможностей, при
котором заинтересованные стороны взвешивают все последствия решения задействовать
формальный, правовой уровень разрешения конфликтов, вместо того чтобы прибегать к помощи
средств, доступных на уровне местных, личных и бытовых контактов. В контексте конкретных
действий в процессе следования правовым нормам и правилам данного социума, на поверхность
выходят элементы культурного порядка. Здесь и зарождаются некоторые весьма значимые парадоксы
в рамках анализа процессов социального контроля. Первый из них - возникновение неформальных,
"домашнего изготовления", систем контроля, появляющихся в качестве результата представлений
населения об учреждениях уголовного правосудия как о необъективных и дискриминационных
органах, действующих не по закону, а по собственному усмотрению (Сантос, [Santos], 1982 г.).
Другой парадокс имеет отношение к недоверию, а то и страху, со стороны граждан (особенно,
представителей малообеспеченных классов) по отношению к некоторым характерным чертам
полицейской работы. Последнее широко обсуждалось в так называемой "литературе осуждения",
выросшей из бразильской криминальной социологии. Но за рассуждениями "социологов осуждения"
легко просмотреть вполне вероятную, хотя и неприятную возможность, подсказанную самой жизнью:
безответственность и насилие со стороны полиции могут быть реакцией полицейских на
соответствующие ожидания самих их сограждан, особенно представителей малообеспеченных слоев
общества. (Пайксау, [Paixao], 1988 г.)
Библиография.
1. ALMOND, G. e VERBA, S., 1965: The Civic Culture, Boston, Little Brown. [Дж. Альмонд и С. Верба.
Гражданская культура. Бостон, Литл Браун, 1965 г.]
2. ARENDT, Н.? 1985: Da Violencia. Brasilia, UnB. [X. Арендт. О насилии. Бразилия, UnB, 1985 г.]
3. BASKIN, D., 1991: "Community Mediation and the Public/Private Problem. SocialJustice, v. 15, n.l. [Д.
Баскин. Разрешение конфликтов в обществе и проблема публичной и частной сферы. Журнал
«Социальная справедливость», №15/1, 1991 г.]
4. BEATO, Claudio С: "Suicfdio ou Homicidio: A Defmi^ao de urn Fato". In Analise e Conjuntura,
Funda9ao Joao Pinheiro, v.7, n„2, 1992. [Клаудиу К. Беату. Суицид или убийство: Определение
факта. Фонд Жоао Пинейро, №7/2, 1992 г.]
5. BITTNER, Е., 1975: The Functions of the Police in Modern Society, New York, Jason Aronson. [Э.
Биттнер. Функции полиции в современном обществе. Нью-Йорк, Джейсон Аронсон, 1975 г.]
6. COELHO, Е.С., 1988: "A Criminalidade Urbana Violenta", Dados, 31:2,; 145 - 183. [Э. К. Коэлью.
Насильственные преступления в городской среде. Дадос, 31:2, ее. 145-183, 1988 г.]
7. ELLICKSON, R.C., 1991: Order Without Law: How Neighbors Settle Disputes. Harvard University
Press. [P. К. Элликсон. Порядок вне участия закона: Как соседи улаживают конфликты. Изд-во
Гарвардского университета, 1991 г.]
8. ENGELS, F., 1968: The Condition of the Working Class in England, Stanford, Stanford University Press.
[Ф. Энгельс. Состояние рабочего класса в Англии. Станфорд, изд-во Станфордского университета,
1968 г.]
9. HAGAN, J., 1989: Structural Criminology. New Brunswick, Rutgers University Press. [Дж. Хейган.
Структурная криминология. Нью-Брансвик, изд-во Рутгерского университета, 1989 г.]
10.IBGE, 1990. Participagao Politico-Social, Vol. 1, "Justi9a e Vitimiza9ao", Rio de Janeiro, FIBGE.
[IBGE. Право политико-социального участия. Журнал «Правосудие и жертвы преступлений», ч. 1,
Рио-де-Жанейро, FIBGE, 1990 г.]
11.MANNING Р., 1977: Police Work, Cambridge, MIT Press. [П. Маннинг. Деятельность полиции.
Кембридж, изд-во Массачусетского Технологического Института, 1977 г.]
12.MONET, J., 1985: "Une Administration face a son Avenir: Police et Sciences Sociales", Sociologie du
Travail, 4: 370-390. [Ж. Моне. Правительство в преддверии будущего: Полиция и социальные
науки. Журнал «Социология труда», №4, ее. 370-390, 1985 г.]
127
13.0FFE, С, 1987: "Democracy against the Welfare State?", Political Theory, 15: 4: 501-537. [К. Оффе.
Демократия против преуспевающего государства? Журнал «Теоретическая политология», №15/4,
ее. 501-537, 1987 г.]
14.PAIXAO, Antonio Luiz, 1982: "A Organlzafao Policial numa Area Metropolitana". Dados:Revista de
Ciencias Sociais, Rio de Janeiro, v.25, p.63-85. [Антониу Луис Пайксау. Полицейская организация в
районах больших городов. Дадос. Журнал «Социальные науки», Рио-де-Жанейро, ч. 25, ее. 63-85,
1982 г.]
15.PAIXAO, Antonio Luiz, 1988: "Crime, controle Social e Consolida^o da Cidadania", Reis, F. e
O'Donnell, G. (eds.); A Democracia no Brasil, Sao Paulo, Vertice; 168-199. [Преступность,
социальный контроль и консолидация гражданского населения. Под ред. Ф. Рейс и Дж. О.
Доннелл. Сборник «Демократия в Бразилии», Сан-Паулу, Вертише, ее. 168-189, 1988 г.]
16.PAIXAO, Antonio Luiz, 1991. "Seguranfa Privada, Direitos Humanos e Democracia: Notes Preliminares
sobre Novos Dilemas Politicos", Novos Estudos CEBRAP, 31: 131-141. [Личная безопасность, права
человека и демократия: Предварительные заметки о новых политических дилеммах. «Новые
научные направления», CEBRAP, №31, ее. 131 -141, 1991 г.]
17.REIS, F. W., 1988: "Consolidaxpao Democratica e Constru£ao do Estado". In Reis, F. e O'Donnel, G., op.
citado. [Ф. В. Рейс. Демократическая консолидация и построение государства. Там же. 1988 г.]
18.SANTOS, Boaventura de Souza, 1982. "Law and Community: The Changing Nature of State Power in
Late Capitalism". In Abel, R. (Org., The Politics of Informal Justice, V.l: The American Experience.
New York: Academic Press. [Боавентура де Суза Сантос. Закон и население: Изменчивый характер
государственной власти при позднем капитализме. Из сборника под ред. Р. Абель «Политика
неофициального правосудия. 4.1: Опыт Америки». Нью-Йорк, Академик Пресс, 1982 г.]
19.SANTOS, W., 1993: As Razoes da Desordem. Rio de Janeiro, Rocco. [В. Сантос. Причины
беспорядков. Рио-де-Жанейро, Рокко, 1993 г.]
20.SILVER, А., 1967. "The Demand for Order in Civil Society", D. Bordua. (ed.). The Police, New York,
Wiley. [А. Сильвер. Требования к порядку в гражданском обществе. Под ред. Д. Бордуа. Сборник
«Полиция», Нью-Йорк, Уайли, 1967 г.]
21.SKOLNICK, J., 1966: "Justice Without Trial", New York, Wiley e Bayley, D., 1986, The New Blue Line,
New York, Free Press. [Дж. Скольник. Правосудие без суда. Нью-Йорк, Уайли, 1966 г. и Д. Бейли.
Новая полиция. Нью-Йорк, Фри Пресс, 1986 г.]
22.TITTLE, С, etal, 1978: "The Myth of Social Class and Criminality". American Sociological Review. 43:
643-656. [К. Титтл и др.. Мифология социальных классов и преступности. Американское
социологическое обозрение. №43, ее. 643-656, 1978 г.]
23.ZALUAR, А., 1984. A Maquina e a Revolta. Sao Paulo. Brasileinse. [А. Залуар. Государственный
аппарат и революция. Сан-Паулу, Бразилейнсе, 1984 г.]
Хуго Фрулинг,
Институт политических наук Университета Чили
Сантьяго, Чили
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ЧИЛИ
В Чили существуют два полицейских ведомства, находящихся в подчинении у центрального
правительства. Первое, Чилийские Карабинеры, - полувоенная структура, состоящая примерно из
36500 человек, занимающихся профилактикой преступлений, дорожной инспекцией и поддержанием
общественного порядка. Во втором - Следственной Полиции Чили - работают около 6000
гражданских лиц, из которых 3500 являются следователями и занимаются раскрытием преступлений.
Первые исследования общественного мнения, касающиеся преступности, появились в 1992 г.
Хотя во всех этих исследованиях содержались вопросы об отношении к полиции, они задавались в
достаточно общей форме - изучалось мнение граждан об эффективности работы полиции вне
зависимости от того, являлось ли данное мнение результатом личного опыта респондента или нет.
128
В конце 1990-х правительство приступило к исследованиям статистики жертв преступлений
на территории больших городов. К настоящему моменту Чилийским Министерством Внутренних Дел
было проведено два таких исследования. В них в сжатой форме выражены результаты опроса
граждан по поводу эффективности работы полиции, однако сводятся они только к ответам самих
жертв преступлений. Кроме того, организация ADIMARK и Гражданский Фонд Мира каждые шесть
месяцев организуют опросы общественного мнения, определяя, насколько граждане боятся
преступности и как много людей и каким образом становятся жертвами грабежей и насилия в жилых
кварталах больших городов. В течение исследований, проводящихся по телефону, гражданам задают
вопросы об их отношении к работе полиции. Однако из-за формы задаваемых вопросов, итоги
исследований отражают только общие представления о полиции и преступности, которые не
основываются на личном опыте граждан.
Очевидно, что опросы общественного мнения не приносили до сих пор ожидаемой пользы, а
их влияние на реформы в полиции оказалось ничтожным.
ИТОГИ ПЕРВЫХ ЗАКОНЧЕННЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
В целом первоначальные исследования показали, что граждане с удовлетворением относятся к
работе полиции. В процессе изучения общественного мнения в марте 1993 г. 58,8% опрошенных
сказали, что, по их мнению, служба Карабинеров приносит людям пользу. Примерно такую же
положительную оценку - 67,5% респондентов - получила работа генерального директора
Карабинеров, а также кампания по борьбе с преступностью, возглавляемая генеральным директором
Следственной Полиции - 60,7% опрошенных. Менее позитивное отношение к полиции было
отмечено среди малообеспеченных слоев населения,
а также среди респондентов,
придерживающихся левых взглядов.19
Такие же результаты были получены в ходе исследования 1996 г., когда респондентов опять
просили дать оценку работе различных высокопоставленных лиц в их борьбе с преступностью.
Генеральный директор Карабинеров получил поддержку 73,2% опрошенных, а 69,2% положительно
оценили работу, проделанную генеральным директором Следственной Полиции. Тем не менее,
некоторые данные ясно указывают на то, что это положительное мнение отражает не столько личный
опыт респондентов, сколько общепринятое одобрение работы полиции. Например, в этом же
исследовании мы видим, что только 30,3% опрошенных удовлетворены работой полиции по защите
жителей их района. Далее, недавний опрос, проведенный в 1997 г., показывает, насколько снизилась
оценка работы по борьбе с преступностью, проводимой руководителями полицейских ведомств.
Лишь 59,9%) опрошенных положительно отозвались о работе Генерального директора Карабинеров, а
Генеральный директор Следственной Полиции получил одобрение только у 56,5% респондентов.20
Но сколь сильно ни ухудшилось бы мнение общества о работе полиции, уровень доверия к высшим
руководителям силовых структур остается поразительно высоким, особенно на фоне постоянно
повышающегося уровня преступности. Например, согласно статистике, полученной из Чилийского
Министерства Внутренних Дел, количество зарегистрированных полицией случаев грабежей при
отягчающих обстоятельствах выросло с более чем 72,5 на каждые 100000 человек в 1997 г. до 169,6
на 100000 человек в 2000 г.
Ежегодная статистика преступлений по стране, с учетом вида преступления, в 1997-2000 гг.
Грабежи с отягчающими
обстоятельствами
Кражи со взломом
Кражи
Причинение тяжкого вреда здоровью
Убийства
Изнасилования
Бытовое насилие и насилие в семье
1997
75,2
На 100 000 чел.
1998
1999
103,5
135,0
558,2
220,6
267,1
1,7
9,2
281,6
541,7
225,1
275,3
1,6
8,9
281,3
621,7
255,5
275,4
и
9,6
331,3
2000
169,6
610,3
303,4
332,6
1,5
10,0
1
1
362,0 1
Источник: Министерство Внутренних Дел
"Estudio Social у de Opinion Publica" No 19, 1993, CEP-ADIMARK ("Социология и общественное мнение")
"Delincuenciay Opinion Publico", Fundacion Paz Ciudadana, 1997 ("Преступность и общественное мнение")
129
C.
Силовые методы против профилактики
Еще одной ошибкой постколониальной политики независимых индийских штатов было
применение полицией силовых методов при поддержании порядка и игнорирование реакций
населения на подобную методику полицейской деятельности, что давало обществу дополнительные
основания полагать, что государство действует против народа, а на практике его волю выполняет
полиция, действуя против простых граждан. Такое положение было хорошо видно из самой практики
полицейской деятельности, последовавшей за принятием в 1861 г. Закона о полиции, и видно сейчас
по ожиданиям, возлагающимся на полицию населением. Опрос общественного мнения, проведенный
в 1999 г., показывает, что большинство представителей индийского общества хотели бы, чтобы
полиция эффективно "поддерживала порядок и соблюдение законов" в стране. Подобные взгляды
совпали с настроениями, распространенными сейчас среди большинства сотрудников полиции (70%,
Институт Развития и Сотрудничества), которые заявили, что считают авторитарные методы наиболее
приемлемым подходом к решению проблем, связанных с общественностью. Однако чем старше по
званию были опрошенные офицеры, тем меньше они высказывали предпочтения к авторитарному
подходу.
D.
Синдром отчуждения.
Идея построения единой нации лишила общество его собственной инициативы. Государство
функционировало как некий орган надзора за соблюдением им же издаваемых законов и в процессе
выполнения этой функции полностью отдалило себя от народа. Полиция - как основной инструмент,
применяемый государством для давления на граждан - заслужила недобрую молву среди людей.
Таким образом, истоками существующей практики взаимоотношений полиции и населения можно
считать постоянное подспудное желание населения как можно меньше вступать в контакт с
полицией. Национальная Комиссия по Делам Полиции, учрежденная в 1977 г., пыталась привлечь
внимание властей к этой проблеме, заявив, что у полицейского ведомства не будет никакого
будущего, если полицейские не постараются завоевать уважение и доверие собственных коллег и
общества. В своем Пятом докладе (ноябрь 1980 г.) комиссия выразила глубокую озабоченность тем
фактом, что наблюдения, обнародованные Комиссией Фрейзера (Fraser Commission) в 1902 г., о том,
что "народ", возможно и не боится полиции, но он совершенно точно боится вступать с ней в какиелибо отношения, остаются верными и по сей день.
Такой ситуацией мы обязаны в первую очередь жестокости и грубости, составляющим
практику деятельности индийской полиции. Различные опросы общественного мнения, проведенные
в стране начиная с 1960х годов - опрос Дэвида Бейли (David Bayley) в 1969 г., опрос Индийского
института общественного мнения в 1978 г., опрос, вошедший в доклад Национальной Комиссии по
Делам Полиции 1980 г., - подтвердили, что в глазах населения констебльская полиция продолжает
взаимодействовать с гражданами, используя методы угроз, грубости, жестокости и запугивания.
E.
Последствия отчуждения.
Не сумев наладить приемлемую практику охраны правопорядка по прошествии пятидесяти
лет после обретения независимости, индийская полиция полностью перестала выполнять свои
обязанности перед обществом. Большинство опросов общественного мнения продемонстрировали,
что деятельность полиции неэффективна, а сама полиция коррумпирована - "они берут взятки даже
за то, чтобы выполнить какие-то полагающиеся по закону или допустимые законом действия". В
суетных попытках избавиться от этой репутации, полиция практически использует программу
охраны правопорядка через сотрудничество полиции и граждан для спасения чести своего мундира.
Опрос общественного мнения, проведенный Институтом Развития и Сотрудничества (1999 г.)
показывает, что большинство граждан презирают ту роль, которая предлагается им в районных
патрульных дружинах и группах наблюдения, где они должны собирать информацию и следить за
дорожным движением, выполняя для полиции часть ее обязанностей по расследованию преступлений
и обеспечению порядка и безопасности на дорогах. Программа охраны правопорядка через
сотрудничество полиции и граждан осуществляется скорее через принуждение, чем с помощью
коллективной разработки, коллективного выполнения и коллективного отслеживания ее хода.
136
ПОЛИЦИЯ - ИНСТРУМЕНТ СОБЛЮДЕНИЯ ИНТЕРЕСОВ
ГОСПОДСТВУЮЩИХ СЛОЕВ НАСЕЛЕНИЯ
(i)
Женщины как легкая мишень.
По оценкам граждан, полиция функционирует в качестве инструмента в руках социально
доминирующих и политически влиятельных слоев населения. Социальные устои, согласно которым
общество не придает большого значения преступлениям против женщин или преступлениям против
представителей низших каст, облегчает для полиции их работу по защите интересов социально
доминантных групп. О таких преступлениях как изнасилование, жертвы и их близкие обычно не
сообщают в полицию, поскольку пострадавшие боятся обнародовать свой "позор", а изнасилование
женщин, принадлежащих к низшим кастам, вообще не считается нарушением прав человека в
обществе, живущем по правилам кастовой иерархии. В большинстве случаев даже сексуальные
домогательства не считаются достаточно серьезным преступлением для того, чтобы жертва могла
обратиться за помощью в полицию. Например, в 1994 г. в городе Пунджаб (Punjab) число
обратившихся в полицию с жалобой на сексуальные домогательства составило 30 человек, по
сравнению с 11198 случаями, когда о преступлении не было сообщено сотрудникам полиции (ИРС,
1994 г.). Примерно такое же соотношение наблюдалось в статистике того же года по изнасилованиям
- 83 случая, о которых пострадавшие заявили в полицию, против 5678 случаев, о которых жертвы в
полицию не сообщили. Стоит заметить, что даже сам термин "попытка сексуального домогательства"
(eve-teasing) появился в полицейском словаре совсем недавно, для обозначения "нового" вида
преступления, причем в 1994 г. было зарегистрировано всего три таких случая, в то время как опрос
общественного мнения, проведенный Институтом Развития и Сотрудничества, выявил 27530
незарегистрированных преступлений этого вида.
Соотношение количества граждан, обратившихся и не обратившихся в полицию с жалобами о тяжких
преступлениях в городе Пунджаб (Punjab), Индия.
Обратившиеся
Необратившиеся
Изнасилования - 1
68
Сексуальные домогательства - 1
374
Попытки сексуального домогательства - 1
9177
Убийство из-за размера приданого - 1
27
Преследования из-за размера приданого - 1
299
|
Источник : Институт Развития и Сотрудничества, 1995 г.
Опрос общественного мнения, предпринятый для изучения взглядов населения на роль
полиции при расследовании преступлений, в которых жертвами оказываются женщины либо было
применено сексуальное насилие, обнаружил, что граждане считают отношение полиции к таким
пострадавшим необъективным, полным предрассудков и безразличия (ИРС, 1999 г.).
(i)
Среди населения было отмечено недовольство поведением сотрудников полиции по
отношению к пострадавшим женщинам, обращение с которыми в полиции, по мнению большинства
респондентов, является оскорбительным и дискриминационным.
(ii)
Полиция предпочитает держаться в стороне от случаев, имеющих отношение к семейным или
бытовым конфликтам, не желая вмешиваться в то, что зачастую называется "частными делами".
Члены многих активистских организаций с возмущением высказывались против такой практики
работы полиции.
(ш)
Респонденты также заявляли, что за выполнение своих обязанностей по приему и
расследованию жалоб полиция требует от женщин-пострадавших услуг сексуального характера, что
ведет к тому, что женщины избегают обращаться к полицейским с жалобой или просить их о
помощи.
137
(iv)
Сотрудники полиции, в свою очередь, жаловались на то, что женщины часто подают заведомо
ложные жалобы и пользуются тем, что индийские законы чрезмерно снисходительны по отношению
к женщинам.
(v)
Как выявил опрос, масштабы дискриминации по отношению к женщинам очень велики.
Результаты изучения общественного мнения показали со всей очевидностью, что среди полицейских
и населения необходимо повышать уровень сознательности в отношении тендерных проблем.
(ii)
Представители низших каст как жертвы несправедливого обращения
полицейских.
Большинство опросов общественного мнения по вопросам, связанным с взаимоотношениями с
представителями низших каст, обнаружили, что полиция относится к этим, как правило, социально
незащищенным, гражданам с предубеждением и нарушает их гражданские права. Представители
низших каст жаловались в ходе опросов, что при контактах с полицией их прилюдно унижают,
избивают и наносят оскорбления сексуального характера.
Причина того, что эти люди становятся жертвами издевательств со стороны сотрудников
полиции, заключается, в основном, в их статусе принадлежности к низшим кастам, плохих
экономических условиях и невозможности для них давать взятки полицейским из-за нехватки
средств.
Дискриминация со стороны полиции по большей части не выходит за пределы полицейских
участков, так как система кастовой иерархии превалирует в обществе над другими ценностями и
воспринимается как нечто само собой разумеющееся.
(Hi)
Кочевое население и иммигранты как объект пристального внимания полиции.
Полиция также должна по некоторым представлениям защищать "население" от кочевых
общин и иммигрантов, которые по общепринятому определению не входят в состав населения той
или иной области или штата. Если представителям местного населения кажется, что полиция не
способна контролировать миграцию внутри страны или регулировать проживание иммигрантов или
кочевников на данной территории, деятельность полиции считается неэффективной. В случае если
местные жители связаны с иммигрантами или кочевниками общей этнической культурой, попытки
государственной
власти
сохранить
свою
территориальную
целостность
оказываются
скомпрометированными, особенно в контексте гипернационального самоопределения. В процессе
контроля миграции службы безопасности получают некий карт-бланш на любое нарушение
гражданских прав человека во имя защиты территориальной целостности. В случае миграции в
пределах страны каждая подобная попытка контроля со стороны провинциальных властей дает
лишний стимул мигрантам или кочевникам. А сама полиция, являясь представителем
провинциальных властей, выглядит в глазах большинства иммигрантов как дискриминационная сила,
пытающаяся защитить интересы определенных этнических или религиозных сообществ. Местное
население, напротив, считает, что полиция не способна эффективно справляться с проблемами,
связанными с мигрантами или кочевыми общинами.
ТЕНДЕНЦИИ И ПРЕДПОЧТЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО ОБЩЕСТВА КАК ПРЕПЯТСТВИЕ К
ЭФФЕКТИВНОМУ СОТРУДНИЧЕСТВУ МЕЖДУ ПОЛИЦИЕЙ И НАСЕЛЕНИЕМ
(i)
И общество, и полиция плохо представляют себе концепцию прав человека.
Только небольшая часть населения, согласно опросам, была хорошо осведомлена о
проблемах, связанных с правами человека - большинство опрошенных были практически не знакомы
с этим понятием. Даже если респондент понимал, о чем речь, он не осознавал необходимости
существования прав человека и их защиты.
(ii)
Существующие методы полицейской работы, как выяснилось в ходе опросов,
относились в основном к авторитарному стилю деятельности полиции, кроме того,
большое количество опрошенных работников полиции признались, что используют в
своей деятельности эксплуататорские методы.
Низшие полицейские чины, как показали результаты опросов, часто используют
эксплуататорские методы в своей работе, тогда как представители среднего звена полицейской
иерархии склоняются к авторитарному стилю. Использование демократических подходов в
деятельности полиции было представлено чисто номинально.
138
(iii)
Концепция участия представителей местного населения в мероприятиях по
борьбе с преступностью ограничена обязанностями информатора и помощника в поддержании
порядка на дорогах.
Помощь населения заимствована в деятельности полиции, в основном, в аспекте
расследования преступлений. Фактически, сама концепция участия местного населения в охране
правопорядка была определена строго в рамках более успешного привлечения местных жителей в
качестве свидетелей и добровольных информаторов (такое использование помощи населения было
названо идеальным). Население также восприняло помощь в расследовании преступлений как свою
первоочередную обязанность в деле поддержания правопорядка.
(iv)
Между населением и полицией существует взаимное недоверие.
Сотрудники полиции жаловались на тот факт, что местные жители с трудом идут на
сотрудничество с ними и даже фактически создают препятствия в выполнении полицейскими своих
обязанностей. Население, в свою очередь, отзывалось о полиции как об источнике раздражения и
неприятностей и даже бессовестного использования. Большинство респондентов заявили, что
считают неэффективной работу полиции в аспекте приема и рассмотрения жалоб от населения.
Описанное здесь исследование общественного мнения ясно показывает, что для государства
давно назрела необходимость привести свои интересы в соответствие с интересами народа и сменить
политику давления на такую практику поддержания законов, которая была бы ориентирована на
служение интересам граждан. Необходимо на основе сотрудничества развивать взаимодействие
между полицией и населением. В перспективе необходимо будет установить тесный контакт между
государством и многонациональным индийским населением и дать значительные политические
полномочия обществу и достаточную инициативу полиции для самостоятельного распознавания
причин конфликтов и для их решения с учетом специфики существующих в Индии социальных
институтов и традиционных реалий, таких как кастовая иерархия общества, расовые предрассудки,
религиозные различия и проблемы женского населения страны.
БИБЛИОГРАФИЯ
Bayley, David H. (1969), The Police and Political Development in India, Princeton: Princeton University
Press. [Дэвид X. Бейли. Полиция и политическое развитие Индии. Принстон: Принстон Юниверсити
Пресс, 1969.]
Indian Institute of Public Opinion (1979), Study on Police Image, New Delhi: Ministry of Home Affairs.
[Индийский Институт Общественного Мнения. Образ полиции в глазах населения. Нью-Дели:
Министерство внутренних дел, 1979.]
Joshi, G.P. and J.C. Arora (1994), Crime in India, A trend a nalysis (1951-91), New Delhi: Bureau of Police
Research and Development. [Г. П. Джоши и Дж. К. Арора. Преступность в Индии. Анализ динамики
криминогенности в 1951-1991 гг. Нью-Дели: Бюро Полицейских Исследований и Развития Полиции,
1994.]
Kumar, Pramod (ed.) (1994), Towards Understanding Communalism, CRRID, Chandigarh. [Под ред.
Прамода Кумара. К пониманию модели многонационального общества. CRRID, Чандигарх, 1994 г.]
Kumar, Pramod (1994), Polluting Sacred Faith, Ajanta, New Delhi. [Прамод Кумар. Оскверняя святую
веру. Аджанта, Нью-Дели, 1994 г.]
Kumar, Pramod (1999), Report on Law Enforcement and Rights of Citizen, IDC, Chandigarh. [Прамод
Кумар. Доклад по деятельности органов охраны правопорядка и гражданским правам. ИРС,
Чандигарх, 1999 г.]
Raghavan, R.K. (1989), Indian Police : Problems, Planning and Perspectives, New Delhi: Manohar. [P. K.
Рагхаван. Индийская полиция: Проблемы, стратегии развития и перспективы. Нью-Дели: Манохар,
1989 г.]
Rajgopal, P.R. (1987), Communal Violence in India, New Delhi : Uppal. [П. Р. Раджгопал. Насилие среди
индийского населения. Нью-Дели: Уппал, 1987 г.]
139
Rustomji, K.F., 'Commimalism and the Police', Radical Humanist, Vol. 47(11), Feb: 1983, pp. 15-6. [К. Ф.
Рустомджи. Концепция модели многонационального общества и полиция. Журнал "Радикальный
гуманист", н. 47 (11), ее. 15-6, февраль 1983 г.]
Saksena, N.S. (1978-9), Notes circulated to the National Police Commission, New Delhi. [H. С. Саксена.
Заметки, предложенные вниманию Национальной Комиссии по Делам Полиции. Нью-Дели, 19781979 гг.]
Профессор Сураджит К. Мухопадхай
Факультет социологии
Университет г. Бурдван (Burdwan)
ПОЛИЦИЯ И НАСЕЛЕНИЕ В ИНДИИ
Деятельность полиции в Индии была сформирована на основе англосаксонских методов и
концепций поддержания правопорядка, установившихся еще во время английской колонизации,
однако такое определение не слишком точно отражает современные принципы работы индийской
полиции. Правильнее было бы назвать индийскую полицию постколониальной полицией - не только
потому что Индия когда-то была колонией, а теперь, уже в течение пятидесяти с лишним лет,
проходит ту стадию изменений, которая обычно следует за обретением независимости, но и потому
что само понятие "постколониальная эпоха" подразумевает связь с прошлым и эта связь является тем
главным фактором, который определил путь развития полицейской практики в современной Индии.
Первоочередная проблема, которую приходится решать сейчас индийской полиции, - это
неуважение к ее авторитету в обществе, беда, которая преследовала индийскую полицию еще с
колониальных времен. Еще более ухудшает положение неспособность полиции и населения прийти
хоть к какому-то общему пониманию роли и места полиции в обществе. С самого момента
официального создания полицейского ведомства в Индии в 1861 г. политические и
административные власти, а также и сама полиция с горечью осознавали, что перед
правоохранительными органами и обществом стоят серьезные проблемы. Однако в стране царила
некая смесь из апатии, притворного непонимания происходящего, отсутствия инициативы,
разрозненных и непоследовательных усилий изменить ситуацию к лучшему и полного неприятия
взвешенных и авторитетных мнений, что долго не позволяло приступить к каким-либо реформам или
попыткам перестроить полицейское ведомство. Например, в 1977 г. индийское правительство
учредило Национальную Комиссию по Делам Полиции (НКДП), чьей целью было разработать
методы и найти средства, которые могли бы усовершенствовать систему охраны правопорядка и
помочь полиции обрести доверие со стороны граждан. Но хотя комиссия и закончила свою работу
еще в 1981 г., рекомендации НКДП так и не были претворены в жизнь до сегодняшнего дня.
Для того чтобы взглянуть на более широкий спектр проблем, возникающих вокруг полиции в
Индии, и понять их истоки, нам придется выйти за рамки непосредственных неприятностей, с
которыми полиции приходится сталкиваться в настоящее время, и затронуть историю
взаимоотношений, сложившихся в индийском государственном устройстве между самим
государством и гражданским обществом. На наш взгляд, государственная власть, какими бы
оправданными ни были ее цели с точки зрения практичности, постепенно обесценила понятие
гражданской инициативы в глазах своих подданных, лишив, таким образом, общество его
политического могущества и значения. Одним из последствий такой потери было полное бессилие
общества перед разрастающейся бюрократией, в результате чего полиция не смогла установить
нормальные взаимоотношения с населением страны. Это же обстоятельство частично объясняет,
почему те немногие усилия, которые полицейское руководство Индии предприняло для внедрения
системы правопорядка, ориентированной в первую очередь на нужды общества, так и не увенчались
успехом, несмотря на то, что многие представители политического, административного и
полицейского руководства страны неоднократно призывали общество и полицию проявить более
дружественный подход друг к другу.
Одной из основных причин недоверия общества к полиции является коррупция,
процветающая в полицейских рядах, и мнения, бытующие в обществе о том, что полиция не может
быть объективной в своей деятельности и обязательно будет потворствовать тем, кто пользуется
большим политическим или экономическим влиянием. Представления о полиции как о чиновниках,
140
которых можно легко подкупить, невзирая на серьезность совершенного преступления, широко
распространены во всех слоях общества. К этим причинам нужно добавить и то обстоятельство, что
обычный индийский гражданин испытывает постоянный страх перед тем, что полиция занимается
только преследованиями невинных людей, извлекая из этого свои материальные или другие выгоды.
Особое беспокойство вызывают и множественные нарушения полицией прав человека, а также
случаи, когда подозреваемые в совершении преступлений умирают во время предварительного
заключения, что тоже стало не редкостью. Обвинения против полиции в нарушениях прав человека
звучат и в тех регионах страны, где работают специальные подразделения полиции по борьбе с
терроризмом и политическим экстремизмом. Не было бы преувеличением сказать, что
взаимоотношения полиции и населения в Индии являются по сути антагонистичными и что какие бы
то ни было последовательные и благожелательные попытки исправить их так и не привели к
желаемому результату. Однако для того чтобы понять весь спектр проблем, с которыми приходится
справляться полиции и обществу, имеет смысл совершить небольшой экскурс в историю охраны
правопорядка в Индии.
Колониальное наследие.
Большинство проблем индийской полиции, о которых здесь упоминалось, родилось из
политики охраны правопорядка колониального периода истории страны. Для колониального
правительства был характерен особенный взгляд на деятельность полиции, который в контексте
современной, независимой Индии абсолютно противоречит демократическим устремлениям
общества. От той полиции, которая существовала в колониальных условиях, вовсе не требовалось
дружественного отношения к населению. Целью колониальной политики по поддержанию
общественного правопорядка было сохранять определенную дистанцию между государством и его
подданными. Колониальная полицейская практика предполагала, что сама возможность для рядового
гражданина быть на дружеской ноге с представителями власти подорвет те принципы и технологии
колониального устройства, которые поддерживали порядок и власть в стране и которые должны
были быть показаны коренному населению во всей красе, с тем чтобы внушать ему уважение и
одобрение. Колониальные власти нуждались, прежде всего, в абсолютной покорности населения. Им
необходимо было установить в Индии чужеземное правление, ситуация того времени требовала
быстрых решений и не позволяла достичь более тонкого компромисса с населением (Мухопадхай
[Mukhopadhyay], 1998:253). Следовательно, причиной сложившейся полицейской практики при
колониальном режиме, как это принято считать, было установление в обществе так называемого
принципа "закона и порядка", поддерживаемого твердой рукой правительства. Однако
"[колониальная] полиция никогда не ограничивалась той ролью, которую предписывали ей
законодатели" (Арнольд [Arnold], 1986:3), так как "колониальные власти не могли рассматриваться
как законные с точки зрения здравого смысла, принятого в традиционном индийском обществе
(Кавирадж [Kaviraj], 1991:80). Различия между близким к естественной природе менталитетом
туземного индийского населения и рациональным менталитетом колониальных поселенцев не
позволяли коренным жителям "легко перестроить свои представления, постепенно приобщаясь к
чужим" (там же), в результате чего применение силы стало необходимым звеном в становлении
колониального правления. Мы допускаем, что именно это обстоятельство задало тот тон стратегиям
поддержания правопорядка, который прослеживался в деятельности полиции колониального
периода, определило дальнейшее развитие индийской полиции и в немалой степени повлияло на
стратегии индийской полиции в постколониальный период.
Наивно, однако, было бы предполагать, что колониальные власти смогли бы подчинять себе и
держать под полицейским надзором население страны, находящейся в тысячах миль от центра
Британской империи, если бы в их распоряжении не было нескольких влиятельных индийцев,
выходцев из коренного населения, активно сотрудничающих с колонизаторами. Используя лишь силу
и давление, колониальные власти никогда не добились бы своей цели, и чтобы немногочисленность
колонизаторов не обернулась бы против них самих в их попытках наладить безотказную
полицейскую систему в порабощенной стране, к поддержанию нового режима было привлечено
необходимое число людей из избранных представителей туземного населения, которые выполняли
работу по обеспечению чужеземной власти хоть какой-то видимости законности. По вполне
очевидным причинам, это сотрудничество никак не улучшило статус гражданского общества,
значение которого в государственной жизни страны было ничтожно и политическое бессилие
которого не могло противостоять доминирующему положению- государства в делах, относящихся к
управлению страной. По тем же самым причинам, такое взаимодействие между колониальным
141
правительством и его избранными союзниками из коренного населения не позволяло самому
населению обрести право голоса в решениях, относящихся к каким-либо государственным вопросам.
Следовательно, в условиях колониального режима и речи не могло быть о том, чтобы деятельность
полиции была подотчетна обществу и сориентирована на его потребности. Полиция, по крайней
мере, в тот период, служила исключительно на пользу государственным целям, и было совершенно
"очевидно, что все первоочередные интересы и принципы колониального правления были
реализованы и установлены как государственные" с помощью полиции (Арнольд [Arnold], 1986:2).
Сама полиция в результате превратилась в "метафору" (там же), олицетворяющую весь
колониальный режим. В глазах порабощенного индийского населения, полиция символизировала
государство во всем "блеске" его тирании, государство, игнорирующее мнение народа и
навязывающее ему свои собственные интересы.
Постыдная слава орудия тирании, преследовавшая индийскую полицию, во многом
объясняется методами, которые применялись при организации полиции как силового ведомства.
Колониальная полиция организовывалась, оснащалась, обучалась и пополнялась новобранцами в
соответствии с принципами, используемыми в военной практике. Такие методы были неизбежны,
если учесть, что полиции предписывалось на самом деле сыграть роль резерва в деятельности
вооруженных сил колониального правительства. Нельзя забывать, что формально индийская полиция
начала свою деятельность в 1861 г., то есть через несколько лет после того, как в 1857 г. случился
знаменитый Сипайский22 бунт, или Индийское национальное восстание, обнажившее все безумие
стратегии колониальной власти, которая полагалась исключительно на военных в реализации своих
государственных задач. В деле организации полиции в Индии колониальному правительству не
пришлось далеко ходить за примерами: готовым ориентиром служила Ирландская Королевская
Констебльская Служба, согласно модели которой, по мнению многих ученых, были сформированы
полицейские ведомства в нескольких различных частях Британской империи. Тот факт, что методы
создания полицейских сил в Индии были заимствованы именно из практики ИККС, становится
очевидным из утверждения Хокинса (Hawkins) (1991:23): "Ирландская Констебльская Служба, в том
виде, в каком она действует и изначально была задумана, по существу, неприменима в Англии и
Уэльсе. Эта служба носит скорее характер военной силы, используемой для усмирения и подавления,
что, следовательно, требует привлечения в нее большего количества солдат, чем в полицию, которую
мы привыкли считать наиболее подходящей для служения обществу, - полицию, используемую в
качестве превентивной силы".
Ирландская Констебльская Служба как полицейская организация неприменима в Англии и
Уэльсе именно потому, что Англия и Уэльс - не колонии, и политический климат, существующий
там (то есть, демократия, управляемая парламентом, либеральная политическая философия и т.п.), не
позволил бы применить в качестве полиции силы, которые имели бы хоть какое-то малейшее
сходство с военными. В других работах по этой теме я более подробно останавливался на данном
обстоятельстве, и описывая систему охраны правопорядка в Англии и Уэльсе, я назвал эту систему
"столичной моделью" (Мухопадхай [Mukhopadhyay], 1998). Не вдаваясь в детали действия этой
модели, скажу просто, что "столичная модель" охраны правопорядка - это модель, при которой
принцип построения полицейской деятельности диаметрально противоположен колониальному,
поскольку предназначен для применения в такой социо-политической среде, где действия полиции не
могут не отвечать интересам общества. Можно утверждать, что если главной задачей полиции в
Англии и Уэльсе является поддержание порядка среди граждан, то в колонии деятельность полиции
приобретает совсем другой политический смысл - это полицейский надзор над субъектом
колониальной империи. Таким образом, исторически, политически и организационно колониальная
модель охраны правопорядка сформировала совершенно иной подход к полицейской практике,
нежели принятый в центре Британской империи, который в дальнейшем существенно отразился на
пути развития и функционировании постколониальных систем организации индийской полиции.
Наконец, последнее обстоятельство, о котором необходимо упомянуть в связи с колониальной
системой полицейской деятельности, чтобы получить полное представление об охране правопорядка
в Индии. Политика колониального правительства находилась под неизбежным влиянием
преобладающих в обществе того периода понятиях о значимости той или иной расовой
принадлежности и о том социальном статусе, который дает определенная национальность. Следуя
основному предрассудку из числа этих представлений - о том, что белая раса является
Сипаями называли пехотных солдат колониальной армии, а сипайский бунт, по мнению некоторых
историков, последователей национапистского направления, послужил началом Первой войны за независимость.
142
господствующей - руководство индийской полиции назначало на посты в верхних эшелонах
полицейской власти исключительно европейцев. Кадры на низшие должности в полицейской
иерархии набирались из коренного населения, а родившиеся в смешанных браках служили
посредниками между начальством европейского происхождения и низшими чинами-туземцами.
Такая кадровая политика только усугубляла представление о колониальном правительстве как о
правлении "инородцев" в глазах коренного населения и еще более отдаляла полицию от сограждан. В
то же время, подобная иерархия поддерживала вокруг колонизаторов некий ореол европейской
помпезности и великолепия, и создаваемый ею эффектный образ пышного колониального правления
должен был внушать уважение к мощи великой Британской империи.
Постколониальная полиция в Индии.
"Созданная как институт колониального правления с единственной целью поддерживать
власть колонизаторов, ревниво оберегающих контроль над нею, индийская полиция стала теперь
оплотом постколониальной государственной власти", - полагает Арнольд (1986), описывая полицию
периода независимой Индии. Это утверждение звучит как очевидный парадокс, но именно оно как
нельзя лучше воспроизводит картину событий, следовавших одно за другим в период
постколониального развития Индии и отразившихся в каждом срезе общества, на каждом отдельном
гражданине независимой Индии. Разные ученые, такие, например, как Чэттерджи (Chatterjee) и
Кавирадж (Kaviraj), серьезно изучали постколоииальный период и как внешние условия развития
страны в то время, и как отдельное явление и выдвигали многие различные версии, объясняющие
этот парадокс. Формат данного доклада не позволяет подробно останавливаться на всех гипотезах по
постколониальному периоду, однако, все же необходимо принять во внимание некоторые
соображения по этому поводу, чтобы понять истоки проблем, с которыми сталкивается система
охраны правопорядка и сейчас, спустя 50 с лишним лет после обретения Индией независимости.
Одной из причин того, что индийская полиция осталась и после обретения независимости
всего лишь орудием в руках государственной власти, был тот факт, что ее организационные признаки
совсем не отличались от атрибутов колониальной полиции, так как набор в полицию и ее оснащение
продолжали проходить по военному образцу. Как я уже упоминал, полиция, в сущности,
использовалась в качестве вспомогательной силы для колониальной армии, и именно на армию она
ориентировалась, выбирая методы своей организации. Для руководства полицейскими органами по
стране был создан специальный офицерский корпус, а ему подчинялась констебльская служба,
функции которой были по сути механическими. Наравне с военной моделью организации полиции
действовали и практические соображения, обусловленные расовыми предрассудками, вследствие
чего офицерский корпус состоял исключительно из европейцев, заботящихся только об интересах
колониального правительства. В постколониальной полиции основная иерархия осталась, но теперь
высшие полицейские офицерские чины достались индийцам, представителям высших каст
индийского общества, а низшие должности в полиции занимали выходцы из беднейших слоев
коренного населения. Однако, заменив расовые различия классовыми, индийская полиция
столкнулась с проблемами, неизбежно возникающими при смешении в одной строго организованной
структуре сотрудников с разным социальным происхождением, уровнем образования и
профессиональными навыками. Офицерский корпус (также известный как Индийская Полицейская
Служба) насчитывает небольшое число служащих, что означает, что наиболее образованные и
обладающие наилучшими профессиональными навыками полицейские чины оказываются в
меньшинстве. Усугубляет положение тот факт, что само классовое происхождение офицеров
отдаляет их от обычного населения, а такая тактика построения полицейской организации ничем не
отличается от той, что применялась в колониальной полиции, которая была так же чужда своим
согражданам.
Согласно выводам Национальной Комиссии по Делам Полиции, учрежденной Объединенным
правительством в 1977 г., существующая структура полицейской иерархии подлежит обязательной
реорганизации, а констебльская служба не должна быть более использована только как
формирование, выполняющее сугубо механическую работу. Члены НКДП также рекомендовали
приступить к постепенному замещению многоуровневой системы набора служащих в полицию лишь
двумя уровнями полицейской иерархии - констебльской службой и Индийской Полицейской
Службой (ИПС). Таким образом, НКДП также не смогла подобрать верный ключ к проблемам,
возникшим из-за смешения разных уровней профессионализма внутри полицейской структуры, некой
профессиональной неоднородности, которая на деле означает, что наименее обученные полицейским
навыкам
служащие
работают
непосредственно
с
населением,
в
то
время
как
143
высокопрофессиональные специалисты практически не занимаются каждодневными полицейскими
обязанностями. Но даже и эти скромные рекомендации не нашли отклика среди высших чинов
полицейского руководства, и все выводы, проделанные в ходе работы НКПД так и остались на
бумаге.
Как утверждает один исследователь полицейской практики (Нат [Nath], 1978),
организационная структура современной полиции точно так же, как это было и во времена
колониальной полиции, отражает интересы государства, озабоченного, прежде всего, подавлением
восстаний и бунтов и утверждением так называемой системы "закона и порядка", а кроме того,
одержимого безопасностью особо важных персон и необходимостью держать под постоянным
надзором всевозможные антигосударственные движения. Контроль над преступностью и
расследование преступлений становятся де-факто второстепенным делом для полиции, а это, в свою
очередь, не дает возможности направить деятельность полиции и сориентировать самих полицейских
в сторону служения интересам общества.
Придавая неоправданно большое значение вооруженным операциям полиции, выполняемым к
тому же за счет обязанностей, которые полиция несет по охране граждан, подобное распределение
приоритетов только подтверждает полувоенный характер полицейской деятельности в
постколониальной Индии. Из вышесказанного следуют два обстоятельства. Чем дольше индийская
полиция используется как полувоенная структура, обеспечивающая порядок в стране армейскими
методами, тем труднее становится полиции переориентировать свою деятельность в сторону
развивающейся демократии и сделать полицейскую организацию ответственной перед нуждами
общества. Эта проблема вырисовывается особенно четко, если вспомнить, что полиция до сих пор не
может осознать всю важность объективных требований проявлять уважение к правам человека, равно
как и к другим гражданским правам, приобретающим все большее значение для общества. При этом
выводы, к которым пришла Национальная Комиссия по Делам Полиции в своих отчетах о
проделанной работе, гласят, что полиция независимой Индии должна выполнять совсем иную роль,
нежели ту, которую она привыкла исполнять благодаря колониальной истории, и что для полиции
абсолютно необходимо работать в согласии с гражданами, за которыми она надзирает и которых она
охраняет,
По признанию одного из высоких полицейских чинов, в чьем подчинении некогда находилась
вся столичная полиция, существующие на сегодняшний день взаимоотношения между полицией и
обществом носят антагонистический характер и способны перерасти в открытую конфронтацию
(Каран [Кагап], 1992:53). Рей (Ray, 1991), изучавший методы управления конфликтными ситуациями
в постколониальной Индии, сделал заключение, что постколониальное индийское государство
следует той культуре управления конфликтами, которая была принята при колониальной
государственности. Колониализм, как оказалось, предоставил новому, независимому, государству
довольно богатый опыт. При этом аппарат управления конфликтными ситуациями, унаследованный
постколониальным государством от колониальной Индии, был расширен и заново узаконен... Хотя и
не во всех случаях, но чаще всего постколониальное государство открыто оказывало и оказывает
стабильное предпочтение жесткому, даже все более ужесточающемуся нормативному подавлению в
управлении любыми конфликтными ситуациями (Рей [Ray], 1991:98).
Если постколониальное государство, следуя выводам Рея, упрочило и расширило свой
репрессивный аппарат по сравнению с колониальной Индией, последствия таких предпочтений не
могли не сказаться на полиции, чей образ в глазах гражданского населения становился еще более
враждебным. Играя эту роль, полиция давала, в свою очередь, все больше оснований для повышения
своего военного оснащения и для такой организации своей деятельности, которая ничем не
отличалась бы от традиционно военной. Хотя индийское государство и пыталось проявить себя как
сильное государство, лидирующие позиции на полуострове ему пока что недоступны. Следовательно,
какой-либо значимый консенсус по основным, несущим потенциальные разногласия, вопросам также
был практически недостижим.
Второй фактор, стоящий у истоков проблем, с которыми полиция сталкивается во
взаимоотношениях с населением, - фактор крайней коррумпированности полиции. Согласно
заключениям НКПД, "в представлениях граждан вопиющими недостатками полиции являются:
предвзятое, обусловленное политическими интересами отношение к выполнению своих
обязанностей, насилие, коррупция и неэффективная работа, уровень которых варьируется от региона
к региону, от человека к человеку" (НКПД, 1979:7). Коррупция и беспредел стали неотъемлемой
частью полицейской культуры. Во всем, начиная с подачи жалобы и кончая расследованием
преступления, полиции надо давать взятки. Другой путь ~ дать полиции понять, что в
144
удовлетворении вашей жалобы заинтересовано влиятельное политическое или официальное лицо.
Такие широко распространенные представления о полиции не дают шанса на доверие граждан к
полиции как к законным органам правопорядка и укрепляют и без того враждебный характер
взаимоотношений полиции и населения. Стоит отметить здесь, что проблема коррупции постоянно
преследовала полицию еще в колониальные времена и что британское правительство решало эту
проблему по принципу "шаг вперед - два шага назад" и так и не смогло удовлетворительно
справиться с ней. Еще в 1902 г. Полицейская Комиссия пришла к выводу, что полиция неэффективна,
коррумпирована и деспотична. Согласно ее отчетам, "есть множество различных форм коррупции.
Она проявляет себя на каждой стадии работы полицейского участка" (НКПД, 1980:25).
Я намеренно опускаю другие проблемы, присутствующие в работе постколониальной
полиции в Индии, - такие как различные нарушения прав человека, получение показаний с помощью
пыток, поскольку формат этого доклада не позволяет мне подробно на них остановиться. Достаточно
сказать, что подобные нарушения, как уже отмечалось выше, вызывают огромную обеспокоенность в
индийском обществе, отражаясь и на возможности реформирования полиции, и на успехе попыток
переориентирования ее деятельности в сторону интересов населения. Можно с уверенностью
заключить, что устарелые полицейские методы, в сочетании с другими чисто постколониальными
методами, особенно теми, которые были основаны на реализации, в первую очередь, интересов
государства и на пресечении инициатив гражданского населения, в целом лишили индийскую
полицию статуса законности в обществе.
Полиция, с другой стороны, жалуется на крайнюю политизированность и полную зависимость
от исполнительной власти, - факторы, приведшие к тому, что полиции было абсолютно отказано в
какой-либо автономии ее оперативной или общей деятельности. Ответственность за такое положение
дел лежит на Законе № 5, изданном в 1861 г., который регулирует полицию и ее деятельность в
Индии. Стоит обратить внимание, однако, на тот факт, что руководство независимой Индии так и не
нашло в себе политической или административной решимости как-то изменить законодательство,
доставшееся ему по наследству от колониального государства. Полиция, особенно ее низшие чины,
плохо обучена и имеет слабое, а то и неверное представление о целях и значении своей деятельности.
Полицейским приходится работать в условиях бедности, используя устаревшее оборудование и
подчиняясь руководству, которое отчуждено от них и организационными, и социальными
преградами.
Попытки реформ.
Описанные выше разногласия между полицией и гражданским населением в последнее время
неуклонно росли, поскольку любые усилия по внедрению программ реформирования полиции пока
что не вызывали энтузиазма ни в обществе, ни в самой полиции. В надежде, что все еще можно
предпринять какие-то попытки и найти правильный метод решения проблем взаимоотношений
полиции и населения, общественная организация "Исследовательское Общество Южной Азии",
работающая в Калькутте (недавно переименованной в Колькату), собрала за общим столом
нескольких бывших полицейских руководителей, академиков из различных университетов и ученых
из различных исследовательских центров. На основе нового проекта реформ, финансируемого
Фондом Форда и выполняемого калькуттским Исследовательским Обществом Южной Азии (ИОЮЗ),
в настоящий момент идет разработка модели "идеального" полицейского участка, применение
которой будет опробовано на двух специально отобранных полицейских участках в Западной
Бенгалии, Индия.
Цель этого проекта состоит, прежде всего, в том, чтобы усовершенствовать рабочие и
жилищные условия полицейских кадров, работающих на этих двух участках, создать или сделать
более комфортными условия приема посетителей и привить полицейским понимание необходимости
улучшить взаимоотношения между ними и их согражданами. Версия дальнейшего развития
реформы, принятая за основу проекта, предполагает, что при подобной сложности проблемы нельзя
ждать, что радикальные изменения и реструктуризация полиции начнутся сами по себе. Вместо этого
нужно начинать действовать небольшими шагами, все более прибавляя темп реформ. Разработчики
проекта также полагали, что даже маленькие изменения, если они окажутся эффективными на уровне
полицейского участка, смогут побудить персонал участка улучшить свои методы обращения с
согражданами, обращающимися к ним за помощью.
Выполнение этих скромных задач, которые поставили перед собой участники проекта в
надежде помочь полиции и населению найти общий язык, уже началось, и служащие обоих
полицейских участков уже могли лично убедиться в том, как улучшаются их рабочие и жилищные
145
условия. Можно с уверенностью утверждать, что подобная инициатива гражданского общества по
усовершенствованию условий, в которых живут и работают полицейские, является первой в своем
роде, и особенно важной в Западной Бенгалии, где в конце 1960х и начале 1970х зверства полиции
были отнюдь не редкостью.
Хотя предсказывать результаты этих усилий пока что рано, участникам проекта удалось, по
крайней мере, выдвинуть на первый план те факторы, которые препятствуют нормальным
взаимоотношениям полиции и населения. Полицейские, служащие на обоих участках, кажется,
далеки от понимания того, что эффективная охрана правопорядка требует активного и динамичного
сотрудничества с населением и внимания к интересам граждан. Для полицейских не так-то просто
забыть годы обучения той полицейской практике, методы которой не позволяли им быть в
постоянном контакте с согражданами. По моим ощущениям, пока что изменения, производимые
работой ИОЮЗ, приносят удовлетворение полицейским обоих участков постольку, поскольку они
обеспечивают им определенные удобства в работе, а некоторые представители полиции расценивают
участие ИОЮЗ в их деятельности как некую возможность получить дополнительное финансирование
для улучшения своих рабочих и жилищных фондов. Это обстоятельство ясно указывает на то, что
задача реформ - в основном, нормативная и что изменения должны быть произведены именно в
области гражданских и общечеловеческих, а не материальных ценностей. Важно, кроме того, учесть,
что эти изменения должны сопровождаться организационными реформами полиции. Эта задача,
однако, находится за пределами возможностей одного проекта. В стремлении достичь успеха в
кардинальных реформах индийской полиции, общественные организации страны должны
объединиться и работать вместе как группы влияния, направляя свои усилия на убеждение
политического руководства о важности введения такой системы полицейской деятельности, которая
была бы больше ориентирована на служение интересам гражданского населения.
Ян Янь (Yan Yang), Отделение Внутренней Дисциплины,
Хубэйское Бюро Общественной Безопасности
Фанг Шижун (Fang Shirong), профессор, доктор
юридических наук, декан юридического факультета
Университета Экономики и Юриспруденции
г. Чжонгнянь (Zhongnan)
РЕФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ ПОЛИЦИИ В КИТАЕ.
ПРОЗРАЧНОСТЬ РАБОТЫ ПОЛИЦЕЙСКИХ СЛУЖБ
ОРГАНОВ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В ПРОВИНЦИИ ХУБЭЙ.
Провинция Хубэй располагается в южно-центральной части Китая и занимает площадь в
185900 кв. км.. Население провинции насчитывает 59350000 человек, в ее административное
управление входят двенадцать городов, одна автономная префектура, три крупных города с прямым
центральным подчинением, шестьдесят два округа и лесной массив. В этой же провинции находятся
один из крупнейших городов Китая, Ухань, глухие девственные леса Шеньлондзя (Shenlongjia) и
всемирно известный район Трех Ущелий.
Управление Общественной Безопасности провинции Хубэй, являющееся штаб-квартирой
органов общественной безопасности, работающих по всей провинции, занимается направлением и
координированием деятельности этих органов. Большие города, автономная префектура и округа,
входящие в состав провинции, формируют свои территориальные бюро общественной безопасности,
а в маленьких городах и поселках городского типа действуют полицейские участки. В обязанности
органов общественной безопасности на всех уровнях входит предотвращать и прекращать
правонарушения и преступную деятельность; вести уголовные дела либо другое делопроизводство
вплоть до суда; поддерживать порядок в общественных местах; регулировать дорожное движение и
следить за соблюдением правил дорожного движения; предотвращать и тушить пожары; надзирать за
производством и продажей опасной для здоровья продукции и за деятельностью предприятий
атомной, оборонной, химической, фармакологической и других областей промышленности,
146
связанных с повышенным риском для здоровья или являющихся объектами национальной
безопасности; отслеживать и оформлять въезд, выезд, постоянное жительство или временное
пребывание в стране и перемещение по стране иностранных граждан, а также выезд и въезд в страну
китайских граждан; охранять важные коммерческие и общественные здание и другие объекты, и
прочее.
В июне 1999 г. Министерство Общественной Безопасности Китайской Народной Республики
приняло решение ввести политику прозрачности полицейской деятельности в органах общественной
безопасности на территории всей страны. В течение вот уже двух лет Управление Общественной
Безопасности и все органы общественной безопасности в провинции Хубэй работают над
исполнением этого решения. Общая стратегия этой работы представляет собой постоянное
распространение принципов открытости полицейской деятельности и укрепление механизмов
внутреннего и внешнего контроля над полицией. Особая задача состоит в том, чтобы обеспечить
неподкупность, справедливость и уважительное отношение к правам человека среди сотрудников
правоохранительных органов, и далее учредить и совершенствовать систему открытости
полицейской деятельности в таких аспектах, как регистрация уголовных и других дел, расследование
и ведение дел вплоть до суда, реформировать механизмы оперативной работы полиции, и, таким
образом, улучшить саму систему правоохранительных органов и их работу. Все органы
общественной безопасности разных уровней, находящиеся на территории провинции Хубэй,
работают сейчас над выполнением следующих семи пунктов программы открытости полицейской
деятельности:
(1) Установить новую систему регистрации преступлений или жалоб потерпевших,
включающую взаимодействие с гражданами по принятии дела в производство. Полиция должна
вести подробные записи о регистрации новых дел с описанием самих жалоб и процесса их принятия в
производство, а также выдавать потерпевшим так называемые "Квитанции о принятии жалобы к
рассмотрению".
(2) Установить систему отчетности по нераскрытым делам. В случае нераскрытых дел среди
уголовных дел и дел, касающихся нарушений общественной безопасности, принятых в производство
следственными органами, сотрудники этих органов должны встречаться с потерпевшими или
родственниками жертв и информировать их об обстоятельствах следствия. В случае очень сложных
дел, не поддающихся раскрытию в течение долгого времени, сотрудники вышеупомянутых органов
должны составлять подробные "Отчеты по нераскрытым делам" и оповещать потерпевших о
причинах неудач в следствии и о мерах, которые можно предпринять для дальнейшей работы.
Следственные органы должны информировать потерпевших в таких случаях в течение десяти дней
после официального закрытия дела.
(3) Установить систему полного информирования граждан об их правах и обязанностях
сотрудниками правоохранительных и следственных органов. Сотрудники полиции, принимающие
жалобы и оформляющие задержанных, а также все сотрудники, вступающие в прямой контакт с
населением, должны выполнять процедуру информирования граждан об их правах и об их
ответственности в рамках уголовных и других дел в соответствии с законом.
(4) Установить систему прозрачности в практике обращения с конфискованным имуществом,
а также с имуществом и деньгами, изъятыми в процессе следствия в качестве вещественных улик.
Полиция должна оповещать пострадавших от ограблений, краж и других преступлений об изъятии
имущества или денег, имеющих отношение к делу, либо денег, переданных в качестве взятки, в
течение десяти дней после раскрытия дела и безвозмездно возвращать имущество или деньги,
принадлежащие пострадавшим, в соответствии с законом. Полиция также должна сдавать
невостребованное имущество либо деньги государству в предусмотренных законом случаях.
(5) Установить систему регистрации результатов медицинского осмотра физического
состояния потерпевших, а также задержанных, пострадавших от нанесения физического вреда
здоровью, по доставлении последних в следственные изоляторы и пункты временного содержания
под стражей. Полиция должна проводить медицинское освидетельствование лиц, заключенных под
стражу, в случае присутствия следов нанесения физического вреда здоровью и регистрировать
результаты медицинских осмотров. Сотрудники полиции должны своевременно докладывать своим
руководителям о случаях нанесения физического вреда здоровью задержанных или арестованных и о
результатах их медицинского освидетельствования, а также проводить серьезную работу по
предотвращению случаев получения показаний и признаний в совершении преступлений путем
пыток и по обнаружению и наказанию виновных в подобных случаях и в случаях других
противоправных действий со стороны полиции, в соответствии с законом.
147
потребностей. И благодаря силе этой поддержки, а не голосам подкупленных «услугами» политиков
и чиновников, она может обеспечить себе нужные для эффективной деятельности условия
(правомочия и материальные средства), а также справедливые оклады.
Ввиду того, что полицейские чаще всего предпринимают вмешательство в отношении людей,
которые нарушили закон, вмешательство в гражданские дела преступников, особенно в их право на
личную свободу, бывает необходимо. Однако клиентами полицейских, особенно городских, являются
также люди, нуждающиеся в помощи. Это пешеходы и водители, особенно приезжие, которые ищут
нужную улицу; люди больные или потерявшие сознание, лежащие в общественных местах; дети,
блуждающие без присмотра; бездомные, алкоголики и наркоманы, толпящиеся в определенных
местах города. Частое соприкосновение с людьми, находящимися в унизительных ситуациях, может
привести к тому, что полицейский впадет в бесчувственность, цинизм, может унизительно
обращаться со своими «клиентами». Однако хороший полицейский должен, даже если этого трудно
достичь, защищаться от очерствения. В этих усилиях его должны поддерживать соответствующие
органы в полицейской структуре, а также общественность.
Важно, чтобы городские полицейские знали права человека и должным образом оценивали их
значение, в том числе для своего собственного профессионального удовлетворения. Они должны
также поддерживать дружеские отношения с жителями своего района и с действующими там
общественными организациями, например, занимающимися помощью жертвам семейного насилия,
защитой животных, помощью старающимся освободиться от наркомании или алкозависимости.
Полицейский, как и любой другой человек, хочет получить удовлетворение от исполняемой
работы. Наряду с денежным вознаграждением и признанием со стороны начальства, условием
достижения такого удовлетворения является общественное одобрение. Оно особенно важно в работе
городского полицейского. Итак, служба в большом городе требует дополнительных навыков элементарных психологических знаний и знаний по социологии крупного города, личного мужества в
контактах с различными, часто конфликтующими с обществом группами молодых людей, знания
топографии своего района и умения сотрудничества с разными организациями - государственными,
муниципальными, неправительственными. Полицейский должен также знать адреса больниц,
учреждений социальной помощи, терапевтических клубов и других организаций, в помощи и
сотрудничестве которых он может нуждаться.
Отвечая этим вызовам, американские специалисты разработали комплекс рекомендаций,
которыми должен руководствоваться полицейский в большом городе. Эти рекомендации должны
облегчить его работу и позволить ему добиться профессионального удовлетворения. Использование
этих рекомендаций как директив службы в большом городе может послужить повышению качества
жизни его жителей. Эти рекомендации названы «работа полиции на службе сообществу», что
означает, что они служат выходу полицейских навстречу потребностям местного сообщества.
РЕЗЮМЕ
Полицейский является представителем государства. Власть, которой он обладает, должна
служить обеспечению людям условий для осуществления их прав и свобод. Так происходит, если
полицейский является служителем закона и общества. Однако полицейский может использовать свою
власть против людей или для реализации своих частных интересов. Тогда мы имеем дело с
коррупцией, нарушением закона служителями закона и нарушением полицией прав человека.
Соприкасаясь в своей работе с людьми общественной периферии, полицейский рискует
потерять отзывчивость к человеческим потребностям, он начинает относиться к людям без должного
уважения, с чувством собственного превосходства, иногда даже с презрением. Чтобы этого избежать,
он должен стараться в любой обстановке быть одинаково любезным и старательным, независимо от
того, с кем имеет дело. Он должен также помнить, что в числе его задач также входит оказание
помощи.
II. Полиция в местном сообществе
Обучение полицейских должно охватывать сведения по социологии большого города и по
работе с жителями, принадлежащими к разным общественным группам. Каждое полицейское
подразделение должно выработать политику контактов с жителями своего района, а также план
сотрудничества с ними и программу информирования их о своей работе.
Полицейские превентивной службы не могут быть для жителей территории своей
деятельности анонимными. Они должны быть им известны и вызывать их доверие. Контакты с
жителями следует строить путем деятельности, не связанной со следственной работой.
158
Городская полиция должна заботиться о своем имидже как службы, которая может помочь
членам местного сообщества в решении их проблем. Городские полицейские должны быть обучены,
как указывать конкретным людям способы решения таких повседневных проблем, как, например,
починка дыры в тротуаре, закрашивание оскорбительных надписей на стенах, порядок на лестничных
клетках. Они должны также уметь запланировать долгосрочные действия, которые помогут в
решении проблем местного сообщества - например, что сделать с группами скучающих
тинэйджеров, которые запугивают людей и разоряют все вокруг.
Полиция должна иметь разработанные способы реагирования на конкретные проблемы
жителей, включая также нерутинные действия.
ПРИМЕР 3
Полицейские должны немедленно реагировать на надписи, появляющиеся на стенах и
лестничных клетках. Если надписи останутся, они будут провоцировать появление новых, а жители
привыкнут к такому окружению и перестанут замечать, например, вульгарные слова или
антисемитские лозунги.
Чтобы с этим бороться, полицейские могут, например, организовать вместе с жителями
кампанию по закрашиванию надписей. Может быть, вместо них поместить красиво оформленные
граффити? Конечно, при условии, что жители это одобрят. Если уж молодые люди обязательно хотят
мазать по стенам, так пусть это будет по крайней мере художественное творчество.
Необходимо выработать партнерские отношения между полицией и уважающими закон
членами сообщества. Это может происходить в форме совместной разработки и выполнения местных
программ по повышению качества жизни и поддержанию правопорядка. Жителей следует склонять к
созданию местных охранных групп и взаимодействовать с ними при взаимном уважении автономии и
индивидуальной ответственности.
В сотрудничестве с местным сообществом городская полиция может лучше воздействовать на
текущие события, добиваясь того, что люди будут чувствовать себя безопаснее в своем месте
жительства.
ПРИМЕР 4
Если кто-то разорит местную баскетбольную площадку, полицейские должны согласовать с
администратором микрорайона сроки ее ремонта. Это важно, так как если на этом не настоять,
администратор может махнуть рукой на площадку, а молодежь вместо того, чтобы играть, будет,
например, сидеть в соседнем пабе за пивом. После ремонта полицейские должны также побеседовать
с молодежью, посоветовать ей, как надо стеречь площадку и что делать, если снова появятся
вандалы.
Городские полицейские, сотрудничая с местным сообществом в решении его проблем, могут
заключать договоры с общественными организациями и местными учреждениями. Такой договор
может быть заключен, например, между отделением полиции и муниципальным советом о мерах по
отношению к пьяным несовершеннолетним. Это может быть также, например, договор с дирекцией
школы о защите ее от дилеров, предлагающих наркотики, или договор с детским клубом, или с
приютом для бездомных.
Договор должен быть по возможности краткий и конкретный, Из него должно ясно следовать,
кто берет на себя определенные обязанности, как должны осуществляться взаимные контакты и
обмен информацией.
Договоры, описывающие стратегию и способ решения конкретных проблем, дают местному
сообществу надежду на преодоление распространяющейся апатии и убеждения, что все идет плохо, а
будет еще хуже, и что только радикальные, силовые методы, примененные строевыми отрядами
полиции и армии, надежно защитят людей от преступлений и неурядицы. Такие договоры строят
взаимное доверие и вырабатывают у людей чувство ответственности друг за друга и за проблемы
всего сообщества.
Политику и способы взаимодействия с местным сообществом полиция должна
координировать с другими местными публичными властями, социальными службами и
неправительственными организациями.
159
III. Полиция на службе сообществу, или семь рекомендаций для работников городской
полиции
1. Городская полиция ведет деятельность на службе сообществу. Под местным сообществом
следует здесь подразумевать не сообщество всего города или даже больших его районов, но
сообщество отдельных микрорайонов.
2. Полиции не удастся поддержать порядок без сотрудничества с местным сообществом или
наперекор ему, не заботясь о положительном публичном имидже полиции. Эта истина должна быть
постоянно присутствующим элементом рассуждений о роли городской полиции в обществе.
3. Работа полиции на службе сообществу предполагает действия в пользу улучшения охраны
и повышения качества жизни людей. Именно такие действия, а не контроль за соблюдением закона,
должны очутиться в центре внимания городской полиции. Преследование преступников - задача
уголовной полиции.
4. Работа полиции на службе сообществу предполагает постоянные контакты не только с
лицами, затрудняющими жизнь, но и с местными лидерами, группами и объединениями. Такие
контакты помогают узнать текущие потребности и проблемы этого сообщества. Люди, активно в нем
действующие, могут подсказать лучшие идеи относительно того, что можно сделать в квартале
нескольких улиц, в пределах нескольких ж:илых корпусов или на территории микрорайона, чтобы
преодолеть страх жителей перед преступностью, не позволить им мириться с неприглядным,
захламленным, оскорбляющим чувство эстетики окружением, преодолеть их безразличие по
отношению к происходящему вокруг.
5. Работа полиции на службе сообществу предполагает заключение договоров с жителями и
местными учреждениями, касающихся сотрудничества в решении конкретных проблем.
6. Сотрудничество с местным сообществом в решении его проблем должно состоять во
взаимном уважении автономии., Полиция не может пытаться навязывать группам или лицам, с
которыми она сотрудничает, своего руководства в совместно предпринимаемой деятельности.
7. Работа полиции на службе сообществу предполагает комплексно интегрированный подход.
Это означает, что каждый из сегментов городской полиции вносит в работу свои инициативы. Это
означает также сотрудничество с другими учреждениями и общественными службами на данной
территории и необходимость их взаимной поддержки в деятельности в пользу местного сообщества.
РЕЗЮМЕ
городская полиция ведет децентрализованную политику, ориентированную на отдельные
лица и на служение местному сообществу;
служению сообществу подчинены действия всех сегментов городской полиции;
городская полиция взаимодействует с государственной полицией и другими общественными
службами; она образует между ними и местным сообществом мост, облегчающий обмен
информацией;
не отказываясь от современной технологии, работа полиции на службе сообществу
предполагает использование общественных контактов: полицейские беседуют с людьми и
вместе с ними действуют на пользу местного сообщества;
городская полиция поддерживает постоянные контакты и сотрудничество с местными
лидерами, организованными группами граждан, объединениями;
работа полиции на службе сообществу предполагает заключение договоров между городской
полицией и членами данного сообщества, касающихся сотрудничества в решении местных
проблем;
работа полиции на службе сообществу состоит в новом подходе к задачам городской
полиции: она должна не только охранять общественный порядок, но и заботиться о
повышении качества жизни в данном сообществе; она должна стремиться узнать и
удовлетворять потребности членов этого сообщества.
160
IV. Стандарты прав человека в работе городской полиции
Полицейские являются частью сообщества и обязаны ему служить.
Полицейский - служитель закона. Законом являются положения конституции, нормы
международного права, законы и изданные на основании этих законов подзаконные акты. Из этих
законоположений вытекает каталог обязанностей полицейского, отвечающий стандартам прав
человека. Каждый полицейский обязан их знать и применять. Вот эти стандарты:
/. Уважение закона и прав человека
Полицейский должен уважать права человека.
Права человека берут начало из природного достоинства человеческого существа. Все люди
рождаются свободными и равными в отношении достоинства и прав. Ввиду того, что все люди равны
перед законом, каждый имеет право на равную защиту со стороны закона и публичной власти, без
какой-либо дискриминации. Это значит, что полицейские, исполняя обязанности, налагаемые на них
законом, защищают в одинаковой степени каждого человека от беззаконных действий. Защищая
сообщество и служа ему, полиция не может применять дискриминации, например, по признакам
расы, пола, религии, языка, цвета кожи, политических убеждений, национальности, имущественного
положения, рождения или иного рода социального статуса конкретного лица или группы лиц.
Румынским цыганам, кочующим на берегу Вислы, принадлежит такое же право на защиту, например,
от кражи или побоев, как спокойному инженеру с Маршалковской улицы.
Дискриминацией в смысле иного отношения не является, однако, признание особого статуса,
потребностей или ситуации человека или группы лиц, как это происходит в случае, например,
женщин (в том числе беременных и кормящих), несовершеннолетних, больных, лиц старшего
возраста и других лиц, требующих особого обращения согласно международным стандартам прав
человека.
Действия, предпринимаемые полицейским, должны оставаться в соответствии и быть
соразмерными с потребностями, следующими из конкретной ситуации. Они должны также учитывать
принципы гуманного поведения.
Права человека могут ограничиваться.
Допустимы исключительно такие ограничения в пользовании данным лицом его правами и
свободами, какие необходимы для обеспечения уважения прав других лиц, а также для охраны
здоровья и общественной нравственности, общественной безопасности либо порядка или для охраны
окружающей среды.
Необходимо, однако, следить, чтобы законодательно допущенные ограничения какой-нибудь
свободы либо права не нарушали их сущности; например, чтобы требования, связанные с
организацией демонстрации, не были столь трудноисполнимыми, что практически делали бы
невозможным осуществление права людей на свободу мирных собраний в целях выражения своих
убеждений либо защиты интересов.
Ограничение пользования каждым человеком его правами и свободами допустимо только
тогда, когда оно ясно допущено законом и когда это необходимо в демократическом государстве для
защиты точно определенных ценностей. Ограничение не может нарушить сущности ограниченного
права.
Полицейский должен в любом положении соблюдать закон. Он должен также выступать
против нарушения закона другими полицейскими.
Никакие обстоятельства не освобождают полицейского от ответственности за такие деяния,
совершенные в связи со службой, как:
- убийство (это не касается действия в необходимой обороне или в защиту другого лица,
если это было обосновано обстоятельствами),
применение пыток,
изнасилование,
применение телесных наказаний (это не касается правильно примененных мер прямого
принуждения, так как они не являются наказанием, а способом преодоления
сопротивления лица, которое не исполняет законных распоряжений работника полиции),
нанесение увечий (если оно не наступило неумышленно во время законного применения
средств прямого принуждения),
экспериментирование,
нарушение личного достоинства,
похищение людей,
161
применение групповых наказаний,
жестокое и унизительное обращение,
кража.
2. Правила в случае установления нарушения закона
Имея дело с лицом, заявляющем о факте нарушения закона, - пострадавшим, свидетелем или
подозреваемым, полицейский должен всегда помнить, что:
к пострадавшим и свидетелям следует относиться с сочувствием и уважением;
каждый имеет право на личную безопасность;
каждый имеет право на справедливое разбирательство;
действует презумпция невиновности, пока конкретная вина конкретного лица не будет
доказана в ходе справедливого разбирательства;
по отношению ни к кому нельзя допускать произвольного вмешательства в его личную и
семейную жизнь и незаконного покушения на его честь и доброе имя; деликатные сведения
необходимо в любой ситуации считать доверительными и поступать с ними осторожно;
запрещается оказывать физическое либо психическое давление на подозреваемых,
свидетелей либо пострадавших, в целях получения информации;
полицейское дознание должно быть эффективным, основательным, быстрым и
беспристрастным.
3. Задержание
Каждый имеет право на личную свободу и безопасность и на свободное передвижение. Это
касается также иностранцев, законно пребывающих в Польше.
Задержание может наступить исключительно на законных основаниях. Никого нельзя
подвергать произвольному задержанию или аресту.
Задержанному лицу следует в момент задержания сообщить понятным для него образом о
причинах этого задержания и о его правах.
О каждом задержании следует составить протокол, в котором должны сообщаться: причины
задержания, время задержания, время перевозки в место заключения, фамилии сотрудников,
производящих задержание, место задержания, разъяснение задержанному лицу о
принадлежащих ему правах. Протокол задержания следует предоставить арестованному лицу
или его адвокату.
Каждому задержанному или арестованному лицу следует обеспечить возможность
сообщения с адвокатом либо другим правовым представителем.
Семью задержанного следует незамедлительно известить о месте его пребывания.
Никого нельзя заставлять признаться либо дать показания против самого себя.
4. Применение силы
Всегда, когда существует необходимость применения принуждения, следует предпринять
сначала попытку применения средства, не связанного с насилием.
Начальники по службе обязаны обеспечить полицейским ряд средств или навыков,
позволяющих дифференцировать применение силы. Каждый полицейский, допущенный к службе,
должен быть обучен применению таких средств как дубинка, газ или приемы лишения свободы
действий. Он должен знать, как и в каких ситуациях применять эти средства так, чтобы применение
силы было эффективным и в то же время причиняло наименьший вред.
Силу следует применять только тогда, когда это абсолютно необходимо.
Силу следует применять исключительно во время законного вмешательства, соразмерно
законным целям. Следует минимизировать вред и телесные повреждения.
О каждом случае применения силы полицейский извещает начальника по службе. Начальник
устанавливает, было ли это действие законным.
Начальник по службе несет ответственность за действия подчиненных ему полицейских, если
он знал или должен был знать о злоупотреблениях, а не предпринял конкретных действий.
Полицейский, отказывающийся исполнить незаконный приказ начальника по службе, не
может быть за это наказан.
162
РЕЗЮМЕ
Полицейский должен соблюдать закон, в том числе защищать права человека. Он должен
одинаково относиться к каждому, независимо от его социального положения или других признаков.
Однако лица и группы, находящиеся в особом положении (например, дети) требует
применения особых средств и особого отношения.
Никого нельзя лишить свободы иначе, чем на основании положений закона.
При вмешательстве род примененных средств всегда следует привести в соответствие с
требованиями ситуации.
Полицейский может применить силу только в крайнем случае, если другие средства не
подействуют или когда заранее известно, что они были бы неэффективными.
V. Стандарты поведения полиции
по. отношению к разным категориям лиц
L Поведение с пострадавшими от преступлений
К лицам, пострадавшим от преступлений, следует относиться с сочувствием и уважением.
Человека, пострадавшего от преступления, следует информировать о его правах в дальнейшем
производстве. Он должен получить необходимую медицинскую и психологическую помощь, а также
информацию о возможности получения иной помощи, например, материальной, если его дочиста
обокрали.
Пострадавшим лицам следует дать возможность выразить свое мнение и чувства по всем
вопросам, касающимся их личных интересов.
Следует защищать интимную сферу жизни и безопасность пострадавших.
Полицейский должен быть обучен на тему прав и потребностей лиц, пострадавших от
преступлений, а также способов обеспечения им соответствующей и немедленной помощи.
Забота об уважении достоинства и прав лиц, пострадавших от преступлений, а также
проведение всех необходимых действий с целью поимки преступника - это условие уважения
общества к полиции и желания сотрудничества с ней.
2. Поведение по отношению к женщинам
Полиция должна прилагать усилия для предотвращения преступлений и преследования
преступников, чьи деяния, связанные с насилием в отношении женщин, совершены в семье и вне ее.
По отношению к женщинам, пострадавшим от преступлений, полиция должна вести себя так,
чтобы предотвратить их дальнейшую виктимизацию в результате полицейских упущений либо
действий, не учитывающих различий пола.
ПРИМЕР 5
Изнасилованную женщину допрашивает полицейский-мужчина. Полицейский расспрашивает
об интимных подробностях, которые отнюдь не необходимы для установления хода события или
установления преступника. Он спрашивает женщину, как она была одета, имела ли глубокое
декольте, почему надела короткую юбку и пила ли спиртное. Этими вопросами он намекает ей, что
она сама спровоцировала насильника.
Такая ситуация не только унизительна для жертвы насилия, но может также убедить ее, что
она сама виновата и заслужила то, что получила.
ПРИМЕР 6
Патруль, вызванный к избитой мужем женщине, при дверях, открытых на лестничную клетку,
расспрашивает мужа о подробностях события. Муж возлагает вину за происшедшее на жену. Он
описывает, как она не исполняет своих супружеских обязанностей и как аморально она себя ведет, а
соседи слушают эти обвинения. Их слушает и избитая женщина - в исступлении, в разорванном
платье, со следами побоев. В этом состоянии она находится на виду у всех вокруг.
3, Охрана несовершеннолетних
Каждый ребенок пользуется защитой прав человека так же, как взрослое лицо. По отношению
к несовершеннолетнему следует применять следующие принципы:
поддерживать чувство собственного достоинства ребенка, ведя себя по отношению к нему
деликатно, выслушивая ему и показывая понимание его ситуации;
163
облегчать ему возвращение в общество, в частности, не позволяя, чтобы он был заклеймен
как «патологический случай», как ребенок из общественной периферии, кто-то, кого лучше
обходить стороной; такие определения могут привести к тому, что у ребенка возникнет
прочное убеждение в том, что он отброшен «нормальной» средой;
уважать интересы ребенка и учитывать его потребности, соответствующие возрасту;
физическое принуждение и силу применять только в исключительных случаях, по
исчерпании других средств, которые оказались неэффективными; физическое принуждение и
сила применяются в кратчайший по возможности срок.
4. Поведение по отношению к психически больным и нетрезвым
По отношению к лицам, больным психически или показывающими сильные психические
нарушения, а также по отношению к пьяным или одурманенным лекарствами либо наркотиками,
полицейский должен соблюдать все правила, касающиеся поведения в случае любого иного
вмешательства. В частности, он должен избегать пренебрежительного отношения к такому лицу и
унижения его достоинства: нельзя насмехаться, издеваться над ним, демонстрировать
пренебрежение, провоцировать. Недопустимо обкрадывание таких лиц, а это, к сожалению,
случается.
При вмешательствах по отношению к лицам, психически больным или показывающим
сильные психические нарушения, должен присутствовать врач-психиатр; исключением могут быть
случаи, когда положение не терпит промедления, когда больной грозит покушением на самого себя
или другое лицо.
РЕЗЮМЕ
К лицам, пострадавшим от преступлений, следует относиться с уважением и сочувствием,
Надо ограждать их от добавочного страха, унижения и других стрессов, связанных с составлением
донесения о преступлении.
Полицейский должен вести себя в соответствии с возрастом, полом, психическим состоянием
и ситуацией, в которой находится лицо, требующее его вмешательства, Он должен помнить, что,
например, изнасилованную женщину должна допрашивать женщина-полицейский, а ребенок требует
особой заботы, имеет право понимать свою ситуацию и право быть выслушанным.
VI. Нарушения полицейскими прав человека
По делу о каждом обвинении в нарушении полицейским прав человека ведется, независимо от
прокурорского, также внутриполицейское расследование. Оно должно быть скорым, компетентным,
точным и беспристрастным.
Дисциплинарное наказание является необходимым, но малогибким средством, Вместо этого,
если, например, полицейский оскорбил кого-нибудь, можно ему приказать извиниться перед
пострадавшим. Это будет род удовлетворения, а в то же время переживание, которое может
эффективнее, чем наказание, склонить полицейского к усиленному самоконтролю в будущем.
Начальники по службе должны избегать поиска среди полицейских козлов отпущения,
обременения их ответственностью за собственную вину. Это вредит их авторитету среди
подчиненных и ведет к тому, что даже заслуженное наказание может восприниматься как
несправедливое.
VII. Проблемы и вызовы
Нет ничего совершенного, и это касается также службы полиции, ориентированной на
потребности местного сообщества. Специфика такой службы содержит следующие потенциальные
угрозы:
в местном сообществе могут появиться ожидания, которых городская полиция не сможет
удовлетворить такие как, например, ожидание, что с завтрашнего дня благодаря полицейским
воцарится идеальный порядок;
работа в сообществе будет происходить со слишком большим ущербом для традиционных
уголовных функций полиции (раскрытие преступлений и сбор доказательств);
полиция может слишком сильно проникнуть в общественную и культурную жизнь
сообщества, а полученные выгоды использовать в собственных целях, например, в ущерб
другим организациям, действующим на данной территории, получать дотации от местного
самоуправления;
164
необходимые неформальные связи полицейских с разными местными лицами и группами
могут ослабить внутренний контроль и, таким образом, благоприятствовать коррупции и
злоупотреблениям;
полицейские, тесно сотрудничающие с местным сообществом, плохо защищены от
клеветнических измышлений.
Работа полиции в сообществе большого города не только служит решению общественных
проблем, но и сама по себе является процессом, который изменяет и сообщество, и полицию.
Работа на службе сообществу представляет в то же время вызов для этого сообщества: она
предполагает способность сообщества взять на себя часть ответственности за контроль за мелкой
преступностью и показать волю к сотрудничеству с городской полицией в ограничении явлений,
снижающих качество жизни, таких как поломка посаженных деревьев, порча автомобилями газонов,
выбивание подвальных окон, в результате чего место жительства имеет печальный и заброшенный
вид.
Местное сообщество составляют не только жители, но и владельцы и работники небольших
магазинов и обслуживающих предприятий, работники школ, местных центров развлечений и
культуры. Бывает, что их интересы расходятся с интересами жителей.
ПРИМЕР 7
Открытие кинотеатра привлечет к нему толпы зрителей. На этом заработает владелец
кинотеатра, но потеряют жители: газоны будут затоптаны, окружение замусорено упаковками из-под
кока-колы и попкорна, нельзя будет найти место для стоянки машины, так как все места будут заняты
приезжими.
Неудобство для жителей создает также бар или ресторан: соседи вдыхают кухонные запахи, а
в их квартиры проникают насекомые, привлеченные остатками из ресторанной кухни.
Еще больше помешать жителям может дискотека или ночной клуб.
Поэтому важно создать обеим сторонам возможность диалога и обмена информацией, а также
посредничать в случае конфликтов.
Люди часто ожидают, что полиция сама по себе, без их участия и участия других лиц,
представляющих сообщество, устроит все дела и приведет к тому, что право и порядок будут
пользоваться всеобщим уважением. Работа полиции в интересах сообщества может превратить это
пассивное ожидание в общественную активность. Она может пробудить в жителях убеждение, что их
собственная деятельность, поддержанная другими, в том числе профессионально подготовленными
городскими полицейскими, может изменить ту действительность, в которой «все плохо и будет
только хуже», в такую, в которой будет приятнее и безопаснее жить.
Библиография
Bezpieczny obywatel. Bezpieczne panstwo, Widacki J., Czapska J. (red.), Lublin 1998, Redakcja
Wydawnictw KUL.
Crawshaw R., Devlin В., Williamson Т., Human Rights and Policing. Standards for Good Behavior and a
Strategy for Change, Dodrecht 1998, Kluwer.
Czapska J., Krupiarz W., Zapobieganie przestqpczosci w spolecznosciach lokalnych, Warszawa 1998,
Instytut Spraw Publicznych.
Czapska J,, Wqjcikiewicz J., Policja w spoleczenstwie obywatelskim, Krakow 1999, Zakamycze.
Fighting Police Abuse. A Community Action Manual, New York 1992, ACLU.
Human Rights and Law Enforcement. A Manual on Human Rights Training for the Police, Professional
Training Series No. 5, Geneve 1997, UN.
Lustgarten L., The Governance of Police, London 1986, Sweet & Maxwell.
McElroy J. E., Cosgrave C. A. Sadd S., Community Policing. The CROP in New York, New York 1993, Sage
Publications.
Newman D. J., Anderson P. R., Introduction to Criminal Justice, 4th edition, New York 1989, Random
House.
165
Police Operations. Analisis and Evaluation, Cordner G. W., Gaines L. K., Kappeler V. E. (ed.), Cincinatti
1996, Anderson.
Prawa czlowieka a policja. Problemy teorii i praktyki, Rzeplinski A. (red.), Legionowo 1994, Centrum
SzkoleniaPolicji.
Prawa czlowieka a policja. Wybor dokumentow Rady Europy i ONZ, Rzeplinski A. (red), Legionowo 1992,
Centrum Szkolenia Policji.
АДАПТИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОХРАНЫ ПРАВОПОРЯДКА К
ТРЕБОВАНИЯМ ЗАКОНА И НУЖДАМ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ОБЩЕСТВА.
ПОЛЬСКАЯ ПОЛИЦИЯ В 1989-2000 гг.
Доклад Анджея Жеплинского
и Анджея Кремплевского **
I.. Вступление
Об охране общественного порядка и общественной безопасности, а также о роли, которую
выполняет в современном польском обществе полиция, говорят обычно как об одной из
серьезнейших проблем, возникших в Польше в период перехода от коммунистического режима к
Третьей республике. Почему так происходит? Во-первых, как показывает статистика, начиная с
1989 г. в Польше неуклонно повышается уровень преступности. Согласно статистике за 1989 г., в
стране было зарегистрировано около 550 тысяч преступлений. После политических изменений,
произошедших в стране в 1990 г., уровень преступности вырос примерно на 70%. В последующие
годы уровень преступности постоянно колебался, то повышаясь, то понижаясь до 10 пунктов, что
само по себе говорит о том, что эти данные не всегда можно считать абсолютно достоверными. В
1999 г. количество зафиксированных преступлений составило 204,8% от количества преступлений,
зарегистрированных в 1989 г.
Как можно увидеть из Таблицы 1, уровень преступности, наблюдавшийся в течение 1990-х
годов, составил в среднем 944883 преступления в год, то есть в два раза больше, чем в 1980-е годы, и
в два с половиной раза больше, чем в 1970-е. В 1999 г. в стране было зарегистрировано примерно в
два раза больше преступлений на душу населения, чем в 1989 г. Нет никакого сомнения, что такая
ситуация сложилась, в том числе, в результате серьезных поправок, внесенных в польское уголовное
законодательство в посткоммунистический период. Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный
кодекс были существенно изменены в 1989-1990 гг. и в 1995 г. Новые процессуальные положения,
появившиеся в Уголовно-процессуальном кодексе, обеспечили лучшую защиту прав подзащитных и
приостановку смертной казни, с одной стороны, и новые меры по борьбе с организованной
преступностью и с экономическими преступлениями, с другой. Новые законы - Уголовный кодекс,
Уголовно-процессуальный кодекс и Закон об исполнении наказаний - вступили в силу 1 сентября
1998 г.
Появились новые явления в сфере преступности, такие как международные криминальные
группировки, терроризм, отмывание грязных денег. Помимо роста преступности и появления новых
видов преступлений, следует отметить как новую черту и особую жестокость преступников. Одним
из факторов, влияющих на формирование представлений общества о преступности, является,
вероятно, не столько растущее количество преступлений, сколько шокирующая наглость и
жестокость, с которой совершаются некоторые преступления.
Доктор юридических наук, профессор, специалист по правам человека, Факультет прикладных социальных
наук Варшавского Университета.
Лектор, специалист в области криминальной юстиции, Факультет прикладных социальных наук Варшавского
Университета.
166
Таблица 1.
Статистика преступлений, зарегистрированных в Польше в 1970-1999 гг.1
1
Год
1970
1971
1972
1973
1
!
1
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
Количество
преступлении
424
475
379
355
339
340
324
344
355
337
337
379
436
466
538
217
411
086
125
542
440
181
506
492
302
935
762
206
205
930
Количество
преступлений на
каждые 100.000
1
чел.
1 304.2
1 449.2
1 146.4
1 064.4
1 007.8
1 000.6
943.4
992.9
1 017.8
956.7
949.8
1 057.8
1 204.1
1 274.8
1 460.0
.Год
Количество
преступлений
Количество
преступлений на
каждые 100000 чел.
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
544 361
507 913
508 533
475 273
547 589
883 346
866 095
881 076
852 507
906 157
974 941
897 751
992 373
1 073 042
1 121 545
1463.2
1 356.0
1 350.2
1255.3
1 442.4
2 317.3
2 264.6
2 296.6
2 216.7
2 351.0
2 526.6
1
~ ~ Т2Ш
Т
567.6
|
1
1
(|
2 775.1
2 901.5
1
Во-вторых, у граждан резко снизилось ощущение собственной безопасности. Если в 1987 г.
примерно 75% населения считали Польшу безопасной страной, то к 1999 г. число граждан,
уверенных в безопасности проживания в Польше, составило всего 25%. Соотношение негативных и
позитивных оценок оказалось обратным прежнему: теперь почти 75% граждан считают Польшу
небезопасной с точки зрения преступности. Однако в том же 1999 г. более 70% населения заявили,
что считают свой район безопасным для проживания (в 1987 г. эта категория граждан составляла
примерно 80%), В 1996 г. более 60% поляков получают новости о безопасности и уровне
преступности из средств массовой информации, и еще 25% - из разговоров с друзьями и
родственниками. Чем ниже оказывается уровень достатка - насколько он высок, определяет для себя
сам респондент, - тем выше вероятность того, что он будет считать Польшу опасной страной с точки
зрения преступности. С представлениями о безопасности или небезопасности проживания в Польше
у респондентов тесно связано ощущение неуверенности в трудоустройстве, системе
здравоохранения, отдыха, образования для детей и т.д. Это означает, что более всего озабочены
безопасностью своего здоровья и жилищ беднейшие слои населения. Жертвами преступлений чаще
всего становятся более зажиточные граждане.2
Уровень эффективности работы правоохранительных органов по статистике раскрытых
преступлений остается низким, особенно, когда "личность преступника неизвестна на момент
уведомления полиции о совершенном преступлении" - статистика раскрываемости преступлений
составляет всего 20% из всех инцидентов по всей стране, - в частности, в районах крупных городов.3
В Варшаве обычно личности преступников, совершивших кражу или другие преступления против
имущества, неизвестны на момент уведомления полиции о произошедшем и, в конечном итоге, они,
как правило, остаются безнаказанными. "При подобных обстоятельствах постулат о неизбежности
наказания остается всего лишь красивой фразой". Также никаких улучшений не наблюдается в
деятельности органов прокуратуры, судя по количеству направляемых в суды обвинительных актов
(лишь 20% из всех завершенных следственных дел) и количеству дел, не доведенных до конца, в
основном, из-за того, что личность преступника остается неустановленной. Однако ответственность
за такое положение дел лежит, по большей части, на полиции (поскольку расследованием дел
занимается именно полиция). С другой стороны, эффективность предварительного расследования,
проводимого полицией, можно было бы повысить, если бы прокуратура усилила бдительность, что, в
соответствии с кодексом уголовного судопроизводства, входит в ее обязанности.4
И в третьих, польское общество за последнее время все больше поддерживает репрессивный
подход. В 1989 г. за смертную казнь выступало чуть больше 50% граждан; к 1999 г. число
5
сторонников смертной казни достигло 77%. Требование применения более суровых наказаний
проявляется практически во всех слоях общества. Достаточно сказать, что всего лишь 4%
167
15.
Тем не менее, значительное количество опрошенных делегацией лиц заявили, что
офицеры полиции применяли незаконные методы обращения с ними (напр., били ногами, кулаками,
по лицу, полицейскими дубинками) во время задержания и/или по дороге в участок и/или по
прибытии в полицейское отделение.
16,
Участники делегации получили очень мало заявлений о плохом обращении с
задержанными во время допросов, за исключением Окружного штаба полиции в районе ВаршаваПрага Полноц. Несколько задержанных, опрошенных делегацией по отдельности, как в
следственном изоляторе района Варшава-Бялолека, так и в камерах предварительного заключения
при полицейских участках, заявили, что сотрудники криминальной в ходе допросов полиции
применяли по отношению к ним физическое воздействие. Следует обратить особое внимание на
истории двух молодых людей, совсем недавно допрошенных криминальной полицией в Окружном
штабе полиции района Варшава-Прага Полноц.
Первый молодой человек рассказал, что утром того же дня во время допроса в Окружном
штабе полиции Варшава-Прага Полноц сотрудники криминальной полиции приказали ему раздеться,
унижали и пинали его ногами в грудь. Он также рассказал, что его ткнули шоковой дубинкой,
вызвавшей электрический шок. На груди молодого человека было обнаружена область воспаления,
которая могла появиться вследствие удара ногой.
Второй молодой человек был арестован примерно за 10 часов до визита делегации СРТ. Он
рассказал членам делегации, что когда его привели в отделение криминальной полиции в Окружном
штабе Варшава-Прага Полноц, сотрудники полиции приказали ему лечь на пол лицом вниз, а затем
несколько раз ударили его полицейской дубинкой по ступням. Затем полицейские приказали ему
встать и начали допрашивать. По его словам, когда он отказался признать себя виновным в
правонарушении, вменяемом ему в вину, один из офицеров ударил его током в область правого
предплечья через рубашку; инструмент, который использовался для этой цели, выглядел как предмет
черного цвета, похожий на полицейскую дубинку, примерно 40 см в длину, с кнопкой на одном
конце и двумя металлическими электродами на другом. Молодой человек заявил также, что ему
угрожали, что будут еще бить его током за ухом, если он не признает свою, хотя угрозы эти, повидимому, так и не были выполнены.
Один из врачей делегации осмотрел потерпевшего и обнаружил в средней части
подошвенного свода левой стопы отчетливое опухание продольной формы, примерно 5см на 3 см,
болезненное при пальпации. Пятка левой ноги также болезненно реагировала на пальпацию.
Немного выше опухшего места на подошвенном своде был обнаружен небольшой красный след,
примерно 3 см в длину и 1 см в ширину, расположенный слегка под углом к оси подошвенного
свода. Оба этих следа соответствовали показаниям молодого человека, утверждавшего, что утром
того же дня во время допроса его били дубинкой по пяткам."
Случай, описанный в последнем параграфе, послужил предметом судебного разбирательства,
начатого 3 октября 1996 г. (дело № Ds 695/96/2). Однако, будучи хорошо знакомыми с польской
практикой, мы не были слишком удивлены исходом этого расследования. В ответе правительства на
запрос Комитета по предотвращению пыток от 24 сентября 1998 г. говорится: "Юридические меры,
предпринятые с целью тщательного выяснения обстоятельств по данным жалобам, не привели к
обнаружению материалов, достаточных для предъявления уголовного обвинения к конкретным
лицам. 19 февраля 1997 г. данное расследование было прекращено по распоряжению Окружной
прокуратуры в районе Варшава-Сродмесце. Результаты указанного расследования были
проанализированы в Областной прокуратуре Варшавы и в Апелляционной прокуратуре Варшавы.
Обе инстанции поддержали решение о прекращении дела ".3
Комитет по предотвращению пыток несколько раз рекомендовал польскому правительству
уделить приоритетное внимание профессиональной подготовке и обучению по предмету "права
человека" полицейских на всех уровнях в Польше. На практике же, начиная с 1997 г., на курс по
правам человека в расписании полицейских академий стали выделять еще меньше часов, чем в
начале 1990-х годов.
В других рекомендациях СРТ говорилось, среди прочего, о следующем:
(1) Любые материалы, содержащиеся в помещении отделений полиции в качестве
вещественных доказательств, должны быть соответственно оформлены и храниться в безопасном
месте, централизованно. Правительство сообщило Комитету по предотвращению пыток о том, что
Главный начальник польской полиции распорядился осуществлять надзор за всеми полицейскими
178
участками, где проводится предварительное расследование, и изъять все предметы, которые могут
вызвать подозрения в использовании запрещенных методов проведения допросов.
(2) Способности к межличностному общению должны приниматься во внимание в первую
очередь при отборе кандидатов на службу в полиции; важно также, чтобы эти навыки
вырабатывались и развивались у будущих офицеров полиции в процессе обучения. Польское
правительство сообщило Комитету о том, что на данный момент при найме на работу офицеры
полиции обязаны пройти специальное тестирование, включая психологические тесты. В период
профессиональной подготовки они обучаются навыкам общения и умению войти в контакт с
допрашиваемыми. Это в значительной мере относится к методике преподавания, когда в процессе
обучения поощряется умение гасить конфликт между следователем и подследственным, а унижение
допрашиваемого, наоборот, не одобряется.
(3) Когда прокурор или судья получает заявление о незаконных методах обращения с
подследственным со стороны полиции, или замечает, что подозреваемый в уголовном преступлении,
приведенный в зал суда, вероятно, подвергался жестокому обращению, он должен немедленно
запросить проведение судебно-медицинского освидетельствования потерпевшего и довести
информацию до сведения надзирающего прокурора. Правительство сообщило СРТ о том, что данная
рекомендация успешно выполняется на практике. Мы, однако, не уверены в том, что дело обстоит
именно так. Хельсинский Фонд Прав Человека получает жалобы от граждан на прокуроров, которые
отказываются рассматривать информацию о незаконных методах обращения с задержанными во
время ареста, препровождения арестованных в участок и допроса. Учитывая солидарность офицеров
полиции, пассивность прокуроров и отсутствие иных доказательств, кроме показаний задержанного,
потерпевшие оказываются бессильны себя защитить.
(4) Польские власти должны требовать от прокуроров осуществления надзора за действиями
уголовной полиции непосредственно на месте проведения оперативных и следственных
мероприятий. Помимо уголовных дел (но не всех), контроль, осуществляемый прокурорами за
законностью проводимых полицией мероприятий в рамках предварительного расследования,
остается поверхностным. В ответе Правительства не содержится ответа на данный вопрос.
(5) Польским властям рекомендуется позаботиться о том, чтобы лица, содержащиеся в
следственных изоляторах для детей, были обеспечены необходимой одеждой. Результаты
мониторинга данных учреждений Хельсинкским Фондом Защиты Прав Человека выявили, что на
практике несовершеннолетние вынуждены ходить в пижамах или спортивных костюмах.
Полицейские утверждают, что таким образом они предотвращают попытки побега. Спортивные
площадки, если таковые есть в следственных изоляторах для несовершеннолетних, не используются.
Полицейские говорят, что нет смысла их использовать, так как подростки проводят там слишком
мало времени.
(6) Лица, задержанные за нарушение закона об иммиграции, должны быть ознакомлены с
документами, разъясняющими применяемые к ним процессуальные действия и перечисляющие их
права; эти документы должны быть составлены на языках, доступных для понимания задержанных,
если это потребуется, задержанному должны быть предоставлены услуги переводчика в пункте
временной изоляции при Варшавском международном аэропорте. Правительство сообщило СРТ о
том, что полиция испытывает серьезные проблемы, если задержанные иностранцы, нелегально
прибывшие в Польшу, говорят на редком экзотическом языке. Найти переводчика не всегда удается
(в некоторых случаях даже университетские факультеты восточных языков не могут предоставить
такого специалиста).
IV. Общественная дискуссия о задачах полиции
Обсуждение задач полиции проходило в три этапа, в соответствии с основными этапами
преобразования системы правоохранительных органов.
IV. 1.1989-1990 гг.: полурадикальный поворот
Это было временем радикальных перемен. Ликвидация гражданской милиции и службы
государственной безопасности привели к дебатам по поводу формирования новых законов о
полиции. Общее мнение состояло в том, что новая полиция должна быть вне политики.
Закон о Полиции обязал Министра внутренних дел провести организацию полицейской
службы в течение трех месяцев, то есть к 10 августа 1990 г. В течение этих трех месяцев
179
подразделения гражданской милиции были расформированы и заменены подразделениями полиции
(Статья 147).
Обязанности, возлагаемые на полицию, - служить обществу, защищать население, а также
обеспечивать общественную безопасность и правопорядок (Статья 1.1. Закона о Полиции).39
Один из самых горячо обсуждаемых вопросов касался того, следует ли проводить проверку
всех бывших сотрудников гражданской милиции на предмет их участия не только в политических
репрессиях, но и в уголовно наказуемой преступной деятельности.
Хотя победившая в выборах 1989 г. "Солидарность" считала, что гражданская милиция и
служба государственной безопасности (SB) были столпами коммунистического режима, было
решено ликвидировать только политическую полицию. В отношении правоохранительных органов
было решено, что достаточно разрушить внутренние структуры ведомства. Хуже того, это было
сделано не напрямую, а с помощью членов профсоюза низшего звена из сотрудников этих
учреждений. В конечном итоге от выявления сотрудников органов безопасности среди сотрудников
правоохранительных органов отказались, но значительная часть офицеров милиции не была принята
на службу в новой полиции . И в результате была выбрана практика так называемой "линии раздела"
между новым и старым: все граждане, за исключением тех, кто заслужил быть привлеченным к суду,
имеют равные возможности трудоустройства в условиях новой демократии и правовых норм. Это
решение до сегодняшнего дня подвергается критике со стороны сторонников "нулевого варианта",
т.е. радикального отстранения от общественной деятельности, по крайней мере, на определенный
период времени, всех бывших активистов коммунистического аппарата и правоохранительных
органов.
Тем не менее, в рядах работников гражданской милиции, участвовавших при прежнем
режиме в политических репрессиях и преступной деятельности, возникла паника. Многие офицеры
высших чинов были уже в том возрасте, когда они могли уйти на пенсию в обычном порядке.
Многие были уволены со службы. В 1989 г. в милиции состояло на службе 128000 офицеров. Все они
перешли во вновь организованную полицию. В 1990-1992 гг. 15516 офицеров были уволены из рядов
полиции; в это число не входят уволенные в отставку по возрасту, умершие и уволившиеся по
собственному желанию. Как стало известно в 1998 г., многие из бывших агентов SB были приняты на
службу в милицию в конце 1980-х годов.41
После 1991 г. Профсоюз офицеров полиции, будучи хорошо осведомленным о грязных делах
Министерства и своего руководства, провел "чистку" в Министерстве изнутри, будучи уверенным,
что получит политическую поддержку. Такое решение казалось неглупым, однако, в результате,
органы управления ведомством оказались "заражены" полицейским популизмом. Искоренить
популистские тенденции в правоохранительных органах не смогло и посткоммунистическое
правительство, контролировавшее министерство в 1996-1997 гг. Напротив, пытаясь завоевать
поддержку населения, власти выбрали тактику панибратства с должностными лицами низшего ранга.
Взамен на согласие терпеть такое положение те, кто занимался в правительстве вопросами
Министерства внутренних дел, ожидали от офицеров полиции после 1990 г. активного участия в
операциях, смоделированных по образцам периода Народной Республики. При таких
обстоятельствах не было ни времени, ни возможности для проведения тщательной проверки прежней
работы офицеров новой/старой полиции. Только благодаря настойчивым усилиям одного из
депутатов Сейма третьего созыва, приступившего к работе в октябре 1997 г., Главный Начальник
Полиции решил предпринять проверить, сколько офицеров полиции являлись бывшими агентами
службы SB. Выяснилось, что "по данным на 1 февраля 1998 г., из 101184 офицеров полиции,
служащих в правоохранительных органах, (...) 7237 офицеров ранее работали в [коммунистической]
службе госбезопасности в разные годы.42 Согласно данным Национального Штаба Полиции, на 31
декабря 1998 г. в рядах правоохранительных органов все еще находились 6741 бывших сотрудников
SB, причем 15 из них "занимали высшие руководящие посты в областных управлениях полиции (из
общего количества 144 постов начальника и заместителя начальника. ... Из 6741 бывших
сотрудников SB, принятых на службу в полицию, 26% не прошли процедуру проверки (в
соответствии с действующими нормами). Проверке подлежали только сотрудники SB, состоявшие на
службе на 31 июля 1989 г. По закону те, кто перешел на службу в гражданской милиции до
43
указанной даты, не подлежали проверке." .
В 1999 г. на службе в полиции состояли около 16000 офицеров. Бывшие сотрудники SB, как
правило, занимали в полиции командные должности. Таким образом, можно с уверенностью
утверждать, что после 1990 г. каждый второй офицер полиции ранее состоял на службе в
180
политической полиции коммунистического режима. Следовательно, не было ничего удивительного в
том, что когда в результате выборов в сентябре 1993 г. к власти пришли посткоммунисты, появились
требования вернуть на службу бывших сотрудников SB, результаты проверки которых на предмет их
прошлого участия в репрессивной или преступной деятельности оказались отрицательными. 5 ноября
1994 г. по просьбе сенатора Леха Червинского (посткоммунистическая партия SLD,), председателя
сенатской Комиссии по правам человека, министр внутренних дел запросил Консультационный
Политический Комитет по вопросам секретных служб, следует ли провести повторную проверку
бывших сотрудников SB, уволенных со службы в 1990 г. Проведение такой проверки, однако, не
смогло бы осуществиться тайно, поскольку оно потребовало бы принятия нового закона. Несколько
членов фракции SLD добивались в Сейме того, чтобы, по крайней мере, "восстановить
справедливость в отношении уволенных в 1990 г. лиц". Двумя годами позже, 25 сентября 1996 г.,
члены парламентской коалиции левых предприняли попытку изменить существовавшее
законодательство "с целью покончить с дискриминационной практикой в отношении граждан,
которым отказывают в праве на трудоустройство в органах и подразделениях ведомства министра
внутренних дел". Их оппоненты заявили в ответ, что это была "попытка доказать, что SB служила на
благо страны и что ее деятельность была законной" (Богдан Борусевич), либеральная партия UW).
Комиссия Сейма по внутренним делам и управлению отвергла это предложение (поданное левым
членом парламента Мареком Левандовским, бывшим офицером милиции и аппаратчиком
коммунистической партии на имя премьер-министра и главы МВД) с перевесом всего в один голос44.
Позиция депутатов фракции SLD была поддержана Омбудсменом, который выступил за принятие
законодательного акта, позволяющего снять неофициальный запрет на трудоустройство в
гражданской сфере бывших сотрудников SB, результаты проверки которых оказались
отрицательными.
Высокопоставленные офицеры милиции в отставке считают, что проведение проверки
бывших сотрудников SB и последующее "увольнение тысяч опытных и профессионально
подготовленных офицеров", также как и "распространенная практика" обязательного предъявления
рекомендации епископа или приходского священника для устройства даже на низшие должности в
полиции, являются одним из самых серьезных факторов, стимулирующих распространение
преступности45.
Тем не менее, специальная парламентская комиссия, которая в 1990-1991 гг. занималась
изучением нераскрытых дел, возбужденных по фактам 103 правонарушений, совершенных в 1980-х
годах коммунистической тайной полицией, также изучала дела, связанные с гражданской милицией
и ее функционерами. Кроме того, в польской прессе обсуждалась проблема, представляющая особую
важность для зарождающейся в стране демократии: нужно было что-то предпринять, чтобы бывшие
офицеры тайной полиции и службы безопасности, которые ушли в отставку или были уволены в
результате проверки, не стали "военной базой" коммунистической оппозиции.
Бесконтрольные органы госбезопасности и уголовной полиции (так называемые
правоохранительные органы) не только осуществляли политический контроль над обществом и
боролись с преступностью, но и использовали обычных преступников в личных интересах. Связь
политической полиции и преступным миром46 была обнаружена, например, в материалах уголовного
дела, возбужденного в 1998 г. в Щецине против одной из самых могущественных и хорошо
организованных преступных группировок, орудовавших в Польше в 1990-х годах, так называемой
банды "Очко" 4 7 . Один из обвиняемых не пытался скрыть своих связей с сотрудниками службы
госбезопасности и того факта, что с течением времени его нанял Отдел по защите государства (UOP).
Этот случай широко обсуждался в прессе. Анонимные сотрудники SB в своих подтверждали
существование описанной выше практики поощрения политической полицией организованной
преступности ради собственных интересов. Ниже приведен типичный пример:
"(...) Вопрос: Многие главари банд начинали как спекулянты, промышлявшие нелегальной
продажей долларов. Служба безопасности, похоже, способствовала возникновению организованной
преступности...
Ответ: Я могу только сказать, что (...) те, кто сотрудничал с SB, находились под защитой
ведомства. Они стали сильнее. Как и те, кто ушел из SB.
Вопрос: Какова судьба долларовых состояний, накопленных спекулянтами?
181
Ответ: В течение многих лет эти состояния являлись одним из источников финансирования
секретной службы. Позже, когда стало очевидно, что система неизбежно изменится, было решено,
что необходимо адаптироваться к новой ситуации. (...) До самого конца было неясно, будет ли
проводиться проверка сотрудников и как будет выглядеть полиция. Вот почему многие сотрудники
SB, хотя они были еще относительно молоды, вышли в отставку и открыли юридические конторы.
Контакты, приобретенные ими в старые времена, оказались довольно полезными на новых местах.
Вопрос: Общались ли они с преступниками и после?
Ответ: Многие - да. Они не могли жить по-другому. Они привыкли к роскоши. (...) А
сотрудничество с бандитами было для них золотой жилой. Однако все это применимо только к
рядовому составу.
Вопрос: А что же стало с верхушкой SB?
Ответ: Теперь они - уважаемые бизнесмены. Вы когда-нибудь слышали о каких-либо связях с
бандитами бывшего начальника департамента МВД? Уверен, что нет. Эти люди просто слишком
умны, чтобы кто-нибудь мог доказать их вину. Только мелкая рыбешка обычно попадается в сети."48
Однако не все сотрудники SB покинули службу.
IV.2.1991-1996 гг.: перемены
В течение этих лет несколько кабинетов правительства, сменявших друг друга, пытались
методом проб и ошибок (это затронуло также управление Главного Начальника Полиции)
адаптировать структуру, систему профессиональной подготовки и особенно функции полиции к
ситуации роста преступности, изменений в самой структуре преступного мира, появления новых
видов преступлений, а также тревожных сообщений, поступающих из средств массовой информации,
о том, что население испытывает все больший страх перед угрозой преступности. Как было показано
выше, последнее обстоятельство можно считать искусственным фактором. Учитывая, что свободная
пресса может писать, о чем хочет, включая, в частности, кровавые преступления, люди начинают
говорить о том, что боятся преступности, даже если в своем непосредственном окружении они
чувствуют себя так же безопасно, как и раньше.
Частые смены правительства и еще более частые смены чиновников на посту министра
внутренних дел повлекли за собой смену руководителей на посту Главного Начальника Полиции.
Иными словами, каждый министр внутренних дел хотел иметь и назначал "своего" Начальника
Полиции. Поводом, иногда оправданным, для смены руководителя полиции служили ошибки,
допущенные предшественником, но, как правило, новый начальник оказывался не лучше прежнего и это было известно уже на момент принятия решения о его назначении. Ввиду таких частых смен
руководства, Начальники Полиции освоили некую тактику выживания, основанную на оттягивании
принятия решений. Даже если у вновь назначенного Начальника Полиции были конструктивные
идеи по реформированию его ведомства, то вскоре после назначения на пост, его "засасывал" в
бюрократическую трясину могущественный аппарат Национального Штаба Полиции, на который
трудятся около 2000 чиновников и гражданских лиц. Каждый новый Главный Начальник Полиции каждый раз это был назначенец из области - вскоре находил способ сосуществования с этой новой
конторой.
История смены Главных Начальников Полиции описана ниже. Каждый новый глава полиции
начинал в ранге суперинтенданта (в армии этот чин соответствует полковнику) и вскоре получал
повышение до ранга старшего суперинтенданта (в армии - бригадный генерал). В 1990 г. в
полицейском ведомстве не было ни одного старшего суперинтенданта, в то время как в 2000 г. их
было пять.
В мае 1990 г. первым Главным Начальником Полиции стал Лешек Лампарски. Он был уволен
в июле 1991 г. На смену ему пришел младший суперинтендант Роман Хула, активист Профсоюза
сотрудников полиции, упраздненного по закону военного положения. Хула имел неясные связи с
преступным миром и, как выяснилось, был профессионально некомпетентен. Он был вскоре смещен
с поста (в январе 1992 г.), хотя это произошло только после того, как сменился министр внутренних
дел. Зенон Смолярек сохранял свою должность в течение самого длительного срока, с марта 1992 г.
по март 1995 г., однако ушел с поста в разгар скандала, связанного с коррупцией. К счастью,
обвинения, предъявленные ему, не были серьезными - ему вменялась в вину покупка холодильника с
182
использованием служебного положения. Следующим Начальником Полиции стал Ежи Станчик. Его
преимущество состояло в том, что в период военного положения и в течение 1980-х годов, будучи
начальником областного отдела гражданской милиции в Щецине, он запретил работникам милиции
во время разгонов политических демонстраций загонять демонстрантов в улицы, заканчивающиеся
тупиками, с тем чтобы их избивать. Станчик приказывал своим подчиненным просто разгонять
демонстрантов. В январе 1997 г. ему на смену был назначен Марек Папала, интеллектуал от полиции,
доктор судебно-медицинских наук и лектор Полицейской Академии в Щитно, чья карьера быстро
развивалась в органах национальной полиции. В январе 1998 г. опять сменился министр внутренних
дел, и новый министр назначил нового Главного Начальника Полиции, на этот раз Яна Михну.
Несколько месяцев спустя (в июне 1998 г.) бывший Главный Начальник Полиции старший
суперинтендант Марек Папала, который собирался переехать в Брюссель в качестве представителя
Европола от Польши, был застрелен одним выстрелом перед подъездом своего дома. Шансы найти
преступника остаются довольно слабыми, по поводу причины этого заказного убийства существует
множество теорий. К октябрю 2000 г. становится ясно, что это преступление так и останется
нераскрытым.
Основным направлением стратегии борьбы с преступностью считалось обуздание
организованной преступности и борьба с новыми видами преступлений в секторе бизнеса. Были
проведены организационные реформы внутри полицейского ведомства и введены законодательные
поправки, которые, помимо прочего, расширяли полномочия полиции в сфере применения тайных
методов сбора доказательств в подобных делах. Принятие этих поправок было представлено
населению полицией и службами безопасности как абсолютно необходимый шаг в целях повышения
эффективности их работы. Кроме одной правозащитной организации, Хельсинкского Фонда Прав
Человека, никто не выступил с протестом против введения предложенных изменений; никто не
привлек внимание общества к тому, что в Польше нет судебного контроля за использованием
методов тайного сбора доказательств, и что было бы просто самообманом утверждать, что
предоставление правоохранительным органам еще больших, никем не контролируемых полномочий
изменит что-либо к лучшему в ситуации, когда нет никаких признаков повышения профессионализма
ни в работе полиции, ни в работе службы безопасности.
Одной из основных тем, ставших предметом обсуждения внутри полицейского ведомства,
активного лоббирования в Сейме и политических разногласий на протяжении 1991-1995 гг. было
повышение размеров пенсий по выслуге лет и по инвалидности. Самым больным стал вопрос о
судьбе пенсионных привилегий сотрудников, служивших в правоохранительных органах в период
массовых коммунистических репараций в 1944-1956 гг.49
В годы, когда в Польше сильно упал национальный валовой доход (1990-1991 гг.) и
несколько снизились государственные расходы на содержание полиции, но также и в последующие
годы данного периода, еще одна проблема была предметом оживленных дискуссий и прессе, и в
Сейме - вопрос о финансировании местных полицейских подразделений из средств местного
бюджета и бизнеса. Так называемая спонсорская помощь заключалась в покупке технического
50
оборудования, автотранспорта , безвозмездном предоставлении денежных сумм и личных
автомобилей для сотрудников подразделений.
После периода некоторого затишья, Национальный Штаб Полиции, при поддержке его
областных отделений предпринял шаги, - направленные на сохранение за ведомством монополии в
"охране правопорядка", предложив с этой целью ликвидировать местную полицию, созданную в 1990
г.51 Это вызвало активный рост муниципальных и районных служб охраны, сотрудники которых
назначались местными органами власти, а также спровоцировало дискуссию о роли полиции в
процессе профессионального обучения охранников и о необходимости контроля за их деятельностью
со стороны полиции. Длинный список случаев превышения полномочий сотрудниками охранных
агентств, в том числе бывшими офицерами гражданской милиции, а также нарушения законности в
деятельности самих агентств,52 вызвал общественные дебаты, в результате которых в 1997 г. был
принят закон, который не ограничил, а, наоборот, расширил полномочия агентств и их сотрудников.
Учитывая эти обстоятельства, Национальный Штаб Полиции начал добиваться - в частности, с
помощью лоббирования в парламенте - централизации процесса принятия решений в сфере
деятельности полиции и восстановления возможности содержания задержанных под стражей в
полицейских участках.53 В 1992 г. Главный Начальник Полиции провел реорганизацию
54
Национального Штаба Полиции , значительно расширив его бюрократический аппарат. Бывшие
Управления - криминальной полиции, дорожной полиции и профилактики правонарушений - были
183
заменены Отделами следствия и дознания, секретной оперативной деятельности и идентификации,
дорожно-транспортных происшествий, профилактики, экономических преступлений. На уровне
областных штабов соответственно этим отделам были созданы "отделения". Такая организационная
структура оставалась неизменной до конца данного периода, вопрос о сокращении ее размеров стал
регулярно подниматься сторонниками реформирования польской полиции.
Обсуждались также методы борьбы с коррупцией, некомпетентностью и алкоголизмом
некоторой части сотрудников польской полиции. В конце описываемого периода началось
обсуждение, как можно обратить полицию к нуждам общества, то есть сделать ее открытой для
населения.
IV.3.1997-2000 гг.: обсуждение новых стратегий деятельности польской полиции в
условиях стабильной демократии
Эффективное действие демократических механизмов смены власти, экономический успех
радикальных реформ, начавшихся 1 января 1990 г., вступление Польши в НАТО и предполагаемое
вступление в Европейский Союз, - все эти факторы позволяют полиции с оптимизмом смотреть в
будущее. Новый Главный Начальник Полиции, назначенный на пост в марте 1997 г., инициировал
разработку новой "философии" полицейской деятельности. Слово "инициировал" вполне уместно в
данном контексте, поскольку общественное обсуждение предложений по поводу новых стратегий
было стимулировано именно Национальным Штабом Полиции, в основном с помощью "друзей"
среди журналистов.
Представляется, что отправной точкой в новом подходе является не защита существующих
позиций и стратегий, а, скорее, поиск эффективных методов для устранения недостатков в работе
польской полиции. В качестве такой меры предполагается не только увеличить количественно
офицерский состав,55 но и радикально сократить количество офисных должностей в пользу
увеличения числа оперативных сотрудников. Цель состоит в том, чтобы убедить граждан, что они
могут полностью полагаться на помощь полиции 24 часа в сутки. Решения, касающиеся финансовых
вопросов и секретных операций должны будут приниматься самостоятельно на местах, в то время
как Национальный Штаб Полиции будет заниматься кадровыми вопросами. Однако общественные
дискуссии по поводу реформы в полиции отошли в тень, когда во второй половине 1997 г. на первый
план вышли проблемы реформирования секретных служб. Кроме того, слабое место в разработке
стратегии реформирования правоохранительных органов заключается в том, что не рассматриваются
пути преодоления инерции организационных и неформальных структур; если не обратить на это
внимания, они могут свести на нет все реформы.
Следует отметить, что те же направления реформ упоминались в ноябре 1994 г. заместителем
министра внутренних дел в ответе на парламентский запрос, поданный двумя депутатами, "лично
знакомых со сложившейся в ведомстве ситуацией".56 Однако изменения, происходившие на
протяжении трех последующих лет, состояли в "продолжении начатого". В 1996 и 1997 гг. предметом
парламентских запросов стали проблемы повышения уровня безопасности населения ("черные
марши"); "введение средств контроля за преступностью по западноевропейским моделям";
деятельность сект; программы защиты городского населения (1998 г.); реформа в полиции; и
повышение уровня общественной безопасности (1999 г.).
В конце марта 1998 г. Главный Начальник Полиции провел повторную реорганизацию
Национального Штаба Полиции57. Из организации, отвечающей за те же сферы деятельности, что и
областные штабы полиции, Национальный Штаб был трансформирован в координационный центр. В
тех сферах деятельности, по которым Национальный Штаб Полиции больше не проводит
самостоятельную оперативную работу (расследование преступлений, профилактика преступности),
он занимается разработкой концепций, анализом и исследованиями динамики развития
преступности. Национальный Штаб Полиции также анализирует действующие и предлагаемые
ведомственные акты с точки зрения "упущений и несоответствий, которые могут создать
возможности для осуществления преступной деятельности. Кроме того, Национальный Штаб
58
Полиции начал систематическую работу по разработке методологии борьбы с преступностью...".
Создается, таким образом, впечатление, что Национальный Штаб Полиции будет работать, во всяком
случае, отчасти как исследовательский институт. Но это, конечно, не так.
В конце 1998 г. в сфере проведения секретных операций Национальный Штаб Полиции
располагал только управлениями по поиску подозреваемых в совершении наиболее тяжких
184
преступлений, то есть связанных с организованной преступностью, незаконным оборотом
наркотиков и экономикой. Было решено объединить управления по борьбе с организованной
преступностью и незаконным оборотом наркотиков. Этот процесс, однако, ведется спонтанно,
поскольку не существует соответствующих подзаконных актов Министра внутренних дел.
В 1999 г. была ускорена работа по созданию отдельного Центрального Бюро Расследований в
структуре Национального Штаба Полиции. Решение о его учреждении было принято 29 февраля
2000 г. Центральное Бюро Расследований занимается ведением дел по всем трем вышеуказанным
видам преступлений. Оно имеет отделения на местах во всех областных штабах польской полиции.
Это полицейское ведомство работает централизованно.
Центральное Бюро Расследований состоит из следующих отделов:
1.
Отдел по борьбе с организованной преступностью (подразделения по борьбе с
терроризмом, контрабанде оружия и взрывчатых веществ, незаконным оборотом автомобилей, а
также подразделения по расследованию международных и организованных по этническому признаку
криминальных группировок, таких как русские, чеченские, вьетнамские, армянские, турецкие,
итальянские);
2.
Отдел борьбы с незаконным оборотом наркотиков (подразделения, занимающиеся
группами, организующими контрабандный провоз наркотиков из Южной Америки, Африки,
западной Европы, а также азиатскими и местными группировками);
3.
Отдел борьбы с организованной преступностью в области экономики (подразделения,
занимающиеся преступлениями в финансовом секторе, на фондовой бирже, отмыванием денег,
нелегальным получением бюджетных ассигнований, коррупцией в правительственных структурах, а
также широкомасштабной контрабандной деятельностью);
4.
Отдел логистики: технологии и методы слежки (контрольные закупки, слежка, тайные
операции, программы защиты свидетелей, внедрение агентов полиции в преступные группировки; в
этом отделе также работает подразделение по борьбе с терроризмом);
5.
Отдел информации и анализа, который также занимается международным
сотрудничеством.
В новой структуре, включающей в себя Национальный Штаб Полиции и его отделения во
всех 17 областных штабах полиции, должны будут работать 2000 человек.60 Эти областные
отделения подчиняются непосредственно главе Центрального Бюро Расследований. Пресса уже
придумала для нового ведомства свое прозвище - "Польское ФБР" 61 .
Предложение о проведении такой поверхностной реформы Национального Штаба Полиции
было подвергнуто критике одним из авторов настоящего доклада (Анджеем Жеплинским) на
заседании Консультационного Совета, работающего при руководстве Национального Штаба
Полиции. Недостатки этого проекта заключаются не в самой идее учреждения Центрального Бюро
Расследований, а, скорее, в том, что оно будет частью Национального Штаба Полиции, который не
предполагается распустить. Национальный Штаб Полиции, в котором работают от 1700 до 2000
офицеров полиции и гражданских сотрудников (статистика зависит от того, включаются ли в нее
независимые подразделения, которые получают финансирование и инструкции исключительно из
Национального Штаба Полиции), обладает слишком широкими полномочиями.
На внутренние проблемы этой организации затрачивается немало энергии. Функции
Национального Штаба Полиции дублируются Министерством внутренних дел (обучение и
профессиональная подготовка офицеров полиции, разработка финансовой и кадровой политики)
и/или областными штабами полиции (профилактика преступности). Его аналитические задачи могут
вполне реализовываться полицейской академией. Что действительно необходимо - это небольшое
центральное полицейское ведомство, занимающееся борьбой с наиболее тяжкими преступлениями и
сотрудничеством с полицейскими ведомствами других стран.
Борьба с организованной преступностью, международной преступной деятельностью и
терроризмом представляет собой сферу интересов, по крайней мере, семи различных польских
правоохранительных служб, обладающих полномочиями проводить тайные операции. Это полиция,
отдел защиты безопасности (UOP), пограничная служба (SG), служба военной разведки, военная
полиция, таможенная инспекция и налоговая служба.
В середине 1999 года тогдашний замминистра внутренних дел Кшиштоф Бондарик признал,
что "часто происходит так, что одно и тоже лицо либо группа находится под наблюдением сразу
нескольких различных служб, которые не имеют об этом ни малейшего представления. За одним
человеком, подозреваемым, например, в контрабанде наркотиков, могут следить два, три, а то и пять
185
оперативных групп, направленных разными службами и управлениями. Понятно, что в таком случае
расходы на ведение тайных операций продолжают неуклонно расти. (...) Но такая сшуация удобна
многим сотрудникам".62
Приказом от 12 ноября 1998 г.63 глава Министерства внутренних дел и управления учредил
Национальный Центр Криминальной Информации (КОК). С самого начала было очевидно, что
действия министра не имели под собой законных оснований, так как на практике передача
информации такому центру из, скажем, UOP потребовала бы внесения соответствующей поправки в
законодательство. Также осталось неясным, кто должен работать в KCIK - конторские служащие
или полицейские. Кроме того, не были определены источники финансирования новой организации64.
Расплывчатая концепция Национального Центра Криминальной Информации была отклонена в июне
1999 г., когда обсуждался законодательный акт о деятельности центральных отделов управления. В
марте 2000 г. новый министр внутренних дел распорядился подготовить новый проект закона об
учреждении и функционировании Национального Центра Криминальной Информации. В сентябре
2000 г. проект был одобрен правительством. Он менее амбициозен, чем предыдущий, и
предусматривает только получение Центром криминальной информации от различных органов
полиции, подчиняющихся министру внутренних дел, Генеральному прокурору и министру финансов,
а также сотрудничество Центра со странами Шенгенского соглашения.
Время от времени (в последний раз в апреле 1999 г.) польская полиция требует у властей
разрешения на свободное вербование агентов в пенитенциарных учреждениях - в тюрьмах и
следственных изоляторах.65 Начиная с середины 1990 г., использование осведомителей дозволено
только в связи с функционированием мест заключения. Полиции разрешено тайно собирать
информацию в тюрьмах только с санкции Генерального прокурора. С точки зрения полиции это
создает препятствия в работе. Однако с точки зрения Службы тюремной охраны (SW), это разумное
решение. Заключенные, зная об этом, не подозревают тюремный персонал. Это снимает
напряженность между заключенными и их охранниками. Несомненно, это послужило одной из
причин того, что в 1990-х годах в польских пенитенциарных учреждениях не произошло одного
бунта.
С начала 1998 г. перед Министерством внутренних дел стояла задача изменить свое
отношение к полицейской статистике. В апреле 1999 г., представляя Постоянному парламентскому
Комитету по управлению и внутренним делам свой доклад о состоянии общественной безопасности
и правопорядка в Польше, заместитель министра внутренних дел, отвечающий за деятельность
полиции, сказал, что "статистика должна быть для нас, в основном, источником информации, а не
основным критерием оценки эффективности работы полиции". Однако критерии для оценки работы
офицеров или подразделений полиции пока еще не определены. Заместитель министра признал, что
никаких других критериев для оценки эффективности деятельности полиции пока не существует.66
Но ведь должны быть какие-то показатели. Можно с уверенностью предполагать, что до сих пор
используется коэффициент вероятности криминального поведения. Именно поэтому полиция
пытается взять решение этой проблемы в свои руки. Для того чтобы не фальсифицировать
статистику открыто, офицеры полиции просто не регистрируют мелкие, если потерпевший сам не
приводит правонарушителя в полицию или не называет его имени. Особенно эта практика
применяется в отношении краж из подвалов и автомобилей. Полицейские записывают информацию в
блокноты и не предпринимают больше никаких действий по расследованию дела. Например, с 1992
по 1996 г. "в небольшом окружном штабе полиции города Дембица (юг Польши) не были
зарегистрированы "около 700 дел". "Ни для кого не тайна, - пишет "Газета Полицийна", - что метод,
используемый в Дембице, не является изобретением местной полиции. Такой же практикой
занимаются в большинстве полицейских отделений Польши - все во имя всемогущей статистики.67
Огромное влияние на функции польской полиции и ее место в структуре общественных
институтов оказала также радикальная реформа в сфере общественного управления, предпринятая
1 января 1999 г. Реформа предоставила более широкие полномочия главам областных органов
общественного управления (воеводам) и начальникам областных штабов полиции за счет
полномочий Министерства внутренних дел и Главного Начальника Полиции. Воевода, назначаемый
премьер-министром, отвечает на территории своей области за координацию деятельности всех
государственных и полугосударственных структур в сфере профилактики преступности,
предотвращения общественных беспорядков, защиты окружающей среды, защиты общественной
безопасности, защиты прав человека и предотвращения разрушительного эффекта стихийных
бедствий (Статья 15.4 Закона об областном государственном управлении от 5 июня 1998 г.). Закон
186
также обязывает начальников областных штабов полиции ежегодно докладывать воеводе о
состоянии общественного порядка и общественной безопасности. Такие же отчеты обязаны
представлять главам местных полугосударственных органов управления начальники местных
подразделений полиции. Местные административные советы имеют право принимать решения о
приоритетности той или иной стратегии поддержания общественного порядка. Главы местных
полугосударственных органов управления дают оценку кандидатуры на должность начальника
местного участка полиции. Местный административный совет может также выделять, исходя из
своих возможностей, средства на покрытие бюджета по оперативной деятельности отделений
полиции на своей территории.
Самое низкое звено территориальной структуры - органы местного самоуправления - также
могут учреждать свои местные охранные бригады. Они часто играют весьма важную
вспомогательную роль в области поддержания общественного порядка. На территории Варшавы (1.7
миллионов жителей) действует около тысячи местных охранников и около восьми тысяч офицеров
полиции. В Законе о деятельности муниципальной охраны, принятом 29 августа 1997 г., говорится,
что охранник должен пройти курс обучения, организованный полицией, и сотрудничать с полицией.
Однако на практике, как, например, в Варшаве, между охранными бригадами и полицией
наблюдается скорее соперничество и дублирование деятельности, чем сотрудничество.
Муниципальная охрана в Варшаве стремится к расширению своих полномочий, например, иметь
право на арест, в то время как офицеры полиции, наоборот, пытаются добиться упразднения
охранных бригад и получить их фонды.
V. После 2000 г. План действий Министерства внутренних дел и управления и По
обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в Польше"
V.I. Глубокая неудовлетворенность населения по поводу неэффективности борьбы с
преступностью, а также приближающийся срок следующих парламентских выборов (не позже
сентября 2001) заставили нового министра внутренних дел и управления (назначенного в октябре
1999 г.) подготовить план действий "По обеспечению общественного порядка и общественной
безопасности в Польше"68. План предусматривает новые стратегии деятельности для каждой из
служб, находящихся в подчинении Министерства внутренних дел, а также некоторые другие
стратегии, предлагаемые к использованию органам другими ведомств, таких как Министерство
юстиции, Министерство финансов, Министерство транспорта. План действий должен быть одобрен
Сеймом, поскольку его реализация требует внесения многих поправок к существующему
законодательству.
Основные пункты Плана действия, касающиеся деятельности полиции:
1.
Полиция не обязана возбуждать формальное расследование дела, если
правонарушитель не установлен на момент регистрации преступления, такого как кража, ограбление
или причинение ущерба имуществу в случаях, когда объем причиненного ущерба не превышает
размеров среднего месячного дохода (2000 злотых, или 300 фунтов стерлингов). Преступление
регистрируется в отдельном регистре. Потерпевший имеет право подать официальную жалобу в
связи с таким решением на имя прокурора. Полиция официально возбуждает уголовное дело, когда
удастся идентифицировать преступника. По мнению Министерства, такая практика поможет
сэкономить время сотрудников правоохранительных органов и позволит им сконцентрировать свои
усилия на раскрытии более серьезных преступлений.
2.
Полиция должна быть обеспечена компьютерным оборудованием с целью создания
эффективных информационных сетей и баз данных. Каждый офицер полиции должен иметь доступ к
работе с базами данных. На сегодняшний день 75% полицейских подразделений не имеют доступа
ни к одной из централизованных компьютерных баз данных. Сейчас эти базы данных находятся в
процессе массовой модернизации. Для этой цели используются средства Европейского Союза, в
частности, на создание Национального Центра Криминальной Информации.
3.
Поправки к Закону о Полиции 1990 г. Суть этих поправок заключается в том, чтобы
предоставить полиции доступ к информации о длительности всех телефонных разговоров, к
банковской информации, страховым и коммерческим базам данных, если этого требует
расследование экономических преступлений. Однако на все решения о перехвате переговоров
должна быть получена санкция окружного суда.
187
Этот план действий выглядит не очень впечатляющим. Он предлагает полиции больше денег
и больше власти. Но мы вынуждены признать, что потенциальный риск предоставления полиции
более широких полномочий в перехвате переговоров и доступе к данным сектора бизнеса с целью
получения информации в ходе секретной операции против предполагаемых преступников
планируется нейтрализовать введением судебного контроля за проведением таких операций.
V.2. В свете тематики настоящего доклада стоит более подробно рассмотреть проект
поправки к Закону о Полиции, принятому 6 апреля 1990 г. Проект был представлен Сейму польским
правительством 19 июня 2000 г.70 После первого чтения проект был направлен для обсуждения в
Комитет по внутренним делам и управлению. До конца сентября 2000 г. Комитет был занят
изучением экспертных заключений по проекту.
Многие положения проекта нацелены на расширение полномочий полиции в области
оперативно-розыскной деятельности. Самые значительные поправки включают в себя:
a.
Предоставление полиции права вести наблюдение в общественных местах при
помощи звуко- и видеозаписывающей аппаратуры;
b.
Расширение полномочий в использовании прослушивания телефонных разговоров;
c.
Предоставление полиции доступа к данным о телефонных соединениях,
регистрирующихся операторами телефонной связи;
d.
Предоставление полиции неограниченного доступа к определенным категориям
охраняемой законом информации, а именно персональным данным, содержанию страховых
договоров, банковской секретной информации, а также права на обработку полученной информации
в целях, обусловленных оперативной и следственной деятельностью.71
В отношении полномочий полиции в области ведения наблюдения в общественных местах,
имеется в виду не только фотографическая съемка номерных знаков автомобилей, водители которых
нарушают правила дорожного движения - этот метод уже используется в настоящее время. Проект
предоставляет полиции полномочия на использование звуко- и видеозаписывающей аппаратуры "в
других общественных местах", что дает полиции право вести наблюдение за поведением людей,
например, на железнодорожных и других вокзалах. В проекте не говорится о том, что полиция
обязана информировать граждан о наблюдении, помещая в общественных местах, где ведется
съемка, соответствующие таблички.
В связи с тайным сбором полицией персональных данных до официального возбуждения
уголовного дела (оперативная слежка)72, авторы законопроекта предлагают следующее:
с одной стороны, расширить перечень правонарушений, по которым может быть
назначено проведение оперативной слежки, и, с другой стороны, удовлетворить требования
правозащитников,
заменить Генерального прокурора, который на настоящий момент дает разрешение на
проведение слежки, окружными судами (Статья 19.2).73 Суд дает согласие по ходатайству Главного
Начальника Полиции в отношении дел, расследуемых органами Национального Штаба Полиции
(или, в отношении других дел, по ходатайству начальника областного штаба полиции, с согласия
окружного прокурора). В принципе, максимальный срок законного действия санкции будет
составлять три месяца. Предметом обсуждения в Комитете Сейма стал вопрос о судебной процедуре:
будет ли это простой формальностью, или следует обязать полицию предоставлять для рассмотрения
судом информацию, собранную по делу, а также причины, демонстрирующие, что доказательства по
делу невозможно получить каким либо иным путем. Лицо, подлежащее наблюдению, не
информируется о заседании суда.
В проекте, представленном Сейму, нет положения, существующего в предыдущей версии
Закона, - положения, обязывающего начальников областных штабов полиции извещать лицо, за
которым проводилась оперативная слежка, об осуществленных мероприятиях, в случае если
правоохранительным органам не удалось найти достаточных доказательств для предъявления
обвинения. Этот факт в сочетании с предоставлением полиции полномочий на сбор так называемой
74
чувствительной информации с целью розыска и опознания преступников, а также полномочий на
проверку и обработку такой информации - а такие полномочия предоставляются также Статьей 20.2
законопроекта - наделяет полицию огромной властью над людьми. Более того, авторам проекта не
удалось доказать наличие связи между видом правонарушения и категорией чувствительной
информации (например, данные о сексуальной ориентации не связаны с сексуальным насилием).
188
Учитывая большое количество дел, по которым полиция проводит тайный сбор информации
до возбуждения уголовного расследования (около 4000 в год), судебная процедура предоставления
санкции на такую операцию, скорее всего, будет поверхностной, а парламентского контроля за
такого рода деятельностью и вовсе не существует...
По Закону о защите персональных данных Генеральный инспектор по защите персональных
данных не имеет права рассматривать вопросы о сборе данных, если они касаются сферы
государственной безопасности (или издавать административные распоряжения в отношении
подобных операций). Тем более важными представляются Рекомендации Совета Министров
странам-участницам по поводу использования персональных данных полицейскими службами (1987
г.). В документе рекомендуется, в числе прочего, создать вневедомственный надзорный орган;
проводить операции по сбору персональных данных только в случаях крайней необходимости,
связанных с предотвращением преступлений; разработать специальную процедуру предоставления
персональных данных; гарантировать гражданам право на ознакомление с собранными на них
персональными данными и внесение в них исправлений.
Положения нового законопроекта не отвечают данным стандартам. Это тем более важно,
поскольку Польша еще не ратифицировала Конвенцию № 108 Совета Европы от 28 января 1981 г. "О
защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных (подписана Польшей в
апреле 1999 г.).
И наконец, законопроект в значительной степени ограничивает права соблюдения тайны
переговоров. Он обязывает операторов телекоммуникационных сетей предоставлять полиции
персональные данные своих клиентов, данные по соединениям (включая неудавшиеся попытки) и
данные "по обстоятельствам и видам соединений" (Статья 20 с.1). Подобная информация может
передаваться через телекоммуникационные сети. Речь идет не только о телефонных звонках со
стационарных и мобильных телефонов, но и электронная корреспонденция и посещение интернетсайтов. Данные (касающиеся, например, соединений с определенным сервером) пересылаются
оператором сети на адрес, указанный полицией, и подвергаются всестороннему анализу, и вскоре
образуют банк информации о поведении отдельных граждан или целых социальных групп.
Законопроект, действительно, предусматривает, что "информация, представляющая важность для
расследования должны быть передана полицией компетентному прокурору, а несущественная
информация должна быть уничтожена комиссией". Однако эти гарантии следует признать довольно
слабыми с точки зрения защиты свободы коммуникации (Статья 20 с.5). В предлагаемом проекте
отсутствует решение проблемы баланса между борьбой с преступностью и защитой
неприкосновенности частной жизни.75
Мы разделяем мнение Анджея Адамского о том, что законопроект не предусматривает
"включения стандартов защиты персональных данных в практику правоохранительных органов (как
это было сделано, например, в Венгрии); вместо этого проект преследует целью дать полиции
законные основания для осуществления быстрого сбора и обработки персональных данных с
76
помощью современных технологий и использования их без каких-либо ограничений" .
Однако окончательный текст Закона о Полиции будет зависеть от дебатов в парламенте
депутатами, представляющими интересы полиции, которые хотят предоставить полиции более
эффективный инструментарий для борьбы с организованной преступностью. Эти лоббисты, однако,
не задумываются ни о том, эффективно ли используются средства борьбы с преступностью,
которыми уже располагает полиция, ни о стоимости преобразований. С другой стороны, на
окончательную версию Закона повлияет правозащитное лобби, чья позиция очевидно устойчива в
Польше в последнее время. Еще один вопрос состоит в том, найдет ли Сейм, срок работы
заканчивается (следующие выборы должны состояться между апрелем 2001 г. и октябрем 2001 г.),
время для того, чтобы принять Закон о Полиции. На очереди еще 160 законопроектов, требующих
срочного рассмотрения в связи с предстоящим вступлением Польши в Европейский Союз.
1
Преступность и органы охраны правопорядка в Польше на пороге 21 века. Ред. Анджей Семашко [Andrzej
Siemaszko]. Варшава 2000 Oficyna Naukowa: с. 19. Спад преступности в 1996 г. был частично результатом
изменений, внесенных в польское законодательство, которые позволяли повысить оценочную стоимость
собственности пострадавшего в случае кражи или стоимость компенсации ущерба в случае причинения
такового. Некоторые преступления были отнесены к категории правонарушений.
189
2
Poczucie zagrozenia przestepczoscia w kraju i w miejscu zamieszkania [Угроза преступности во всей Польше и в
каждом отдельном районе]. CBOS. Доклад по итогам исследования общественного мнения. Варшава, май
1996 г.
3
Преступность и органы охраны правопорядка..., у к. соч., с. 21.
4
Там же, с.20.
5
Stosunek do kary smierci. Komunikat z badan. [Отношение граждан к смертной казни. Исследование
общественного мнения.] Варшава: CBOS, январь 1999, с. 2.
6
См.: Sposoby walki z przestepczoscia [Методы контроля над преступностью]. CBOS. Исследование
общественного мнения. Варшава, май 1996 г.
7
Преступность и органы охраны правопорядка..., ук. соч., с. 20.
8
Instytucje publiczne w opinii spoleczenstwa. Komunikat z badan [Общественные институты глазами общества.
Исследование общественного мнения]. Варшава: CBOS март 1996 г., с. 2.
9
Stosunek do instytucji publicznych. Komunikat z badan [Взгляды населения на общественные институты. Краткий
доклад по итогам исследования общественного мнения]. Варшава: CBOS февраль 1997 г., с. 2.
10
Сведения почерпнуты из следующих источников: (1) Opinia publiczna о instytucjach i organizacjach spolecznopolitycznych kraju. Cz. I [Общественное мнение о социо-политических институтах и организациях]. Варшава:
CBOS 1989 г., с. 1; (2) Swiat instytucji politycznych w swiadomosci spolecznej - luty 1990 r. Komunikat z badan [Мир
политических институтов в общественном сознании - февраль 1990 г. Краткий доклад по итогам исследования
общественного мнения]. Варшава: CBOS март 1990 г., с. 3; (3) Spoleczna ocena dzialalnosci kluczowych instytucji
organizacji spoleczno-politycznych i osobistosci zycia publicznego. Komunikat z badan [Общественное мнение о
деятельности наиболее важных социальных институтов и персоналий. Краткий доклад по итогам исследования
общественного мнения]. Варшава: CBOS октябрь 1991 г., с. 2; (4) Opinia publiczna о glownych instytucjach i
organizacjach kraju [Общественное мнение об основных национальных институтах и организациях]. Варшава:
CBOS декабрь 1992 г., с. 1; (5) Instytucje publiczne... [Общественные институты глазами общества,..], ук. соч., с.
2; (6) Dzialalnosc instytucji publicznych w maju 1996. Komunikat z badan [Деятельность общественных институтов
в мае 1996 г. Краткий доклад по итогам исследования общественного мнения]. Варшава: CBOS июнь 1996 г., с.
2; (7) Stosunek do instytucji publicznych. Komunikat z badan [Взгляды населения на общественные институты.
Краткий доклад по итогам исследования общественного мнения]. Варшава: CBOS февраль 1997 г., с. 2; (8)
Dzialalnosc instytucji publicznych. Komunikat z badan [Деятельность общественных институтов. Краткий доклад
по итогам исследования общественного мнения]. Варшава: CBOS январь 1997 г., с. 2; (9) Ocena dzialalnosci
wybranych instytucji publicznych. Komunikat z setnego badania aktualnych problemow kraju [Мнение населения о
деятельности некоторых общественных институтов. Краткий доклад по итогам сотого опроса общественного
мнения на наиболее важные темы современного польского общества]. Варшава: CBOS октябрь 1998 г., с. 7; (10)
Ocena instytucji publicznych. Komunikat z badan [Мнение населения об общественных институтах. Краткий
доклад по итогам исследования общественного мнения]. Варшава: CBOS январь 1999 г., с. 8; (11) Dzialalnosc
instytucji publicznych w ocenie spoleczenstwa [Деятельность общественных институтов в оценках общества].
Варшава: CBOS октябрь 1999 г. (www.cbos.pl), (12) Instytucje publiczne w opinii spoleczenstwa [Общественные
институты по оценкам общества]. Варшава: CBOS июль 2000 г. (www.cbos.pl).
11
Если не считать оценки, данной населением различным политическим институтам, полиция по итогам этого
опроса заняла седьмое место, следуя сразу за польским радио, пожарными бригадами, общественным
телевидением, Национальным банком Польши, Римской католической церковью, Высшей Счетной Палатой и
фондовой биржей. Однако по шкале негативных оценок, полиция оказалась второй, уступив только службам
здравоохранения, критические взгляды в отношении которых высказали 69% респондентов. Из статьи Lekarz zle
widziany [На докторов недобро смотрят]. Gazeta Wyborcza 1998 г., № 303.
12
Manfred Murck, Ryszard Chmielewski, Andrzej Misiuk, Tadeusz Cichorz, Obraz policji w spoleczenstwie. Raport z
badan porownawczych w Polsce i w Niemczech. Das Bild der Polizei in der Gesellschaft. Schlussbericht uber die
Vergleichenden Erhebungen in der Polen und die Deutschland [Полиция глазами общества. Доклад по итогам
сравнительного исследования общественного мнения в Польше и Германии]. Szczytno 1997 г. Wydawnictwo
Wyzszej Szkoly Policji: cc. 29-32.
13
Более подробное обсуждение проблемы престижности различных профессий в польском обществе до 1987 г.,
см., напр., Zbigniew Sawinski, Henryk Domanski, Hierarchie prestizu zawodow w Polsce w latach 1958-1987 [Как
менялся рейтинг различных профессий с точки зрения их престижности в Польше в 1958-1987 гг.]. Studia
Socjologiczne [Журнал социологических исследований] 1989 г., № 1.
190
14
Prestiz zawodow [Профессии и их престижность]. Краткий доклад по итогам исследования общественного
мнения. CBOS, март 1999 г.
15
Opinie о pracy policji, swiadku koronnym i zakupie kontrolowanym [Мнения общества о деятельности полиции,
об институте свидетелей обвинения и методе контрольной закупки, или провоцировании подозреваемых на
уголовно наказуемые деяния]. Варшава: ОВОР, Краткий доклад по итогам исследования общественного
мнения, май 1995 г.
16
Сборник законов № 30, Пункт 179 с последующими поправками.
17
Интерпелляции, Сейм: 1992 г. PS, с. 30.
18
Интерпелляции, Сейм: 1996 г. PS.
19
В Ежегодном докладе Польского Омбудсмена по правам человека, представленном Сейму в 2000 г.,
отдельная глава посвящена «Защите прав работников общественных служб», включая проблемы рабочих
ставок, условий труда, а также выплаты пособий по инвалидности и пенсий по выслуге лет (Ежегодный доклад
Польского Омбудсмена по правам человека: 1999 г., Biuletyn RPO-Materialy, 2000 г., № 39, ее. 268-272).
20
Серия А, 42/1994/289/591.
21
С 1 сентября 1997 г. - Министр внутренних дел и управления.
22
Интерпелляции, Сейм: 1992 г. PS, с. 30.
23
Adam M Rapicki, СЫорсу do bicia! [Мальчики для битья!] Gazeta Policyjna 1997 г. № 19.
24
Ежегодный доклад, представленный Сейму польским Омбудсменом по правам человека: 1997 г., с. 302.
25
Официальный интернет-сайт Национального Штаба Полиции (www.kgp.gov.pl/statys/dyscyplina.htm).
26
Сагу ten stress. Z Romanem Kurnikiem, dyrektorem Biura Kadr KG Policji, rozmawia Wieslaw Luka [Весь этот
стресс. Интервью с директором кадрового отдела Национального Штаба Полиции, Романом Курником]. Prawo i
Zycie [журнал «Закон и жизнь»] 1997 г. № 6, с. 7.
27
Ocena stanu bezpieczenstwa ludzi i porz^dku publicznego na tie wybranych problemow warunkuj^cych
funkejonowanie Polski w 1997 i 1998 г. [Мнение населения о состоянии общественной и личной безопасности
граждан и общественном порядке в свете насущных проблем развития Польши в 1997-1998 г.]. Варшава,
Komenda Glowna Policji 1998 г., с. 13.
28
Интерпелляции, Сейм: 55 PS/II, с. 82.
29
Интерпелляции, Сейм: 89 PS, с. 9.
30
Интерпелляции, Сейм: 36 PS/II, с. 34.
31
Вот где возникает основная проблема: в случаях, когда офицер полиции оправдан судом и признан
невиновным в совершении преступления, в связи с которым ему предъявляли обвинение, и решение суда
вступило в законную силу, законодательство, регулирующее деятельность Министерства внутренних дел, тем не
менее, не обеспечивает ему никаких законных оснований в отношении возможностей восстановления его на
службе либо возмещения ему каких-либо материальных убытков либо компенсации физического либо
морального ущерба, понесенного полицейским вследствие уголовного расследования и судебного процесса.
32
В Польше право выхода на пенсию приобретается по истечении 30 лет рабочего стажа в возрасте 60 лет
(женщины) или 65 лет (мужчины).
33
Интерпелляции, Сейм: 92 PS, с. 31.
34
Интерпелляции, Сейм: 108 PS, с. 48.
35
Однако, положения о дисциплинарных и других наказаниях, содержащиеся в Законе о Полиции, оставались в
силе только до конца 1997 г., так как 6 июня 1997 г. они были аннулированы в связи со принятием новых
законодательных положений, составляющих новый Закон об исполнении наказаний. 92.
36
Statystyka sadowa [Судебная статистика]. Варшава 1995 г. Министерство юстиции: с. 235.
37
Доклад, представленный польскому правительству Европейским Комитетом по предотвращению пыток,
бесчеловечного или унижающего достоинство обращения, составленный по итогам визита делегации в Польшу
с 30 июня по 12 июля 1996 г. (http://www.cpt.coe.rr/en/reports/inf9813en.htm).
191
Постоянный Комитет по Управлению и Внутренним Делам (KAiSW). Бюллетень от 13 апреля 1999 г. Сейм,
№1462/111, с. 5.
67
Niepokoj w Debicy. [Непорядки в Дебице]. Письмо Роберта Булатека [Robert Bulatek], председателя местного
отдела Независимого Профсоюза Полиции при Окружном штабе полиции в Дебице [Debica]. Gazeta Policyjna
1999 г. №38, с. 4.
68
Безопасность и общественный порядок в Польше. Часть I. - Разработка новых подходов. Часть II, Разработка новых законодательных актов. Варшава, апрель 2000 г.
69
На сегодняшний день полномочиями на санкционирование таких действий обладают только Министр
юстиции и Генеральный прокурор.
70
Rzadowy projekt ustawy о zmianie ustawy о Policji, ustawy о dzialalnosci ubezpieczeniowej oraz ustawy - Prawo
bankowe [Представленный правительством проект законодательного акта, вносящего поправки в Закон о
Полиции, Закон о Страховой Деятельности, Закон о Банковской Деятельности; документ № 2012]
(http://ks.sejm.gov.pl:8009/proc3/opisy/2012.htm).
71
Обстоятельное критическое рассмотрение проекта см.: Andrzej Adamski: Obywatel bezpieczny, ale
przezroczysty. Nowelizacja ustawy о policji a ochrona danych osobowych [Жизнь обывателя: безопасность при
полной прозрачности. Поправка к Закону о Полиции и защита личной сферы]. Rzeczpospolita, 18 августа 2000 г.
72
По новой версии проекта Статьи 19.6 Закона о Полиции, методы секретно проводимой оперативной слежки
включают в себя отслеживание корреспонденции, проверку содержания корреспонденции, перехват
телефонных разговоров и других электронных средств коммуникации.
ъ
После возбуждения уголовного дела санкцию на прослушивание телефонных разговоров всегда дается судом,
обладающим компетенцией на рассмотрение данного дела (Статья 237.1 Уголовно-процессуального кодекса
1997 г.).
74
Имеется в виду информация, выявляющая расовую или этническую принадлежность; религиозные или
философские убеждения; членство в религиозных, партийных или профсоюзных организациях; а также данные
о состоянии здоровья, о генетическом коде, наличии зависимости от табака или наркотиков и о сексуальной
жизни лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, подлежащих судебному расследованию, а также тех,
чью личность не удалось установить, и тех, кто пытается скрыть свое имя. Закон о защите персональных
данных 1997 г. позволяет обработку таких данных только если специальное положение оговаривает (без
получения согласия проверяемого лица), предоставление полных гарантий защиты этих данных.
75
Интересно, что рассматриваемые положения уже внесены в Закон о Полиции, "через заднюю дверь", то есть
через Статью 129 Закона о Телекоммуникациях, принятого 21 июля 2000 г.
76
Andrzej Adamski, ук. соч.
194
СОДЕРЖАНИЕ
Список участников конференции
3
9 июня 2001 г.
Вступительное слово:
Пустынцев Борис Павлович, председатель общественной правозащитной организации
"Гражданский контроль", С. Петербург
5
JLIL Романков, депутат Законодательного Собрания С. Петербурга
6
Кристофер Стоун, директор Института правосудия "Вера"., Нью-Йорк, США
6
Обсуждение исследований:
Санкт-Петербург - Волгоград - Боровичи
Гилинский Яков Ильич, д.юр.н., профессор Социологического Института РАН, СанктПетербург
10
Елисеева Ирина Ильинична, д.э.н., профессор Санкт-Петербургского
Университета экономики и финансов
*3
Нью-Йорк - Чикаго
Роб Дэвис, старший исследователь, Институт правосудия "Вера", США
16
Уэсли Г, Скозган, Институт политических исследований Северо-западного Университета,
г. Эванстон, штат Иллинойс, США
20
Доклады представителей стран -участниц международной конференции:
Клаудиу Беату, профессор федерального Университета Минас Герес, факультет философии и
антропологии, Бразилия
25
Северо да Сильва Нету, полковник, начальник Главного Штаба Военной Полиции, БелуОризонти, Минас Герес, Бразилия
26
Феликс Ачеведо, полковник Главного Штаба карабинеров, Сантьяго, Чили
28
Хуго Фрулинг, профессор Института политических наук Университета Чили, Сантьяго, Чили
30
Ян Янь, старший офицер полиции, заместитель директора Отдела общественной безопасности
провинции Хубей, КНР
Фанг Шижун, декан Школы права Жонгнанского Университета экономики и права, г. Ухань,
провинция Хубей, КНР
32
33
Прамод Кумар, директор Института развития средств связи, Чандигарх, Индия
34
Сураджит Мухопадхай, старший преподаватель факультета социологии Университета
Бурдван, Калькутта, Индия
37
Абдул Сиддики, начальник Пенджабской Академии Полиции, Индия
38
Джеффри Муате, начальник регионального отделения полиции, Найроби, Кения
40
Хаз Ивенди, заместитель комиссара полиции, офицер по связям с общественностью Штаба
полиции Нигерии
43
Инносент Чуквума, исполнительный директор Центра по подготовке сотрудников
правоохранительных органов, Лагос, Нигерия
Ян Граль, младший инспектор, эксперт отдела профилактики преступности при бюро
координации деятельности полиции, Генеральный штаб полиции, Варшава, Польша
195
46
10 июня 2001 г.
Обзор
Пленарное
результатов
обсуждение
работы
работы
дня
50
странам
58
предыдущего
групп
по
Проект "Улучшение взаимоотношений населения и милиции" Центра содействия
правосудию при Фонде «ИНДЕМ», Москва:
Тодд Фоглесонг, доктор политических наук, директор,
В. С. Овчинский, проф., заместитель директора
65
Дискуссия на тему: "В условиях демократии полицейская служба подотчетна
гражданам, которым она служит"
66
Практическая помощь и роль Института правосудия ВЕРА:
К. Стоун
74
Подведение итогов конференции:
Л.П. Богданов, начальник управления по обеспечению деятельности участковых
уполномоченных и подразделений по делам несовершеннолетних.
75
М. Маколи, глава Представительства Фонда Форда, Москва
77
Б.П. Пустынщев
78
ПРИЛОЖЕНИЕ
Р. Дэвис. Опросы общественного мнения как инструмент реформирования
органов полиции
Р. Дэвис. Полиция и мнение о ней представителей шести этнических общин в центральном
Куинсе, г. Нью-Йорк
80
89
У. Скоган. Использование опросов общественного мнения в оценке уровня работы полиции
107
К. Беату. Полиция и жертвы преступлений
1]g
X. Фрулинг. Социологические исследования в Чили
128
Ф. Ачеведо. Функция охраны правопорядка в процессе модернизации службы чилийских
карабинеров
130
П. Кумар. Население и деятельность полиции в Индии: результаты опросов общественного
мнения
134
С. Мухопадхай. Полиция и население в Индии
140
Я. Янь, Ф. Шижун. Реформирование органов полиции в Китае. Прозрачность работы
полицейских служб органов общественной безопасности в провинции Хубей
146
А. Жеплинский. Работа полиции в большом городе и права человека
156
А. Жеплинский, А. Кремплевский. Адаптирование деятельности органов охраны
правопорядка к требованиям закона и нуждам демократического общества. Польская
полиция в 1989-2000 гг.
jgg
196