МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ На правах рукописи

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ
На правах рукописи
НАУМОВ ЮРИЙ ГЕННАДЬЕВИЧ
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ КОРРУПЦИИ
Специальность 08.00.05 – Экономика и управление
народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности,
в т.ч. экономическая безопасность)
ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ
ДОКТОРА ЭКОНОМИЧЕСКИХ НАУК
Научный консультант –
доктор экономических наук, профессор
А.А. Крылов
Москва - 2013
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение………………………………………………………… 4
Глава 1. Генезис понятийно-категориального аппарата
исследования коррупции
1.1. Развитие понятийного аппарата коррупции в экономических
науках……………………………………………………………. 22
1.2. Концепция определения коррупции как политикоэкономической категории……………………………………… 29
1.3. Формализация антикоррупционной практики
в государственном регулировании социальных
и экономических процессов……………………………………
43
Глава 2. Институциональная коррупция в системе экономических
институтов российского общества
2.1. Теоретико-экономические основания трансформации
коррупции в институциональное явление…………………….. 57
2.2. Типологизация и формы проявления институциональной
коррупции
в
сфере
экономики
и
государственного
управления………………………………………………………. 75
2.3. Взаимосвязь и взаимовлияние теневой экономики и
институциональной коррупции………………………………...
80
Глава 3. Анализ текущего состояния институциональной
коррупции и ее роль в системе угроз экономической
безопасности
3.1. Особенности официальной оценки коррупционных явлений
в сфере экономики и государственного управления…………. 91
3.2. Влияние институциональной коррупции на национальную
экономическую безопасность………………………………….
126
3.3. Институциональная коррупция и международная
экономическая безопасность……………………………………….. 143
3
Глава 4. Методология дальнейшего формирования
антикоррупционной политики
4.1. Развитие парадигмы национальной экономической
безопасности…………………………………………………….
153
4.2. Влияние глобализации экономических процессов
на национальную антикоррупционную политику……………. 167
4.3. Методология анализа проявлений институциональной
коррупции……………………………………………………….
181
Глава 5. Методы противодействия институциональной
коррупции
5.1. Механизм мониторинга общественного мнения
об институциональной коррупции…………….......................... 205
5.2. Институциональные инновации в управлении борьбой
с коррупцией…………………………………………………... 222
5.3. Моделирование результатов антикоррупционного
управления………………………………………………………
251
Заключение……………………………………………………... 264
Библиографический список………………………………….. 272
Приложения……………………………………………………. 302
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Коррупция в постсоветской России – это динамично растущий сектор теневой и криминальной экономики.
Ее социально-экономическая сущность проявляется в деформации распределительных и организационно-управленческих отношений.
Еще в 1870-х
гг. известный российский
теоретик анархизма
М.А. Бакунин рассматривал коррупцию как одно из наиболее эффективных
средств управления обществом - "искусства побеждать и сохранять власть".
Массовый и международный характер коррупционных отношений в современном обществе стал своеобразной социальной и экономической платой за
привилегии цивилизации. Коррупция превратилась в одну из главных проблем ХХI века для всего мира.
Подобно тому, как экономическая безопасность является базисом системы национальной безопасности, коррупция представляет собой основу
криминализации экономических отношений. В социально-экономическом
смысле она представляет собой возмездные отношения, развивающиеся на
основе нелегитимного использования должностных полномочий.
В некоторых социально-экономических системах коррупционные отношения могут принимать институциональные формы, поскольку институты
задают структуру стимулов действующих в обществе, а также определяют
собой характер функционирования экономики. Институты по своей сути отражают определенные ограничения, структурирующие человеческие взаимоотношения через формальные ограничения (правила, законы, конституции),
неформальные ограничения (нормы поведения, условности, внутренние
принципы), а также механизмы, позволяющие контролировать их соблюдение. Институциональная эволюция экономики обусловлена формированием
матрицы, где институты - это правила игры, а организации и социальные
группы, которые их создают, - это игроки. По мере институционализации
коррупции, она превращается в неформальный институт реализации прав
5
собственности, в часть общей институциональной системы. Представляя собой неформальный механизм управления государства и его исполнительной
власти, коррупция формирует идеальный клептократический режим.
Представляя собой конкретно-историческое явление, обусловленное как
объективными, так и субъективными факторами социального развития и общественного воспроизводства, институциональная коррупция неизбежно вызывает отрицательные деформации.
Результативные политико-экономические системы порождают гибкие
институциональные структуры, способные преодолевать принципиально новые по своей значимости социально-экономические проблемы переходного
периода, где центральной и угрозообразующей для национальной безопасности является коррупция. Естественно, эти процессы должны отражаться в национальном антикоррупционном механизме.
Государственная политика в области борьбы с коррупцией в России
всегда была в числе основных приоритетов. В новейшей истории России разработка антикоррупционной стратегии наиболее активно стала проводиться в
конце 2000-х гг. Однако нынешняя правительственная политика в сфере противодействия коррупции не безосновательно подвергается критике, поскольку антикоррупционные мероприятия ведут скорее к декларированию борьбы
с коррупцией, чем к реальному ее осуществлению. Разработки антикоррупционных нормативных актов не подкрепляются реальными экономическими
мерами, поэтому масштабы коррупции не снижаются.
Несмотря на изобилие исследований по различным аспектам противодействия коррупции и даже системных экономических исследований в данной области, до сих пор недостаточно работ, раскрывающих институциональные основы организации, существования и развития коррупции, механизмы антикоррупционного противодействия. Всѐ ещѐ слабо освещены такие
вопросы, как экономическая сущность коррупционных отношений, место
этого понятия в системе экономических категорий, особенности институционализации коррупционных отношений, концептуальные основы и методоло-
6
гия противодействия коррупционным отношениям, экономические механизмы борьбы с различными формами коррупции, место и роль правоохранительных органов в предупреждении и борьбе с коррупцией.
Научная и практическая значимость разработки теории и методологии
решения проблемы противодействия институциональной коррупции как системной криминальной угрозе экономической безопасности Российской Федерации обусловили выбор темы, ее актуальность, объект и предмет исследования.
Степень разработанности научной проблемы. Различные аспекты
противодействий коррупции так или иначе затрагивались в исследованиях,
посвященных обеспечению экономической стабильности и безопасности развития экономических систем, развитию различных социально-экономических
деформаций и теневых экономических отношений. Так, ещѐ в 1960-1980-е гг.
этому были посвящены труды Г.С. Беккера, Дж. Гелбрэйта, Г.К. Мюрдаля,
Л.К. Туроу, Ф.А. Хайека, Э. де Сото и др. В дальнейшем развитием анализа
теневых экономических отношений занимались Дж. Гершуни, Э. Мингиони,
Л. Мантованни, С.Х. Бернетт.
В последние десятилетия в российской экономической науке существенный вклад в исследование проблем теневых экономических отношений и
социально-экономических деформаций внесли такие ученые как Л.И. Абалкин, Ю.И. Аболенцев, С.А. Глазьев, М.И. Дзилиев, В.М. Есипов, В.О. Исправников, Т. И. Корягина, В.В. Колесников, А.А. Крылов, В.В. Куликов, М.И.
Левин, Р.Н. Марченко, А.Н. Олейник, В.В. Радаев, Л.М. Тимофеев, Е.Г. Яковенко и др.
В конце XX в., когда обострились проблемы государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике постсоветской России, на
данные проблемы стали регулярно обращать внимание не только экономисты, но и представители других общественных наук. Это нашло отражение в
работах Н.В. Азаренковой, С.Ю. Барсуковой, Н.В. Буровой, Н.И. Валенцевой,
В.П. Васягина, А.С. Вахрушева, Б.В. Волженкина, В.А. Гамзы, П.А. Гераси-
7
мова, А.Г. Грязновой, А.И. Долговой, М.В. Ершова, С.М. Ковалева, Е.Д.
Кормишкина, Л.Н. Красавиной, В.В. Лунеева, С.В Максимова, Н.И. Мельника, О.А. Мельниковой, Г.В. Остапковича, И.Н. Петренко, М.А. Пивоваровой,
Я.А. Пляйса, А.П. Потемкина, Ю.Н. Попова, Б.Т. Рябушкина, Г.А. Сатарова,
В.Я. Сквозникова, И.В. Скопиной, С.С. Сулакшина, М.Е. Тарасова, Э.Ю. Чуриловой и др.
Методологическую основу для корруптологических исследований с
точки зрения анализа экономических интересов акторов коррупции составили научные произведения Л.И. Абалкина, С.А. Булгаковой, Б.Я. Гершковича,
Р.С. Гринберга, А.И. Добрынина, Г.П. Журавлевой, Д.Л. Найя, А.Д. Некипелова, В.М. Полтеровича, В.В. Радаева, А.Я. Рубинштейна, И.Г. Саяпина, Г.И.
Сатарова, Э. де Сото, С.Ф. Хантинтона и др.
Исследованию различных институтов и институциональной среды современной коррупции посвящены работы А.А. Алчиана, А.А. Аузана, Г.С.
Беккера, Д.У. Бьюкенена, С.А. Глазьева, Г. Демсеца, Г.А. Саймона, Л. Тевено, В.Н. Мау, К. Менара, Р.Х. Коуза, Д.С. Норта, А.Н. Олейника, М. Олсона,
Р.А. Познера, С. Пейовича, В.Л. Тамбовцева, О.И. Уильямсона, Дж. Уоллиса,
Т. Эггертссона и др.
Среди современных отечественных ученых, исследующих вопросы
сущности экономической безопасности страны, отдельных регионов, отраслей и механизмов ее обеспечения следует выделить работы Т.Н. Агаповой,
А.В. Александрова, В.Н. Анищенко, А.В. Возженикова, В.Ф. Гапоненко, А.Е.
Городецкого, И.М. Гриненко, Р.В. Илюхиной, А.А. Крылова, Е.И. Кузнецовой, Н.П. Купрещенко, Ю.В. Латова, А.В. Молчанова, Е.А. Олейникова, Н.Н.
Патрубача, А.А. Прохожева, В.К. Сенчагова, А.И. Селиванова, В.Л. Смирнова, С.В. Степашина, А.И. Татаркина, А.В. Шестакова, Н.Д. Эриашвили и других.
Несмотря на многочисленные научные работы по корруптологии, в ней
остается немало «белых пятен». В частности, ещѐ недостаточно изучены условия и факторы развития институтов и механизмов противодействия сис-
8
темно-организованным институциональным формам коррупции и соответствующим криминально-коррупционным угрозам стабильности и экономической безопасности развития Российской Федерации.
Фундаментальные научные исследования по различным аспектам корруптологии ведутся в нашей стране уже более 20 лет. Однако экономическими и социальными проблемами коррупции в современной России занимаются в основном гражданские специалисты (М.И. Левин, С.Ю. Барсукова, Г.И.
Сатаров, Л.М. Тимофеев, В.В. Радаев и др.) и в меньшей степени немногие
специалисты из правоохранительных органов (П.П. Елесов, Ю.В. Латов, Л.М.
Колодкин, А.А. Магомедов, А.В. Молчанов и др.). В результате многие важнейшие аспекты, связанные с деятельностью органов внутренних дел, остаются относительно малоизученными. Между тем корруптологический анализ
с позиций органов внутренних дел имеет для России очень большое значение: с одной стороны, именно органы внутренних дел (ОВД) призваны играть роль одного из наиболее активных субъектов антикоррупционной политики; с другой стороны, правоохранительные органы сами в определенной
степени поражены коррупцией.
Сказанное выше определяет актуальность данного исследования не
только для развития теории экономической безопасности, но и для практики
различных, прежде всего, правоохранительных, ведомств.
Объектом исследования является макроэкономическая система экономической безопасности Российской Федерации.
Предмет
исследования
–
формирование
системы
социально–
экономических и организационных отношений по противодействию институциональной коррупции в целях обеспечения национальной экономической
безопасности.
Содержание
диссертационного
исследования
соответствует
п. 12.1 "Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты)", п. 12.14 "Проблемы криминализации общества и ликвидации теневой экономики (инструменты, методы, механизмы)" и
9
п. 12.24 "Организационно-методологические и методические аспекты обеспечения экономической безопасности" Паспорта научной специальности
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономическая
безопасность).
Цель исследования состоит в решении актуальной научной проблемы –
развития теории и формирования методологии антикоррупционного управления как комплексного экономико-правового механизма противодействия
институциональной коррупции, основанного на современных закономерностях развития общества и направленного на повышение уровня безопасности
экономики и государства.
Для достижения этой цели были поставлены и решены 4 группы задач:
1) в области обоснования актуальности и развития экономической теории в целом:
- в рамках социально-экономического подхода определены исторические и функциональные особенности развития такого явления как коррупция,
исследована взаимосвязь этого явления с развитием общественных институтов;
- уточнен и расширен понятийно-категориальный аппарат экономического раздела корруптологии;
- в рамках институциональной экономической теории сформулирована
концепция политико-экономической сущности коррупции;
- осуществлен сравнительный анализ особенностей отражения понятия
"коррупция" в различных экономических и социальных теориях;
2) в области разработки концепции противодействия институциональной коррупции:
- осуществлена типологизация институциональной коррупции с позиции экономической теории;
- определены криминально-коррупционные угрозы развитию российской экономике и основные направления формирования концепции противодействия институциональной коррупции;
10
- проведена оценка влияния институциональной коррупции на организационно-экономический механизм регулирования уровня национальной
безопасности;
3) в области определения методологии противодействия институциональной коррупции:
- разработана классификация рисков в парадигме обеспечения национальной экономической безопасности с учетом возрастающих угроз от институциональной коррупции;
- определены инструменты, приемы исследования, применяемые наукой для определения сущности и содержания институциональной коррупции,
причин и условий еѐ появления;
- раскрыты механизмы функционирования институциональной коррупции
и
процессы
еѐ
дестабилизирующего
влияния
на
социально-
экономическое развитие России;
- сформулирована методология анализа возрастания угроз от институциональной коррупции в условиях глобализации экономики;
- проведен анализ современного состояния борьбы с коррупцией, его
отражения в динамике развития теории и методологии по противодействию
криминально-коррупционным угрозам;
4) в области практического применения:
- обоснована необходимость мониторинга общественного мнения об
институциональной коррупции;
- выявлены угрозы в социальной сфере и экономике страны со стороны
институциональной коррупции;
- выявлены взаимосвязи институциональной коррупции с теневой экономической деятельностью и экономической преступностью;
- определены основные направления формирования стратегии противодействия институциональной коррупции и криминально-коррупционным угрозам развития России в целом;
11
- разработаны предложения по совершенствованию экономических и
организационных мер противодействия институциональной коррупции;
- разработаны механизмы правоохранительного обеспечения противодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества криминально-коррупционным угрозам;
- предложены инновационные модели развития механизмов антикоррупционного управления.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют концепции институциональной экономической теории – прежде всего,
экономической теории коррупции (economics of corruption) как раздела экономической теории права (economics of law), а также теории экономических
систем, теории общественного выбора (public choice), экспериментальной
экономической теории (experimental economics).
Кроме того, при проведении исследования применялась система общенаучных методов и принципов познания экономических процессов. В частности, работа строилась на основе традиционной методологии исследования
теории экономической безопасности. Применялись исторический и функциональный подходы, осуществлялась оценка общих категорий теории экономической безопасности и анализ частных понятий практики обеспечения
экономической безопасности, классифицировалась степень проявления возможных угроз экономической безопасности и форм их проявления в социальной и экономической жизни современного российского общества. В работе для анализа конкретных экономических процессов также использовались
прикладные методы исследования: экономико-правовой анализ, системный и
факторный анализ состояния социально-экономической безопасности. При
решении конкретных задач использовались элементы теории управления,
экономико-статистические и графо-аналитические методы.
Информационная база исследования сформирована на основе официальных данных и результатов исследований, представленных в печатных изданиях и в сети Интернет. Информационно-статистическую базу работы со-
12
ставили документы и материалы Правительства РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы государственной статистики России, международной организации Transparency International. В ходе работы над диссертацией были использованы положения действующего законодательства и
нормативные правовые документы, касающиеся обеспечения экономической
безопасности России.
В работе использованы международные правовые акты, Конституция
Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные правовые акты
Российской Федерации и ее субъектов, а также коллективные договоры, локальные нормативные акты и акты судебных органов. Особое внимание было
уделено международным нормативным правовым актам, принятым на уровне
ООН, Совета Европы и СНГ – конвенциям и модельным законам, регулирующим вопросы противодействия коррупции. В сферу анализа был включен
и ряд проектов антикоррупционных законов, подготовленных в разные годы
Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Обобщена и проанализирована информация о российской коррупционной преступности с 1990 по
2012 годы.
Научная новизна исследования определяется решением крупной социально-экономической проблемы – создания научной концепции институциональной коррупции и разработки методологии противодействия этому
негативному социально-экономическому явлению. Разработанная концепция
включает в себя: понятийно-категориальный аппарат институциональной
коррупции, исторические и функциональные особенности еѐ развития, комплексную экономико-правовую стратегию антикоррупционного управления;
систему мер, направленных на снижение коррупционных угроз экономической безопасности.
Комплексный анализ институциональной коррупции позволил получить следующие новые теоретические и методологические результаты, которые являются конкретными элементами приращения научного знания.
13
1.
Сформулировано новое для экономической теории и теории эко-
номической безопасности понятие институциональной коррупции.
2.
Определены исторические предпосылки, основные этапы и осо-
бенности формирования институциональной коррупции в России.
3.
Осуществлена классификация типов и форм проявления корруп-
ции, которая позволила построить иерархию перехода от не институциональных коррупционных отношений к институциональным.
4.
Определены социально-экономические функции институцио-
нальной коррупции, которым присущ дуалистический характер.
5.
сийской
На основе исторического анализа доказано, что эволюция росцивилизации
имеет
историческую
(но
не
жестко-
детерминированную) предрасположенность к развитию институциональной
коррупции, что обусловлено зависимостью от предшествующего развития
институтов власти-собственности.
6.
Доказано, что статистические колебания коррупционной пре-
ступности
последних
десятилетий
являются
формой
политико-
экономического цикла и относительно слабо отражают развитие институциональных форм коррупции.
7.
Обосновано, что институциональная коррупция является в со-
временный период главной угрозой национальной экономической безопасности России, создавая сверхвысокие транзакционные издержки заключения
контрактов для субъектов хозяйствования и стимулируя политическое рентоискательство.
8.
Сформирована методология антикоррупционной политики, осно-
ванная на развитии теории экономической безопасности: это – новая парадигма обеспечения экономической безопасности; комплекс показателей и
индикаторов, на основе которых можно отслеживать изменения коррупционных угроз экономической безопасности; специальные методы оценки институциональной коррупции в условиях глобализации экономических отношений.
14
9.
На основе анализа взаимодействия гражданского общества и ор-
ганов государственного управления как субъектов антикоррупционной политики сформулирован вывод о трех возможных (демократическом, авторитарном и бюрократическом) альтернативных путях управления антикоррупционной политикой. На основе моделирования оптимального уровня борьбы с
коррупцией показано, что еѐ наиболее низкий уровень обеспечивается при
демократическом пути, а наиболее высокий – при бюрократическом пути
управления антикоррупционной политикой.
10.
В целях формирования и теоретического обоснования механизма
антикоррупционного управления подготовлены предложения: по расширению и совершенствованию технологий мониторинга коррупционных проявлений; по внедрению институциональных инноваций в антикоррупционное
управление, связанное с реформированием органов внутренних дел; по развитию имитационных деловых игр антикоррупционного стимулирования.
Полученные результаты диссертационного исследования создают теоретическую основу, а их внедрение – необходимые предпосылки для повышения эффективности комплексного противодействия институциональной
коррупции в современной России.
Положения, выносимые на защиту:
1. Концепция российской институциональной коррупции прошла в своем развитии четыре этапа, в настоящее время точка зрения об институционализации коррупции в постсоветской России стала преобладающей в научной
литературе. Институциональную коррупцию следует определить как угрозообразующую для общества, устойчивую неформальную норму взаимодействия государственных служащих с гражданами (юридическими лицами), в основе которой лежит принцип предоставления государственной услуги за
личное вознаграждение или иную корыстную выгоду государственному служащему.
2. При классификации типов и форм проявления коррупции необходимо проводить разделение институциональной коррупции (коррупции как до-
15
минирующего института) и обычной коррупции. Эта классификация показывает, что отождествление коррупции только с взятками скрывает масштабы
институциональной коррупции, в рамках которой коррупционные отношения
имеют многоаспектный характер и более сложную структуру.
3. Институциональная коррупция может выступать и как важное условие внедрения институциональных инноваций, и как препятствие экономическому развитию. Конкретно в постсоветской России институциональная коррупция первоначально существенно способствовала переходу от командной
экономики к рыночному хозяйству, но с середины 1990-х гг. она становится
главным препятствием дальнейшей социально-экономической модернизации.
4. Современная российская государственность, на развитие которой
значительно повлияли институты власти-собственности, имеет генетическую
предрасположенность к развитию институциональной коррупции. Развитие
институциональной коррупции в постсоветской России стало продолжением
социально-экономических и ментально-культурных традиций предшествующего развития. В развитии коррупционных отношений в постсоветской России четко различаются два периода: если в 1990-е годы доминировала коррупция в форме "скупки государства", то с 2000-х годов – в форме "скупки
бизнеса".
5. Анализ волнообразной динамики официальной статистики коррупционной преступности в 1990-2011 гг. показывает, что статистические колебания отражают скорее политические циклы, чем изменение реальных социальных и экономических отношений. Так, периоды резкого роста количества
зарегистрированных коррупционных преступлений связаны с политическими
реорганизациями (в частности, с президентскими выборами), а активная разработка антикоррупционной политической стратегии с 2008 г. оказалась связана не с ростом количества зарегистрированных коррупционных преступлений, а с еѐ значительным спадом.
6. Институциональная коррупция как одно из проявлений "провалов
государства" (government failure) является одной из главных угроз нацио-
16
нальной экономической безопасности современной России. Она формирует
режим "грабящей руки" - стабильно создает запретительные транзакционные
издержки заключения контрактов для тех субъектов хозяйственной деятельности, которые стремятся к производственным инновациям, что сдерживает
реальное развитие экономики и стимулирует рентоискательство.
7. Новая парадигма обеспечения экономической безопасности требует
изменения приоритетов в предотвращении угроз. Институциональная коррупция сильно актуализировала угрозы, связанные с неэффективными управленческими решениями.
8. Необходим мониторинг измерения коррупционных угроз экономической безопасности с использованием предложенного в диссертации комплекса макроэкономических и микроэкономических показателей и индикаторов.
9. Научно обоснована критическая оценка принятой в 2010 г. Национальной стратегии противодействия коррупции. Сделан вывод о том, что эта
Стратегия слабо функциональна: она декларирует направления "больших намерений", но не содержит конкретных критериев и показателей их реализации. В качестве целевого индикатора целесообразно использовать индекс
восприятия коррупции (CPI). Реальной стратегической целью противодействия коррупции в России предложено сделать сближение по уровню коррупции с ближайшим геополитическим партнером (Китаем), а затем со странами
Восточной Европы.
10. Для "запуска" антикоррупционной политики необходимы стартовые
институциональные инновации. Одной из них является реформирование органов внутренних дел России – в частности, создание специальных антикоррупционных подразделений, нацеленных на противодействие элитной коррупции. Создание государственной системы антикоррупционного мониторинга позволит замерять уровень развития коррупции в разных сферах жизни
и регионах России на основе макро- и микроэкономических статистических
показателей, а также социологических опросов общественного мнения.
17
11. Имитационные деловые игры, разработанные автором и апробированные среди сотрудников полиции, могут быть инструментом анализа коррупционной пораженности и одновременно методом обучения антикоррупционному поведению. Эти игры моделируют реакцию сотрудников правоохранительных органов на различные коррупционные проявления и стимулируют отторжение коррупции среди сотрудников полиции. Результаты применения этих деловых игр позволили сделать прогноз о позитивных процессах
антикоррупционного реформирования правоохранительных органов.
Теоретическая значимость исследования заключается в
- развитии теории экономической безопасности и, в частности, теории
институциональной экономической коррупции;
- выявлении особенностей проявления институциональной коррупции в
различных сферах социально-экономической жизни;
- развитии категориального аппарата анализа экономической безопасности в части противодействия институциональной коррупции и исходящим
от нее криминальным угрозам при модернизации экономики России;
- выявлении закономерностей институциональной коррупции как системно устойчивой структуры с сетевой формой организации, в основе функционирования которой лежит криминальная составляющая теневой экономики.
Практическая значимость результатов исследования заключается в
решении государственно значимой задачи, стоящей перед органами власти,
по обеспечению защиты экономических интересов государства, общества и
граждан от преступных коррупционных посягательств посредством разработанных в диссертационном исследовании инноваций:
- методологии формирования антикоррупционной политики;
- методологии анализа формирования институциональной коррупции в
условиях глобализации экономики;
- методологии мониторинга общественного мнения об институциональной коррупции;
18
- алгоритма моделирования результатов антикоррупционного управления.
Полученные в ходе исследования теоретические положения, сформулированные выводы и практические рекомендации позволяют повысить согласованность элементов и структуры государственной политики в области
борьбы с коррупцией и обеспечения экономической безопасности, противодействия организованной экономической преступности, поэтапного совершенствования государственного регулирования инновационного развития
России.
Выводы и рекомендации работы используются при обосновании государственных программ обеспечения экономической безопасности России,
борьбы с организованной преступностью экономической направленности,
противодействия криминально-коррупционным угрозам реализации программ инновационного развития национальной экономики, при подготовке
докладов руководству МВД России и в высшие органы исполнительной власти Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, а также
в образовательном процессе высших учебных заведений и при проведении
научно-исследовательских работ в научно-исследовательских учреждениях
МВД России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования отражены в 9 монографиях и 51 публикациях, в
их числе – 19 статей, опубликованных в журналах, рекомендованных Министерством образования и науки Российской Федерации.
Представленные в диссертации теоретические выводы, методология и
практические методы, авторский анализ институциональной коррупции прошли апробацию в выступлениях на 15 международных, всероссийских и
межведомственных научно-практических конференциях с докладами и сообщениями, в том числе в Парламентских слушаниях, заседаниях комиссий и
комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам о внесении изменений и дополне-
19
ний в УК РФ, о государственной политике и стратегии противодействия коррупции.
Автор исследования выступал на научно-практических конференциях и
семинарах, проведенных: в Латвийском государственном университете - международная научно-практическая конференция "Государственный финансовый контроль за соответствием доходов физических и юридических лиц" (г.
Вильнюс, 20-23 сентября 2002 года), в Академии управления МВД России –
научно-практическая конференция "Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск" (29 сентября 2006 г., 21 декабря
2007 г., 25 декабря 2008 г., 29 декабря 2009 г., 24 декабря 2010 г., 21 декабря
2011 г., 6 декабря 2012 г.), международная конференция "Информатизация и
информационная безопасность правоохранительных органов" (Москва, 19-20
мая 2008 г., 19–20 мая 2009 г., 25–26 мая 2010 г., 30-31 мая 2012 г.), международная научно-практическая конференция "Актуальные проблемы обеспечения общественной безопасности в кризисных ситуациях" (Москва, 30 ноября 2012 г.); в Московском университете МВД России – научнопрактический семинар (Москва, 29 апреля 2010 г.); в Дальневосточном университете – научно-практический семинар (Владивосток, 26 февраля 2010 г.);
в
Академии
экономической
безопасности
МВД
России
–
научно-
практическая конференция (Москва, 13 июля 2010 г.); во Владимирском
юридическом институте – научно-практическая конференция (Владимир, 28
апреля 2006 г.); международная научно-практическая конференция "Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти" (Нижний Новгород, 10-11 июня 2009 г.); в Санкт-Петербургском университете МВД России – межрегиональная научно-практическая конференция "Экономическая безопасность личности, общества, государства:
проблемы и пути решения" (Санкт-Петербург, 20 февраля 2013 г.) и др.
Разработанные в диссертации выводы были использованы диссертантом в практической деятельности по организации противодействия корруп-
20
ции. В частности, диссертант в составе специализированной группы по распоряжению Министра МВД России № 1/7055 от 6 сентября 2007 г. с сентября
2007 г. по январь 2008 г. принимал участие в работе комиссии по выявлению
степени коррумпированности органов власти и местного самоуправления и
выработке практических рекомендаций по документированию преступной
деятельности высокопоставленных коррупционеров в Московской области и
г. Москвы. В 2008 г. автор участвовал в коллективной научной работе Центра
проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при
Отделении общественных наук РАН по теме "Государственная политика
противодействия коррупции и теневой экономике в России". В 2010 г. он
проходил стажировку в должности заместителя начальника ОРБ № 3 (по
противодействию коррупции) ГУЭБиПК МВД России и выполнил программу в полном объеме, в результате чего была разработана и принята к внедрению методика "Организация и тактика борьбы с правонарушениями коррупционной направленности, совершаемыми сотрудниками подразделений по
экономической безопасности и противодействию коррупции органов внутренних дел Российской Федерации".
Основные научные достижения в области теории и практики антикоррупционного управления и противодействия институциональной коррупции
внедрены в научную и учебную деятельность Академии управления МВД
России, Московского университета МВД России, практическую деятельность
Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России, Главного управления собственной безопасности МВД
России. Материалы диссертационного исследования нашли одобрение в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, что подтверждается актом внедрения от 29 января 2013 года
(№ 3.3-26/104).
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, 5-ти
глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованной лите-
21
ратуры и приложений. Основные положения и результаты исследования изложены на 326 страницах машинописного текста, список использованной литературы включает 317 наименований. В текстовой части работы 20 таблиц и
14 рисунков.
22
Глава
1.
Генезис
понятийно-категориального
аппарата
исследования коррупции
1.1.
Развитие
понятийного
аппарата
корруптологии
в
экономических науках
Хотя по корруптологии опубликовано значительное количество научных трудов, до сих пор среди российских экономистов не сложилось даже
общепризнанного научного определения понятия «коррупция», и вообще понятийный аппарат корруптологии является предметом дискуссии. Первоначально российские ученые дефиницировали коррупцию в основном как криминологический феномен, что объясняется первенством криминологов в исследовании коррупции в нашей стране.
В зарубежном обществоведении по проблемам корруптологии тоже нет
единства. К настоящему времени в зарубежных обществоведческих науках
сложилось несколько подходов к исследованию коррупции.
Первый подход – это традиционный, "идеалистически-философский"
подход. Его представителями можно назвать таких ученых как К. Фридрих,
Д. Саймон и Д. Эйтцен.
Второе подход связан с "ревизионистской" школой анализа коррупции,
которая связана с работами Х. Абуэвы, Д. Бэйли, Н. Леффа, К. Лейеса.
Третий подход – это экономические, рыночно-центристские подходы к
изучению коррупции, которые рассматривают ее как форму социального обмена, а коррупционные платежи – как часть трансакционных издержек. Одним из наиболее известных представителей данного направления является
С. Роуз-Аккерман. В рамках этого подхода коррупция связывается с чрезмерным вмешательством государства в экономические процессы.
Наконец, есть четвертый, марксистский подход, рассматривающий
коррупцию как основной порок капитализма. Однако он почти потерял актуальность, поскольку именно распространенность коррупции стала одной из
23
ключевых причин деградации и гибели почти всех коммунистических политических режимов [194].
Генезис исследования феномена коррупции можно разделить на несколько этапов. Первый этап связан со становлением и актуализацией проблемы коррупции и осознания ее влияния на общественное развитие. Второй
этап охватывает процессы дифференциации знаний и разработки концепций
исследования коррупционного поведения в различных науках. На заключительном этапе происходит междисциплинарный анализ коррупции и вырабатывается методология противодействия.
Для коррупции характерны специфические признаки, такие как:
- тщательно скрываемый, неформальный и согласительный характер
коррупционных отношений;
- особое социально-привилегированное положение властвующих субъектов как основных участников коррупционных отношений;
- неправомерное использование ими общественных и государственных
ресурсов;
- способность коррупционных действий к постоянному изменению и
совершенствованию.
Безусловно, при определении понятия коррупции представляется
необходимым учитывать наличие различных взглядов на данную проблему,
тем более, что каждый из соответствующих подходов имеет под собой
определенную научную базу и одновременно отражает комплекс различных
элементов этого сложного и многофакторного явления.
Не смотря на разностороннее понимание коррупции заслуживает внимания позиция некоторых корруптологов. Например, В.Л. Римский представил дифференцированное понимание коррупции с точки зрения права, экономики и социологии. Согласно его модели юридическое понимание коррупции отличается тем, что коррупционные проявления считаются правонарушением, заключающимся в использовании служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах.
24
Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления к тем или иным вариантам получения или
дачи взяток. Предметом взятки (коммерческого подкупа) наряду с деньгами,
ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги
имущественного характера, подлежащие оплате, но оказываемые безвозмездно.
Экономическое понимание отражает использование ее инструментов в
практике принятия решений экономического блока правительства РФ; ею
чаще всего, считается деятельность должностных лиц государственного или
муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и
потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для
развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы.
Социологическое понимание – коррупцией может считаться использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах и пр.
Полагаем, что разнообразие позиций ученых в определении коррупции объясняется множеством подходов к еѐ изучению и специфическими
проявлениями самого явления в различных сферах жизнедеятельности. Однако трактовка авторами данного явления как закономерного последствия
экономических и политических преобразований государства и общества
нисколько не уменьшает степени его исключительно высокой общественной
опасности, угрожающей не только национальным и экономическим интересам государства.
Нам представляется, что коррупция как социальное явление включает
в себя определенную структуру, совокупность неких установок и определенных принципов при взаимоотношении субъектов социальной деятельности.
25
Коррупцию как социальное явления следует определить как неформальное отклоняющееся поведение управляющей элиты, выражающееся в
нелегитимном использовании ею общественных благ. Коррупция разрушает
«нормальный порядок вещей» в обществе, приводит к «коррозии власти». В
этой связи, коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в
качестве социально-экономического явления, поскольку она затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой
личности в частности.
Таким образом, рассмотренные выше мнения дают основание полагать, что коррупция в широком смысле слова – это общегосударственное социально-экономическое явление, отличающееся деструктивным характером, представляющееся, с одной стороны, рынком теневых и криминальных услуг», с другой – преступным явлением, охватывающим порядка десяти составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации.
Представителями российской экономической науки и социологии
(например, Я.И. Кузьминовым, В.В. Радаевым [152, c. 22]) предпринимались
небесспорные попытки раскрыть суть коррупции. Так Г.А. Сатаров суть
коррупции видит в использовании наемным агентом (исполнителем) любых
ресурсов, переданных ему принципалом (поручителем) для достижения
лично своих (а не поставленных нанимателем) целей. При таком подходе
коррупция (использование властных, организационно-распорядительных
ресурсов) приравнивается
к использованию
любых
предоставленных
ресурсов всяким наемным работником. Подобный слишком широкий подход
приводит к тому, что "коррупционным поведением" можно назвать любые
случаи хищения и/или нецелевого использования наемным работником
ресурсов нанимателя, что признает сам Г.А. Сатаров [87, c.29 - 36].
Значительный шаг вперед по изучению коррупции как социальнообщественного феномена российские авторы связывают, прежде всего, с трудами известных ученых М. Джонстона и Дж. Ная, специалистов по пробле-
26
мам политической коррупции. Эти ученые выделяют основные черты, присущие коррупции:
- отклоняющееся или нарушающее определенные правила поведение;
- наличие частных (индивидуальных, семейный, групповых) целей
материального и иного характера, в том числе политического;
- реализация таких целей за публичный (общественный) счет.
Некоторые
ученые
дополняют
цели
коррупции
получением
нематериальных благ и преимуществ, а также относят к субъектам коррупции
служащих
негосударственного
сектора.
Такова,
например,
позиция
С. В. Максимова и Я. М. Кураша [176, c. 365].
Значительная часть российских и зарубежных ученых, с которыми
солидарен и автор диссертации, мотивированно указывают на существование
особого вида коррупции – так называемой политической коррупции,
наиболее опасной с точки зрения институционального развития общества.
Отечественные и зарубежные криминологи выделяют следующие признаки
политической коррупции:
а) это – девиантное (отклоняющееся) поведение, лишь незначительная
часть которого противозаконна, но по своей сути такое поведение
противоречит общим принципам права и нормам морали, а потому является
нелегитимным;
б) ее целью является захват, сохранение, укрепление и распределение
власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными
устойчивыми сообществами);
в) чтобы достигнуть этих целей, используются все государственные и
общественные ресурсы (включая политические).
Характеризуя субъекты коррупции, можно выделить два основных
подхода к их определению.
Сторонники первого подхода идут по пути подробного перечисления
признаков должностного лица, обладатели которых относятся к субъектам
коррупционных правонарушений. При этом чаще всего критерием отнесения
27
к субъектам коррупции каких-либо категорий лиц становятся законодательно
закрепленные признаки должностного лица (или лица, выполняющего
управленческие функции в организации), согласно примечаниям к ст. 201 и
285 УК РФ. В то же время современное российское законодательство знает и
иные определения того, что такое должностное лицо, которые отличаются от
положений уголовного закона (например, согласно примечанию к ст. 2.4.
Кодекса РФ об административных правонарушениях). Недостатком первого
подхода является то, что некоторая казуальность приводит к мелочной
детализации и дублированию в одних случаях, но и к некоторым пробелам –
в других.
Второй подход характерен более высокой степенью обобщенности
понятия «субъекты коррупции» на основе использования концепций
социологии. Так, П.А. Кабанов, В.А. Шабалин, В.В. Лунеев и другие относят
к субъектам коррупции представителей "элиты", а Г.К. Мишин – субъектов
управления. Этот подход рациональнее, поскольку он позволяет очертить
круг субъектов коррупции вне зависимости от конкретных законодательных
установок. Однако при таком подходе не удается избежать неопределенности,
размытости устанавливаемых для них границ.
По мнению диссертанта, при определении субъектов коррупции
целесообразно обратиться к зарубежному опыту – к практике использования
понятия «публичное должностное лицо».
В международном праве понятие "публичное должностное лицо"
впервые было употреблено еще в Версальском мирном договоре (1920 г.).
Позднее оно нашло широкое применение в конвенциях Совета Европы об
уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию, а также в
конвенциях ООН против транснациональной организованной преступности и
против коррупции. Так, в статье 2 Конвенции ООН против коррупции под
публичным должностным лицом понимается любое назначаемое или
избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном,
исполнительном, административном или судебном органе государства на
28
постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда,
независимо от уровня должности этого лица, а равно любое другое лицо, в
соответствии с внутренним законодательством государства выполняющее
какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или
публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную
услугу,
либо
другое
лицо,
определяемое
в
качестве
«публичного
должностного лица» внутренним законодательством государства.
В современной России под сформулированное в международном праве
понятие «публичное должностное лицо» подпадают
1) все категории государственных служащих,
2) лица, замещающие государственные должности в Российской
Федерации и ее субъектах, а также
3) влиятельные политические и общественные деятели, участвующие в
работе (пусть даже на общественных началах) любого публичного
ведомства (или предприятия).
Внедрение
понятия
«публичное
должностное
лицо»
в
антикоррупционную политику уже нашло отражение в Модельном законе
СНГ «Об основах законодательства об антикоррупционной политике», где
используется понятие «лица, имеющие публичный статус». Согласно этому
закону, к ним относятся лица, которые постоянно, временно или по
специальному полномочию выполняют должностные либо служебные
обязанности в органах государственной власти и местного самоуправления,
государственных
и
муниципальных
учреждениях,
а
также
лица,
выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных
предприятиях или в некоммерческих организациях.
Данный Модельный закон СНГ нуждается, как полагает диссертант, в
некоторой доработке. В частности, кроме упомянутых в законе лиц, к «лицам,
имеющим публичный статус» следует причислить также тех, кто в силу
занимаемого общественного положения неформально включен во властные
и/или управленческие структуры. Такими лицами могут быть играющие
29
существенную роль в жизни российского общества, но не занимающие
каких-либо государственных постов политические и общественные деятели,
лидеры партий и массовых движений.
На наш взгляд, использование (с учетом рекомендуемого уточнения)
термина «лица, имеющие публичный статус» при определении коррупции
является в высшей степени целесообразным. В результате внедрения этой
трактовки проблема коррупции не будет искусственно ограничиваться
рамками только государственного аппарата или каких-либо конкретных сфер
ее проявления.
Таким образом, коррупция в общественно-социальном значении
представляет собой девиантное поведение публичных должностных лиц,
выражающееся
в
нелегитимном
(вопреки
интересам
общества)
использовании имеющихся полномочий, а также иных общественных
ресурсов, доступ к которым эти лица имеют в связи со своим статусом или
фактическим положением, для извлечения выгоды в своих личных (либо
узкогрупповых или корпоративных) целях.
Концепция
1.2.
определения
коррупции
как
политико-
экономической категории
С
точки
зрения
экономической
науки
(прежде
всего,
теории
общественного выбора – современной политической экономии), коррупция
заключается в коммерциализации власти. Речь идет о фактическом
присвоении государственной собственности, пользовании и распоряжении ею
в личных, узкогрупповых или корпоративных интересах, с одновременным
возложением бремени покрытия возникающих издержек на официального
собственника – на государство (а в конечном итоге, на общество).
Политико-экономическая
сущность
коррупции
метко
отражена
популярным афоризмом: "Правительство занимается приватизацией прибыли
и национализацией убытков". В этой связи следует согласиться с точкой
30
зрения Л. Д. Гаухмана, который указывает, что с политико-экономической
точки зрения коррупция означает присвоение должностными лицами
собственности и/или иных выгод путем получения власти [75, c. 6].
Политэкономическое значение коррупционных отношений заключается
в том, что коррупция (наряду с лоббизмом, корпоративно-групповыми
связями)
является
одним
из
важнейших
методов
воздействия
на
экономическую политику государства [209, с. 461-464]. Такое воздействие
оказывается в интересах коррумпированных лиц (и иных бенефициариев
коррупции) и препятствует реализации действенной макроэкономической
политики государства.
Итак, в политэкономическом значении коррупция – это нелегитимный
метод воздействия на экономическую политику государства в целях
присвоения прав собственности на общественные ресурсы публичными
должностными лицами в личных, узкогрупповых или корпоративных
интересах путем получения и использования имеющейся власти.
Экономическое содержание коррупции, позволяющее проявление
последней в экономике рассматривать как относительно самостоятельный
нелегитимный сектор "экономика коррупции", неразрывно связано с
понятием "теневая экономика". На современном этапе движения теневого
сектора экономики можно выделить ряд сформировавшихся, значительных по
своим масштабам криминализированных сфер противоправной деятельности.
Одной из таких наиболее опасных сфер теневой экономики, оказывающих
негативное
влияние
на
эффективность
реализации
приоритетных
национальных проектов и социально-экономическое развитие страны в
целом, является государственное производство и управление бюджетными
средствами, практически полностью освобожденное от контроля со стороны
общества политической силой государства.
Рассматривая обратное влияние теневой экономики на государственную
и политическую власть, необходимо отметить, что негативной тенденцией
стало формирование так называемого «теневого политического рынка»,
31
включающего коррупцию. Как считают эксперты, в современной России к
сумме любого заключенного контракта приходится добавлять около 50% от
его оценочной стоимости на взятку чиновникам, отвечающим за оформление
необходимых документов. Согласно данным социологических и иных
специальных исследований, в современной России регулярно берут взятки не
менее 70% муниципальных служащих, 80% судей и сотрудников ГИБДД, 40–
45% врачей, 60% преподавателей вузов.
Коррупцию как институционализированное теневое явление можно
разделить на ряд областей, каждая последующая из которых входит, образуя
своего рода цепь, в состав предыдущей и является результатом ее
функционирования и развития.
Одну ветвь цепи образует кадровая коррупция, которая основана на
взаимосвязи лица, обладающего правом назначения на должность (либо
возможностью оказать влияния на результаты выборов на должность), и лица,
заинтересованного в получении этой должности. Анализ проблем кадровой
коррупции в исполнительной власти связан, прежде всего, с выявлением
наиболее коррупционно привлекательных должностей, связанных в первую
очередь с экономической деятельностью и перераспределением финансовых
потоков. Другую коррупционно опасную группу государственных служащих
образуют лица, обладающие контрольно-надзорными и разрешительными
полномочиями, включая лицензирование и иные виды разрешений. К
потенциально коррупционной относится также работа по аттестации
персонала и кадровая работа.
Другую цепь образует так называемая экономическая коррупция –
торговля коррупционными услугами, в рамках которой основная доля
злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и
распределения финансовых потоков. Эту разновидность коррупции называют
"коррупционными услугами".
Следующую цепь коррупционных отношений образует связка "бизнес –
власть", которая отличается от остальных тем, что в ней функционирует лишь
32
один
субъект,
который
является
одновременно
носителем
как
коррупционного интереса, так и соответствующих властных полномочий.
Сращивание власти с бизнесом также можно рассматривать как особую
форму коррупции.
Относительно самостоятельную область коррупционных отношений
образует теневая экономика. Теневая экономика и коррупция неотделимы
друг от друга: коррупция является своеобразной системой обеспечения
безопасности
и
устойчивости
функционирования
теневого
сектора
экономики; в свою очередь, теневой сектор экономики находится вне поля
правовой защиты и является благодатной почвой для разрастания коррупции,
создавая спрос на коррупционные услуги. Кроме того, коррупционные
отношения, в силу своей латентной сущности, сами по себе являются частью
теневой экономики. Следует также подчеркнуть, что коррупция является
одним из ключевых факторов формирования теневого фактор: именно
коррумпированность чиновников и создаваемые ими так называемые
"административные барьеры" заставляют предпринимателей уходить в тень.
В сфере противодействия криминальным отношениям, которые
образуют связку "коррупция – теневая экономика", можно выделить две
основные проблемы, требующие безотлагательного принятия мер на
государственном уровне.
Первая проблема связана с уже упоминавшимися так называемыми
"коррупционными услугами" в широком смысле, то есть, когда предмет
коррупционной деятельности совпадает с предметом теневой экономической
деятельности, а материальный эффект от коррупционной деятельности –
является частью теневого дохода.
Вторая проблема связана с коррупцией в области макроэкономических
финансовых решений государства, стимулирующих и предполагающих
развитие теневой экономики. Речь идет о денежной, финансовой и налоговой
политике государства, которая ведет к масштабному уклонению от налогов, к
неоправданным административным барьерам, заставляющим бизнес уходить
33
"в тень". Отсутствие сбалансированной денежно-кредитной политики ведет к
росту наличного денежного оборота, как основы теневой экономической
деятельности и снижению потенциала безналичных расчетов.
Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России – это главная цель реализации приоритетных национальных проектов, а также гарантия перехода от инертного, застойного типа функционирования экономики к инновационному пути ее развития. Как уже отмечалось, реализация приоритетных национальных проектов началась с 1 января 2006 года. В целом на эти цели в бюджете 2007 года
было предусмотрено 134,5 миллиарда рублей. С учетом внебюджетных
средств на реализацию приоритетных национальных проектов будет направлено около 180 миллиардов рублей. К 2010 году объем финансирования сохраняется на указанном уровне. В ходе реализации поставленных задач в
сфере повышения качества жизни и инвестирования в человеческий капитал,
были выбраны четыре основных направления, которые впоследствии получили статус приоритетных национальных проектов: "Доступное и комфортное жилье – гражданам России"; "Здоровье"; "Образование"; "Развитие агропромышленного комплекса". Приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье – гражданам России" реализуется с 2006 года. На
реализацию проекта в 2006 году израсходовано 35,4 млрд. рублей и предоставлены государственные гарантии в объеме 26,5 млрд. рублей, в 2007 году –
62,5 млрд. рублей и 33,5 млрд. рублей соответственно. В 2008 году были направлены средства федерального бюджета в объеме 93,8 млрд. рублей и предоставлены государственные гарантии Российской Федерации в объеме 28,0
млрд. рублей.
Приведенные цифры демонстрируют значительные объемы денежных
средств, которые фактически направляются из бюджетной сферы в реальный
сектор экономики в ее приоритетные отрасли: медицину, образование, строительство, сельское хозяйство. Несмотря на строго целевой характер предназначения указанных денежных средств, в настоящее время в условиях широ-
34
кого распространения теневых процессов в финансово-хозяйственной сфере
и, в частности, коррупционной деятельности реальная отдача от государственных инвестиций значительно снижается. Это обусловлено тем фактом,
что сфера бюджетно-финансового обеспечения реализации целевых бюджетных программ имеет значительные особенности по сравнению с другими
сегментами бюджетных расходов. Это предопределяет и специфику реализации контрольных функций, государственного индикативного регулирования,
реализуемого при выработке целей программ и проектов, определении генеральных направлений и форм их реализации.
Более того, как уже отмечалось, государственная финансовая система
фактически "настроена" на осуществление практически беспрепятственного
вывода денежных средств в особо крупных размерах из легального оборота,
нецелевое расходование бюджетных средств. Одним из существенных элементов, обеспечивающих возможность сокрытия и дальнейшего нецелевого
расходования бюджетных средств является, прежде всего, действующая система государственных закупок. Значительный коррупционный потенциал
этого направления государственной деятельности обусловлен, в частности,
наличием возможности осуществления неформальных предварительных договоренностей между государственным заказчиком и конкретным исполнителем, с которым путем манипулирования процедурой конкурсного производства может заключаться договор. Это образует в бюджетной сфере определенную систему "теневых процессов", под которыми, в рамках настоящей
работы, понимается совокупность процедур финансово-хозяйственной деятельности, сокрытых от государственного контроля и направленных на незаконный вывод денежных средств из легального экономического процесса и
бюджетного финансирования.
Анализируя всю цепь коррупционных операций, поддающихся внешнему контролю: от размещения информации о проведении конкурсных торгов до реализации итогов конкурсов, - можно выделить основные механизмы
реализации и обеспечения бесперебойного осуществления указанных тене-
35
вых процессов. В частности, заключение государственных контрактов с заранее определенным кругом лиц, формирование завышенной и нецелесообразной структуры себестоимости приобретаемых товаров, работ и услуг, инвестирование и субсидирование организаций, не способных и не имеющих цели в целевом освоении бюджетных средств, установление коррумпированных связей в правоохранительных и контролирующих органах с целью обеспечения безопасности теневой составляющей бюджетного процесса. В результате формируется и постепенно расширяется круг компаний, которые,
наладив отношения с организаторами конкурсов, не заинтересованы в изменении ситуации и участия в конкурсах новых участников.
В определенной мере такие действия могут объясняться тем, что все
участники рассматриваемых коррупционных отношений имеют большие
вложения в соответствующий бизнес. Только получая заказы, они могут
обеспечивать существование такого бизнеса, а потеря заказов грозит им катастрофой. Таким хозяйствующим субъектам безразлично, соблюдается ли законодательство при проведении конкурсов или нет. От определенной безысходности они готовы идти на любые нарушения действующего законодательства и противоправные действия, лишь бы какая-то доля заказов гарантированно им доставалась и обеспечивала их существование. И этим пользуются недобросовестные организаторы конкурсов.
Привыкание общества к коррупционным проявлениям как естественным потребностям происходит под эгидой борьбы за выживание и конкуренции на экономическом рынке.
Получение взяток в обмен на привилегии и обеспечение возможности
получения государственного заказа не являются основным источником поступления бюджетных средств в теневой сектор. Такую возможность обеспечивает систематическое завышение себестоимости товаров, работ и услуг
поставляемых в рамках выполнения государственных заказов. Образовавшиеся в результате завышения расходов по государственному контракту образуются неучтенные денежные средства, которые впоследствии делятся
36
между заказчиком и исполнителем. При этом наибольший ущерб наносит
так называемый долевой фактор, то есть из легального денежного оборота
выводится не какая-то конкретная сумма, а процент от всех перечисленных,
в рамках государственного контракта, денежных средств.
Таким образом, заинтересованность исполнителя и заказчика не ограничивается получением и выполнением заказа, а включает в себя и максимизацию объемов выполняемой работы или поставляемой продукции, поскольку это обеспечит увеличение размеров бюджетного финансирования.
В результате коррупционный механизм начинает функционировать не
в ходе заключения государственных контрактов, а еще на стадии планирования и формирования сметы предлагаемого проекта. В результате в подготавливаемых документах содержаться «лишние» услуги и продукция, завышаются объемы работ, приписываются излишние операции. Это зачастую
обуславливает отрицательную рентабельность государственных проектов.
Более того, к излишним расходам необходимо добавить и искусственное завышение себестоимости выполняемых работ и поставляемой продукции.
Этот фактор и обуславливает низкую эффективность реализации большинства государственных программ и национальных проектов, а на бюджет ложится колоссальная нагрузка, поскольку возникает вынужденная необходимость учитывать так называемую коррупционную надбавку к стоимости государственного контракта.
В настоящее время коррупция достигла того уровня, когда интересы
коррупционеров препятствуют реализации интересов крупного бизнеса в
регионах и ставят под угрозу срыва реализацию национальных проектов.
Происходит деформация механизма конкуренции, так как дача взятки обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подрывает рыночные отношения как таковые, создает новые, коррупционные монополии
(часто связанные с организованной преступностью), снижает эффективность
экономики в целом. Коррупция лишает государство возможности обеспечивать соблюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и са-
37
му идею рынка, и авторитет государства. Практически сложилась ситуация,
когда коррупция стала важнейшим тормозом формирования цивилизованных рыночных отношений, создания новых предприятий, экономического
роста. В результате увеличивается социальная напряженность, так как коррупционный механизм увеличивает издержки субъектов экономики, что перекладывается на потребителей через повышение цен и тарифов.
Посредством функционирования указанных выше теневых процессов
обеспечивается постоянный вывод бюджетных денежных средств из легального оборота и их перевод в теневую экономику. Но в отличие от классического понимания источников вливания денег в теневой сектор, согласно которому это средства образованные за счет уклонения от уплаты налогов или
ведения предпринимательской деятельности без государственной регистрации, коррупционный механизм обеспечивает не поступление, а именно финансирование теневой составляющей национальной экономики. Причем финансирование осуществляется за счет бюджетных средств. В результате
складывается парадоксальная ситуация, в теневую экономику денежный капитал поступает как в случае неуплаты налогов и в результате их перечисления налогоплательщиком в бюджет. А приоритетные национальные проекты, имеющие значительный объем государственного финансирования
становятся, фактически, неиссякаемым источником обеспечивающим прирост теневого капитала. Именно это и обуславливает отсутствие прогресса в
сфере борьбы, как с теневой экономикой, так и с коррупционной составляющей
Выступая в качестве ключевого фактора, позволяющего таким образом функционировать государственной финансовой системе и теневому сектору в сфере реализации приоритетных национальных проектов, коррупция
позволяет легко адаптироваться к изменяющимся условиям и создавать видимость благоприятных экономических отношений.
Таким образом, заинтересованность исполнителя и заказчика не ограничивается получением и выполнением заказа, а включает в себя и максими-
38
зацию объемов выполняемой работы или поставляемой продукции, поскольку это обеспечит увеличение размеров бюджетного финансирования.
В результате коррупционный механизм начинает функционировать не
в ходе заключения государственных контрактов, а еще на стадии планирования и формирования сметы предлагаемого проекта. В результате в подготавливаемых документах содержаться "лишние" услуги и продукция, завышаются объемы работ, приписываются излишние операции. Это зачастую обуславливает отрицательную рентабельность государственных проектов. Более
того, к излишним расходам необходимо добавить и искусственное завышение себестоимости выполняемых работ и поставляемой продукции. Этот
фактор и обуславливает низкую эффективность реализации большинства государственных программ и национальных проектов, а на бюджет ложится
колоссальная нагрузка, поскольку возникает вынужденная необходимость
учитывать так называемую коррупционную надбавку к стоимости государственного контракта.
В настоящее время коррупция достигла того уровня, когда интересы
коррупционеров препятствуют реализации интересов крупного бизнеса в регионах и ставят под угрозу срыва реализацию национальных проектов. Происходит деформация механизма конкуренции, так как дача взятки обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подрывает рыночные отношения как таковые, создает новые, коррупционные монополии (часто связанные с организованной преступностью), снижает эффективность
экономики в целом. Коррупция лишает государство возможности обеспечивать соблюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и саму
идею рынка, и авторитет государства. Практически сложилась ситуация, когда коррупция стала важнейшим тормозом формирования цивилизованных
рыночных отношений, создания новых предприятий, экономического роста.
В результате увеличивается социальная напряженность, так как коррупционный механизм увеличивает издержки субъектов экономики, что перекладывается на потребителей через повышение цен и тарифов.
39
Посредством функционирования указанных выше теневых процессов
обеспечивается постоянный вывод бюджетных денежных средств из легального оборота и их перевод в теневую экономику. Но в отличие от классического понимания источников вливания денег в теневой сектор, согласно которому это средства образованные за счет уклонения от уплаты налогов или
ведения предпринимательской деятельности без государственной регистрации, коррупционный механизм обеспечивает не поступление, а именно финансирование теневой составляющей национальной экономики. Причем финансирование осуществляется за счет бюджетных средств. В результате
складывается парадоксальная ситуация, в теневую экономику денежный капитал поступает как в случае неуплаты налогов и в результате их перечисления налогоплательщиком в бюджет. А приоритетные национальные проекты,
имеющие значительный объем государственного финансирования становятся, фактически, неиссякаемым источником обеспечивающим прирост теневого капитала. Именно это и обуславливает отсутствие прогресса в сфере борьбы, как с теневой экономикой, так и с коррупционной составляющей. В целом можно заключить, что в качестве ключевого фактора, позволяющего паразитическим образом функционировать государственной финансовой системе и теневому сектору в сфере реализации приоритетных национальных
проектов и социально-экономического развития страны в целом, легко адаптироваться к изменяющимся условиям, выступает институционально организованная коррупция, как системная угроза, во взаимосвязи с системой теневых расчетов, сформировавшейся на основе легальной системы денежного
обращения и прежде всего, наличного денежного обращения.
Более узкую область занимает коррупция в ее криминологическом
смысле, которая тождественна коррупционной преступности.
Существует несколько определений коррупции в криминологическом
значении. Так, Л.Д. Гаухман определяет коррупцию как социальное,
общественно
опасное,
угрожающее
экономической
и
политической
безопасности страны явление, состоящее из совокупности преступлений,
40
которые совершается должностными лицами в целях личного обогащения за
счет государства, коммерческих и иных организаций и граждан [109, c. 6].
С.В. Максимов утверждает, что коррупция – это целостная, относительно
массовая совокупность преступлений, посягающая на авторитет и иные
законные интересы государственной власти, государственной службы,
службы
в
органах
местного
самоуправления,
в
коммерческих
и
некоммерческих организациях, выражающихся в незаконном получении благ
лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, либо в
предоставлении данным лицам таких благ, а также совокупность самих таких
лиц [175, c. 108].
По нашему мнению, в криминологическом понимании коррупционная
преступность – это антисоциальное, общественно опасное явление,
составляющее
целостную
совокупность
преступлений,
совершенных
должностными лицами с использованием ими своего служебного положения,
имеющихся у них должностных полномочий, а также иными лицами, вопреки
законным интересам граждан, общества, государства, государственной
службы, службы в органах местного самоуправления, коммерческих и иных
организациях, для личного обогащения или в иных личных, узкогрупповых и
корпоративных целях или для удовлетворения корыстных интересов
третьих лиц.
Коррупционным может быть признано любое преднамеренное преступление, которое совершается служебным лицом органа государственной власти или органа местного самоуправления с использованием власти или своего служебного положения из корыстных побуждений, другой личной заинтересованности или для удовлетворения интересов третьих лиц. При этом
одна часть таких преступлений может быть признана безусловно коррупционной, другая – с определенной оговоркой, то есть лишь при определенных
условиях их совершения (условно коррупционные). Коррупционную преступность можно определить как относительно массовое социально правовое
41
явление, которое включает всю совокупность коррупционных преступлений
и лиц, которые их совершили.
Механизм коррупционных отношений может иметь два варианта:
- в первом случае имеет место взаимодействие двух субъектов, каждый
из которых с помощью коррупционного взаимодействия стремится удовлетворить свой интерес (в отдельных случаях – интересы разных сторон коррупционных отношений),
- во втором случае коррупционная деятельность сводится к действиям
лишь одного коррупционера, который самостоятельно удовлетворяет свой
личный интерес или интерес других лиц с помощью использования предоставленной ему власти или служебных полномочий. Первый из отмеченных
вариантов, который основывается на принципе "ты мне – я тебе", в свою очередь также может происходить в одной из двух ситуаций:
1) взаимодействие субъектов коррупционных отношений осуществляется на материальной основе (субъект, наделенный властными полномочиями, за материальное вознаграждение совершает в интересах лица, которое
предоставляет ему это вознаграждение, определены действия с использованием предоставленной ему власти или служебных полномочий или воздерживается от совершения определенных действий, которые он мог или должен
был поступить в данной ситуации как лицо, уполномоченное на выполнение
функций государства);
2) взаимодействие субъектов коррупционных отношений осуществляется на выгодных для обеих сторон условиях, которые не обусловливаются
непосредственным материальным вознаграждением. Второй вариант механизма коррупционного поведения, как уже отмечалось выше, заключается в
том, что субъект коррупции удовлетворяет свой корыстный интерес с помощью ресурса предоставленной ему власти или служебных полномочий без
взаимодействия с другими лицами (взаимодействие возможно лишь в рамках
соучастия в совершении преступления).
42
Схематически эти варианты механизма коррупционного поведения
сводятся к двум формулам:
1) «ты мне – я тебе» (взаимодействие субъектов коррупции осуществляется на материальной или невещественной основе);
2) «я – себе (или тебе)» (субъект коррупции сам удовлетворяет интересы самого себя или близких людей).
Итак, на основе анализа вышеперечисленных определений коррупции
следует сделать вывод, что коррупции присущи следующие основные признаки:
- это социальное явление, которое, в конечном счете, приводит к разложению всего гражданского общества и государства, если коррупционные
деяния становятся повседневной нормой общественной жизни;
- субъектами данного правонарушения являются государственные служащие, лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, а
также лица, уполномоченные на выполнение управленческих функций в частном секторе;
- эти субъекты используют свое служебное положение, свой правовой
статус и авторитета занимаемой должности вопреки интересам службы и установленным нормам права и морали;
- нелегитимная деятельность данных субъектов осуществляется в целях
личного обогащения, или в интересах других лиц, либо в корпоративных интересах.
Учитывая вышеизложенное, коррупция является многоаспектным
явлением, которое не сводится лишь к подкупу и продажности должностных
лиц. Оно охватывает гораздо более широкий спектр их асоциального
поведения,
связанного
с
нелегитимным
полномочий и общественных ресурсов.
использованием
публичных
43
1.3. Формализация антикоррупционной практики в государственном
регулировании социальных и экономических процессов
Рациональный подход к изучению коррупции сформировался в нашей
стране только во второй половине 1980-х гг.
Существование в стране коррупции впервые было признано Съездом
народных депутатов СССР, который своим постановлением от 23 декабря
1989 г. № 976-1 "Об усилении борьбы с организованной преступностью"
констатировал сращивание коррупции с организованной преступностью. В
Указе Президента СССР от 4 февраля 1991 г. № VII-1423 борьба с коррупцией возлагалась на специализированные подразделения МВД СССР [208, c.
280-285]. Однако понятие "коррупция" в советский период в нормативных
правовых актах специально не раскрывалось и своего законодательного определения так и не получило.
В постсоветский период объективно увеличивались внутренние и
внешние угрозы/риски в сфере экономики, существенно влияющие на национальную безопасность страны (Рис. 1.3). Структурная деформированность и
малоэффективность структуры российской экономики выражающаяся в приоритетном сохранении ее топливно-сырьевой направленности, недостаточном развитии наукоемких и высокотехнологичных производств, особенно в
машиностроении, низком уровне инвестиционной активности, усилении объективно существующей территориальной дифференциации уровней экономического и социального развития регионов сопровождались тотальной криминализацией и коррупцией.
Формирование в российском обществе 1990-х гг. понимания опасности
от коррупции было связано с высоким ущербом, складывающимся от увеличения:
- себестоимости товара;
- инфляции, искажения статистической отчетности, неуплаты налогов;
44
- числа преступных формирований государственных чиновников, которые фактически «приватизировали» государственные органы.
Внутренние опасности и угрозы в экономической сфере России
Глубокий
водства
спад
произ-
Структурная и отраслевая деформированность экономики
Высокий
уровень
монополизации экономики
Сокращение инвестиций
в сферу производства
Отставание разведки запасов полезных ископаемых от
масштабов их добычи
Кризис денежной и
финансовокредитной систем
Разрушение
научнотехнического потенциала
Низкая конкурентная
способность продукции
Несовершенство механизмов формирования экономической
политики
Резкое снижение качества жизни
Неравномерность
развития регионов
Негативная политика
в сфере приватизации
КОРРУПЦИЯ
Теневая
экономика,
организ.
преступность …
Рис. 1.3. Внутренние опасности и угрозы национальной безопасности
государства в экономической сфере
Осмысление важности начала антикоррупционных реформ исходило
также от международных организаций, имевших к тому времени опыт противодействия коррупции.
В новейшей истории России предпринималось несколько попыток дать
законодательное определение коррупции.
Так, проекте закона РФ от 20 июля 1993 г. "О борьбе с коррупцией" под
коррупцией
предлагалось
понимать
"использование
лицами,
45
уполномоченными на выполнение государственных функций, своего статуса
и связанных с ним возможностей для противоправного получения
материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное
предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими
лицами" [207, c. 300]. Принятый в 1995 г. Государственной Думой
Федерального Собрания РФ, но отклоненный Президентом Российской
Федерации Федеральный закон "О борьбе с коррупцией" по существу стал
шагом назад. Он свел коррупцию к продажности лиц, уполномоченных на
выполнение государственных функций (приравненных к ним лиц), и их
подкупу физическими и юридическими лицами [208, c. 106]; иные же формы
коррупции остались без внимания.
Основные
положения
данного
законопроекта
послужили
базой
большинства следующих проектов, подготовленных Государственной Думой
РФ. В частности, следует обратить внимание на проект Федерального закона
"О борьбе с коррупцией", внесенный Президентом Российской Федерации в
1998 г. в Государственную Думу Российской Федерации. Отказавшись от
точной дефиниции понятия "коррупция", этот законопроект предложил
использовать
иную
коррупцией",
под
терминологию
которым
–
"правонарушение,
подразумевается
незаконное
связанное
с
получение
исключительно материальных благ и преимуществ достаточно узким кругом
должностных лиц [209, c. 232-233].
Согласно Указу Президента Российской Федерации № 1384 и
Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с
коррупцией (2003 г.) коррупция включает "должностные преступления и
иные злоупотребления властью, в том числе в правоохранительных органах";
нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе;
ограничение или устранение конкуренции на рынке товаров и услуг
федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов
Российской
Федерации,
органами
местного
самоуправления
и
их
должностными лицами (ст. 13). Законодатель относил к коррупции также
46
конфликт интересов. Речь идет о ситуациях, когда личная заинтересованность
лиц, замещающих государственные должности РФ, и государственных
гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от нее
Президентом и Правительством Российской Федерации, влияет или может
повлиять на объективное исполнение ими должностных (служебных)
обязанностей (ст. 16).
В ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" было закреплено, что гражданскому служащему запрещается:
- участвовать на платной основе в деятельности органа управления
коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; осуществлять предпринимательскую деятельность;
- приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные
бумаги, по которым может быть получен доход; и др. [29].
В 2006 году законодательство России пополнилось новыми федеральными законами – от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ "О ратификации Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции" и от 25 июля 2006
года № 125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за
коррупцию". Этими федеральными законами были ратифицированы ранее
подписанные Россией международные договоры – в частности, Конвенция
ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [15]. В силу пункта 4 статьи 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что положения ратифицированных конвенций в "широком" смысле являются источником российского антикоррупционного законодательства и могут непосредственно
учитываться в правоприменительной практике правоохранительных органов
[1].
47
Ратификация Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета
Европы об уголовной ответственности за коррупцию способствовала совершенствованию правовой основы и международному сотрудничеству Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, а также явилась важным шагом на пути дальнейшей интеграции России в мировое и общеевропейское правовое пространство.
В 2007 году в связи с ратификацией Россией антикоррупционных конвенций с целью формирования законодательных предложений, обеспечивающих их национально-правовую имплементацию, Указом Президента РФ
от 3 февраля 2007 г. № 129 "Об образовании межведомственной рабочей
группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об
уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." была создана
Межведомственная рабочая группа.
По истечению двух лет с момента ратификации антикоррупционных
конвенций в целях создания системы противодействия коррупции в России и
устранения причин, ее порождающих, Указом Президента РФ от 19 мая 2008
года № 815 "О мерах по противодействию коррупции" был образован Совет
при Президенте России по противодействию коррупции. Одной из задач Совета является координация деятельности по реализации государственной политики в области противодействия коррупции.
В июле 2008 года Президенту Российской Федерации был представлен
Национальный план противодействия коррупции, в котором были закреплены меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции,
включающие в себя, в частности, совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Положительной чертой Национального плана противодействия коррупции был переход от отдельных мер реагирования на частные проявления коррупции к применению
системного подхода в сфере противодействия коррупции, в том числе путем
48
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Об этой тенденции свидетельствует разработка действенных механизмов противодействия коррупции.
Так, во исполнение Национального плана противодействия коррупции
был подготовлен и внесен в Государственную Думу проект федерального
закона "О противодействии коррупции", который 19 декабря 2008 года был
принят, а 25 декабря 2008 года подписан Президентом Российской Федерации. Этим законом в России впервые было осуществлено закрепление понятия "коррупция" как:
"а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение
взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения
вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного
характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта,
от имени или в интересах юридического лица".
Такое определение понятия "коррупция" не вскрывает сущности
рассматриваемой категории в полном объеме, поэтому оно (определение)
было и остается достаточно широко обсуждаемым в научной литературе и,
как результат, имеет неоднозначные трактовки.
В качестве одной из принципиально важных мер по профилактике коррупции названный закон закрепил возможность и необходимость проведения
антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Как справедливо отмечают некоторые исследователи, на сегодняшний
день сохраняется надежда достичь успехов в борьбе с коррупцией, поскольку
в стране уже имеется для этого политическая воля [84, c.10].
49
Так, на состоявшемся 10 марта 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции направление,
связанное с формированием механизма антикоррупционной экспертизы на
всех уровнях нормотворчества, определено как одно из основных векторов
антикоррупционной стратегии государства. Было отмечено, что антикоррупционная экспертиза – "это своего рода фильтр, который должен действовать
для муниципальных, региональных и федеральных органов власти".
Учитывая изложенное, полагаем возможным отметить, что Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вступил в силу 2 августа 2009
г.) были определены правовые и организационные основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а также определены еѐ принципы, субъекты и их полномочия. Главная цель указанного федерального закона – это законодательное закрепление института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых субъектами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. При этом
целью названного института является выявление в нормативных правовых
актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и
их последующее устранение [16].
Правительством Российской Федерации с целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов всеми ее субъектами
была утверждена единая методологическая основа, а именно, Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [16].
Тем самым, давно обсуждаемая проблема противодействия коррупции
стала строиться на использовании, прежде всего, мер упреждения, направленных на выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах.
50
Проведенный анализ конвенционных норм и отечественного законодательства показал, что сегодня сделаны первые шаги по формированию национального правового поля в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов путем имплементации международных
норм в российское законодательство.
Говоря об имплементации конвенционных антикоррупционных норм в
национальное законодательство, представляется, что на сегодняшний день
вряд ли будет серьезной ошибкой мнение о том, что "борьба с коррупцией и
иными формами криминализации социально-политических отношений носит
оттенок мифичности, игры, рассчитанной хоть на некоторое успокоение общественного мнения и создание более или менее привлекательного образа
страны в глазах мировой общественности" [234, c. 29].
Вместе с тем представляется возможным отметить, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов заняла особое место в национальном законодательстве, поскольку возник принципиально новый подход к
нормотворческой и правоприменительной деятельности, направленный на
выявление и последующее устранение в нормативных правовых актах и их
проектах коррупционных факторов.
Подводя итог имплементации положений антикоррупционных конвенций в российское законодательство, выделим следующие основные позиции:
1. Государства, подписавшие соответствующие международные документы, вынуждены следовать общему нормативному контексту, заложенному в них.
2. Для формирования правовой основы противодействия коррупции,
безусловно, огромное значение имеет ратификация Российской Федерацией
международных антикоррупционных конвенций, поскольку современные
масштабы коррупции, глубина проникновения данного явления в различные
сферы общественной жизни, степень ее общественной опасности требуют
формирования эффективного международного правового порядка в данной
51
сфере деятельности и интеграции в него правовых систем национальных государств.
3. Простая имплементация конвенционных норм путем их трансформации в национальное законодательство не будет оказывать решающего воздействия на процесс унификации национального законодательства, поскольку развитие законодательства Российской Федерации в русле заимствования
зарубежного опыта без учета национальных особенностей и традиций государства не сможет стать позитивным моментом для общего развития государства.
4. В целях совершенствования законодательства и искоренения причин
и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, полагаем целесообразным создать национальный орган по противодействию коррупции со
специальной компетенцией в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и мониторинга их применения, подчиненного напрямую Президенту России и обладающего политической и экономической независимостью
Согласно ст. 5 указанной Конвенции ОНН против коррупции, каждое
государство-участник
должно
периодически
проводить
оценку
соответствующих правовых документов и административных мер, чтобы
определить, насколько они адекватны и корректны с точки зрения задач
предупреждения коррупции и борьбы с ней. В целях реализации указанного
положения Российской Федерацией был принят ряд нормативно-правовых
документов
для
организация
деятельности
федеральных
органов
исполнительной власти по проведению антикоррупционной экспертизы.
К числу этих документов относятся, в частности:
(1) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов", устанавливающий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы [16];
52
(2) Постановление Правительства РФ "Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативно-правовых актов и иных документов в
целях выявления положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции";
(3) Постановление Правительства от 05 марта 2009 № 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых
актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Заслуживает отдельного внимания экспертная точка зрения Всемирной
антикоррупционной организации ГРЕКО – международной организации,
созданная Советом Европы для мониторинга соответствия законодательства и
правоприменительной
практики
государств-членов
антикоррупционным
стандартам СЕ).
На 40-м пленарним заседании, проходившем в г. Страсбурге, 1-5 декабря 2008 года был одобрен доклад ГРЕКО об итогах оценки состояния коррупции в Российской Федерации. Содержание доклада имело весьма неутешительные выводы, поскольку речь шла о тотальном распространении коррупции в России: ".. Российская коррупция представляет собой широко распространенное явление системного характера, которое затрагивает все общество в целом, включая его основы и, в частности, государственное управление и сферу предпринимательства, а также государственные институты, призванные бороться с коррупцией, такие, как правоохранительные органы и судебная система".
Рекомендации ГРЕКО содержали следующие мероприятия:
- на основе Национального плана по борьбе с коррупцией разработать
всеобъемлющую национальную стратегию по борьбе с коррупцией,
охватывающую федеральный, региональный и местный уровни Российской
Федерации. Стратегия должна уделять значительное внимание профилактике
коррупции
и
прозрачности
государственного
управления
и
должна
надлежащим образом учитывать озабоченность гражданского общества;
53
также она должна охватывать все соответствующие государственные сферы,
включая правоохранительную деятельность, и иметь реалистичные и
обязательные для выполнения сроки реализации. Стратегия и план действий
должны быть доведены до широкой общественности для обеспечения
высокой осведомленности об этой стратегии и о принимаемых мерах;
- обеспечить более широкое представительство нового президентского
Совета по противодействию коррупции, с тем чтобы лучше учитывать
интересы регионов и гражданского общества;
- разработать системы всеобъемлющего, объективного и непрерывного
мониторинга практических результатов принимаемых антикоррупционных
мер в различных соответствующих секторах, включая изменение уровня коррупции в этих секторах с течением времени. Следует обеспечить, чтобы гражданское общество имело возможность участвовать в таком мониторинге и
выражать свое мнение относительно его результатов;
- пересмотреть систему административного и уголовного процессов, с
тем чтобы четко обеспечить рассмотрение случаев коррупции, прежде всего,
как преступлений;
- разработать четкие руководящие принципы распределения коррупционных дел между различными правоохранительными органами/ведомствами;
- продолжить улучшение координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупции, и изучить
целесообразность разработки централизованного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупции;
- укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата и обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства права, и в данном контексте пересмотреть материальные условия
сотрудников правоохранительных органов;
- разработать процедуру приема на работу прокуроров всех уровней на
основе объективных критериев;
54
- обеспечить дальнейшее практическое укрепление принципа независимости судебной власти, предусмотренного российской конституцией и законодательством, в частности, применительно к процедурам приема на работу/повышения в должности и осуществлению судебных функций;
- обеспечить систематическое проведение вводных и служебных курсов
по этике для судей всей уровней и классов на основе Кодекса судейской этики и других соответствующих норм;
- сократить число категорий лиц, обладающих иммунитетом от уголовного преследования, до минимума, требуемого в демократическом обществе;
- тщательно пересмотреть правовые положения, лежащие в основе существующих процедур снятия иммунитета, с целью их упрощения и разработать руководящие принципы их применения сотрудниками правоохранительных органов и судьями;
- разработать конкретные и объективные критерии для их использования парламентом, конституционным судом или квалификационной коллегией судей при принятии решения по запросам о снятии иммунитета и обеспечить независимость решений, касающихся иммунитета, от политических соображений и принятие таких решений исключительно на основе содержания
представленного запроса;
- внести поправки в статью 104.1-3 Уголовного кодекса, с тем чтобы
обеспечить конфискацию доходов от коррупции в случае любых коррупционных преступлений в соответствии с Уголовным кодексом, а также других
преступлений, которые могут быть связаны с коррупцией, и обеспечить эффективное изъятие в таких случаях, и рассмотреть возможность введения в
уголовное законодательство понятия конфискации in rem;
- разработать учебные курсы и руководящие принципы для лиц, осуществляющих конфискацию и обеспечительные меры в случаях коррупции, и
оценивать эффективность конфискационного режима на основе сбора на постоянной основе соответствующей и подробной информации и статистики;
55
- обеспечить охват реформами в сфере государственного управления,
направленными на борьбу с коррупцией, широкого круга государственных
чиновников/должностных лиц, а не только узкую категорию государственных служащих;
- в приоритетном порядке принять всеобъемлющее и четкое законодательство по доступу к общественной информации, и после его принятия
обеспечить адекватные меры по реализации такого законодательства во всей
сфере государственного управления, включая надлежащий надзор за его реализацией;
- предпринять усилия по совершенствованию процедур административного и судебного обжалования действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной задачи возможность создания специализированной системы административного суда;
- властям принять решительные меры, обеспечивающие прием на гражданскую службу на основе принципов, содержащихся в соответствующем
законодательстве (например, объявление о вакантных должностях, справедливая конкуренция между кандидатами и недопущение конфликта интересов) и применение этих принципов, по мере необходимости, и в отношении
других видов занятости в сфере государственного управления;
- пересмотреть существующие меры, направленные на предотвращение
конфликтов интересов, с тем чтобы прояснить сферу их применения в отношении государственных должностных лиц и их родственников, исправить
выявленные недостатки и обеспечить полную реализацию необходимых мер
на практике;
- искоренить в сфере государственного управления практику получения
значительных подарков в любой форме и рассмотреть возможность устранения правового обоснования для получения таких подарков, указанного в статье 575 Гражданского кодекса;
- установить четкие правила (руководящие принципы), требующие от
государственных должностных лиц сообщать о подозрениях в коррупции,
56
обеспечить специальную защиту лиц, добровольно сообщающих о подозрениях в коррупции в сфере государственного управления ("информаторов") от
негативных последствий и осуществлять систематическую подготовку всего
соответствующего персонала;
- разработать и принять типовой кодекс поведения/этики для государственных должностных лиц, включая государственных служащих, который
может быть скорректирован с учетом особенностей различных секторов сферы государственного управления, и обеспечить его практическое выполнение, включая обеспечение необходимой подготовки для всего соответствующего персонала;
- принять необходимые законодательные меры с целью введения ответственности юридических лиц за коррупционные преступления и обеспечить
эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции в этих случаях, в том
числе финансового характера, в соответствии с требованиями Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию (ETS 173);
- обеспечить специальную подготовку и/или разработать надлежащие
руководящие принципы для сотрудников налоговых органов, касающиеся
коррупционных преступлений и их обязанности по закону сообщать о них;
- поощрять аудиторов и других лиц, профессионально занимающихся
оказанием консультационных и юридических услуг, информировать уполномоченные органы о подозрениях в коррупции.
Таким образом, согласительная позиция Российской Федерации
обозначила концептуальные
направления
по
устранению имеющихся
недостатков антикоррупционной политики государства.
57
Глава 2. Институциональная коррупция в системе экономических
институтов России
2.1.
Теоретико-экономические
основания
трансформации
коррупции в институциональное явление
Выбор и формирование теоретических основ исследования проблемы
противодействия коррупции как системной угрозе экономической безопасности страны базируются на ключевых философских аспектах науки и, прежде
всего, цели науки и сущности научного метода познания.
Как известно, цель науки заключается в том, чтобы понять и дать объяснение тому, что происходит в природе, т.е. исследовать явления реальной
действительности. Научное понимание природы распространяется как на естественные явления, так и на, те элементы, которые созданы человеческой
деятельностью. Наука начинается с тщательно организованного наблюдения
изучаемых явлений. Полученные в результате наблюдения данные приводят
исследователя к разработке теорий, увязывающих эти факты, а также дающих умозрительное описание и объяснение их. После этого теоретические
выводы проверяются путем новых наблюдений соответствующих явлений;
если выводы теории согласуются с данными, полученными в результате таких наблюдений, уверенность в правильности теории возрастает, в противном случае ее следует признать несостоятельной или усовершенствовать. Таким образом, описанный процесс составляет суть научного метода, а наука это совокупность знаний, полученных в результате применения этого метода
к явлениям окружающей нас действительности.
В настоящей работе в качестве объекта исследования определена коррупция как совокупность неформальных институтов и механизмов функционирования определенных групп людей или иных неформальных образований
и объединений для достижения своих корыстных целей.
58
На основе результатов анализа сущности и содержания такого общественно-экономического феномена как коррупция можно заключить, что понятие "коррупция" представляет собой сложную системообразующую категорию, отражающую явление, рассмотрение которого предполагает применение системного подхода к его исследованию. В основе системного подхода
лежит принцип разностороннего рассмотрения исследуемого объекта или явления, поскольку они объективно обладают бесконечным числом свойств и
связей как внутреннего, так и внешнего характера.
Как было показано в первом разделе, среди множества свойств современной коррупции выделяется ее институциональный характер, что требует
применения институционального подхода для анализа соответствующих
свойств рассматриваемого феномена. В целях исключения необоснованных
ограничений и обеспечения полноты исследования в работе понятию "институт" придается особое значение, охватывающее многосмысловое понимание.
Поскольку коррупция, как уже было связано, связана с неформальной деятельностью групп людей, как организационных систем, то первостепенное
значение в определении понятия "институт" придается социальной (организационной) стороне данной предметной области.
В общем случае под институтом коррупции понимается относительно
устойчивая форма организации деятельности, обеспечивающая устойчивость
связей и отношений в рамках неформальной организации членов общества.
Однако применение институционального подхода к исследованию какого либо явления или объекта требует осуществления определенных пояснений и уточнений с целью обеспечения соответствия применяемых принципов, положений и иных аналитических инструментов, используемых для раскрытия содержания рассматриваемого феномена. Последнее обусловлено, в
частности тем, что в современной науке, составной частью которой являются
и экономические науки, нет однозначного набора исходных аксиом и определений используемого понятийного аппарата. Понятие "институт" и его
производные, как и любые другие категории, являются сложными, много-
59
факторными и также системообразующими, поэтому для корректного их
применения необходимо дополнительное, объектно-ориентированное рассмотрение соответствующей предметной области.
Институциональный подход как научное направление сформировалось
в начале ХХ в, а в настоящее время (в начале XXI в.) стал претендовать на
роль одного из основных течений в экономической теории. В отличие от неоклассической теории, в которой главными ограничителями поведения людей являются их доходы и цены, в институциональной теории набор ограничителей существенно расширяется. Исследователи, придерживающиеся институционального подхода (институционалисты), основное внимание в своих
исследованиях уделяют институтам, под которыми понимаются границы и
рамки поведения людей (устойчивые традиции поведения субъектов хозяйственной жизни) – «правила игры», создаваемые самими людьми. Экономическая деятельность общества, по мнению экономистов-институционалистов,
структурируется как формально-правовыми институтами (конституциями,
сводами законов), так и неформальными институтами (моральными нормами,
традициями, обычаями). Ядром неоинституционалистской теории являются
теория прав собственности и теория трансакционных издержек, разработчиком которых является американский экономист Р. Коуз, лауреат премии им.
А. Нобиля.
Очень важно отметить, что экономическая теория прав собственности и
трансакционных издержек в первую очередь обосновывает необходимость
правовых норм и их соблюдения всеми экономическими субъектами рынка
для эффективного функционирования экономики. Соблюдение правовых
норм и законов необходимо для сокращения трансакционные издержки, что
способствует увеличению производства и, в конечном счете, росту благосостояния всего общества. В этом и состоит, по мнению институционалистов,
основная роль государства, - оно призвано не только принимать безличные
законы, но и гарантировать их соблюдение. Поэтому экономическая политика любого государства должна состоять в выборе таких юридических правил,
60
процедур и административных структур, которые максимизировали бы отдачу от существующих рыночных институтов в виде увеличивающегося объема производимой продукции.
Согласно институциональной экономической теории, экономические
агенты демонстрируют два основных типа экономического поведения – поведение, ориентированное на получение прибыли в процессе конкуренции
(путем производства товаров и услуг лучшего качества и/или большего количества и/или снижения издержек), и поведение, ориентированное получение
ренты в процессе монополизации редких ресурсов. Монополистамирентоискателями могут быть как госчиновники, имеющие монопольное право на распределение и перераспределение общественных ресурсов, так и
предприниматели, монополизирующие какой-либо ресурс (например, право
на экспорт нефтепродуктов). Одной из самых распространенных форм поведения групп людей, ориентированных на поиск и получение ренты, является
коррупция.
В качестве основных функций, которые выполняет институт коррупции, могут быть определены:
- создание возможностей членам организации осуществлять корыстную
деятельность и удовлетворять обусловленные этой деятельностью потребности и интересы;
- регулировать действия членов коррупционной организации в рамках
неформальных коррупционных связей и обусловленных ими социальных отношений;
- обеспечивать устойчивость функционирования организации;
- обеспечивать интеграцию стремлений, действий и интересов членов
организации;
- осуществлять неформальный контроль над деятельностью членов
коррупционной организации.
Функционирование института коррупции определяется:
61
- неформальным установлением нормативной основы его функционирования;
- набором специфических как опосредованных так и не опосредованных правом социальных норм, регулирующих соответствующие типы поведения членов организации;
- интеграцией его в деятельность коррупционной организации и соответствующие социально-политические, идеологические и ценностные структуры общества;
- наличием материальных средств и условий, обеспечивающих функционирование, успешное выполнение неформальных нормативных предписаний (предложений) и осуществление служебного контроля.
Функционирование института коррупции реализуется посредством
разработки и реализации соответствующего коррупционного механизма, под
которым понимается достаточно общее значение, охватывающее все случаи от взаимосвязанной совокупности элементов (системы), внутреннего устройства, совокупности состояний и процессов, из которых складывается коррупционный процесс или явление, до сложных социальных структур, функционирующих в соответствии с неформально установленными правилами (здесь
слово "коррупционный" используется в смысле "имеющий отношение к коррупции").
Исходя из вышеизложенных теоретических аспектов науки и сформулированных дефиниций основных элементов рассматриваемой категории
можно сказать, что для изучения и объяснения явлений, связанных с проявлением такого сложного, с точки зрения системного подхода, феномена, как
коррупция в соответствии с неформально установленными правилами, необходимо использовать теоретико-методологическую основу, изучающую и исследующую соответствующий круг явлений реальной действительности. Такую основу в современной науке представляет институциональный подход.
Учитывая, что объектом исследования является коррупция как сложная институциональная многофункциональная организационная система, то про-
62
блема трансформации ее институтов и механизмов может быть отнесена к
классу задач бихевиористической области, а в качестве обще теоретической
основы решения таких задач целесообразно использовать теорию систем и
системного анализа в функционировании организаций, а также прикладную
методологию "исследование операций", как методической основы моделирования процессов и объектов.
В настоящей работе термин система, используется для того, чтобы
охарактеризовать исследуемый объект - коррупцию - как нечто целое (единое), сложное, о котором невозможно сразу дать исчерпывающее представление, показать его, изобразить графически или описать математическим выражением (формулой, уравнением и т.п.). В современной литературе существует несколько десятков определений понятия система. Их анализ показывает, что определение этого понятия изменялась не только по форме, но и по
содержанию. В целях настоящего исследования, исходя из особенностей рассматриваемого объекта, для термина система будем использовать двойственное определение:
-с
одной
стороны,
"система"
определяется
в
смысле
Л. Фон Берталанфи, который рассматривает эту категорию как "комплекс
взаимодействующих компонентов" или как "совокупность элементов, находящихся в определенных отношениях друг с другом и со средой". Здесь следует отметить, что термины "элементы" и "компоненты", "связи (взаимодействия)" и "отношения" обычно используются как синонимы (особенно в
переводах определений). Однако, строго говоря, "компоненты" понятие более общее, чем "элементы", оно может означать совокупность элементов. Что
касается понятий "связь" и "отношение", то также существуют разные точки
зрения. При необходимости уточнения содержания рассматриваемых в работе элементов и связей по тексту будут даваться дополнительные пояснения;
- с другой стороны, система определяется как "совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих некоторое целостное единство". В этом определении в виде конечного результата,
63
системообразующего критерия или функции выступает цель (см. определения В.И. Вернадского, У.Р. Гибсона, П.К. Анохина).
Следует также отметить, что в рамках решаемой проблемы сложно
кратко определить такое (обычно интуитивно постигаемое) понятие, как система, но при этом целесообразно на разных этапах представления объекта исследования в виде системы, в различных конкретных ситуациях пользоваться
разными определениями. Причем по мере уточнения представлений о системе или при переходе на другую страту ее исследования определение системы
не только может, но и должно уточняться. Такое теоретико-множественное
представление определения категории система хотя и несколько сужает трактовку, но облегчает его интерпретацию в практических приложениях.
Многие современные исследователи полагают, что в настоящее время в
каждой стране существует так называемый "естественный" (или "нормальный") уровень коррупции, который зависит от объективных предпосылок. К
этим предпосылкам относятся
1) необходимость государственного вмешательства в экономику в
условиях
неискоренимого
стремления
государственных
чиновников,
осуществляющих и контролирующих процессы распределения, к поиску
экономической и политической ренты;
2) терпимость граждан к коррупционным отношениям, которые тесно
связаны с особенностями национальной культуры.
Изучение коррупции как социально-экономического института, детерминированного этими двумя объективными факторами, осуществляется двумя группами экономистов-институционалистов. Представители неоинституционализма, близкие к неоклассической экономической теории, обращают
основное внимание на сознательное рентоискательство, в то время как представители традиционного институционализма считают существенно важными культурные предпосылки коррупционных отношений.
Экономический анализ коррупции начал активно развиваться в 1970-е
гг., когда методологическое лидерство захватила неоклассическая доктрина,
64
основанная на принципах индивидуализма и утилитаризма. Исследования
коррупции в работах многих западных экономистов встраивают это явление
в общую логику либеральной методологии: субъекты пытаются найти оптимальный способ реализации своих интересов в условиях ограниченности ресурсов (Р. Вишни, С. Роуз-Аккерман, В. Танзи, А. Шляйфер и др.). В таком
случае поведение политика, чиновника, бизнесмена не имеют сущностных
отличий: все они пытаются использовать имеющиеся ограниченные ресурсы
с наибольшей выгодой для себя, только одни оперируют капиталом политическим, другие – административным, третьи – экономическим.
Данный подход можно выразить в виде модели (Рис. 2.1), где вымогательство взяток приводит к снижению количества госуслуг. Согласно данной
модели, коррупция распространяется прежде всего вследствие конкуренции
между чиновниками, поскольку наиболее привлекательные должности достаются тем, кто может за них заплатить наибольшую цену, что стимулирует
сбор взяток.
В этой модели ведомство производит один однородный продукт с кривой спроса D(P) со стороны частных лиц. Товар (услуга) продаѐтся чиновником, который имеет возможность влиять на количество продающегося товара. Он может просто отказать любому индивиду в предоставлении товара
безо всякого для себя риска наказания.
Цель чиновника – максимизировать величину взяток, которые он собирает от продажи государственного товара, официальная цена за который равна P, а затрат на производство для чиновника нет, так как их оплачивает государство. Есть два случая — с воровством и без, от этого зависят предельные затраты MC (англ. marginal cost) для чиновника. Если служащий получает от граждан сумму, из которой передаѐт официальную цену товара государству — то MC будет равно P. Если же он ничего не передаѐт государству
и присваивает всю полученную от граждан сумму то MC для него равно нулю, и гражданин платит только взятку. Проводить дискриминацию граждан,
65
назначая каждому свою цену, он не может и поэтому действует как монополист.
Q — государственный товар, MR — предельный доход.
Рис. 2.1. Модель распределения ресурсов при коррупции
Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют также модель "поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент)" (рис. 2.2). В этой модели принципалом является центральное правительство (политики и чиновники высшего
звена), которое устанавливает правила и назначает конкретные задачи своим
агентам (чиновникам среднего и низшего звена). Чиновники-агенты, действующие от лица правительства-принципала, работают с клиентами (отдельными гражданами или фирмами), предоставляя им определенные услуги (на-
66
пример, лицензии) как общественные блага. Это значит, что чиновник (агент)
реализует волю властного субъекта (принципала), взаимодействуя с частным
лицом или фирмой (клиентом). Принципал задает рамочные условия, опираясь на которые агент осуществляет оперативное управление.
Рис. 2.2. Модель коррупции "принципал – агент – клиент"
Интересы агента и принципала не тождественны. Коррупция – это процесс, когда агент за соответствующее вознаграждение действует в интересах
клиента и/или своих собственных, оставаясь в рамках отведенных принципалом управленческих возможностей. Например, работник налоговой службы,
проверяя деятельность фирмы, может за взятку "не заметить", что эта фирма
уклоняется от уплаты налогов в полном объеме. Возможна также ситуация,
когда налоговик подтасовывает улики и обвиняет фирму в отсутствующих
правонарушениях, чтобы вымогать взятку за сокрытие сфальсифицированных улик.
Принципал принципиально не способен поставить абсолютный заслон
коррупции по трем причинам:
во-первых, сложные решения, постоянно принимаемые агентом, не
подлежат стандартизации, следовательно, нет однозначных критериев их
оценивания;
67
во-вторых, эффективность контроля ограничивается информационной
асимметрией (агент всегда владеет большей информацией, чем принципал);
в-третьих, коррупция агента не обязательно означает блокирование целей принципала, они могут реализовываться одновременно. Более того, дорожа местом, приносящим коррупционный доход, агент может оперативно и
эффективно выполнять все распоряжения принципала, доказывая тем самым,
что его коррупция есть своего рода дополнительная плата за эффективную
работу.
Клиент может выходить и непосредственно на контакт с принципалом,
минуя агента, что порождает деление коррупции на политическую (на стадии
принятия законов) и административную (на стадии их применения). Например, крупная фирма, желая уйти от налогов, может не подкупать чиновников
налоговой службы, а "оказать услугу" губернатору области (например, сделать крупный взнос в фонд его избирательной компании), чтобы тот пролоббировал закон о налоговых льготах для данной фирмы.
Таким образом, коррупция рассматривается неоинституционалистами
как своеобразный теневой налог на частный сектор, который собирают политики и чиновничество в силу монополии на принятие важных для бизнеса
решений ("приватизация государства"). Коррупция появляется и растет, если
существует рента, связанная с сильным государственным регулированием
различных сфер экономической жизни, при этом на коррупцию сильнее нацелены чиновники с более низкой зарплатой.
Модель "принципал – агент – клиент" ясно показывает, что основная
проблема борьбы с коррупцией в бюрократической среде состоит не в отсутствии политической воли и не в мягкости законов, а в принципиальной неустранимости ее базового условия. Речь идет о свободе чиновников варьировать свое решение по собственному усмотрению. Там, где такого права нет,
нет и коррупции. Но специфика управления в том и состоит, что без возможности "действовать по обстоятельствам" на каждом уровне административ-
68
ной иерархии бюрократическая машина довольно быстро исчерпает свои
управленческие возможности и станет неэффективной.
Если задаться целью формализовать любые действия чиновников, то
коррупция если и не исчезнет, то заметно сократится. Но при этом возрастет
неадекватность управления, не говоря уже о высоких затратах на контролирующий аппарат. Общество заплатит за борьбу с коррупцией слишком большую цену. Поэтому задача государства состоит не в уничтожении коррупции, а в ограничении ее на оптимальном для общества уровне.
Экономическое решение проблемы оптимизации борьбы с коррупцией
в самом общем виде можно проследить при помощи экономикоматематической
модели,
разработанной
в
1970-е
гг.
несколькими
американскими экономистами-криминологами – Л. Филлипсом, Г. Вотимладшим и К. Эскриджем (рис. 2.3) [309, c. 29-30].
Рис. 2.3. Издержки коррупционной преступности: X – кривая издержек от
предотвращенных преступлений (расходы на борьбу с преступностью); Y –
кривая издержек от совершенных преступлений (потери потерпевших); Z –
кривая совокупных издержек.
Чем выше уровень преступности (L), тем выше потери общества (С) от
них; поэтому кривая Y, которая показывает зависимость издержек
69
совершенных преступлений от уровня преступности, имеет форму дуги,
которая идет снизу вверх. Если общество будет тратить больше средств на
правозащиту, то уровень преступности станет снижаться; поэтому кривая Х,
которая показывает зависимость издержек предотвращенных преступлений
от уровня преступности, идет сверху вниз. Оба графика имеют форму
кривых, а не прямых: по мере роста уровня преступности будут расти
косвенные потери (например, отток инвестиций из особо криминальных
регионов), а при политике максимального сокращения уровня преступности
каждый новый успех будет достигаться все более дорогой ценой. Совокупные
издержки общества от преступности – сумма потерь потерпевших и расходов
на сдерживание преступности – изображены на графике кривой Z, которая
получена суммированием кривых Х и Y. Поскольку кривая Z имеет Uобразную форму, то с точки зрения общества лучше всего, чтобы уровень
преступности соответствовал самой нижней точке кривой Z, где совокупные
потери меньше всего (минимальная величина совокупных издержек – Сmin).
Для минимизации совокупных потерь, согласно нашему графику, в точке
пересечения двух кривых (Х и Y) издержки предотвращенных преступлений
должны сравняться с издержками совершенных преступлений.
На основе анализа модели Филлипса-Воти-младшего-Эскриджа можно
сделать вывод, что целью правоохранительной деятельности должно быть
скорее сдерживание коррупции на некотором оптимальном уровне, чем ее
"искоренение", которое потребует очень высоких затрат. Показатель
«коррупционного оптимума» не является жестко фиксированным, поскольку
графики кривых Х и Y могут сдвигаться. Поэтому «коррупционный
оптимум» будет зависеть, с одной стороны, от эффективности использования
ресурсов
правоохранительных
органов
(точнее,
ресурсов
правоохранительной деятельности общества в целом): повышение этой
эффективности сдвинет кривую Х вниз, а ее понижение сдвинет данную
кривую вверх. С другой стороны, «коррупционный оптимум» будет зависеть
от «эффективности» деятельности преступников, т.е. от средней величины
70
ущерба, наносимого обществу каждым преступным актом: повышение этого
ущерба (например, усиление «элитной» коррупции) сдвинет кривую Y вверх,
в то время как его снижение (например, рост преобладания мелкой бытовой
коррупции) приведет к сдвигу этой кривой вниз.
Описанная модель оптимизации борьбы с преступностью описывает
противодействие коррупции на макроуровне. Есть и микроэкономический
подход к экономическому моделированию коррупции и борьбы с нею. Он
основан
на
разработанной
американским
экономистом
Г.
Беккером
экономической теории преступности, которая построена на сравнении
ожидаемой выгоды и возможных издержек от правонарушения.
Коррупция (как и любой другой вид преступной деятельности) – это
высокорискованная деятельность, поскольку тот, кто дает или берет взятку,
рискует быть пойманным и осужденным. Формула зависимости чистого
дохода правонарушителя (коррупционера) от различных факторов имеет
следующий вид:
R = (1 – p) S + p (S – D) = S – p D,
где R – доход правонарушителя;
р – вероятность, что нарушитель закона будет пойман и наказан;
S – величина выгоды от дачи/приема взятки;
D – величина потерь участника коррупционных отношений, которые он
понесет в результате наказания.
На основе этой формулы можно утверждать, что для борьбы с
коррупцией в бюрократической среде следует либо увеличивать санкции за
коррупционное поведение, либо повышать вероятность наказания за
коррупцию. Чем выше ожидаемая выгода от коррупции, тем выше должны
быть санкции и/или вероятность наказания.
Следует обратить внимание на то, что в формуле Беккера санкции
оцениваются как сумма ожидаемых прямых потерь (штраф, конфискация
имущества) и косвенных издержек (упущенные выгоды, связанные с арестом
и потерей работы). Отсюда можно сделать вывод, что коррупционное
71
поведение лишь отчасти ограничивается собственно системой наказаний. Не
менее важную роль играет поощрение не-коррумпированного поведения,
увеличивающее косвенные издержки преступления ввиду потери легальных
доходов, общественного уважения, привилегий представителей власти.
Оценка риска зависит от положения чиновника и доступной ему
информации. Рост раскрываемости коррупционных действий повышает
субъективную оценку риска. При этом зависимость наказания от размера
взятки снижает размер взяток, но повышает их число. Наоборот, высокая
вероятность быть пойманным сокращает объем коррупционных услуг, но
повышает единовременный размер взятки.
При всем разнообразии неоинституциональных моделей коррупции
есть объединяющее их начало [168]. В них фактически игнорируется
социальная укорененность экономических субъектов, понимаемая как
включенность индивида в социальную среду. Мораль, общественное
давление хотя и упоминаются, но практически не принимаются в расчет.
Против этого решительно восстают экономисты-институционалисты.
Основной
направления,
коррупцию
посыл
работ
изучающих
глазами
ее
институционалистов
коррупцию,
–
участников,
которые
традиционного
необходимость
смотреть
являются
не
на
только
рациональными распределителями ограниченных ресурсов, но и носителями
определенных культурных традиций.
Экономическая история знает массу примеров, когда социальные
нормы
сдерживали
коррупцию,
обусловленную
экономической
целесообразностью, или, наоборот, придавали ей трудно объяснимый размах.
Этнокультурная специфика, конфессиональные особенности, семейный
уклад, сетевые контакты, корпоративная культура, профессиональная этика,
идеология, обычаи и прочие "социальные оболочки" индивида выступают
ограничителями
его
поведения,
существенно
трансформируя
его
представление о должном и правильном.
Например, уровень коррупции существенно различался в союзных
72
республиках СССР (в южных республиках – существенно выше, чем в
прибалтийских), что было связано во многом именно с различиями
национальных культур. В весьма схожих по уровню экономического развития
Чили и Мексике разительно отличается масштаб коррупции (более
европеизированная Чили существенно "чище" от коррупции). А страны с
конфуцианской культурой (Сингапур, Япония) уступают по размаху
коррупции исламским (Пакистан, Турция) и индо-буддийским (Индия,
Индонезия) странам азиатского региона: на Дальнем Востоке доминирует
конфуцианство с его культом честного и мудрого чиновника, в то время как в
других странах Азии такого культурного стереотипа нет.
Значение социума прослеживается и в том, что юридическое
определение
коррупции
может
не
совпадать
с
границей
морально
осуждаемого поведения. Люди способны осудить действия, в которых закон
не найдет состава преступления, и, наоборот, оправдать поступки,
трактуемые законом как коррупцию. Социальные нормы крайне инерционны,
тогда как закон меняется относительно быстро по мере надобности элит.
Власть способна, меняя законы, создать пространство своего легально
допустимого обогащения, но бессильна сделать эти законы легитимными. По
этой причине общественное мнение обычно преувеличивает масштабы
коррупции, а властная элита склонна их преуменьшать.
Что касается выгоды коррупционера, то она не ограничивается суммой
"делового предложения", а включает восприятие взятки как элемента
групповой этики определенной группы, рождая чувство сопричастности и
групповой включенности. Коррупция может возникать не как вариант
корыстного подкупа, а как акт демонстративной лояльности чиновников по
отношению к родственникам, политическим партиям, бывшим сослуживцам
и пр.
Субъективное восприятие риска снижается, если чиновник делится
взяткой с начальством. Создается сеть участников коррупционной сделки, и
чем она многочисленнее, тем меньше чувство вины и риск испортить
73
репутацию в случае разоблачения. Сетевой подход опровергает методологию
индивидуальной рациональности: хотя решение о взятке принимает индивид,
он учитывает не только баланс личных выгод и издержек этого шага, но и
нормы поведения в сетевых структурах. Социальные сети обладают
потенциалом взаимопомощи и солидарности, права и обязательства сетевого
членства могут быть важнее, чем утилитаристский интерес индивида и его
обязательства перед организацией.
Коррупция
неотделима от социальных
практик, сводящихся к
императивам – торговаться, одаривать, помогать. Именно им коррупция
обязана культурной оправданностью и рутинизацией.
Торг ведется не только по поводу цены, но и по поводу правил ее
установления. Западная трактовка взятки как формы нелегального контракта
дополняется борьбой за выбор правового регистра, лимитирующего
стоимость трансакций. Поскольку развивающиеся и транзитивные страны
столкнулись с наслоениями правовых регистров наряду с воплощающими их
формами власти, то размер взятки оказался гораздо вариативнее, а поиск
каналов ее использования – более сложным. В объект торга превращаются
правила, их применимость и способ интерпретации. Искусство маневра в
условиях нормативного плюрализма повышает экономический эффект торга
по сравнению с западным вариантом.
Одаривание в России, как и во многих других "не-западных" странах,
предписано в таком количестве ситуаций, что подарок становится элементом
целого спектра взаимодействий. В странах, где дары обслуживают широкие
смысловые
диапазоны
отношений,
отделить
взятку
от
культурно
предписанного одаривания вряд ли получится. Широкая и насыщенная
паутина реципрокных взаимодействий, что крайне характерно для России,
создает условия для оправдания незаконных подарков. Граница между
коррупцией и каждодневными практиками (такими как, например, коробка
конфет врачу или вузовскому преподавателю) делается весьма условной.
Помогать членам своей социальной сети – это одновременно и тяжелое
74
бремя, и способ формирования социального капитала. Во многих странах,
включая Россию, по-прежнему актуальны отношения соседства, крайне
значимы родственные и приятельские связи. В этих условиях огромным
оказывается круг лиц, по отношению к которым индивид чувствует свои
обязательства. В бедной стране государственный служащий, обладающий
определенными
преимуществами,
автоматически
становится
каналом
перераспределения благ для бедных родственников. В этих условиях
чиновник оказывается между жерновами формальных требований, с одной
стороны, и неформальных норм помощи – с другой. Обязательства помощи
столь разнообразны, что денежная взятка выступает крайним средством – к
ней прибегают лишь те, кто испытывает дефицит социального капитала (кто
не может, например, обратиться к налоговому чиновнику с просьбой от
имени его родственника или друга). Отсюда – частое оправдание
общественным сознанием "должностных злоупотреблений". Порицается
только то аккумулирование богатства, которое не служит ресурсом сети.
Исследования ведущих российских обществоведов (И. Клямкина, А.
Олейника, В. Радаева, Л. Тимофеева и др.) позволяют утверждать, что
коррупция в постсоветской России приобрела институциональный характер.
Об институционализации коррупции (т.е. регулярности и обыденности
коррупционных
практик)
свидетельствует,
в
частности,
наличие
установившихся и известных заинтересованным лицам "прейскурантов" цен
на коррупционные услуги: "таксы" поборов работниками ГАИ, размеры
взяток за поступление в вузы, размеры платежей "за покровительство"
("откаты"), стоимость назначения на должность (в том числе федерального
уровня) и т.д.
Таким образом, можно утверждать, что в России существует
институциональная коррупция – такая система организации государственного
управления, когда принятие решений, как правило, связано не только со
служебными обязанностями чиновника/политика, но и с его личными
интересами (включая положение чиновника в социальных сетях).
75
2.2
Типологизация и формы проявления институциональной
коррупции в сфере экономики и государственного управления
Исследование природы коррупции необходимо дополнить анализом
вопросов ее типологизации. Это позволит получить наиболее полное
представление о развитии коррупции в современной России – в частности,
отделить институциональную коррупцию.
Обобщая обширную литературу по данной теме, следует выделить
следующие принципы типологизации коррупции:
- по социальному статусу субъектов (участников) коррупционных
соглашений;
- по территориальному охвату коррупционных соглашений;
- по уровню субъектов коррупции;
- по целям участников коррупционных соглашений;
- по степени общественной опасности коррупционных деяний.
Рассмотрим эти типологии более подробно.
Типологизация коррупции по статусу субъектов:
а) коррупция государственного аппарата.
Это – наиболее опасный вид коррупции, поскольку она ведет к
приватизации
государственной
власти
отдельными
сообществами
и
группами, нередко связанными с организованной преступностью.
б) коррупция частного (негосударственного) сектора.
С развитием негосударственных форм собственности, повышением
роли и степени влияния коммерческих и некоммерческих (общественных)
организаций в жизни общества данный сектор приобретает все больший
размах и значение. Руководитель такой организации, иной сотрудник,
имеющий
распорядительные
полномочия,
может
распоряжаться
не
принадлежащими ему ресурсами вопреки уставным задачам, используя их
для своей пользы или в интересах близких ему групп или сообществ,
76
объединенных
корпоративными
интересами,
причиняя
прямой
или
косвенный ущерб своим владельцам, акционерам, государству и обществу.
Вместе с тем следует признать, что за редким исключением факты
коррупции в частном секторе, несмотря на наличие публикаций и иных
сообщений
в
СМИ,
не
становятся
предметом
исследования
правоохранительных органов. Как показывает практика, в основном
уголовные дела возбуждаются по менее значительным фактам, зачастую при
смене собственников или руководства организации по инициативе новых
владельцев или управляющих.
Типологизация коррупции по масштабу территориального охвата:
а) внутригосударственная – т.е. коррупция, совершаемая на территории
одной страны ее должностными лицами в государственном аппарате или
частном секторе;
б) международная – коррупция, совершаемая должностными лицами
международных организаций и парламентских собраний, международных
судов и связанная с коррумпированием должностных лиц иностранных
государств
или
совместная
коррупционная
деятельность
граждан
и
должностных лиц нескольких государств.
Наиболее опасны, безусловно, транснациональные разновидности
коррупционных соглашений, в которых взаимодействуют государственнополитические структуры, крупный международный бизнес и международная
организованная преступности [111, c. 92- 93].
Типологизация коррупции по уровню субъектов:
а) бытовая (низовая или индивидуальная) – коррупция в основном
распространена на среднем и низшем уровнях государственных служащих (в
широком смысле) и охватывает повседневную жизнь большинства граждан и
юридических лиц.
Этот вид коррупции наиболее широко распространен. Денежные
суммы, неправомерно оборачивающиеся на этом уровне, значительно ниже,
чем на уровне элитной коррупции.
77
б) элитная (вершинная) – коррупция, которая характеризуется высоким
социальным статусом ее субъектов (лица, замещающие государственные
должности в РФ и ее субъектах, иные должностные лица федерального и
регионального уровней, политики и т. п.); огромным материальным,
физическим
и
моральным
ущербом;
исключительной
латентностью
посягательств; снисходительным и даже бережным отношением властей к
этой группе преступников.
Осознание принадлежности к отдельной от общества группе, имеющей
специфические корпоративные интересы, отличающихся от интересов
остального общества, способствует объединению носителей власти в особый
клан, корпорацию. Как отметил В. А. Закс, властная корпорация, пользуясь
недостаточным контролем со стороны общества, оформляет присвоенные
привилегии
как
общественно
признанные,
обществу
навязывается
представление об их легитимности («естественности»). В результате
правящий слой консолидируется как коррупционная корпорация, спаянная
общими интересами по сохранению своих привилегий.
Типологизация коррупции по целям субъектов:
а) ресурсная (экономическая) – коррупция направлена на завладение,
перераспределение, использование всех форм собственности, ресурсов,
доступ к которым получают субъекты коррупции в связи с занимаемой
должностью, фактическим положением и имеющимися полномочиями.
Ее цели могут заключаться как в личном обогащении, так и в интересах
корпораций, связанных с отдельными группами или сообществами. На
элитарном, высшем уровне этот вид коррупции тесно блокируется с
политической
коррупцией, так
как оба вида являются
элементами
классической формулы: "деньги → власть → еще большие деньги".
б) политическая – коррупция, касается политической жизни общества,
мотивом которой, является стремление отдельных лиц или групп, сообществ
получить, удержать, укрепить либо перераспределить власть, а также
прекратить или изменить деятельность политических оппонентов.
78
В УК РФ в настоящее время отсутствует ответственность за
коррупционные деяния в политических целях.
К политической коррупции относят деятельность субъектов политики
вопреки своим обязанностям и правам, например:
- лоббирование при принятии нормативных правовых актов интересов
определенных групп;
- получение финансовых средств ("черного нала") на выборные
компании или иные политические цели [171, c. 26; 170, c. 180-181].
Типологизация коррупции по степени общественного вреда:
а) коррупционное этическое отклонение (аморальное поведение) –
наименее общественно вредное деяние, но зачастую отделяемое от
проступков, правонарушений и преступлений тонкой, легко преодолеваемой
гранью. Большинство коррупционных правонарушений и преступлений
являются аморальными.
Однако, как совершенно верно указывает С. В. Максимов, часть
коррупционных
проявлений
не
воспринимается
национальным
общественным сознанием как неэтичное поведение [175, c.10]. Так, в ходе
социологических исследований 87,7% опрошенных граждан дали ответ, что
воспринимают коррупцию как эффективное средство достижения цели или
определенного результата. По данным фонда ИНДЕМ, только 7,7% из числа
участвовавших в опросах граждан ответили, что дача взятки не является
залогом успеха в решении вопросов взяткодателей, остальные 92,3% таким
образом оправдывают дачу взятки [97].
С другой стороны, то, что часть населения относит к коррупции,
нередко на самом деле не является правонарушением, а является этическим
(аморальным) отклонением. В частности, граждане относят к коррупции
принятие или вымогательство непредусмотренных законом денежных
средств,
материальных
ценностей
со
стороны
различных
категорий
работников государственного или частного секторов, не являющихся
79
субъектами коррупционных правонарушений (то, что ранее каралось УК
РСФСР как "поборы").
б) коррупционные правонарушения.
В
числе
коррупционных
гражданско-правовые
деликты,
проступки, а также преступления
правонарушений
дисциплинарные
обычно
и
называют
административные
[169; 141, c.12]. Последние являются
наиболее общественно вредными и опасными, влекущими более тяжкие
последствия, посему законодателем они признаны в качестве общественно
опасных деяний (ч.1 ст. 14 УК РФ).
Таблица 2.1
Типология коррупционных отношений
Критерии типологии
коррупции
Кто
злоупотребляет
служебным
положением
Кто выступает инициатором коррупционных
отношений
Кто является взяткодателем
Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции
Цели коррупции с точки зрения взяткодателя
Виды
коррупции
Государственная (коррупция госчиновников)
Коммерческая (коррупция менеджеров фирм)
Политическая (коррупция политических деятелей)
Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе
чиновников ("скупка бизнеса")
Подкуп по инициативе просителей (применительно к
предпринимателям - "скупка государства")
Индивидуальная взятка (со стороны гражданина)
Предпринимательская взятка (со стороны легальной
фирмы)
Криминальный подкуп (со стороны криминальных
предпринимателей – например, наркомафии)
Денежные взятки
Обмен услугами (патронаж, непотизм)
Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы)
Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности)
Взятка "за доброе отношение" (чтобы получивший
взятку не делал надуманных придирок к
взяткодателю)
Степень централизации Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель
коррупционных отнодействует по собственной инициативе)
шений
Централизованная коррупция "снизу вверх" (взятки,
80
регулярно собираемые нижестоящими чиновниками,
делятся между ними и более вышестоящими)
Централизованная коррупция "сверху вниз" (взятки,
регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным)
Уровень распростране- Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах
ния коррупционных от- власти)
ношений
Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков)
Степень регулярности
Эпизодическая коррупция
коррупционных связей Систематическая (институциональная) коррупция
Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений)
Кроме перечисленных возможны также и другие типологии коррупционных отношений, некоторые из которых указаны в таблице 2.1.
Следует подчеркнуть, что в УК РФ отнюдь не все перечисленные
формы коррупции криминализированы. Помимо традиционных форм
коррупции, таких как взяточничество, злоупотребление должностными
полномочиями и их превышение, служебный подлог, присвоение и растраты,
коммерческий подкуп, к сожалению, существует множество не наказуемых в
уголовном порядке форм этого явления. В их числе можно выделить такие
формы как коррупционный лоббизм, переход бывших государственных
должностных лиц (сразу после отставки) на руководящие должности в
крупные коммерческие организации, совмещение государственной службы с
коммерческой деятельностью в любой форме (в том числе с помощью
подставных лиц и близких людей); и т.д. [155; с. 284-286; 136, c. 36; 170, c.
180-181].
2.3
Взаимосвязь
и
взаимовлияние
теневой
экономики
и
институциональной коррупции
Вопрос о функциях теневой экономики в целом и коррупции в частности рассматривается в научной литературе уже давно, однако обсуждение
этой проблемы ведется в основном на уровне тривиального противопостав-
81
ления "хороших" (позитивных) и "плохих" (негативных) функций. Подойдем
к этой проблеме с иной стороны и, вместо противопоставления "плохого" и
"хорошего", попробуем выделить функции коррупции (как одной из разновидностей теневой экономики), связанные с глобальной формационной эволюцией общества.
Теневую экономику правомерно рассматривать как необходимый для
развития общества сектор экономики, в рамках которого происходит вызревание новых и угасание отмирающих формальных институтов [166]. Рассмотрим, в какой степени эти две функции, инновационная и утилизационная, выполняются институтом коррупции.
Развитие общества невозможно без постоянных инноваций – без "изобретения" новых институтов, новых "правил игры". Но институциональное
новаторство всегда наталкивается на сопротивление сторонников традиционных норм, составляющих большинство в любом обществе. Поскольку законодательные нормы призваны отражать волеизъявление большинства, то
формирование новых институтов, как правило, происходит с нарушением закона. Следовательно, можно сделать вывод, что институциональное новаторство предполагает конкуренцию старых формальных (законных) и новых неформальных (незаконных) практик.
Сошлемся на Фридриха фон Хайека, классика экономической мысли
ХХ в., который указывал, что "конкуренция важна как исследовательский
процесс, в ходе которого первооткрыватели ведут поиск неиспользованных
возможностей, доступных в случае успеха и всем остальным людям…" [242,
c. 13]. Эта "конкуренция как процедура открытия" обязательно включает, по
нашему мнению, и конкуренцию легальной экономики с теневой.
Неформальный характер новых правил обязательно создает дополнительные издержки для их реализации, связанные с противодействием правоохранительным органам. Поэтому в процессах конкуренции старых формальных и новых неформальных правил хозяйственной деятельности "выжи-
82
вают" (отбираются) такие новые правила, использование которых дает достаточно сильные преимущества в сравнении с традиционным укладом.
Теневая экономика играет важную роль как в межсистемных сдвигах
(переходах от одной социально-экономической системы к другой, например,
от "реального социализма" к капитализму), так и во внутрисистемных
сдвигах (переходах от одной стадии к другой стадии одной и той же
социально-экономической системы).
Саморазвитие любой социально-экономической системы обязательно
предполагает изменения «правил игры». Эти институциональные изменения
далеко не всегда удается предугадать и заранее подготовить для них
соответствующее правовое обеспечение. Поэтому возникает ситуация, когда,
с одной стороны, новый институт сам по себе не запрещен, но, с другой
стороны, его функционирование ведет к регулярным нарушениям старых
правовых норм. В результате между возникновением спроса на новый
институт и формированием соответствующего легального института часто
проходит более или менее значительный промежуток времени, в течение
которых действуют институты теневой экономики (в т.ч. коррупционные).
Инновационная функция коррупции проявляется, прежде всего, в
формировании новых организационных структур.
Историческим
примером
инновационной
функции
коррупции,
связанной с созданием новых организационных структур, является переход от
капитализма
свободной
конкуренции
к
"монополистическому"
(олигополистическому) капитализму в конце XIX в.
"Старый" капитализм, основанный на конкуренции многих мелких и
средних производителей, не требовал стабильных систем кооперации бизнеса
и власти. При "новом" капитализме ("империализме") начали формироваться
олигополистические финансово-промышленные группы, чье эффективное
функционирование очень сильно зависело от позиции политической власти.
В результате резко выросла коррупция как система теневого лоббизма. Яркий
тому пример – деятельность американских крупных предпринимателей,
83
"баронов-разбойников" так называемого "позолоченного века", которые едва
ли не демонстративно нарушали законы и регулярно прибегали к коррупции.
Формирование крупного бизнеса было связано в США второй
половины
XIX
в.
в
значительной
степени
с
железнодорожным
строительством. Поскольку система акционерного бизнеса еще делала
первые шаги, реализация долгосрочных инвестиционных проектов требовала
государственных субсидий. Получение этих субсидий проходило в атмосфере
систематического
подкупа
крупными
предпринимателями
правительственных чиновников. С другой стороны, низкий контроль за
«большим бизнесом» позволял крупным предпринимателям превращать
значительную долю государственных субсидий и средств от продажи ценных
бумаг не в производственные инвестиции, а в свой личный доход. По словам
современного американского историка-экономиста Дж.Б. ДеЛонга, все без
исключения
"бароны-разбойники"
коррумпированными"
[118,
c.
были,
190].
Сами
полностью
"абсолютно,
эти
предприниматели
позиционировали себя как "порядочных людей", которые вынуждены
раздавать взятки малокомпетентным и продажным политическим деятелям
"ради правого дела". Фактически, однако, само строительство железных
дорог
являлось
для
"баронов-разбойников"
лишь
средством
для
полукриминального рентоискательства.
Рентоискательская деятельность американских "баронов-разбойников"
получает у современных исследователей очень двусмысленные оценки. С
одной стороны, и современники, и современные историки-экономисты видят
в них расхитителей с антиобщественной моралью. С другой стороны,
критики
признают,
что
без
«баронов-разбойников»
строительство
американских железных дорог задержалось бы на несколько десятилетий, что
существенно
затормозило
бы
национальное
экономическое
развитие
Соединенных Штатов.
Из
деятельности
американских
"баронов-разбойников"
второй
половины XIX в. постепенно выросли такие легальные институты как
84
крупный акционерный бизнес и организованный лоббизм. Оба они являются
важнейшими институтами олигополистической стадии развития рыночного
хозяйства.
Российским аналогом американского "позолоченного века" стали так
называемые "лихие 1990-е", когда российские олигархи тоже, с одной
стороны, массово и систематически нарушали моральные и юридические
законы, а с другой стороны, создавали новые организационные бизнесструктуры. В современном обществоведении общепризнано, что именно в
этот период в России сложилась система институциональной коррупции. В то
же время признается, что эта коррупция выполняла определенные
позитивные
функции,
бюрократии
и
создавая
крупного
союз
бизнеса.
постсоветской
Этот
союз
государственной
сделал
невозможным
реставрацию коммунистической экономики и обеспечил определенные
условия для стабильности политического и экономического развития.
Подобно тому как американские историки-экономисты затрудняются дать
результирующую
оценку
роли
"баронов-разбойников",
современным
исследователям трудно оценить деятельность постсоветских олигархов (это
хорошо заметно, например, в дискуссиях вокруг "дела Ходорковского"). В
обоих
случаях
институциональная
коррупция
выступала
методом
формирования новых бизнес-структур, которые одновременно и ускоряли
национальное экономическое развитие, и тормозили его.
Аналогичные примеры
инновационной
роли институциональной
коррупции можно в социально-экономической истории буквально всех стран
мира – как развитых, так и развивающихся.
Если для формирования институциональных инноваций коррупция во
многом полезна, то для их "укоренения" она, наоборот, опасна. Чтобы новые
"правила игры" стали массовыми, они должны получить одобрение формального права и массового сознания. Однако теневая экономическая жизнедеятельность порождает многие нормы, которые облегчают "жизнь в тени", но
препятствуют легализации, "перелету из тени в свет".
85
Пока новые "правила игры" имеют нелегальный статус, для их участников – энергичных авантюристов – просто необходимо умение идти на нарушение закона (или иных общепринятых норм). Однако это пренебрежительное отношение к закону в принципе не может на долгое время стать общепринятым. Любая деловая культура держится на уважении к закону (не
только чисто юридического, но и морально-этического), иначе бизнес саморазрушается, превращаясь в "игру без правил".
Помимо неуважения к закону "теневое" наследие опасно тем, что в
сферу теневых отношений "сбрасываются" элементы архаичных социальноэкономических систем. В теневой экономике эти отжившие институты продолжают еще долго действовать, сохраняя потенциальную возможность пережить "второе рождение". Поэтому разрастание теневых отношений часто
означает регенерацию пережитых институтов и социально-экономический
регресс.
Чтобы проследить на примере коррупционных отношений институциональную утилизацию, выделим основные потенциально возможные системы правил социально-экономических взаимоотношений, основанных на
обмене. Согласно типологии австро-американского обществоведа Карла Поланьи, есть три основные системы таких социально-экономических отношений:
реципрокность – добровольный обмен без разделения труда, симметричный или асимметричный в зависимости от того, каков социальный статус
его участников;
редистрибуция – централизованное принудительное перераспределение, организуемое в рамках вертикального разделения труда между неравными членами социума;
рынок – добровольный симметричный обмен, основанный на горизонтальном разделении труда.
В современную эпоху главным метаинститутом является, конечно, рынок. Но наряду с ним в легальной экономике действуют и редистрибуция
86
(исполнение государственного бюджета, внутрифирменные трансферты), и
реципрокность (отношения между домохозяйствами).
Централизованное перераспределение в рамках системы вертикального
разделения труда прошло определенный цикл развития. Этот цикл можно
проследить, анализируя именно развитие коррупционных отношений.
Для понимания закономерностей развития коррупции следует вспомнить выдвинутую в 1960-е гг. концепцию шведского экономиста Гуннара
Мюрдаля о двух видах административного регулирования частного сектора в
современных странах "третьего мира". То, которое "применяется по решению
чиновника, наделенного правом действовать по праву собственного усмотрения", он называет дискреционным. Другое же, которое "осуществляется автоматически в соответствии с установленными правилами", он называет недискреционным. Г. Мюрдаль справедливо отмечал, что в развивающихся
странах используется преимущественно первый вид. В результате "бизнесменам ...приходится прокладывать себе путь сквозь джунгли административных дискреционных мер..." [192, c. 232], используя коррупцию как едва ли не
единственный способ заставить чиновника по его "собственному усмотрению" принять эффективное решение.
Противостояние этих двух видов регулирования, однако, не является
спецификой современной эпохи. Оно заметно на протяжении всей истории
развития государственного регулирования экономики.
Уже в обществах древнего мира наметилась противоположность двух
видов административного регулирования – централизованного и правового, с
одной стороны, децентрализованного и волевого, с другой. Если главенствует закон, то принципал-правитель делегирует агенту-чиновнику строго специфицированный объем полномочий, предлагая подданным сотрудничать с
центральной властью в контроле над чиновниками. Если же господствует волеизъявление руководителя, то объем делегируемых полномочий и возможность их контролировать варьируются в зависимости от соотношения сил
конкретного верховного правителя и доставшегося ему административного
87
аппарата. При власти закона коррупция имеет более узкие возможности развития (чиновник может интерпретировать норму для данного конкретного
случая, но не создавать ее), в то время как полновластие правителя создает
для развития коррупции гораздо более широкий простор (власть априори
рассматривается как реализация целей лица, стоящего у власти).
В обществах с дискреционным регулированием коррупция неизбежна,
она является частью самой официальной системы. В обществах с недискреционным регулированием коррупцию можно "выдавить" из легальной
экономики, оттеснив ее на периферию социально-экономических отношений.
В раннеклассовых обществах плата жрецу или вождю за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Осуществляемое ими регулирование являлось, конечно, в основном дискреционным,
хотя уже на самых ранних этапах цивилизации создаются кодексы законов
(кодекс Хаммурапи и т.д.).
Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации
государственного аппарата. Правители высшего ранга начинают требовать,
чтобы нижестоящие служащие довольствовались только фиксированным жалованием. Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. Поскольку регулирование по-прежнему
оставалось дискреционным, коррупция становилась неизбежной.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие городагосударства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных
государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление
начало расцветать уже в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: "Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции". Именно в позднеантичную эпоху в римском праве появился термин "corrumpire" (синонимичный
слову "портить"), который использовался для обозначения должностных злоупотреблений. В средневековой Западной Европе использование служебного
88
положения для личных поборов с подвластного населения по-прежнему оставалось типичным.
Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового
времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные
платят налоги государству, которое в обмен на это вырабатывает рациональные законы и строго следит за их выполнением. В эпоху буржуазных революций постепенно завершается формирование правового общества, основанного не на произволе монарха и/или его чиновников, а именно на власти закона (правлении права – rule of law). Теперь получение чиновником какоголибо дополнительного личного дохода, помимо положенного ему служебного жалования, начинают рассматривать как нарушение общественной морали
и норм закона.
Кроме того, идеология экономической свободы, которую обосновали
представители классической политической экономии, требовала, чтобы государство "предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам
идти своим ходом". Эта идеология вела к сокращению полномочий государственных служащих. Уменьшение регулирующего вмешательства государства приводила к сокращению коррупционных стимулов. Поэтому в развитых
странах нового времени коррупция хотя и не исчезла, однако существенно
сократилась.
Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж
XIX-ХХ вв., начало "административной революции" (как ее назвал знаменитый английский экономист Дж. Хикс) [244]. В этот период, с одной стороны,
в развитых странах началась новая волна усиления государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, формируется крупный ("монополистический") бизнес, который стал прибегать к "скупке государства" – уже не к эпизодическому подкупу отдельных государственных
служащих, а к прямому подчинению деятельности многих политиков и высших государственных чиновников защите своих интересов. Повышение зна-
89
чения политических партий в развитых странах стимулировало развитие партийной коррупции – института взаимоотношений между политиками и бизнесом (он наиболее известен на примере Италии), когда за лоббирование
своих интересов предприниматели давали деньги не лично политикам, а в
партийную кассу. Одновременно растет самостоятельность внутрифирменных служащих (корпоративного менеджмента), которые также имеют возможности использовать свое служебное положение для получения личных
выгод.
Тем не менее, коррупция в развитых странах в ХХ в. воспринималась
все же как отклонение от конкурентных «правил игры», а не как часть нормы. Это во многом связано с тем, что рост потенциальной выгоды от коррупции сталкивался, по мере развития СМИ и других институтов гражданского
общества, с усилением различных форм общественного контроля за политиками и чиновниками. Поэтому общий уровень коррупции за последние полтора столетия в развитых странах в целом скорее снижался.
Качественно другие тенденции наблюдались во второй половине ХХ в.
в многочисленных «молодых» странах "третьего мира": как правило, их
государственный
аппарат
изначально
оказался
подвержен
системной
(институциональной) коррупции. Причина очень высокого уровня коррупции
в странах «третьего мира» заключается в том, что в этих странах, с одной
стороны, сохраняются "восточные" традиции дискреционного регулирования,
основанного на личных отношениях между начальником и просителями, а с
другой стороны, государственное регулирование многих сфер жизни является
гораздо более широким и бесконтрольным, чем в развитых странах.
Например, Мухаммед Сухарто, президент Индонезии 1970-1990-х гг.,
получил ироническое прозвище "Мистер 10 процентов": все иностранные
фирмы, действующие в Индонезии, должны были, помимо обычных налогов,
отдавать 1/10 своих доходов, перечисляя деньги на частные счета президенту
и его родственникам. В странах «третьего мира» обычно формировалась
коррупция "снизу вверх", когда высший чиновник регулярно получал свою
90
долю от взяток, собираемых низшими чиновниками, однако встречалась и
коррупционная организация "сверху вниз", когда высшие чиновники открыто
брали взятки и затем делились ими с подчиненными (такая система
коррупции существовала, например, в Южной Корее). В некоторых странах
"третьего мира" сформировались настоящие клептократические режимы
(например, на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, во многих африканских
странах) – системы власти, где коррупция пронизывала все виды социальноэкономических отношений и где без обязательной взятки государственные
чиновники ничего не делали. Такая институциональная коррупция, дошедшая
до
клептократии,
является
формой
неотрадиционных
отношений
–
проявлением частичной реставрации в периферийных странах тех норм
организации государственной власти, которые были типичны для стран
«азиатского способа производства» в доколониальную эпоху.
Таким, образом, история развития коррупционных отношений хорошо
демонстрирует утилизационную функцию теневой экономики. В этом
институциональном развитии ярко проявляется качественное различие
цивилизаций Востока и Запада. Западная культурно-правовая традиция
недискреционного (основанного на законе) государственного регулирования
позволила вытеснить коррупцию в сферу теневой экономики и эффективно
противостоять ей даже в период "административной революции". Напротив,
традиция дискреционного регулирования на Востоке детерминирует их
высокую предрасположенность к институциональной коррупции.
В заключение следует подчеркнуть, что обе выделенные функции
коррупции, инновационная и утилизационная, необходимы для полноценного
развития общества, которое нуждается как в поиске новых "правил игры", так
и в канализации архаичных норм.
91
Глава
3.
Анализ
текущего
состояния
институциональной
коррупции и ее роль в системе угроз экономической безопасности
3.1. Особенности официальной оценки коррупционных явлений
в сфере экономики и государственного управления
Современная доктрина по противодействию коррупции нацеливает
правоохранительные органы на выявление и пресечение вертикальноинтегрированных схем коррупционных преступлений, чем способствует стабилизации как конкретных отраслей экономики, так и в целом социальноэкономической ситуации в регионе.
Во исполнение поручения МВД России от 4 ноября 2011 года ГУЭБиПК МВД России во взаимодействии с ФКУ "ГИАЦ МВД России" подготовлен проект нормативного правового акта, предусматривающего утверждение и введение в действие формы статистической отчетности "Отчет о
результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации по борьбе с преступлениями коррупционной направленности" – Форма "Коррупция",
которая будет формироваться с ежемесячной периодичностью.
Необходимость разработки проекта приказа была обусловлена отсутствием ведомственной формы статистической отчетности о результатах работы
по выявлению и пресечению преступлений коррупционной направленности,
соответствующей Перечню № 23, утвержденному совместным указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства внутренних
дел Российской Федерации от 15 февраля 2012 года № 52-11/2 Федерации,
используемых при формировании статистической отчетности".
Введение в действие вышеуказанной формы статистической отчетности существенно расширит возможности анализа в сфере борьбы с коррупцией, а также позволит своевременно оценивать результаты работы подразделений экономической безопасности по противодействию коррупции, оперативно реагировать на изменение эффективности проводимых мероприятий и
92
обоснованно выходить с предложениями перед руководством Министерства
по активизации антикоррупционных мер в конкретных регионах.
Так, в форме статистической отчетности "Коррупция" отражены сведения об участии служб органов внутренних дел в выявлении преступлений
коррупционной направленности, а также сведения о преступлениях и лицах,
их совершивших, выявленных органами внутренних дел по видам экономической деятельности. Кроме того, в данной форме статистической отчетности
расширены показатели по преступлениям и должностным лицам всех ветвей
власти различного уровня.
Ранее действующий Приказ МВД России от 18 декабря 2007 г. № 1185
"Об утверждении формы статистической отчетности "5-Корр" не отвечал
требованиям практической деятельности специализированных подразделений по противодействию коррупции.
В целом этот шаг можно расценить как положительный, так как он позволяет полнее собирать информацию о преступлениях, относимых большинством экспертов, к категории коррупционных.
Вместе с тем, состав преступлений рассматриваемой категории, на наш
взгляд, был необоснованно расширен. В его состав включили ряд служебных
преступлений, к числу которых относятся деяния работников государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющих профессиональные или технические
обязанности, не относящиеся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям. Смешение понятий "должностные
полномочия" и "служебное положение" привело к тому, что в рассматриваемую форму статистической отчетности вошли и такие преступные деяния,
которые обычно не относят к коррупционным. Несомненно, их субъектом
могут быть и должностные лица. Однако все же чаще они совершаются теми
категориями работников, которые не подпадают под действие примечания к
статье 285 УК Российской Федерации.
93
Например, преступления, перечисленные в №№ кода строки 4-6 (ст.ст
1271, 139 и 241), 8 (ст. 146), 12-14 (ст.ст. 174, 1741 и 175), 22-28 (ст.ст. 226,
2281, 2282, 229, 256, 260 и 272), как правило, совершаются вовсе не должностными лицами, а иными категориями государственных и муниципальных
служащих, не имеющими полномочий должностного лица. Кроме того, субъектами перечисленных преступлений могут быть другие, совсем не должностные лица, использующие для совершения преступления свое служебное
положение, связанное с выполнением сугубо профессиональных или технических обязанностей, либо с наличием правомочия в отношении различных
государственного или других ресурсов.
Несмотря на отмеченные недочеты, наличие такой базы данных позволяет оперативно и довольно объективно оценивать ситуацию по борьбе с
коррупционной преступностью. Подсчитать отдельно данные по нужным составам и произвести с ними необходимые математические манипуляции теперь не составляет труда.
Охарактеризуем статистику коррупционной преступности в двух аспектах –
1) краткосрочные тенденции (по данным 2010-2011 гг.) ,
2) долгосрочные тенденции (по базе данных 1990-2011 гг.).
По данным ГИАЦ МВД России, в январе-декабре 2011 г. на территории Российской Федерации подразделениями по экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел выявлено 137,6
тыс. преступлений (-19,1% к АППГ) экономической направленности, следствие по которым обязательно. В их числе было 32,7 тыс. (-21,2%) преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размерах. Раскрыто 7,7 тыс.
(-25,8%) преступлений, совершенных группой лиц или группой лиц по предварительному сговору, 5,3 тыс. (-31,6%) – в составе организованной группы
либо преступного сообщества. Размер причинѐнного материального ущерба
по оконченным уголовным делам составил 130,2 млрд (-16,0%) рублей, обеспечено возмещение ущерба на сумму более 60,9 млрд (-35,1%) рублей. Выяв-
94
лено 33,6 тыс. (-20,6%) лиц, совершивших преступления, к уголовной ответственности привлечено 35,2 тыс. (-17,5%) лиц (рис. 3.1).
Рис. 3.1. Масштабы экономической преступности в 2011 г.
в Российской Федерации с разбивкой по федеральным округам
Причины
сокращения
зарегистрированных
преступлений
экономической направленности в 2011 г. в сравнении с 2010 г. во многом
обусловлены изменениями, недавно внесенными в уголовное, уголовнопроцессуальное и налоговое законодательство.
Во-первых, в 2010 г. вступили в силу поправки в УК РФ, внесенные
Федеральным законом от 29.12.2009 № 383-ФЗ, в части увеличения размера
минимального ущерба по ряду уголовно-наказуемых деяний налоговой направленности. Как следствие, значительное количество собранных материалов, в новых условиях уже не попадающих под критерии материальной части
составов налоговых преступлений, были прекращены производством (только
уголовных дел – порядка 800). Это обстоятельство во многом повлияло на
конечные результаты работы органов внутренних дел по данной линии на
протяжении последних двух лет.
Во-вторых, на снижение количества зарегистрированных преступлений
значительное влияние оказало большое – более чем на 30% – сокращение
общей численности сотрудников подразделений экономического блока при
95
запланированном в соответствии с приказом МВД России от 15.02.2010 № 77
сокращении на 22%. При этом сокращение численности подразделения центрального аппарата МВД России в сфере ЭБиПК составило 39,2%. Установленный Указом Президента Российской Федерации от 24.12.2009 № 1468 и
приказом МВД России от 15.02.2010 № 77 лимит сокращения численности в
22% был превышен в 56 органах внутренних дел, в том числе в 14 регионах
личный состав подразделений экономической безопасности сокращен на 40%
и более.
По данным ГИАЦ МВД России, в январе-декабре 2011 г. подразделениями ЭБиПК по линии БЭП территориальных органов МВД России выявлено 27 тыс. (-7%) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл.30
УК РФ), в том числе 775 (-13,2%) преступлений, совершенных в крупном или
особо крупном размере.
По итогам 2011 г. подразделениями ЭБиПК по линии БЭП территориальных органов МВД России выявлено 5,99 тыс. (-10,8%) преступлений, связанных с получением взятки, в том числе 163 (-19,7%) – совершѐнных в
крупном или особо крупном размере. В то же время положительная динамика выявления фактов взяточничества, совершѐнных в крупном или особо
крупном размере, наблюдалась в 28 субъектах Российской Федерации (наилучшие результаты – это Республика Коми (+300%), Краснодарский (+75%),
Алтайский (+100%) края, Архангельская (+100%), Калужская (+100%), Самарская (+200%), Омская (+150%) области, Ханты-Мансийский автономный
округ (+400%).
Средний размер выявленных актов взятки и коммерческого подкупа
составил в 2011 г. 21 тыс. рублей. Это – очень важный показатель переориентации правоохранительных органов на борьбу с крупными коррупционерами,
поскольку по итогам 2010 г. данный показатель составлял всего лишь 9,1
тыс. рублей. В 2011 г. органы внутренних дел были сильно ориентированы на
выявление и раскрытие преступлений, совершенных в крупном и особо
96
крупном размерах, а также на защиту бюджетных средств, в т.ч. выделенных
на приоритетные национальные проекты. В результате активизации работы
на данном направлении к уголовной ответственности привлекается все
больше представителей руководящего звена органов государственной власти
и местного самоуправления.
Рис. 3.2. Структура масштабов экономической преступности против
государственной власти, интересов государственной службы и службы
в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ), выявленных
по линии БЭП в 2011 г. по федеральным округам
в Российской Федерации
В последние годы декларация курса правительства на повышение
эффективности
противодействия
коррупции
поддерживалась
серией
уголовных дел в отношении высокопоставленных коррупционеров. Так, в
течение 2011 г. органами внутренних дел привлечено к ответственности 13
министров и их заместителей региональных органов исполнительной власти,
4 заместителя губернаторов, 4 депутата законодательных собраний, 7
должностных лиц структурных подразделений органов власти субъектов
Российской Федерации и ряд других высокопоставленных руководителей
органов законодательной и исполнительной власти. Почти в 2,5 раза
увеличилось количество раскрытых коррупционных преступлений, которые
совершены организованными группами и преступными сообществами.
97
При этом в целом по правоохранительной системе более чем в 1,5 раза
(+65,8%) возрос размер возмещѐнного ущерба по уголовным делам о
преступлениях против государственной власти и госслужбы. Это около 4,5
млрд. руб., возвращенных в бюджет государства, юридическим лицам и
гражданам.
Теперь проанализируем коррупционную преступность в России за последние 22 года. Прежде чем приступить к этому необходимо особо подчеркнуть некоторые важные методологические проблемы.
Во-первых, в настоящее время Уголовный кодекс РФ не охватывает
многих форм и видов социально опасной и реальной коррупции. Он не предусматривает, в частности, ответственности за:
- коррупционный лоббизм;
- коррупционный фаворитизм;
- коррупционный протекционизм;
- непотизм (кумовство, покровительство родственникам);
- взносы на выборы с последующей расплатой государственными
должностями или лоббированием интересов взносодателя;
- келейное проведение приватизации, акционирования и залоговых аукционов;
- предоставление налоговых и таможенных льгот;
- переход должностных лиц после их отставки с государственной службы на высокодоходные должности менеджеров заранее «подкормленных»
банков или корпораций;
- коррупцию за рубежом при заключении внешнеэкономических контрактов;
- совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью
и т. д.
Действующий УК включает лишь некоторые виды коррупционных преступлений, распределенных в различных главах УК РФ. Так, В.В. Лунеев в
состав распространенных коррупционных преступлений включает такой раз-
98
дел, как "воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы "покупки власти на корню", относящиеся к политической коррупции, - в главе преступлений против
конституционных прав и свобод".
В уголовном законодательстве должны быть как можно скорее криминализированы все наиболее общественно опасные формы коррупционной
преступности. После этого следует более или менее точно определить перечень коррупционных деяний для систематического отслеживания коррупционной преступности в целях выработки более эффективных форм борьбы с
ней и ее предупреждения.
Представленные ниже данные сформированы на основе нескольких
форм статистической отчетности – №№ 1-Г, 1ОП (сведения о результатах
деятельности ОВД по борьбе с организованной преступностью), а также
формы № 10 Министерства юстиции России. В таблицах указаны сведения о
наиболее опасных и распространенных коррупционных преступлений:
- злоупотребления должностными полномочиями (злоупотребление
властью или служебным положением), получение и дача взяток, незаконное
участие
в
предпринимательской
деятельности,
служебный
подлог
(должностной подлог);
- должностные присвоения или растраты (хищения государственного
или общественного имущества, совершенные путем присвоения или
растраты либо путем злоупотребления служебным положением), превышение
должностных полномочий (превышение власти или служебных полномочий),
воспрепятствование
законной
предпринимательской
деятельности,
регистрация незаконных сделок с землей;
- преступления из числа направленных против интересов службы в
коммерческих и иных организациях (злоупотребления полномочиями и
коммерческий подкуп).
99
Перечисленные составы преступлений, по мнению диссертанта,
репрезентативно
представляют
все
основные
виды
коррупционной
преступности, регистрируемой официальной статистикой.
Число коррупционных преступлений в каждом отдельном году – это
сумма названных составов преступлений в соответствии с действовавшим
УК,
зарегистрированных
в
течение
данного
года.
Преступления,
предусмотренные ст.ст. 141, 1411 142, 1421, 183, 184 и 202 УК РФ,
учитываются с 2000 г. (по техническим причинам и времени включения в УК
РФ). Учитывается также, что с мая 2011 г. в УК РФ вновь криминализирован
состав,
предусматривающий
ответственность
за
посредничество
при
взяточничестве (ст. 2911), внесены изменения в статьи 290, 291 и 204. С 2006
г. число осужденных лиц равно показателям всех судов общей юрисдикции,
включая
военные
суды.
Из-за
малых
величин
нами
не
учтены
криминализированные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ
преступления, предусмотренные в УК РФ ст. 2851 (нецелевое расходование
бюджетных средств) и ст. 2852 (нецелевое расходование государственных
внебюджетных фондов).
Таблица 3.1
Годы
Общее количество
зарегистрированных
преступлений
Динамика зарегистрированных преступлений в %
Количество зарегистрированных коррупционных преступлений
Динамика зарегистрированных коррупционных преступлений в %
Доля коррупционных преступлений в
совокупности всех
зарегистрированных
преступлениям в %
Динамика коррупционной преступности в России
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
1.839.500
2.173.074
2.760.652
2.799.614
2.632.708
2.755.669
2.652.081
2.397.311
2.581.940
3.001.748
100,00
118,13
145,79
152,19
143,12
148,80
144,17
130,32
140,36
163,18
54464
49884
48488
46238
49004
50377
56686
61203
69228
72804
100,00
91,59
89,02
84,89
89,97
92,49
104,07
112,37
127,10
133,67
2,96
2,29
1,75
1,65
1,86
1,82
2,13
2,55
2,68
2,42
Годы
Общее количество
зарегистрированных
преступлений
Динамика зарегистрированных преступлений в %
Количество зарегистрированных коррупционных преступлений
Динамика зарегистрированных коррупционных преступлений в %
Доля коррупционных преступлений в
совокупности всех
зарегистрированных
преступлениям в %
100
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2.952.367
2.968.255
2.526.305
2.756.398
2.893.810
3.554.738
3.855.373
3.582.541
3.209.862
2.994.820
2.628.799
2.404.807
160,49
161,36
137,34
149,84
157,32
193,24
209,59
194,76
174,49
162.81
142.91
130.73
82603
85402
80944
82534
98673
107586
109641
116255
119388
116492
87103
77008
151,67
156,81
148,62
151,54
181,17
197,54
201,31
213,45
219,21
213,89
159,93
141,39
2,79
2,88
3,20
2,99
3,41
3,03
2,84
3,25
3,72
3,89
3,31
3,20
Мы видим, что в 1991-1995 гг. происходил сильный спад (максимально
– свыше 15% к уровню 1990 г. в 1993 г.) официально регистрируемой
коррупционной преступности. Этому способствовало, видимо, сочетание
сразу нескольких факторов – как несовершенства правовой системы, так и
широкомасштабной
приватизации
государственной
собственности
(объективно необходимое создание класса эффективных собственников
проходило под неявным лозунгом "цель оправдывает средства"). В начале
1990-х гг. были легализованы многие деяния, ранее относившиеся к
экономическим
правонарушениям
(включая
преступления).
Все
это
происходило на фоне малоэффективного "реформирования" аппарата
управления
в
целом
и
правоохранительной
системы
в
частности.
Разрушающаяся система органов внутренних дел с большим трудом успевала
реагировать
на
наиболее
опасные
виды
корыстно-насильственной
преступности. Она не могла не только эффективно противодействовать
коррупции,
но
даже
регистрировать
совершаемые
коррупционные
преступления. Поэтому, несмотря на несомненное фактическое увеличение
101
коррупционной
преступности,
ее
регистрируемая
в
данный
период
неуклонно снижалась (таблица 3.1).
После 1996 г., как показывает статистика, наметился рост количества
учтенных коррупционных преступлений. Это стало следствием активизации
активности правоохранительных органов, которые постепенно адаптировались к новым условиям. К этому времени правоохранительные органы смогли накопить некоторый опыт раскрытия и расследования коррупционных
преступлений, достаточно сложных по доказыванию. Возможно, еще более
важную роль сыграли процессы борьбы старых и новых элитных групп за
власть и собственность за власть в центре и на местах. Передел властисобственности нередко сопровождался возбуждением уголовных дел по обвинению в коррупции в отношении "проигравших". Определенную роль, видимо, сыграло также осознание обществом угрожающих национальной безопасности масштабов коррупции, что заставляло государственную администрацию активизировать борьбу с коррупционной преступностью (или, по
крайней мере, изобразить эту активизацию).
В незначительной степени увеличение регистрации коррупционных
преступлений связано также с криминализацией УК РФ ряда новых деяний:
воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169);
регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170); злоупотребление
полномочиями (ст. 201); коммерческий подкуп (ст. 204) и незаконное участие
в предпринимательской деятельности (ст. 289).
Первое место в структуре коррупционных преступных деяний в 20002010-е гг. занимают должностные хищения. Видимо, это вызвано их низкой
(по сравнению с другими составами) латентностью: не возникает сомнений,
кто является потерпевшей стороны, преступник оставляет чаще всего вполне
достаточное количество материальных следов. Кроме того, этот вид
преступлений чаще всего не вызывает особых трудностей для расследования.
Сильно выраженная тенденция к сокращению удельного веса должностных
хищений – с почти 80% в 1990 г. до почти 50% в 2011 г. (почти на 30
102
процентных пунктов) – свидетельствует, что коррумпированные лица
постепенно уходят от несложных для раскрытия хищений к гораздо более
сложным и замаскированным видам хищений. Одновременно получают
распространение иные (не менее доходные, но существенно более скрытые)
коррупционные преступления, которые уже не требуют непосредственной
связи с предметом посягательства и явного использования должностных
полномочий по распоряжению материальными ценностями (таблица 3.2).
Таблица 3.2
Дача взятки
Злоупотребление должностными полномочиями
Превышение должностных полномочий
Служебный подлог
2,57
2,84
4,06
5,81
6,04
5,79
5,96
5,81
5,88
5,83
5,19
5,64
5,65
5,39
5,39
5,36
6,00
5,84
5,97
6,74
8,89
9,02
2,25
2,11
2,67
3,68
3,64
3,49
3,98
3,35
3,82
3,55
3,35
3,66
3,42
3,56
3,73
3,84
4,12
4,15
4,51
4,54
4,89
5,20
4,6
4,91
5,49
6,04
6,61
5,02
5,59
4,65
5,51
5,74
5,72
4,86
4,73
5,36
5,14
6,50
6,07
5,03
5,07
5,24
5,38
5,96
1,65
2,23
2,69
3,62
4,45
4,52
4,95
3,52
4,46
4,12
4,10
4,34
6,71
7,54
8,09
8,38
8,41
5,79
4,86
4,76
5,50
6,26
9,18
9,45
8,85
8,96
10,25
8,48
8,94
9,53
9,83
9,2
9,23
9,57
10,20
10,13
10,83
10,05
10,39
11,51
14,64
16,63
19,42
20,07
Иные
преступления
Получение взятки
79,63
78,32
76,05
71,62
68,64
72,27
70,09
70,94
64,82
66,54
64,77
63,74
60,75
60,67
61,46
60,45
60,42
63,21
60,43
57,74
51,54
48,97
Коммерческий подкуп
Должностные хищения
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Злоупотребление полномочиями
Годы
Доля отдельных видов преступлений
в структуре коррупционной преступности (в %)
-
0,77
2,16
1,7
2,85
2,99
3,45
3,04
2,07
2,04
1,60
1,54
1,43
1,46
1,80
1,81
0,12
0,14
0,19
0,27
0,37
0,43
0,49
0,07
0,21
0,08
0,09
0,47
0,05
0,11
0,07
0,17
0,24
0,74
1,29
0,70
0,76
0,87
1,36
3,31
3,24
4,70
4,73
5,04
4,20
3,22
3,21
2,75
2,19
1,80
2,19
1,82
1,84
103
На втором месте по распространенности среди коррупционных
преступлений находится служебный подлог. Он долгое время имел
стабильную долевую составляющую на уровне около 10%; однако в 20062011 гг. удельный вес служебных подлогов стал резко расти, дойдя до 20%.
Это вызвано тем, что должностные хищения очень часто сопровождаются
именно служебным подлогом. Поэтому преступления, предусмотренные по
ст. 292 УК РФ, вменяются чаще как дополнительные, чем основные.
Третье-четвертое места среди коррупционных преступлений занимают
получение взятки и злоупотребление должностными полномочиями. Их доля
варьируется в пределах 5-6%. Обращает на себя внимание более чем
троекратное увеличение удельного веса взяточничества с 2-3% (начало 1990х гг.) до 9% (2010-2011 гг.). Истинных масштабов взяточничества
официальная уголовная статистика, к сожалению, не отражает, однако
высокий рост взяточничества она всѐ же фиксирует.
Близко к этой группе находится также превышение должностных полномочий. Доля этих преступлений за 1990-2006 гг. почти пятикратно увеличилась (от 1,65% до 8,41%), но затем снизилась (4,76 в 2009 г.). Аналогичная
динамика характерна и для впервые введенных УК РФ злоупотреблений полномочиями и коммерческим подкупом.
Рассмотрим теперь, какую важную информацию можно получить,
анализируя
динамику
некоторых
конкретных
видов
коррупционных
преступлений.
Динамика
регистрируемых
должностных
хищений
в
основном
соответствовала общим тенденциям, характерным для коррупционной
преступности в целом. В то же время наблюдаемый спад этих преступлений
отличался большей глубиной (он достигал почти ¼) и продолжительностью.
Последующий прирост по своим темпам оказался существенно ниже, чем у
остальных рассматриваемых видов коррупционных преступлений (Табл. 3.3).
104
Таблица 3.3
Абсолютные
показатели
%
43368
39070
36867
33114
33639
36408
39301
43415
44379
48447
53474
54238
48983
49793
60126
64504
65980
73489
72142
67266
44894
37707
100,00
90,09
85,01
76,36
77,57
83,95
90,62
100,11
102,33
111,71
123,30
125,06
112,95
114,81
138,64
148,74
152,14
169,45
166,35
155,11
103,52
86,95
37622
33798
33716
29522
30949
31886
34812
37507
40907
44219
49216
50287
44866
43573
54197
58501
60744
67994
66299
61776
36535
34256
100,00
89,84
89,62
78,47
82,26
84,75
92,53
99,69
108,73
117,53
130,82
133,66
119,25
115,82
144,06
155,49
161,46
180,73
176,22
164,20
97,11
91,05
41168
36529
37183
31914
30981
30309
29514
23294
26035
24014
25276
24484
20868
16973
18035
18197
19264
19147
17519
17059
14441
12540
100,00
88,73
90,32
77,52
75,26
73,62
71,69
56,58
63,24
58,33
61,40
59,47
50,69
41,23
43,81
44,20
46,79
46,51
42,55
41,44
35,08
30,46
Число осужденных
по основной и дополнительной квалификации
%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Доля от выявленных
лиц
Годы
Абсолютные
показатели
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные
показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к
уголовной ответственности
Динамика преступлений, связанных с хищением
путем присвоения, растраты или злоупотребления
служебным положением (ст. 92 (1471)УК РСФСР, ст. 160 УК РФ)
11747
14432
14720
14732
8952
11067
11760
13892
14900
13616
-
45,12
60,10
58,24
60,17
65,21
76,34
77,35
71,11
-
8646
9749
7222
8077
3636
8707
11458
12298
11343
14408
17181
15658
10028
10351
12291
10140
13194
15761
17924
10344
8879
Следует предположить, что на динамику должностных хищений влияло
сразу
несколько
обстоятельств,
прежде
всего,
превентивная
роль
совершенствующегося законодательства и восстановленная в некоторой
степени система учета и контроля. Соответственно динамике выявленных
преступлений мзменялась и динамика преступлений, расследование которых
закончено. Однако почти по каждому второму преступлению лицо,
подлежавшее привлечению в качестве обвиняемого, оказалось не выявлено.
Из числа же выявленных лиц около половины вовсе не привлекались к
105
уголовной ответственности за должностное хищение, а из привлеченных к
ответственности была осуждена лишь малая часть.
Действовавший до 1997 г. УК РСФСР предусматривал ответственность
за похожее преступление – "Злоупотребление властью или служебным
положением" (ст. 170). Рассматривая динамику названных составов, следует
отметить, что начиная с 1992 г. уровень ежегодно регистрируемых
преступлений данного вида превышал показатели базового 1990 г. Сначала, в
1992-1994 гг., наблюдался стабильный рост количества выявленных
преступлений, но в 1995 г. рост сменился резким снижением (на 28,42 %).
После этого снова происходил устойчивый прирост, который был наиболее
значительным в период 1999-2001 гг.
Таблица 3.4
%
Абсолютные
показатели
%
Абсолютные
показатели
%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2505
2451
2662
2794
3240
2528
2717
2848
3157
4176
4797
4133
3811
4400
5033
6941
6634
100,00
97,84
106,27
111,54
129,34
100,92
108,46
113,69
126,03
166,71
191,50
164,99
152,14
175,86
200,92
277,09
264,83
2260
2263
2325
2477
3025
2254
2232
2216
2635
3517
3997
3560
3172
3546
4264
5424
5360
100,00
100,13
102,88
109,60
133,85
99,73
98,76
98,05
116,59
155,62
176,86
157,52
140,35
138,52
188,67
240,00
237,17
1830
1668
1745
1686
2026
1200
1032
815
955
1187
1366
1480
1301
1277
1427
2142
2544
100,00
91,15
95,36
92,13
110,71
65,57
56,39
44,54
52,19
64,86
74,64
80,87
71,09
69,78
77,98
117,05
139,02
Число осужденных по
основной и дополнительной квалификации
Годы
Доля от выявленных
лиц
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Привлечено лиц к уголовной ответственности
ЗарегистрироПреступления,
вано преступ- завершенные раслений
следованием
Абсолютные
показатели
Динамика преступлений, связанных
с злоупотреблениями властью или служебным положением
(ст. 170 УК РСФСР), должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ)
404
511
539
757
570
751
1066
1221
1395
42,30
43,05
39,46
51,15
43,81
58,81
74,70
57,00
54,83
302
225
444
419
571
671
540
669
530
285
1171
1465
%
Абсолютные
показатели
%
Абсолютные
показатели
%
2007
2008
2009
2010
2011
5852
6055
6103
4687
4593
233,61
241,72
243,63
187,11
183,35
5018
4807
5226
4152
3552
222,04
212,69
231,24
183,72
157,17
2099
1729
1998
1679
1422
114,70
94,48
109,18
91,75
77.70
Число осужденных по
основной и дополнительной квалификации
Годы
Доля от выявленных
лиц
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Привлечено лиц к уголовной ответственности
ЗарегистрироПреступления,
вано преступ- завершенные раслений
следованием
Абсолютные
показатели
106
1200
-
51,17
-
1145
1515
1106
982
Далее следует отметить, что в середине 1990-х гг. спад результативности расследования был более продолжительным (он длился с 1995 г. по 1997
г.), а последующие темпы прироста – несколько ниже уровня регистрируемых преступлений. До 1997 г. разница между количеством зарегистрированных и оконченных расследованием преступлений данного вида составляла от
трети до ¼. Показатели по числу выявленных лиц, совершивших рассматриваемые коррупционные преступления, превысили уровень 1990 г. только
спустя четыре года. Однако и впоследствии на каждые 3 выявленных и оконченных преступления приходилось в среднем только 1 лицо, подлежавшее
привлечению к уголовной ответственности. Лишь примерно 1/2 выявленных
лиц, совершавших эти коррупционные преступления, становились обвиняемыми (Табл. 3.4).
В начале 1990-х гг. регистрация превышения служебного положения
происходила почти в 3 раза реже, чем регистрация злоупотребления им. В
2001 г. разрыв между этими коррупционными преступлениями уже не превышал всего лишь 12%. Преступлений этой категории, расследование по которым было завершено, фиксировалось меньше, чем их регистрировалось,
однако больше, чем выявлялось лиц, виновных в их совершении. От ответственности освобождался, согласно статистике, каждый четвертый (в 19981999 гг.), а то и каждый третий (в 2000-2001 гг.) из виновных. Еще меньшее
количество коррупционеров осуждено судом. Хотя в последующие годы
107
происходил рост количества выявленных и оконченных расследованием преступлений данного вида, а также лиц, причастных к их совершению, однако
основной массив таких лиц к уголовной ответственности по-прежнему не
привлекался (Табл. 3.5).
Таблица 3.5
Абсолютные показатели
%
100,00
123,92
144,27
186,32
242,71
253,50
256,95
239,49
293,55
333,82
376,42
411,01
602,22
688,43
879,98
994,33
1021,69
749,28
645,61
616,35
533,37
536,26
468
615
779
1008
1347
1518
1561
1492
1811
2282
2510
2682
4225
4805
6744
7155
7945
5578
4721
4488
4482
3656
100,00
131,41
166,45
215,38
287,82
324,36
333,55
318,80
386,97
487,61
536,32
583,08
902,77
1026,71
1441,03
1528,85
1697,65
1191,88
1008,76
958,97
957,69
781,19
803
697
813
974
1470
1567
1606
1437
1646
1786
1766
2061
3388
3837
4531
4494
5008
3742
3227
3330
3323
2753
100,00
86,80
101,25
121,30
183,06
195,14
200,00
178,95
204,98
222,42
219,93
256,66
421,92
477,83
564,26
559,65
623,66
466,00
401,87
414,69
413,82
342,84
Число осужденных по основной и
дополнительной квалификации
%
899
1114
1297
1675
2182
2279
2310
2153
2639
3001
3384
3695
5414
6189
7911
8939
9185
6736
5804
5541
4795
4821
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Годы
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к уголовной ответственности
Динамика преступлений, связанных с превышением
власти или служебных полномочий (ст. 171 УК РСФСР),
должностных полномочий (ст. 286 УК РФ)
1411
1539
1409
1290
1338
1490
2141
1645
2213
1720
-
85,72
86,17
79,78
62,59
39,42
38,83
47,25
36,60
44,19
45,96
-
396
566
831
989
1149
1383
1174
1298
1262
1428
1844
4727
1726
2822
2651
2505
108
К сожалению диссертанта, не удалось собрать достоверные данные о
динамике посредничества во взяточничестве, поскольку после введения в
действие нового УК РФ такая статья в нем отсутствует.
В первую очередь следует отметить общую для всех этих трех составов
тенденцию – тенденцию к росту количества выявленных и оконченных
расследованием преступлений, причем темпы прироста также примерно
одинаковы. Как и по другим составам коррупционных преступлений, лиц,
виновных в совершении преступлений, выявлялось существенно меньше,
чем самих этих преступлений. Уголовной ответственности, по данным
статистики, избегал в среднем каждый третий, давший взятку, и каждый
шестой, получивший взятку (Табл. 3.6).
Таблица 3.6
Абсолютные показатели
%
100,00
101,00
140,00
191,86
211,43
208,57
237,36
254,21
258,79
302,93
305,79
342,64
325,21
316,07
376,64
408,57
975
1020
1173
1792
2235
2105
2651
2570
2881
3460
3443
3903
3907
3657
4697
5058
100,00
104,62
120,31
183,79
229,23
215,90
271,90
263,59
295,49
354,87
353,13
400,31
400,72
375,08
481,74
518,76
717
701
849
1307
1611
1364
1554
1207
1469
1462
1666
1674
1664
1726
1925
1983
100,00
97,77
118,41
182,29
224,69
190,24
216,74
168,34
204,88
203,91
232,36
233,47
232,08
240,23
268,48
276,57
Число осужденных по основной и дополнительной квалификации
%
1400
1414
1960
2686
2960
2920
3323
3559
3623
4241
4281
4797
4553
4425
5273
5720
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
%
Годы
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Абсолютные показатели
Преступления,
Зарегистрировано
завершенные распреступлений
следованием
Привлечено лиц к уголовной
ответственности
Динамика преступлений, связанных
с получением взятки (ст.ст. 173 УК РСФСР, 290 УК РФ)
1238
1202
1324
1353
1271
1426
1759
1861
84,28
82,22
79,47
80,82
76,38
82,62
91,38
93,85
533
722
666
821
739
832
1057
891
1011
979
1237
1450
Абсолютные показатели
%
467,57
484,86
509,37
561,14
553,36
496,21
5731
6026
5879
6880
6620
5761
587,79
618,05
602,97
705,64
678,97
590,87
2224
2352
2288
2527
2488
2275
310,18
328,03
319,11
352,44
347,00
317,29
Число осужденных по основной и дополнительной квалификации
%
6546
6788
7131
7856
7747
6947
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
2006
2007
2008
2009
2010
2011
%
Годы
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Абсолютные показатели
Преступления,
Зарегистрировано
завершенные распреступлений
следованием
Привлечено лиц к уголовной
ответственности
109
2066
2121
-
92,90
90,18
-
1679
1711
2818
2122
1905
Во многих случаях, несмотря на возбуждение уголовных дел, привлечь
правонарушителей к уголовной ответственности не удавалось, в других
случаях действия должностных лиц переквалифицировались с получения
взятки на иные, менее тяжкие преступления.
В большинстве случаев должностные лица, привлеченные к уголовной
ответственности,
имели
невысокий
служебный
ранг.
Чаще
всего
привлекались руководители небольших муниципальных или сельских
образований, а также их заместители и специалисты. Часто привлекают за
получение взяток при сдаче зачетов или экзаменов должностные лица
(преподаватели) государственных средних профессиональных (специальных)
учебных заведений и вузов.
Необходимо отметить, что отечественный опыт противодействия коррупции в достаточной степени противоречив и не отличался последовательностью. Лишь, начиная с 2006 года, с ратификацией ряда важных конвенций
(об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной
деятельности, против транснациональной организованной преступности,
против коррупции и др.), экспертами отмечается начало нового этапа и соответственно новой государственной политики по противодействию коррупционной угрозе.
110
Необходимость такого кардинального изменения продиктована тем,
что в условиях мирового финансового кризиса российский бюрократический
аппарат лег тяжелым бременем на бюджет страны. Как свидетельствуют аналитики, в России наблюдается ярко выраженная тенденция к росту "бюрократической машины". Так, с 2001 года по настоящее время в Российской
Федерации население уменьшилось на 4 млн. человек, однако за тот же период число чиновников увеличилось на 500 тыс. человек [125].
Таблица 3.7
Абсолютные показатели
%
100,00
102,94
129,41
180,88
258,82
304,41
279,41
191,18
50
50
45
70
119
154
132
35
100,00
100,00
90,00
140,00
238,00
308,00
264,00
70,00
30
34
34
46
79
78
83
86
100,00
113,33
113,33
153,33
263,33
260,00
276,67
286,67
Число осужденных по основной и дополнительной
квалификации
%
68
70
88
123
176
207
190
130
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
2011
%
Годы
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Абсолютные показатели
Преступления,
Зарегистрировано
завершенные распреступлений
следованием
Привлечено лиц к уголовной ответственности
Статистические данные о посредничестве во взяточничестве (ст. 1741
УК РСФСР), введена в УК Российской Федерации Федеральным
законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ (ст. 2911 УК Российской Федерации)
-
-
16
23
18
14
Чиновники с целью криминальных поборов пытаются активно распространить свое влияние на бизнес. Согласно расчетам экспертов Министерства экономического развития России, представители малого и среднего бизнеса ежегодно вынуждены тратить на "мотивирование" представителей власти
и управления около 95 млрд. руб. [141, c.2].
Таблица 3.8
111
%
Абсолютные
показатели
%
1223
1050
1289
1702
1785
1762
1940
2049
2181
2582
2766
3112
2758
2921
3655
4101
4517
4828
5381
5285
4965
4005
100,00
85,85
105,40
139,17
145,95
144,07
158,63
167,54
178,33
211,12
226,17
254,46
225,51
238,84
298,86
335,32
369,34
394,77
439,98
432,13
405,97
327,47
974
837
881
1200
1463
1258
1521
1592
1862
2274
2440
2725
2607
2661
3419
3772
4200
4547
5101
4971
4073
3850
100,00
85,93
90,45
123,20
150,21
129,16
156,16
163,45
191,17
233,47
250,51
279,77
267,66
273,20
351,01
387,27
431,21
466,84
537,72
510,37
418,17
395,28
763
531
660
925
1037
900
1055
1113
1334
1459
1815
2022
2132
2213
2684
3126
3648
4003
4602
4553
3855
3655
100,00
69,59
86,50
121,23
135,91
117,96
138,27
145,87
174,84
191,22
237,88
265,01
279,43
290,04
351,77
409,69
478,11
524,64
603,15
596,72
505,24
479,03
Число осужденных по
основной и дополнительной квалификации
Абсолютные
показатели
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Доля от выявленных лиц
Годы
%
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
Абсолютные
показатели
Преступления,
Зарегистрировано
завершенные распреступлений
следованием
Привлечено лиц к уголовной ответственности
Статистические данные о преступлениях, связанных с дачей взятки
(ст. ст. 174 УК РСФСР, 291 УК РФ)
864
868
962
1237
1223
1494
2037
2573
3128
3545
-
64,77
59,49
53,00
61,18
57,36
67,51
75,89
82,31
85,75
88,56
-
294
369
387
651
657
430
1119
719
1097
1301
1707
2263
2820
3324
3303
3426
2945
Являясь Президентом России, Дмитрий Медведев в качестве одного из
приоритетов по борьбе с коррупцией, определил пресечение различных схем
разворовывания бюджетных средств. При этом глава государства обратил
особое внимание на необходимость более широкого использования оперативно-технических возможностей и постоянного мониторинга за ситуацией с
целью выявления новых схем увода бюджетных денег [190].
В 2008 г. экспертами отмечается появление первых результатов "политической антикоррупционной войны". Так, были осуждены 1300 взяточни-
112
ков, статус которых стал весьма отличаться от прежних показателей. В рейтинге взяточников:
- 31 % осужденных – работники милиции;
- 20,3 % - работники учреждений здравоохранения;
- 12 % преподаватели;
- 9 % муниципальные служащие;
- 2,5 % сотрудники службы исполнения наказания;
- 2 процента – таможенники.
Рейтинг взяток:
- 13,8 % - осуждены за получение взяток до 500 рублей;
- 33 % - от 500 до 3 тысяч рублей;
- 23 % - от трех до 10 тыс. рублей;
- 12 % - 10 до 30 тыс. рублей [223].
Под следствием оказались 11 тысяч "неприкасаемых": судей, прокуроров, депутатов. Обвинения предъявлены 1442 судьям, прокурорам, адвокатам
и народным избранникам, 575 человек уже осуждены. Не избежали от ответственности и сами следователи. За 2008 г. на скамью подсудимых сели - 200
человек. Статистика показывает: к уголовной ответственности привлечены –
136 адвокатов (в основном – мошенничество, подкуп свидетелей, сговор); 4
тысяч избранников (присвоение казенного имущества, незаконная "подпольная" предпринимательская деятельность, незаконные кредиты); 29 служителей Фемиды (судей) (в основном неправосудные вердикты, взятки и служебный подлог); остальные прокуроры (в основном взятки) [220].
Таким образом, представленная статистика преступности о взяточничестве за 1990-2011 гг., а также количественные показатели правоприменительной практики судов, являются косвенными доказательствами отсутствия
определенных тенденций динамики коррупции, а лишь формой политических деловых циклов – тенденций ослабления или усиления борьбы с ней в
зависимости от развития современного российского государства и его уголовной политики.
113
Следующие комментарии связаны (табл. 3.9) со служебным подлогом.
До 1997 г. в УК РСФСР существовал похожий состав преступления –
"Должностной подлог" (ст. 175), субъектом которого являлись должностные
лица. В УК РФ редакция соответствующей ст. 292 дополнила круг субъектов
данного преступления государственными служащими и служащими органов
местного самоуправления, которые не относятся к должностным лицам.
Таблица 3.9
Абсолютные
показатели
%
5001
4715
4285
4144
5022
4273
4856
5831
6355
6701
7612
8145
8224
8315
10599
10722
11343
13386
17475
19377
16917
15459
100,00
94,28
85,68
82,86
100,42
85,44
97,10
116,60
127,07
142,12
152,21
162,87
164,45
166,27
211,94
214,39
226,81
267,67
349,43
387,46
338,27
309,12
4808
4559
4110
3853
4857
4083
4555
5429
6276
6437
7390
7626
8007
7794
10176
10201
11054
12448
16247
17682
15543
14503
100,00
94,82
85,48
80,14
101,02
84,92
94,74
112,92
130,53
133,88
153,70
158,61
166,53
162,10
211,65
212,17
229,91
258,90
337,92
367,76
323,27
301,64
2036
1929
1698
1418
1841
1293
1022
896
1126
1057
1394
1502
1512
1372
1499
1360
2905
3722
5446
5576
5267
4756
100,00
94,74
83,40
69,65
90,42
63,51
50,20
44,01
55,30
51,92
68,47
73,77
74,26
67,39
73,62
66,79
142,68
182,81
267,49
273,87
258,69
233,59
Число осужденных по
основной и дополнительной квалификации
%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Доля от выявленных
лиц
Годы
Абсолютные
показатели
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные
показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к уголовной ответственности
Статистические данные о преступлениях, связанных с должностным
(ст. 175 УК РСФСР) и служебным подлогом (ст. 292 УК РФ)
281
266
234
392
311
414
532
1509
-
24,96
25,17
16,79
26,10
20,57
30,17
35,49
51,94
-
163
163
450
521
581
648
510
493
524
693
772
818
786
2076
1618
1490
Следует сделать оговорку, что нынешняя конструкция статьи и формы
статистической отчетности о состоянии преступности не позволяют среди
114
преступлений, связанных с подлогом, выделить преступления именно
должностных лиц. Однако на основе изучения следственной практики
диссертант полагает, что среди зарегистрированных преступлений данного
вида основная доля (порядка 80-90%) совершена именно должностными
лицами. Это подтверждается тем, что динамика служебного подлога
примерно та же, что и динамика других коррупционных составов. Поэтому
эти данные вполне допустимо использовать при изучении общей динамики
коррупционной преступности.
Динамика ряда новых, а потому менее распространенных составов
коррупционных преступлений представлена ниже (Таблицы 3.10 – 3.12).
Таблица 3.10
Абсолютные
показатели
%
19
25
13
22
17
16
18
14
41
14
22
10
16
13
19
100,00
131,58
68,42
115,79
89,47
84,21
94,74
73,68
215,78
73,68
115,79
52,63
84,21
68,42
100
10
16
11
16
7
5
12
10
29
9
7
12
14
9
20
100,00
160,00
110,00
160,00
70,00
50,00
120,00
100,00
290,00
90,00
70,00
120,00
140,00
90,00
200
13
12
6
6
3
3
3
1
3
9
7
10
10
10
17
100,00
92,31
46,15
46,15
23,07
23,07
23,07
7,69
23,07
69,23
53,85
76,92
76,92
76,92
130,77
Число осужденных
по основной и дополнительной квалификации
%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Доля от выявленных
лиц
Годы
Абсолютные
показатели
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные
показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к
уголовной ответственности
Статистические данные о преступлениях, связанных
с воспрепятствованием законной предпринимательской деятельности
(ст. 169 УК РФ)
5
1
3
0
1
1
2
2
3
2
-
41,67
16,67
50,00
0,00
33,33
33,33
33,33
28,57
-
1
3
16
4
1
1
1
3
4
4
4
4
3
2
Таблица 3.11
115
Абсолютные показатели
%
100,00
210,00
70,00
130,00
360,00
90,0
20,0
70,00
0,10
40,00
60,00
20,00
110,00
40,00
70,00
5
20
9
14
37
8
2
4
2
3
5
0
5
4
5
100,00
400,00
180,00
280,00
740,00
160,00
40,00
80,00
400,00
166,67
100,00
100,0
80,00
100,0
7
12
7
11
7
1
0
5
1
5
5
0
5
4
1
100,00
171,43
100,00
157,14
100,00
14,29
71,43
14,29
71,43
71,43
71,43
57,14
14,29
Число осужденных по основной и дополнительной
квалификации
%
10
21
7
13
36
9
2
7
1
4
6
2
11
4
7
Доля от Выявленных лиц
Абсолютные показатели
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
%
Годы
Преступления, Выявлено лиц, созавершенные
вершивших прерасследованием
ступления
Абсолютные показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к уголовной ответственности
Статистические данные о преступлениях, связанных с регистрацией
незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ)
9
2
3
1
1
1
2
3
1
2
-
75,00
28,57
27,27
14,29
40,00
20,00
40,00
-
2
0
18
1
2
1
1
1
0
1
1
0
0
Таблица 3.12
Абсолютные показатели
%
100,00
147,06
223,53
252,94
2064,71
105,88
9
17
28
37
346
15
100,00
188,89
311,11
411,11
3844,44
166,66
3
9
10
25
20
8
100,00
300,00
333,33
833,33
666,67
266,66
Число осужденных по основной и дополнительной
квалификации
%
17
25
38
43
351
18
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Годы
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к уголовной
ответственности
Статистические данные о преступлениях, связанных с незаконным
участием в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ)
2
5
0
4
1
22,22
50,00
0,00
20,00
12,5
1
1
2
2
2
2
Абсолютные показатели
%
394,12
258,82
182,35
288,24
258,82
247,06
170,59
111,76
152,94
59
33
29
32
34
38
29
15
19
347,06
366,67
322,22
355,56
377,78
422,22
322,22
166,67
211,11
10
7
8
23
23
25
21
15
20
333,33
233,33
266,66
766,67
766,67
833,33
700,00
500,00
666,67
Число осужденных по основной и дополнительной
квалификации
%
67
44
31
49
44
42
29
19
26
Доля от выявленных лиц
Абсолютные показатели
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Выявлено лиц,
совершивших
преступления
%
Годы
Преступления,
завершенные
расследованием
Абсолютные показатели
Зарегистрировано
преступлений
Привлечено лиц к уголовной
ответственности
116
1
6
4
16
7
-
10,00
85,71
69,57
30,43
-
1
6
4
5
11
2
8
9
Уровень официально зарегистрированных преступных деяний (представленных в Таблице 3.10), связанных с воспрепятствованием законной
предпринимательской деятельности, по мнению диссертанта не отражает
фактического положения дел в этой сфере, фактический уровень таких преступлений гораздо выше. Эта ситуация является следствием очень высокой
латентности преступлений, связанных с воспрепятствованием законной
предпринимательской деятельности. Аналогична ситуация с преступлениями, связанными с регистрацией незаконных сделок с землей.
Рассматриваемый вид коррупционных преступлений в коммерческих и
иных организациях отличается от совершенных в государственном секторе
только очень высокими темпами прироста основных показателей. Однако это
связано, видимо, не столько с резким увеличением масштабов коррупции в
частном секторе и в государственных коммерческих предприятиях, сколько с
активностью
правоохранительных
органов
в борьбе с
этим
видом
преступлений, приобретением ими опыта, совершенствованием оперативной
и следственной практики.
117
Тем не менее, несмотря на положительную динамику, нельзя говорить
об успешном решении задач противодействия коррупции в указанном секторе
экономики. Ежегодно остается нераскрытыми почти по 400 выявленных
фактов злоупотреблений полномочиями и по 200 - 300 случаев коммерческого
подкупа. По каждому второму преступлению, расследование которого
окончено, не выявлено лицо его совершившее. Но и установление такого
лица не гарантирует, что оно предстанет перед судом. К уголовной
ответственности в 1998 г. привлечен только каждый четвертый, в 1999 г. –
каждый пятый. В следующем году ответственности избежали семь человек из
восьми виновных, а в 2001 г. – пять из шести. В последующие годы
указанные негативные тенденции особых изменений не претерпели.
Важным криминологическим аспектом анализа коррупционной и организованной преступности является необходимость учета их высокой латентности. Так, по оценке В.В. Лунеева, "удельный вес учтенной коррупции в
структуре реальной коррупционной преступности в стране колеблется в пределах 1-5%. Если эти оценки признать более или менее адекватными, то реально в стране ежегодно совершается до 7 млн. коррупционных деяний",
"…в финансовом выражении это составляет 6% внутреннего валового продукта (ВВП) [79, c. 59].
В качестве комментария хотелось бы отметить, что с позиции действующего уголовного законодательства наиболее распространенными преступлениями коррупционной направленности являются получение взятки (ст.
290 УК РФ), коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), злоупотребление полномочиями
(ст. 201 УК РФ для должностных лиц коммерческих и иных негосударственных организаций), присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ).
Общей составляющей данных преступлений является, во-первых, их
корыстная направленность, которая указывается в ст. ст. 160 и 285 УК РФ и
является содержанием получения взятки по сути; во-вторых, использование
118
служебного положения и, последнее, это единство субъекта преступления
(должностные лица, руководители коммерческих организаций и др.).
Однако, если анализировать механизм посягательства применительно
к каждому из вышеназванных составов преступлений, то можно выделить
некоторые особенности:
– получая взятку, лицо должно совершать определенные действия,
связанные со злоупотреблением должностными полномочиями (другими
словами получение "наживы" должно быть посредством "продажи" полномочий).
– в результате злоупотребления должностными полномочиями, виновный преследует корыстную цель, которая осуществляется не посредством
"мзды", а реализацией полномочий в своих интересах. Именно это является
способом обогащения виновного лица.
– в отличие от злоупотребления должностными полномочиями, при
присвоении или растрате должностное лицо обладает полномочиями по распоряжению имуществом и, изымая (растрачивая) его в своих интересах происходит нарушение объекта состава преступления, предусмотренного
ст. 160 УК РФ (общественные отношения, связанные с посягательством на
собственность).
Некоторого внимания заслуживают вопросы толкования правоприменителем рассматриваемых составов преступлений. Так, обязательным условием при получении взятки является наличие у виновного полномочий
должностного лица. Согласно п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда
РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.
119
В соответствии с п. 6 этого Постановления те лица, которые постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в
коммерческой или иной организации независимо от формы собственности
либо в некоммерческой организации, не являющиеся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, а также поверенные, представляющие в соответствии с
договором интересы государства в органах управления акционерных обществ
(хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности, не могут быть признаны должностными лицами и в случае незаконного получения ими ценностей либо
пользования услугами за совершение действия (бездействия) в интересах
дающего в связи с занимаемым служебным положением подлежат ответственности по ст. 204 УК РФ (коммерческий подкуп). В связи с этим, по мнению диссертанта, необходимо более четкое толкование "организационнораспорядительных функций" должностного лица.
Важным положительным моментом для правильной квалификации
получения взятки следует признать разъяснения Пленума Верховного Суда в
п. 9 Постановления от 10 февраля 2000 г. № 6, где закреплено, что если какие-либо имущественные выгоды (в виде денег, иных ценностей или оказания материальных услуг) были предоставлены родным и близким должностного лица с его согласия либо если он не возражал против этого и использовал свои служебные полномочия в пользу взяткодателя, то действия такого
должностного лица следует квалифицировать по ст. 290 УК РФ.
Следует обратить внимание также на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, указанные в п. 20 Постановления от 10 февраля 2000 г. № 6 "О
судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе". Согласно этому разъяснению, получение должностным лицом (или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации) материальных ценностей якобы за совершение действия (бездействия),
120
которое это лицо не может осуществить из-за отсутствия соответствующих
служебных полномочий или невозможности использовать свое служебное
положение, следует квалифицировать при наличии умысла на приобретение
указанных ценностей как мошенничество по ст. 159 УК РФ. Диссертант считает данное толкование закона не удачным, так как в этом случае должностному лицу придается статус частного лица (мошенника). К тому же при мошенничестве похищенное возвращается потерпевшему, а при даче взятки
оборачивается в пользу государства. Полагаем, что содеянное виновным в
подобных случаях следует квалифицировать как превышение должностных
полномочий (ст. 286 УК РФ) вследствие того, что он не имел право выполнять обещанные действия.
Является неурегулированным в уголовном законодательстве вопрос
о взятке-благодарности, когда должностное лицо совершает какие-либо
действия в пользу иного лица без предварительной договоренности, а позже
получает от него подарок. Полагаем подобного рода деятельность нельзя
назвать коррупционной, вследствие отсутствия договоренности между лицами, а поэтому, представляется необходимым в рамках примечания к ст.
290 УК РФ законодательное закрепление взятки-благодарности (понятие,
размер материальной прибыли от подарка, в зависимости от которого должностное лицо имеет возможность оставить его себе или обязано передать в
пользу государства).
Остается не разрешенным с точки зрения коррупции вопрос о должностном покровительстве и попустительстве, как возможности получения
взятки. Безусловно, правоохранительные органы сегодня не готовы рассматривать эту форму получения прибыли как преступную в связи с тем, что получение взятки, согласно действующего уголовного законодательства, требует конкретного деяния, а не "крышевания". К тому же материальной основы
деятельности правоохранительных органов в данном направлении в УК РФ
нет, хотя потребность правового регулирования подобных общественных отношений сегодня имеется.
121
Представляется необходимым остановиться на вопросах толкования
ст. 285 УК РФ. Достаточно новым и актуальным является разъяснение Пленума Верховного Суда в Постановлении от 16 октября 2009 г. № 19, касаемо
толкования понятия должностного лица в Вооруженных Силах Российской
Федерации. Таковыми являются сегодня должностные лица по служебному
положению и (или) воинскому званию. Начальниками по служебному положению являются лица, которым военнослужащие подчинены по службе, а по
воинскому званию те, которые определены в ст. 36 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации (например, сержанты по отношению к солдату в одной воинской части).
К тому же Пленум дал пояснения квалификации по ст. 285 УК РФ в
зависимости от умысла совершения преступления, что позволит сегодня правоприменителю дифферинциировать уголовную ответственность по отношению к виновному. Так должностное лицо, совершившее умышленное преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ или ст. 286 УК РФ, во исполнение заведомо для него незаконного приказа или распоряжения, несет уголовную ответственность на общих основаниях. При этом действия вышестоящего должностного лица, издавшего такой приказ или распоряжение, следует
рассматривать при наличии к тому оснований как подстрекательство к совершению преступления или организацию этого преступления и квалифицировать по соответствующей ст. Особенной части УК РФ со ссылкой на ч. 3
или 4 ст. 33 УК РФ.
Должностное лицо, издавшее заведомо незаконный приказ или распоряжение подчиненному лицу, не осознавшему незаконность такого приказа
или распоряжения и исполнившему его, подлежит ответственности как исполнитель преступления.
Необходимым
условием
привлечения
к
ответственности
по
ст. 285 УК РФ является использование служебных полномочий вопреки интересам службы, под которыми Пленум Верховного Суда в п.15 вышеуказанного Постановления понимает совершение таких деяний, которые, во-
122
первых, не вызывались служебной необходимостью, во-вторых, противоречили общим задачам и требованиям, в-третьих, не соответствовали целям и
задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено теми или
иными должностными полномочиями. Вследствие этого действия должностного лица необходимо квалифицировать по ст. 285 УК РФ в том случае, если
оно их совершает из корыстной или иной личной заинтересованности при отсутствии обязательных условий или оснований совершения (например, прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют,
освобождение командирами подчиненных от исполнения возложенных обязанностей с направлением для работы в коммерческих организациях или обустройства личного хозяйства).
Положительным следует отметить то, что сегодня под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам
службы следует рассматривать такое явление, как протекционизм, то есть незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе и
т.п., так же совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.
Пленум Верховного Суда не оставил без внимания и такой состав
преступления, как присвоение или растрата. Коррупционную направленность
данное преступление имеет в том случае, если совершено с использованием
своего служебного положения (ч. 3 ст. 160 УК РФ). К лицам, использующим
свое служебное положение при совершении присвоения или растраты, согласно п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 51 "О судебной практике по делам о мошенничестве, присвоении и растрате", следует относить:
– должностных лиц (примечание 1 к ст. 285 УК РФ);
– государственных и муниципальных служащих;
– управленцев (примечание 1 к ст. 201 УК РФ).
Принимая во внимание вышеизложенное, на наш взгляд, необходимо
считать использующих свое служебное положение при присвоении или растрате еще одну категорию лиц, а именно материально-ответственных (касси-
123
ры, продавцы, которым имущество вверено, и они им не распоряжаются).
Однако, данные лица не являются управленцами и должностными лицами, а
следовательно не могут быть субъектом ч. 3 ст. 160 УК РФ.
Поэтому, в целях совершенствования уголовного законодательства
предлагаем в рамках ч. 3 ст. 160 УК РФ вместо термина "служебное положение" использовать "должностное положение". В этом случае государственные и муниципальные служащие уголовную ответственность будут нести по
ч. 1 ст. 160 УК РФ, а должностные лица и управленцы по ч. 3 этой же статьи.
Полагаем, что ответственность в рассматриваемом нами случае необходимо
дифферинциировать в зависимости от статуса, а именно чиновников и управленцев выделить отдельно посредством их должностных полномочий.
Безусловно, те разъяснения, которые дал Пленум Верховного Суда в
рассматриваемом нами направлении имеют большую теоретическую и практическую значимость, однако имеются спорные вопросы требующего детального осмысления и толкования. Представляется изложенное выше позволит правоприменителю систематизировать знания о вопросах квалификации
преступлений коррупционной направленности, а значит снять имеющиеся
противоречия в ходе предварительного следствия и принятия законного решения судом.
В целом необходимо отметить, что комплексный подход относительно исследования коррупции в России позволяет проследить ряд важных в
теоретическом и практическом плане тенденций, что в последние годы наблюдается развитие коррупции в нашей стране. В частности, это: стабильный
рост количества коррупционных правонарушений; распространение их в
наиболее важных сферах национальной экономики; усиление влияния на
наиболее важные политические, экономические и другие социальные процессы. Коррупция является чрезвычайно серьезной социальной проблемой в
России, она реально угрожает национальной безопасности и общественному
строю.
124
Работники подразделений правоохранительных органов больше обеспокоены обеспечением количественных показателей своей деятельности, чем
повышением реальной эффективности противодействия коррупции. Это требует изменения государственной политики в сфере противодействия коррупции и в первую очередь стратегического направления противодействия коррупции.
Обнаруженные в процессе настоящего исследования тенденции развития коррупции в России дают возможность соответствующим образом обозначить как профилактическую, так и непосредственную правоохранительную деятельность в сфере противодействия коррупции.
Важным является вывод о том, что неоинституциональная теория описывает неизбежность оппортунистического поведения человека, обусловленного его ограниченной рациональностью, однако в полной мере не объясняет
причин коррупционного поведения и рентостроительства. Корыстная мотивация совершения коррупционного преступления предполагает противозаконный и антисоциальный способ удовлетворения коррупционерам своих
потребностей, институциональное в данном случае состоит в возможности
использования параллельных официальных, при этом эффективных способов
удовлетворения запросов. Проблема влияния рентостроительства и институциональнй коррупции на преобразование существующих институтов заключается в том, что такая деятельность не признается преступной. Преступлением признается только сингулярный коррупционный акт на примере эпизодов дачи или получения взятки (ее вымогательства). При этом парадокс уголовной ответственности состоит в том, что она возникает за акт коррупции,
но не устраняет условий ее существования и не угрожает институциональной
коррупции. Можно говорить о том, что уголовная ответственность, предусмотренная действующим законодательством, поддерживает существование
институциональной коррупции, поскольку уголовному закону неизвестно
существование институциональной коррупции, а такие гуманистические установления как презумпция невиновности активно используется коррупцио-
125
нерами для защиты. Коррупционер юридически не ответственен за поиск и
строительство ренты, за лоббирование принятия неправосудных решений,
противоправных нормативных актов, законов за институализацию коррупции. Действительная общественная опасность институциональной коррупции
не предусмотрена и не оценена законом. Этот правовой пробел необходимо
преодолевать.
Институциональная коррупция вынуждает общество строить долгосрочные планы участия на коррупционном рынке услуг, начиная с устройства в родильные дома и заканчивая выделения места для погребения на кладбище.
О регулярности и обыденности коррупционных практик свидетельствует пример, когда скрытой камерой снималась служебная деятельность одного из постов ГИБДД (на МКАД в 2010 г.). Из 100 случаев получения незаконной мзды примерно в 95 сотрудники и не пытались вымогать деньги: водители сами совали им купюры. А ведь дача взятки – такое же преступление,
как ее получение.
Таким образом, правовая дефиниция коррупционных преступлений
нуждается в определенной коррекции, где предусмотрена уголовная ответственность за такое состояние коррупции, которое мы называем институциональным.
Наряду с этим имеет смысл:
- ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (2003) о
незаконном обогащении, под которым понимается "значительное увеличение
активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать";
- принять Закон "О регулировании лоббистской деятельности в органах
власти";
- устранить коррупционные нормы в Законах "О контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и му-
126
ниципальных нужд" и "О приватизации государственного и муниципального
имущества";
- обеспечить надлежащий контроль за доходами и расходами государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их
семей;
- упростить процедуру привлечения к уголовной ответственности лиц,
обладающих особым правовым статусом (глава 52 УПК РФ);
- ввести конфискацию имущества за все виды коррупционных преступлений.
3.2
Влияние институциональной коррупции на национальную
экономическую безопасность
Основную угрозу институциональной коррупции на экономическую
безопасность России представляет проблема ее проявлений в организованных формах и таких жизненно-значимых для общества сферах, как: агропромышленный комплекс, добыча и воспроизводство водных биоресурсов,
строительство, операции с недвижимым имуществом (в том числе с земельными участками), ЖКХ, медицина, образование, где выявляются значимые,
резонансные преступления.
Распространение коррупции на всех уровнях государственной власти и
местного управления, в коммерческой сфере и в быту, а также влияние еѐ на
межрегиональную и транснациональную организованную преступность становится реальной угрозой национальной безопасности.
В результате коррумпированности госаппарата и должностных лиц
коммерческих структур подрывается вера населения в социальную справедливость, в способность федеральных и региональных органов исполнительной власти решать насущные вопросы и контролировать ситуацию на местах.
Тормозятся инновационные проекты Президента Российской Федерации по модернизации производства, развитию малого и среднего бизнеса и
127
экономики в целом. Чиновничий произвол, мздоимство и корысть отдельных
должностных лиц ухудшают инвестиционный климат в стране, мешают международному экономическому сотрудничеству, подрывает имидж страны на
мировой арене.
Противодействие коррупции во всех еѐ проявлениях является одним из
приоритетных направлений для МВД России.
Необходимо отметить, что борьба с коррупцией – это не только деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и институтов гражданского общества. Необходим коренной перелом
общественного сознания - формирование в обществе атмосферы жесткого
неприятия коррупции.
Коррупцию и организованную преступность в России не следует отождествлять с внешне сходными феноменами в зарубежных странах. Ее корни
"зарыты" в почву совершенно иных социально-экономических и производственных отношений, связанных с формированием теневой экономики, которая
и заложила основу коррупции и организованной преступности в России
[165]. В зарубежных странах под организованной преступностью понимается
в основном деятельность нелегальных организаций профессиональных уголовных преступников, связанную с запрещенными видами бизнеса: рэкет,
наркоторговля, порнобизнес и т.д. Такая "маргинальная" организованная
преступность есть и в России, но гораздо большее значение имеет "элитная"
организованная преступность, за рубежом аналогичный феномен часто называют "беловоротничковой" преступностью. Речь идет о деятельности групп
предпринимателей, чиновников и политиков, связанной с систематическим
рентоискательством – уклонении от налогов, монополизации высокоприбыльных видов хозяйственной деятельности и властных полномочий, расхищении бюджетных средств, и т.д.
Значительный рост коррупционной и организованной преступности,
масштабы их распространенности, усилившаяся преступная экспансия в экономику относится к числу наиболее острых проблем в жизни государства и
128
общества. Угрожая стабильности экономических и финансовых институтов,
организованная экономическая преступность превратилась в один из главных
источников деструктивного воздействия на процессы социального, экономического и политического развития России.
Часто
коррупцию
и
организованную
преступность
предлагают
рассматривать в одном контексте, как близкие по смыслу явления. Ряд ученых
вообще склонны рассматривать коррупцию и организованную преступность
как одно целое, или как структурный элемент относительно другого [116].
О.Г. Кальман считает, что использование коррумпированных связей
является обязательным элементом в деятельности формирований, которые
специализируются на совершении преступлений в сфере экономики. По его
мнению, в российских условиях это в значительной мере обусловлено
потребностью
легализации
значительных
сумм
денег,
добытых
организованными преступными группировками в процессе своей преступной
деятельности
[136,
c.
188-190].
Поэтому
непременным
элементом
организованной преступности, одной из основных ее признаков (элементов)
признают коррупцию.
Организованные преступные формирования являются наиболее крупным
корруптером – субъектом подкупа должностных и иных лиц, обладающих государственными или иными полномочиями, авторитетом и возможностями. С другой
стороны, наиболее длительно и успешно действующие взяточники – это тоже участники организованной преступной деятельности. В подтверждение этого В.А. Номоконов указывает, что правоохранительные органы отмечают даже новую форму
преступных проявлений в виде организованной коррупции, когда кооперируются
несколько человек из разных правоохранительных ведомств [202, c. 28].
Об органической связи коррупции и организованной преступности
свидетельствует
формулируя
и
действия
рекомендации
международных
повышения
организаций,
эффективности
которые,
борьбы
с
организованной преступностью, уделяют особое внимание борьбе с
коррупцией.
Так,
ООН
одним
из
стратегических
направлений
129
предупреждения организованной преступности считает именно исследование
проблем борьбы с коррупцией. В принятых в 1990 г. VIII Конгрессом ООН
"Руководящих принципах предупреждения организованной преступности и
борьбы с ней" было прямо указано, что "необходимым условием разработки
программ по предупреждению преступности являются исследования проблем
коррупции, ее причин, характера, следствий, взаимосвязи с организованной
преступностью и мероприятий по борьбе с ней" [233].
В Рамочной Конвенции Организации Объединенных Наций против организованной преступности от 21 июля 1997 г. непосредственно в определении понятия организованной преступности указывается на то, что коррупция
является одним из трех основных средств (два другие – насилие и запугивание), которые дают возможность предводителям организованной преступности получать прибыль, контролировать территории, внешние и внутренние
рынки, продолжать свою преступную деятельность и проникать в легальную
экономику [212].
Весьма точным следует признать утверждение о том, что если обычная
преступность наступает на общество, действуя против его институтов, в том
числе и государства, то организованная преступность в этом наступлении
стремится опираться на институты государства и общества, использовать их в
своих целях [157]. Это использование в значительной мере осуществляется с
помощью установления и распространение коррумпированных отношений.
Термины "коррупция" и "организована преступность" в официальных
документах нашего государства, в том числе нормативно-правовых актах, во
многих случаях употребляются в одном синонимическом ряде. Для
противодействия этим явлениям предлагается один и тот же комплекс
мероприятий, а для осуществления правоохранительной деятельности, ее
координации и осуществление контроля за ней созданы и действуют одни и
те же государственные органы или их специальные подразделения.
Если говорить о роли коррупции в функционировании организованной
преступности, то необходимо констатировать, что коррупция – это лишь од-
130
но из средств, которое используют субъекты организованной преступности.
Следует согласиться с тем, что факты получения служебным лицом даже
многочисленных взяток за совершение конкретных действий с использованием своего должностного положения сами по себе не дают оснований рассматривать их как проявления организованной преступной деятельности
[210]. В свою очередь, организованная преступная группа или организованное преступное сообщество целиком могут существовать и без коррумпированных связей. Другое дело, что отсутствие таких связей может существенно
усложнить функционирование таких образований и даже сделать невозможным совершение отдельных преступлений. Но это уже совсем другой аспект,
который свидетельствует о взаимном влиянии, взаимозависимости этих явлений.
Наличие коррумпированных связей для организованных преступных
формирований и связь коррумпированного чиновника с такими формированиями – это оптимальная с точки зрения достижения преступного результата
и безопасности функционирования схема существования двух указанных явлений. Организованная преступность заинтересована в создании соответствующих позиций во властных структурах, активно выискивая соответствующих должностных лиц, которые бы представляли ее интересы в сфере функционирования теневой экономики, обеспечивали благоприятные условия для
осуществления противоправной деятельности, создавали политическую защиту и т.п., а коррупция в свою очередь заинтересована в возможностях организованных преступных группировок (финансовых, организационных и
других). Поэтому широкое распространение коррупции непременно приводит к росту организованной преступности, а качественное и количественное
развитие последней непременно влечет за собой увеличение количества коррупционных проявлений и повышение опасности их характера.
Коррупция является одним из элементов механизма выживания и развития субъектов организованной преступности. Ее можно рассматривать и
как метод, с помощью которого субъекты организованной преступности про-
131
никают в государственные и общественные институты в целях их трансформации и нейтрализации действий, направленных на ликвидацию условий их
функционирования.
По нашему мнению, коррупция и организованная преступность всегда
заинтересованы в представленном симбиозе и стремлении к друг другу.
Рассуждая образно, можно представить, что в своем развитии коррупция и
организованная преступность идут навстречу друг другу и непременно
встречаются на определенном этапе своего развития, а встретившись,
интегрируют свои усилия, многократно увеличивая свой преступный
потенциал. Инициативность этого движения навстречу друг другу имеет ряд
специфических особенностей. С одной стороны, это меркантильное желание
субъектов организованной преступности в получении криминальных доходов
(сверхприбыли).
В
другом
случае,
должностные
лица
органов
государственной власти, как свидетельствует практика, и сами довольно
часто выискивают контакты с криминальными элементами, с целью дороже
продать свои услуги.
Следует отметить, что использование возможностей политической
власти
не
является
самоцелью
организованной
преступности,
оно
обуславливается ее природой, сутью существования. Это четко проявляется,
если
рассматривать
организованную
преступность
через
категорию
"организованной преступной деятельности". При таком подходе коррупция
признается
обязательным
условием
существования
и
успешного
функционирования организованной преступности. С учетом изложенных
позиций – коррупция является элементом системы обеспечения деятельности
организованной преступности, в частности внешней поддержки, защиты от
социального
контроля,
проникновения
в
легальную
экономику
и
политическую власть.
Рассмотрение организованной преступности через призму организованной преступной деятельности имеет не только теоретическое, но и практическое значение – оно ориентирует правоохранительные органы в каждом
132
конкретном случае на выявление организованной преступной группы или организованного преступного сообщества, устанавливать средства обеспечения
их функционирования, а также выходить на их коррупционные связи.
Если
же
характеризовать
использование
представителями
организованных преступных объединений возможностей коррупции, то оно
состоит в том, чтобы:
- обеспечить надежное прикрытие со стороны властных структур преступной деятельности организованных преступных формирований;
- внедриться или расширить свое присутствие в легальной экономике,
политике, правоохранительной и других сферах;
- взять под свой контроль важнейшие и наиболее прибыльные сферы
социальной жизни;
- создать систему нейтрализации социального контроля над организованной преступностью и обеспечение уклонения от предусмотренной законом ответственности лидеров и других членов преступных группировок;
- лоббировать свои интересы в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
- использовать властные возможности для расправы со своими конкурентами по преступной деятельности.
Для достижения своей цели организованная преступность использует
такие средства, как подкуп представителей власти, решение их личных вопросов, финансирование избирательных кампаний отдельных политических
деятелей или деятельности политических партий и других общественных организаций, проникновение во власть путем выдвижения своих представителей на разные должности, в том числе выборные, в структурах государственной власти и органах местного самоуправления.
В настоящее время элитные организованные преступные формирования для осуществления контроля над высокодоходными предприятиями
предпринимают следующее действия:
а). Стремятся получить в собственность эти предприятия, для чего:
133
- скупают акции предприятий или сами предприятия на преступные
доходы;
- используют установленные законом процедуры банкротства и иные
схемы смены собственника и управленческого персонала.
б). Внедряют "своих людей" на ключевые посты на предприятия, в отрасли хозяйственной деятельности путем насилия или обмана, для того чтобы распоряжаться полученной прибылью.
в). С этой же целью, получение высокой прибыли, в ряде случаев принуждают руководителей предприятий к совершению сделок с подконтрольными им коммерческими структурами.
Для осуществления этих действий активно используются представители органов государственной власти или сотрудников правоохранительных
органов, а также частные охранные структуры, службы безопасности.
Следует отметить, что в последнее десятилетие наблюдается изменение
приоритетов в использовании организованной преступностью возможностей
коррупции: если раньше лидеры организованных преступных группировок
стремились достичь своей цели преимущественно путем подкупа представителей власти, то на сегодня они предоставляют преимущество другому способу – личному проникновению во власть или "делегирование" к ней своих
представителей.
Анализируя коррупционную и организованную преступность можно
констатировать, что в жернова системы уголовной юстиции попадают как
правило бедные и слабо адаптированные к жизни слои населения, а богатые
и обличенные властными полномочиями элитарные группы защищены стеной неприкосновенности. В этой связи частым вопросом подозреваемых в
совершении коррупционных преступлений задается банальный вопрос: "… а
почему именно меня? (ведь есть более высокопоставленные чиновники, которые вовлечены в коррупционные отношения)". В российском обществе
сложилась ситуация, давно описанная в литературе М. Твеном: "если ты ук-
134
рал булку хлеба – пойдешь в тюрьму, а если железную дорогу – будешь сенатором".
Учитывая
изложенное,
можно
сделать
некоторые
важные
в
теоретическом и практическом аспектах выводы:
1.
Коррупцию
рассматривать
как
и
организованную
органически
связанные,
преступность
хотя
и
необходимо
самостоятельные
социальные и правовые явления, которые осуществляют обоюдное влияние
на развитие друг друга. Коррупция качественно изменяет организованную
преступность, разрешает ей не только существовать, но и укреплять свои
позиции в обществе и государстве, политизируя ее. Под политизацией
организованной
преступности
понимается
организованных
преступных
группировок
осознание представителями
собственных
политических
интересов, отличных от интересов других социальных прослоек, постановку
политически значимых задач.
Современная организованная преступность преследует не только экономическую (получение сверхприбылей, контроль за определенными областями экономики, регионами, отдельными предприятиями и т.п.), но и политическую цель – получение властных возможностей для лоббирования своих
интересов, политического обеспечения преступной деятельности. Лоббирование является одним из показателей политизации организованной преступности - оно может осуществляться как с помощью ее представителей, которые специально проникли во власть, так и путем подкупа других служащих.
В свою очередь, организованная преступность существенным образом влияет
на развитие коррупционных процессов, экономически, финансово и иным
образом стимулирует появлению новых более опасных проявлений коррупции.
Коррупция по отношению к организованной преступности выполняет
три основные функции:
- формирует защитный механизм организованной преступности;
- выступает одним из основных средств достижения основных целей
135
преступной деятельности организованных преступных группировок;
- является формой легализации организованной преступности: она
разрешает
представителям
приобрести
легальный
высокопоставленного
легализировать
организованных
социальный
чиновника,
доходы,
преступных
статус
общественного
добытые
преступным
группировок
(парламентера,
деятеля),
путем.
а
Из
также
позиции
соотношения этих двух рассматриваемых явлений коррупция выступает
средством сращивания криминальных структур с властью, криминализации
власти и политизации преступности.
2. Наличие коррумпированных связей для организованных преступных
формирований
и
связь
с
коррумпированными
чиновниками
–
это
оптимальная с точки зрения достижения преступного результата и
безопасности функционирования схема существования двух указанных
явлений. Субъекты организованной преступности заинтересованы в создании
соответствующих позиций во властных структурах для обеспечения
благоприятных
условий
для
своей
противоправной
деятельности
и
избежании предусмотренной законом ответственности, а коррумпированные
лица в свою очередь заинтересованные в использовании финансовых,
организационных и других возможностей организованных преступных
группировок.
Поэтому широкое распространение коррупции непременно приводит к
развитию организованной преступности, а качественный и количественный
рост последней непременно влечет за собой увеличение количества
коррупционных
проявлений
и
Проникновение
организованной
повышение
характера
преступности
во
их
опасности.
власть
оказывает
содействие образованию кланов мафиозного типа, которые в свою очередь
являются мощным импульсом для коррумпирования власти.
3. Главная цель организованной преступности – получение сверхприбыли. Поэтому с первых дней своего существования эта преступная органи-
136
зация всеми средствами стремилась проникнуть в экономические отношения, используя коррупционные механизмы.
В этой связи, подкуп и коррупция – важнейшая составная часть
деловой
активности
организованной
преступности,
которая
широко
распространена и в легальном бизнесе. Однако принципиальная разница
заключается в том, что организованная экономическая преступность в
принципе не может функционировать без подкупа власть имущих (политиков
и чиновников).
Известный исследователь коррупции С. Роуз-Аккерман следующим
образом характеризует механизм возникновения коррупционных сделок в тех
случаях, когда правительство выступает в роли покупателя или подрядчика:
во-первых, заинтересованная компания может дать взятку, чтобы ее
внесли в список участников предстоящего тендера и ограничили число его
участников;
во-вторых, она может платить за предоставление инсайдеру (от англ.
inside - внутри, внутренний) информации;
в-третьих, с помощью взятки можно вынудить чиновника таким образом определить условия тендера, чтобы компания-взяткодатель оказалась
единственным кандидатом, полностью удовлетворяющим всем требованиям;
в-четвертых, компания может просто купить себе победу в тендере;
в-пятых, выиграв контракт, компания может за взятки добиться завышения цен или поблажки при приемке качества ее продукта.
Типичные проблемы по предупреждению коррупционных (экономических) рисков:
- сложность в нормативном формулировании определения коррупции и
связанных с ним других терминов. Коррупция не должна отождествляться
только с коррупционными преступлениями (дача и получение взяток, и др.).
Данное понятие должно отражать установление самых разнообразных противоправных отношений между субъектами коррупции, подчас, носящих латентный характер (т.е. установление коррупционных схем), что позволит
137
расширить рамки реализации правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в оперативно-служебных отношениях;
- многочисленные пробелы и несовершенство правовых норм, регулирующих оперативно-служебные отношения;
- деформация правового и нравственного сознания общества в общем и
госслужащих, являющихся его стратом. В настоящее время у госслужащих
не сформирована нулевая терпимость к коррупционным проявлениям, что
является последствием отсутствия системы их морально-психологического
воспитания. Такая система должна воспитывать госслужащих в духе осуждения любых потенциально коррупционных действий должностного лица. Эти
действия должны не только устно осуждаться, но и иметь юридические последствия в виде нормативных предписаний, т.е. предусматривать юридическую ответственность, например, в виде применения дисциплинарных взысканий за их совершения:
- дефекты (сложность, громоздкость) правоприменительной практики;
- недостаточная эффективность мер противодействия коррупции;
- несоответствие меры наказания и меры содеянного;
- финансовый кризис;
- организованная преступность;
- профессиональная и нравственная деформация государственных служащих;
- неподготовленность и отсутствие желания должностных лиц и органов, уполномоченных осуществлять противодействие (борьбу) коррупции.
Прокурорско-следственная практика показывает, что наиболее распространенными
нарушениями
законодательства
в
сфере
финансово-
экономической деятельности бюджетных организаций являются:
а) нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств;
б) нарушения при проведении конкурсов и отборе исполнителей работ;
в) ненадлежащая организация экономической и контрольной деятельности представительств.
138
Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что за последние годы выявлено огромное количество правонарушений связанных с
высвобождением и реализацией государственного имущества.
Наиболее распространенными нарушениями указанного вида являются:
- несоблюдение порядка списания – 48 процентов;
- высвобождение имущества, которое пригодно для использования 26,3 процента;
- несоблюдение установленного порядка согласования перечней высвобождаемого имущества – 13,4 процента;
- нарушение правил предпродажной подготовки реализуемого имущества – 16,1 процента;
- непринятие должных мер по обеспечению сохранности преданного на
реализацию имущества – 8,2 процента;
- другие нарушения – 4,7 процента.
Как уже отмечалось в первом разделе одним из специфичных видов
правонарушений характерных для военной организации в сфере закупок товаров и оказанию услуг является "откат" (приложение 1).
На практике, с точки зрения времени возникновения коррупционных
отношений, рассматриваемая противоправная сделка может совершаться
двумя способами.
При первом способе имеет место предварительный преступный сговор,
т. е. должностное лицо еще до заключения государственного контракта заранее "договаривается" с соответствующим должностным лицом коммерческой
организации о получении вознаграждения ("отката") за оказание содействия
в том, чтобы именно эта организация, а не какая-либо другая, участвующая в
конкурсе (аукционе, котировках), получила право заключения государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. На
возможность возникновения подобного рода сговоров при проведении торгов
в научной литературе указывалось давно. Так, известный цивилист, Д.И.
Мейер еще в начале прошлого века писал: "...бывает, что члены присутствен-
139
ного места, представляющего казну, желают дать подряд или поставку именно такому-то лицу и, чтобы устранить других конкурентов, стараются изложить кондиции как можно суровее, чтобы другие не совались со своими
предложениями; а избранный знает, что кондиции не будут так суровы, а по
окончании торга будет сделана сбавка в сумме обеспечения, будут предоставлены пособия и т. п. Разумеется, такого рода тактика не ведет к охранению казенного интереса и предосудительна, даже преступна".
Основными проявлениями коррупционного поведения потенциального
взяткополучателя при совершении коррупционной сделки, именуемой "откатом", могут быть:
- активное оказание помощи в составлении конкурсной документации
одному из участников конкурса, консультирование работников данной организации по различным вопросам предстоящих торгов;
- информирование данной организации о других участниках конкурса,
о содержании представленных ими заявок на участие в торгах;
- "обработка" членов конкурсной комиссии в целях склонения их выбору победителем конкурса именно этой, а не иной организации;
- собирание и распространение порочащих сведений об организацияхконкурентах, подавших заявки на участие в конкурсе;
- иные действия.
На этапе исполнения государственного контракта действия должностных лиц проявляются в активном содействии в ускорении перечисления
бюджетные средств на счета организации-исполнителя; внесении коррективов в первоначально заявленные требования в целях облегчения условий исполнения государственного контракта; "закрывании глаз" на нарушения сроков поставки готовой продукции; снисходительности при выявлении недостатков в количестве в качестве поставляемых товаров и т. п.
Коррупционные отношения между должностными лицами бюджетной
организации (заказчика) и организации - исполнителя заказа на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) возникают на этапе исполнения
140
государственного контракта. В данном случае в ходе конкурсного отбора организации-поставщика, как правило, каких-либо нарушений не происходит,
процедура проведения конкурса (аукциона, котировок цен) проходит в рамках установленных нормативных требований. Однако на этапе непосредственного исполнения заключенного государственного контракта представитель бюджетной организации - заказчика, реализуя преступный умысел на
неправомерное обогащение, различными способами и средствами (путем
предъявления завышенных требований к поставщику и изготовляемой им
продукции или предоставляемым услугам; к срокам исполнения обязательств
по контракту; мелочных, внешне законных придирок и т. п.) понуждает исполнителя "поделиться" перечисленными ему на выполнение заказа бюджетными средствами (т. е. "откатить" представителю заказчика некую мзду) в
обмен на облегчение условий исполнения контракта и приемки готовой продукции.
Задача вымогателя взятки существенно облегчается, когда у организации-исполнителя возникают трудности с исполнением заказа, например, по
обеспечению требуемого качества заказанной продукции и услуг, по срокам
ее поставки и др. В данном случае организация-исполнитель сама заинтересована откупиться от излишней придирчивости заказчика путем дачи взятки
соответствующим должностным лицам. В итоге преступный интерес двух
сторон полностью совпадает, и мы получаем в чистом виде то самое явление,
которое получило наименование "откат".
Как известно, согласно ст. 10 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ размещение заказов может осуществляться путем:
1) проведения торгов в форме конкурса;
2) проведения торгов в форме аукциона;
3) запроса котировок;
4) размещения заказа у единственного поставщика.
141
Возможность возникновения коррупционных отношений в форме "откатов" присутствует при использовании любой из указанных форм. Однако
наиболее уязвимым с данной точки зрения является, по нашему мнению, использование способа запроса котировок.
Данный вывод основан на анализе соответствующих норм названного
Федерального закона, которые предоставляют недобросовестным заказчикам
достаточно широкие возможности для того, чтобы всеми правдами и неправдами обеспечить "нужной" организации-поставщику победу в запросе котировок. Так, согласно п. 3 ст. 45 указанного Федерального закона заказчик
вправе одновременно с размещением извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте Российской Федерации в Интернете направить
запрос котировок непосредственно в адрес лиц, отобранных им по своему
усмотрению. В данном случае организация, в адрес которой заказчиком направляется персональный запрос котировок, заведомо оказывается в более
выгодных условиях по сравнению с теми претендентами, которые могут узнать о возможности участия в размещении заказа из информации, помещенной на официальном сайте Российской Федерации.
Другим изъяном данного способа выбора поставщика является возможность дробления общей суммы контракта. Для победы в "конкурсе котировок" нужной фирмы имеется хорошая лазейка: смету ведь никто не мешает
превратить в две или три.
Небезупречными с точки зрения создания барьеров коррупционным
отношениям представляются также правила, содержащиеся в п. 2 ст. 46 федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных нужд" в части требований к форме подачи заявки. Согласно указанным правилам котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику в письменной форме или в
форме электронного документа в срок, указанны в извещении о проведении
запроса котировок. С учетом того, что согласно п. 1 ст. 42 и п. 2 ст. 47 названного Федерального закона победителем в проведении запроса котировок
142
признается тот участник размещения заказа, который предложит наиболее
низкую цену контракта, у заказчика имеются все возможности, проведя анализ поступивших заявок, рекомендовать лоббируемой им организации таким
образом подкорректировать предлагаемую цену контракта, чтобы эта цена
оказалась самой выгодной для заказчика. Подобного рода действия практически полностью исключены при выборе поставщика путем проведении торгов в форме конкурса, где предусмотрена обязательная подача заявок в запечатанных конвертах, вскрытие которых осуществляется в назначенный день
и час в присутствии членов конкурсной комиссии.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что главное отличие государственных закупок от закупочных операций коммерческих фирм и частных лиц: государство приобретает товары и услуги не за
собственные средства, а за средства налогоплательщиков и с помощью
третьей стороны - государственных служащих, для которых возникает широкое поле для неэффективных затрат и более серьезных злоупотреблений. Согласно ст. 25 вышеназванного Закона за нарушение установленных им требований организатор и участники конкурса несут "гражданско-правовую, административную, уголовную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Однако специальной ответственности за нарушение процедур государственной закупки она не предусматривает.
08 апреля 2013 г. Президент Российской Федерации подписал закон "О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ. Документ были принят Госдумой 22 марта и одобрен Советом Федерации 27 марта 2013г.
Федеральный закон № 44-ФЗ "О контрактной системе …" вступит в
силу с 1 января 2014 года, заменив собой № 94-ФЗ от 21.07.2005. По оценке
экспертов, этот Федеральный закон сложен в исполнении, а также содержит в
коррупционную составляющую, хотя был ориентирован на усовершенство-
143
вание механизмов контроля в сфере размещения государственных и муниципальных заказов на всем цикле - от размещения до исполнения.
3.3. Институциональная коррупция и международная экономическая безопасность
Современные теории экономической безопасности, как правило,
рассматривают проблемы безопасности на уровне отдельных фирм, отраслей,
регионов и национальной экономики в целом. Однако по мере развития
глобализации появляется новый – международный – уровень анализа этих
проблем.
В
этой
связи
все
чаще
объектом
изучения
становится
международная экономическая безопасность.
Международная экономическая безопасность (МЭБ) представляет
собой такое состояние мирового хозяйства и международных экономических
отношений, при котором обеспечивается стабильное экономическое развитие
государств
и
иных
акторов
мирового
хозяйства
(прежде
всего,
транснациональных корпораций), создаются условия для взаимовыгодного
экономического сотрудничества. В этой связи уже длительное время
обсуждается вопрос о создании специального Комитета по экономической
безопасности в рамках ООН, либо как самостоятельной организации.
Интеграция России в общемировую экономическую систему ведет к
тому, что высокий уровень российской коррупции становится угрозой не
только национальной экономической безопасности России, но и международной экономической безопасности. В то же время международное экономическое развитие становится существенным фактором развития коррупции
в России.
В этой связи следует обратить внимание на Стратегию национальной
безопасности Российской Федерации (СНБ РФ) до 2020 г. В ст.1 гл. 1 настоящего документа указано, что "В условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений,
144
формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной
безопасности". В гл. 2 ("Современный мир и Россия: состояние и тенденции
развития") обозначены основные подходы российского государства к обеспечению МЭБ, основанные на соблюдении принципов "многовекторной дипломатии", международного права, обеспечения надежной и равной безопасности государств. К сожалению, среди угроз в СНБ РФ не нашли соответствующего отражения (кроме ст. 48) позиции, связанные с детерминирующим
влиянием коррупции на транснациональную организованную преступность,
чьи разрушительные последствия ложатся тяжелым бременем на мировую
экономику.
Под пагубным влиянием глобальной коррупции практически весь мир
превращается в единое криминальное пространство. В этой связи, борьба с
коррупцией как формы создающей глобальные сети для транснациональной
организованной преступности, объективно становится общей задачей, не
поддающейся решению изолированными силами одной страны, либо группы
стран.
Коррупция как угроза МЭБ проявляется в противоречиях между равноправным и взаимовыгодном экономическом содружестве и частнокорыстными интересами отдельных стран и ТНК, которые расширяют свои
возможности за счет других государств, либо трансформируются в интересы
глобальных экономических и политических элит.
Коррупция становится своеобразным компенсаторным механизмом
там, где не работают взаимовыгодные международные институты экономического содружества. Характеризуя современные тенденции международных
коррупционных отношений, можно констатировать процесс эволюции к постепенному умножению и усложнению их форм, переход от эпизодических
форм к систематическим.
145
Высокая коррумпированность российской бизнес-элиты приводит к
тому, что уголовное преследование отдельных ее представителей мгновенно
вызывает острый интерес за рубежом. Достаточно вспомнить, какая шумиха
поднялась во всем мире по поводу ареста "хозяина" ЮКОСа М. Ходорковского, который, обладая огромными долларовыми средствами и используя
коррупционные инструменты, "скупил" в Думе большое количество голосов
и захватывал доминирующие позиции в российской сырьевой отрасли.
""Мафиозо" по фамилии Ходорковский приобрел бывшую советскую энергетическую империю, оцененную на бирже в 19 миллиардов долларов, за 250
миллионов, которые ссудили ему лондонские банкиры", - так оценивал его
деятельность один из зарубежных журналистов. Арест Ходорковского сорвал
его покупку компании "Сибнефть" у другого российского олигарха, Р. Абрамовича. Если бы ЮКОС приобрел "Сибнефть", эта фирма стала бы второй
компанией мира по контролируемым запасам нефти и четвертой среди фирмнефтедобытчиков. Вполне естественен интерес за рубежом к российскому
предпринимателю, который, обладая репутацией одного из выдающихся
"преступников в белых воротничках", получал все больше возможностей
влиять на мировой рынок энергоресурсов.
Возникает логический вопрос: "Почему правоохранительная система
России не смогла остановить "скупку государства" Ходорковским?". Несмотря на многочисленные публикации в средствах массовой информации о почти легальной коррупции в высших эшелонах власти (в т.ч. и среди депутатов
Государственной думы), организованной М. Ходорковским, никто из чиновников и политиков не ответил за эти преступления.
Существует взаимная связь и обусловленность коррупционных процессов в глобальной экономике, ее криминогенных последствий и реакции на
них мирового сообщества. Характер этой взаимосвязи противоречив и не позволяет прогнозировать оптимистичные сценарии. Иными словами, криминогенная и криминальная обстановка глобальной коррупции в мире, отдельных
регионах будет в дальнейшем обостряться.
146
Отрицательные внешние эффекты коррупционных процессов в глобальной экономике могут проявляться, в:
- частичной утрате включенными в процессы глобализации странами
их экономического суверенитета в пользу ведущих (глобализирующих) держав, международных организаций и транснациональных корпораций;
- секвестировании уровня свобод, демократических принципов и механизмов в жизнедеятельности субъектов глобализации под благовидными
предлогами эффективной борьбы с международным терроризмом и транснациональной преступностью;
- формировании однополярного мира с приватизацией лидерами субъектов глобализации функций международной юстиции;
- снижения значимости национальных правовых систем;
- применении двойных стандартов в политике в отношении стран глобализируемых и глобализирующих;
- захвате политического влияния международных и национальных
финансовых институтов с целью дальнейшего перераспределения и приватизации национальных ресурсов;
- деструктивном возвышении либерального фундаментализма в экономике, культуре, социальной жизни (тиражировании антисоциальных форм
индивидуального поведения, основанных на неконтролируемом потребительстве и гедонизме, разрушении духовно-нравственной сферы общества,
коммерциализации культуры и духовной жизни);
- монополизации информационного пространства и информационных
ресурсов в целях достижения глобальных политических и экономических выгод (используя инструментарий управления общественным сознанием);
- интенсификации тенденций интернационализации национальной
преступности, через усиление ее транснациональности и трансграничности
(приватизации политиков, политики и самих государств в интересах международной преступности).
147
Одной из опасных коррупционных угроз для международной экономической безопасности, отмечаемых специалистами, является легализация
криминального капитала в систему глобальных экономических связей. Актуальнейшая проблема пресечения легализации криминальных капиталов, полученных от преступной и деструктивной деятельности (как, например, наркобизнес), часто умышленно (возможно, по коррупционным соображениям)
умалчивается. С легализацией капиталов, полученных от криминализированной и теневой экономической деятельностью, борьба ведется слишком пассивно.
За последние два десятилетия коррупционная деятельность российских
должностных лиц стала во многом транснациональной. Согласно ст. 3 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности
(2000), ратифицированной Россией в апреле 2004 года, преступление носит
транснациональный характер, если:
- совершено в более чем одном государстве;
- совершено в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве;
- совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность в более чем
одном государстве;
- совершено в одном государстве, но его существенные последствия
имеют место в другом государстве. Причем если раньше она была ограничена рамками СНГ, то сегодня охватывает десятки стран дальнего зарубежья.
Для реализации преступных схем коррупционеры активно используют не
только коммерческие, но и криминальные структуры.
Для защиты от возможного уголовного преследования в нарушение законодательства о государственной (муниципальной) службе чиновники приобретают второе гражданство (подданство). В результате после совершения
148
преступлений они выезжают за рубеж и становятся недосягаемы для российского правосудия.
Полученные доходы коррупционеры предпочитают отмывать через
офшоры или путем инвестирования в зарубежную недвижимость. В связи с
этим они все чаще попадают в поле зрения иностранных правоохранительных служб. Данное обстоятельство не только дискредитирует Россию на международной арене, но и подрывает доверие к ее правоохранительной системе как неспособной эффективно противостоять разгулу коррупции в стране.
Транснациональная коррупция - серьезная угроза международной
безопасности. Технический прогресс и глобализация открывают широкие
возможности для ее осуществления. Она проявляется в виде подкупа иностранных чиновников (юридических лиц) с учетом корыстной заинтерисованности.
Опасаясь негативного влияния на мировую экономику олигарховкоррупционеров, система мирового хозяйства отвечает на современные вызовы созданием сети глобального правового регулирования. Оно позволяет
странам-участникам международных соглашений применять унифицированные законодательные нормы в борьбе с коррупцией, организованной преступностью, отмыванием преступных доходов и иными транснациональными
криминальными угрозами. Международно-правовое противодействие этим
угрозами реализуется через единые антикриминальные стандарты, которые
системно закреплены в различных принимаемых конвенциях, декларациях,
кодексах, модельных законах и иных публичных актах.
На уровне Организации Объединенных Наций в настоящее время к
числу основных документов, содержащих нормы о противодействии коррупции, относятся следующие:
- "Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка" (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г.);
149
- Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г.);
- "Международный кодекс поведения государственных должностных
лиц" (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.);
- "Конвенция против коррупции" (принята резолюцией Генеральной
Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г.).
Необходимо подчеркнуть важность анализа также специфического
национального законодательства отдельных стран, специально предназначенного для борьбы с коррупцией, применение которого на практике показало свою эффективность.
Так, еще в 1970-х гг. в США был принят свод законов RICO. Они
представляют собой набор жестких правовых инструментов борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Именно правовая модель законов
RICO была затем положена в основу конвенций ООН против коррупции и
против транснациональной организованной преступности.
Российские реформаторы игнорировали имплементацию этих показательных законов в национальное законодательство, хотя эта имплементация
активно обсуждалась [204, c. 77-78]. Это мотивировалось тем, что существует опасностью репрессий экс-советской бюрократии против новых собственников, что приведет к провалу рыночных реформ. На основе этих опасений
России рекомендовалось сначала внедрить институты свободной рыночной
деятельности, а только потом – антикоррупционную правовую систему стран
Запада [178, c. 195-223]. В действительности это привело Россию к тотальной
коррупции и к социально деструктивным последствиям.
С апреля 2009 года в Госдуме находится законопроект, предусматривающий наказание за приобретение или наличие гражданства другого государства, а равно наличие вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание госслужащего на территории
150
иностранного государства, в виде лишения свободы на срок до 2 лет и штраф
в размере до 80 тыс. руб. с 2-летним запретом на госслужбу.
В феврале 2012 года Россия присоединилась к Конвенции ОЭСР по
борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (1997), которая насчитывает 38 странучастниц. При этом Указом Президента РФ Генпрокуратура отнесена к числу
органов, ответственных за реализацию положений указанной Конвенции,
связанных с выдачей и оказанием правовой помощи по уголовным делам.
В декабре 2012 года был принят Закон о контроле за расходами чиновников и членов их семей, стоимость которых превышает их доход по основному месту работы за 3 года. В этот перечень попала покупка земли и
объектов недвижимости, транспортных средств и ценных бумаг. В этом случае чиновник должен будет рассказать об источнике доходов, а также обосновать законность их получения. Если в ходе проверки выяснится, что он не
выполнил своей обязанности по их декларированию, ему грозит увольнение.
За предоставление недостоверных или неполных сведений, а также при несоответствии доходов и расходов чиновника прокуратура в судебном порядке
будет добиваться конфискации имущества, в отношении которого не представлены сведения о приобретении на законные доходы (Федеральный закон
от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам").
Тогда же Госдума в первом чтении приняла законопроект, запрещающий чиновникам и членам их семей иметь акции, счета и недвижимость за
рубежом. После вступления закона в силу у них будет полгода на то, чтобы
избавиться от них (вновь приступившим к работе также дается полгода). Запрет на зарубежные активы распространяется на госслужащих и членов их
семей в течение 3 лет после увольнения. Нарушителям грозит штраф от 5
млн. до 10 млн. руб., лишение свободы на срок до 5 лет, а также 3-летний запрет на госслужбу. По подсчетам экспертов, запрет коснется более 100 семей
151
чиновников и депутатов, имеющих недвижимость (квартиры, дома и земли)
более чем в 20 странах, не считая СНГ и Балтии.
В целях реализации Конвенции ООН против коррупции (2003) в Генпрокуратуре России создан Национальный контактный пункт (НКП) по обеспечению международного сотрудничества по выявлению, аресту, конфискации и возвращению активов, полученных в результате коррупционной деятельности. Кроме того, Генпрокуратура заключила соглашения о сотрудничестве с компетентными органами ряда офшорных зон - Белиза, Британских
Виргинских островов, Гибралтара, Кипра, Каймановых островов, Люксембурга, Мальдив, ОАЭ, Сейшельских островов, Черногории и Швейцарии для получения информации о проходящих через них финансовых операциях.
С целью реализации национальных антикоррупционных инициатив
необходимо:
- ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции (2003) о
незаконном обогащении, под которым понимается "значительное увеличение
активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать";
- принять Закон "О регулировании лоббистской деятельности в органах власти";
- устранить коррупционные нормы в Законах "О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд" и "О приватизации государственного и муниципального имущества";
- обеспечить надлежащий контроль за доходами и расходами государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их
семей;
- упростить процедуру привлечения к уголовной ответственности лиц,
обладающих особым правовым статусом (глава 52 УПК РФ);
- ввести конфискацию имущества за все виды коррупционных преступлений.
152
При сохранении существующих тенденций широкой «корруптизации»
российской
экономики
может
оказаться
пророческим
высказывание
Председателя Конституционного суда РФ В.Д. Зорькина: "если Россия не
будет бороться с коррупцией, то мир будет бороться с коррумпированной
Россией" [128, c. 267].
153
Глава 4. Методология дальнейшего формирования антикоррупционной политики
4.1. Развитие парадигмы национальной экономической безопасности
Сформулируем основные подходы к общей теории национальной экономической безопасности.
Дуализм сущности национальной безопасности позволяет определить
ее двояким образом – негативно и позитивно. В современной отечественной
научной литературе преобладает первый подход: национальная безопасность
определяют как отсутствие или устранение угроз жизненно важным интересам граждан и государства. Однако при таком подходе забывается диалектический тезис, что противоречие есть главный стимул развития. Трактовка
безопасности как состояния спокойствия, появляющейся в результате отсутствия реальной опасности, порождает вредные иллюзии, будто можно достичь некоего идеального состояния, а затем спокойно "почивать на лаврах".
На самом деле наличие угроз со стороны конкурентов есть главный стимул к
развитию. Конечно, если противоречие между национальными интересами и
угрозами этим интересам будет очень сильным, то общество может разрушиться. Но полная ликвидация внутренних и внешних угроз уменьшит стимулы к развитию, а потому тоже не желательно.
Таким образом, необходимо определять национальную безопасность не
только через отрицание, но и через утверждение – как наличие условий эффективного развития общества.
Обеспечение национальной экономической безопасности, аналогично,
чаще всего определяют через отрицание – как защиту национальной экономики от внутренних и внешних угроз, которые препятствуют ее эффективному развитию. Более корректно, однако, было бы определить ее как обеспече-
154
ние условий, благоприятствующих эффективному развитию национальной
модели экономики.
Экономическая безопасность рассматривается как один из подвидов
национальной безопасности. Обычно при этом обоснованно подчеркивают,
что национальная экономическая безопасность есть не просто компонент, но
основной компонент в системе национальной безопасности.
Фиксация проблемы национальной экономической безопасности в научной литературе (а затем – и в официальных правительственных документах) является результатом влияния общих концепций, доминирующих в экономической теории. По мнению диссертанта, именно общие парадигмы
(«большие теории») экономической науки определяют общие рамки обсуждения проблем национальной экономической безопасности.
К сожалению, в российской литературе по проблемам экономической
безопасности принципиально важная зависимость понимания экономической
безопасности от определенной экономической парадигмы часто игнорируется. В результате оказывается не вполне ясным, под влиянием каких именно
причин формируется и изменяется понимание национальной экономической
безопасности. Видимо, исследователи предполагают, что концепции противоборства с угрозами национальной экономике являются прямой реакцией на
возникновение этих угроз. Но на самом деле понимание того, что следует
считать угрозой и как необходимо с ней бороться, вовсе не является чем-то
самоочевидным. В реальной жизни между возникновением объективной угрозы («вызовом») и формированием государственных программ мер по борьбе с угрозой («ответом») всегда есть промежуточное звено. Этим звеном является экономическая концепция, осмысляющая данную угрозу и доказывающая, какие методы борьбы с нею более предпочтительны.
В неоклассических экономических теориях проблемам национальной
экономической безопасности уделяется малое внимание, поскольку неоклассики рассматривают в основном микроэкономические аспекты функционирования экономики. Теории национальной экономической безопасности яв-
155
ляются одним из прикладных аспектов макроэкономических экономических
теорий. Теоретические концепции национальной экономической безопасности можно поэтому найти во всех концепциях, сосредоточенных на выработке эффективной экономической политики национального государства.
Таблица 4.1
Эволюция парадигм понимания национальной
экономической безопасности
Характеристики
парадигм
Время возникновения, основоположники
Понимание главной
угрозы национальной экономической
безопасности
Субъекты борьбы за
национальную экономическую безопасность
Цель борьбы за национальную экономическую безопасность
Методы борьбы за
национальную экономическую безопасность
Камералистсколеворадикальная
концепция
1840-е гг., Ф.Лист;
1970-е гг.,
А.Эммануэль,
И.Валлерстайн
Внешняя угроза:
конкуренция иностранных государств
Страны догоняющего развития
Экономическая
независимость
Кейнсианская
концепция
Неонституциональная концепция
1930-е гг.,
Д.М. Кейнс
1980-е гг.,
Э. де Сото
Внутренняя угроза:
"провалы рынка" – нестабильность экономического роста, безработица, инфляция
Развитые страны
Внутренняя угроза:
"провалы государства" – административные барьеры, рентоискательство
Страны догоняющего
развития
Экономическая и социальная стабильность
"Правление права",
защита прав собственности
ПротекционистГосударственное регуСнижение регистраская торговая полирование производст- ционных процедур и
литика, комплекс- ва, занятости и денежплатежей, борьба с
ное развитие наного обращения
бюрократизмом и
циональной экокоррупцией
номики
Источник: Наумов Ю.Г., Латов Ю.В., Федор А.И. Органы внутренних дел как актор обеспечения экономической безопасности России (институциональный подход). М.: Академия
управления МВД России, 2013.
Анализ истории экономической мысли показывает, что в XIX-XXI вв.
сформировались и пользовались популярность три главных подхода экономистов-теоретиков к тому, что именно является основной угрозой национальной экономической безопасности и как следует с этой угрозой бороться
(табл. 4.1):
156
камералистская концепция защиты внешнеэкономической безопасности (с середины XIX в.), некоторые идеи которой получили «второе рождение» в леворадикальных экономических теориях (с 1960-х гг.);
кейнсианская концепция, согласно которой первостепенное значение
имеет защита национальной экономики от внутренних макроэкономических
угроз (со второй трети ХХ в.);
неоинституциональная концепция защиты национальной экономики от
административных барьеров (с конца ХХ в.).
Охарактеризуем эти три парадигмы и попробуем определить, какая из
них в какой степени актуальна для современной России.
Основоположником теорий национальной экономической безопасности
является немецкий экономист начала XIX в. Фридрих Лист, критик классической политэкономии.
Как известно, согласно классической либеральной парадигме, которая
лежит в основе классической политэкономии, каждый человек имеет личные
интересы, он способен самостоятельно и эффективно отстаивать их в своей
активной автономной деятельности. При таком подходе общество рассматривается экономистами-классиками как совокупность самостоятельных индивидов, а "общественные интересы" трактуются как производные от личных
интересов, как их механическая сумма. Классики считали, что у людей в любой стране существует одна главная потребность – иметь экономическую
свободу, чтобы самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью.
Что же касается действий государств по защите экономических интересов
своих граждан (например, при помощи протекционистских пошлин), то такие
действия экономисты-классики осуждали как реакционный феодальный пережиток.
Критикуя классическую политэкономию, Фридрих Лист в монографии
"Национальная система политической экономии" (1841г.) впервые подошел
к экономической теории как к исторической и компаративистской науке. Полемизируя с английскими экономистами-классиками, Ф. Лист доказывал, что
157
свободная торговля (фритредерство – от free trade), выгодна прежде всего тем
нациям (государствам), которые уже стали передовыми. Отстающие же нации при системе свободной торговли оказываются обречены на воспроизводство экономического отставания от более передовых наций.
Фридрих Лист стал ведущим представителем камералистики, как называли в XVIII-XIX вв. теории государственного хозяйствования. Соответственно, ту версию обеспечения национальной экономической безопасности,
которая акцентирует внимание в основном на внешнеэкономических угрозах,
можно назвать камералистской версией.
Экономическая теория камералистов не смогла стать эффективной альтернативой классической политэкономии, хотя и оказала заметное влияние
на некоторые отстающие страны. (В частности, Германия и США постепенно
вышли в лидеры, фактически применяя в XIX в. именно камералистские идеи
о необходимости временного протекционизма.) Гораздо большего успеха в
полемике с либеральной традицией экономической мысли добились экономисты-кейнсианцы.
В 1-ой половине ХХ в. безопасности даже самых развитых наций стали
угрожать разрушительные экономические кризисы перепроизводства. Когда
во время Великой депрессии 1929-1933 гг. США и другие высокоразвитые
страны оказались буквально на пороге экономической катастрофы, то в этом
невозможно было видеть влияние политики свободной торговли. В таких новых условиях под защитой национальной экономической безопасности стали
понимать противодействие разрушительным для национальной экономики
воздействиям, которые возникали уже не только извне, но и изнутри.
Английский экономист Дж. М. Кейнс в 1930-е гг. сформулировал
принципиально новую парадигму экономической теории, а тем самым – и
новый подход к пониманию национальной экономической безопасности. Согласно кейнсианской теории, главными опасностями для национальной экономики объективно являются не конкуренция иностранных товаров, а безработица и экономическая депрессия. Для того чтобы бороться с ними, прави-
158
тельствам развитых стран рекомендовалось активно регулировать рыночную
хозяйственную деятельность (давать госзаказы и субсидии, варьировать налоговые ставки и кредитные ставки, осуществлять контроль за «честной»
конкуренцией и т.д.). Эту трактовку национальной экономической безопасности, которая акцентирует внимание на внутренних макроэкономических
условиях экономического роста, можно назвать кейнсианской версией.
С 1970-х гг. влияние кейнсианства заметно снизилось и начался «ренессанс» неоклассической экономической теории, возрождавшей либеральные идеи. Неоклассики активно подчеркивали ограниченную эффективность
государственного регулирования экономики и предлагали методы борьбы с
угрозами национальным экономическим интересам, качественно отличные от
кейнсианских рекомендаций. В то же время неоклассики в целом приняли
предложенный кейнсианцами общий подход к пониманию национальных
экономических интересов. Неоклассики 2-й половины ХХ в. хотя и декларировали, что единственным экономическим субъектом является индивид, однако разделяли кейнсианское представление об общегосударственных экономических проблемах (таких как безработица, снижение темпов роста и инфляция), обусловленных внутренним развитием национальной экономики.
Изменилось лишь понимание приоритетов угроз – в частности, борьбу с инфляцией неоклассики считали более важным направлением, чем борьба с
безработицей.
Макроэкономическое понимание национальной экономической безопасности, разделяемое кейнсианцами и современными неоклассиками, актуализирует роль правоохранительных органов в обеспечении этой безопасности. Если видеть угрозы национальной экономической безопасности извне,
как это делали камералисты, то борьбу с угрозами безопасности должны вести только таможенные и пограничные службы, противодействующие контрабанде. Но если признавать, что главная опасность национальной экономической безопасности исходит изнутри самой национальной экономики, то на
защиту национальных экономических интересов должна быть мобилизована
159
вся система правоохранительных органов. В частности, борьба с инфляцией
требует активного противодействия фальшивомонетчикам; для эффективной
борьбы с безработицей нужна грамотной политика в отношении неформальной занятости; чтобы стимулировать экономический рост, нужны активные
правотворческие действия государственных административных органов, контроль за которыми осуществляет прокуратура. Всей этой деятельностью
должны заниматься как новые подразделения правоохранительных органов
(например, налоговая полиция или подразделения по борьбе с экономическими преступлениями), так и ранее существовавшие (например, прокуратура), которые получают важную дополнительную функцию.
С 1980-х гг. на роль приоритетной экономической теории начал активно претендует институционализм – экономическая парадигма, акцентирующая внимание на экономических "правилах игры" (институтах). Для анализа
национальной экономической безопасности наиболее важна неоинституциональная концепция перуанского экономиста Эрнандо де Сото, автора международного бестселлера «Иной путь» (1988 г.).
Э. де Сото обратил пристальное внимание на проблемы теневой экономики, рост которого было принято рассматривать как серьезнейшую угрозу
национальным экономическим интересам почти всех стран мира, развитых и
развивающихся (включая постсоветскую Россию). Перуанский экономист
предложил новый подход к объяснению стремительного роста теневой экономики. По его мнению, главной причиной разрастания так называемого городского неформального сектора следует считать не отсталость и криминальность бедняков и трудовых мигрантов, а бюрократическую заорганизованность и коррупцию, которые препятствуют эффективному развитию конкуренции.
Как доказывал Э. де Сото, легальная экономика стран догоняющего
развития опутана меркантилистскими узами малоэффективного государственного регулирования, которое тесно связано с институциональной коррупцией. Главной причиной массовой теневой экономической деятельности сле-
160
дует считать такой правовой режим, когда "процветание компании в меньшей степени зависит от того, насколько хорошо она работает, и в большей —
от издержек, налагаемых на нее законом. Предприниматель, который лучше
манипулирует этими издержками или связями с чиновниками, оказывается
более успешным, чем тот, кто озабочен лишь производством". Таким образом, главной угрозой современным национальным экономикам, по Э. де Сото, оказываются не "провалы рынка", а "провалы государства".
Итак, согласно неоинституциональной версии национальной экономической безопасности, главными угрозами ей являются административные
барьеры, т.е. "плохие" (неэффективные) законы и/или плохое (непоследовательное) выполнение "хороших" законов. В таком случае основными мерами
по противодействию этим угрозам должны стать, во-1-х, принятие новых законов, обеспечивающих защиту прав собственности, и, во-2-х, контроль за
исполнением этих законов. Неоинституциональный подход к пониманию национальной экономической безопасности фактически выдвигает ОВД на передний край борьбы за обеспечение этой безопасности, поскольку именно
полиция обеспечивает защиту прав собственности.
Три перечисленные парадигмы национальной экономической безопасности – камералистская, кейнсианская и неоинституциональная – не отвергают, а скорее взаимодополняют друг друга. Угрозы национальной экономике каждой страны могут создаваться и зарубежными конкурентами, и "провалами рынка", и "провалами государства". Приоритеты в обеспечении национальной экономической безопасности зависят от того, к какой именно
группе принадлежит конкретная страна. Очевидно, в современном мире для
более развитых стран наиболее актуален кейнсианский подход, в то время
как для менее развитых – неоинституциональный подход.
В постсоветской России первым шагом в осмыслении проблем национальной экономической безопасности стал принятый 5 марта 1992 г. закон
Российской Федерации "О безопасности" № 2446-1. В этом законе было дано
определение безопасности как "состояния защищенности жизненно важных
161
интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз".
На основе закона «О безопасности» был принят Указ Президента РФ №
547 от 3 июня 1992 г. "Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации". Согласно этому Указу, рабочими органами Совета Безопасности
Российской Федерации стали девять межведомственных комиссий, в т.ч. по
экономической безопасности и по борьбе с преступностью и коррупцией.
Плодом деятельности Совета Безопасности Российской Федерации стали многие программные документы. Наиболее важными среди них следует
считать опубликованную в 1994 г. "Концепцию экономической безопасности
Российской Федерации" и одобренную Указом Президента Российской Федерации № 608 от 29 апреля 1996 г. "Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации (основные положения)".
В Указе Президента РФ "О Государственной стратегии экономической
безопасности Российской Федерации (Основных положениях)", подписанном
29 апреля 1996 г., экономическая безопасность определяется как возможность и готовность экономики обеспечить достойные условия жизни, военнополитическую стабильность общества и целостность государства, противостоять влиянию внутренних и внешних негативных факторов и быть материальной основой национальной безопасности. По смыслу данного документа,
экономическая безопасность является основой национальной безопасности,
занимая ключевое место в системе национальной безопасности России. Во
втором разделе данного Указа к наиболее вероятным угрозам экономической
безопасности Российской Федерации, которым должны противодействовать
федеральные органы государственной власти, были отнесены, в частности,
«криминализация общества и хозяйственной деятельности».
Критерии состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации, были сформулированы в Указе
Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 и Постановлении Правительства
РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 "О первоочередных мерах по реализации
162
Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений)". Однако в перечне критериев безопасности
проблемы криминализации экономики уже не отразились. Таким образом, в
1990-е гг. проблемы криминализации экономики хотя и фигурировали в списке угроз национальной безопасности, но определенно недооценивались.
Таблица 4.2
Принципы национальной безопасности
в трактовке различных официальных документов
Согласно Закону Российской
Федерации "О
безопасности"
(принят 5 марта 1992 г., последняя редакция - 2 марта
2007 г.)
1) законность;
Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации (утверждена 10 января 2000 г.)
- соблюдение Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федера2) соблюдение ции при осуществлении деятельности по обесбаланса
печению национальной безопасности;
жизненно
- единство, взаимосвязь и сбалансированность
важных
всех видов безопасности, изменение их приинтересов
оритетности в зависимости от ситуации;
личности,
- приоритетность политических, экономичеобщества и
ских, информационных мер обеспечения нагосударства;
циональной безопасности;
- реальность с учетом имеющихся ресурсов,
3) взаимная
сил и средств выдвигаемых задач;
ответственность - соблюдение норм международного права и
личности,
российских законов при осуществлении мер
общества и
принудительного характера (в том числе с исгосударства по
пользованием военной силы);
обеспечению
- сочетание централизованного управления сибезопасности;
лами и средствами обеспечения безопасности с
передачей в соответствии с федеративным уст4) интеграция с ройством России части полномочий в этой обмеждународным ласти органам государственной власти субъеки системами
тов Российской Федерации и органам местного
безопасности
самоуправления
Согласно Федеральному закону "Об органах федеральной
службы безопасности" (принят 22 февраля 1995 г., последняя редакция 30 декабря 1999 г.)
1) законность;
2) уважение и
соблюдение прав и
свобод человека и
гражданина;
3) гуманизм;
4) единство системы
органов федеральной
службы безопасности
и централизации
управления ими;
5) конспирация,
сочетания гласных и
негласных методов и
средств деятельности.
В 2000-е гг. происходило эволюционное развитие того подхода к пониманию экономической безопасности России, которое было заложено в
1990-е гг. В частности, Указ Президента Российской Федерации от 10 января
2000 г. № 24 "О Концепции национальной безопасности Российской Федера-
163
ции" утвердил новую редакцию Концепции национальной безопасности Российской Федерации.
Проблемы экономической безопасности занимают в этой Концепции
одно из ключевых мест. В Информационном письме Высшего Арбитражного
Суда РФ от 9 февраля 2000 г. № С5-7/УЗ-119 "О Концепции национальной
безопасности Российской Федерации" специально было подчеркнуто, что
обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере определяются в качестве приоритетных направлений политики государства. Поэтому не случайно проблемы экономической безопасности отражены в той или иной мере практически во всех разделах Концепции (особенно в разделах III и IV).
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 10
января 2000 г. III-й раздел, посвященный угрозам национальной безопасности, начинается со следующей формулировки: "Состояние отечественной
экономики, несовершенство системы организации государственной власти и
гражданского общества, социально-экономическая поляризация российского
общества и криминализация общественных отношений, рост организованной
преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и ослабление международных отношений создают широкий спектр
внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны". В Концепции прямо указано, что "обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере являются приоритетными направлениями политики государства". Здесь изложено четкое и ясное понимание приоритета значения внутренних – прежде всего, связанных с экономикой, – факторов национальной безопасности России над внешними.
Последним к настоящему времени фундаментальным официальным
документом, определяющим доктрину национальной безопасности, является
утвержденная Указом Президента РФ от 13 мая 2009 г. № 537 "Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.". В этой Стратегии был сделан определенный шаг назад в понимании национальной безо-
164
пасности – многие формулировки этого документа трактуют национальную
безопасность России как, в первую очередь, защиту от угроз извне.
В частности, среди "основных приоритетов национальной безопасности
Российской Федерации", согласно Стратегии, на первый план поставлена национальная оборона, после которой следуют государственная и общественная безопасность (понимаемые как "защита основ конституционного строя
Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации…"). Правда, в Стратегии далее
указано, что "для обеспечения национальной безопасности Российская Федерация, наряду с достижением основных приоритетов национальной безопасности, сосредоточивает свои усилия и ресурсы на следующих приоритетах
устойчивого развития", после чего следует стандартный перечень социальноэкономических задач:
- повышение качества жизни российских граждан;
- экономический рост;
- наука, технологии, образование, здравоохранение и культура;
- экология живых систем и рациональное природопользование;
- стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство в рамках многополярной модели мироустройства.
Угроза коррупции в тексте Стратегии несколько раз упоминается, но
без особой акцентировки. В частности, в п. 55 перечисление главных рисков
и угроз национальной безопасности в экономической сфере сделано в следующей последовательности:
- сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики,
- снижение конкурентоспособности и высокая зависимость ее важнейших сфер от внешнеэкономической конъюнктуры,
- потеря контроля над национальными ресурсами,
- ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики,
165
- неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность,
- низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы,
- сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственнофинансовых отношений, а также незаконной миграции.
В этом списке рисков и угроз криминализация экономики хотя и упомянута, но на последнем месте. Можно констатировать, что в последние годы
наблюдается сближение российской официальной доктрины национальной
безопасности с американской: в "Стратегии национальной безопасности
США" начинают подчеркивать высокое значение национального экономического развития, в то время как в "Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" главным приоритетом фактически объявлена защита от
внешних угроз (в первую очередь, военная безопасность).
Таблица 4.3
Сравнительные характеристики доктрин национальной
безопасности различных стран мира в 2000-е гг.
Характеристики
официальных
доктрин
Наиболее важные
угрозы национальной безопасности
Развитые страны
США
Франция,
Япония
Внешние, прежде всего
внешнеполитические
Меры противодействия угрозам
Превентивные действия в
масштабах планеты
Страны догоняющего развития
Украина, Белоруссия,
Россия
Казахстан
Декларируется приори- Официально
тет внешнеполитичепризнан приских угроз, большое
оритет внутвнимание уделяется
риэкономивнутриэкономическим
ческих угроз
угрозам
Активная региональная Активная реполитика
гиональная и
глобальная
политика
Диссертант полагает, что в понимании приоритетов национальной
безопасности Россия не должна копировать традиционные американские
подходы, поскольку наша страна относится к качественно иной группе стран.
Это отличие отчасти уже было официально зафиксировано (например, в
Концепции национальной безопасности Российской Федерации), в результате чего российская доктрина национальной безопасности, пожалуй, лучше
166
соответствовала требованиям современной эпохи, чем доктрины других экссоциалистических стран. Выраженная в "Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" трактовка национальной безопасности России
как, прежде всего, защиты от внешних угроз представляется менее продуктивной (табл. 4.3).
Если сравнить российские и американские институты обеспечения национальной безопасности, то у России можно выявить значительные резервы
для совершенствования.
В современной России есть Совет Безопасности, схожий по функциям с
Советом национальной безопасности США. Рабочими органами Совбеза, как
ранее упоминалось, стали девять межведомственных комиссий, в том числе
комиссия по экономической безопасности. Однако роль Совбеза в государственном управлении оказалась гораздо более низкой, чем у СНБ США. За
первые 15 лет после образования Совбеза сменилось более десятка его секретарей, в результате чего работа этого государственного агентства была малоэффективной. В результате правильное понимание приоритетов, выраженное
в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, не всегда
сопровождалось комплексными и последовательными действиями по реализации этих принципов.
Нет в России и практики регулярного обнародования официальных документов, похожих на "Стратегии национальной безопасности США". В результате у многих аналитиков складывается впечатление, что если политика
национальной безопасности США имеет комплексный и долгосрочный характер, то в современной России она носит характер спонтанной реакции на
текущие события. Переход в 2000-е гг. к стабильному политическому и социально-экономическому развитию создал предпосылки для качественного изменения взглядов на механизм обеспечения национальной безопасности. К
сожалению, вплоть до начала 2010-х гг. эти предпосылки использованы в далеко не полной степени.
167
4.2
Влияние глобализации экономических процессов на нацио-
нальную антикоррупционную политику
Современный мир XXI в. выстраивается как глобальная иерархия корпораций нового типа (корпораций-государств), различных по происхождению, но одинаковых по сути, где немало "серых зон" и тайно властвующих
элитных групп. Происходящие глубокие изменения в геополитических
структурах мирового сообщества и трансформации социально-политических
систем дают основания говорить о вступлении современного мира в новую
фазу развития. Наиболее зримым проявлением формирования нового типа
мирового сообщества и показателем этих процессов является экономическая
глобализация.
Термин "глобализация" был предложен экономистом Т. Левитом в
1983г. В его понимании, глобализация экономики – это постепенная интеграция национальных экономик, ведущая к созданию единого рынка. В настоящее время глобализацию определяют как объективный процесс сближения
(интернационализации и взаимозависимости) разных стран, который происходит во всех сферах жизни. При этом, какую бы форму она не приняла, глобализация также неизбежна, как неизбежны возникающие на ее основе конфликты, которые могут быть разрешены только в рамках глобализации. Основной сферой глобализации является мировая экономическая система, которая, несмотря на свою институциональную привлекательность, содержит
потенциальные источники рисков, проблем и конфликтов.
В условиях глобализации общество испытывает возрастающие перегрузки, вызываемые ослаблением или разрывом традиционных экономических и социальных связей, социальным расслоением, межэтническими и
межконфессиональными конфликтами. Отсюда – усиление исторической роли государства как гаранта социальной стабильности, призванного обеспечивать, прежде всего, необходимую помощь наиболее нуждающимся категориям населения и защищать общество от волн насилия, приобретающих гло-
168
бальные масштабы. Однако усиление государственного регулирования всегда создает потенциальную опасность усиления коррупции.
Отличительной особенностью эффективной стратегии государства в
условиях глобализации является то, что оно должно не подминать под себя
общество, а тесно кооперироваться с ним, последовательно делегировать
часть своих полномочий органам местного самоуправлению и организациям
гражданского общества. Тесное сотрудничество государственных органов с
профсоюзами, ассоциациями предпринимателей, экологами, другими общественными организациями позволяет консолидировать общество, активизировать творческие силы нации на эффективном контроле за действиями бюрократического аппарата и на борьбе с коррупцией. Опыт тех стран, где эти
тенденции развиты в наибольшей степени (прежде всего, стран Скандинавии), позволяет говорить о выдающихся успехах государства и общества в
противодействии коррупции.
Рост мирохозяйственных отношений также сильно стимулировал
развитие коррупции во всех группах стран мира. В частности, при
заключении
контрактов
с
зарубежными
покупателями
крупные
транснациональные корпорации нередко стали даже легально включать в
издержки переговоров расходы на "подарки" (т.е. фактически взятки). Так, в
1970-е
гг.
разразился
международный
скандал
с
американской
самолетостроительной фирмой "Локхид", которая для получения зарубежных
заказов
на
свою
продукцию
давала
крупные
взятки
многим
высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран.
В результате коррупция стала постепенно осознаваться как глобальная
проблема современности, активно и существенно мешающая развитию всех
стран мира. В то же время следует подчеркнуть, что инициаторами борьбы с
коррупцией выступают в основном развитые страны Запада, в то время как
страны Востока, где уровень коррупции выше, проявляют более низкую
активность.
169
В России процесс первоначального накопления позволил организованной экономической преступности не только занять прочные позиции в легальной хозяйственной системе, но и осуществить успешное проникновение
во властные структуры. Необходимость в легализации гигантских капиталов
криминального происхождения объединила лидеров преступных формирований и заставила их выйти на мировой финансовый рынок. Освоение зарубежья позволило вывести российские преступные формирования в число лидеров крупнейших криминальных ассоциаций преступного мира.
Для российской экономики стратегические риски глобализации могут
представлять реальную угрозу потери национальной безопасности. В этой
связи в достаточной степени ответственным является шаг по оценке глобализационных последствий с позиции вступления в ВТО, перехода на МСФО и
т.п., что позволяет сформулировать гипотезу об увеличении угроз и рисков,
связанных с возможным всплеском в текущем и среднесрочном периодах
криминальных и полукриминальных явлений - по отмыванию и легализации
преступных капиталов, криминальному переделу собственности, внеэкономическим формам конкурентной борьбы, незаконному "бегству" капиталов
за рубеж и т.п. Совокупность отрицательных внешних эффектов глобальной
коррупции для экономики России возникает, прежде всего, в связи со слабой
конкурентоспособностью многих предприятий, сегментов и даже целых отраслей национального хозяйства. Интенсификация и диверсификация коррупционных явлений и процессов позволяет убыстрять проникновение криминального капитала в систему международных экономических связей.
Объективно глобализация необходима и выгодна всем народам и может способствовать сохранению человечества, но субъективно, с учетом международных интересов коррумпированных политиков, она пока протекает в
интересах узкого круга высокоразвитых стран, которые и придают ей однонаправленный характер. За 20 лет активного глобализационного взаимодействия Россия не получила ожидаемых преимуществ, более того стала страной
с отрицательным сальдо, не решившей надежно и полно ни одной своей на-
170
циональной проблемы. Уже много лет отток из нее производимых в ней ресурсов преобладает над их притоком.
Отсутствие реальных равноправных экономических отношений в
большинстве стран мира приводит к ситуации, когда получать законные доходы, достаточные для достойной жизни, становится не только не выгодно,
но даже невозможно для большинства населения. В целях выживания люди
вынуждены обращаться к незаконной деятельности, формирующей условия
для теневой экономики. Международные инвестиционные проекты под
влиянием коррупции элементарно разворовываются национальными элитами, разрушая внутренние защитные финансовые механизмы государств.
В условиях расширения глобального структурного кризиса мировой
экономики происходит трансформация рыночных отношений: деньги теряют
значение, их место занимают технологии. Со стороны развивающихся стран
усиливается протест, обусловленный осознанием безнадежности их положения: сотни миллионов людей понимают, что им никогда не достичь уровня
жизни развитых стран. Значительный и постоянно увеличивающийся разрыв
в уровнях развития государств, приобретение им характера непреодолимого
барьера приводит к тому, что слабые государства ищут ответ на силовое давление, в неявной или скрытой форме поддерживают террористические организации, используют для этого религиозные, общественные и иные организации.
Мировой финансовый порядок больше не обеспечен золотым запасом
национальных валют. Номинальная стоимость практически всех национальных денег определяется уже не реальным их содержанием, а силой экономического, идеологического, политического и военного влияния той или иной
страны в мире. В результате слабые валюты не выдерживают конкуренции,
экономика бедных подавляется более сильными. Финансовые потоки банковской индустрии, получившие название "мыльных пузырей", оторвались от
производства и сформировали "виртуальную экономику", эффективность ко-
171
торой многократно превышает доходы в реальном секторе. Криминальные
системы органически влились в этот виртуальный мир.
Концентрация капиталов и материальных возможностей в распоряжении незначительной части населения, куда входят международные, национальные, финансовые и бизнес элиты, а также связанные с ними криминальные системы, достигла критической черты. Беспрецедентное и неконтролируемое потребление одной части общества формирует спрос на незаконные
товары и услуги, экзотические виды развлечений и т.п., при этом многократно увеличиваются маргинальные слои населения. Неизбежный рост мировой
торговли сопровождается развитием международных финансовых сетей, увеличением неконтролируемых транснациональных экономических операций,
перемещением и отмыванием доходов от преступной деятельности.
В любом случае распространенность и масштабность экономической
коррупции столь велика, что борьба с нею стала одним из главных направлений международной политики.
Для российской цивилизации характерна высокая зараженность государственного аппарата коррупционными отношениями.
Формирование традиции брать с просителей "посулы" и "подарки"
происходило в Московии еще в XVI-XVII вв., параллельно с формированием
профессиональной бюрократии. Уже в Судебниках 1497 и 1550 гг. зафиксированы запреты дьякам и писцам брать взятки (точнее говоря, запрещалось
брать "тормозящие" взятки, но допускались взятки "ускоряющие"). Однако
приезжающие в Московию иностранцы единодушно свидетельствуют о тотальной распространенности коррупционных поборов. Так, по словам А.
Олеария, посетившего Московию в 1630-е гг., "хотя брать взятки всем строго
запрещается под опасением наказания за то кнутом, но их тайно берут, особенно писцы, которые вообще охотно принимают посулы или подарки…"
[164, c. 295]. Коррупционные злоупотребления царской администрации стали
одним из поводов к московскому восстанию 1648 г., во время которого некоторые высокопоставленные взяточники были убиты, а царю Алексею Ми-
172
хайловичу пришлось обещать восставшим, что он лично будет следить, чтобы новые судьи работали "без посулов".
Повальные взяточничество и вороватость чиновников пышно расцвели
во времена Петра I, когда правительство взяло курс на полицейскобюрократический путь модернизации России. В 1715 г. было официально
провозглашено, что чиновник должен не "кормиться с посетителей", а жить
строго на жалование. Однако в условиях слабости контроля за чиновниками
и постоянного дефицита государственных финансов честный чиновник являлся редким исключением. Известен исторический анекдот: император решил сгоряча издать указ, согласно которому следует вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене веревки; однако его сподвижники в
один голос заявили, что в таком случае государь может остаться без подданных. Нехватка денег в казне для выплаты жалования привела после смерти
Петра I даже к временной (до времен Екатерины II) легализации поборов с
посетителей низшими чиновниками.
Смешение государственной казны с личным карманом оставалось типичным не только в XVIII, но и в XIX в. Сюжет "Ревизора" Н.В. Гоголя основан именно на том, что в николаевской России чиновники почти всех рангов систематически злоупотребляли своим положением и постоянно находились в страхе перед разоблачением. Лишь после Великих реформ 1860-х гг.
уровень коррумпированности российского чиновничества начал понижаться,
хотя и оставался все же выше "среднеевропейского" уровня.
В Советском Союзе отношение к коррупции было довольно двойственным. С одной стороны, злоупотребление служебным положением рассматривалось как одно из наиболее тяжелых нарушений, поскольку оно подрывало
авторитет советской власти в глазах граждан. С другой, государственные
управляющие очень быстро образовали в СССР закрытый государство-класс,
противостоящий "простым людям" и практически неподвластный их контролю. Поэтому, хотя в советском законодательстве предусматривались очень
жестокие наказания взяточникам (вплоть до смертной казни), фактически
173
представители номенклатуры постепенно стали фактически неподсудными за
злоупотребление служебным положением.
В 1970-е гг. коррупция в Советском Союзе стала приобретать системный, институциональный характер. Должности, дающие широкий простор
для злоупотреблений, стали в некоторых регионах буквально продаваться.
Правоохранительные органы уделяли больше внимания борьбе с теневым
предпринимательством, чем борьбе с коррупцией. В распаде советского режима существенную роль сыграл именно шок от выявленных в 1980-е гг. чиновничьих злоупотреблений на самом высоком уровне ("дело Рашидова",
"дело Чурбанова").
Известно, что состояние противодействия коррупции в национальном
масштабе
можно
оценить
по
динамике
судебных
приговоров
о
взяточничестве (таб. 4.4).
Таблица 4.4
Число осужденных за взяточничество
Число осужденных, чел.
Число осужденных в СССР
1957
1970
1980
В Российской Федерации
1994
1998
2001
2004
2005
Необходимо
отметить,
что
Темп роста, %
1800
3000
6000
167
200
1114
1371
1243
1759
1861
123
91
142
106
численность
населения
Российской
Федерации на 40% меньше населения СССР. В то же время число
осужденных за взяточничество сократилось почти в 3 раза.
Анализируемые показатели свидетельствуют о том, что в Советской
России не существовало теоретического, обобщающего определения коррупции в системе угроз национальной безопасности, но реально действующие
механизмы уголовной политики позволяли сдерживать нарастающие коррупционные процессы в стране.
174
Радикальные либералы во главе с Б.Н. Ельциным шли к власти под лозунгами борьбы со злоупотреблениями номенклатуры. Однако сами они, оказавшись во власти, заметно превзошли достижения своих предшественников.
Удивленные иностранцы писали, что в России 1990-х гг. большинство государственных служащих, казалось, не догадывались, что личное обогащение
на службе является криминалом. Для подобных оценок имелось много оснований. Официальные доходы госчиновников оставались довольно скромными, но без их благоволения заниматься бизнесом было практически невозможным. Особенно богатые возможности для злоупотреблений возникли во
время проведения приватизации, когда ее организаторы могли буквально
"назначать в миллионеры" понравившихся им людей.
По мнению Борисова О.А., коррупция в новейшей российской истории
прошла ряд этапов [93]:
1) первая половина 1990-х гг. – первоначальное накопленин капитала в
российской экономике, когда коррупция из эпизодического поиска незаконной ренты переходит на постоянную основу (данному этапу присущ рыночный тип взаимодействия государства и бизнеса);
2) вторая половина 1990-х гг. – деловая коррупция трансформируется
от взяток за распродажу государственной и муниципальной собственности
переходит к регулярным взяткам в форме процентов от контрактов и договоров (этому этапу также присущ рыночный тип координации);
3) конец 1990-х - начало 2000-х гг. – переход к оказанию регулярных
коррупционных услуг;
4) 2000-е гг. – формирование коррупционных картелей в процессе институционализации извлечения коррупционной ренты, составляющей оговоренный процент от прибыли «крышуемых» бизнес-структур, т.е.;
5) начало 2010-х гг. – формирование крупных личных капиталов субъектов государственной власти и управления за счет институционализации
коррупционных монополий.
175
Наиболее негативной чертой постсоветской коррупции при режиме
Б.Н. Ельцина исследователи считают не столько высокую интенсивность вымогательства, сколько его децентрализованный характер. Если, например, в
Китае или в Индонезии предпринимателю достаточно подкупить нескольких
высокопоставленных администраторов, то в России приходилось платить поборы в карман не только им, но и массе "мелких начальников" (типа санитарных, пожарных и налоговых инспекторов).
Только во второй половине 2000-х гг. правительство РФ проявило демонстративную озабоченность противодействия коррупции. Проблема антикоррупционной консолидации общества приобретала тем большую актуальность, чем в более кризисной ситуации находилась страна. Россия, в частности, оказалась тем слабым звеном мирового финансового рынка, где последствия кризиса 2008 г. могли стать весьма непредсказуемыми. Кризисные явления были многими восприняты как ответ на вопрос, нужна ли регулирующая роль государства в движении России к цивилизованному рынку. Однако
процесс принятия политических решений в России на рубеже 2000-2010-х гг.
продолжал отягощаться множественными конфликтами интересов внутри
политической элиты и бюрократии, разрешение которых зачастую принимало коррупционный характер. Как следствие, снижалась эффективность действий органов государственной власти разного уровня по решению важнейших социальных и экономических проблем жизни государства и общества.
Коррупция в период экономического кризиса как никогда остро проявляет себя и препятствует осуществлению эффективного управления, чем ставит под угрозу проведение экономических преобразований, становлению институтов гражданского общества, подрывает возможности государства для
обеспечения роста благосостояния граждан. В условиях неразвитости институтов гражданского общества политические элиты в современной России выступают как почти монопольные субъекты власти, от действий которых во
многом зависят результаты и темпы политического развития страны. Надежды на благотворность государственного регулирования оборачиваются воз-
176
растание роли российской бюрократии, ориентированной на извлечение статусной ренты.
Еще в 2004 г. известный российский исследователь коррупции Г. Сатаров писал о необходимости внимательного изучения того "зазора" институциональной среды, в который встраивается коррупция: "…старые неформальные нормы и практики не пассивно ждут благотворного воздействия новых институтов, а, напротив, активно сопротивляются последним. Именно в
этот зазор между новыми формальными институтами и старыми неформальными нормами и практиками внедряется коррупция как инструмент указанного выше сопротивления" [230, c. 4]. Не случайно, что коррупция наиболее
распространена в тех российских регионах, которые обладают наибольшими
экономическими ресурсами.
Следует обратить внимание на то, что в коррупционных отношениях
участвуют главным образом более высокоресурсные слои общества – те, кто
имеет более высокие ресурсы как в плане материального обеспечения, так и в
плане уровня образования. Степень коррупционной активности зависит о
возможности инвестирования в сетевой коррупционной "проект", и чем
большая его ресурсная составляющая, тем больше выгоды от него.
Примером может служить коррупция в образовании. Далеко не каждая
семья может выйти на уровень неформальных практик по предоставлению
конкретного ресурса (суммы взятки) за поступление в вуз. Другим примером
может служить кадровая коррупция, где перемещение на вышестоящую
должность зависит от возможности корруптера участвовать в нелегитимных
торгах.
В этой связи можно сделать вывод о том, что коррупция в своих проявлениях имеет форму очень ценного нелегального товара, стоимость которого
зависит от величины спроса и предложения. Поскольку спрос на рынках коррупционных услуг, как правило, превышает предложение, малообеспеченные
слои населения не могут конкурировать на рынке коррупционных услуг.
177
В России 2000-х гг. происходят позитивные изменения некоторых качественных характеристик коррупции. В период режима Б.Н. Ельцина коррупция была децентрализованной (как в странах Африки); при последующем
руководстве страной В.В. Путиным она приобрела более централизованный
характер (как в странах Дальнего Востока и Юго-Восточной Азии).
Децентрализованная коррупция – это типичная для слабых государств
форма коррупционных отношений, когда предприниматель вынужден искать
много каналов подкупа – для каждого относительно самостоятельного государственного агентства. Напротив, централизованная коррупция – типичная
для стран с сильной "вертикалью власти" форма коррупционных отношений,
когда предпринимателю необходим лишь один канал подкупа – для высокопоставленного чиновника или политика. Опыт зарубежных стран показывает,
что при централизованной коррупции предприниматели снижают издержки
поиска "доброжелательного отношения" государственных менеджеров, что
улучшает условия бизнеса [224].
Впрочем, следует учитывать, что более централизованная коррупция
обычно и более институционализирована. В условиях централизованности
коррупции борьба с нею либо ведется чисто формально, либо вырождается в
противоборство разных коррупционных сетей ("молодые коррупционеры"
против "старых коррупционеров").
Другой важный качественный сдвиг, который отмечают исследователи
коррупционных отношений, это изменение соотношения двух разновидностей деловой коррупции (коррупционных взаимоотношений бизнеса и власти):
а) "скупки (захвата) государства" - такой формы коррупции, когда
предприниматель ради личной выгоды подкупает чиновников и/или политиков, и
б) "скупки (захвата) бизнеса" - такой формы коррупции, когда чиновники и/или политики ради личной выгоды заставляют предпринимателей да-
178
вать им взятки, создавая коррупционные схемы, фактически передающие
часть бизнеса в собственность чиновников или государства.
При режиме Б.Н. Ельцина доминировала "скупка государства", когда
крупные предприниматели-олигархи "проталкивали" выгодные им решения о
режимах налогообложения, условиях приватизации и т.д. При режиме В.В.
Путина власть крупных предпринимателей значительно уменьшилась.
Власть смогла заставить их подчиниться политической элите; те олигархи,
кто пытался стать оппозицией власти (Б.А. Березовский, М.Б. Ходорковский), потеряли свой статус. Теперь уже политики и чиновники занимаются
"скупкой бизнеса", заставляя предпринимателей "добровольно" делиться с
ними доходами в форме как легальных, так и нелегальных платежей.
Наряду со спросом на коррупционные услуги существует и противоположный спрос – спрос на разработку и реализацию стратегической (долгосрочной) государственной программы противодействия коррупции.
Объективная необходимость перехода от деклараций и ситуативного
реагирования на отдельные факты коррупции в России к формированию государственной политики в сфере борьбы с коррупцией была обозначена в
2008 г. Национальном плане противодействия коррупции (№ Пр-1568). Однако в ходе реализации Национального плана противодействия коррупции
сразу появились опасные тенденции, подменяющие заложенный смысл антикоррупционных реформ. В практике стали появляться случаи устранения
конкурентов, путем наклеивания на них ярлыков или же обвинения в коррупции самими коррупционерами.
Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 "О Национальной
стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы" стал следующим важным шагом по пути
формирования этой антикоррупционной стратегии. Вопрос заключается в гарантиях эффективной реализации антикоррупционных мероприятий. До настоящего времени остается острой проблема исполнительской дисциплины,
179
межотраслевой и межведомственной координации, не решены отдельные вопросы в сфере нормотворчества.
Параллельно с формированием общефедерального законодательства по
противодействию коррупции в 2010-е гг. происходит активизация антикоррупционного правотворчества во многих регионах страны. В настоящее время в более чем 40 субъектах РФ уже приняты местные законы о противодействии коррупции. Например, в Кабардино-Балкарской Республике принят закон о профилактике коррупции. В то же время в 19 регионах России антикоррупционная деятельность вообще не проводилась. В 9 случаях региональные власти ограничились лишь созданием специального органа (например,
межведомственные комиссии или советы при губернаторе), ответственного
за антикоррупционную политику региона. В 3 регионах утверждены целевые
программы по борьбе с коррупцией, а в 9 – только приняты антикоррупционные законы.
По прогнозам экспертов, опасностью повторения ошибок антикоррупционных преобразований в России могут стать: во-первых, очередная имитация (антикоррупционной) деятельности, а во-вторых, чиновники высокого
ранга, втянутые в коррупционные отношения – спустят процессы (анкоррупционных) реформ до уровня борьбы с низовой, бытовой коррупцией.
Резюмируя вышеизложенное, можно с большой уверенность утверждать, что коррупция в переходной экономике и в период глобальных преобразований провоцирует воспроизводство кризисных явлений и в наибольших
масштабах паразитирует на проблемах социально-экономических преобразований, негативно отражаясь на жизни в первую очередь малообеспеченных
слоев населения.
Причинно-следственные связи коррупции и факторы, ее определяющие, как правило, представляют замкнутую цепь. Вследствие этого как коррупционная система в целом, так и ее отдельные составляющие, в достаточной мере устойчивы к воздействию внешней среды. Заведомая неудача
большинства компаний по противодействию коррупции связана с отражени-
180
ем воли части правящей элиты и противоречит внутренней потребности системы в трансформации. Политические лозунги в данном случае сводятся к
использованию борьбы с коррупцией для победы над другими лидерами или
кланами бюрократии, для прикрытия переделов собственности и власти.
Статистический анализ выявленных за последние годы преступлений
коррупционной направленности, свидетельствует, с одной стороны, об активизации правоохранительных органов в этом направлении. С другой стороны, результаты анализа свидетельствуют о том, что переломить коренным
образом сложившиеся негативные тенденции пока не удается, происходит
нарастающее распространение рассматриваемых социально опасных проявлений, особенно на муниципальных уровнях.
Следует отметить, что симбиоз взаимодействия власти и бизнеса, бизнеса и политики, власти и экономики проявляется в определенных формах
коррупции.
Государственно-правовой: влияние теневого бизнеса на власть с целью
ориентирования последней к принятию нужных для предпринимателей и
иных хозяйствующих субъектов решений.
Административный: умышленное создание дефицита услуг или административных трудностей и барьеров для субъектов хозяйственной деятельности с целью обращения их представителей к неофициальным выплатам для
получения этих услуг или преодоления таких преград.
Социально-экономический: совокупность приемов представителей власти, с помощью которых обеспечивается теневой контроль над бизнесом с
целью извлечения административной ренты для личной выгоды.
Особенность проявления коррупции связана с возможностью ею формировать международные коррупционные сети, которые впоследствии становятся частью международной организованной преступности.
Другим, не менее значимым фактором, является разрастание теневой
экономики, которая под покровительством коррупции способна обеспечить
живучесть негативной преступной деятельности: терроризм, наркомания,
181
рейдерство, легализация и т. п. Коррупция и некоторые проявления теневой
экономики "создают благоприятную среду для разворачивания террористических операций", подчеркивается в 24-й Рекомендации, содержащейся в
Письме Генерального секретаря ООН на имя Председателя Генеральной ассамблеи ООН и Председателя СБ ООН от 1 августа 2002 г.
Средства, получаемые в результате коррупционной деятельности (так
же, как и средства, получаемые в теневой экономике) могут широко применяться в целях "политического инвестирования" для финансирования террористических операций [110].
4.3
Методология анализа проявлений институциональной
коррупции
Методология антикорупционной политики включает в себя различные
методы противодействия коррупции вообще и институциональной в частности. В виду того, что данные методы не равнозначны по степени их влияния,
проведем их ранжирование и определим приоритеты.
Широкий спектр методов борьбы с коррупцией можно свести к следующим:
(1) совершенствование формальных институтов:
- совершенствование правовых норм,
- увеличение санкций за нарушение антикоррупционных законов при
одновременном увеличении вознаграждений за "честное" поведение;
(1) совершенствование неформальных институтов:
- антикоррупционное воспитание;
- моральное стимулирование антикоррупционного поведения. (например, "доносов" на коллег-коррупционеров).
Остановимся на основных методах борьбы с коррупцией и рассмотрим,
насколько они подходят для современной России.
182
Многие ученые считают, что эффективность борьбы с коррупцией в
решающей степени зависит от совершенствования уже имеющейся юридической техники. В частности, В.В. Лунеев высказал точку зрения, что для предупреждения и контроля над коррупцией необходимо первоначально применить взаимосвязанный комплекс норм гражданского, бюджетного, финансового, банковского, налогового, таможенного, пограничного, валютного, наследственного, жилищного, торгового, семейного, миграционного, санитарного, экологического и военного права, и только потом – права административного, оперативно-розыскного, уголовно-процессуального и уголовного
[173, c.23].
Однако данное положение не бесспорно. Приведем лишь один пример
из отечественной истории.
В
юридической
литературе
российскими
исследователями-
цивилистами отмечается, что в сфере гражданского права в дореволюционной России имелась высокая юридическая техника заключения договоров на
поставку товаров и услуг для государственных нужд, насчитывающая более
чем двухвековую практику регулирования [130, c. 515 – 567]. Несмотря на
наличие подобного инструментария, сфера казенных договоров в царской
России считалась наиболее коррумпированной.
Особенно большие злоупотребления отмечались в системе распределения казенных заказов. Чаще всего при заключении договоров на поставку
чиновники оговаривали в свою пользу определенный процент с получаемой
предприятиями-поставщиками суммы заказа. При этом, поставщики, пользуясь покровительством продажных чиновников, поставляли в армию недоброкачественную, а иногда заведомо негодную продукцию. Известны факты, когда поставщики боеприпасов подкупали должностных лиц Главного артиллерийского полигона и Петербургского арсенала, чтобы те скрывали плохое
качество поставляемых снарядов. В 1903-1908 гг. 60% всех заказов артиллерийского ведомства были выполнены с опозданием, причем Военное министерство не применяло соответствующих мер к нарушителям. А поставщики
183
интендантского и инженерного ведомств нередко сдавали на склады гнилое
сукно или негодное снаряжение [158, c. 144-176; 206].
Таким образом, для противодействия коррупции совершенствование
одной лишь юридической техники явно недостаточно.
Следует согласиться с мнением тех специалистов, которые считают,
что наше законотворчество по сей день создает законы-намерения, а не законы-процедуры. Нередко их реализация содержится в подзаконных актах, в
которых имеется произвольное толкование. Зачастую коррупционная сделка
становится единственным выходом для гражданина или бизнесмена в создавшейся ситуации [229]. Поэтому Всемирная организация по борьбе с коррупцией (Transparency International) закономерно отводит России одно из
первых мест среди стран, предприниматели которых пытаются подкупить
чиновников с целью получения выгодных контрактов или решения проблем.
Другой подход к стратегии борьбы с коррупцией основан на убеждении, что значительно снизить коррозию государственного аппарата можно,
главным образом, при помощи ужесточения уголовной ответственности и
введение репрессивных мер в отношении коррумпированных чиновников.
При этом предлагается ориентироваться на Китай, где разоблаченный коррупционер может быть приговорен к смертной казни. Казни коррупционеров
в этой стране нередко производятся публично – на стадионах перед футбольными матчами. Однако, несмотря на такие жесткие меры, взяточничество в
КНР остается довольно высоким.
Собственно, нет ни одной страны мира, где бы удалось добиться устойчивых положительных результатов в борьбе с коррупцией, прибегая главным образом к репрессивным мерам.
Кроме правового и репрессивного методов борьбы с коррупцией за рубежом все большее значение придается этическому воспитанию как самих
чиновников, так и населения.
Например, в том же самом Китае ключевая роль в профилактике коррупции в последние годы отводится уже не публичным расстрелам корруп-
184
ционеров, а антикоррупционному образованию граждан. Данное направление
рассматривается государством как стратегически долгосрочная программа.
По мнению китайских экспертов, кропотливая работа по воспитанию правильного поведения у граждан должна начинаться с раннего детства, со школы. Это, в свою очередь, позволит сформировать у будущего поколения активную гражданскую позицию и стабильную социальную среду.
Антикоррупционное воспитание молодежи – безусловно, правильное
направление, но только в очень долгосрочной перспективе. Даже если предположить, что антикоррупционное воспитание будет давать "на выходе" поколение за поколением людей, отвергающих коррупцию, эти новые поколения начнут доминировать в населении страны не ранее чем через 20-30 лет. К
тому же в условиях институционализированности коррупции воспитание
коррупционного абсентизма представляет сложную педагогическую задачу.
Если контраст между наставлениями педагогов и "правдой жизни" будет
очень велик, эти наставления могут пойти не впрок. Поэтому моральноэтический метод борьбы с коррупцией обязательно должен применяться по
отношению не только к молодежи, но и к взрослым гражданам.
Политическая воля как категория политической экономии коррупции.
Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 "О Национальной стратегии
противодействия коррупции и Национальном плане противодействия
коррупции на 2010–2011 годы" мог стать важным шагом по пути
формирования реальной антикоррупционной стратегии. Однако эксперты
высказывают опасения, что борьба с коррупцией в России пошла по пути
наименьшего сопротивления.
Наиболее активному воздействию со стороны правоохранительных
органов в последние годы подвергается низовой и самый незащищенный
слой взяткополучателей – врачи, преподаватели школ и вузов, сотрудники
паспортных столов, санитарно-эпидемиологического надзора и др. Самое
большое количество выявленных взяткодателей – это водители автомашин,
пытавшиеся "решить вопрос" с сотрудником ГИБДД. Основная проблема по-
185
прежнему заключается в реальном изобличении "элитных" коррупционеров, а
не в показательном осуждении мелких взяточников. Система раскрытия
преступлений, в том числе коррупционной направленности, по сути,
направлена скорее на ежегодное улучшение показателей, а не на реальную
борьбу с преступлениями в этой сфере [151].
Представляется, что в настоящее время есть два основных сценария
перспективного развития ситуации антикоррупционной политики в России
2010-х гг. Условно их можно назвать "фантастическим" и "реалистическим".
Развитие первого сценария в большей степени связано с формированием и
реализацией в российском государстве так называемой политической воли
реально и эффективно бороться с коррупцией. Второй сценарий предполагает
сохранение
сложившегося
в
1990-2000-е
гг.
политического
режима,
органическим элементом которого является институциональная коррупция.
Об отсутствии реальной политической воли бороться с коррупцией
российские криминологи писали неоднократно. Так, по мнению В.В.
Лунеева, именно еѐ отсутствие делает изначально формальными любые
антикоррупционные
призывы
и
сводит
к
минимуму
усилия
правоохранительных органов. Политическая воля формируется руководством
страны, о ее наличии можно судить не столько по наличию "грозных" указов,
сколько по уровню фактического исполнения соответствующих предписаний
[239].
На наш взгляд, когда обсуждается проблема политической воли борьбы
с коррупцией, то речь должна идти не только и не столько о личной позиции
высшего политического руководства страны, сколько о наличии в обществе
политических
предпосылок
антикоррупционной
политики.
Этой
предпосылкой может быть либо деятельность влиятельной социальной
группы, активно заинтересованной в успехе антикоррупционной политики,
либо очень сильная и достаточно честная авторитарная власть.
Все
наиболее
известные
примеры
быстрого
снижения
уровня
коррупции (в Испании и Южной Корее) – это успехи антикоррупционной
186
политики на волне общей демократизации. В России 2000-х гг. не было
социальной
группы,
которая
могла
бы
возглавить
демократические
антикоррупционные реформы. Крупному бизнесу и чиновничеству система
коррупции выгодна, а мелкий бизнес и общественные организации, которые
могли бы выражать антикоррупционные интересы широких масс рядовых
граждан, не оказывают существенного влияния на политическую жизнь
страны. Поэтому повторение в России 2010-х гг. чего-то похожего на
итальянскую операцию
маловероятный,
"Чистые руки" 1990-х гг. – это сценарий
основанный
на
ожидании
резкой
демократизации
политической жизни.
В
принципе
возможно
также
проявление
антикоррупционной
политической воли "сверху" и без активной поддержки "снизу". Это
наблюдается, когда авторитарный политический лидер может практически
игнорировать региональные политические и ведомственные чиновнические
элиты. Мировой опыт свидетельствует, что эффективная антикоррупционная
политика возможна не только с опорой на демократические массы, но и с
опорой на политическое единовластие. В качестве примеров можно привести
авторитарные режимы Фиделя Кастро на Кубе и Ли Куан Ю в Сингапуре:
руководимые харизматическими лидерами, и коммунистическая Куба, и
капиталистический Сингапур демонстрировали в 1990-2000-е гг. заметно
более низкий (в сравнении с окружающими странами) уровень развития
коррупции. Среди стран СНГ похожий феномен "честного авторитаризма"
можно наблюдать в какой-то степени на примере Республики Беларусь.
Однако формирование в современной России режима авторитарной власти по
типу Кубы или Сингапура тоже кажется скорее фантастикой, чем реальной
перспективой.
На самом деле оба "фантастических" сценария – антикоррупционный
союз демократический сил и антикоррупционный авторитаризм – вполне
реальны, но в долгосрочной перспективе. Чтобы стать полноправным
участникам современного мирового хозяйства, России неизбежно придется
187
рано или поздно осуществлять решительные антикоррупционные меры. Если
для этого не хватает предпосылок в 2010-е гг., то антикоррупционная
"революция" будет отложена на 2020-е или даже на 2030-е гг. Но рано или
поздно она произойдет. И уже сейчас можно сформулировать некоторые
основные элементы будущих радикальных антикоррупционных реформ.
Представляется, в частности, что долгосрочной (на 15-20 лет) целью
радикальной антикоррупционной политики должно быть снижение в России
уровня коррупции до социально неопасного уровня – примерно до современного уровня стран Восточной Европы (5-6 баллов). Среднесрочной реальной
целью для эффективной национальной антикоррупционной политики является более умеренное повышение CPI на 1,5-2 балла (до 3,5-4 баллов). В результате Россия выйдет на уровень современных Китая и Кубы, где коррупция хотя и признается серьезной социальной проблемой, но всѐ же не слишком препятствует социально-экономическому развитию.
При наличии политической воли готовность реально бороться с
коррупцией
проявляется
не
только
в
принятии
соответствующих
законодательных актов, но и в создании специальных организационных
структур, предназначенных для решительной борьбы с коррумпированными
чиновниками и политиками высшего уровня. В частности, есть смысл создать
специальное антикоррупционное подразделение ОВД, непосредственно
подчиненное Президенту России и наделѐнное полномочиями осуществлять
оперативно-розыскную деятельность. В качестве примера можно посмотреть
на сингапурское Бюро расследования коррупционной деятельности или
кубинский Антикоррупционный Комитет – правоохранительные структуры,
ориентированные именно на борьбу с "верхушечной" коррупцией и
непосредственно подчиненные президенту страны.
Если функция борьбы с коррупцией возложена на многие организации,
то никто не будет отвечать за конечный результат антикоррупционной
политики.
Именно
это
наблюдается
в
современной
России,
где
188
коррупционным процессам безуспешно пытаются противостоять более
десятка правоохранительных и контролирующих ведомств.
Президентские выборы 2012 г. являются удобным моментом для
выработки и начала реализации реальной программы антикоррупционной
политики (по крайней мере, в некоторых сферах социально-экономической
жизни). Ведь новая государственная администрация, как правило, сразу после
прихода к власти выдвигает программы, которые должны обозначить для
общественности главное направление деятельности новой администрации. В
России
такой
программой
должна
стать
именно
программа
антикоррупционной политики. Если эта возможность окажется упущенной,
то антикоррупционные реформы окажутся отложены на вторую половину
2010-х гг. или даже на 2020-е гг.
Как было доказано ранее, существует общественный спрос на разработку и реализацию стратегической (долгосрочной) государственной программы противодействия коррупции. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010
г. № 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы" является
важным шагом по пути формирования этой антикоррупционной стратегии. В
этом документе "признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации" (пункт 7) четко заявлено как первый принцип
Национальной стратегии.
Однако у существующей Национальной стратегии противодействия
коррупции есть три крупных недостатка, которые значительно снижают ее
ценность.
Во-первых, сформулированная в Национальной стратегии цель абсолютно нереальна. В пункте 5 заявлено, что "целью Национальной стратегии
противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе". Вряд ли надо доказывать, что
"искоренить" эти причины и условия не удалось пока ни в одной стране мира, а потому вряд ли это удастся сделать и в современной России.
189
Во-вторых, в Национальной стратегии не указано никаких критериев,
на основании которых можно было бы судить о степени реализации Национальной стратегии. Собственно, вторая ошибка Национальной стратегии логически вытекает из первой: если заявленная цель заведомо недостижима, то
указывать точные критерии степени ее достижения – значит затем неизбежно
констатировать провал программы. Но кому и зачем нужен стратегический
план, не предполагающий объективной оценки его выполнения?! Поэтому
существующая Национальная стратегия порождает подозрения, будто она
направлена главным образом на имитацию борьбы с коррупцией.
В-третьих, принятый одновременно с Национальной стратегией в апреле 2010 г. Национальный план противодействия коррупции рассчитан только
на 2010-2011 гг. За такой короткий срок (менее двух лет) можно в лучшем
случае создать предпосылки для начала реализации стратегического национального антикоррупционного проекта. Однако за этот срок вряд ли возможно добиться каких-либо значимых результатов.
Несмотря на заметную активизацию в последние годы борьбы с проявлениями коррупции, в целом уровень противодействия ее распространению
трудно признать адекватным сложившейся криминальной ситуации. Наказание получают в основном участники мелких коррупционных сделок, в то
время как "рыба гниет с головы". Результаты обобщения судебной практики
за взяточничество показывают, например, что в 2009 г. только в 1,5% уголовных дел сумма взятки превысила 1 млн. руб. Из-за незначительности большинства зафиксированных коррупционных преступлений в 70% случаях виновные коррупционеры получили всего лишь условные сроки [164]. После
принятия Национальной стратегии ситуация существенно не изменилась.
Поскольку ныне действующая Национальная стратегия буквально обречена на доработку, попробуем предложить некоторые направления этой
доработки.
Любой перспективный план эффективен только тогда, когда в него заложены показатели, при помощи которых можно отслеживать степень вы-
190
полнения плановых заданий. Это в полной мере относится и к борьбе с коррупцией. Существующая формулировка цели Национальной стратегии противодействия коррупции как искоренения причин и условий, порождающих
коррупцию в российском обществе, страдает декларативностью. Более научно обоснованной долгосрочной целью было бы – в самом общем виде – снижение коррупции до некоего социально неопасного уровня. Но каков же этот
уровень?
Масштабы коррупции трудно оценить, поскольку подавляющая часть
коррупционных
правонарушений
остаются
не
выявленными
и
не
наказанными: уровень латентности коррупционной преступности колеблется
в районе 90-98% [196, c. 5]. Именно из-за своей высочайшей латентности
коррупция
является
крайне
опасной
разновидностью
экономической
преступности. Однако есть немало методов, позволяющих хотя бы
приблизительно
оценить
относительную
и
абсолютную
степень
коррумпированности той или иной национальной экономики.
Среди сравнительных количественных оценок коррупции в разных
странах наиболее популярен "индекс восприятия коррупции" (Corruption Perceptions Index – CPI), который часто называют просто индексом коррупции.
Это 10-балльный показатель, сравнивающий уровень коррумпированности
чиновников и политиков в разных странах мира. Он с 1995 г. ежегодно рассчитывается Всемирной организацией по борьбе с коррупцией – Transparency
International (некоммерческой неправительственной организацией по изучению коррупции и борьбе с нею).
Для расчета индекса восприятия коррупции Transparency International
интегрирует оценки нескольких авторитетных международных научных и
экономических организаций (таких как Всемирный Банк, Freedom House,
World Economic Forum и др.). Показатели CPI основаны в конечном счете на
оценках степени коррумпированности разных стран, даваемых бизнесменами
и аналитиками. В процессе обобщения отдельных исследований каждая
страна (в базах данных CPI за последние годы их было примерно 180) полу-
191
чает оценку по 10-балльной шкале. В этой шкале 10 баллов соответствуют
отсутствию коррупции, а 0 баллов означают наиболее высокую степень коррупции национальной экономики. Реально подавляющее большинство стран
мира демонстрирует показатели CPI в интервале от 2 до 9 баллов.
Экономисты, анализируя базу данных индекса CPI за более чем 15 лет
(в табл. 4.5 указаны индексы для некоторых стран), давно выделили следующие закономерности:
- коррупция чаще всего выше в бедных странах, но ниже в богатых;
- коррупция в целом ниже в странах западноевропейской цивилизации
и выше в не-европейских странах со слабыми традициями политической демократии;
- коррупция обычно выше в странах с богатыми природными ресурсами (феномен "ресурсного проклятия").
Может показаться, что Россия "обречена" на высокую коррупцию, поскольку наша страна не очень богата, имеет не слишком прочные традиции
политической демократии и обладает богатыми природными ресурсами, провоцирующими рентоискательство. Указанные закономерности, однако, не
создают фатальной детерминированности.
Таблица 4.5
Индексы восприятия коррупции для некоторых стран мира
Государства
1995 г.
Развитые страны
Дания
9,3
Швеция
8,9
Канада
8,9
Германия
8,1
Япония
6,7
Великобри8,6
тания
США
7,8
Франция
7,0
Испания
4,4
Италия
3,0
Развивающиеся страны
1999 г.
Индексы восприятия коррупции
2003 г. 2005 г. 2007 г. 2009 г.
2010 г.
2011 г.
10,0
9,4
9,2
8,0
6,0
9,5
9,3
9,0
7,3
7,1
9,5
9,2
8,4
8,2
7,3
9,4
9,3
8,7
7,8
7,5
9,3
9,2
8,7
8,0
7,7
9,3
9,2
8,9
7,9
7,8
9,4
9,3
8,7
8,0
8,0
8,6
8,7
8,6
8,4
7,7
7,6
7,8
7,5
6,6
6,6
4,7
7,7
6,3
7,1
5,3
7,6
7,5
7,0
6,2
7,2
7,3
6,7
5,2
7,5
6,9
6,1
4,3
7,1
6,8
6,1
3,9
7,1
7,0
6,2
3,9
192
Государства
Индексы восприятия коррупции
2003 г. 2005 г. 2007 г. 2009 г.
Сингапур
9,4
9,3
9,3
9,2
Гонконг
8,2
8,3
8,3
8,2
Чили
7,5
7,3
7,0
6,7
Ботсвана
5,7
5,9
5,4
5,6
Ю. Корея
5,6
4,3
5,0
5,1
5,5
Бразилия
2,7
3,9
3,7
3,5
3,7
Индия
2,8
2,8
2,9
3,5
3,4
Индонезия
1,9
1,9
2,2
2,3
2,8
Нигерия
1,4
1,9
2,2
2,5
Венесуэла
2,4
2,3
2,0
1,9
Транзитивные (бывшие социалистические) страны
Эстония
5,7
5,6
6,4
6,5
6,6
Польша
4,2
3,6
3,4
4,2
5,0
Венгрия
4,1
5,2
4,8
5,0
5,3
5,1
Чехия
4,6
3,9
4,3
5,2
4,9
Грузия
2,3
1,8
2,3
3,4
4,1
Куба
4,6
3,8
4,2
4,4
Китай
2,2
3,4
3,4
3,2
3,5
3,6
Беларусь
3,4
4,2
2,6
2,1
2,4
Украина
2,6
2,3
2,6
2,7
2,2
Россия
2,4
2,7
2,4
2,3
2,2
Составлено по: http://www.transparency.org/.
1995 г.
9,3
7,1
7,9
1999 г.
9,1
7,7
6,9
6,1
3,8
4,1
2,9
1,7
1,6
2010 г.
9,3
8,4
7,2
5,8
5,4
3,7
3,3
2,8
2,4
2,0
2011 г.
9,2
8,4
7,2
6,1
5,4
3,8
3,1
3,0
2,4
1,9
6,5
5,3
4,7
4,6
3,8
3,7
3,5
2,5
2,4
2,1
6,4
5,5
4,6
4,4
4,1
4,2
3,6
2,4
2,3
2,4
Есть примеры успешной национальной антикоррупционной политики, в
результате которой низкого уровня коррупции добивались бедные (как Ботсвана), неевропейские (как Сингапур и Гонконг), богатые природными ресурсами (как Канада и Норвегия) страны. Поэтому можно сделать вывод, что у
России есть предрасположенность к высокой коррупции, но отнюдь не обреченность на нее. В конце концов, тот же самый Гонконг до 1980-х гг. считался очень коррумпированным, но смог "очиститься" от коррупции.
К
сожалению,
согласно
мониторинговым
данным
Transparency
International, индекс коррупции в России колебался в течение последних 10
лет в интервале 2,1-2,7 баллов. Это несколько лучше, чем, например, у
Нигерии (1,4-2,5 баллов), но хуже, чем у Китая (3,2-3,6). Самое печальное в
том, что на протяжении 2000-х гг. положение России в этом международном
рейтинге медленно, но неуклонно ухудшалось. Лишь в 2011 г. российский
индекс коррупции несколько улучшился – вырос до 2,4 баллов. В результате
193
Россия стала занимать 143-е место среди 182 стран, вошедших в последний
рейтинг CPI. Показатель России при этом оказался ниже, чем у Индии (3,1
балла) и Индонезии (3,0 балла), на одном уровне с Нигерией (2,4 балла).
Есть, конечно, в современном мире и такие государства, у которых индекс коррупции хуже российского, – это исключительно слаборазвитые страны (как, например, Таджикистан – 2,3 балла в 2011 г., Ангола – 2,0, Узбекистан – 1,6, Афганистан – 1,5). Все государства примерно того же уровня развития экономики, на котором находится Россия (по показателю среднедушевого ВВП Россия находится рядом с Чили), расположены в рейтинге индекса
коррупции на гораздо более высоких позициях.
Рис. 4-1. Сравнение динамики CPI некоторых стран Латинской Америки
Рис. 4.2. Сравнение динамики CPI некоторых стран Восточной Европы
194
Может возникнуть закономерный вопрос, насколько объективным является индекс коррупции. Очень низкие индексы Ирана (2,2 в 2010 г.), России (2,1) и Венесуэлы (2,0) пробуждают нехорошие подозрения, что политическим оппонентам Запада преднамеренно "чернят" репутацию, используя
международные экономические организации как инструмент экономического
давления.
Сравнительный анализ показывает, однако, что вряд ли политические
соображения играют доминирующую роль в индексах коррупции. На рис.4.1
и рис. 4.2 показана динамика CPI нескольких "благонадежных" и "неблагонадежных" стран Латинской Америки и Восточной Европы. В первом случае
коммунистическая Куба демонстрирует более высокую чистоту от коррупции, чем капиталистические Бразилия и Мексика. Во втором случае Белоруссия, которую считают на Западе более авторитарным государством, чем Россию и Украину, тоже чаще всего оценивается как несколько менее коррумпированная в сравнении с ее странами-соседями с более либеральной репутацией. Эти примеры показывают, что оценки коррумпированности страны
отнюдь не являются прямым отражением проводимого ее правительством
политического курса.
Итак, вопрос об измерении уровня коррупции в первом приближении
можно считать решенным: индекс CPI является достаточно авторитетным и
относительно объективным инструментом мониторинга коррупции. Попробуем теперь ответить на вопрос о реалистичной формулировке цели борьбы с
коррупцией.
Знакомство с базой данный CPI лишний раз убеждает, что национальная антикоррупционная стратегия категорически не должна провозглашать
очередную компанию по "искоренению" коррупции в России. Полностью искоренить причины и условия, порождающие коррупцию, пока не удалось нигде: по индексу CPI 10 баллов из 10 возможных не набирает, как правило, ни
одна страна мира. В то же время мировой опыт убеждает, что при наличии
политической воли и ряда иных (в первую очередь, культурных) предпосы-
195
лок можно радикально ограничить масштабы распространения коррупции.
Скажем, даже в Швеции и Сингапуре коррупция окончательно не ликвидирована, однако она не является в таких странах сколько-нибудь социально
опасным явлением. Если ориентироваться на страны с тем уровнем социально-экономического развития и культуры, которые примерно сопоставимы с
Россией (типа Чили), то "естественной нормой" индекса коррупции России
будет, вероятно, уровень примерно 7 баллов. Проблема в том, в какие сроки
и какими методами удастся этого уровня достичь.
Есть ли среди стран в базе CPI такие, которые в период мониторинга
Transparency International (т.е. за последние 15 лет) продемонстрировали выдающиеся успехи в борьбе с коррупцией?
Анализируя динамику индекса коррупции, легко заметить, что у большинства стран мира она колеблется примерно на одном уровне (плюс-минус
1 балл). Лишь немногим удалось за 15-летний период мониторинга существенно улучшить свой показатель.
В таблице 4.5 представлено 30 стран – по 10 из числа развитых, развивающихся и транзитивных (экс-социалистических). Из них только 4 продемонстрировали возможность повысить хотя бы временно свой CPI более чем
на 1,5 балла (Рис. 4.3):
- Южная Корея за 1999-2009 гг. увеличила свой показатель на 1,8 балла
(однако у этой страны показатель 1999 г. был крайне низким в сравнении с
показателем 1995 г., так что к концу 2000-х гг. Южная Корея просто ликвидировала "провал" и вернулась к своему уровню середины 1990-х гг.),
- Грузия за 2003-2009 гг. повысила индекс CPI на 2,3 балла, значительно обогнав Россию (правда, в 2010 г. ее показатель снизился, но данные за
2011 г. подтверждают стабильность успеха);
- Испания за 1995-2003 гг. "взлетела" на 2,7 балла (но к концу 2000-х
гг. она 1 балл потеряла);
196
- Италия продемонстрировала рекорд, увеличив за 1995-2005 гг. свой
индекс на 3,2 балла (однако в последующие годы она потеряла значительную
часть достижений).
Таким образом, стабильное увеличение CPI более чем на 1,5 балла за
несколько лет является очень трудной задачей. Если указывать в российской
национальной программе борьбы с коррупцией не слишком трудную цель, то
можно удовлетвориться увеличением российского индекса коррупции примерно на 1 балл (с нынешних 2 до 3 баллов) за 10 лет, в результате чего Россия, возможно, догонит Индонезию (которая тоже вряд ли будет "стоять на
месте"). Российским патриотам может показаться постыдным соревноваться
с Индонезией. Однако необратимое повышение российского CPI до 3 баллов
уже будет крупным успехом, поскольку у нашей страны еще никогда за весь
период антикоррупционного мониторинга не было такого показателя.
Рис. 4.3. Динамика CPI у стран, добившихся
быстрых успехов в борьбе с коррупцией
Если же попытаться заложить в национальную программу борьбы с
коррупцией напряженное задание, достижение которого потребует высокой
концентрации сил общества, то целью "на пределе реализма" будет стабильное повышение российского индекса CPI за 8 лет на 2-3 балла. Выполнение
этого напряженного плана означает, что к 2020 г. Россия добьется индекса на
197
уровне примерно 4-5 баллов – как у современных Польши, Венгрии, Италии.
"Догнать Италию" – это, конечно, гораздо более мобилизирующий лозунг,
чем "Догнать Индонезию". Но выполнить такую задачу будет гораздо труднее.
В любом случае следует подчеркнуть, что Россия нуждается не в "демонстрации рекорда", после которого можно будет вернуться к "обычной
жизни", а в устойчивом повышении своего индекса коррупции. В Национальной стратегии противодействия коррупции справедливо указывается на
необходимость устранения (точнее было бы сказать – снижения) "коррупциогенных факторов, препятствующих созданию условий для привлечения
инвестиций" (п. 8). Как известно, именно коррупция считается главным препятствием привлечения в России прямых иностранных инвестиций, без чего
принципиально невозможно выполнение амбициозной программы "Стратегии 2020". Между тем крупные международные инвесторы в принятии решений о долгосрочных инвестиционных проектах ориентируются именно на устойчивые показатели, слабо реагируя на неустойчивые "всплески".
Поэтому, выбирая реальную цель для эффективной Национальной
стратегии противодействия коррупции, лучше ставить более умеренную задачу повышения CPI примерно до 3,5 баллов к 2020 г., акцентируя внимание
на обеспечение устойчивости его роста. В результате Россия выйдет на уровень современного Китая, где коррупция хотя и признается серьезной социальной проблемой, но все же не слишком препятствует "китайскому экономическому чуду".
Что касается снижения коррупции до социально не-опасного уровня, то
эту задачу следует разбить на две части.
Представления о том, какой уровень коррупции является социально не
опасным, заметно различаются в странах с разными культурными традициями. Для стран Восточной Европы, судя по базе данных CPI, он равен примерно 4-5 баллам. Выйти на этот уровень Россия сможет вряд ли раньше
2025 г. и только при условии, если снижение уровня коррупции удастся сде-
198
лать устойчивой тенденцией развития нашей страны, не зависящей от политических изменений.
Можно ли нацеливаться на достижение настолько низкого уровня коррупции, какой считают социально не опасным в развитых странах (скажем,
как в современных Франции или США – на уровне 7 баллов)? Видимо, да, но
это является задачей на еще более долгосрочную перспективу. Может показаться, что снижение коррупции до уровня, нормального для развитых стран,
будет возможно лишь тогда, когда Россия по всем основным социальноэкономическим характеристикам станет развитой страной, что станет возможным вряд ли ранее чем через полвека. Однако база данных показателей
CPI показывает, что добиться низкого уровня коррупции удалось и некоторым странам, считающихся пока развивающимися (скажем, в 2010 г. Чили
имела индекс 7,2, Уругвай – 6,9 баллов). Поэтому лозунг "Догнать Францию
(по индексу CPI)" может быть в принципе реализован в России не через полвека, а уже через четверть столетия.
Система правоохранительных органов в настоящее время пока не может поставить надежный заслон коррупции. Более того, коррупция глубоко
проникла в систему правоохранительных органов. Общероссийский социологический опрос 2011 г. показал, что 36% россиян высказывают недоверие органам внутренних дел, причем главным основанием недоверия является коррупция в этих органах (так считали 49% респондентов, не доверяющих полиции). Вряд ли логично возлагать функцию борьбы с коррупцией на те правоохранительные органы, которые сами считаются коррумпированными и которым не доверяют граждане.
Актуальность процессов модернизации подхода по противодействию
коррупции подразделениями МВД России существенно возросла и требует
кардинальных изменений по нескольким основаниям.
Во-первых, Федеральный Закон от 26 декабря 2008 года N 293-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав ОВД РФ, касающихся про-
199
верок субъектов предпринимательской деятельности" и Федеральный Закон
от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" поставили определенные ограничения для проведения проверок правоохранительными органами, хотя отчетные формы и показатели деятельности подразделений по экономической
безопасности и противодействию коррупции (далее ЭБиПК) не претерпели
соответствующих изменений.
Субъекты экономической деятельности, ссылаясь на коммерческую,
банковскую тайну, все чаще отказывают в предоставлении информации для
подразделений БЭП. Такое положение дел ставит руководителей ОВД в информационную изоляцию, лишает возможности проводить разноплановый
комплексный анализ оперативной обстановки в экономике. Это доказывает,
что правовое обеспечение правоохранительной деятельности не отвечает насущным вопросам практики, в результате чего происходит разрушение самой
вертикали контрольных органов.
Во-вторых, нуждается в коррекции сама система оценки критериев деятельности подразделений органов внутренних дел в системе противодействия
коррупции. Весомым аргументом является высокая латентность коррупционной преступности.
Подтверждением данной гипотезы является, в частности, уровень латентности коррупционной преступности, который по мнению разных специалистов, колеблется от 90-98% до 99,9%. По экспертным оценкам В.В. Лунеева, "удельный вес учтенной коррупции в структуре реальной коррупционной преступности в стране колеблется в пределах 1-5%. Если эти оценки
признать более или менее адекватными, то реально в стране ежегодно совершается до 7 млн. коррупционных деяний. Органы внутренних дел, которые рассматриваются как основной субъект противодействия коррупции,
принципиально не в состоянии (по объективным и субъективным причинам)
охватить весь латентный массив этого вида преступности.
200
Искаженные преставления о реальном состоянии, структуре, географии
и тенденциях развития коррупции в России смещают вектор борьбы с этим
социальным злом не в качественные, а в количественные показатели. В этой
связи существует объективная необходимость в избирательной, аналитически-продуманной тактике применения сил и средств. Акцент смещения выбора критериев оценки деятельности подразделений органов внутренних дел
в системе противодействия коррупции должен находиться в плоскости борьбы с причинами, а не со следствиями. В частности, критерии оценки могут
ранжироваться по таким параметрам, как: выявленные групповые коррупционные преступления (в т.ч. организованная коррупция); на ранней стадии совершения; имеющие большой общественный резонанс; осужденные к реальной уголовной ответственности; величине и уровню возмещенного материального ущерба; и т.п.
Одним из решений названной проблемы может стать переход к новой
системе оценки, ранее предложенной специалистами (бывшего) ГУБЭП МВД
России. В основу данной системы положены перспективные планыпрогнозы, разрабатываемые для каждого региона на основе комплексного
анализа оперативной обстановки с соответствующей региональной криминогенной спецификой преступности. Это, в свою очередь, позволит комплексно
решать те проблемы борьбы с коррупционной и иной преступностью, которые актуальны для конкретного региона, а не усреднены для всех подразделений БЭПиПК в масштабе страны.
В-третьих, в современных условиях, оперативно-значимая информация,
получаемая правоохранительными органами, требует не только более тесной
интеграции но и иного отношения к еѐ сохранности, накоплению и
систематизации. В этой связи, одним из направлений совершенствования
информационной и аналитической деятельности указанной службы является
пересмотр позиций данной работы (приложение № 4).
Определение механизма противодействия коррупции для правоохранительных органов является весьма сложной задачей поскольку от нее будет
201
зависеть эффективность проводимых мероприятий. Механизм противодействия коррупции представляет собой внутренне взаимосвязанную совокупность компонентов системы, выражающей единство политических и правовых норм, институтов, порядка и правил деятельности, направленной на искоренение коррупции и ее предпосылок в современной общественнополитической практике.
К функциям политического механизма противодействия коррупции
следует
отнести
функции
правового,
структурного
и
ценностного
регулирования, а также классические функции менеджмента.
Правовое
регулирование
противодействия
коррупции
означает
способность государства вести борьбу с коррупцией на основе права и
предусматривает разработку и принятие новых нормативно-правовых актов,
корректировку старых. Кроме того, правовое регулирование предусматривает
законодательное закрепление или запрещение естественно сложившихся
порядков.
Структурное регулирование в этой сфере означает способность решать
проблемы противодействия коррупции с помощью создания и введения
новых, закрепления (или запрещения) существующих организационных
структур, социальных институтов, специальных организаций.
Ценностное регулирование процессами противодействия коррупции
заключается в целенаправленном изменении социальных ценностей, включая
социальные нормы поведения социума. В частности, речь идет о преодолении
сложившегося стереотипа, в соответствии с которым "взятки берут все" и ни
одного вопроса решить нельзя без соответствующего вознаграждения и т.д.
Механизм противодействия коррупции может складываться из двух
частей: механизма текущего управления и механизма безопасности. Механизм текущего управления осуществляет непосредственное управление объектом, выполняя решения механизма безопасности, его защищенности и развития. Последний механизм является главным, поскольку корреспондируется
с выявлением проблем и принятием управленческих решений.
202
Механизм безопасности распознает риски по отклонениям от общепринятых в организации социальных норм (стандартов) и после предварительного анализа делит их на ординарные и неординарные. Ординарные проблемы направляются в соответствующие структурные подразделения организации для рутинного решения.
Содержание того или иного механизма противодействия коррупции
можно определить как совокупность компонентов предметно-объектной среды, отражающих параметры конкретного воздействия, а также особенности
их взаимодействия и взаимовлияния. В контексте такого представления о механизме противодействия коррупции методологическим основанием исследования его сущности и содержания может служить подход, согласно которому в состав механизма могут быть включены компоненты, отражающие
качественные характеристики политических отношений:
- ценностно-мировоззренческий;
- нормативно-правовой;
- институционально-организационный;
- функционально-деятельностный.
Значение ценностно-мировоззренческого компонента состоит в том,
что требования к антикоррупционной политике не только воспринимаются
субъектами политического процесса, но и, осмысливаясь, становятся фундаментом для формирования общенациональной идеологии, потребностей и
мотивов деятельности по предотвращению и пресечению коррупционных
проявлений.
Важную роль в составе исследуемого механизма играет нормативноправовой компонент, в рамках которого осуществляется постановка целей,
задач, определение средств и источников финансирования деятельности
субъектов политической деятельности, распределяются полномочия и предметы ведения, устанавливаются порядок и правила деятельности институтов
государства в данной сфере.
203
В механизме противодействия коррупции нормативно-правовой компонент представлен: нормативными актами международного, межгосударственного уровня; законодательными актами федерального и регионального уровней государственной власти; иными правовыми актами нормативного характера.
Основу институционально-организационного блока политического механизма противодействия коррупции составляют государственные органы
законодательной, исполнительной и судебной властей, общественные и иные
организации и объединения, бизнес-структуры, граждане, принимающие
участие в реализации антикоррупционной политики государства. В него входят подсистемы управления "вертикального и горизонтального расположения": подсистемы управления на федеральном, региональном, муниципальном и локальном уровнях.
В качестве приоритетных направлений развития аналитической
деятельности по предупреждению коррупционных угроз в механизме
управления
экономической
безопасностью
можно
предложить
многоуровневую систему управления, включающую в себя:
- стратегический уровень управления экономической безопасностью (с
автономной подсистемой мониторинга и противодействия коррупционным
угрозам), отвечающий за принятие глобальных (системообразующих)
решений
направленных
на
ликвидацию
основных
противоречий
и
диспропорций в масштабе страны, через систему выработки решений и
стратегического планирования в ОАД, ГУ ЭБиПК МВД России, Аппарат
Совета Безопасности РФ и Совет по борьбе с коррупций при Президенте РФ;
- тактический уровень управления экономической безопасностью (с
автономной подсистемой мониторинга и противодействия коррупционным
угрозам), отвечающий за принятие важных, с позиций региональных
решений проблем и разработке комплексов превентивных мероприятий,
контроль за их реализацией, через систему выработки решений в штабах
территориальных органов МВД России на региональном уровне (ОАД,
204
ЭБиПК МВД России) с привлечением руководителей администрации
субъектов РФ;
- оперативный уровень управления экономической безопасностью (с
автономной подсистемой мониторинга и противодействия коррупционным
угрозам), отвечающий за ликвидацию основных угроз, их последствий или
предотвращение их воздействия на экономическую сферу, через систему
выработки решений и их реализацию силами ЭБиПК ОВД, с привлечением
руководителей администрации муниципалитетов.
Методическое,
информационно-аналитическое,
кадровое
и
иное
обеспечение для каждого уровня будет иметь свою специфику, систему
мониторинга и оперативно-экономического анализа информации, включая
научный блок и обратную связь.
Многоуровневая система управления экономической безопасностью, в
состав которой будет входить автономная подсистема мониторинга и
противодействия
коррупционным
угрозам,
позволит
максимально
использовать аналитический инструментарий к выработке и реализации
управленческих решений на качественно новом уровне, как в регионах, так и
в масштабе государства.
205
Глава 5. Методы противодействия институциональной коррупции
Механизм
5.1.
мониторинга
общественного
мнения
об
институциональной коррупции
Коррупция в современном российском обществе приняла широчайшие масштабы, пронизала все уровни управления и наносит серьезный
ущерб социально-экономическому развитию и безопасности государства.
В этих условиях чрезвычайно актуальным условием данных процессов является исследование и разработка стратегии борьбы с коррупцией, определение механизмов сокращения ее масштабов (приложение 5).
Когда разрабатываются программы по борьбы с коррупцией, то
необходимо учитывать, что оценки и экспертов (как представителей научного
сообщества) могут не совпадать с обыденными представлениями «простых»
россиян
о
коррупции.
Поэтому
в
государственных
программах
противодействия коррупции целесообразно акцентировать внимание на таких
мерах, которые положительно воспримутся массовым сознанием.
Международный опыт показывает, что антикоррупционные компании
могут давать неоднозначный эффект. Например, в Италии десятилетняя
компания "Чистые руки", душой которой были самоотверженные и
бескорыстные молодые судьи и прокуроры, привела к крушению авторитета
всех
традиционных
политических
партий,
что
открыло
дорогу
манипуляционному режиму Сильвио Берлускони, при котором коррупция
отнюдь не исчезла. В Грузии энергичные действия Михаила Саакашвили
привели, с одной стороны, к исчезновению коррупции на низовом
(«народном») уровне, а с другой – к ее буйному цветению на высших
ступенях власти. Сегодня эта "элитарная" экономическая и политическая
коррупция грозит разрушить грузинскую экономику. Даже упорные
американцы,
последовательно
ведущие
решительную
борьбу
с
взяточничеством сенаторов и конгрессменов, в течении полувека лишь
206
вывели его новую резистентную мутацию – "дружественный лоббизм". В
России
такая
стратегия
может
оказаться
тождественной
такому
политическому сценарию, как антиалкогольная компания М.С.Горбачева –
верная по целям, но глубоко ошибочная по использованным методам.
В 2007 г. работники Института социологии РАН провели массовое социологическое исследование, которое было направлено на:
1) изучение мнений населения о сущности коррупции и причинах,
обусловливающих ее распространение в современной России,
2) выявление и обоснование общественно одобряемых мер по
противодействию коррупции.
Для реализации поставленных исследовательских задач в мае-июне
2007г. ИС РАН организовал общероссийский анкетный опрос по
репрезентативной выборке. Этот опрос дал интересные, в некоторых
отношениях парадоксальные результаты.
В результате исследования было выяснено, что под коррупцией большинство россиян считает использование служебного положения в личных
целях. Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток (незаконных денежных доходов) государственными чиновниками-бюрократами,
которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Но злоупотреблять служебным положением может и вузовский преподаватель, за "подарок"
принимающий зачет у бестолкового студента, и губернатор области, заставляющий бизнесменов вносить "добровольные пожертвования" в фонд финансирования своих перевыборов.
Для анализа понимания сущности коррупции российскими гражданами
во время опроса респондентам предложили оценить 17 ситуаций – в какой
степени их можно считать проявлениями коррупции. Следует отметить, что с
научной точки зрения они все являются проявлениями злоупотребления властью. Смысл этого вопроса заключался именно в том, чтобы выяснить, в какой степени строго научная трактовка коррупции совпадает с мнениями
"простых людей" (рис. 5.1).
207
Фирма получает заказ от органа власти на строительство по цене гораздо
большей, чем принято на рынке строительства с последующей выплатой
78,6%
Чиновник от имени государственного органа сдает в аренду государственное
имущество, получая за это дополнительное вознаграждение
78,2%
Депутат законодательного органа голосует в поддержку законопроекта, получив
за это вознаграждение
74,8%
Чиновник за определенную услугу обеспечивает продвижение в очереди на
муниципальное жилье
74,0%
58,5%
Врач за вознаграждение выдает больничный лист
Риэлтор готов ускорить оформление в государственных органах земельного
участка под строительство жилья за дополнительную оплату
57,1%
В сельской местности администрация грозит жителям не завезти корма, дрова,
уголь и т.п., если жители не проголосуют как нужно
55,3%
Репетитор при подготовке для поступления в ВУЗ гарантирует поступление за
особое вознаграждение
55,1%
Чиновник организует конкурс на государственный заказ, сообщая "своей" фирме
сведения о ее конкурентах
52,0%
Прокурор района устраивает свою дочь учительницей в школу для получения ею
муниципального жилья в ускоренном порядке
46,4%
Бизнесмен, переходя на государственную службу, передает управление фирмой
близкому родственнику (родственнице), а затем оказывает покровительство в
45,8%
Врач, принимая беременную женщину по государственному родовому
сертификату, направляет ее на платные анализы к знакомому "частнику"
Студент вручает экзаменатору бутылку коньяка или коробку конфет для
получения хорошей оценки
Чиновник устраивает на работу к себе в ведомство своего родственника
38,3%
31,8%
30,2%
Чиновник устраивает жену на работу в фирму, работу которой он контролирует в
рамках своих обязанностей
29,0%
Фирма предоставляет в постоянное распоряжение чиновника автомобиль
28,5%
Чиновник принимает приглашение бизнесмена поужинать в ресторане после
решения этим чиновником проблемы бизнесмена
26,4%
Рис. 5.1. Иерархия коррупционных ситуаций по степени
восприятия коррупции (процент отметивших позицию
"Это точно случай коррупции")
Анализируя результаты опроса по столбиковой диаграмме четко видны
полученные закономерности: в верхней части ее доминируют ситуации "верхушечной"/элитной коррупции, т.е. коррупции высших должностных лиц, в
то время как в нижней части – ситуации "низовой"/не-элитной коррупции.
Россияне замечают и осуждают злоупотребления властью высокопоставленными чиновниками и политиками, но весьма снисходительны к злоупотреблениям должностных лиц среднего и низшего звена. "Низовая коррупция"
является своего рода коррупцией-невидимкой, которую общество не порицает.
Выявленная закономерность затрудняет антикоррупционную политику,
поскольку для контроля "снизу" наиболее доступны как раз действия чинов-
208
ников низкого ранга. К сожалению, именно их злоупотребления большинство
россиян склонны либо вообще не считать коррупцией, либо, по крайней мере, сомневаться в коррупционной сущности таких действий.
Следовательно, есть существенное отличие доминирующих в России
представлений о коррупции от строго научной трактовки этого явления. Россияне склонны понимать под коррупцией злоупотребления "верхов", почти
недоступные наблюдению и контролю "снизу". Этот ментальный стереотип
является сильным препятствием для стратегии борьбы с коррупцией, реализация которая возможна только с опорой на гражданское общество.
Влияние коррупции на социально-экономическое развитие нации принято считать однозначно деструктивным. Но в дискуссиях о коррупции выдвигается мнение о том, что она имеет не только негативные, но и позитивные последствия. Так, в первые годы после распада СССР существовало
мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более
интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки. Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако,
высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновникибюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае,
вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится,
наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры,
чтобы затем за дополнительную плату "помогать" их преодолевать.
Для выяснения уровня значимости мнения о том, что коррупция как
явление оказывает негативное влияние на общество в целом, во время общероссийского социологического опроса респондентам был задан закрытый вопрос "Представьте себе, что все чиновники в России разом перестали брать
взятки. Как это может, на Ваш взгляд, повлиять на решение проблем простых
людей?"
209
Результаты, с научной точки зрения, оказались довольно парадоксальными:

40,3% респондентов выбрали ответ "Людям станет проще решать
свои проблемы";

15,1% респондентов выбрали ответ "Людям станет сложнее
решать свои проблемы", т.е. дали противоположную оценку;

33,0% респондентов посчитали, что "Это существенно не
повлияет на то, как решаются проблемы простых людей";

11,6% респондентов затруднились ответить.
Опрос показал, таким образом, что в негативном эффекте коррупции
убеждены лишь примерно 2/5 граждан. Треть россиян считают коррупцию
явлением с нулевым эффектом, а каждый седьмой россиянин полагает, что
коррупция в целом вообще приносит пользу. Данные опроса показывают, что
точка зрения о преимущественно негативном влиянии коррупции проникло
"в массы" не очень глубоко. Сторонники позиции, наиболее научно обоснованной, хотя и составляют самую крупную группу, но отнюдь не абсолютное
большинство российских граждан.
В связи с учетом полученных результатов анализа следует выстраивать
стратегию борьбы с коррупцией с учетом того факта, что от россиян в полной мере не следует ожидать абсолютного одобрения усиления борьбы с коррупцией. Почти половина населения страны, т.е. те кто не ждет от какихлибо мер облегчения в решении своих проблем, могут оказать сильное противодействие антикоррупционной стратегии государства.
Коррупция среди государственных чиновников в современной России
распространена настолько широко, что является уже не девиантным отклонением, а скорее частью социальной нормы. В какой же степени научные выводы об институционализированном характере коррупции разделяются рядовыми российскими гражданами?
Для выяснения этого при проведении всероссийского опроса респондентам предлагали ответить на следующий вопрос: "Бытует мнение, что
210
должностные лица в высших органах власти нечестны, корыстны, приходят
во власть только для своего обогащения. С каким высказыванием на эту тему
Вы согласны в максимальной степени?"
Результаты ответов на этот вопрос анкеты оказались следующими:

3,4% респондентов выбрали ответ "Большинство должностных
лиц в высших органах власти работает честно, только за зарплату";

29,9% респондентов ответили, что "Некоторые должностные
лица в высших органах власти используют свое положение для личного
обогащения";

60,1%, респондентов выбрали ответ "Подавляющее большинство
должностных лиц в высших органах власти использует свое положение в
личных, корыстных целях".
Важно отметить, что доля тех, кто наиболее критически отзывался о
степени коррумпированности должностных лиц, росла по мере повышения
образованности респондентов, роста их материальной обеспеченности, а
также было выше у жителей мегаполисов, чем у жителей сельских поселений. Это значит, что критичность в оценке коррумпированности должностных лиц наиболее высока у тех граждан, которые имеют более высокий уровень образования, относятся к населению со средним уровнем дохода и выше, имеют свой бизнес.
Таким образом, большинство россиян согласны с мнением корруптологов, что коррупционные отношения в России следует рассматривать как систематические, т.е. они носят институционализированный характер. Кроме того, считаем, и это мнение подтвердило большинство респондентов, в России
сложилась клептократия, как во многих странах "третьего мира", типа Нигерии или Индонезии, когда получение/вымогательство "подарков" становится
неотъемлемым компонентом деятельности должностных лиц.
Мнение об институционализированном, системном характере коррупции в современной России разделяют и ученые, и рядовые россияне. Единство этого мнения делает возможным диалог между любыми социальными
211
группами и слоями населения, а значит можно ожидать поддержку в реализации антикоррупционной стратегии государства.
При организации борьбы с коррупцией ключевым является вопрос, какой социальный субъект мог бы возглавить эту борьбу. На уровне массового
сознания и СМИ эта проблема обычно осмысляется в терминах "Кто проявит
политическую волю?". Специалисты по проблемам коррупции хорошо понимают, однако, что любой политический лидер будет бессилен, если он не
найдет те организационные структуры, на которые он мог бы опереться в
борьбе за "чистку от коррупции". Более того, при наличии таких структур
можно успешно осуществлять антикоррупционную политику и в отсутствии
"сильных лидеров" во главе государства, например как это было в Италии
1990-х гг. при проведении компании "Чистые руки".
При организации опроса ставилась задача выяснить, как россияне воспринимают степень коррумпированности различных государственных институтов. Это необходимо именно для того, чтобы выяснить, кто же может стать
первоочередным субъектом борьбы с коррупцией - наименее коррумпированные структуры власти и первоочередным объектом этой борьбы - наиболее коррумпированные структуры. Для этого респондентам был задан вопрос
"Как бы Вы оценили (на основе личного опыта, опыта родственников, знакомых) следующие органы власти, организации, институты по степени распространенности в них коррупции?".
Результаты опроса показали, что около 50% респондентов отмечают
высокий уровень коррумпированности у более чем четверти федеральных
институтов (5 из 18), а среди институтов регионального уровня – только у 1
из 13. Следовательно, институты/организации федерального уровня в целом
расцениваются как более коррумпированные , поэтому в борьбе с коррупцией целесообразно делать ставку в первую очередь именно на региональные
власти, которые "ближе к народу" и пользуются, как показал анализ, большим доверием (рисунок 5.2, 5.3).
212
Еще одна значимая закономерность – это высокие оценки коррумпированности правоохранительных органов. ГИБДД и полиция рассматриваются
россиянами как наиболее коррумпированные институты; суды, прокуратура
и ФНС также получили высокие оценки. Среди силовых органов лишь спецслужбы имеют в глазах респондентов относительно низкий рейтинг восприятия коррупции, примерно равный рейтингу СМИ.
Налицо парадокс: правоохранительные органы, которые по идее призваны возглавлять борьбу с коррупционной преступностью, сами рассматриваются россиянами как один из главных очагов коррупции.
Аналогичным образом можно оценить и роль Государственной Думы.
Все опрошенные считают ее одним из наиболее коррумпированных институтов власти. Следовательно, российский парламент должен рассматриваться
как приоритетный, но не как субъект, а объект борьбы с коррупцией.
В ходе опроса удалось выявить и те институты, которые рассматриваются россиянами как относительно свободные от коррупции. Это – спецслужбы, местные СМИ; правозащитные и общественные организации.
В последние годы эти три института чаще рассматривали друг друга
как оппонентов, однако признание наличия такого явления как "коррупционная мафия" дает им возможность при построении антикоррупционной стратегии определить функции и наметить зоны ответственности в сотрудничестве друг с другом.
При планировании борьбы с коррупцией очень важно выяснить, кто
обычно выступает инициатором коррупционных сделок, – "простые люди",
предприниматели или чиновники. Ответ на этот вопрос важен для определения той социальной группы, которая станет главным объектом антикоррупционной политики.
213
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
Инспекция безопасности дорожного движения, автоинспекция (ГИБДД)
Милиция
Государственная Дума (депутаты)
Нижестоящие органы судебной системы (суды субъектов РФ, городские и
районные суды, мировые судьи)
Прокуратура
Федеральная налоговая служба
Совет Федерации ("сенаторы")
Армия
Правительство России
Политические партии
Высшие судебные органы (Конституционный суд, Верховный суд, Высший
арбитражный суд)
Администрация Президента России
Спецслужбы (ФСБ, СВР, ФСО)
Федеральные СМИ (телеканалы, газеты и пр.)
Высоко распространена
Средне распространена
Низко распространена
Не распространена
Затруднились ответить
Государственные банки (Центральный банк, Сбербанк)
Федеральные государственные предприятия
Профсоюзы
Церковь, религиозные организации
Рис. 5.2. Оценки респондентами степени коррумпированности
различных государственных институтов (федеральный уровень)
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
80,0%
90,0%
100,0%
Администрации (мэрия) вашего города, района, поселка, села
Администрация (правительство) вашей области, республики, края, округа
Законодательный орган вашей республики, области, края, округа
Администрация и преподаватели высших учебных заведений
Местный представительный орган (совет, дума, законодательное собрание)
вашего города, района, поселка, села
Администрация и сотрудники поликлиник и больниц
Коммунальные службы (ЖЭКи, ДЭЗы, домоуправления и т.п.)
Частные предприниматели
Администрация и учителя средних школ, училищ, техникумов
Местные средства массовой информации
Администрация и сотрудники собесов, служб занятости, других социальных
учреждений
Правозащитные организации
Общественные организации
Высоко распространена
Средне распространена
Низко распространена
Не распространена
Затруднились ответить
Рис. 5.3. Оценки россиянами степени коррумпированности
различных государственных институтов (региональный уровень)
214
В ходе всероссийского опроса респондентам было предложено выбрать
одну из трех характеристик коррупции, которая кажется им наиболее подходящей для современной ситуации. Тем самым предполагалось оценить сравнительную распространенность трех видов коррупции –
- двух разновидностей деловой коррупции:
1) "скупки государства", когда предприниматель "покупает" услуги чиновника;
2) "скупка бизнеса", когда чиновник/политик требует от предпринимателя услуг в обмен на дозволение заниматься бизнесом;

бытовой коррупции:
3) "подношения" учителям, врачам, мелким чиновникам со стороны
"простых людей".
Самой типичной считают "скупку бизнеса", когда чиновник вымогает
взятку у предпринимателей и граждан. Заметно менее типичной считают
"скупку государства", и еще менее – бытовую коррупцию (таблицы 5.1).
Таблица 5.1
Оценки россиянами типичности разных видов коррупции, %.
Варианты ответов
Коррупция - это способ, с помощью которого государственные чиновники стремятся установить контроль над предпринимателями и гражданами с целью обогащения
Коррупция - это способ, с
помощью которого
предприниматели стремятся
установить контроль над
государственными органами в
корпоративных интересах
Коррупция - это способ, с помощью которого простой человек решает свои проблемы
Согласен
полностью
Частично
согласен
Не согласен
Затруднились
ответить
62,9
25,4
3,10
8,6
36,2
35
13,7
15,1
20,8
33,8
34,3
11,1
Эти результаты не означают, будто бытовой коррупции в России мало.
Как раз бытовая коррупция, с помощью которой "простой человек решает
215
свои проблемы", распространена наиболее широко. Однако такая коррупция
не воспринимается как сколько-нибудь опасное явление, как коррупция в
собственном смысле слова, поскольку напрямую не наносит экономический
ущерб экономике государства. Опасным явлением считают именно коррупцию в органах государственной власти, инициаторами которой выступают
либо государственные чиновники, либо предприниматели.
Поскольку рядовые россияне главными субъектами коррупции считают
государственных чиновников, постольку наибольшее одобрение у граждан
следует ожидать от приоритета в стратегии борьбы с коррупцией не с подкупающими предпринимателями, а с вымогателями-чиновниками.
Для эффективной организации борьбы с коррупцией важно выяснить,
какой "вес" имеет эта проблема в глазах россиян. Ведь ни одна страна мира
не может в силу ограниченности ресурсов одновременно решать все имеющиеся у нее проблемы. Эффективной может быть только такая задача, которая концентрирует ресурсы на наиболее важных направлениях деятельности.
Можно ли в современной России считать борьбу с коррупцией высокоприоритетным направлением деятельности государства и общественных организаций?
Для ответа на этот вопрос во время всероссийского опроса респондентам был предложен список из 18-ти проблем современной России, по поводу
каждой из которых они высказывали свое мнение, насколько сильную тревогу они вызывают.
Если расположить все 18 вариантов в порядке убывания значимости
"проблем жизни", то получается следующая иерархия (рис. 5.4).
Россияне относят коррупцию к группе наиболее существенных проблем, она находится на 10-м месте по значимости. Однако надо отметить, что
"проблемы жизни", занимающие в рейтинге 9-11 места, оцениваются участниками опроса очень близко, следовательно, можно утверждать, что коррупция россиянами оценивается с тем же уровнем значимости как и проблемы
терроризма и депопуляции населения.
216
Сокращение доступа к бесплатному медицинскому обеспечению
Низкий уровень жизни значительной части населения
Рост преступности, в том числе среди детей и подростков
Рост алкоголизма, наркомании
Рост цен на товары и услуги
Рост числа детей-сирот, большое количество беспризорных и
безнадзорных детей
Кризис системы ЖКХ, рост жилищно-коммунальных платежей
Засилье бюрократии
Реформирование пенсионной системы
Низкая гражданская и правовая культура людей, неумение бороться за свои
права
Тревожат, но наряду с другими проблемами
58,8%
33,8%
7,4%
56,7%
34,1%
9,1%
55,1%
36,2%
8,7%
52,8%
39,1%
8,1%
52,7%
38,6%
8,7%
42,5%
8,1%
47,8%
37,9%
14,2%
40,1%
13,1%
25,1%
49,4%
49,0%
40,6%
10,4%
Нерегулируемая миграция
Охлаждение отношений России с Западом
63,7%
29,9%
6,5%
Снижение морали и нравственности, падение семейных ценностей
65,3%
31,4%
3,4%
Необеспеченность жильем всех категорий граждан
66,3%
28,2%
5,5%
Быстрое вымирание населения России
67,9%
28,2%
3,9%
Коррупция
68,2%
28,7%
3,0%
Терроризм
70,3%
25,9%
3,8%
Сокращение доступа к бесплатному образованию
Вызывают особо сильную тревогу
73,0%
23,4%
3,6%
46,8%
45,1%
29,8%
14,8%
37,7%
47,5%
Не думаю, что эта проблема относится к наиболее тревожным
Рис. 5.4. Иерархия проблем современной жизни,
вызывающих наибольшую тревогу у респондентов
Однако, на наш взгляд, рейтинг проблемы коррупции сильно занижен.
Как видно из диаграммы 5.4, наиболее важными проблемами россияне считают демонтаж системы бесплатного здравоохранения, рост преступности,
бедность, наркоманию/алкоголизм и детскую беспризорность. Эта иерархия
вряд ли может быть признана научно обоснованной. Переход от бесплатного
здравоохранения к платному, есть неизбежный компонент создания рыночной хозяйственной системы. Бедность имеет объективную тенденцию снижаться. Масштабы негативных последствий наркомании/алкоголизма и детской беспризорности до сих пор не имеют объективной оценки и, допускаем,
несколько преувеличиваются в СМИ. Считаем, что именно бюрократизм и
коррупция являются главной причиной того, что экономические и социаль-
217
ные программы дают низкий эффект, последствия коррупции, объемы ее
опасности недооцениваются.
Существует довольно сильное отличие оценок значимости проблем
коррупции и бюрократизма. В принципе бюрократизм, как бесконтрольность
профессиональных чиновников, является основой, главной причиной развития коррупции. Объективно он должен был бы иметь индекс значимости такой же, как и коррупция, или даже выше. На самом же деле бюрократизм
оценивается россиянами, в сравнении с коррупцией, как менее опасное явление.
Для проверки вывода о недооценке россиянами проблемы коррупции
рассмотрим ответы респондентов на закрытый вопрос "Как Вы в принципе
относитесь к тому, что в нашей стране для решения своих проблем гражданам приходится нередко давать взятки?":

11,1% респондентов, т.е. каждый десятый опрошенный выбрал
ответ "Это необходимая часть нашей жизни, без этого ничего не сделать";

28,5% респондентов, т.е. почти треть опрошенных выбрали ответ
"Этого можно избежать, но со взятками легче достичь нужного результата";

56,4 % респондентов т.е. больше половины указали: "С этим
нужно бороться, поскольку коррупция разлагает нас и нашу власть".
Итак, одним из существенных факторов развития коррупции в современной России является недооценка большинством россиян степени значимости этого явления, поскольку 2/5 населения страны относятся к коррупции
как к привычному "фону жизни". Они, в результате не понимания сути коррупции как явления, склонны оценивать ее как нечто менее опасное и тревожащее в сравнении с явлениями, которые на самом деле являются следствиями коррупции. Лишь меньшинство россиян (40%) убеждено, что если чиновники перестанут брать взятки, то "людям станет проще решать свои проблемы" и начнут работать экономические законы развития общества.
Стратегия эффективной антикоррупционной политики должна сочетать
как меры с высоким практическим эффектом, так и популистские мероприя-
218
тия, рассчитанные прежде всего на повышение рейтинга политической власти. В связи с этим следует обратить внимание, как во время анкетирования
респонденты отвечали на вопрос: "Какие меры по борьбе с коррупцией Вам
представляются наиболее эффективными?", на который предлагалось дать не
более трех ответов из числа предложенных.
Результаты подсчета голосов были таковы:
61,6% - "Усиление борьбы с коррупцией в самих правоохранительных
органах";
42,7% - "Конфискация имущества не только самих коррупционеров, но
и членов их семей";
42,6% - "Ужесточение уголовных наказаний, вплоть до введения
смертной казни за коррупцию и другие экономические преступления";
34,7% - "Совершенствование законодательной базы";
25,8% - "Сокращение государственного аппарата";
21,7% - "Усиление контроля за деятельностью чиновничества со
стороны общества и демократических институтов (СМИ, общественные
организации, политические партии)";
10,1% - "Наделение правоохранительных органов дополнительными
полномочиями и средствами";
8,7% - "Поощрение, в том числе материальное, добровольных
информаторов о фактах коррупции";
7,3% - "Легализация наименее социально опасных видов коррупции
("чаевые", подарки врачам и учителям и др.)".
Для интерпретации полученных результатов сгруппируем перечисленные антикоррупционные меры в два блока:
- силовые меры, основанные на применении традиционных для России
административных подходов, а именно ужесточение наказаний и выделение
дополнительных ресурсов, в перечне вариантов ответов это 2-й, 3-й и 7-й варианты ответов. Их суммарный рейтинг составил примерно 96%;
219
- социально-экономические меры, основанные на применении ранее не
типичных в нашей стране мер небюрократического, демократического контроля, это 1-й, 4-й, 6-й, 8-й и 9-й варианты ответов. Их суммарный рейтинг
приблизительно 161%.
Следует констатировать, что большинство россиян надеются на применение не чисто силовых, а именно социально-экономических мер. Это совпадает с нашим мнением: анализ российского и зарубежного опыта позволяет
сделать вывод, что силовые (репрессивные) меры хотя и тормозят развитие
коррупции, однако дают относительно слабый и, самое главное, неустойчивый эффект.
Здесь
же
важно
отметить,
что
эффективность
социально-
экономических мер возможна исключительно при усилении борьбы с коррупцией в ОВД. В настоящее время правоохранительные органы считаются
и объективно являются в России одним из наиболее коррумпированных институтов. Поэтому программу антикоррупционных мероприятий целесообразно начать именно с реорганизации ОВД (полиции), что обеспечит как
практический, так и высокий пропагандистский эффект. Реформа правоохранительных органов, которая начала активно проводиться в 2011-2012 гг., является, таким образом, важным элементом антикоррупционной стратегии.
Следует обратить внимание, что силовые меры, существенно уступая в
по популярности социально-экономическим мерам, все же имеют относительно высокий рейтинг. Это создает опасную коллизию: ужесточение репрессий против коррупционеров (например, активное применение пожизненного заключения как высшей меры наказания) может дать очень сильный популистский эффект, но весьма опасно по политическим соображениям. Здесь
необходима научная обоснованность применения допустимых мер. В частности, например, возможно усиление конфискационных мероприятий с пропагандой в СМИ точки зрения о низкой эффективности применения гипервысоких наказаний.
220
Вызывает большие сожаление довольно низкий рейтинг в общественном сознании россиян именно тех мероприятий, на основе которых за рубежом удавалось добиться высоких результатов, - усиления демократического
контроля и поощрения добровольных информаторов. Недооценка россиянами полезности этих мер является, видимо, следствием вековых традиций отчуждения в России государства от общества. Применять такие меры все же
можно и нужно, хотя бы в качестве второстепенных, если они, как минимум,
не вызывают сильного осуждения.
Обратим в этой связи внимание на возможность расширения использования платных информаторов.
На прямой вопрос анкеты "Считаете ли Вы, что для борьбы с коррупцией следует поощрять лиц, добровольно информирующих компетентные
органы о фактах коррупции?" респонденты давали следующие ответы:
- Да, следует – 32,5%;
- Нет, поощрение таких информаторов приносит обществу больше
вреда, чем пользы – 34,8%;
- Затруднились ответить – 32,7%.
Можно констатировать, что по данному вопросу в современной России
сложилось колеблющееся равновесие: одобряющие, осуждающие и колеблющиеся составляют почти равные доли населения. Решительность ОВД в
стимулировании этого направления борьбы с коррупцией и публичное распространение информации об общественной полезности "доносов" (как это
принято в США) могут переломить ситуацию и дать перевес тем, кто склонен
одобрять применение платных информаторов.
В заключение сформулируем основные выводы, которые вытекают из
материалов проведенного Общероссийского социологического опроса.
1. Российские граждане осуждают, прежде всего, коррупцию среди
высших
должностных
лиц,
но
относительно
терпимы
к
бытовой
(повседневной) коррупции. Объективно это стимулирует высокий уровень
коррупции,
поскольку
развитие
"низовой"
коррупции
становится
221
питательной почвой для развития "верхушечной" коррупции. Этот стереотип
общественного сознания помогает инициировать обвинения в коррупции
против самых высокопоставленных лиц, но препятствует массовому
вовлечению граждан в борьбу с коррупцией как социальным явлением.
2. Российские
коррупционные
граждане
отношения
в
разделяют
мнение
России
являются
корруптологов,
что
систематическими,
институционализированными.
3. Россияне недооценивают негативные последствия коррупции: в
преимущественно негативном ее эффекте убеждены лишь 2/5 граждан, треть
россиян считают коррупцию явлением с нулевым эффектом, а 15% убеждены
в полезности коррупции. Для антикоррупционной мобилизации необходимо
усилить негативное отношение россиян к коррупции, для чего нужна
активная антикоррупционная стратегия и пропагандистская работа в СМИ,
направленные на формирование в массовом сознании отрицательных оценок
последствий коррупции.
4. Россияне оценивают государственные институты федерального
уровня в целом как более коррумпированные в сравнении с региональными.
Одними из наиболее коррумпированных считают правоохранительные
органы (особенно, ГАИ) и Государственную Думу. Отмечаемая гражданами
высочайшая коррумпированность ОВД и парламента является сильным
тормозом к развертыванию антикоррупционной работы, поскольку сами
коррупционеры в принципе не могут эффективно вести борьбу с коррупцией.
Поэтому
при
необходимо
выработке
начинать
программы
антикоррупционной
антикоррупционные
мероприятия
политики
именно
с
реорганизации ОВД и, возможно, Государственной Думы – эти меры не
только объективно необходимы, но и способны дать действительно сильный
эффект.
5. Российские граждане относят к числу наименее коррумпированных
институтов спецслужбы, местные СМИ; а также правозащитные и
общественные
организации.
Наличие
участников
коррупционных
222
отношений может повысить эффективность взаимодействия этих институтов
в решении задач стратегии антикоррупционной политики.
6. Российские
граждане
считают
государственных
чиновников
главными субъектами коррупции. Именно они, а не предприниматели, часто
являющиеся лишь жертвами коррупционного вымогательства, должны стать
главными объектами в борьбе с коррупцией.
7. Коррупция оценивается большинством россиян как одна из
важнейших проблем, но далеко не самая значимая. Антикоррупционная
мобилизация требует создания антикоррупционной стратегии, реализация
которой позволит выявлять и оценивать риски государства от коррупции,
определять факторы снижения уровня социально-экономического положения
в стране, противодействовать снижению уровня жизни населения.
8. Российские граждане отдают предпочтение, при выборе мер борьбы
с коррупцией мерам скорее социально-экономическим, чем силовым, что
объективно
должно
стать
основой
эффективной
антикоррупционной
политики.
5.2 Институциональные инновации в управлении борьбой
с коррупцией
В экономике переходного периода формируется переходная рента –
доход от участия в реструктурализации экономики, непосредственно не связанный с повышением эффективности производства. Чтобы не допустить неоправданной дифференциации доходов и криминализации общества, необходимо – и это одна из важнейших задач начального этапа реформ – организовать изъятие переходной ренты в пользу государства, действующего на благо
общества. Однако на стадии осуществления переходного процесса может
произойти приватизация переходной ренты. Потери ресурсов возникают не
только по причине раскоординированности действий экономических агентов,
но и в связи с криминальным отъемом собственности, либо латентным обме-
223
ном власти на собственность. Чтобы предотвратить появление институциональных ловушек такого рода, следует с самого начала планировать постепенный демонтаж института, неэффективного в долгосрочной перспективе,
где вводимая норма должна быть временной и предусматривать свою собственную автоматическую отмену.
Высокая приспосабливаемость и скрытность коррупции делает ее мало
досягаемой для контроля. При латентном перераспределении общественных
ресурсов с участием коррупции происходит сглаживание возникающих противоречий: коррупция примиряет участников правоотношений и формирует
иллюзорное представление об экономической стабильности. Поэтому форма
реагирования на латентную коррупцию должна содержаться в обязательных
антикризисных и антикоррупционных экономических программах. При формировании такого рода программ необходимо учесть, что коррупционная
преступность детерминируется огромным комплексом причин – экономических, организационных, социально-психологических и т.д., которые кроются
во всех сферах общественных отношений и связаны с социальными противоречиями, которые остаются неразрешенными.
Для "запуска" антикоррупционной политики необходимы стартовые
институциональные инновации. Одной из них является реформирование органов внутренних дел России, в частности, создание специальных антикоррупционных подразделений, нацеленных на противодействие элитной коррупции. Необходимо также организовать антикоррупционный мониторинг,
который будет регулярно замерять уровень развития коррупции в разных
сферах жизни и регионах России на основе макро- и мезо-экономической
статистики, а также социологических опросов общественного мнения.
Чтобы выйти из институциональной ловушки, которой стала для России институциональная коррупция, необходимы шоковые события, которые
бы нарушили сложившееся устойчивое воспроизводство коррупционных отношений. В качестве аналогии следует обратить внимание на выход из институциональной ловушки бартеризации в результате дефолта 1998 г. Шо-
224
ком, который создаст условия для результативной антикоррупционной политики, могут стать либо массовые протестные выступления по типу "оранжевых революций" (своеобразная "революция снизу"), либо радикальные решения высшего руководства страны ("революция сверху").
Начальным элементом реорганизации антикоррупционного управления
должно стать антикоррупционное реформирование органов внутренних дел.
Система правоохранительных органов в настоящее время не может поставить
надежный заслон коррупции, что существенно снижает ее авторитет. По данным общероссийского социологического опроса 2011 г., 36% россиян высказывают недоверие органам внутренних дел, причем главным основанием недоверия является коррупция в этих органах (так заявили 49% респондентов,
не доверяющих полиции).
В настоящее время в России функция организации борьбы с
экономическими
подразделения
противодействия
и
коррупционными
Главного
управления
коррупции
МВД
преступлениями
экономической
России.
Однако
возложена
на
безопасности
и
организационно-
структурное построение этих подразделений напоминает перевернутую
пирамиду. Чем выше уровень системы еѐ управления, тем больше и
разнообразнее имеется в ней соответствующих оперативных подразделений.
Зато на районном уровне территориальных органов внутренних дел функция
борьбы с коррупцией либо вообще выпадает, либо возложена на одногоединственного оперативного сотрудника или небольшую группу сотрудников.
Для эффективной борьбы с коррупцией в России, прежде всего, необходимо сформировать принципиально новый субъект правоохраны – независимую службу по противодействию коррупции, укомплектованную лучшими
сотрудниками МВД и ФСБ, но подчиняющуюся непосредственно Президенту (или премьер-министру). Примером такой инновации является, в частности, опыт Гонконга, где в 1970-е гг. была создана Независимая Комиссия по
борьбе с коррупцией, подчиняющаяся генерал-губернатору Гонконга, благодаря деятельности которой удалось резко снизить уровень коррупции.
225
Для противодействия коррупции нужны упреждающие меры, которые
могут быть разработаны только на основе всестороннего анализа и мониторинга угроз экономической безопасности. Однако в практической деятельности правоохранительных органов вопрос о мониторинге за состоянием оперативной обстановки по линии экономической безопасности (а более того по
коррупции) не только не рассматривался, но и не ставился. Основные дискуссии среди ученых сводились к попытке формулирования основных направлений совершенствования оперативного обслуживания, а не к глубокому
изучению его возможностей в условиях рынка.
Антикоррупционный мониторинг представляет собой наблюдение,
анализ, оценку и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также мер реализации антикоррупционной политики.
Показатели мониторинга. Нейтрализация латентной коррупционной
преступности обычно начинается с определения ее признаков и показателей,
которые могут свидетельствовать о криминальном поражении той или иной
отрасли экономики либо определенного сегмента экономических отношений
или конкретной территории по представленным ниже формулам:
Ииндекс коррупционной пораженности населения (IC) – количество
лиц, совершивших коррупционные правонарушения, выявленных в течение
определенного периода и на определенной территории в расчете на 100 тыс.
чел. населения.
, где
(1)
mc - число лиц, выявленных в связи с совершением коррупционных
правонарушений за определенный период на определенной территории;
N - численность населения, проживающего на данной территории;
105 - единая расчетная база.
- индекс коррупционной виктимности населения (Wc) – удельный вес
людей, подвергавшихся вымогательству со стороны служащих государственных и организаций или пытавшихся коррумпировать этих служащих для получения незаконных преимуществ.
226
, где
(2)
n w - количество физических и юридических лиц, в отношении которых
в истекший период (определенного периода) было совершено вымогательство со стороны служащих государственных и негосударственных организаций;
N - численность населения, проживающего на данной территории.
Индексы коррупционной пораженности могут рассчитываться не только для отдельных территорий, но и для отдельных государственных служб.
Показатели общественного мнения о коррупционной пораженности (в частности, индекс Wc) необходимо включить в число показателей оценки деятельности сотрудников правоохранительных органов.
Исходя из представленных и иных аналитических расчетов, в
зависимости от поставленных задач, можно провести комплексную оценку
географии коррупционной преступности, пораженности, виктимности и т.п.,
а в конечном итоге влиять на состояние эффективности деятельности
правоохранительных органов.
Наряду с микроэкономическим подходом, основанном на социологических опросах общественного мнения, мониторинг коррупции можно осуществлять на основе макроэкономического подхода – при помощи анализа региональной и отраслевой статистики (см. прил. № 3). По определенному перечню макроэкономических сигнальных показателей можно отслеживать изменения коррупции в отдельных регионах и сферах хозяйственной жизни. К
числу значимых "сигналов" на региональном уровне относится, например:
уровень расслоения или дифференциации населения; низкий уровень (в
сравнении с другими аналогичными регионами) макроэкономических показателей развития малого бизнеса, где коррупция наиболее часто проявляется
и создает запретительные издержки. В последнем случае можно судить об
уровне развития малого бизнеса в регионе и степени его пораженности деловой коррупцией.
227
О состоянии процессов размывания социальных групп и внедрении
коррупционных отношений в формируемые институты рыночной экономики
могут свидетельствовать показатели удельного веса среднего класса в системе социальной стратификации общества. При этом качество формирования
среднего класса можно рассматривать как критерий эффективности всей системы государства - социальных, экономических и политических институтов.
Отличительные признаки среднего класса - высокий образовательный уровень и профессионализм, социальная и экономическая активность, наличие
материальных активов и др., что в комплексе может способствовать ликвидации последствий экономической нестабильности. В период модернизации
российской экономики средний класс также может стать ядром в механизме
развития страны при условии целенаправленной государственной поддержки
предприимчивых и инициативных представителей данной социальной группы. Этот фактор обусловлен еще и тем, что общая удовлетворенность жизнью, финансовое благополучие влечет за собой заинтересованность в социальной и политической стабильности, что в итоге усилит процессы демократических преобразований в стране, следовательно, снизит проявление коррупции до приемлемого уровня. Способность среднего класса выступать не
только носителем реализации национальной политики, в том числе антикоррупционных государственных программ может быть отрицательной в случае
сращивания его с коррупцией, теневой и организованной преступностью. Таким образом, средний класс играет важную роль в стабилизации общества, а
также может стать основным субъектом проведения антикоррупционных реформ в России (могильщиком коррупции).
Весьма продуктивными и качественными характеристиками состояния
оперативной обстановки и выработки эффективных средств к ее оздоровлению обладает мониторинг. В правоохранительном значении, в частности для
органов внутренних дел, под мониторингом состояния криминогенной ситуации в сфере экономики понимается вид деятельности подразделений ГУЭБиПК, основанный на законодательных и подзаконных нормативных пра-
228
вовых актах и осуществляемый в интересах защиты всех форм собственности от криминальных посягательств посредством разработки и принятия на
основе наблюдения, анализа, оценки, прогнозирования складывающейся
криминогенной ситуации комплекса разноплановых мер.
Иными словами, мониторинг применительно к деятельности подразделений ГУЭБиПК означает наблюдение, анализ, оценку и прогноз преступности, криминогенных факторов, на основе которых могут быть выработаны
меры по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений экономической направленности.
Исходя из вышеизложенного, сущность мониторинга заключается в
разработке и осуществлении комплекса правовых, организационных, экономических, технических и иных мер, направленных на слежение за состоянием складывающейся криминологической обстановки в приоритетных отраслях экономики в целях принятия информационно емких управленческих решений, касающихся обеспечения их экономической безопасности.
Назначение мониторинга определяет его роль и место среди других
видов деятельности, осуществляемых подразделениями ГУЭБиПК.
Благодаря надлежащей организации мониторинга за состоянием криминогенной ситуации удается принять упреждающие меры, минимизировать
последствия от совершаемых криминальных деяний. Посредством мониторинга определяются отрасли, где имеются и функционируют теневые формы
бизнеса, существуют реальные угрозы экономической безопасности.
Мониторинг как вид деятельности преследует цель создания предпосылок для своевременного реагирования подразделениями ГУЭБиПК на случай осложнения криминогенной ситуации в отраслях экономики. Достижение этой цели возможно благодаря наличия в их распоряжении осведомительной (ориентирующей) информации [127, c. 10-23].
Проведение мониторинга за состоянием криминогенной ситуации – это
не самоцель. В процессе его осуществления могут быть решены вполне конкретные задачи. Укажем некоторые из них.
229
Посредством проведения мониторинга складывающейся оперативной
обстановки определяются угрозы экономической безопасности, вырабатываются меры по их нейтрализации. Тем самым обеспечиваются благоприятные условия для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности.
Выявление криминогенных факторов, их связи с тенденциями развития
экономической преступности, создание предпосылок для прогноза ситуации
и преступности, разработка мер по стабилизации криминологической обстановки, принятие упреждающих мер социального и специального предупреждения совершаемых преступлений и многие другие вопросы охватываются
кругом задач, решаемых в процессе мониторинга.
Осуществление мониторинга обеспечивает подразделениям ГУЭБиПК
получение дополнительной информации о деятельности коммерческих и финансовых структур, контролируемых или непосредственно созданных преступными формированиями для отмывания доходов, приобретенных преступным путем. Наличие системы мониторинга создает необходимое условие для вывода из-под криминального влияния наиболее прибыльных предприятий.
Осуществление мониторинга за состоянием криминогенной ситуации
возможно прежде всего на основе информационного обеспечения ОРД подразделений ГУЭБиПК, создания автоматизированной системы оперативнорозыскной и иной информации (банка данных), использования информационных ресурсов других правоохранительных и контролирующих органов,
обеспечения защиты информации от несанкционированного доступа. Обеспечение оперативного прикрытия органов власти, осуществляющих распределение и освоение бюджетных средств, также во многом зависит от результатов мониторинга.
В качестве субъектов, осуществляющих мониторинг за состоянием
криминогенной ситуации, могут выступать как руководители ОВД, подразделений ГУЭБиПК, так и оперативные работники названного подразделения.
230
Объектами же мониторинга могут быть административные правонарушения
экономической направленности, преступления в сфере экономики, криминогенные факторы, способствующие их совершению, криминально активные
лица, от которых можно ожидать совершения преступных деяний. Все вместе взятое, на наш взгляд, образует криминогенную ситуацию, т.е. среду, в
которой функционируют подразделения ГУЭБиПК.
Задача обеспечения экономической безопасности носит комплексный
характер. Успешное ее решение подразумевает объединение усилий всех заинтересованных государственных, контролирующих и правоохранительных
органов на основе совместного плана действий. В противном случае невольно возникает вопрос: могут ли подразделения ГУЭБиПК территориальных
ОВД в одиночку решить данную задачу? Безусловно, нет. Это легко можно
проследить и на следующем примере. В современных условиях нельзя ограничиваться созданием и использованием лишь ведомственных информационно-поисковых систем, ибо имеющаяся в них информация не всегда удовлетворяет растущим потребностям подразделений ГУЭБиПК.
Углубленное изучение и анализ складывающейся криминологической
обстановки в сфере экономики предполагает установление контактов с администрацией хозяйствующих субъектов, их службами безопасности, счетнобухгалтерскими, финансово-экономическими и контрольно-ревизионными
подразделениями, а также негосударственными структурами правоохранительной направленности, которые могут располагать ценной информацией.
Большие возможности в этом плане имеют территориальные подразделения
министерств и ведомств. Так, территориальные органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федерального казначейства (федеральная служба), Федеральной
службы по труду и занятости, Федеральной службы государственной статистики, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом,
Федеральной службы по финансовым рынкам, Федеральной антимонополь-
231
ной службы, а также Счетной палаты РФ имеют в своем распоряжении собственные автоматизированные банки данных. С их помощью можно получить статистическую, экономическую, налоговую, производственную, финансовую, торговую, предпринимательскую и иную информацию.
Система мониторинга как вид деятельности, предназначенная обеспечению непрерывного поступления и накопления информации о состоянии
криминологической обстановки на объектах различных отраслей экономики,
без названных групп сведений не в состоянии должным образом отслеживать
происходящие в них негативные изменения.
Не менее важным принципом в организации мониторинга, на наш
взгляд, является наступательность. С ним мы связываем принятие сотрудниками ГУЭБиПК опережающих действий, преследующих цель не допустить
осложнения криминогенной ситуации в тех или иных бюджетообразующих
отраслях экономики. Здесь ярко прослеживается превентивный характер деятельности.
Сформулированные в Федеральном законе "Об оперативно-розыскной
деятельности" задачи (ст.2) прямо или косвенно предполагают необходимость принятия мер по их решению, в том числе, как нам представляется,
путем проведения мониторинга. Одновременно со своей стороны считаю
вполне оправданным подход, когда законодатель технологические вопросы,
связанные с осуществлением в рамках ОРД тех или иных приемов (способов), адресует ведомственному нормативно-правовому регулированию. В отношении мониторинга мы имеем дело именно с таким подходом.
Ряд ведомственных нормативных правовых актов ориентирует подразделения ГУЭБиПК на предварительное осуществление глубокого мониторинга ситуации до принятия управленческих решений об усилении борьбы с
преступлениями в сфере экономики либо о проведении оперативнопрофилактических операций (мероприятий).
Выступая одной из составляющей системы мониторинга, организация
имеет свою внутреннюю структуру. В качестве ее элементов в теории ОРД
232
ОВД принято выделять: организационно-структурное построение, на нашем
примере это подразделения ГУЭБиПК на всех уровнях управления (федеральный, региональный, муниципальный), планирование и прогнозирование,
внутреннее и внешнее взаимодействие, контроль и оказание практической
помощи, учет и оценка проделанной работы. В представленном виде без раскрытия их содержания трудно представить сам механизм сбора и анализа осведомительной информации, характеризующей негативные факторы, состояние самой экономической преступности, а также вероятное развитие криминогенной ситуации. В связи со сказанным элементы организации мониторинга требуют отдельного рассмотрения. При этом важно отметить, что всю
деятельность можно представить в виде системы "криминогенная ситуация –
мониторинг". Составные части данной системы тесным образом взаимосвязаны.
Проведение мониторинга предполагает определение плана действий
сотрудников ГУЭБиПК, предварительное изучение условий, в которых им
придется применять систему слежения. Мониторинг "работает" успешно там,
где информационное его обеспечение осуществляется комплексно, наложена
оперативная осведомленность о негативных изменениях в оперативной обстановке, имеются в распоряжении сотрудников ГУЭБиПК фактические
данные о наличии в той или иной отрасли экономики криминогенных факторов. Необходимой предпосылкой для этого является также документальная
фиксация имеющихся данных, источниками получения которых чаще всего
выступают: обращения граждан, должностных лиц, владельцев собственности, представители контролирующих органов, общественные организации,
средства массовой информации.
Для эффективной борьбы с коррупцией в России, прежде всего, необходимо сформировать принципиально новый субъект правоохраны – независимую службу по противодействию коррупции, укомплектованную лучшими
сотрудниками МВД и ФСБ, но не подчиняющуюся ни одному из этих ведомств.
233
Необходимость такой кардинальной меры мотивируется следующими
объективными обстоятельствами. Как уже указывалось, коррупция в России
приобрела институционализированный (системный) характер, для эффективного противодействия ей недостаточно сил и средств любого существующего
правоохранительного ведомства. Самое главное, россияне склонны относить
правоохранительные органы к наиболее коррумпированным институтам
[152]. Поэтому начальным элементом антикоррупционных реформ должна
стать антикоррупционная реорганизация самих ОВД России.
С вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3ФЗ "О полиции", изданием ряда Указов Президента Российской Федерации
организационное построение МВД России приведено в соответствие современным требованиям и концепции административной реформы. В системе
МВД России образовано Главное управление экономической безопасности и
противодействия коррупции (далее ГУЭБиПК МВД России), выполняющее
функции головного подразделения министерства по обеспечению экономической безопасности государства, противодействия преступлениям экономической и коррупционной направленности. В настоящее время МВД России в
рамках внутриведомственного правотворчества подготовлены методические
рекомендации по формированию структур и положений подразделений ГУЭБиПК территориальных органов МВД России на региональном и районном
уровнях [44]. Показательно, что впервые в структуре отдела ГУЭБиПК территориального органа МВД России на районном уровне со штатной численностью более 15 человек представлено специализированное отделение по
борьбе с коррупционными преступлениями.
Однако это нововведение не решило проблему до конца. Во вновь разработанных положениях не были учтены мнения практических работников. В
частности, в подразделениях ГУЭБиПК территориальных органов внутренних дел на районном уровне со штатной численностью менее 15 человек такой структуры (отделения, группы) не предусмотрено. По нашему мнению,
это ошибочное решение. В методических рекомендациях надо было дать чет-
234
кое разъяснение по поводу статуса территориальных органов внутренних дел
на районном уровне с указанием демографических и территориальных особенностей (город областного значения, межмуниципальное территориальное
образование город-район, округ, сельское поселение и т.д.). Например, в территориальном органе МВД России на районном уровне, обслуживающем
территорию с населением от 25-50 тыс. человек в структуре отделения ГУЭБиПК со штатной численностью 10 человек предусмотрена специализированная группа по борьбе с коррупционными преступлениями, и т.д. Такое
подробное разъяснение позволит руководителям органов внутренних дел не
отвлекаться на проблемные вопросы, касающиеся расстановки сил и средств
на объектах оперативной заинтересованности.
По данным исследования института Генеральной прокуратуры Российской Федерации, сотрудники органов внутренних дел в настоящее время работают буквально на грани психических и физических возможностей. Такая
предельная нагрузка не позволяет им реально делать больше работы [114].
Как может один оперуполномоченный ГУЭБиПК малочисленного района,
представляющий подразделение в единственном числе, провести комплекс
оперативно-розыскных мероприятий по изобличению матерого коррупционера? Не может, поскольку на него возложены, кроме этой сферы деятельности, еще и другие обязанности, связанные с раскрытием преступлений экономической направленности в бюджетной сфере, ЖКХ, агропромышленном
комплексе, кредитно-финансовой сфере и т.д. Численный состав подразделений экономической безопасности на региональном и муниципальном уровнях не изменялся с 1980-х гг.
Выход из сложившейся ситуации нами видится в проведении следующих мероприятий.
Во-первых, на региональном уровне МВД, ГУ МВД, УМВД России по
субъектам Российской Федерации необходимо провести мониторинг правоприменительной деятельности подразделений ГУЭБиПК с целью выявления,
дублирующих и несвойственных им функций, связанных с рассмотрением
235
жалоб и заявлений граждан, юридических лиц, в которых содержатся признаки правонарушений гражданско-правового характера. Подразделения
ГУЭБиПК не должны подменять деятельность других государственных контрольно-надзорных и правоохранительных органов (например, суда, Роспотребнадзора, ФАС, ФССП т.д.). В целях объективного решения по существующей проблеме к этой сфере деятельности целесообразно привлекать в качестве экспертов, представителей государственных министерств и ведомств;
законодательных органов государственной власти; органов местного самоуправления и общественных советов, которые недавно созданы при органах
внутренних дел.
Во-вторых, по результатам мониторинга целесообразно на законодательном уровне подготовить обоснованные предложения:
- об увеличении штатной численности оперативного состава подразделений ГУЭБиПК с учетом региональных особенностей субъектов РФ, включая районный уровень;
- о создании самостоятельной Федеральной службы по противодействию коррупции при МВД России (ФСПК России) по аналогии с ФМС России, опосредованно находящейся в оперативном подчинении Министра
внутренних дел Российской Федерации.
В качестве аргументации обратимся к норме международного права. В
соответствии со статьей 36 Конвенции Организации Объединенных Наций
против коррупции от 31 октября 2003 г., ратифицированной Федеральным
законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ, Российская Федерация как государствоучастник в рамках своих полномочий обязано обеспечивать внутри страны
наличие органа (органов) или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией. Такому органу (органам) или лицам обеспечивается необходимая самостоятельность, с тем, чтобы они могли выполнять свои функции эффективно
и без какого-либо ненадлежащего влияния. Эти лица или сотрудники такого
органа (органов) должны обладать надлежащей квалификацией и ресурсами
для выполнения своих задач. Поэтому в нашей стране должен быть создан на
236
федеральном уровне самостоятельный специализированный правоохранительный орган (служба, главк), который способен эффективно противодействовать коррупции. Это тем более актуально, поскольку в настоящее время
этой проблеме на международном уровне уделяется особое внимание.
Показателен зарубежный опыт – в частности, опыт Гонконга, где в
1970-е гг. была создана Независимая Комиссия по борьбе с коррупцией (далее НКБК), которая напрямую подчинялась генерал-губернатору Гонконга.
На службу в НКБК набирались молодые выпускники лучших вузов, которые еще не успели обрасти коррупционными связями. Губернатор лично
назначал каждого члена НКБК сроком на 6 лет, без возможности переизбрания. Сотрудники этой Комиссии стали своего рода "неприкасаемыми", поскольку Комиссия не имела над собой контроля ни со стороны МВД, ни со
стороны службы государственной безопасности. Ее компетенция распространялась на все государственные министерства и ведомства. Понимая, что
"рыба гниет с головы", НКБК начала изобличать самых влиятельных коррупционеров. Параллельно силовым операциям велась активная работа с обществом. Благодаря поддержке широких слоев общества комиссия получила
колоссальные полномочия. Например, они могли задерживать любого чиновника, основываясь лишь на проверенных подозрениях, "заморозить" его банковские счета и долгое время держать под арестом. Была введена презумпция
виновности: заподозренный чиновник должен был сам доказать легальность
своих доходов, иначе получал наказание сроком до 10 лет лишения свободы.
В итоге правительству Гонконга удалось победить коррупцию, а сотрудники
НКБК стали своего рода национальными героями.
Только в первый год работы Комиссии в Гонконге осудили более 200
взяточников самого высоко ранга. Уголовное дело возбудили даже в отношении начальника полиции Гонконга. О результативности принятых мер свидетельствуют следующие факты: если в 1974 г. коррупцией в Гонконге было
поражено 90% государственного аппарата, то в 2000 г. – лишь 6%, а в настоящее время – всего 3% [129, c.11].
237
Кроме Гонконга схожие специальные подразделения правоохранительных органов по борьбе с коррупцией есть и в ряде других стран мира.
Следует назвать, например, специальную следственную службу (STT) в Литве (специализированное правоохранительное агентство работает под надзором прокурора и подотчетно только Президенту республики и парламенту),
Бюро по расследованию случаев коррупции в Сингапуре (также обладающее
политической и функциональной самостоятельностью) и др.
Создание в России по образцу гонконговской Комиссии специальной
правоохранительной службы, подчиняющейся непосредственно Президенту
(или премьер-министру), может помочь добиться "перелома" в борьбе с коррупцией.
В настоящее время в России функция организации борьбы с
экономическими
подразделения
и
коррупционными
Главного
управления
преступлениями
экономической
возложена
на
безопасности
и
противодействия коррупции МВД России. Однако анализ организационноструктурного построения указанных подразделений показывает, что оно
напоминает собой перевернутую пирамиду: чем выше уровень системы еѐ
управления, тем больше и разнообразнее имеется в ней соответствующих
оперативных подразделений. Зато на районном (тактическом) уровне
территориальных органов внутренних дел функция борьбы с коррупцией
либо
вообще
выпадает,
либо
возложена
на
одного-единственного
оперативного сотрудника или небольшую группу сотрудников.
Для
эффективной
антикоррупционной
политики
на
верхние
(федеральный, окружной и региональный) уровни указанной системы
следует возлагать, прежде всего, функции стратегического и оперативного
управления подчиненными органами по всем приоритетным направлениям
борьбы с экономическими, налоговыми и коррупционными преступлениями.
Пирамиду следует перевернуть, сосредоточив основную часть ресурсов "на
земле". Для этого надо создать на районном уровне территориальных ОВД
специализированные
антикоррупционные
подразделения,
обладающие
238
штатными и организационными возможностями осуществлять масштабные
оперативно-розыскные мероприятия в отношении конкретных чиновниковфигурантов. Одновременно на окружном и федеральном уровнях должна
существовать не слишком многочисленная структура, способная эффективно
управлять системой борьбы с коррупцией.
Теперь обратим внимание на аспект формирования культурноэтических норм отторжения коррупционного поведения. В виду того, что при
планировании антикоррупционной политики часто обращают внимание исключительно на формальные институты – изменение правовых норм и практик правоприменения. Такой подход правомерен в странах западноевропейской цивилизации с давними традициями правового общества. Однако в
странах иных цивилизаций (включая Россию) формальные нормы права
обычно
существенно
корректируются
неформальными
культурно-
этическими нормами. Поэтому при конструировании антикоррупционной
политики в России необходимо уделить большое внимание культурноэтическому обеспечению борьбы с коррупцией.
Следует выделить два основных направления применения данного метода – это:
1) внедрение этических кодексов профессиональной деятельности и
2) стимулирование "доносов" на тех, кто совершает служебные правонарушения.
В качестве примера следует сослаться, например, на опыт Испании, где
Совет министров ввел Кодекс руководства для членов правительства и других высокопоставленных чиновников, в котором были продекларированы основополагающие ценности государственной службы. Другой пример: компания "Consip", которая отвечает за информационное обеспечение электронной
системы закупок для Министерства экономики и финансов Италии, приняла
Кодекс этики, устанавливающий стандарты поведения для всех участников
правоотношении в указанной сфере. Подобные меры разработаны и в большинстве других европейских стран.
239
Любой институт обязательно включает не только систему рекомендаций, что и как надо делать, но и систему санкций по отношению к тем, кто
нарушает эти рекомендации. Поэтому внедрение этических кодексов честного поведения государственных служащих должно дополняться внедрением
морально одобряемых санкций против "бесчестных" госслужащих. Речь идет,
прежде всего, о формировании у россиян позитивного отношения к "доносам" на коррупционеров.
Правоохранительные органы сами по себе, без поддержки граждан,
принципиально не могут эффективно вести борьбу с институциональной
коррупцией. Однако апелляция к помощи добровольных информаторов
наталкивается в постсоветской России на противодействие неформального
института – на так называемый "синдромом Павлика Морозова" [166]. Хотя
советская официальная культура активно пропагандировала образ "пионерагероя", в СССР сложился четкий неформальный стереотип: человек,
сообщающий правоохранительным органам о незаконном поведении своих
близких (например, коллег по работе), является бесчестным предателем и
заслуживает
морального
осуждения.
Таким
образом,
неформальные
институты российского общества в настоящее время осуждают не столько
коррупционеров, сколько "доносчиков".
Попробуем осуществить с современной точки зрения переоценку
официального советского "мифа" о Павлике Морозове. Объективно он
призывает не к ложным идеологизированным наветам, а к добровольному
сотрудничеству с правоохранительными органами, кем бы ни были
нарушители закона. При этом важно обратить внимание на то, о каких
нарушениях закона идет речь. Если следовать исходному смыслу "мифа", то
речь идет именно о коррупции. Как известно, согласно официальной
советской версии, отец "пионера-героя", председатель сельсовета Трофим
Морозов, был осужден по "доносу" сына за тайную продажу фиктивных
справок ссыльным крестьянам.
240
Необходимо учитывать, что Россия является одним из патерналистски
обществ, где личные связи существенно преобладают над официальными.
Как следствие, в таком обществе даже формальные служебные отношения
часто трансформируются в неформальные отношения «клана», «братства»,
«семьи». Далеко не случайно в «бандитские» 1990-е гг. самым важным
капиталом начинающих российских предпринимателей были не столько
деньги, сколько личное знакомство с "нужными людьми", нередко тянущееся
с детских и студенческих лет (как одна из форм социального капитала).
Поэтому российская коррупция – это не только и не столько торговля
незаконными услугами, сколько, пользуясь терминологией К. Поланьи,
реципрокный взаимообмен в социальной сети. "Миф о Павлике Морозове" в
таком культурном контексте означал призыв ставить членство в гражданском
обществе выше членства в малых группах, призыв отказываться от круговой
поруки "своих людей" в пользу интересов общества в целом. Если бы в
постсоветской России продолжал действовать этот культурно-ментальный
стереотип, то размах коррупции сильно сдерживался бы опасением, что
молчаливое несогласие коллег по работе приведет к "доносам" в
правоохранительные органы (как это и происходит, например, в США).
Однако в позднесоветскую эпоху формальный "миф о Павлике Морозове",
призывающий "доносить", оказался полностью блокирован неформальным
"синдромом Павлика Морозова", запрещающим "доносить" на коллег.
"Синдром Павлика Морозова" устойчиво сохраняется и в современной
России. В современном российском культурном пространстве крайне трудно
обсуждать необходимость использования и стимулирования добровольных
информаторов, не используя при этом осуждающих выражений ("донос",
"стукачество" и т.д.). Наблюдается парадоксальная ситуация, когда даже
либеральные
СМИ,
ориентирующиеся
институтов гражданского
на
пропаганду
американских
общества, пишут об американском опыте
"виджилантизма" (буквально – "дующих в свисток", "свистунов") в резко
осуждающем тоне [89]. Между тем данный опыт убедительно показывает,
241
как в ситуации обострения проблем теневых экономических отношений
следует
формировать
активное
позитивное
отношение
граждан
к
сотрудничеству с правоохранительными органами.
Системы стимулирования (морального и материального) тех людей,
кто информирует правоохранительные органы о коррупционных правонарушениях, уже созданы во многих странах мира. Например, в США конфидент
может получить от 15 до 30% стоимости выявленного по его информации
материального ущерба и защищен государством от преследований со стороны разоблаченных. Постсоветской России также придется эти системы создавать (в том числе и путем "реабилитации" Павлика Морозова), если она
хочет добиться успехов в противодействии коррупции.
Минимизация коррупционного поведения может быть достигнута в
значительной (или даже решающей степени) путем комплексного использования уголовно-процессуальных, административных и иных гласных правовых мер в сочетании с негласными (тайными) специальными мерами. Необходимость их проведения обусловлена тем, что глубина проникновения и
масштабы коррозии государственного аппарата стали беспрецедентными. Зачастую для противодействия коррупции недостаточно сил и средств даже отдельно взятого правоохранительного ведомства. Поэтому применение правоохранительными органами специфических средств и методов является одним
из важнейших, неотъемлемых компонентов успешной борьбы с преступностью.
Антикоррупционные структуры, созданные высшими органами государственной власти Российской Федерации имеют весьма современное логическое обоснование (приложение 2). Более того, в России сформирована необходимая правовая основа для осуществления подобных мероприятий в
рамках Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности". Такие операции осуществляются на локальном, местном, региональном или федеральном уровнях. Но подобным мерам присущ ряд недостатков. Они либо
носят тактически-целевой характер (ведутся в отношении одного фигуранта
242
или группы лиц), либо осуществляются в отношении неопределенного круга
лиц на территории страны или региона в рамках масштабных оперативнопрофилактических мероприятий. Такие меры, даже показывая определенную
результативность, не решают стратегических задач по борьбе с коррупцией.
После их проведения оперативная обстановка в регионах существенно не меняется. В итоге многочисленные финансовые и товарные потоки попрежнему используются чиновниками для достижения личных корыстных
или корпоративных интересов.
Обратимся к практике проведения специальных операций правоохранительными органами зарубежных стран, ведущих борьбу с коррупцией.
Зарубежный опыт. В США в конце 1960-х гг. политическая элита пришла к осознанию того факта, что организованная преступность становится
реальным конкурентом за политическую власть в стране. Ответом государства стало принятие комплекса законов RICO, регламентировавших права
представителей правоохранительных органов, в том числе при внедрении их
в преступные сообщества. В это же время ФБР США начинает проведение
тайных операций под условным наименованием "Шейх", которые первоначально планировались как целевые операции в штатах Нью-Йорк и НьюДжерси.
Агенты ФБР под видом представителей выдуманного арабского шейха
Камбира Абдул Рахмана и его компании "Abdul Enterprises" обращались к
некоторым членам палаты представителей и сената США с просьбой внести
на рассмотрение конгресса законопроекты, облегчающие получение им гражданства США и разрешающие шейху Камбиру владеть казино в АтлантикСити. Все переговоры конгрессменов и чиновников, а также факты передачи
им денег фиксировались на видео.
В результате проведенной операции обвинительные вердикты были
вынесены в отношении одного сенатора, шести конгрессменов и нескольких
десятков выборных чиновников рангом ниже. Всего в ходе операции "Шейх"
было изобличено 200 крупных чиновников [124]. В 1980 г. детали проведен-
243
ных операций просочились в печать, а оперативную видеозапись показали
несколько крупных телекомпаний. После этого чиновники начали бояться
даже самого предложения взятки.
Одной из успешнейших и нашумевших тайных операций ФБР является
операция "Greylord" ("Серый кардинал"), проводившаяся в 1980-х годах в отношении коррумпированных представителей судебных органах. В результате
этого расследования были предъявлены обвинения 17 судьям, 48 адвокатам,
8 полицейским, 10 заместителям шерифа, 8 членам законодательной комиссии графства Кук, а также 1 сенатору.
Спустя несколько лет, в 1986-1989 гг., следствием операции "Greylord"
явилась операция "Gambat". Ее целью было раскрытие убийства судьи, владевшего информацией о широкомасштабной коррупции в судебной системе
графства Кук. После установления убийцы сотрудники ФБР взяли с поличным судью, который получил взятку в размере 10 тыс. дол. США за возможность вынесения оправдательного приговора подсудимому.
Достаточно уникальной по своему содержанию была специальная операция "Lost Trust" ("Потерянное доверие"), проведенная в 1990 году сотрудниками ФБР США в отношении членов избирательной комиссии Генеральной Ассамблеи в процессе избрания законодательной власти штата Южная
Каролина.
В рамках данной операции сотрудники ФБР создали фиктивную компанию "Альфа Групп" в качестве лоббиста по принятию конкретных законодательных актов. В ходе операции 15 членов ассамблеи "продали" свои голоса за поддержку законопроекта в размере от 300 до 2500 долларов. Всего было проверено 170 человек. Обвинения были предъявлены Председателю палаты труда, торговли и промышленности штата, 45 представителям Республиканской партии, а также сенатору штата.
После трагических событий 11 сентября 2001 года, американские спецслужбы пришли к осознанию того, что специальные мероприятия по выявлению и разоблачению преступников имеют определенный приоритет над тех-
244
ническими формами документирования. Вопросы о необходимости проведения тех или иных специальных операций по борьбе с преступностью стали
постоянно обсуждаться на уровне администрации Президента и Конгресса
США. При этом подобные мероприятия не стали ограничиваться исключительно борьбой с мировым терроризмом и экстремизмом, они также эффективно применяются спецслужбами при выявлении иных категорий преступлений.
В этой связи необходимо упомянуть операцию "Липовый Шейх", проведенную в 2004 г. сотрудниками ФБР США по пресечению деятельности
международной сети суперэлитных борделей, в которых минимальная стоимость "эскорт-услуг" составляла 10 тыс. дол. Чтобы установить отношения с
владелицей борделей, агенту ФБР, игравшему роль личного адъютанта шейха, пришлось заручиться рекомендациями настоящего арабского принца.
"Представителю" шейха был предложен список "девочек", ночь с которыми
обойдется ему в 65 тыс. долларов. В ходе проведенной операции сотрудники
ФБР США получили доступ к базе клиентов, пользующихся интим услугами
такого борделя, в числе которых значились ведущие политики, чиновники,
крупные бизнесмены [250].
В сентябре 2008 года Правительство США, несмотря на принимаемые
гласные меры по борьбе с коррупцией, одобрило проведение тайных операций в отношении компаний, использующих подкуп чиновников для продвижения своих коммерческих интересов.
Одна из последних крупных операций такого рода завершилась в январе 2010 г., когда ФБР США и полицией Лондона было арестовано 22 руководителя и сотрудника американских, британских и израильских оборонных
компаний, подозреваемых в даче взяток и организации "откатов" правительственным чиновникам стран третьего мира в обмен на получение контрактов
на поставку оружия. В ходе данной операции, которая длилась более двух
лет, было задействовано 150 агентов ФБР США. Агент под прикрытием выступил уполномоченным представителем министра обороны одной из стран
245
Африки. От его лица он вел переговоры с представителями компаний, производящих оружие. В ходе переговоров была достигнута договоренность о выплате мнимому посреднику крупной взятки – 20% комиссии за получение
контракта, который составил 15 млн. долларов США. В ходе передачи аванса
фигуранты были задержаны.
Российский опыт. Отечественные специалисты пока весьма критически
относятся к проведению специальных операций по типу "Шейха" или "Серого кардинала". Формированию такой позиции во многом способствует печальный опыт первых отечественных попыток проведения аналогичных специальных операций (операция "Вирус" в 1990-е гг.), которые заканчивались
возбуждением уголовных дел в отношении их разработчиков.
В настоящее время при задержании взяткодателя с поличным
сотрудниками полиции более чем в 95% случаях применяется такое
оперативно-розыскное мероприятие как оперативный эксперимент, порядок
проведения которого регламентируется нормами Федерального Закона "Об
оперативно-розыскной деятельности" [33]. Однако на практике данные,
полученные в ходе оперативного эксперимента, не могут рассматриваться в
качестве доказательств, в связи с не процессуальным характером их
получения. Об этом прямо указывается в ст. 11 ФЗ "Об оперативнорозыскной деятельности". По этой причине сам факт задержания фигуранта с
поличным в ходе проведения оперативного эксперимента служит лишь
поводом и основанием для возбуждения уголовного дела. Все доказательства
по факту взяточничества должны быть получены процессуальным путѐм. В
случае недоказанности действий взяткополучателя защитой может быть
инициирован вопрос о еѐ провокации.
Интервьюирование
в
2010
г.
оперативных
сотрудников
ОВД,
проходящих обучение в Академии управления МВД России, подтвердило
наличие данной негативной тенденции: более 60% опрошенных офицеров
полиции указали, что их подчиненные под различными предлогами
стараются уклоняться от участия в оперативных экспериментах. Они
246
опасаются, что в отношении их самих может быть инициирован вопрос о
наличии в их действиях провокации взятки.
В российском Уголовном кодексе имеется статья 304 УК РФ, которая
является серьезным противовесом норме, закрепленной в ст. 290 УК РФ. Более того, описанное в ст. 304 УК РФ уголовно наказуемое деяние является
частным случаем фальсификации доказательств, ответственность за которые
установлена отдельной нормой Уголовного кодекса Российской Федерации.
Рассмотрим подробнее указанную проблему. Так, в ст. 6 Федерального
закона "Об ОРД" наряду с другими оперативно-розыскными мероприятиями
(ОРМ) назван оперативный эксперимент, проведение которого допускается
только в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия тяжкого
преступления, а также в целях выявления и установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. В ходе данного ОРМ оперативными сотрудниками органов внутренних дел искусственно создаются условия, при которых устанавливается и фиксируется факт наличия в действиях
должностного лица состава преступления, а также иные обстоятельства,
имеющие доказательственное значение. При этом весь процесс получения
или дачи взятки осуществляется посредством контроля со стороны компетентных органов.
Однако, как свидетельствует российская правоприменительная практика, даже при наличии такой процедуры могут возникать определенные коллизии,
прямо
вытекающие
из
положений
российского
уголовно-
процессуального и оперативно-розыскного законодательства. Так, нормы
Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" предусматривают, что результаты оперативно-розыскной деятельности могут быть использованы для подготовки следственных и судебных действий и проведения
других оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), которые могут служить
поводом и основанием для возбуждения уголовного дела. В соответствии с
нормами уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации сами по себе результаты оперативного эксперимента не могут быть при-
247
знаны доказательствами. В связи с этим само задержание фигуранта в ходе
проведения ОРМ может служить лишь поводом для возбуждения уголовного
дела, а доказательства по нему должны быть получены исключительно процессуальным путем. Нередко в случае недоказанности в действиях фигуранта
состава преступления его защита ставит вполне закономерный вопрос о ее
провокации.
Законодатель
должен
создать
инновационные
нормы,
четко
разграничивающие провокацию взятки от оперативного эксперимента. В
качестве образца можно использовать опыт формирования оперативнорозыскного законодательства некоторых стран СНГ. Данная проблематика, в
частности, кардинально решена в Законе Республики Армении "Об
оперативно-розыскной деятельности". Так, ст. 30 названного Закона вводит
такое ОРМ, как "имитация получения или дачи взятки".
Указанная норма содержит следующие положения:
1. Получение взятки или имитация дачи взятки в качестве оперативного мероприятия может осуществляться только для выявления преступления
по факту получения или дачи взятки на основании письменного заявления
лица, получившего предложение о даче взятки.
2. Понятие "получение взятки" или "дача взятки" применяется в смысле, предусмотренном уголовным законодательством Республики Армении.
3. Результаты оперативно-розыскного мероприятия, предусмотренные
п. 1 настоящей статьи, удостоверяются исключительно посредством видеоили аудиозаписи, причем видео- или аудиозапись на квартире осуществляется только на основании решение/постановления суда.
Таким образом, оперативно-розыскное законодательство Армении содержит нормы, исключающие саму постановку вопроса о провокации взятки.
Российским законодателям есть смысл "экспортировать" в Россию данный
правовой институт.
248
Теперь перейдем к принципу формирования новых материальных
стимулов и антистимулов для государственных служащих.
Обязательным
противодействию
направлением
коррупции
организационных
основ
совершенствования
является
мер
разработка
стимулирования
мер
правовых
должного
по
и
поведения
государственного служащего. Эти меры должны позволять ему достичь
существенного
материального
достатка
не
за
счѐт
совершения
коррупционных преступлений, а путѐм правомерного и безупречного
исполнения им служебного долга. Надо сделать так, чтобы чиновник
понимал: быть честным – это выгодно. Установка на материальную
заинтересованность
чиновника
не
означает
отказа
от
параллельной
разработки и принятия различных этических норм и кодексов поведения
государственного служащего. Необходимо добиваться того, чтобы моральные
нормы и материальный интерес не противоречили друг другу, а работали в
одном направлении, препятствуя коррупционному поведению.
Важная проблема эффективной организации антикоррупционной
оперативно-розыскной деятельности в России – это слабость его ресурсного
обеспечения. В качестве образца для подражания в данном аспекте следует
обратить внимание на оперативно-розыскное законодательство Республики
Казахстан, которое как раз уделяет повышенное внимание материальнотехническому обеспечению оперативно-розыскной деятельности субъектов
оперативно-розыскной деятельности.
Статья
20
Закона
Республики
Казахстан
предусматривает
дополнительное финансирование органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, за счет отчислений от сумм возмещенного
государству ущерба, поступающих от реализации имущества, обращенного в
доход государства на основании приговоров суда [106, c. 80]. Указанная мера
объективно представляет собой существенный стимул, побуждающий и
мотивирующий коллективы подразделений этих органов к более энергичной
работе.
Источником
финансирования
субъектов оперативно-розыскной
249
деятельности являются отчисления в размере 50% от суммы реализованного,
конфискованного или обращенного по приговору и решению суда в
собственность государства имущества, валютных и денежных средств, а
также отчисления в размере 100% денежных средств, полученных от
реализации транспорта, оргтехники и средств связи, конфискованных судом у
правонарушителей.
Принципиально новым для России направлением антикоррупционной
борьбы должен стать мониторинг уровня жизни и имущества чиновников,
основанный на принципе презумпции виновности.
Здесь можно ориентироваться на опыт Гонконга, где законодательно
закреплено, что если чиновник и его семья живут не по средствам, имеют
значительные счета за границей, дорогую недвижимость и т.д., то он обязан
доказать Комиссии, что получил эти средства законным путем. Если доказать
не удастся, чиновнику грозит лишение свободы на срок до 10 лет [129].
Схожие меры применяют и в ряде других стран – например, в Грузии.
В этой стране после развертывания "войны с коррупцией" в 2004 г. в уголовное законодательство добавили положение, позволяющее у должностных
лиц, осужденных за коррупционные преступления, конфисковывать богатство, происхождение которого они не могут объяснить. Бремя доказывания законного приобретения собственности при этом, как и в Гонконге, лежит на
обвиняемом. Данный закон распространяется и на собственность членов семей должностных лиц, что не позволяет коррупционеру "скрыться за спиной"
родственников [235].
В Европе и США декларирование государственными чиновниками доходов и публичность данных сведений является многолетней и обязательной
практикой. Закон, создающий данную норму, был принят в США в 1978 г.
Сведения о доходах представляются в правительственную Комиссию по этике. Чиновник обязан предоставить следующие сведения: о своих связях с
бизнесом; о наличии у него и членов семьи ценных бумаг; в каких компаниях
работают члены семьи. При этом в декларации указываются все побочные
250
доходы: дивиденды, гонорары и прочее. В случае необходимости, для правовой оценки ситуации комиссия имеет право обратиться в прокуратуру.
Применение мониторинга уровня жизни и имущества требует одновременного жесткого ограничения (или даже полного запрета) занятия бизнесом
должностных лиц и членов их семей, иначе коррупционные доходы можно
легко замаскировать под предпринимательскую прибыль. Эта мера очень актуальна для постсоветской России, где слишком часто высокопоставленные
должностные лица одновременно являются крупными бизнесменами.
Важным элементом эволюционной антикоррупционной политики могло
бы
стать
приоритетное
внимание
к
выполнению
конкретных
государственных инвестиционных проектов.
В
настоящее
время
одной
из
причин
неэффективности
антикоррупционной стратегии является именно "непрозрачность" схем
реализации ряда социальных и экономических программ (проектов). Не
является секретом, что во многих проектах чиновники получают до 30%
бюджетных
средств
в
форме
"отката"
за
лоббирование
интересов
определенных предпринимательских структур или иных заинтересованных
лиц. В ситуации высоких транзакционных издержек зачастую коррупционная
сделка становится единственным выходом для бизнесмена.
В современной России отсутствуют правовые механизмы оперативного
сопровождения крупных инвестиционных проектов с использованием
средств
федерального
бюджета.
Нами
предлагается
в
рамках
широкомасштабных/дорогостоящих проектов часть средств, выделяемых на
их реализацию, направлять целевым назначением именно на организацию
оперативного сопровождения (контроля) за расходованием и списанием
бюджетных средств. Ведомственные приказы МВД России позволяют для
такого
оперативного
сопровождения
в
пределах
лимитов
штатной
численности создавать временные подразделения целевого назначения. При
этом финансовые средства, затрачиваемые на
сопровождения
социально
значимых
организацию оперативного
контрактов
(проектов),
должны
251
предназначаться
не
какой-то
коммерческой
конкретному
государственному
наделенному
полномочиями
(частной)
правоохранительному
осуществлять
структуре,
а
ведомству,
оперативно-розыскную
деятельность.
Подобная практика уже доказала свою эффективность в ряде
зарубежных стран – например, в США оперативное сопровождение крупных
бюджетных проектов обычно выполняют подразделения ФБР. Можно также
сослаться на опыт стран СНГ – например, ст. 29 Закона Республики Армении
"Об оперативно-розыскной деятельности" содержит такое оперативнорозыскное мероприятие как конфиденциальный контроль за финансовыми
операциями.
Внедрение практики оперативного сопровождения крупных бюджетных
проектов позволит добиться одновременно нескольких полезных результатов.
Во-первых, это позволит создать определенного рода ведомственную
специализацию,
направленную
на
решение
конкретных
оперативно-
тактических задач. Во-вторых, станет возможным выработать методику и
практику
применения
оперативно-розыскных
мер
по
борьбе
с
коррупционными преступлениями в рамках отдельного экономического или
социального проекта.
5.3 Моделирование результатов антикоррупционного управления
Одной из ключевых задач реформы органов внутренних дел (ОВД)
является задача повышения эффективности работы сотрудников, и в частности, борьба с получением ими незаконных доходов (коррупцией). Мы предлагаем новый подход к исследованию и одновременно решению этой проблемы – проведение имитационной деловой игры.
252
Опишем методологический аспект проведения имитационной деловой игры для моделирования реакции сотрудников полиции на антикоррупционные стимулы.
Следует сразу оговориться, что экспериментальные методы принципиально не позволяют оценивать индивидуальную склонность конкретного
участника эксперимента (будь то обычный гражданин или сотрудник полиции) к коррупционным действиям. Данные методы позволяют исследовать
лишь групповые тенденции в поведении данной когорты участников, и то
лишь в той мере, в которой они проявляют эти тенденции. В случае с сотрудниками ОВД такие проявления могут быть затруднены, например, в силу того, что в период реформы министерства сотрудники могут быть особенно
сдержанными в своем поведении, вести себя в соответствии с "ожиданиями"
начальства в условиях, когда они могут опасаться проверок и пр. С другой
стороны, тенденции группового поведения, которые проявляются даже в подобных условиях, по-видимому, будут достаточно устойчивыми, и следовательно, при условии правильной интерпретации могут расцениваться как
действительная характеристика данной когорты испытуемых. В нашем случае такой устойчивой тенденцией оказывается характеристика сотрудников
ОВД с точки зрения их склонности к коллективному поведению по противодействию антикоррупционным мероприятиям.
Важной особенностью экспериментальных методов является их способность оценить в лабораторных условиях свойства конкретных социальноэкономических институтов, и в особенности последствия их изменения (реформы) с точки зрения стимулов и фактического поведения людей, взаимодействующих в рамках данного института. Применительно к текущей задаче,
эксперименты позволяют оценить реакцию сотрудников ОВД на меры по
борьбе с коррупцией, изменение их поведения при усилении наказания за
коррупцию, изменение поведения при увеличениие материального вознаграждения тех, кто отказывается от коррупционных действий.
253
Все эти вопросы могут быть изучены без существенных затрат и не
предусматривают каких-либо контактов за пределами сообщества сотрудников ОВД, что позволяет ограничить доступ к информации о ходе и результатах исследования. Исследование проводится в компьютерном классе при помощи специальной программы, а взаимодействие участников осуществляется
посредством компьютерного терминала, что позволяет обеспечивать анонимность участников исследования.
Участие в эксперименте носило добровольный характер: участники
могли в любой момент до начала игры отказаться принимать в ней участие (и
несколько человек воспользовались этим правом).
В соответствии с методологией экономических экспериментов участникам следует выплачивать денежные вознаграждения в соответствии с экспериментальными выигрышами. В силу специфики деятельности сотрудников ОВД мы не имели возможности следовать этому правилу. Вместо денежных выигрышей использовались "моральные" стимулы: участники, заработавшие в ходе эксперимента более медианы, получали за занятие оценку "отлично", остальные участники – оценку "хорошо". В контрольной группе, состоящей из студентов Национального исследовательского университета Высшая школа экономики, и рекрутированной согласно общепринятым экспериментальным процедурам, вознаграждение выплачивалось в денежной
форме. Для большей сравнимости с участниками из числа сотрудников ОВД
проводились также сессии со студентами на "моральные стимулы" (проценты
к зачету).
Экспериментальная игра состояла из трех этапов, обосновываемых с
учетом специфики когорты участников следующим образом.
В рамках первого этапа моделируется следующая ситуация. Вопервых, сотрудники ОВД получают низкую заработную плату, которая не
позволяет на социально приемлемом уровне содержать себя и свою семью.
Во-вторых, в подразделении ОВД сложилась практика коррумпированного
поведения сотрудников, которые систематически используют свое служебное
254
положение для личного обогащения, т.е. получают дополнительный доход
сверх положенной заработной платы, премий и прочих легальных выплат.
Поскольку получение дополнительных доходов незаконно (по имеющимся
оценкам доля законных подработок составляет незначительную часть в общем объеме дополнительных доходов, так как только незначительная часть
сотрудников имеет возможность получать такие доходы), сотрудники ОВД
должны либо смириться с низкой заработной платой, либо злоупотреблять
служебным положением, в принципе рискуя попасться на получении этих
доходов и быть наказанным (оштрафованным). В условиях низкой заработной платы в нынешней системе интересы сотрудников ОВД различного ранга
совпадают: они получают дополнительные доходы, частью которых делятся с
вышестоящими, проверяющими и др, чтобы иметь возможность получать эти
доходы и далее. В результате формируется коррупционная система, поддерживать которую в интересах как начальства ("проверяющих"), так и подчиненных ("сотрудников").
Во втором этапе у подразделения появляется новый руководитель
(проверяющий), про которого сотрудники ОВД не знают, согласится ли он и
дальше закрывать глаза на дополнительные заработки, получая от них за это
определенную плату. Они могут продолжать получать нелегальные доходы,
однако если они предложат плату, новый руководитель может ее не взять, и
наказать их за получение таких доходов. В игре по факту реализуется ситуация, когда новый руководитель всегда честный, т.е. никогда не берет плату,
однако его подчиненные на первых порах об этом не знают, и поэтому имеют
стимулы по-прежнему получать дополнительные доходы, но попадаются на
этом значительно чаще, чем ранее.
На третьем этапе, в рамках реформы вновь меняются правила игры:
существенно увеличивается заработная плата сотрудников ОВД, и одновременно пропорционально растут штрафы за получение дополнительных доходов. В этих условиях сотрудники будут выбирать, продолжать ли им, как и
ранее, получать (высокие) дополнительные доходы в условиях значительно
255
возросших рисков, или же отказаться от их получения в пользу не такого высокого, но все-таки более достойного и законного дохода.
В одной игре (сессии) участвуют сотрудники ОВД, численность которых кратна пяти (10, 15,...). Участники разбиваются на группы по 5 человек в
каждой. Каждая такая группа соответствует одному подразделению, состав
ее не меняется на протяжении всей игры. Для соблюдения анонимности принятия решений участники не знают, кто именно из них входит в какую группу.
Перед началом каждого из трех этапов игры ведущий раздает распечатанные инструкции для данного этапа, зачитывает их вслух и отвечает на
вопросы. Для лучшего понимания участников вначале проводятся 2 тренировочных раунда, что позволяет лучше усвоить и почувствовать правила игры.
Вся игра, включая инструкции и объяснения, занимает примерно 1 час 20
минут.
Каждый этап состоит из 8 раундов. Все раунды независимы друг от
друга, и выигрыши участников во всей игре определяются как сумма их выигрышей во всех раундах.
На первом этапе каждый сотрудник в начале каждого из 8 раундов
получает 100 у.е. в качестве основного дохода. Кроме того, в том же раунде
каждый участник может получать дополнительный доход, размер которого
определяет он сам. Для простоты полагается, что сотрудник ОВД, злоупотребляющий властью, может диктовать его размер, т.е. сколько он захотел,
столько и получит. Получение таких доходов может быть наказуемо, что выражается в следующих двух формах.
Во-первых, в подразделение может прийти проверка, которая затрагивает те подразделения, где количество взяток слишком велико. В рамках игры это задается следующим образом: если сумма дополнительных доходов в
какой-либо группе превысит 5000 у.е., то все 5 человек из этой группы получат 0 за текущий раунд, т.е. лишаются и дополнительного, и основного доходов, вне зависимости от того, какие решения принимали они в этом раунде.
256
Такие стимулы ограничивают склонность сотрудников к коррупционному
"беспределу".
Во-вторых, каждый сотрудник ОВД может быть проверен в индивидуальном порядке в конце каждого раунда. Если проверка выяснит, что этот
сотрудник получал дополнительный доход, весь этот доход будет конфискован, а сотрудник ОВД дополнительно оштрафован на 50 у.е., что никак не
влияет на наказания других сотрудников. В игре такая проверка носит случайный характер: вероятность того, что каждый сотрудник будет проверен,
равна 80%, и никак не связана с вероятностью проверки других, зато в случае
прихода проверки она достоверно выявляет истинный размер взятки.
Сотрудники, однако, могут снизить вероятность проверки с 80% до
10% для всех членов своей группы. Для этого они могут незаметно и независимо друг от друга вложить некоторую сумму денег в групповой фонд страховки от проверки (собрать деньги в общий фонд для платы руководителюпроверяющему), причем все, что они вложили в этот фонд, вычитается из их
итогового (общего и дополнительного) дохода за текущий раунд. Все взносы
в этот фонд вычитаются из доходов внесших их сотрудников, и если сумма
взносов в страховом фонде, собранном группой, составит не менее 500 у.е.,
то вероятность выявления дополнительного дохода снизится с 80% до 10%
для каждого участника. Это означает, что если сотрудникам удалось собрать
деньги на "подкуп" руководителя (проверяющего), то вероятность того, что
их накажут за коррупцию, существенно снижается. Такое поведение, конечно, означает защиту от наказания за незаконные действия, однако в условиях
эксперимента формирование такого фонда для игроков, максимизирующих
свое благосостояние, является рациональной стратегией, и должна наблюдаться на практике. В самом деле, если все участники получают равную долю максимального дополнительного дохода (5000/5=1000) и поровну скидываются на создание группового фонда, то их доход составит 895 у.е. за каждый из периодов. Если сотрудники не смогут скоординироваться и набрать
500 у.е. для создания гурппового фонда (чтобы снизить вероятность провер-
257
ки), им разумно ничего не вносить в фонд страховки, но тогда вероятность
проверки будет высокой и доход будет заметно меньший и составит 260 у.е.
за период. Отказ от дополнительных доходов приносит 100 у.е., а перебор
этих доходов выше 5000 у.е. на группу - 0. В соответствии с этими стимулами можно ожидать, что рациональной стратегией для участника эксперимента будет получение максимально возможных дополнительных доходов и покупка коллективной страховки, снижающей вероятность проверки.
На втором этапе (следующие 8 раундов) правила игры несколько меняются. Ведущий сообщает участникам, что отныне вероятность выявления
дополнительного дохода может не зависеть от группового фонда, даже если
сумма взносов превысила 500, и вероятность выявления все равно может составить 80%. Иначе говоря – страховка может не сработать. Вне зависимости
от того, сработала страховка или нет, все взносы в этот фонд вычитаются из
выигрыша участника. На самом деле на этом и следующем этапах страховка
не срабатывает никогда, т.е. взносы в этот фонд всегда целиком возвращаются, а вероятность проверки всегда составляет 80%, при неизменных величинах штрафа и правилах получения доходов. Однако участники этого не
знают, им сообщается лишь, что групповой фонд может не сработать. Таким
образом, доход дополнительно зарабатывающих (коррумпированных) сотрудников остается одинаковым вне зависимости от фонда страховки, и все
равно наибольшим из возможных – 260 у.е., так что оптимальной стратегией
на втором этапе является по-прежнему получение максимальных дополнительных доходов, и отказ от формирования фонда страховки.
Наконец, на третьем этапе (последние 8 раундов) правила игры меняются еще раз: теперь решение о получении дополнительного дохода влияет
на основной доход и на штрафы. Если получение дополнительного дохода не
выявлено (независимо от того, имело ли оно место на деле), основной доход
сотрудника составляет 300 у.е., и добавляется к тому (не выявленному) дополнительному доходу, который получил данный сотрудник. Если же оно
выявлено, то основной доход, как и прежде, составляет 100 у.е., весь допол-
258
нительный доход изымается, как и ранее, но штраф возрастает до 300 у.е. Вероятность выявления дополнительного дохода определятся так же, как на
этапе 2, т.е. она может не зависеть от страхового фонда, и все взносы в фонд
страховки снова вычитаются из дохода участника, который их внес. Теперь
работа по закону становится наиболее прибыльной стратегией, поскольку она
приносит 300 у.е., тогда как коррумпированное поведение в любом случае
дает 0. Соответственно, рациональные участники в этих условиях должны
отказываться от получения дополнительных доходов, и получать только законное вознаграждение.
Деловые игры по этим правилам были проведены в 2012 г. с участием
сотрудников ОВД (слушателей Академии Управления МВД в чине (специальном звании) от капитана до полковника полиции, всего 72 участника) и
отдельно — студентов НИУ ВШЭ разных факультетов и курсов, из которых
104 — в платном режиме, и 56 — в бесплатном, т. е. с теми же стимулами,
что и полицейские.
Средние дополнительные доходы представлены синей линией для
студентов представлены на крайней левой и правой панели рис. 5.5., для полицейских — на средней панели; три стадии игры отделены вертикальными
штриховыми линиями. Как видно из рисунка, в целом предсказания сбываются для студентов, которые в первых двух стадиях в среднем выбирают дополнительный доход в 1000 (верхняя горизонтальная черта), а на последней
стадии — дополнительный доход 0. Для сотрудников полиции на первой стадии средний доход оказывается существенно меньше 1000 (рисунок 5.5).
259
Рис. 5.5. Распределение дополнительных доходов и взносов
Данный результат означает, что обычные граждане (студенты Высшей
школы экономики), поставленные в те же условия, что и сотрудники ОВД,
оказываются в среднем даже более склонными к получению дополнительного дохода, чем полицейские. Это опровергает популярный в обществе стереотип, что сотрудники ОВД являются более коррумпированными, чем
большинство населения страны: коррупционное поведение есть в большей
степени следствие сложившейся системы стимулов для сотрудников, нежели
порождение их природной склонности к незаконному обогащению. Более того, на третьей стадии доля тех, кто выбирает нулевую величину дополнительных доходов среди сотрудников полиции оказывается даже выше, чем
среди студентов. Судя по результатам эксперимента, сотрудники полиции
демонстрируют высокую степень готовности работать честно, если вознаграждение за честный труд окажется достойным, и среагируют на такое изменение в государственной политике даже в большей степени, чем обычные
граждане.
260
Красной линией на том же рисунке представлены взносы в страховой
фонд. Здесь для студенческой подгруппы (выборки) вновь характерно равновесное поведение: на первой стадии они вносят в среднем по 100 (нижняя горизонтальная черта), однако на второй и третьей стадии показатели остались
на прежнем уровне, как для платных так и для бесплатных игр. Готовность
формировать такой фонд характерен и для сотрудников ОВД: где сама по себе идея "откупиться" от проверки никому не представляется чуждой. Иначе
говоря, приемлемость "страховки" от наказания за неодобряемое, нечестное
поведение может скорее считаться свойством российского общества, нежели
конкретной когорты россиян, и правоохранительные органы — лишь слепок
с общества. Этот же результат может пониматься и как интерпретация рациональности поведения: в условиях, когда защита от проверки сулит достаточно большие выигрыши, и гражданские лица, и сотрудники ОВД находят
возможность молчаливо скоординироваться, и создать фонд страховки от такой проверки, даже если взносы в такой фонд являются индивидуально затратными.
Для сотрудников полиции, однако, характерен еще один тип поведения, который не встречается среди студентов. На первой стадии игры помимо
основной моды в 100 единиц (справедливый взнос) у сотрудников полиции
есть еще одна мода в точке 500, т. е. находится достаточно значимая группа
сотрудников ОВД, которые оплачивают не только свою долю, но и всю величину страховки. Этот результат, по-видимому, говорит о существовании среди сотрудников ОВД специфической групповой морали, которая говорит о
том, что пожертвовать свои средства во имя некоей групповой идеи не только не обидно, но даже естественно. Это обстоятельство еще более характерно
видно на следующих трех рисунках, показывающих индивидуальные взносы
для студентов по группам, сотрудников ОВД по группам и зависимость взносов от дополнительных доходов.
В семи группах полицейских из девяти находился один участник, который систематически, из периода в период, покрывал практически весь
261
фонд страховки, невзирая на то, что остальные при этом "проезжались" за его
счет. Такая групповая солидарность, или готовность к самопожертвованию,
по-видимому, характерна для сотрудников ОВД в большей степени, чем в
среднем для популяции россиян - во всяком случае, среди студентов такой
тенденции не наблюдается. Более того: данные говорят о том, что полицейские примерно в 4 раза более готовы жертвовать свои доходы для покупки
страховки по сравнению с обычными гражданами.
Наконец, рассмотрим изменение взносов и дополнительных доходов
на протяжении разных стадий эксперимента. Для когорты студентов она
сравнительно устойчива для дополнительных доходов: отношение средних
на третей стадии эксперимента к средним на первой стадии эксперимента составляет 0.93 для этих подгрупп (как с реальными, так и с условными выигрышами). У полицейских это соотношение ниже (0.79), и еще ниже (0.60)
оказывается аналогичное соотношение для взносов в фонд страховки
(табл.5.2). Этот последний показатель расположен между аналогичными величинами для платных (0.93) и бесплатных (0.31) групп студентов. Это означает, что среди сотрудников полиции привычка к получению дополнительного дохода оказывается выше, чем для студентов. С другой стороны,
уровень взносов в фонд страховки для сотрудников полиции оказался существенно ниже, чем для студентов с денежной мотивацией.
Если этот вывод воспринять буквально, это означает, что для разрушения коррупционной системы индивидуальных усилий отдельных честных
сотрудников ОВД может не хватить. Их усилия могут быть сведены к "нулю" и массовой активностью других, коррумпированных сотрудников, тогда
как честные сотрудники или попадут в социальную изоляцию, или же будут
вовсе отторгнуты системой. В этом случае новое устойчивое бес коррупционное состояние системы может быть достигнуто лишь за счет согласованного массированного изменения "правил игры", импульс к которому должен
быть задан извне, от политиков и/или общественности.
262
Таблица 5.2
Статистика поведения студентов и полицейских
во время деловой имитационной игры
Характеристики
стадия
Дополнительные доходы
все
1
2
3
Взносы на страховку
все
1
2
3
Студенты
средняя
968.95
1089
968.7
843.5
98.76
119.3
80.35
84.09
медиана
1000
1000
1000
1000
100
100
100
0
среднее квадратическое отклонение
750.40
646
527.5
945
106.63
77.44
91.42
132.2
min
0
0
0
0
0
0
0
0
max
5000
5000
2000
4500
500
500
400
500
Полицейские
средняя
655.67
678
786.1
611.7
147.51
194.8
147.8
116.6
медиана
400
500
600
300
72.5
100
100
23
среднее квадратическое отклонение
742.53
735.3
802.4
722.1
227.43
286.4
194.9
204.3
min
0
0
0
0
0
0
0
0
max
4000
3500
4000
3500
2500
2500
1200
1300
N (все) = 520 (вкл. пробные), N(1) = N(2) = N(3) = 160.
Аналогом такого импульса в игре выступает изменение правил на 3-м
этапе, когда санкции за коррупционное поведение и вознаграждение за честность существенно возрастают. Однако в проведенной серии игр после усиления антикоррупционных стимулов, вслед за краткосрочным снижением
дополнительных доходов, их средний уровень стал более волатильным (т.е.
изменчивым, колеблющимся). Это говорит о том, что меры, направленные на
борьбу с коррупцией (даже вполне нейтральные - например, связанные с повышением доходов) могут, по крайней мере, на первых порах привести к довольно неожиданным результатам.
263
Тем не менее, если такой импульс в реальности будут дан, то существуют и вполне определенные основания для оптимизма. Можно выделить два
таких основания.
Во-первых, некоторые сотрудники ОВД достаточно охотно реагируют
на стимулы, связанные с повышением вознаграждения за честное поведение.
Один из участников после эксперимента и разъяснения его смысла устно
проинтерпретировал ее так: "если платить нормальную зарплату, так и работать будут нормально".
Во-вторых, из наших результатов следует, что немалое число сотрудников ОВД стремится к поддержанию групповых норм. Это также может
быть поводом для оптимизма, так как если поведение без коррупции будет
признано в данном сообществе как "норма", оно само может начать бороться
с ее остаточными или случайными проявлениями, обеспечивая устойчивость
бес коррупционного состояния системы. Аналогичным механизмом поддержания такой нормы может быть возврат к не исчезнувшим, но несколько забытым понятиям "чести мундира", ответственности за благополучие граждан, профессионального долга, и т.п.
Таким образом, полученные предварительные результаты позволяют
утверждать, что по склонности к коррупционному поведению сотрудники
ОВД принципиально не отличаются от обычных граждан. Такое поведение
является их рациональной реакцией на сложившуюся институциональную
среду и систему действующих в ней стимулов. Сотрудники ОВД достаточно
быстро обучаются рациональным стратегиям. Поэтому по итогам имитационной игры следует сделать прогноз, что сотрудники полиции в целом и в
конечном счете адекватно (позитивно) среагируют на создание сильных стимулов к бес коррупционному поведению.
264
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современное состояние экономической безопасности России связано с
устойчивым и динамичным развитием национальной экономики, ее эффективностью и конкурентоспособностью как на внутреннем, так и на мировых
рынках. С учетом данных тенденций вопросы обеспечения экономической
безопасности страны обретают особую актуальность, так как российское общество уже на протяжении многих лет находится в состоянии турбулентности, поиске и развитии механизмов инновационного типа хозяйствования.
Процесс перехода национальной экономики на траекторию устойчивого развития осложняется тем, что наиболее уязвимой для различных угроз и
опасностей экономика становится именно в кризисные периоды, характеризующиеся потерей устойчивости и прерывистыми тенденциями в развитии. В
таких условиях одной из наиболее сложных проблем в российской экономической науке и хозяйственной практике является процесс ухода от сложившейся сырьевой зависимости национальной экономики, от конъюнктуры
внешних рынков и утере способности контролировать системные отношения
международного разделения труда.
Обеспечение экономической безопасности является комплексной проблемой и зависит от широкого ряда факторов: финансовых, инвестиционных,
информационных и т. п. Существенное значение для защищенности экономики от внутренних и внешних угроз оказывают такие макроэкономические
показатели, как: устойчивое (инновационное) развитие, экономический рост,
конкурентоспособность и экономический суверенитет и др. Сохранение и
повышение уровня экономической безопасности хозяйственной системы
требует постоянного мониторинга ее состояния с целью выявления потенциальных и существующих опасностей, поиска путей их предотвращения и
нейтрализации. Угрозы являются одним из основных показателей системы
экономической безопасности и представляют собой факторы, оказывающие
265
дестабилизирующее воздействие на экономическую систему и вызывающие
ее качественное изменение. Одним из таких факторов является коррупция.
Экономическая безопасность с позиции институциональной коррупции
– это такое состояние экономики, при котором обеспечивается устойчивое
развитие экономики и защита от внешних и внутренних угроз на основе наиболее эффективной реализации антикоррупционного потенциала общества.
Коррупция по своей сути представляет собой социальное явление,
которое имеет социальную обусловленность, социальные закономерности
развития и осуществляет негативное влияние на социальные процессы.
Существуя в обществе и будучи порождением общественных отношений,
коррупция пронизывает разные социальные сферы общества, по-разному
деформируя общественные отношения.
Социальная сущность коррупции проявляется, в первую очередь, в том,
что
она
имеет
исторические
истоки
и
социальные
предпосылки.
Государственную власть и ее представителей в лице чиновников всегда
сопровождал призрак коррупционности. Ни одна из социально-политических
и экономических систем не имела и не имеет полного иммунитета от
коррупции – изменяются лишь ее объемы и проявления, а также ее
возможности, которые определяются отношением к ней государства и
общества. Коррупция присутствует во всех политических системах и во всех
странах мира.
Негативные последствия или социальная цена коррупции является показателем, который характеризует общественную опасность коррупции. Коррупция превратилась в самую серьезную проблему современности и реально
угрожает национальной безопасности и конституционному строю России, является непреодолимым препятствованием для общественного прогресса.
Общественная опасность коррупции в социальном аспекте заключается
в том, что она: приводит к торможению и искривлению социальноэкономических реформ; углубляет социальное неравенство граждан; увеличивает социальное напряжение в обществе; нарушает принципы социальной
266
справедливости; осложняет доступ граждан к социальным фондам и препятствует пользованию ими, существенно снижая уровень социальной защиты; создает подпочву для похищения этих фондов; уничтожает общественные ценности; формирует противоправный образ жизни, укореняет одну из наихудших
форм регламентации общественных отношений; взрывает авторитет государства; наносит вред утверждению демократических основ управления обществом. Коррупция является одним из основных факторов раздвоения общества,
условно говоря, на официальное и неофициальное. Вследствие этого в рамках
общества параллельно сосуществуют две социальных подсистемы: одна из
них базируется на правовых и моральных принципах, другая – на использовании противоправных средств (подкуп, злоупотребление служебным положением, неправомерное предоставление льгот и преимуществ, использование
власти для незаконного завладения чужим имуществом и т. п.). Субъекты коррупции функционируют в теневом формате, в котором господствует своя система ценностей, свои цели и средства их достижения, где отношения между
людьми складываются не по официальным законам, а "по понятиям". В силу
противоправности своей деятельности такие отношения остаются подзаконными и не могут существовать без официальной подсистемы.
Официальная подсистема является прикрытием неофициальной подсистемы по следующим основаниям. Во-первых, субъекты коррупции для достижения своих противоправных целей используют предоставленные законом
полномочия. Во-вторых, официальный статус используется ими для уклонения от предусмотренной законом ответственности. В таком контексте коррупцию можно признать теневой составляющей официальной власти, а часть власти, пораженную коррупцией, - теневой властью.
Неофициальная социальная подсистема общества, которая своими составляющими имеет теневую экономику, теневую политику, теневое право,
двойные стандарты поведения людей (двойную мораль), в том числе лица, наделенные властными полномочиями, продуцирует коррупцию, а коррупция, в
267
свою очередь, содействует развитию неофициальных (преимущественно противоправных) отношений в политике, экономике, социальной сфере.
Политические последствия коррупции проявляются в том, что она: изменяет сущность политической власти, снижает уровень ее легитимности как
внутри государства, так и на международной арене; нарушает принципы ее
формирования и функционирования, демократические принципы общества и
государства; взрывает политическую систему; порождает отчуждение власти
от народа, снижая зависимость государства от ее граждан; дестабилизирует
политическую ситуацию; подчиняет государственную власть частным и корпоративным интересам, в том числе интересам коррумпированных группировок и кланов. В функционировании государства и реализации публичной власти коррупция предусматривает эксплуатацию публичной власти в частных
интересах. При высоком уровне коррумпированности государственных органов коррупция становится системным элементом государственного управления. При таких обстоятельствах управления государством существенно отдаляется от демократических принципов и значительно упрощается для коррумпированных представителей власти, которым присущий упрощенный взгляд
на власть, где должностное положение чиновника рассматривается как средство удовлетворения личных интересов. У граждан и представителей властных
структур происходит изменение мировоззрения на роль публичной власти в
управлении обществом. В результате коррупции происходит деформация основной цели политики – вместо обеспечения общесоциальных интересов политика обеспечивает частные и групповые интересы. Коррупция подрывает
авторитет государства, порождает недоверие граждан к политической власти.
Власть воспринимается гражданами не как выразитель их интересов и способ
их защиты, а как источник опасности их правам и свободам.
В результате проведения исследования диссертантом предложена
следующее оригинальное определение коррупционной преступности в
криминологическом понимании: это – антисоциальное, общественно опасное
явление,
составляющее
целостную
совокупность
преступлений,
268
совершенных
должностными
лицами
с
использованием
ими
своего
служебного положения, имеющихся у них должностных полномочий, а также
иными
лицами,
государства,
вопреки
законным
государственной
самоуправления,
коммерческих
интересам
службы,
и
службы
иных
граждан,
в
органах
организациях,
для
общества,
местного
личного
обогащения или в иных личных, узкогрупповых и корпоративных целях или
для удовлетворения корыстных интересов третьих лиц.
Подобно тому, как экономическая безопасность является базисом системы национальной безопасности, коррупция представляет стержневую основу для криминализации экономических отношений.
В рейтинге основополагающих угроз экономической безопасности институциональная коррупция занимает особое место.
Предлагаем дать этой категории следующее определение: институциональная коррупция – это такая система организации государственного управления, когда принятие решений систематически связано не только со служебными обязанностями чиновника/политика, но и с его личными интересами (включая положение чиновника в социальных сетях).
Комплексный анализ институциональной коррупции в России позволил
получить следующие оригинальные результаты:
1.
Концепция российской институциональной коррупции прошла в
своем развитии четыре этапа, в настоящее время точка зрения об институционализации коррупции в постсоветской России стала преобладающей в
научной литературе. Институциональную коррупцию следует определить как
неэффективную устойчивую неформальную норму взаимодействия государственных чиновников и политиков с гражданами (включая предпринимателей), когда предоставление государственной услуги обусловлено личным
вознаграждением чиновника или политика.
2. При классификации типов и форм проявления коррупции необходимо проводить разделение институциональной коррупции (коррупции как доминирующего института) и коррупции как одного из институтов. Эта клас-
269
сификация показывает, что отождествление коррупции со взятками скрывает
масштабы институциональной коррупции, в рамках которой коррупционные
взаимодействия часто не связаны с передачей денег.
3. Институциональная коррупция может выступать и как важное условие внедрения институциональных инноваций, и как препятствие развития.
Конкретно в постсоветской России институциональная коррупция первоначально существенно способствовала переходу от командной экономики к
рыночному хозяйству, но с середины 1990-х гг. становится главным препятствием социально-экономической модернизации.
4. Российская цивилизация, на развитие которой сильно повлияли институты власти-собственности, имеет существенную органическую предрасположенность к развитию институциональной коррупции. Развитие институциональной коррупции в постсоветской России стало не разрывом с предшествующими тенденциями, а их продолжением. В постсоветской истории четко различаются два периода: если в 1990-е гг. доминировала коррупция в
форме "скупки государства", то с 2000-х гг. – в форме "скупки бизнеса".
5. Волнообразная динамика официальной статистики коррупционной
преступности в 1990-2011 гг. доказывает, что статистические колебания отражают скорее политические деловые циклы, чем изменение реальных коррупционных процессов. Периоды резкого роста количества зарегистрированных коррупционных преступлений связаны с политическими реорганизациями (в частности, с президентскими выборами). Активная разработка антикоррупционной стратегии с 2008 г. сопровождается не ростом, а значительным спадом зарегистрированных коррупционных преступлений.
6. Институциональная коррупция как одно из проявлений "провала государства" (government failure) является одной из главных угроз национальной экономической безопасности современной России. Она формирует режим "грабящей руки" - стабильно создает запретительные трансакционные
издержки заключения контрактов для тех акторов хозяйственной деятельно-
270
сти, которые стремятся к производственным инновациям, что стимулирует
рентоискательство.
7. Выбор стратегии и тактики антикоррупционной политики определяется взаимодействием гражданского общества и государства. В зависимости
от того, кто является главным социальным фактором борьбы с коррупцией,
есть два альтернативных, демократическом и авторитарный, эффективных
пути управления антикоррупционной политики. Поскольку в стране нет активного социального фактора антикоррупционной политики, фактически в
2010-е гг. реализуется третий, бюрократический путь, при котором борьба с
коррупцией объективно менее эффективна, чем при двух других путях
управления антикоррупционной политики.
8. Принятая в 2010 г. Национальная стратегия противодействия коррупции в настоящее время слабо функциональна: она декларирует нереальную цель и не содержит конкретных критериев и показателей ее достижения.
В качестве целевого индикатора целесообразно использовать индекс восприятия коррупции (CPI). Реальной стратегической целью противодействия коррупции в России должно стать сближение по уровню коррупции сначала с
Китаем, а затем со странами Восточной Европы.
9. Для "запуска" антикоррупционной политики необходимы стартовые
институциональные инновации. Одной из них является реформирование органов внутренних дел России – в частности, создание специальных антикоррупционных подразделений, нацеленных на противодействие элитной коррупции. Необходимо также организовать антикоррупционный мониторинг,
который будет регулярно замерять уровень развития коррупции в разных
сферах жизни и регионах России на основе макро- и мезо-экономической
статистики, а также социологических опросов общественного мнения.
10. Важным инструментом анализа коррупционной пораженности и
одновременно методом обучения антикоррупционному поведению являются
имитационные деловые игры. Организованная экспериментальная деловая
игра, моделировавшая реакции сотрудников полиции на различные антикор-
271
рупционные стимулы, показала, что отторжение коррупции распространено
среди сотрудников полиции сильнее, чем среди обычных граждан. По результатам серии деловых игр сделан прогноз о позитивных перспективах антикоррупционного реформирования российских правоохранительных служб.
Таким образом, в исследовании сформулирована концепция и развита
методология комплексного изучения проблемы противодействия институциональной коррупции как основной системной угрозы экономической безопасности социально-экономическому развитию постсоветской России. Обоснована органическая, неразрывная связь институциональной коррупции со
сложившейся в России в 1990-2000-е гг. моделью рыночного хозяйства, основанного на рентоискательстве. Предложен механизм управления противодействием коррупции, который объективно является одним из главных направлений модернизации российской национальной модели экономики.
272
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Официальные документы и правовые акты
1.
Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
2.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию. (СЕД № 173).
Страсбург // Совет Европы и России. 2002. № 2. - С.46-55.
3.
Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при
заключении международных коммерческих сделок (принята Конфедерацией по выработке конвенции 21 ноября 1997 года) // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. – М.:
Государственная Дума, 2001. – С.170-176.
4.
Декларация о полиции (принята Парламентской Ассамблеей Совета
Европы в г. Страсбурге 8 мая 1979 г.) // Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. – М.: Государственная
Дума, 2001. – С.203-207.
5.
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию //
Сб. документов: "Конвенции Совета Европы и Российская Федерация".
– М., 2000.
6.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц
(принят ООН 12 декабря 1996 г.) // Борьба с коррупцией: актуальные
проблемы законодательного обеспечения. – М.: Государственная Дума,
2001. – С.195-196.
7.
Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка
(принят на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН
17 декабря 1979 г.) // Советская юстиция. 1991. № 17.
8.
Конвенция Организации Объединенный Наций Против коррупции // СЗ
РФ. 2006. № 26. Ст.2780.
9.
О Правительстве Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51.
Ст.5712.
273
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст.1.
11. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст.4921.
12. Налоговый кодекс РФ: от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (часть 1); от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (часть 2) // Ч.1 – СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.3824;
Ч.2 – СЗ РФ. 2000. № 32. Ст.3340.
13. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ
// СЗ РФ. 1996. № 25. Ст.2954
14. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ.
2011. № 7. Ст.900.
15. О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ //
Рос. газ. 2010. 29 дек.
16. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных актов: федеральный закон от 17 июля 2009 г.
№ 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст.3609.
17. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
// СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст.6249.
18. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов
предпринимательской деятельности: федеральный закон от 26 декабря
2008 г. № 293-ФЗ (ред. от 7 февраля 2011 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть
I). Ст.6248.
19. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть I). Ст.6228.
20. О персональных данных: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152ФЗ (ред. от 5 апреля 2013 г.) // СЗ РФ. 2006. № 31 (часть I). Ст. 3451.
274
21. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст.1152.
22. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // СЗ РФ. 2006.
№ 31 (часть I). Ст.3448.
23. О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 2006.
№ 31 (часть I). Ст. 3424.
24. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации:
федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19.
Ст.2060.
25. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции: федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ.
2006. № 12. Ст. 1231.
26. О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации: федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // СЗ
РФ. 2006. № 1. Ст.7.
27. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный
закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 30 (часть I).
Ст.3105.
28. Об Общественной палате Российской Федерации: федеральный закон
от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
29. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31.
Ст.3215.
30. О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст.2063.
275
31. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей: федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ //
СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). Ст.3431.
32. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма: федеральный закон
от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). Ст.3418.
33. Об оперативно-розыскной деятельности: федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 28 июня 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. № 33.
Ст.3349.
34. О международных договорах Российской Федерации: федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст.2757.
35. Об общественных объединениях: федеральный закон от 19 мая 1995 г.
№ 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст.1930.
36. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I // Сборник законодательных актов РФ. Выпуск VIII. 1993. Ст.117.
37. О защите прав потребителей: закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I //
Рос. газ. 1992. 7 апр.
38. Вопросы организации полиции: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г.
№ 250 // Рос. газ. 2011. 2 марта.
39. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 //
Рос. газ. 2011. 2 марта.
40. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ
Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст.1334.
41. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов: указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 // СЗ РФ. 2010.
№ 27. Ст.3446.
276
42. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
43. О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел
Российской Федерации: указ Президента РФ от 18 февраля 2010 г. №
208 (ред. от 1 марта 2011 г.) // СЗ РФ. 2010. № 8. Ст.839.
44. О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 12 января 2010 г. № 62 //
СЗ РФ. 2010. № 3. Ст.277.
45. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации: указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. №
1468 (ред. от 1 марта 2011 г.) // СЗ РФ. 2009. № 52 (часть I). Ст.6536.
46. О мерах по противодействию коррупции: указ Президента РФ от 19
мая 2008 г. № 815 // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
47. О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: указ Президента РФ от 18 мая
2009 г. № 559 // СЗ РФ. 2009. № 21. Ст.2544.
48. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. 2009.
19 мая.
49. О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)": указ
Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11.
Ст.1277.
50. О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений
при осуществлении предпринимательской деятельности: указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст.2293.
277
51. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти: указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 // СЗ РФ. 2008.
№ 20. Ст.2290.
52. О денежном содержании федеральных государственных гражданских
служащих: указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. № 763 // СЗ РФ.
2006. № 31 (часть I). Ст.3459.
53. О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении
должности государственной гражданской службы Российской Федерации: указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 // СЗ РФ. 2005. №
8. Ст.629.
54. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст.439.
55. О проведении аттестации государственных гражданских служащих
Российской Федерации: указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г.
№ 110 // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст.437.
56. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 //
СЗ РФ. 2002. № 33. Ст.3196.
57. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе: указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ
РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
58. О Государственной стратегии экономической безопасности Российской
Федерации (Основных положениях): указ Президента РФ от 29 апреля
1996 г. № 608 // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст.2117.
59. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства
РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010 № 10. Ст.1084.
278
60. Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005
г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст.4720.
61. О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об
Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 № 260 // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст.2313.
62. О проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти города Санкт-Петербурга: постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 апреля 1997 г. № 1366-1
ГД // СЗ РФ. 1997. № 19. Ст.2199.
63. О создании временной комиссии Совета Федерации по изучению проблемы борьбы с коррупцией: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1999 г. № 189-СФ // СЗ РФ. 1999.
№ 18. Ст.2263.
64. О результатах работы Специальной комиссии Генеральной прокуратуры РФ по расследованию материалов, связанных с коррупцией должностных лиц: постановление Верховного Совета РСФСР от 10 сентября
1993 г. № 5716-1.
65. О специальном счете правоохранительных и судебных органов: постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 28 августа
1995 г. № 1192.
66. О некоторых организационных вопросах и структурном построении
территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.
67. О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного
плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11
августа 2010 г. № 313 // Законность. 2010. № 11.
68. Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции
279
общественной безопасности и органов предварительного расследования: приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25.
69. Об утверждении формы статистической отчетности "5-Корр": приказ
МВД России от 18 декабря 2007 г. № 1185.
70. О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов
и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10
октября 2003 г. № 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 12.
71. О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000
г. № 6 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. Ст.1234.
72. О мерах по усилению борьбы с коррупцией, прокурорского надзора за
исполнением законодательства о государственной и муниципальной
службе: указание Генеральной прокуратуры РФ от 12 августа 1996 г. №
49/7 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора
РФ. – М., 1999.
73. О некоторых вопросах применения судами Конституции России при
осуществлении правосудия: постановление Пленума Верховного Суда
РФ от 31 октября 1995 г. № 18 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996.
№ 1. Ст.1012.
74. Об утверждении положения о дисциплинарной ответственности глав
администраций: указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 828 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5073
(утратил силу).
75. О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией: указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 // СЗ РФ. 2003.
№ 48. Ст.4657 (утратил силу).
76. О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: указ Президента РФ от 4 апреля 1992 № 361 // Рос. газ. 1992. № 80. 7 апр. (утратил силу).
280
77. Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативноправовых актов и иных документов в целях выявления положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 // СЗ РФ. 2009.
№ 10. Ст.1240 (утратило силу).
Памятники права
78. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года – 6-е
изд., пересмотр. и доп. – СПб.: Изд. Н.С. Таганцева, 1889. – 775 с.
79. Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и
формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3 / Полянский А. 3-е изд. – М.: Изд-во. А.Ф. Скорова, 1900.
80. Соборное уложение царя Алексея Михайловича 1649 года. – М.: Печатня А.И. Снегиревой, 1907. – 196 с.
81. О взяточничестве: Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. // Собрание
узаконений РСФСР. 1918. № 35. Ст. 467.
82. Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях: постановление СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. // Собрание
узаконений РСФСР. 1918. № 56. Ст.615.
83. Об усилении уголовной ответственности за взяточничество: указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. // Ведомости
Верховного Совета СССР. 1962. № 8. Ст.85.
Монографии, статьи, учебники, учебные пособия, справочники
84. Абашидзе А.Х. Национальные и международные меры в борьбе против
коррупции // Юрист-международник. 2007. № 2.
85. Абдиев К.М. Понятие коррупции и система уголовно-правовых средств
борьбы с нею (по материалам Кыргызской Республик): дис. … канд.
юрид. наук. М., 1995.
281
86. Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социальноправовой феномен и пути ее преодоления: учеб. пособие. - М.: Юристъ,
2002.
87. Антикоррупционная политика: учеб. пособие / Под ред. Г.А. Сатарова.
- М.: СПАС, 2004.
88. Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России ХVI-ХХ веков: диалектика
системного подхода. - М., 2003.
89. Бай Е. Спасти человечество могут только доносчики // Известия. 2004.
5 февраля.
90. Бакунин М.А. Коррупция. - О Макиавелли. - Развитие государственности // Вопросы философии. 1990. № 12. - С. 59-66.
91. Блондет М. Быть с Путиным? Мнение итальянского журналиста. - М.:
Издательский дом Конечных, 2009.
92. Большой
юридический
словарь
/
Под
ред.
А.Я.
Сухарева,
В.Е. Крутских. - М.: ИНФРА-М, 2000.
93. Борисов О.А. Коррупция в условиях глобализации: задачи противодействия / Безопасность личности, общества, государства (проблемы, задачи, технологии): материалы общероссийской научно-практической
конференции (Санкт-Петербург, 12 мая 2006 г.). - СПб.: Золотая книга,
2006.
94. Бурмистров И.А. Коррупция: ее сущность и меры предупреждения /
Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. - М., 2001.
95. В стане террористов. Чеченские боевики опираются не только на внутренние резервы // Независимая газета. Военное обозрение. 1999. № 38.
1-7 октября.
96. Васильченко А.А. Уголовная ответственность и коррупция / Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. - М., 2001.
97. Взяткоемкость // Известия. 2002. 22 мая.
282
98. Волженкин Б.В. Коррупция как социальное явление // Чистые руки.
1999. № 1.
99. Волженкин Б.В. Коррупция. Серия "Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе". - СПб., 1998.
100. Волженкин Б.В. Корыстные злоупотребления по службе (хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением): уголовноправовая характеристика и проблемы квалификации: дис… докт. юрид.
наук (в форме научного доклада). - М., 1991.
101. Волженкин Б.В. Служебные преступления. – М., 2000.
102. Выступление Президента РФ Медведева Д.А. на заседании Совета при
Президенте Российской Федерации. 10 марта 2009 года. URL:
http://www.kremlin.ru/ (дата обращения: 16.03.11).
103. Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. – Киев: Вища школа, Головное изд-во, 1980.
104. Галимова Н. Пять критериев Медведева // Московский комсомолец.
2010. № 200.
105. Галицкий Е., Левин М. Коррупционные взаимоотношения бизнеса и
власти (опыт эмпирического анализа) // Вопросы экономики. 2007. №
1.
106. Галлиев С.Ж., Сапарин О.Е. Комментарий к Закону Республики Казахстан "Об оперативно-розыскной деятельности". - Алматы: Жеті жарғы,
1998.
107. Гальперин Г.И. Организованная преступность, коррупция, уголовный
закон // Социалистическая законность. 1989. № 4.
108. Гараев Р. Ф., Селихов Н. В. Понятие коррупции // Следователь. 2001.
№ 2.
109. Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционные преступления // Законность.
2000. № 6.
110. Гевелинг Л.В. Коррупционные формы политического финансирования:
материальная основа распространения терроризма. Финансовый мони-
283
торинг потоков капитала с целью предупреждения финансирования
терроризма / Под ред. С. Годдарда, А. Никитина, Л. Фитуни. – М.:
МНЭПУ, 2005.
111. Глобализация общей, организованной и коррупционной преступности:
материалы "круглого стола" // Государство и право. 2001. № 12.
112. Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. - М., 1936.
113. Горшенков Г.Н. Криминологический словарь. - Сыктывкар, 1995.
114. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: материалы Всероссийской научной конференции
(Москва, 6 июня 2007 г.). - М.: Научный эксперт, 2007.
115. Гришин А. Генерал-лейтенант милиции Александр Гуров: "Мы живем
в капитализме, оставив милицию в социализме" // Комсомольская
правда. 2010. 8 апреля.
116. Гуров А.И. Профессиональная преступность: прошлое и современность. - М.: Юрид. лит., 1990.
117. Гуров М.П. Коррупция как сложное социально-экономическое явление,
представляющее угрозу национальной безопасности // Вестник Московского университета МВД России. № 6. 2008.
118. ДеЛонг Дж. Бредфорд. Бароны-разбойники / Очерки о мировой экономике: Выдающиеся экономисты мира в Московском Центре Карнеги. М.: Гендальф, 2002.
119. Джонстон М. Поиск определений: качество политической жизни и
проблема коррупции // Международный журнал социальных наук.
1997. № 16.
120. Добровольский А.М. Военно-административные законы. – СПб., 1905.
121. Долгова А.И. Криминологические проблемы коррупции в России //
Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. - М., 2001.
284
122. Долгова А.И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2003.
123. Долгова А.И. Экономика, преступность, организованная преступность
– диалектика развития // Криминальная экономика и организованная
преступность. - М., 2007.
124. Доронин А. Собственники против менеджеров. Кто кого? // Интернет
газета. 2004. № 4. URL: http://www.oxpaha.ru (дата обращения:
05.04.04).
125. Дюжий В. Бюрократы пошли в рост // Твой день. 2009. 20 марта.
126. Егорова Н.А. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых
экономических условиях: дис … канд. юрид. наук. - Саратов, 1996.
127. Жуков Л.А. Информационные проблемы предупреждения и пресечения
криминальных угроз: лекция. - М, 2005.
128. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007.
129. Зотов Г. Докажи, что не взяточник // Аргументы и факты. 2010. № 24.
130. Исаченко В.Л., Исаченко В.В. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария русских гражданских законов. - СПб., 1914.
131. Кабанов П.А. Злоупотребление властью как одна из форм проявления
политической преступности // Следователь. 2000. № 6.
132. Кабанов П.А. Коррупция и взяточничество в России: исторические,
криминологические и уголовно-правовые аспекты. - Нижнекамск: ИПЦ
Гузель, 1995.
133. Кабанов П.А. Понятие и криминологическая характеристика политической коррупции // Следователь. 1998. № 8 (16).
134. Кабанов П.А., Райков Г.И., Чирков Д.К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков: Монография. - М.: Дружба народов, 2008.
135. Кальман О.Г. Взаимосвязь организованной преступности и коррупции
в сфере экономики // Вестник Академии правовых наук. 1997. № 4.
285
136. Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). - М., 1990.
137. Клим А.М. Состояние и правовые основы противодействия коррупционной преступности в Республике Беларусь // Бюллетень Следственного комитета МВД Республики Беларусь. 2000. № 13.
138. Кляйн Н. Доктрина шока: пер. с англ. – М.: Добрая книга, 2009.
139. Колесников В.В. Экономическая преступность и рыночные реформы:
политико-экономические аспекты. - СПб., 1994.
140. Колесников В.В. Условия и причины криминализации экономических
отношений на этапе рыночных реформ: политико-экономическое исследование: автореф. дис. … док. экон. наук. - СПб., 1995.
141. Колесникова Н. Коррупция вредит для здоровья // Твой день. 2010. 20
января.
142. Колодкин А.М. Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности // Государство и
право. 2002. № 1.
143. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ.
ред. проф. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. - М., 1996.
144. Конвенции Совета Европы и Россия федерация. - М.: Юридическая литература, 2000.
145. Конфуций. Луньюй. Изречения. - М., 2005.
146. Коррупционная преступность / Криминология: Учебник для юридических вузов; под ред. В.Н.Бурлакова. - СПб., 1999.
147. Коррупция / Выработка стратегического курса антикоррупционной
деятельности российского общества и государства: материалы к Национальному антикоррупционному семинару (Москва, 24-25 мая 2000
г.). - М., 2000.
148. Коррупция и борьба с ней: сборник. - М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000.
286
149. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / Под ред. В.В. Лунеева. - М.: Юристъ, 2001.
150. Кортунов С.В. Национальная и международная безопасность: концептуальные основы. - М.: ГУ-ВШЭ, 2007.
151. Костаньянц А.Г. Показательное осуждение мелких чиновников // Адвокатские вести. 2011. № 3-4.
152. Костенников М.В., Куракин А.В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы: учеб. пособие. - М.: ЩитМ, 2004.
153. Коуз Р. Природа фирмы: пер с англ. / Под ред. О. Уильмсона,
С. Уинтера. - М.: Дело, 2001.
154. Коуз Р. Фирма рынок и право: пер. с англ. Б. Пинскера / Под научн.
ред. Р.И. Капелюшникова. - М.: Дело, 1993.
155. Криминалистика. Методика расследования преступлений новых видов,
совершаемых организованными преступными сообществами. - М.,
1999.
156. Криминология / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. - М.:
МГУ, 1994.
157. Криминология: учебник / Под ред. А.И. Долговой. - М.: НОРМА, 2001.
158. Крупина Т.Д. К вопросу о взаимоотношениях царского правительства с
монополиями. Исторические записки. - М., 1956.
159. Крылов А., Перова Т. Нелегальные доходы: взятки, мафия, коррупция:
экономический анализ // Социальная защита. 1994. № 2.
160. Куда исчез из России кредит МВФ в 4,8 миллиарда долларов? // Новая
газета. 2002. № 37. 27-29 мая.
161. Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации. – СПб.,
2003.
162. Кузьминов Я. Коррупционное поведение в России стало нормой экономической и правовой культуры // Чистые руки. 2000. № 4.
163. Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. - М.: ГУ ВШЭ, 1999.
287
164. Куликов В. Давать опаснее, чем брать // Российская газета. 2010. 17
февраля.
165. Ларичев В.Д. Преступность в сфере экономики (теоретические вопросы
экономической преступности): монография. - М.: ВНИИ МВД России,
2003.
166. Латов Ю.В. "Синдром Павлика Морозова" (Проблема формирования
позитивного отношения к сотрудничеству с правоохранительными органами в противодействии теневой экономической деятельности) / Теневая экономика. Экономический анализ преступной и правоохранительной деятельности: ежегодник -2007. - М.: РГГУ, 2008.
167. Латов Ю.В. Функции теневой экономики как институциональной подсистемы // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2006. № 1.
168. Левин М.И., Левина Е.А., Покатович Е.В. Лекции по экономике коррупции. - М.: ГУ-ВШЭ, 2011.
169. Лопашенко Н.А. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации // Уголовное право. 2001. № 2.
170. Лунеев В.В. Коррупция, учтенная и фактическая // Государство и право. 1996. № 8.
171. Лунеев В.В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы / Коррупция: политические, экономические,
организационные и правовые проблемы. - М., 2001.
172. Лунеев В.В. Политическая воля и борьба с коррупцией / Организованная преступность и коррупция. 2000. № 4.
173. Лунеев В.В. Политические и правовые проблемы коррупции / Коррупция в органах государственной власти: природа, меры противодействия, международное сотрудничество: Сборник статей. - Н. Новгород,
2001.
174. Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые, региональные и российские тенденции. - М.: НОРМА, 1999.
288
175. Максимов С. В. Коррупционная преступность в России: правовая
оценка, источники развития, меры борьбы // Уголовное право. 1999. №
2.
176. Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: ЮрИнфоР,
2000.
177. Малиновский И.Б. Коррупция: проблемы уголовной ответственности
государственных служащих. - М., 1996.
178. Мартенс Ф., Руза С. Внедрение РИКО в Восточной Европе: предусмотрительно или безответственно? // Изучение организованной преступности: российско-американский диалог. - М.: Олимп, 1997.
179. Мацкевич И.М. Коррупция в Вооруженных силах (криминологический
аспект) // Прокурорская и следственная практика. 2000. № 3-4.
180. Медведев поставил ФСБ ключевую задачу // Интернет-газета. 2010. 28
января. URL: http://www.dni.ru (дата обращения: 29.11.11).
181. Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М.: Юридическая литература, 1990.
182. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием
преступных доходов: сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М.:
ИНФРА-М, 2004.
183. Мелешко Н.П. Некоторые проблемы борьбы с организованной преступностью и коррупцией в свете защиты прав человека // Коррупция:
политические, экономические, организационные и правовые проблемы.
М., 2001.
184. Мельник Н.И. Механизм преступного коррупционного поведения //
Уголовное право. 2000. № 1.
185. Мешканцев В.Н. Экономико-правовые проблемы противодействия
коррупции: автореф. дис…. кан. экон. наук. – М., 2006.
186. Мизерий А.И. Уголовно-правовые и криминологические аспекты борьбы с коррупцией в органах власти: дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2000.
289
187. Минаев С. Российское государство немного Того // КоммерсантЪ.
2005. 12 сент.
188. Мирошниченко Д.В. Уголовно-правовое воздействие на коррупцию. М.: Юрилинформ, 2010.
189. Мишин Г.К. Борьба со взяточничеством: некоторые направления совершенствования уголовной политики // Уголовное право. 2000. № 3.
190. Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. - М.,
1991.
191. Мишин Г.К. Коррупция: понятие, сущность, меры ограничения. - М.:
Академия МВД СССР, 1991.
192. Мюрдаль Г. Современные проблемы "третьего мира". - М.: Прогресс,
1972.
193. Наумов Ю.Г. Государственная политика противодействия коррупции и
теневой экономике в России: монография в 2-х томах, т.1. / Наумов Ю.Г., Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.; под
общ. ред. С.С. Сулакшина. - М.: Научный эксперт, 2008. - 464 с.
194. Наумов Ю.Г. Институциональная коррупция как угроза экономической
безопасности: тенденции и перспективы противодействия: монография.
- М.: Москва, 2012. - 242 с.
195. Наумов Ю.Г., Максимов В.К. Коррупция (социально-экономические и
криминологические аспекты): монография. - М.: Москва, 2006. - 148 с.
196. Наумов Ю.Г. Коррупция и общество: теоретико-экономическое и прикладное исследование: монография. – Владимир, 2007. - 140 с.
197. Наумов Ю.Г. Что такое "криминализация экономики России" и как с
ней бороться: монография / Наумов Ю.Г., Алабердеев Р.Р., Есипов
В.М., Гуров М.П. и др.; под ред. А.А. Крылова. – М.: Экономика, 2011.
- 631 с.
198. Наумов Ю.Г., Абрамов А.Т., Горошко И.В. Экономическая безопасность мегаполиса и ее обеспечение органами внутренних дел: монография. – Владимир, 2007.
290
199. Наумов Ю.Г., Артемьев И.В., Опальский А.П. Экономическая безопасность малого предпринимательства: монография. – М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2005. 176 с. – 8,0 п.л. (соавторство не разделено).
200. Наумов Ю.Г., Латов Ю.В., Федор А.И. Органы внутренних дел как актор обеспечения экономической безопасности России (институциональный подход). М.: Академия управления МВД России, 2013. - 180 с.
201. Наумов Ю.Г., Белкин Ю.В., Смоляков А.Г. Органы внутренних дел в
системе государственного контроля потребительского рынка: монография. – Владимир, 2008. с. – 12, 56 п.л.
202. Номоконов В.А. Особенности политики борьбы с организованной преступностью и коррупцией в России / Организованная преступность,
терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. - М., 2005.
203. Нурутдинов А.З. Коррупциогенность юридических норм: реальное явление или идейно-психологический фантом / Проблемы юридической
науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: сборник
научных трудов. В 2-х ч.; под ред. В.М. Баранова, М.А. Пшеничнова. Н.Новгород, 2003.
204. Овчинский В.С. О преодолении "криминологического радикализма" //
Журнал российского права. 2006. № 5.
205. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.,
1999.
206. Олеарий А. Подробное описание путешествия Голштинского посольства в Московию и Персию в 1633, 1636 и 1639 годах, составленное секретарем посольства Адамом Олеарием. - М., 1870.
207. Организованная преступность – 2 / Отв. ред. А.И. Долгова, С.В. Дьяков. - М., 1993.
208. Организованная преступность – 3: сборник / Под ред. А.И. Долговой,
С.В.Дьякова. - М., 1996.
209. Организованная преступность – 4 / Под ред. А.И. Долговой. - М., 1998.
291
210. Организованная преступность / Под ред. А.И. Долговой, С.В. Дьякова.
- М.: Юрид. лит, 1989.
211. Оружейный
рынок.
URL:
http://www.infox.ru
(дата
обращения:
15.10.11).
212. Основы борьбы с организованной преступностью / Под ред.
В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. - М.: ИНФРА-М, 1996.
213. Отчет всемирного банка о мировом развитии / Под общ. ред.
Д.М. Тушунова. - М.: Прайм–Тасс, 1997.
214. Отчет о научно-исследовательской работе "Изучение общественного
мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов
внутренних дел Российской Федерации". - М., 2011.
215. Павленко С.З. Экономическая преступность и экономическая безопасность (политические аспекты проблемы) // Изучение организованной
преступности: российско-американский диалог. - М.: Олимп, 1997.
216. Пигу А. Экономическая теория благосостояния. - М.: Прогресс, 1985.
217. Пионтковский А.А. Уголовное право. (Часть общая). - Казань, 1913.
218. Попов В.И. Актуальные проблемы эффективности противодействия
коррупции // Право и образование. 2009. № 6.
219. Попов В.И. Коррупция в России: состояние и проблемы. - М., 1996.
220. Приговоры неприкасаемым // Российская газета. 2009. 6 февраля.
221. Противодействие коррупционной преступности в государственной
службе: курс лекций / сост.: А.А. Магомедов, Ю.Г. Наумов и др. – М.:
Академия экономической безопасности МВД России, 2010.
222. Психомахов Р.М. Правовые проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: дис … канд. юрид. наук. - М., 2000.
223. Рейтинг взяточников обнародовал Верховный суд // Российская газета.
2009. 29 января.
224. Риджа В., Талвити А. Каковы различия между коррупцией в Азии и в
Африке? (реферат) // Экономика преступлений и наказаний / Под ред.
Ю.В. Латова. Вып. 7(2). Экономика коррупции. - М.: РГГУ, 2005.
292
225. Российское
уголовное
право.
Особенная
часть
/
Под
ред.
В.Н. Кудрявцева, А.В. Наумова. - М., 1997.
226. Роулс Дж. Теория справедливости // Вопросы философии. 1994. № 10.
227. Рубанов В.А. Безопасность России в переходный период. - М., 1994.
228. Румянцева Е.Е. Нравственные основы экономики. - М.: Инфра –М.,
2010.
229. Самойлова Е. Проверка на податливость // Власть. 2001. № 6 (408).
230. Сатаров Г. Коррупция и переходная экономика / Экономический вестник переходной экономики. 2004. № 2.
231. Сатаров Г.А. Коррупция в России (взгляд изнутри) // Чистые руки.
1999. № 1.
232. Сатаров Г.А. Социально-политический и социально-экономический аспекты коррупции в России / Организованная преступность в России:
философский и социально-политический аспекты. - М., 1999.
233. Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия. - НьюЙорк: ООН, 1992.
234. Сергеев Н.И. Антикоррупционная составляющая реформ институтов
власти в России: дис. … канд. полит. наук. - Черкесск, 2006.
235. Сеть по борьбе с коррупцией для Восточной Европы и Центральной
Азии. 7-я общая встреча: Отчет о встрече 25-27 июня 2008 г. URL:
http://www.oecd.org/dataoecd/23/44/42086277.pdf
(дата
обращения:
15.08.11).
236. Советский
энциклопедический
словарь.
Изд.
4-е.
/
Под
ред.
А.М. Прохорова. - М., 1986.
237. Сото Э. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. - М.:
Catallaxy, 1995.
238. Татарчук В. Уроки избирательной компании // Законность. 1997. № 5.
1997.
293
239. Углубление социального контроля преступности – одна из предпосылок решения социально-экономических проблем: материалы "круглого
стола") // Государство и право. 1999. № 9.
240. Уголовный кодекс Российской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Л.Л. Кругликова, Э.С. Тенчева. - Ярославль, 1994.
241. Хабибуллин Т.А. Правовое регулирование борьбы с коррупцией в Республике Башкортостан / Формирование законодательных основ антикоррупционной политики на уровне субъекта Российской Федерации:
Сборник статей по материалам международного круглого стола. - Уфа,
2002.
242. Хайек Ф. Конкуренция как процедура открытия // Мировая экономика
и международные отношения. 1989. № 12.
243. Харабет К.В. К вопросу о коррупционной преступности в Вооруженных силах Российской Федерации // Коррупция политические, экономические, организационные и правовые проблемы. – М., 2001.
244. Хикс Дж. Теория экономической истории. - М.: НП "Журнал "Вопросы
экономики", 2003.
245. Частные компании: деловая этика и коррупция / Под ред. Поупа Дж. //
Чистые руки. 1999. № 3.
246. Что сообщили из Швейцарии Генпрокуратуре России о тайне транша
МВФ? // Новая газета. 2000. № 36. 7-12 августа.
247. Шабалин В.А. Политика и преступность // Государство и право. 1994.
№ 4.
248. Шацилло К.Ф. Государство и монополии военной промышленности
России (конец XIX в. - 1914 г.). - М., 1992.
249. Швыркин А.А. Воспитательное воздействие права как средство предупреждения коррупционных правонарушений / Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. - М.,
2001.
294
250. Шейх разоблачил сеть суперэлитных борделей // Светская жизнь. 2004.
29 ноября. URL: http://www.idelo.ru (дата обращения: 15.10.11).
251. Экономическая теория: учебник для студентов вузов / Под ред.
В.Д. Камаева. - М.: ГИЦ ВЛАДОС, 2002.
252. Эминов В.Е. Предупреждение организованной преступности и коррупции в Вооруженных силах // Проблемы социальной и криминологической профилактики преступлений в современной России. - М., 2002.
253. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991 – 1997 гг. – М.: Институт экономических проблем переходного периода, 1998. 1113 с.
Диссертации и авторефераты диссертаций
254. Александров С.Г. Правовой механизм борьбы полиции с коррупцией
(сравнительно-правовое исследование на примере Российской Федерации и ведущих зарубежных государств): Автореф. дис. … д-ра юрид.
наук: 12.00.01 / Московский университет МВД России. – М., 2005. – 38
с.
255. Артемьев А.М. Государственная правоохранительная службы: системные свойства, функции, правовое обеспечение: автореф. дис. … д-ра
юрид. наук: 12.00.14; 12.00.01. / Московский университет МВД России.
– М., 2008. – 56 с.
256. Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины в
XVI-XX вв. (криминологическое исследование): дис. … канд. юрид.
наук: 12.00.08 / Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. – М., 2001. – 191 с.
257. Борисов О.А. Коррупция как угроза национальной безопасности (теоретико-криминологический аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук:
12.00.08 / Санкт-Петербургский государственный университет – СПб.,
2008. – 41 с.
295
258. Богуш Г.И. Коррупция и международное сотрудничество в борьбе с
ней: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Московский государственный
университет. – М., 2004. – 194 с.
259. Варыгин А.Н. Преступность сотрудников органов внутренних дел и
проблемы воздействия на нее: дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.08 / Саратовская государственная академия права. – Саратов, 2003. – 389 с.
260. Волженкин Б.В. Корыстные злоупотребления по службе (хищения, взяточничество, злоупотребление служебным положением): уголовноправовая характеристика и проблемы квалификации: дис… д-ра юрид.
наук (в форме научного доклада). - М., 1991.
261. Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в
XVI-XIX вв. (историко-правовое исследование): автореф. дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.01 / Московский университет МВД России. – М.,
2002. – 25 с.
262. Дронов Р.В. Механизм нейтрализации коррупции в органах государственного управления: Автореф. дис. …
д-ра. экон. наук: 08.00.05 /
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов. – СПб., 2010. – 48 с.
263. Джабраилов М.Х. Коррупция в органах государственной власти Российской Федерации (социологический анализ): автореф. дис. … канд.,
соц. наук: 22.00.04 / Российская академия государственной службы при
Президенте России. – М., 2005. – 26 с.
264. Дульнев М.В. Коррупция и борьба с ней в советском государстве в
1917-1991 гг. (историко-правовое исследование): автореф. дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.01 / Московский университет МВД России. – М.,
2008. – 24 с.
265. Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за
преступления лиц, выполняющих управленские функции: Автореф.
дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.08 / Волгоградская академия МВД России. – Волгоград, 2006. – 68 с.
296
266. Егорова Н.А. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых
экономических условиях. дис … канд. юрид. наук. - Саратов, 1996.
267. Егорова Н.Р. Уголовно-правовые формы борьбы с коррупцией в новых
экономических условиях: автореф. дис. … канд., юрид. наук: 12.00.08 /
Саратовская государственная академия права. – Саратов, 1996. – 26 с.
268. Завражнов И.И. Государственная служба США: автореф. дис. … канд.,
юрид. наук: 12.711 / Московский государственный институт международных отношений. – М., 1971. – 22 с.
269. Изотов М.О. Коррупция в современной России: социокультурные основания и формы проявления. автореф. дис. … канд., филос. наук:
09.00.11 / Ивановский государственный университет. – Иваново, 2012.
– 22 с.
270. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной
службы (институционально-функциональный анализ): автореф. дис. дра … юрид. наук: 12.00.02 / Российская академия государственной
службы при Президенте России. – М., 2000. – 50 с.
271. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Московская государственная
юридическая академия. – М., 2002. – 26 с.
272. Кремков В.В. Организационно-правовые механизмы преодоления коррупции в системе государственной службы: автореф. дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.02 / Российская академия государственной службы
при Президенте России. – М., 2001. – 21 с.
273. Купрещенко Н.П. Противодействие теневой экономике в системе обеспечения
экономической
безопасности
России
(теоретико-
методологический подход): Автореф. дис. … д-ра. экон. наук: 08.00.05
/ Академии экономической безопасности МВД России. – М., 2008. – 48
с.
274. Кузнецов И.Е. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование: автореф. дис. … канд. соц. наук: 22.00.08
297
/ Санкт-Петербургский государственный университет – СПб., 2000. –
24 с.
275. Листопад М.Е. Экономическая безопасность России: концептуальные
основы функционирования и развития. Автореф. дис. … д-ра. экон.
наук: 08.00.05 / Санкт-Петербургский государственный университет. –
Санкт-Петербург, 2011. – 50 с.
276. Любкина Н.А. Политический механизм противодействия коррупции в
современной России. автореф. дис. … канд. полит. наук: 23.00.02 / Московский государственный гуманитарно-экономический институт. –
М., 2012. – 25 с.
277. Мешканцев В.Н. Экономико-правовые проблемы противодействия
коррупции: автореф. дис. …кан. экон. наук. – М., 2006. – 26с.
278. Мельник Н.И. Проблемы криминологического и уголовно-правового
противодействия коррупции: автореф. дис. …
док. юрид. наук:
12.00.08 / Национальной академии внутренних дел Украины. – Киев,
2002. – 34 с.
279. Мышляев Н.П. Теоретические и прикладные основы административной
деликтологии: автореф. дис. … д-ра. юрид. наук: 12.00.14 / Московский
университет МВД России. – М., 2003. – 44 с.
280. Нурутдинов А.З. Коррупция как общеправовой феномен: автореф. дис.
… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Нижегородская академия МВД России.
– Нижний Новгород, 2004. – 28 с.
281. Патрашко Е.Л. Государственная правоохранительная служба Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Московская государственная юридическая академия. – М., 2005. – 247 с.
282. Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском
административном праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 /
Московский государственный университет. – М., 1964. – 31 с.
298
283. Петелина Л.В. Изучение и предупреждение коррупции в правоохранительных органах: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Омский
юридический институт МВД России. – Омск, 1998. – 18 с.
284. Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: автореф. дис. … канд. юрид. наук:
– М., 1955. – 16 с.
285. Психомахов Р.М. Правовые проблемы преодоления коррупции в государственном аппарате: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 /
Российская академия государственной службы при Президенте России.
– М., 2000. – 26 с.
286. Сайгитов У.Т. Коррупция как фактор организованной преступности в
сфере экономики (криминологический анализ): автореф. дис. … канд.
юрид. наук: 12.00.08 / Дагестанский государственный университет. –
Махачкала, 1998. – 24 с.
287. Селихов Н.В. Коррупция в государственном механизме современной
России (теоретические аспекты): автореф. дис. … канд. юрид. наук:
12.00.01/ Уральская государственная юридическая академия. – Екатеринбург, 2001.– 23 с.
288. Сергеев Н.И. Антикоррупционная составляющая реформ институтов
власти в России: дис. … канд. полит. наук. - Черкесск, 2006.
289. Хабибуллин Т.А. Борьба с коррупцией на уровне субъекта Российской
Федерации: криминологический и уголовно-правовой аспекты (по материалам республики Башкортостан): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08 / Академия управления МВД России. – М., 2004. – 20 с.
290. Хамазина О.И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 /
Саратовская государственная академия права. – Саратов, 2008. – 30 с.
291. Юхачев С.П. Коррупция как экономические отношения социума: автореф. дис. … д-ра эконом. наук: 08.00.01 / Академии экономики и предпринимательства Тамбовского государственного университета им.
Г. Р. Державина. – Тамбов, 2010. – 43 с.
299
Иностранные источники
292. Blok A. American Corruption and The Decline of the Progressive Ethos, 23
Journal of Law and Society. – 18. 1996.
293. Conceri J., Land A., Bossuyt J. Minding once’s own busimess: institutional
dimensions // International Review of Administrative Sciences, vol. 64
Brussels / December 1998 #4.
294. Corruption in Government 24 (United Nations 1990). TCD / Sem. 90 / 2
INT-89-R 56 (доклад на международном семинаре, походившем в Гааге, Нидерланды 11-15 декабря 1989).
295. Democratie et corruption se Europe / Sous la direction de Delaa Porta D.,
Meny Y.-P.: La Ducourverte, 1995. – (―Recherches‖ a La Decouverte). –
Bibliogr.
296. Glaeser E.L., Goldin C. Corruption and Reform: An Introduction // NBER
Working Paper No. 10775. Issued in September 2004.
297. Gray A., Jenkins B. From Public Administration to Public Management //
Public Administration. 1995. No. 73.
298. GRECO: Joint First and Second Round Evaluation Report on the Russian
Federation, 30 Dec. 2008.
299. Hoff K., Stiglitz J.E. After the Big Bang? Obstacles to the Emergence of the
Rule of Law in Post-Communist Societies // NBER Working Paper №
w9282. October 2002. URL: http://papers.nber.org/papers/w9282.pdf (дата
обращения: 17.10.11).
300. Jonson M. The Political Consequences of Corruption. – Comparative Politics. – New York, Jule. 1986.
301. Kamto M. Reaffirming Public Service Values and Professionalism // International Review of Administrative Sciences. 1994. No. 2.
302. Kettl D., Ingraham P., Sanders R., Horner C. Civil Service Reform Building
a Government That Works. – Washington. – 1996.
303. Koop V. Corruption // Parliament. 1998. № 9-10.
300
304. Labsdorf J. Korruption im aussenhandel // Wirtschaftsdienst. – Hamburg,
1995. Jg. 75. № 6.
305. Mauro P. Corruption and Growth // Quarterly Journal of Economics. 1995.
Vol. 110. № 3.
306. Myrdal G. Asian drama: An inquiry into the poverty of nations. – N.Y.: Pantheon, 1968. –Vol.2.
307. Nye J. Corruption and political development: a cost-benefit analysis //
American political science. 1967. N 2 (61).
308. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. – Univ of California
press, 1992.
309. Phillips L., Votey H.L. Jr. The Economics of Crime Control. Beverly Hills
etc., 1981. P. 29 – 30; Eskridge C.W. The Futures of Crime in America: an
Economic Perspective // Crime and Criminal Justice in a Declining Economy. Ed. by K. N. Wright. Cambridge (Mass.), 1981.
310. Political corruption in Canada. – Toronto, 1976.
311. Political corruption. – Oxford, 1989.
312. Savas E. Privatization – the Key to Better Government. – N.Y., 1987.
313. Schneider Dieter. Verhutung und Bekamfung von Korruption // Die offentliche Verwaltung, Juli 1997, Heft 14.
314. Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart
L., 1978. – Vol. 49. – № 1.
315. Theobald R. Corruption, development and underdevelopment. – Basingstoke; L.: Macmillan, 1990. – XI, 191 p. – Bibliogr.
316. Weber M. Economia y Sociedad. – Mexico, 1964.
317. Zingales L. Want to Stop Corporate Fraud? Pay Off Those Whistle-Blowers
// Washington Post. 2004. January 18.
301
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1
Механизм совершения коррупционной сделки,
именуемой "откат"
Бюджетные средства (оплата товаров и услуг)
Заказчик
(организация)
Заказ на поставку
товаров (оказание
услуг)
Исполнитель
(юридическое лицо)
Товары
(услуги)
Должностное лицо
"ОТКАТ" (часть полученных от заказчика бюджетных средств в качестве вознаграждения за содействие исполнителю в получении заказа).
302
Приложение 2
Антикоррупционные структуры, созданные высшими органами
государственной власти Российской Федерации
№
п/п
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Наименование органа
НПА о создании
НПА об упразднении
Президент Российской Федерации
Межведомственная комиссия Сове- Указ Президента Рос- Указ Президента Роста Безопасности Российской Феде- сийской Федерации от сийской Федерации от 1
рации по борьбе с преступностью и 8 октября 1992 г. № сентября 2000 г. №
коррупцией.
1189.
1603.
Межведомственная комиссия СовеУказ Президента Рос- Указ Президента Роста Безопасности Российской Федесийской Федерации от сийской Федерации от
рации по общественной безопасно1 сентября 2000 г. № 28 октября 2005 г.
сти, борьбе с преступностью и кор1603.
№ 1244.
рупцией.
Указ Президента РосУказ Президента РосСовет при Президенте Российской сийской Федерации от
сийской Федерации от 3
Федерации по борьбе с коррупцией. 24 ноября 2003 г. №
февраля 2007 г. № 129.
1384.
Межведомственная комиссия Сове- Указ Президента Роста Безопасности Российской Феде- сийской Федерации от
Является действующей.
рации по общественной безопасно- 28 октября 2005 г. №
сти.
1244.
Межведомственная рабочая группа
для подготовки предложений по
реализации в законодательстве РосУказ Президента Российской Федерации положений
Указ Президента Российской Федерации от
Конвенции СЮН против коррупции
сийской Федерации от
3 февраля 2007 г. №
от 31 октября 2003 г. и Конвенции
19 мая 2008 г. №815.
129.
Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.
Совет при Президенте Российской Указ Президента РосФедерации по противодействию
сийской Федерации от
коррупции.
19 мая 2008 г. №815.
Правительство Российской Федерации
Распоряжение ПравиПравительственная комиссия по
тельства Российской
Фактически не
борьбе с коррупцией в системе го- Федераций от 17 сенДействует.
сударственной службы.
тября 1992 г.
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Временная комиссия Совета Феде- Постановление Совета Постановление Совета
рации по изучению проблемы борь- Федерации от 22 апре- Федерации от 30 января
бы с коррупцией.
ля 1999 г. № 189-СФ 2002 г. №33-СФ.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
Комиссия Государственной Думы
Постановление Госу- Прекратила деятельпо проверке фактов участия долж- дарственной Думы от ность с 1 декабря 1999 г.
303
№
п/п
Наименование органа
НПА о создании
НПА об упразднении
ностных яиц органов государственной власти Российской Федерации
и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в
коррупционной деятельности
19 марта 1997 г.
№ 1253-11ГД.
в связи с истечением
срока, на который была
создана.
Утратило силу в связи с
Постановление Госуистечением срока полдарственной Думы от
номочий Государствен10 марта 2000 г.
ной Думы 3-го созыва.
Постановление ГосуКомиссия Государственной Думы
дарственной Думы от
11
Является действующей.
по противодействию коррупции.
20 апреля 2004 г. №
412-IV Г.
Источник: Наумов Ю.Г., Латов Ю.В., Федор А.И. Органы внутренних дел как актор обеспечения экономической безопасности России (институциональный подход). М.: Академия
управления МВД России, 2013.
Комиссия Государственной Думы
10
по борьбе с коррупцией.
304
Приложение 3
Сравнение признаков демократического и коррупционного государства
Демократия
Коррупция
1. Определяющее влияние положительных нравственных 1. Определяющее влияние отрицательных нравственных
качеств и высокого уровня духовного развития элиты
качеств и низкого уровня духовного развития элиты
общества на формирование экономических отношений. общества на формирование экономических отношений.
2. В основе развития экономических отношений нахо2. В основе развития экономических отношений находят- дятся корыстные интересы - зарабатывание денег любой
ся интересы человека (государство в лице государствен- ценой (государство в лице государственных служащих
ных служащих способно позаботиться о нуждах простых заботится только о тех, у кого есть деньги), в результате
людей), в результате продолжительность жизни граждан отсутствия заботы государства о гражданах продолжистраны увеличивается.
тельность жизни снижается, а уровень их заболеваемости растет.
3. Злоупотребление служебным положением выражается
3. Равенство всех перед законом.
в том, что должностное лицо требует исполнения законов, а само их нарушает
4. Как следствие 1-го, преобладание неформальных пра4. Как следствие 1-го, преобладание формальных правил
вил над формальными (в основном с помощью взяток и
над неформальными.
личных связей).
5. Преобладание неформальных правил над формальны5. Равенство всех перед законом способствует развитию ми обуславливает развитие механизма удержания власти
сознательности и личной ответственности за свои пона основе страха (запугивания людей) вместо развития
ступки.
их сознательности и личной ответственности за свои
поступки.
6. Массовое несоблюдение законодательства со стороны
6. Социальная напряженность общества снимается блакоррумпированных структур ведет к криминализации
годаря реализации принципа согласования интересов
общества, беззаконию и многочисленным социальным
государства, бизнеса и населения.
конфликтам.
7. Соответствие уровня квалификации специалистов
7. Соответствие уровня квалификации специалистов зазанимаемой должности, в частности высокооплачиваенимаемой должности, в частности высокооплачиваемую
мую работу получают лица на основе развития таких
работу получают лица, достойные данной работы - кванравственных качеств, как хамство, лицемерие, подхалифицированные специалисты, обладающие необходилимство, человекоугодие и/или на основе личных связей
мыми знаниями, опытом, трудолюбием и способные неи взяток в ущерб интересам потребителей конечной
сти ответственность за свои действия.
продукции данной организации.
8. Развитие экономических отношений по пути их ус8. Развитие экономических отношений по пути открытоложнения, запутывания, неоднозначности норм законости и достоверности информации.
дательства, закрытости и искажения информации.
9. Высокая степень ответственности государственных
9. Отсутствие или низкая степень ответственности госуслужащих, работников бюджетной сферы и частного
дарственных служащих, работников бюджетной сферы и
сектора перед гражданами, что, в частности, обеспечива- частного сектора перед гражданами вследствие отсутстется системой жесткого государственного контроля за их вия системы государственного контроля за их деятельдеятельностью.
ностью.
10. Социальный состав общества имеет тенденцию к вы10. Разрыв между богатыми и бедными увеличивается,
равниванию, в частности уменьшается разница между
как и между регионами, поскольку государственные
доходами богатых и бедных граждан, между уровнем
решения принимаются лицами, не имеющими представсоциально-экономического развития Центра и периферии
ления о нуждах простых людей.
страны.
11. Государство постоянно повышает уровень социальных выплат для нуждающихся категорий граждан, общество опирается на концепцию, согласно которой налогоплательщики осознанно платят налоги с тем, чтобы путем перераспределения на уровне государства, развивать
экономику и помогать тем, кто не может сам заработать.
11. Игнорирование социальных функций, которые возложены на государство обществом, а именно: обеспечение достойной жизни нетрудоспособным гражданам,
выполнение других социальных гарантий, предусмотренных конституцией страны. Это происходит в том
числе и на основе массового обмана населения.
12. Руководство страны получает зарплату, сопостави-
12. Руководство страны, получая доходы в десятки и
305
Демократия
Коррупция
мую с уровнем доходов научной элиты, пользуется теми
же услугами, что и большинство населения, поэтому
принимает решения на основе психологии большинства
населения.
сотни раз выше, чем средняя по стране зарплата, оторвано от жизни большинства народа (не пользуется общественным транспортом, не посещает поликлиники, не
ходит в экономмагазины, не отдает своих детей в муниципальные школы и т.д.). В результате, высшие эшелоны власти не осознают, как живет в стране большинство
населения, и принимают решения, основываясь на психологии богатого потребителя.
13. Отсутствует механизм перекладывания ответственно- 13. Население вынуждено переплачивать за товары и
сти за некомпетентные государственные решения и бес- услуги, поскольку все издержки от коррупции покрывахозяйственность на плечи граждан.
ются также и через механизм ценообразования на товары и услуги.
14. Государственные решения принимаются в интересах 14. Государственные решения принимаются в интересах
большинства.
мафии
15. Как результат, гарантии прав и свобод гражданина,
закрепленные в конституции страны, не соблюдаются, а
большинство населения страны вынуждены жертвовать
частью своего материального благосостояния , а также
15. Как результат, гарантии прав и свобод гражданина, своим здоровьем в пользу коррупционной мафии, позакрепленные в конституции страны, соблюдаются.
крывая издержки от реализации некомпетентных решений, переплачивая за товары и услуги, в большинстве
своем низкого качества, пользуясь недостоверной информацией и получая многократно заниженное вознаграждение за свой труд.
16. Важнейшей характеристикой мышления правящей
16. Недостаток знаний у правящей элиты и отсутствие
элиты является его опережающий характер, обеспечидуховно- нравственных мотивов, диктующих заботу о
вающий в результате принятия эффективных управленчеловеке - о большинстве населения страны, формирует
ческих решений максимальную безопасность техногенаварийно-спасательный тип общественных отношений,
ного воздействия на природу защиту человека от припри котором члены общества находятся в постоянной
родных катастроф, что формирует планово- предупредиопасности попасть в аварию и за счет общества покрытельный тип общественных отношений, основанных на
ваются издержки бесхозяйственности..
использовании превентивных мер.
17. Результатом избирательного соблюдения законов со
стороны разных слоев общества (коррумпированного и
17. Результатом равенства всех граждан перед законом
некоррумпированного) является слабая управляемость
является высокая степень управляемости экономики и
экономики и действие законов хаоса вместо продеклаэффективности принимаемых государственных решений.
рированных в нормативных правовых актах условий
хозяйствования.
18. Как следствие 15-го, пренебрежение принципом за18. Как следствие 15-го, соблюдение принципа защиты щиты результатов прошлого труда, что выражается в
результатов прошлого труда (жилого фонда, дорог, объ- реализации неэффективной инвестиционной политики и
ектов культурного наследия и т.д.).
разрушении материальной базы развития экономики, а
также объектов культурного наследия.
19. На уровне исполнителей - пренебрежение нуждами
19. На уровне исполнителей - оказание необходимых
граждан, обращающихся в организацию, выражающееся
гражданам бесплатных информационных услуг специа- в нежелании государственных служащих и специалилистами органов государственной и муниципальной
стов различных организаций проводить разъяснительслужбы и предприятий частного сектора.
ную работу среди населения в рамках своей компетенции, отгораживание табличками типа "Справок не даем".
20. Работа с обращениями граждан сводится к подготовке формальных отписок, многие обращения игнориру20. Уважение к письменным обращениям граждан в разются из-за отсутствия контроля за их исполнением. Как
личные инстанции, проявляющееся в действующей сисправило, добиться какого-то решения проблемы граждатеме их пересылки между организациями и высокой стенин может только лично обходя различные организации
пени решения изложенных просьб по существу..
и проявляя настойчивость, в т.ч. подготовке повторных
обращений по одной и той же проблеме.
Источник: Наумов Ю.Г., Латов Ю.В., Федор А.И. Органы внутренних дел как актор обеспечения экономической безопасности России (институциональный подход). М.: Академия
управления МВД России, 2013.
306
Приложение 4
Определение коррупции в перечне основных индикаторов
экономической безопасности региона
№
п/п
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Наименование показателя
Макроэкономическая устойчивость - региональный уровень
Валовой региональный продукт:
1.1.1.
индекс физического объема (в% к предыдущему году)
1.1
1.1.2.
индекс физического объема (в% к базовому году) за ряд лет
Инвестиционная безопасность
2.1.
Доля инвестиций в основной капитал в ВРП (в%)
2.2.
Доля иностранных инвестиций в общем объеме инвестиций в основной капитал (в%)
2.3.
Инвестиции (в% к стоимости основных производственных фондов)
Доля инвестиций в инновации, новую технику и технологии в общем объеме инвестиций в основной
2.4.
капитал (в%)
Инвестиции в основной капитал – всего
В том числе по источникам финансирования:
2.5.1.
собственные средства предприятий и организаций (в%)
2.5.
2.5.2.
привлеченные средства (в%)
2.5.3.
средства областного бюджета (в%)
2.5.4.
средства муниципальных образований (в%) и др.
Производственная безопасность
Промышленное производство (рост-спад)
3.1.1.
в процентах к предыдущему году
3.1
3.1.2.
в процентах к базовому году
3.2.
Обрабатывающая промышленность в общем объеме промышленного производства (в%)
Продовольственная безопасность региона (без с\х продукции) - доля пищевой промышленность в об3.3.
щем объеме промышленного производства (в%)
3.4.
Энергетическая безопасность региона
топливная промышленность и электроэнергетика в общем объеме промышленного производства
3.4.1.
(в%)
3.4.2.
соотношение темпов роста промышленного производства и топливно-энергетических отраслей
Степень износа промышленных производственных фондов (в%)
3.5.
Научно-техническая безопасность
4.1.
Расходы регионального бюджета на науку (в% от ВРП)
Количество инновационно-внедренческих центров в региональном сегменте национальной финансо4.2.
вой системы
4.3.
Количество муниципальных образований, имеющих статус наукоградов
4.4.
Количество технико-внедренческих особых экономических зон
4.5.
Инновационная продукция в общем объеме промышленной продукции
4.6.
Компьютеризация, телекоммуникации, интернет
Продовольственная безопасность
5.1.
Производство продукции сельского хозяйства всех категорий - всего
5.2.
Индекс физического объема (в% к предыдущему году)
5.3.
Индекс физического объема за ряд лет (в% к базисному году)
Поставки сельхозпродукции для государственных нужд региона, государственные закупки (в% к
5.4.
предыдущему году)
Доля импортной продукции (сельскохозяйственные товары и продукция пищевой промышленности)
5.5.
на потребительском рынке (в%)
5.6.
Степень душевого потребления (в% от медицинских норм)
5.7.
Обеспечение продовольствием собственного производства (в% от общего потребления)
Внешнеэкономический потенциал региона и внешнеэкономическая безопасность
Экспортный потенциал промышленности региона и доля экспортной продукции в общем объеме
6.1.
промышленного производства (в%)
6.2
Доля импорта в структуре товарооборота региона (в%)
6.3.
Соотношение экспорта и импорта во внешнеэкономической деятельности региона (торговый баланс)
Финансовая безопасность
7.1.
Доходы областного бюджета в ВРП (в%)
7.2.
Налоговые доходы
7.2.1.
налоговый потенциал региона - всего
7.2.2.
реализованный налоговый потенциал (в%)
7.2.3.
индекс налогового потенциала (в% к предыдущему году)
7.2.4.
удельный вес налогов в сумме доходов бюджета (в%)
7.2.5.
- соотношение налогов перечисляемых в федеральный бюджет и региональный бюджет
7.3.
Неналоговые доходы
7.3.1.
индекс неналоговых доходов (в% к предыдущему году)
7.3.2.
удельный вес неналоговых доходов в сумме доходов бюджета (в%)
7.4.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности региона (эф-
307
№
п/п
Наименование показателя
фективность использования государственной собственности) в общем объеме неналоговых доходов (в%)
Индекс региональных доходов от использования госимущества (в% к предыдущему году)
Индексы региональных доходов от использования госимущества региона (приватизация, аренда, по7.6.
земельные отношения) (в%)
7.7.
Сальдо финансовых взаимоотношений регионального уровня власти с федеральным уровнем власти
7.8.
Расходы регионального бюджета в ВРП (в%)
7.9.
Дефицит (профицит) регионального бюджета (в% к ВРП)
7.10.
Просроченная региональная задолженность (тысяч рублей)
Просроченная региональная задолженность по заработной плате из-за отсутствия бюджетного фи7.11.
нансирования (тысяч рублей),
в том числе:
7.11.1.
федерального бюджета
7.11.2.
бюджета субъекта Федерации
7.11.3.
местного бюджета
Государственный долг региона в ВРП, в т.ч. расходы на обслуживание госдолга в общей сумме расхо7.12.
дов областного бюджета (в%)
7.13.
Кредитная задолженность предприятий и организаций региону в ВРП (в%)
7.14.
Сальдированная прибыль предприятий и организаций региона в ВРП (в%)
Инфляционная безопасность
8.1.
Индекс потребительских цен и тарифов на товары и платные услуги населению региона
8.2.
Индекс цен производителей промышленных товаров в регионе
8.3.
Индекс цен в строительстве, в т.ч. индекс цен в жилищном строительстве в регионе
Социальная безопасность
Уровень жизни
Доходы населения:
9.1.1.
рост доходов населения (в% к предыдущему году)
9.1.
9.1.2.
рост доходов за ряд лет (в% к базисному году)
9.1.3.
доля оплаты труда наемных работников в общем объеме доходов населения (в%)
Денежные расходы населения, в т.ч. сбережения во вкладах и ценных бумагах, расходы на покупку
9.2.
недвижимости, приобретение иностранной валюты (в%)
9.3.
Реальные располагаемые денежные доходы населения (в% к предыдущему году)
9.4.
Величина прожиточного минимума в среднем на душу населения в месяц ( рублей/месяц)
9.5.
Величина прожиточного минимума трудоспособного населения, рублей
9.6.
Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума (в%)
9.7.
Отношение среднедушевой зарплаты к прожиточному минимуму
9.9.
Соотношение дохода 10% наиболее и наименее обеспеченного населения (разы)
Рынок труда
10.1.
Занятость (в% к предыдущему году)
10.2.
Уровень официально зарегистрированной безработицы (в%)
10.3.
Уровень неполной (частичной) занятости (в%)
Демографическая безопасность
11.1.
Численность постоянного населения (среднегодовая) (в% к предыдущему году)
11.2.
Общий коэффициент рождаемости (на 1000 чел.)
11.3.
Общий коэффициент смертности (на 1000 чел.)
11.4.
Коэффициент демографической нагрузки (на 1000 чел. трудоспособного возраста)
11.5.
Естественная убыль населения (на 1000 чел.)
Правопорядок
Преступления (на 1000 чел населения),
12.1.
в т.ч.:
12.1.1.
преступность экономической направленности
организованная преступность (число действующих в регионе организованных преступных сооб12.1.2.
ществ и групп)
Экологическая безопасность
13.1.
Удельные выбросы вредных веществ (т/км2)
13.2.
Выбросы вредных веществ в сточные воды (млн. м3/км2)
Безопасность региональной системы управления
Территориальная дифференциация муниципальных образований по уровню социально14.1.
экономического развития (разы)
14.2.
Коррумпированность органов
14.2.1.
государственного управления
14.2.2.
муниципального управления
7.5.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
Источник: Наумов Ю.Г. Институциональная коррупция как угроза экономической безопасности: тенденции и перспективы противодействия: монография. - М.: Москва, 2012.
242 с.
Рис.4.1. Перечень основных индикаторов экономической безопасности региона
308
Соотношение коррупции с показателями состояния экономической
безопасности на примере региона. Методика их оценки.
Важнейшей составляющей стратегической стабильности региона в общей системе национальной безопасности, является экономическая составляющая, включающая институты и механизмы противодействия существующим угрозам. При этом новая социально-экономическая ситуация в России,
сложившаяся в результате осуществления демократических и рыночных реформ в стране, реформ системы государственного управления определяет необходимость существенного обновления всей системы экономической безопасности страны на основе научно-обоснованных подходов, соответствующих теоретических и концептуальных разработок.
Базовым условием в решении проблемы обеспечения экономической
безопасности региона является определение угроз рассматриваемому объекту
безопасности. При анализе угроз экономической безопасности в целях определения их сложности, степени потенциальной опасности, которую они могут представлять для региона, а также при выработке эффективных мер противодействия или нейтрализации их негативных проявлений важным является осуществление мониторинга, систематизации и классификации выявляемых угроз и их анализа.
При исследовании состояния и уровня экономической безопасности региона целесообразным и эффективным является применение методов индикативного анализа. Специфика методов индикативного анализа заключается
в том, что экономическая безопасность выражается через систему показателей критериального типа, называемых "индикативными показателями", на
основании величины которых можно оценивать состояние (уровень безопасности) рассматриваемой системы и характер складывающейся ситуации. Такого рода суждения можно формировать на основе сопоставления значений
индикативных показателей (индикаторов) с их допустимыми (пороговыми)
значениями для различных уровней безопасности. Пороговые значения индикативных показателей (индикаторов) безопасности - это граничные значения, которые разделяют ситуации по различимым степеням опасности и глубине кризиса.
Как и при рассмотрении вопросов стратегической стабильности, при
анализе экономической безопасности можно выделить четыре качественно
различимых уровня экономического состояния хозяйствующего субъекта:
стабильное, условно опасное, опасное (предкризисное), критическое (кризисное), а также крайне опасное – закритическое (необратимо кризисное), за
которым негативные последствия приобретают разрушительный характер,
становятся неуправляемыми и необратимыми.
Основными методологическими принципами индикативного анализа
являются:
- комплексность подхода, требующего анализа всех сторон объекта исследования - территориальной, отраслевой, технологической, социальной и
др.;
309
- иерархичность рассмотрения хозяйствующих субъектов как элементов экономического пространства более высокого уровня с учетом как внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей, так и внешних факторов;
- вариантность (альтернативность) прогнозируемых управленческих
решений и исходов их реализации, предусматривающая выявление и обоснование рациональных вариантов (сценариев) социально-экономического
управления системой в различных состояниях, включая выход из кризисной
ситуации, а также расчет рациональных траекторий социальноэкономического развития в постстабилизационный период;
- приемлемость уровня управленческого риска при реализации мер, направленных на защиту человека в рыночной среде и недопущение выхода величин индикативных показателей качества жизни за пределы пороговых значений экономической безопасности;
- соизмеримость технической, энергетической и социальной составляющих экономической безопасности и безусловность приоритета последней
с учетом соблюдения требований экологической безопасности;
- недопустимость конфликта между поколениями людей с учетом долговременных мер по преодолению кризисных ситуаций, обеспечению социального мира и стабильности.
Последовательное применение индикативного подхода к анализу экономической безопасности позволяет представить методику анализа в виде
поэтапного процесса, центральным звеном которого является алгоритм оценки уровня экономической безопасности.
Методика анализа состояния экономической безопасности должна
обеспечивать решение следующих основных задач:
- выделение приоритетов и соответствующих направлений при проведении социально-экономической политики региона;
- разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по стимулированию процессов экономического развития и улучшения социальной
обстановки в регионе;
- оценка совокупного результата усилий отдельных экономических
субъектов по локализации и нейтрализации кризисных ситуаций в экономике
в части межрегионального экономического взаимодействия.
Оценка состояния экономики региона базируется на определении количественных значений индикаторов экономической безопасности, которые
позволяют оценить грозящую опасность и, при необходимости, выработать и
осуществить комплекс программно-целевых мероприятий по стабилизации
обстановки.
Сопоставление текущих значений индикаторов с их пороговыми значениями позволяет получить сводную картину состояния региональной экономики с ранжированием по уровням опасности и акцентировать внимание на
мерах оперативного вмешательства компетентных органов исполнительной
власти в случае потери управляемости объектом экономической безопасности.
310
Набор индикаторов должен быть сопоставим с теми наборами показателей, которые лежат в основе системы прогнозов экономики и экономического развития, используются в государственном (региональном) экономическом регулировании и при обеспечении экономической безопасности страны
в целом.
При решении задач регулирования и управления, а также сочетаемости
с задачами мониторинга региональной экономической безопасности целесообразно выбрать всю совокупность показателей, используемых в краткосрочном, среднесрочном прогнозе и прогнозе на дальнюю перспективу. Такой набор показателей может быть комплексно использован как при анализе
обстановки по основным видам экономической безопасности, так и при использовании фактических значений индикаторов в сопоставлении с их пороговыми уровнями, в особенности там, где пороговые значения объективно
обоснованы и достаточно апробированы. Кроме того, указанный комплексный набор успешно может использоваться и при межрегиональном ранжировании одноименных показателей, и при сравнении региональных экономических показателей с аналогичными агрегированными параметрами по более
высокому уровню административно-территориального деления страны, например, со средними показателями округа.
В таблице приведен примерный перечень показателей (индикаторов),
характеризующих состояние различных секторов (сфер) региональной экономики, который во взаимосвязи с соответствующим набором критериев
(пороговых значений) и с учетом региональных особенностей может использоваться для анализа состояния экономической безопасности региона.
Что касается приведенного примерного перечня индикаторов экономической безопасности субъекта Федерации следует отметить, что данный перечень не является исчерпывающим и не все входящие в него индикаторы
являются параметрами состояния (экономического состояния) социальноэкономической системы. Поэтому для определения возможности их использования в методике оценки степени стратегической стабильности региона
или степени стабильности состояния экономики социально-экономической
системы требуется проведение специальных исследований, выходящих за
рамки теории стратегической стабильности.
При оценке финансовой безопасности региона, необходимо использовать следующие дополнительные показатели:
1. - средняя величина зарегистрированного уставного капитала;
2. - доля банков с величиной зарегистрированного уставного капитала
выше среднего (асимметрия распределения величины уставного капитала в
банках);
3. - величина предоставленных кредитов (в % к ВВП);
4. - уровень монетизации экономики (М2 в % к ВВП);
5. - сумма просроченных платежей (в % к ВВП);
6. - объем золотовалютных резервов страны;
7. - темпы инфляции национальной валюты;
8. - курс рубля по отношению к основным мировым валютам;
311
9. - внутренний долг государства (в % к ВВП);
10. - внешний долг государства (в % к ВВП).
С точки зрения стратегической стабильности и экономической безопасности региона важно также оценивать текущее состояние объектов и динамику их развития, для чего могут использоваться такие частные критерии,
как:
- обеспечение на законодательной основе гарантий прав собственности
и еѐ защиты компетентными органами исполнительной власти;
- управляемость экономики, которая определяется стабильностью,
ухудшением или улучшением наблюдаемости, потерей контроля за социально-экономическим развитием региона;
- доходность экономических объектов (прибыльность, снижение или
повышение финансово-экономических показателей, угрозы банкротства);
- целевое назначение экономических объектов, в основе которого лежит сохранение профильности и реальное выполнение социальноэкономических задач, зафиксированных установленными нормативноправовыми актами, исключение противоправного перепрофилирования или
нецелевого использования экономических объектов.
При невозможности корректного выбора и расчета числовых значений
индикативных характеристик тех или иных экономических процессов (или
сторон экономических отношений), можно применять и другие методы анализа и оценки состояния экономической безопасности. Однако в целом, приведенный в таблице перечень параметров методологически создает возможность для комплексной оценки состояния экономической безопасности в регионе, налаживания регулярного мониторинга, принятия соответствующих
мер экономической политики и контроля для регулирования ситуации.
Как правило, при комплексной оценке состояния экономической безопасности и анализе возникающих кризисных ситуаций в регионе должна решаться взаимоувязанная совокупность задач в определенной последовательности. К числу таких задач относятся:
1. Формирование предварительного реестра экономических объектов
исследования.
2. Сбор (мониторинг) необходимой информации для оценки состояния
и кризисных ситуаций в субъекте Федерации и на его отдельных территориях.
3. Оценка уровня опасности обстановки (уровня угроз экономической
безопасности) в субъекте Федерации.
4. При возникновении опасного состояния субъекта Федерации - определение фазы и оценка степени и масштабов развития кризисной ситуации в
экономике и социальной сфере региона.
5. Сбор дополнительной информации об обстановке в территориальноадминистративных образованиях, характеризующихся высоким уровнем
опасности ситуации.
6. Уточнение динамики основных показателей в ретроспективном периоде.
312
7. Углубленный анализ причин и последствий сложившихся опасных
ситуаций в кризисных территориях.
8. Разработка программно-целевых мероприятий, направленных на локализацию и нейтрализацию очагов региональных кризисных ситуаций.
Подходы анализа состояния экономической безопасности региона позволяют организовать работу соответствующих органов власти, их прогнозно-аналитических структур по проведению мониторинга состояния региональной экономической безопасности, формированию на его основе системы
оценок, сложившихся и прогнозных тенденций, и разработке рекомендации
по решению возникающих проблем в рассматриваемой области.
Развиваемая в рамках настоящего исследования теория стратегической
стабильности региона базируется на феноменологическом подходе к анализу
состояний социально-экономических систем, принципе прогнозирования динамически экстремальных состояний (вариационный принцип) и фундаментальных кибернетических принципах стационарности, наблюдаемости и
управляемости объектов. Следствием или частными случаями разработанного феноменологического подхода являются вопросы исследования состояний
систем, в том числе, таких вопросов как опасность и безопасность социальноэкономических систем, и поэтому имеет более широкую научную базу по
сравнению с теорией безопасности.
Проблемы субъектов Российской Федерации как крупнейших, стратегически важных системообразующих элементов российской экономики являются взаимосвязанными и предопределяют остроту, актуальность и значимость вопросов стратегической стабильности и устойчивости развития субъектов Федерации, обеспечения региональной экономической безопасности,
национальной безопасности, а также противодействия терроризму, экономической преступности и коррупции.
Необходимо отметить, что стратегическая стабильностью региона зависит от состояния политических, экономических и социальных отношений
(региона, федерального центра …), при котором исключаются или становятся
незначительными (не представляющими опасности) внешние и внутренние
угрозы целостности и стабильному социально-экономическому развитию региона даже при наличии негативных предпосылок и условий.
Основным принципом обеспечения стратегической стабильности региона должно являться условие сохранения стратегической стабильности
страны в целом, которое должно быть доминирующим как при определении
путей и выработке мер нейтрализации угроз региональной безопасности и
ликвидации последствий их воздействия, так и в ходе их реализации.
Несмотря на возможную критику формализма исследуемой теории
стратегической стабильности региона как социально-экономической системы, это направление уже на данном этапе позволяет сделать некоторые
принципиально важные практические выводы, в частности:
- основными внутренними дестабилизирующими факторами являются
действия субъективных элементов социальной экономической системы, реализующие функцию управления как в рамках действующих норм права и за-
313
конов (легальное управление), так и вне этих рамок (нелегальное теневое
управление);
- степень дестабилизации социально-экономической системы прямо
пропорциональна интенсивности управляющих воздействий, осуществляемых в ходе такого управления. При этом следует отметить: чем сильнее нарушается условие квазистационарности и чем чаще происходят воздействия
на социально-экономическую систему, тем неустойчивей становится ее поведение и тем скорее система может перейти в критически неустойчивое состояние, приводящее к ее развалу. На практике в качестве управляющих воздействий, нарушающих условие квазистационарности функционирования
субъекта Федерации, могут рассматриваться различные государственные, социально-экономические и иные реформы. Несмотря на наличие изначально
благих целей, "резкие" и частые государственные реформы могут приводить
только к ухудшению (дестабилизации) состояния субъекта Федерации.
Аналогично действуют и механизмы дестабилизации, исходящие от
теневого управления, осуществляемого в результате деятельности региональных, трансрегиональных, национальных, транснациональных, трансгосударственных и международных преступных сообществ, террористических,
экстремистских и сепаратистских организаций и образований, организованной преступности в различных ее формах и проявлениях, подогреваемой
спецслужбами и даже правительствами различных западных и других стран.
Единство сущности, механизма и результатов негативного воздействия на
социально-экономическую систему и ее элементы, ослабляющее возможности противодействия отдельным негативным антиобщественным явлениям,
выступает в качестве одного из основных факторов взаимосвязи всех форм
преступности и, прежде всего, организованной преступности, коррупции,
терроризма экстремизма и сепаратизма, как наиболее опасных для стабильности жизнедеятельности и развития социально-экономических систем.
Из указанного обстоятельства вытекает один из важнейших и принципиальных выводов о невозможности эффективного противодействия отдельным формам преступности в социально-экономической системе, не осуществляя взаимоувязанной борьбы со всеми другими криминальными, антиобщественными проявлениями и, прежде всего, носящими организованный характер.
Криминальные воздействия, направленные на дестабилизацию социально-экономической обстановки или приводящие к такой дестабилизации,
следует рассматривать как наиболее опасные виды преступной деятельности,
оказывающие наиболее сильное дестабилизирующее влияние на стратегическую стабильность региона, поступательное и динамичное его развитие.
Существенными дестабилизирующими факторами по отношению к социально-экономической системе являются и внешние условия. Применительно к субъектам Федерации – это прежде всего взаимодействие субъекта
Федерации с Федеральным центром, как с непосредственной, наиболее близкой из всех систем более высокого уровня. При этом действия Федерального
центра могут рассматриваться не только как ограничения, определяющие
314
правила, возможности, формы и способы функционирования субъекта Федерации, направляющие его деятельность, но и как возмущающие воздействия,
нарушающие стационарность процессов его жизнедеятельности.
Дестабилизирующее воздействие Федерального центра на стратегическую стабильность регионов не ограничивается негативными последствиями
управления, при котором не всегда выполняется необходимое условие внешней стационарности состояния субъекта Федерации.
Здесь существует по крайней мере еще одна форма влияния Федерального центра на уровень стратегической стабильности субъекта Федерации
через действующее федеральное законодательство, которое применительно к
регионам в условиях демократических форм правления и рыночной экономики фактически выполняют внутреннюю регулятивную функцию государства,
в связи с чем в рамках теории стратегической стабильности социальноэкономической системы реализацию такой функции можно рассматривать
как задачу управления ресурсами (распределение ресурсов между регионами). Такая постановка вопроса позволяет, с одной стороны, рассматривать
субъекты Федерации как однородные социально-экономические системы и
использовать это свойство для исследования вопросов их устойчивости, с
другой стороны, - определять влияние политики Федерального центра на
стратегическую стабильность регионов.
Декомпозиция проблемы обеспечения стратегической стабильности
должна осуществляться на основе организации непрерывного мониторинга
обстановки в регионе, выделения важнейших социально-экономических составляющих этой обстановки, определения основных предпосылок, угроз и
опасностей дестабилизации состояния безопасности, проведения детального
анализа основных институтов и механизмов противодействия угрозам стратегической стабильности и безопасности в свете региональных проблем. На
этой основе должна решаться задача выработки и реализации основных направлений многоуровневой государственной политики по совершенствованию институтов и механизмов обеспечения стратегической стабильности
субъекта Федерации.
Современной коррупции присуще ряд особенностей, обусловленных
спецификой складывающихся цивилизационных отношений. К числу таких
особенностей относятся:
- использование наряду с криминальными и легальных источников для
финансирования своей преступной деятельности;
- формирование и деятельность организаций строится по сетевому
принципу, а экспансия этих организаций представляется в виде расширяющейся в разные стороны паутины;
- формирование транснациональных форм, то есть надгосударственных
структур, что явилось следствием отсутствия линии фронта или другой формы разграничения сторон;
- превращение современных транснациональных форм коррупции в
прибыльный бизнес глобального масштаба, переходящий на принципы экономического воспроизводства, самофинансирования и саморазвития, иными
315
словами, появление и развитие такого феномена как экономика коррупции.
Такой форме экономики присуща структуризация, основными компонентами
которой являются экономическая преступность, организованная преступность, терроризм, транснациональная преступность и их экономические основы - наркоэкономика, контрабанда, нелегальные формы торговли оружием,
торговля живым товаром и др.
В современном мире с учетом угроз, которые исходят от институтов
международной коррупции, особое значение приобретает развитие институтов и механизмов обеспечения национальной безопасности. В этой связи отдельного рассмотрения заслуживает проблема использования аналитических
возможностей и механизмов для выявления и пресечения коррупции, подрыва ее экономических основ.
Важнейшей составляющей стратегической стабильности региона в общей системе национальной безопасности, является экономическая составляющая, включающая институты и механизмы противодействия угрозам
экономической безопасности в свете региональных проблем безопасности.
Новая социально-экономическая ситуация в России, сложившаяся в результате осуществления демократических и рыночных реформ в стране, реформ
системы государственного управления, определяет необходимость существенного обновления всей системы экономической безопасности России на
основе научно-обоснованных подходов, соответствующих теоретических и
концептуальных разработок.
По доле ресурсов, сосредоточенным на региональном уровне, Россия
практически не уступает другим государствам - федерациям. В то же время
российская система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в
1990-е годы реформы, по-прежнему характеризуется значительной централизацией на федеральном уровне налогово-бюджетных полномочий. Региональные и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными
на них федеральными законами, основная часть доходов территориальных
бюджетов зачастую формируется из нестабильных отчислений от федеральных налогов. В результате недостаток законодательно установленных полномочий региональных органов власти оборачивается недостатком ответственности, а чрезмерная централизация – практически отсутствием необходимой автономии регионов. В силу указанных причин региональные и местные
власти не имеют достаточной заинтересованности в проведении прозрачной
и социально ответственной налогово-бюджетной политики, повышении количества и качества предоставляемых общественных услуг, проведении
структурных реформ и создании благоприятных условий для экономического
развития территорий.
Выявление экономических угроз и опасностей, нарушающих стратегическую стабильность региона, развитие его экономической системы и хозяйственной деятельности является важнейшим исходным элементом формирования системы обеспечения стратегической стабильности и экономической
безопасности на этом уровне.
316
Криминализация экономической деятельности крайне негативно влияет
на стратегическую стабильность состояния регионов и страны в целом, снижает эффективность государственного управления, и тормозит темпы развития финансовой и хозяйственной сфер. Криминализация хозяйственной деятельности и коррупция в органах власти, представляющие большую опасность в инвестиционной и инновационной сферах экономики регионов усиливаются под влиянием как процессов первоначальной приватизации государственной и коллективной собственности недобросовестными и криминальными методами и владельцами, так и постоянным перераспределением
первоначально приватизированной собственности.
Основные методические результаты в части оценки статистических и
точностных характеристик параметров состояния социально-экономической
системы в полном объеме могут быть распространены и на задачу оценки
пороговых значений индикаторов экономического состояния регионов, как
одних из показателей состояния социально-экономической системы.
Для большинства регионов характерно одновременное наличие таких
общественно опасных деяний как экономическая преступность и налоговая
преступность, организованная преступность, коррупция и терроризм, преступность экономической направленности в составе организованной, транснациональной преступности и международного терроризма. Эти виды преступности на фоне большой бедности населения сопровождаются и подпитываются как со стороны западных (агрессивно-настроенных) СМИ, так и
нерегулируемой и нелегальной миграцией, которая является источником интенсивного формирования этнических организованных преступных группировок.
В этих условиях особенно важным представляется выработка и принятие социально сбалансированной государственной политики и, прежде всего,
национальной государственной политики, соответствующей стратегии межнациональных отношений, федеральным и региональным национальным
ценностям и интересам.
Проблемы укрепления национальной безопасности, противодействию
коррупции и криминально-террористическим угрозам в регионах имеют
схожие задачи:
- в социально-экономической сфере - повышение материального благосостояния и социальной защищенности населения;
- в сфере организации государственной службы и управления – приведение порядка прохождения государственной службы в соответствие со
складывающейся в стране обстановкой в результате осуществления демократических, социальных и рыночных реформ;
- в правовой сфере - развитие и совершенствование правовой базы;
- в правоохранительной сфере - совершенствование оперативной и
следственной работы, взаимодействия правоохранительных органов и спецслужб со всеми ветвями государственной власти и зарубежными правоохранительными органами и спецслужбами, укрепление всех видов обеспечения
317
и, прежде всего, аналитического и экспертно-криминалистического, а также
комплекса специальных видов обеспечения.
Коррупция в системе угроз стратегической стабильности и экономической безопасности регионов.
Несмотря на все исчерпывающие усилия предпринимаемых государством ожидаемых эффектов по стабилизации экономической ситуации не приносят. Системная коррупция, пронизывая звенья и ветви органов власти и
управления государством, на всех уровнях, не желая расставаться с намерениями обогащения, активно противодействует принимаемым мерам. Подкуп,
лоббизм, взяточничество, должностные злоупотребления, хищение государственных средств, в т. ч. выделяемых на поддержку реального сектора экономики, защите интересов граждан, с последующим их выводом за рубеж,
отмывание преступных доходов, совершаемые, в том числе и организованными преступными группами и сообществами - вот далеко не полный перечень ее реальных проявлений.
Без принятия эффективных и незамедлительных мер, поэтапно и последовательно, кризис будет пытаться поглощать все новые и новые сферы
жизнедеятельности государства и общества. Как правило, в последовательности развития кризиса экономическая фаза переходит в финансовую, затем
в фазу политического кризиса и в качестве финальной и губительной для государства может наступить фаза социального кризиса.
В складывающихся условиях, на подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции и др. специализированные подразделения возлагается особая мера и степень ответственности. Не случайно, политическим руководством страны поставлена задача в максимально сжатые
сроки, остановить рост уровня коррупции, установить над ним контроль и
принять все исчерпывающие меры к его снижению на всей территории Российской Федерации.
Нельзя забывать, что конечный результат любого вида деятельности
напрямую зависит от степени ее организации и ресурсного обеспечения.
Анализ оперативно-служебной деятельности специализированных подразделений экономической безопасности по борьбе с коррупцией и организованной преступностью экономической направленности свидетельствует о том,
что в значительной части регионов ее состояние находится на уровне, не позволяющем эффективно решать поставленные задачи. Причинами тому является, прежде всего, ненадлежащая еѐ организация. Многие руководители
правоохранительных органов различных уровней, не осознавая особой важности и значимости поставленных задач, изначально избрали ненадлежащую
модель построения работы по ликвидации коррупции, а бездумный и бессистемный подход привел к подмене приоритетов - погоней за формированием
статистической отчетности, - еѐ имитацией. Как следствие конечный результат такой деятельности лишен какой-либо качественной составляющей, а соответственно не выполняет никакого воздействия на изменение ситуации в
целом.
318
Данное положение вещей является не допустимым и требует незамедлительного вмешательства и корректировки.
В целях выработки единого системного подхода к борьбе с коррупцией
в системе органов государственной власти и управления, необходима более
четкая методология организации деятельности специализированных подразделений по борьбе с коррупцией.
Для выработки модели организационного построения конкретных подразделений, изначально необходимо определить предполагаемый объем среды их воздействия, который образуют объекты оперативной заинтересованности. Перед составлением развернутого перечня объектов оперативной заинтересованности и их систематизации, следует совершенно четко понимать
систему построения органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в целом и конкретного региона в частности.
Институциональная коррупция детерминируется огромным комплексом причин – экономических, организационных, социально-психологических
и т.д., которые кроются во всех сферах общественных отношений и связаны с
социальными противоречиями, которые остаются неразрешенными. Подобная детерминация коррупции распространяется на виды и сферы экономической преступности (см. рис. 4.2).
Для вычленения объектов первоочередного внимания и проведения
профилактических мероприятий необходимо знать структуру объектов органов местного самоуправления и территориальных учреждений органов исполнительной власти страны. Четкое понимание объектов органов местного
самоуправления и территориальных учреждений органов исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, структурных профильных подразделений администраций (правительств) субъектов РФ с территориальными органами федеральной исполнительной власти и круга, их полномочий, представляет определенную грань пределов компетенции тех или иных руководителей, определяющих построение модели предполагаемой коррупционной
структуры, ненадлежащее реагирование на их противоправную деятельность.
319
ФОРМЫ ПРЕСТУПНОСТИ
ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННАЯ
МЕЖГОСУДАРСТВЕННАЯ
СФЕРЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПРЕСТУПНОСТИ
Список литературы
Текущий документ не содержит источников.
ЭЭ
Производственная
Распределительная
Обменная
Потребительная
Институциональная коррупция
детерминирует
Наиболее опасные
виды
экономических
преступлений
Организов. прест.,
теневая экономика
Основные виды преступлений
в сфере экономики
Преступления должностных лиц в осуществлении
экономической деятельности
Преступления против прав и интересов
потребителя
Контрабанда,
рейдерство
Преступления в сфере налогообложения
Преступления
против
собственности
Преступления в сфере обращения денег
и ценных бумаг
Незаконный
оборот
наркотиков
Преступления
в финансовокредитной сфере
Преступления в проявлении монополизма
и недобросовестной конкуренции
Преступления при осуществлении
предпринимательской деятельности
Преступления во внешнеэкономической
деятельности
Рис. 4.2. Угрозы институциональной коррупции в составе российской экономической
преступности
320
Необходимо обратить внимание на следующую классификацию учреждений органов государственной власти и местного самоуправления:
По ветвям власти система государственной власти и управления в Российской Федерации подразделяется на:
- органы законодательной (представительской) власти;
- органы судебной власти;
- органы исполнительной власти.
По уровню полномочий на:
- органы федеральной власти и управления;
- органы государственной власти и управления субъекта РФ;
- органы местного самоуправления.
После процедуры составление перечня объектов по приведенной классификации, следует вычленить приоритеты или же иными словами – объекты, где судя по обобщенной информации сосредоточены условия и причины
для совершения коррупционных правонарушений, на которых в конечном
итоге и будут сконцентрированы усилия правоохранительных органов.
Ранжированию и вычленению объектов первоочередного внимания
должен предшествовать детальный комплексный анализ социальноэкономической ситуации на конкретном (участке) территории, влияния на
нее коррупционных процессов. При проведении анализа необходимо придти
к пониманию того, какие учреждения органов власти и управления ответственны за формирование и расходование регионального и федерального бюджетов, какие учреждения наделены функциями надзора и контроля указанных процессов. Помимо этого, при проведении анализа, особое внимание
следует уделить учреждениям органов наделенных функциями распоряжения
собственностью, как Российской Федерации, так и субъекта РФ. Помимо
экономического анализа с преломлением в область эффективности их деятельности, с точки зрения коррупционной пораженности, в целях определения приоритетов в так называемой бытовой коррупции необходимо исходить
из общественного мнения. При формировании выводов необходимо учитывать специфику работы органов прокуратуры, государственной безопасности,
органов внутренних дел, руководства исполнительной власти региона, общественных организаций и средств массовой информации, результатов опросов
общественного мнения. Особое внимание при проведении анализа необходимо уделить наиболее коррупционноѐмким направлениям.
На основе проведенного анализа должен быть составлен своего рода
коррупционный рейтинг объектов, где в соответствии со степенью предполагаемых угроз планируется организованное противодействие силовых ведомств с привлечением средств массовой информации и общественностью.
Следует отметить, что по мере развития правоохранительного воздействия и изменения социально-экономической ситуации в регионе, приоритеты будут изменяться. В связи с чем мониторинг оперативной обстановки необходимо осуществлять на постоянной основе, а перечень объектов первоочередной заинтересованности определять не более чем на один год.
321
Следующим этапом в организации противодействия коррупции, является рациональное распределение и использование имеющихся в распоряжении сил и средств, организация эффективного взаимодействия.
Международный и российский опыт борьбы с коррупцией свидетельствует о том, что наивысший эффект в практической деятельности правоохранительных органов достигается от создания так называемых тактических
групп, чьи усилия концентрируются на проверке важной информации,
имеющей большой общественный резонанс и скрытость угрозы. Численность
и состав таковых групп варьируется в зависимости от объема работы и этапов их деятельности.
Безусловно, невозможно вести речь о вдумчивой правоохранительной
деятельности, направленной на противодействие коррупции, в отрыве от всех
имеющихся в распоряжении инновационных средств .
При осуществлении целенаправленной деятельности по выявлению,
пресечению и раскрытию конкретных коррупционных структур, необходим
активный и целенаправленный поиск форм и методов, в т. ч. так называемого
аналитического поиска. Практическое применение данного метода дает наивысший результат при комплексном использовании всех возможных субъектов его проведения. При организации проведении аналитического поиска необходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг средств массовой
информации, регионального и общероссийского сегментов сети Интернет,
проводить анализ материалов уголовных дел и проверок проводимых в порядке ст.144-145 УПК РФ (включая отказные материалы), проводимых по
направлениям (отраслям) экономики на которые распространяются контрольно-распорядительные и надзорные функции коррупционных структур.
Помимо выявления и пресечения коррупционной деятельности должностных лиц органов государственной власти и управления на правоохранительные органы возлагается участие в реализации государственных мер направленных на профилактику коррупционных проявлений. В связи с чем, а
также для обеспечения возможности проведения специализированных мероприятий, создания контролируемых условий при их проведении, на постоянной системной основе необходимо принимать меры предупредительного характера, а именно:
организовать надлежащее взаимодействие подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции, с комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих РФ и предотвращению конфликта интересов федеральных органов власти и управления, органов государственной власти и управления субъектов РФ и органов местного самоуправления;
обеспечить системный подход к изучению, анализу и проверке
сведений, содержащихся в декларациях о доходах должностных лиц органов
государственной власти и управления;
ввести в практику на постоянной основе, в качестве мер предупреждения, доведение информации до руководителей соответствующих органов государственной власти и управления с изложением наиболее харак-
322
терных коррупционных проявлений и предложением принятия конкретных
мер предупредительного характера;
во взаимодействии с подразделениями по связям с общественностью органов внутренних дел, подготовить и проводить на постоянной основе на соответствующих уровнях мероприятия пропагандистского характера,
направленные на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционному поведению;
- организовать и апробировать организацию открытого диалога с представителями общественных объединений специализирующихся на противодействии коррупции в формате "круглых столов" и рабочих встреч и др.
Реализация указанных предложений позволит создать необходимые
предпосылки для обеспечения динамичного социально-экономического развития регионов и России в целом на длительную перспективу, согласующихся с глобальными национальными ценностями и жизненно важными интересами страны.
В целом сформулированные принципы, положения и подходы к исследованию обеспечения стратегической стабильности экономической безопасности регионов образуют теоретическую основу для осуществления комплексного анализа состояния стратегической стабильности субъектов Федерации, выявления кризисных ситуаций в различных социальноэкономических сферах, включая сферы производства, занятости населения,
уровня жизни, финансовой устойчивости. Выявление экономических угроз и
опасностей, среди которых доминирует коррупция, является важнейшим исходным элементом формирования системы обеспечения стратегической стабильности и экономической безопасности.
Одним из перспективных направлений противодействия системным
проявления коррупции может стать формирование территориальных и отраслевых кластеров с существенно пониженными уровнями экономической
коррумпированности органов государственной и муниципальной власти и
управления. Для формирования такого рода кластеров в российском обществе
имеются все необходимые условия, в т.ч. для политической антикоррупционной социализации.
323
Приложение 5
Коррупция и общество: проблемы взаимодействия
(принципы и основы организации противодействия
институциональной коррупции)
Снижение коррупции зависит от выработки стратегии противодействия
коррупции при реализации антикоррупционной программы, в которой
необходимо установить соотношение между стратегическими задачами,
мерами и эффектом от реализации этой программы.
Антикоррупционная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых на высшем государственном уровне и предполагающих вовлечение в их реализацию представителей власти, бизнеса и
гражданского общества.
Институциональный характер коррупции содержит реальную угрозу
безопасности и стабильному развитию страны. Поэтому системность/комплексность призваны обеспечить поэтапное наращивание антикоррупционных мероприятий с опорой на гражданское общество, в том числе
неправительственные организации.
Стратегическими задачами по противодействию коррупции по мнению
диссертанта на ближайшую перспективу являются:
- присоединиться к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом
должностных лиц иностранных государств при проведении международных
деловых операций (1997 г.) и Конвенции Совета Европы "О гражданскоправовой ответственности за коррупцию" (1999 г.);
- криминализировать такие деяния как: дача/получение взятки в виде
нематериальных ценностей; злоупотребление влиянием; незаконное
обогащение, а также восстановить конфискацию имущества в качестве вида
наказания. Все эти требования содержатся в Конвенции Совета Европы об
уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.), Конвенциях ООН против
транснациональной организованной преступности (2000 г.) и против
коррупции (2003 г.), ратифицированных РФ;
- принять Федеральный закон "О профилактике преступлений", "О
регулировании лоббистской деятельности в органах власти";
- устранить коррупциогенные нормы, содержащиеся в Федеральных
законах "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и "О
приватизации государственного и муниципального имущества";
- упростить процедуру привлечения к уголовной ответственности лиц с
особым правовым статусом (глава 52 УПК РФ);
- проанализировать состояние законодательства в отдельных отраслях
жизнедеятельности региона, связанных с коррупционными рисками;
- оптимизировать численность государственных и муниципальных
служащих;
324
- скорректировать предметы ведения и полномочий между РФ и ее
субъектами, а также региональным и муниципальным уровнями;
- усилить контроль за целевым и эффективным расходованием
бюджетных
средств,
законным
использованием
государственной
(муниципальной) собственности; обеспечить прозрачность и объективность
при проведении конкурсов, заключении государственных (муниципальных)
контрактов на поставку товаров и оказание услуг;
- активизировать создание многофункциональных центров по
предоставлению государственных (муниципальных) услуг населению;
разработать
механизм
предоставления
государственных
(муниципальных) услуг в электронном виде, а также их реестр;
- активизировать работу комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению государственных гражданских служащих и
урегулированию конфликта интересов;
- обеспечить надлежащий контроль за доходами государственных
(муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей;
- установить полный запрет на участие госслужащих в любой форме в
управлении и деятельности коммерческих (некоммерческих) организаций;
- распространить практику передачи ценных бумаг, акций, долей в
уставных капиталах в доверительное управление на все категории
государственных и муниципальных служащих;
усовершенствовать
механизмы
взаимодействия
между
контролирующими и правоохранительными органами;
- поставить под контроль поступление госслужащих на работу в
коммерческие организации в течение 2 лет после увольнения, если
осуществление функции госуправления и контроля за их деятельностью
входило в их служебные обязанности;
- проанализировать степень распространенности коррупции в бизнессреде;
- организовать мониторинг эффективности мер антикоррупционной
политики путем наблюдения за результатами применения мер
предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные
правонарушения, а также мер возмещения причиненного такими
правонарушениями вреда;
- организовать проведение опросов общественного мнения для оценки
уровня восприятия коррупции;
- обеспечить информационную открытость, внедрение механизмов
отчетности органов государственной власти и местного самоуправления
перед населением путем реализации систем «обратной связи»;
- активизировать работу по правовому просвещению граждан,
используя потенциал общественных объединений и некоммерческих
организаций, в том числе по ознакомлению с антикоррупционным
законодательством;
- активное использование СМИ в антикоррупционном воспитании,
получении навыков антикоррупционного поведения;
325
- продолжить работу по развитию института общественного контроля
за соблюдением антикоррупционного законодательства, привлекая к
общественной экспертизе нормативно-правовых актов общественные советы
городских округов и муниципальных районов, другие институты
гражданского общества;
- развивать международно-правовое сотрудничество по вопросам
экстрадиции, розыска, конфискации и возврата коррупционных доходов;
- ранжирование угроз по экономической безопасности осуществлять в
соответствие с особенностью и спецификой оперативной обстановки регионов, с индивидуальной методикой проведения мониторинга коррупции и т. п.