Реформирование государства и построение гражданского
advertisement
Foundation in Support of Local Democracy course materials. Ежи РЕГУЛЬСКИЙ РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПОСТРОЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА. ПОЛЬСКИЙ ОПЫТ СОДЕРЖАНИЕ: ВВЕДЕНИЕ 1. ПРОЦЕСС ПОЛЬСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ 2. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ Государство и его роль Принцип вспоможения и децентрализация Децентрализация – дефиниции и оценки Эффекты децентрализации 3. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО Исходная точка – наследие коммунистического периода Концепции демократической оппозиции Эволюция общества 4. ПОДГОТОВИТЕЛЬНЫЕ РАБОТЫ Основные условия Формирование политической воли Знания и опыт Общественная поддержка 5. ПЛАНИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ Сопротивление децентрализации Борьба за власть Борьба за контроль над публичными финансами Борьба вокруг собственности Противники децентрализации Механизм положительных изменений Определение этапов изменений Смелость решений и умение предусматривать препятствия 6. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМ Законодательная деятельность Организация реализующих реформы единиц Общественные партнеры 7. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕФОРМ Переформирование учреждений Передача государственного имущества Подготовка кадров Формирование общественной поддержки ЗАКЛЮЧЕНИЕ Фонд развития местной демократии 2004 Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 1 Foundation in Support of Local Democracy course materials. ВВЕДЕНИЕ Как и другие посткоммунистические страны, Польша переживает сложный процесс системной трансформации, заключающийся в изменении централизованной тоталитарной политической системы, подчиненной партийной коммунистической идеологии (Польской объединенной рабочей партии), в систему, основанную на принципах демократии и свободного рынка, на уважении гражданских прав и свобод. Этот процесс требует глубокой и многоуровневой перестройки государства. Для того чтобы данный процесс завершился успешно, следует, среди прочего, изменить правовую систему, перестроить институты собственности и общественной жизни, построить рыночную экономику. Очень важным фактором в данном процессе является и изменение ментальности людей, которые должны решительно отказаться от коммунистического наследия и привести свои взгляды и образцы поведения в соответствие с новыми условиями. В демократической системе государство и его администрация должны служить своим гражданам. Государство, следовательно, должно привести свои структуры в соответствие с этими требованиями, отбросив старую идеологическую модель, которая действовала в эпоху коммунизма. Одновременно с этим люди, для полной реализации возможностей, какие дает демократический строй, должны стать социально активными, сформировать гражданское общество. Эти два на первый взгляд независимых процесса должны проходить параллельно. Государство должно реформироваться, и прежде всего должны идти процессы его децентрализации. Общество же, благодаря новым возможностям, должно развивать свой гражданский характер. По этой причине в данной статье мы будем стараться показать способ реализации обоих процессов. Перестройка политической системы государства, даже если она проходит эволюционным путем, процесс трудный. Люди боятся перемен и относятся к ним настороженно. Многие из общественные группы противятся всяким реформам, которые даже в минимальной степени могут угрожать их политической и экономической силе. Поэтому необходимая для развития самоуправления и гражданского общества децентрализация государства не является только результатом решения правительства или же парламента. Это исторический процесс, обусловленный множеством различного рода факторов, нередко противоречивых. Административные реформы не сводятся к действиям, носящим лишь технический или организационный характер, это прежде всего процесс политический. Правовые и институциональные изменения не могут рассматриваться отдельно от нужд и задач общества, от поведения различных политических сил и общественных групп. Необходимость совокупного рассмотрения всех этих элементов полностью подтвердилась в процессе реформ в Польше. Поэтому мы хотели бы в этой статье сосредоточиться на том, как проводить реформы и меньше говорить о том, что было сделано в Польше. Нам кажется, что такая направленность может быть более интересна для представителей других стран, сталкивающихся с подобными вызовами. 1. ПРОЦЕСС ПОЛЬСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ Проводимые в 90-х годах реформы польской администрации были важным шагом во всем процессе системной трансформации государства. Для лучшего понимания происходящего надо посмотреть на историю Польши во второй половине ХХ века. 1 сентября 1939 г. Нападение Германии на Польшу дает начало Второй мировой войне и пятилетней оккупации нашей страны. Одновременно с этим, 17 сентября войска Советского Союза занимают восточную часть Польши. В течении 1944 и 1945 гг. Красная Армия занимает территорию Польши и устанавливает на ней коммунистический строй. В последующие десятилетия политическая история коммунистического периода определяется политическими и общественными протестами 1956, 1968, 1970, 1976 гг. В августе 1980 г. в результате волны рабочих забастовок партийные и государственные власти были вынуждены признать профсоюз «Солидарность» под руководством Леха Валенсы. К сожалению, уже в 1981 г. власть объявила профсоюз «Солидарность» вне закона и, чтобы сохранить существующую политическую систему, ввела военное положение. Короткий период Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 2 Foundation in Support of Local Democracy course materials. 1980 – 81 гг., когда ослабло давление коммунистического правительства, дал возможность начать публичную дискуссию о необходимости реформ в государстве. В это время Ежи Регульский вместе с группой единомышленников представил общий план реформы, восстанавливающей местное самоуправление. Так была создана основа для полулегальных исследовательских работ по проблематике местной демократии, которые велись до 1988 г. В декабре 1988 года Лех Валенса создал Гражданский комитет как представительство демократической оппозиции. В рамках этого комитета была создана Комиссия по вопросам территориального самоуправления. Ее председателем стал Ежи Регульский. В ходе переговоров «Круглого стола» в 1989 г. вопрос о самоуправлении обсуждался в отдельной группе, однако переговоры не привели к сближению позиций представителей правительства и коммунистической партии, с одной стороны, и представителей оппозиции, с другой. В результате этих переговоров был подписан лишь протокол о разногласиях. Прошедшие в июне 1989 г. частично свободные парламентские выборы принесли победу оппозиции, и Сенат решился на законодательную инициативу, которая имела своей целью восстановление территориального самоуправления. В сентябре было создано первое некоммунистическое правительство и были начаты работы по реформированию государства. В марте 1990 г. был принят новый закон о местном самоуправлении, а 27 мая 1990 г. прошли полностью демократические муниципальные выборы, и новое законодательство, касающееся деятельности территориального самоуправления, вступило в силу. В 1992 г. кабинет Анны Сухоцкой предпринял попытку ввести в качестве административной единицы повяты, но после роспуска Сейма и новых выборов левое правительство приостановило эту реформу. В 1997 г. после победы на выборах правых партий была проведена административная реформа страны, заключавшаяся в установлении двух высших уровней территориального самоуправления. В мае 1998 г. соответствующие правовые акты были утверждены Парламентом, а в сентябре прошли выборы властей уже третьего уровня территориального самоуправления. 1 января 1999 г. вся новая система организации публичной власти была введена в действие. Следующее существенное изменение произошло в 2002 г. , когда был введены прямые выборы войтов и бурмистров, представляющих одновременно единоличные институты управления гминами и городами. В течении 15 лет были предприняты четыре существенные попытки проведения реформ. В настоящей статье мы остановимся на двух из них: на реформе гмин от 1990 года и повятновоеводской реформе от 1999 г. Эти две реформы являются комплексными, полностью реализованными и введенными в жизнь. Накопленный в тот период опыт может быть особенно полезен. Мы не будем, однако, рассматривать здесь всю историю этих реформ. Она описана в моей книжке Local Government Reform in Poland. An insider’s Story. Open Society Institute, Будапешт 2003, которую я рекомендую всем, кто интересуется этим вопросом. 2. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ВВЕДЕНИЯ В ЖИЗНЬ Государство и его роль. Государство является формой организации жизни конкретного народа, конкретного населения, на конкретных территориях. Государство «реального социализма» было централизованным и подчиненным соответствующей идеологии. В преамбуле к польской Конституции 1976 г. определялось, что задачей Государства является реализация «великих идей социализма». Ведущей силой должен был стать рабочий класс и его партия, определяющие направление развития. Лозунг тех лет «Партия руководит, а правительство управляет» хорошо отражает отношения господствовавшие, в стране. Партия была органом принятия решений, а государство исполнительным органом. Общество же должно было идти в направлении, определенном идеологией и ее практическими интерпретациями. Воля самого общества была малосущественной. Данная идеологическая ориентация требовала централизации системы принятия решений. Вмешиваясь также и в личную жизнь отдельных граждан, государство, таким образом, охватывало все сферы публичной жизни. Взамен разработанного Монтескье принципа тройственного разделения власти, был введен конституционный принцип единой государственной власти. В соответствии с этим принципом все структуры государственной администрации (как общей, так и хозяйственной) были организованы в форме иерархических Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 3 Foundation in Support of Local Democracy course materials. пирамид, поскольку лишь такие структуры позволяли осуществлять «управление», основанное на передаче распоряжений «сверху вниз», то есть на однонаправленной коммуникации. Это касалось также и территориальной администрации, которая представляла собой ключевой инструмент управления государством. Понятно, что в таких условиях не могло быть места для проявлений самоуправления, в территориальной же структуре это было тем более невозможно. Все решалось центральными властями и партийными органами, которые также представляли собой иерархические структуры. Государство было монополистом во всех сферах жизни. В рамках такой структуры государственной власти не было места для существования и развития гражданского общества. Очевидно, что такая ситуация не могла соответствовать принципам демократического правового государства. Роль государства должна была быть определена заново. Не входя в подробности теории современного конституционализма, для дальнейших рассуждений будем считать, что государство должно пониматься как общее достояние всех граждан, целью же его является создание оптимальных условий для всестороннего развития, прежде всего следующих: - обеспечение основ благосостояния, - обеспечение правопорядка, - обеспечение условий развития культуры, - гарантирование внутренней и внешней безопасности. Таким образом, функцией государства является не «управление», а создание стабильных и безопасных условий для деятельности частных лиц, предприятий или гражданских групп. Развитие государства и общества является не результатом деятельности администрации, а суммой результатов действий отдельных лиц и организаций общественно-экономической жизни. Государство может или облегчить, или же усложнить это развитие. Государство может стать причиной того, что достигнутые результаты будут преумножены или же растрачены впустую, но конечно оно не может заменить собой активность самостоятельных субъектов. Современное государство должно заниматься только тем, чем оно обязано заниматься. То, что выходит за рамки его основных функций, должно быть им передано другим субъектам, которые будут это делать гораздо лучше, дешевле и эффективней. Таким образом, речь идет о совершенно иной философии государства, согласно которой государство должно принципиальным образом ограничить свои функции. Это означает не только приватизацию экономики, но и далеко идущую дерегуляцию и ограничение вмешательства администрации в различные сферы жизни. Охват деятельности и ответственности государства нужно резко сузить, заставить его «похудеть». Однако государство – это не только правительство и его администрация. Не все функции государства должны исполняться центральной администрацией. Поэтому сейчас мы должны обратиться к принципу вспоможения, который упоминается в преамбуле к сегодняшней польской Конституции, а также в законодательных положениях Европейского Союза. Принцип вспоможения и децентрализация. Принцип вспоможения считается одной из основ организации современного демократического государства. Этот принцип, определяющий человека как основной субъект всякой активности, гласит, что другие институты должны создаваться как вспомогательные по отношению к его действиям. Следовательно, гмина должна заниматься тем, чего отдельный человек вместе со своей семьей осуществить не может. В свою очередь, повят должен рассматриваться как вспомогательный по отношению к гмине, а воеводство – по отношению к повяту. Этот же принцип относится также к государству и его правительству. Государство должно исполнять вспомогательные функции по отношению ко всем институтам и организациям, действующих в его рамках и служащих интересам граждан. Таким образом, мы имеем здесь дело как бы с «обратной» иерархией. Институты «надстраиваются» там, где менее крупные организации, расположенные ближе к гражданину, не в состоянии выполнить более сложные задачи. Принцип вспоможения отказывается от иерархической зависимости субъектов. Ведь нельзя требовать, чтобы «низшая» единица подчинялась «высшей», если эта последняя должна быть только вспомогательной по отношению к «низшей». Это утверждение имеет фундаментальное значение для организации структур современного правового государства. Предыдущий строй глубоко внушил обществу, что, например, староста – это начальник войта, а министр – Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 4 Foundation in Support of Local Democracy course materials. начальник их обоих. С этим связана убежденность, что чиновник из центра обладает большей властью и значением, чем чиновник из гмины. Несмотря на 15 лет демократического развития Польши, в общественном сознании еще не укоренился тот факт, что в соответствии с принципом вспоможения и идеей гражданского общества должно быть наоборот. Роль старосты является вспомогательной по отношению к задачам войта, а чиновник из центра должен помогать органам самоуправления и заниматься только теми вопросами, которые они н могут решить. Принцип вспоможения определяет разделение полномочий. Принятие принципа, гласящего, что государство является вспомогательной организацией, означает необходимость децентрализации и передачи полномочий «вниз». Здесь нужно ввести уточнение, отделяя децентрализацию от деконцентрации. Децентрализация – это передача власти и средств между автономными единицами, тогда как деконцентрация - это передача полномочий вниз в рамках той же самой системы управления. «Деконцентрированные» полномочия можно в любой момент вернуть обратно. Ответственность за их надлежащее использование остается в ведении того же центра, который только для повышения эффективности передал выполнение определенных задач подчиненной себе единице. В случае с реальной децентрализацией дела обстоят иначе. Передача полномочий и ответственности происходит в этом случае не в результате одностороннего решения, а как эффект изменения законодательства или заключения двустороннего соглашения, охватывающего передачу полномочий вместе с ответственностью за реализацию определенных задач. Обратное перемещение полномочий требует новых изменений в законодательстве или соответствующего двустороннего соглашения. Очевидно, что в случае с административными реформами речь идет о децентрализации, а не о деконцентрации. Первая изменяет институциональный строй государства, тогда как вторая – только способ выполнения задач. Эту дифференциацию необходимо подчеркнуть. В централизованном коммунистическом государстве слишком часто под лозунгом децентрализации проходило лишь делегирование полномочий подчиненным единицам. Впрочем, во всеохватывающем государстве трудно было говорить о децентрализации, поскольку там не было места для структурно независимых единиц. Децентрализация – определения и оценки. Наблюдения за проводимыми изменениями требуют оценки достигнутой степени децентрализации. Это очень трудное задание, т.к. оно требует анализа многих факторов, которые часто несопоставимы, а иногда даже неизмеримы. Однако принять за основу определенные принципы здесь совершенно необходимо. Часто в качестве степени децентрализации предлагают рассматривать долю доходов и расходов местных властей в общей сумме доходов и расходов государства. Однако этот способ оценки очень сильно сужает общий смысл децентрализации, которая не может сводиться только к расходованию денег. Сомнения вызывает, впрочем, возможность ограничиться лишь объемом средств, игнорируя степень свободы в их использовании. Если бы мы применили только этот критерий, то можно было бы признать старую систему администрации, действовавшую в коммунистическом государстве, более децентрализованной, чем та, которая существует на сегодняшний день. Тогда доля местных бюджетов в бюджете государства была значительно больше чем сегодня, однако свобода их расходования была очень ограниченной. Децентрализация государства означает увеличение средств, находящихся в распоряжении местных властей, по сравнению с теми средствами, которые находятся в распоряжении властей центральных. Эти средства имеют разнородный характер и принадлежат к различным категориям или сферам. В моих предыдущих публикациях я выделил пять таких сфер: 1. политическая сфера, т.е. политическая и правовая позиция местных властей в государственных структурах, политическая сила воздействия и влияние этих властей, доступные механизмы реализации собственных целей, способность защищать свои интересы и т.п. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 5 Foundation in Support of Local Democracy course materials. 2. сфера публичных функций, т.е. охват власти и ответственности местных властей, а также степень свободы принятия решений в использовании правовых и экономических инструментов, 3. сфера собственности и местной экономики, т.е. охват имущества, являющегося собственностью местных властей и свобода в его использовании, масштаб влияния на местную экономику, свобода в принятии решений о направлениях местного развития и обладание инструментами для его поддержки, 4. сфера публичных финансов, т.е. местные финансы и свобода финансового хозяйства, 5. сфера администрации, т.е. прежде всего свобода определения способа выполнения собственных задач, организация местной администрации, привлечение сотрудников, собственная кадровая политика, развитие человеческих ресурсов и т.п. Только совокупный анализ всех этих сфер может привести к оценке степени децентрализации, а следовательно, к определению доли местных властей в распоряжении ресурсами. При этом может оказаться, что степень децентрализации не одинакова в отдельных сферах. Такая ситуация имеет место в Польше, где например степень децентрализации в сфере собственности несопоставимо выше, чем в сфере публичных финансов. Ошибочным является также ограничение понятия децентрализации только передачей центральной администрацией прав и средств местным властям. Децентрализация, т.е. усиление местных властей относительно центра, может также быть следствием развития местной экономики или политической силы местных сообществ. Лучше всего это можно понять на примере семьи. Отношения между детьми и родителями изменяются не только потому, что родители передают им знания или имущество. Эти отношения изменяются также потому, что дети растут и становятся более зрелыми, а следовательно, более сильными по отношению к родителям. Подобная ситуация имеет место и в государственных структурах. Местные сообщества, накапливая навыки, обучая людей и накапливая имущество, становятся все более сильными по отношению к центральным властям. Доля местных сообществ в распоряжении ресурсами увеличивается, благодаря чему государство становится более децентрализованным. Эффекты децентрализации. Децентрализация является сложным процессом, влияющим на изменения во многих сферах жизни. Введение местных самоуправлений в Польше и передача им реальной власти привели к очень серьезным изменениям. Среди прочего, данная реформа стала причиной или же серьезным образом повлияла на следующие перемены: 1. Возникновение рынка недвижимости. Гмины получили значительную часть имущества, принадлежавшего государству, в том числе земли и здания. Гмины получили также возможность свободно распоряжаться своим имуществом, т.е. продавать, сдавать в наем, отдавать в залог или же покупать. Недвижимость получила рыночную цену, и начал развиваться рынок оборота недвижимостью. 2. Банкротство многих монополистов, которые существовали в коммунистической системе. В качестве примера могут послужить государственные предприятия розничной торговли, которые в прошлом доминировали на местных рынках. Они обанкротились, когда местные власти, приняв в свое ведение здания, отменили привилегии и ввели единую плату за наем помещения. В результате эти предприятия не выдержали конкуренции с более эффективной частной торговлей. 3 4 Образование рынка местных финансов. Вместе с введением финансовой независимости местных властей, возникла потребность в различного рода банковских услугах, начиная с простого ведения банковских счетов, предоставление кредитов и заканчивая выпуском местных облигаций. Многие банки стали специализироваться на этих услугах. Муниципальные инвестиции, направленные в значительной степени на проекты, связанные с защитой окружающей среды. В девяностые годы в Польше было построено в десять раз больше систем водоснабжения, чем в предыдущую декаду. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 6 Foundation in Support of Local Democracy course materials. 5 6 7 8 Развитие частных предприятий, предлагающих публичные услуги, такие как транспорт или вывоз отходов. Развитие международного сотрудничества, которое существенным образом повлияло как на экономическое развитие, так и на формирование гражданского поведения. Возникновение большого числа организаций, прелагающих помощь местным властям в таких сферах, как обучение, планирование развития, правовое, финансовое, инвестиционный консалтинг. Развитие местных неправительственных организаций, местной прессы и радио. Вышеприведенный список ясно показывает, что децентрализация государства является комплексным процессом, который имеет политический, общественный, экономический характер и охватывает весь сектор публичной жизни. Поэтому эффекты от децентрализации не могут трактоваться только как прямой результат введения нового закона. Перестройка административной системы, охватывающая возникновение и развитие местных властей является процессом политическим. Серьезной ошибкой было бы рассматривать ее как простую организационную перестройку. 3. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО Исходная точка – наследие коммунистического периода. Самоуправление является структурной формой администрирования местных и региональных вопросов. Оно основывается на положении, что жители определенной территории представляют собой общину, которая осознает свои потребности и цели и способна к самостоятельному администрированию своих местных вопросов. Таким образом, самоуправление может эффективно действовать только тогда, когда такие общины существуют, т.е. в гражданском обществе. Самоуправление будет таким, каким создаст его общество. Формирование гражданского общества является одной из основных задач периода перестройки государства. Для того чтобы четко сформулировать эту задачу, нужно вернуться к исходной точке наших реформ, т.е. к тому моменту, когда новые власти получили наследие коммунистического периода. В основе коммунистического строя лежал принцип, что этот строй должен быть установлен независимо от воли населения. Руководящей силой должна была быть Партия, которая указывала людям, что они должны хотеть и что должны делать. Люди должны были только реализовывать эти распоряжения, не выступая ни с какими собственными инициативами. Многолетнее функционирование этого строя отучило людей от самостоятельности. Система не поощряла предприимчивости и инициативы. Поощрялась пассивность, и в этом духе воспитывались люди. Была создана система, в которой общество было организовано вокруг места работы, а не места проживания. Стоит напомнить, что партийные организации, являвшиеся органами реальной власти, размещались по месту работы. Профсоюзы распределяли путевки на отдых, вели ясли, распределяли талоны на автомобили. Развитая система коллективных договоров и отраслевых привилегий связывала людей с местом работы. Дирекция принимала решения не только относительно карьеры, возможностей профессионального роста, но и в вопросах предоставления квартир, условий жизни. Симбиоз политических и контролирующих аппарат принуждения властей с руководством хозяйственных единиц принимал решения о работе и заработной плате, тем самым ставя общество в полную зависимость от господствующей власти. Не существовало форм организации общества вокруг места жительства. Правящая партия опасалась спонтанных и неподконтрольных местных инициатив. Эти формы организации общества, т.е. вокруг места работы или места жительства, антагонистичны по своей природе, поскольку усиление одной из них ведет к ослаблению другой. Тоталитарный строй предпочитает первую из них, демократический же – вторую. Концепции демократической оппозиции. Вторая половина семидесятых годов – это период консолидации оппозиции в Польше. Переломным оказался 1976 год, когда в результате политических репрессий возник Комитет защиты рабочих, который быстро превратился в главный элемент ряда независимых инициатив, объединенных лозунгом борьбы за «гражданское общество». Возрождение этого понятия и его актуализация были реакцией на проходивший в этой Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 7 Foundation in Support of Local Democracy course materials. среде рост скептических настроений относительно эффективности применявшихся до сих пор стратегий борьбы за субъектность общества в рамках системы. Теоретики того времени постулировали новую форму борьбы со строем через самоорганизацию общества. Оппозиция надеялась, что благодаря постепенным и частичным преобразованиям, причиной которых стала бы организованная деятельность различных гражданских групп, в недемократической действительности будут формироваться зачатки свободного общества. Считалось, что благодаря серии актов сопротивления будут построены основы независимой от государственных структур организации общества. Отсюда концепция создания общественных движений, делающих возможным сотрудничество различных сообществ, в которых каждый участник реализует свои стремления, действуя в рамках маленькой и самостоятельной группы. Следствием такого образа мышления было нежелание размышлять на тему государственного устройства. Идея самоуправляемости имела прежде всего значение этического постулата. Речь шла о свободе индивидуума, а не о способе управления государством. Этот образ мышления, оправданный в ситуации навязанного общественного строя, стал серьезным препятствием в переломный момент, в ситуации, когда для успеха демократического государства стала необходима поддержка всего общества. Это требовало принципиального изменения поведения и образа мышления общества. Новый строй создал не только возможности для участия общества в осуществлении власти, но это было его основной целью, без реализации которой строй лишался смысла. Основную трудность представляет, однако, в таких случаях большая продолжительность того периода времени, который необходим для изменения человеческого сознания или образцов поведения. Законы в парламенте можно изменить в течении нескольких месяцев. Реорганизация институтов продолжается в целом немного дольше, но в течении года можно провести далеко идущие изменения. Изменение же человеческого сознания и образцов поведения может продолжаться десятилетия, происходить в течение жизни нескольких поколений. Оказалось, что основным препятствием для перемен является не законодательство, которое можно изменить в течении нескольких месяцев, и не сопротивление государственных институтов, реорганизация которых занимает самое большее несколько лет, а поведение людей, т.е. недостаточная степень развития гражданского общества. Эволюция общества. Люди обычно бывают настроены против реформ. Население опасается изменений, которые всегда несут с собой неуверенность и требуют усилий, для того чтобы приспособиться к новым условиям. Особенно трудны для понимания и общественного признания сложные реформы в области государственного устройства. Это также относится к реформам, связанным с формированием территориального самоуправления. Следует задать себе вопрос, каким должно быть соотношение между изменениями закона и институтов, с одной стороны, и эволюцией общественного сознания, с другой. Не подлежит сомнению, что здесь существуют ощутимые причинно-следственные связи. Закон формирует рамки, в которых люди живут и работают. Для того чтобы приспособиться к изменяющимся рамкам, люди должны их полностью принять и одобрить. А чтобы принимать и соглашаться, нужно сперва понять их смысл. Не может быть одобрения без предварительного понимания смысла и сущности предлагаемых изменений. Таким образом, есть три этапа: понимание содержания и смысла закона, его одобрение и желание подчиниться новым правовым регуляциям. Если люди не понимают закона, то не существует даже возможности обсуждения содержания реформ и невозможно получить для них общественную поддержку. В таком случае реформа обречена на неудачу. Люди могут понять смысл изменений, но могут их не принять. Новый закон может нарушать традиции и обычаи, может представлять собой угрозу для интересов населения или для ценностей, которые принимаются всеми членами данного общества. Эффектом может быть бойкот законов или движение «общественного неповиновения». Наконец, люди могут понять законы, могут принять их смысл и необходимость, но, несмотря на это, не захотят им подчиняться. В результате закон останется мертвым. В качестве примера могут служить правила дорожного движения. Водители понимают необходимость Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 8 Foundation in Support of Local Democracy course materials. ограничения скорости в городах, принимают его смысл. Но несмотря на это, в массовом порядке это правило не соблюдают. Препятствия, укорененные в человеческом сознании, особенно трудно преодолеть в период трансформации государства, когда множество факторов изменяется одновременно, таких, например, как законодательство и ментальность людей. Когда изменения в законодательстве происходят слишком быстро, люди не в состоянии их понять и одобрить их смысл, не говоря уже о подчинении им своего поведения. Если изменения происходят слишком медленно, они тормозят появляющиеся общественные потребности и приводят к фрустрации тех людей, которые хотят действовать, но не могут, т.к. их инициативы блокируются несовершенным законом. Определение правильного соотношения между темпом правовых реформ и эволюцией человеческого сознания и поведения имеет, по моему мнению, фундаментальное значение для успеха реформ. Смысл системы органов самоуправления основывается на том принципе, что люди, проживающие на определенной территории, образует сообщество, которое в состоянии определять свои потребности и находить пути их удовлетворения. Самоуправление может быть эффективным только тогда, когда существует такое сообщество. Если данное сообщество отсутствует, то смысл самоуправления становится сомнительным. Таким образом, модель публичной администрации должна отражать состояние развития гражданского общества. В Польше были созданы правовые рамки, делающие возможным его существование и развитие. Однако его состояние на сегодняшний день не может быть признано удовлетворительным. Несмотря на то, что существует несколько десятков тысяч гражданских организаций и можно наблюдать появление все новых инициатив, еще очень многое предстоит сделать в этой области. Резко ощущается отсутствие традиций гражданского общества. Процесс их образования был прерван в период коммунистической власти. Несмотря на то, что самоуправление существуют уже на протяжении пятнадцати лет, суть реформы органов местного самоуправления не везде еще была осознана гражданами. Это незнание является одной из главных причин слабого интереса к выборам в органы самоуправления и низкой степени участия населения в поддержке деятельности самоуправления. Можно поставить вопрос: были ли польские реформы необходимы? Те, кто настроен по отношению к реформам критически, утверждают, что люди не были к ним достаточно подготовлены и что нужно было подождать с проведением реформ, пока общество до них дорастет. Однако такой вывод следует признать ошибочным. Разумеется, люди не были готовы, ведь они не могли научиться демократии по книжкам. Общество может учиться только принимая участие в функционировании новой системы. Откладывание реформ на потом означало бы отказ от реформ. Формулой успеха является не затягивание момента начала реформ, а ускорение эволюции общественного сознания, а также оказание обществу поддержки в приспособлении к новому строю и использования шансов, которые новый строй предлагает. Таким образом, ключевое значение имеют программы, направленные на развитие гражданского общества. 4. ПОДГОТОВИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Основные условия. Для того чтобы любая реформа была эффективна, должны одновременно существовать четыре основных фактора: - политическая воля лидеров, т.е. решительное желание провести изменения, - знания экспертов, необходимые для определения целей и способов их достижения, - общественная поддержка, по крайней мере, разрешение на проведение изменений, - люди, подготовленные к практическому введению реформ в жизнь. Создание этих условий зависит от многих причин, в значительной части независящих от выступающих с инициативой политиков. В значительной части они являются результатом исторических процессов, которые создают эти исторические «пять минут», когда реформы могут быть осуществлены. Часто они зависят также и от других инициатив или действий, предпринятых ранее совершенно другими людьми. Задачей реформаторов является использовать то, что существует, восполняя встречающиеся пробелы. Это задачи подготовительного периода. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 9 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Итак, необходимо четко выделить два периода. Первый касается подготовительных действий, создающих общие условия для того, чтобы реформа вообще могла быть инициирована. Второй период – это период проведения реформы, начиная с того момента, когда решение о ее начале было принято. В 1989/90 и 1998/99 гг. все эти условия имели место. Однако попытка ввести повяты в 1993 г. не увенчалась успехом, поскольку на тот момент не присутствовали все четыре перечисленных фактора. В момент принятия решения позиция правительства была неустойчивой, а эксперты не имели подготовленных программ и соответствующего опыта. Когда правительство окрепло в своем убеждении, а эксперты подготовили соответствующие программы, произошли политические изменения. Парламент был распущен, а новое правительство отказалось от реформ по политическим причинам. Для того, чтобы начать реформы, не хватило времени. Формирование политической воли. В этой сфере можно выделить два периода: - первый – когда главной целью является получение согласия на проведение реформ от политических лидеров правящей группы. Усилия направлены на программы и взгляды внутри правящей группы - второй – начинается в тот момент, когда правящая группа готова принять решение об инициировании реформы. На этом этапе необходимо получить согласие других политических групп. Усилия направлены на людей и партии вне правящей группы. Первый этап приходится на период подготовительных работ, тогда как второй – уже на период проведения реформы (он будет рассмотрен в следующей главе). В 1989 году политические лидеры были готовы к реформированию государства. Однако идеи самоуправления не были оценены должным образом, а роль гражданского общества рассматривалась как противопоставлялась роли государства. Движение демократической оппозиции основывалось на двух общественных группах: интеллектуалах, которые боролись за основные гражданские права и свободы, и профсоюзах, ориентированных, прежде всего, на улучшение условий жизни и на изменения в управлении экономикой. Ни одна из этих групп не интересовалась гражданским самоуправлением. Но несмотря на это, программа реформ в этой области уже существовала, т.к. еще в 1981 году Ежи Регульский вместе с коллективом сотрудников представил принципы восстановления территориального самоуправления. Введение в декабре 1981 года военного положения прервало публичную дискуссию на тему реформирования государственного устройства. Однако в оппозиционных кругах по-прежнему велись исследовательские работы и дискуссии, связанные с проблемой восстановления местного самоуправления. Благодаря этому, в рамках созданного Лехом Валенсой в 1988 году Гражданского комитета была сформирована Комиссия самоуправления, а затем данная проблематика была вынесена на заседания «Круглого стола» в 1989 году. Полное признание необходимости реформы в данной области было получено, однако, только во время дискуссии в Сенате, в котором в результате выборов большинство мест получили представители прежней оппозиции. Получение полной поддержки реформ органов самоуправления потребовало около восьми лет дискуссий! В 1998 году ситуация была другой. Группа лиц, которые пытались воссоздать повяты, после перехода в 1993 году в оппозицию продолжала работу над созданием органов территориального самоуправления более высокого уровня. Перед парламентскими выборами в 1997 году существовали не только проекты соответствующих законов, но и практический опыт, полученный в пилотажных повятах. Новое, прореформаторское правительство, созданное после выборов, с легкостью включило в свою программу реализацию этих реформ. Знание и опыт. В 1989 году Польша не имела никакого практического опыта в области местной демократии. Результатом пятидесятилетнего перерыва в развитии демократического государства, причиной которого была сперва нацистской оккупацией, а затем навязанным силой тоталитарным коммунистическим строем, стало то, что поколение работавших в органах самоуправлении людей уже исчезло. Впрочем, системные модели довоенной Польши не могли вводиться механически. Условия были совершенно иными, поэтому необходимым было проведение широких Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 10 Foundation in Support of Local Democracy course materials. исследований, которые были начаты в 1981 году, а затем велись в полулегальной форме в Польской академии наук, а также в Лодзинском и Варшавском университетах. Эти были: - исследования в области истории самоуправления в Польше, для соотнесения предлагаемого устройства с национальными традициями, - сравнительные исследования, в рамках которых привлекался опыт стран Западной Европы и США для определения направлений нашего развития. Данный вид исследований был особенно важен, т.к. мы не могли проводить в Польше практических исследований, - анализ текущих проблем, которые должен будут решаться при новом устройстве, - разработка модели самоуправления в Польше и путей его ввода в жизнь. Несмотря на то, что в ходе проведения этих исследований не было никакой надежды, что их результаты будут использованы, была создана программа, которая превратилась в основу для дальнейших действий, после того как наступили благоприятные политические изменения. Похожая ситуация имела место в ходе реформы 1998 г. К этому моменту исследования велись уже на протяжении нескольких лет группами лиц, связанных с оппозицией. В этом случае новое правительство также получило готовые основы для начала законодательной деятельности. В обоих случаях программы реформ были подготовлены людьми, находящимися в оппозиции к тогдашним правительствам. Этот опыт требует комментария. Положительные эффекты каждой реформы появляются только по истечении определенного времени с момента ее проведения. В случае комплексных административных реформ такой период может составлять три и даже четыре года. Поэтому каждое правительство, если оно хочет получить эффекты еще в течение своего срока полномочий и до следующих парламентских выборов, должно начать реформы сразу же после прихода к власти. Ни одна политическая группа, которая хочет выиграть выборы, не рискнет проводить серьезные изменения во второй половине срока полномочий парламента. Из этого следует необходимость проведения всех необходимых исследований и подготовки программ еще в течение предыдущего срока полномочий, с тем чтобы они были готовы, когда можно будет приступить к их реализации. Хорошая программа, публично представленная перед выборами, увеличивает шансы на победу. Общественная поддержка. Общественная поддержка необходима для успеха любой реформы в демократической стране. В формировании общественной поддержки нужно выделить два периода. Первый – до начала проведения реформ – заключается прежде всего в создании соответствующей атмосферы, которая обеспечила бы то, что идея реформы будет хорошо воспринята общественным мнением. Второй этап неразрывно связан с процессом реализации. Тогда нужно объяснить обществу подробный смысл реформы, ее содержание и результаты, к которым она приведет. В обоих случаях польских реформ существовала благоприятная обстановка для проводимых изменений. В 1990 году в обществе присутствовало не только общее ожидание, но требование системных реформ. Очень сильным было общественное давление, связанное с требованием как можно более быстрого отстранения от власти старой коммунистической администрации. В 1998 году такого давления уже не было. Однако, несмотря на это, продолжавшаяся несколько лет дискуссия по проблеме восстановления повятов создала соответствующую атмосферу, хотя существовала достаточно сильная оппозиция, настроенная против изменений административного устройства страны. В обоих случаях реформы были подготовлены оппозицией , которая могла их начать только после того, как взяла власть в свои руки. Поэтому в подготовительный период сторонники реформ не располагали административным ресурсом. Они могли опираться только на политический аппарат своих партий. Несмотря на это, можно утверждать, что значение общественной поддержки было тогда недооценено и что не были предприняты серьезные усилия, чтобы получить эту поддержку для административных реформ страны. 5. ПЛАНИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМ Принятие политического решения о начале реализации реформ требует детальной разработки их программы и создание соответствующего организационного аппарата. Описание подробностей разработанной в Польше программы кажется нам нецелесообразным. Это принесло бы очень Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 11 Foundation in Support of Local Democracy course materials. незначительную пользу для других стран, в которых реформы проводятся в других условиях. Мы обратим здесь внимание только на несколько вопросов, которые кажутся нам важными. Сопротивление децентрализации. Дискуссии на тему административных реформ часто сводятся к созданию разнообразных моделей и поиску оптимальных решений. Проблемы же их проведения рассматриваются вскользь, поскольку предполагается, что все будут поддерживать изменения. Однако наш опыт в этой области четко показывает, что такого мнения могут придерживаться только те люди, которые никогда практически не участвовали в реализации реформ. Проектирование моделей является важным и необходимым, поскольку нужно иметь четко определенную цель, которую мы хотим достичь. Заранее, однако, известно, что полная реализация наших намерений будет невозможной. Во время всех изменений появляются мощные преграды, являющиеся результатом сопротивления тех групп интересов, которые опасаются последствий правовых или институциональных перемен. Так же и в Польше это сопротивление имело серьезный характер и существенным образом влияло на правильную реализацию реформ. Идентификация сторонников и противников реформ является ключевой задачей в рамках подготовительного процесса. Децентрализация влечет за собой целую цепь конфликтов и борьбы за влияние. Очень трудно представить синтетическую характеристику этих конфликтов. Каждый из них имел индивидуальный характер. Конфликты возникали между политическими группами, группами, связанными с отдельными секторами экономики, центральной бюрократией, профессиональными союзами, работниками, руководствами предприятий, местными властями и многими другими общественными группами . Конфликты возникали в связи с разделом трех основных ценностей: власти, финансов и собственности. Каждое правовое изменение провоцирует их передел. Отдельные люди или группы становятся более влиятельными и состоятельными, тогда как другие в это же самое время теряют влияние над публичным имуществом. Первые будут поддерживать реформу, тогда как вторые, стремясь минимализировать невыгодные для них изменения, будут сопротивляться ее проведению. Каждый конфликт имеет свой характер, поэтому их трудно классифицировать и описывать. Мы приведем для примера только некоторые из них. Конфликты, связанные с борьбой за власть, возникали на двух уровнях. Первый касался общей модели государства. Децентрализация была одним из основных предметов конфронтации между коммунистическими властями и демократической оппозицией. Коммунистическая партия выступала против децентрализации. Сегодня трудно оценить, в какой степени это вытекало из идеологии, а в какой из стремления защитить интересы связанных с ней лиц и групп. С течением времени этот конфликт утихал. Второй уровень касался решений в отдельных областях общественной жизни. Один из наиболее известных конфликтов был связан с децентрализацией системы образования, а именно, с передачей начальных школ в ведение местных властей. Эта передача компетенций принципиально меняла расстановку сил. Министерство и правительственная администрация теряли прямое влияние на деятельность школ, в том числе на подбор кадров, а также на индивидуальные решения, касающиеся финансов. Учителя опасались, что они станут в большей степени зависимы от местных властей и, как следствие, от родительских комитетов, требующих повышения уровня обучения и воспитания. Профсоюзы, а особенно их лидеры, опасались потери влияния на определение условий труда,окладов и различных привилегий, которые до этого устанавливались в ходе переговоров на центральном уровне. Конфликты продолжались на протяжении шести лет, пока все начальные школы не были переданы местным властям. Позднее эти конфликты возобновлялись. Конфликты, связанные с контролем за публичными финансами, представляли собой вторую категорию. Децентрализация финансов была одной из наиболее трудных задач. До этого местные бюджеты являлись частью государственного бюджета. В ходе реформы органов самоуправления местные финансы были выведены из под прямого контроля государственной администрации. Однако сопротивление Министерства финансов стало причиной того, что последовательному расширению сферы обязанностей местных властей не сопутствовало соответствующее увеличение Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 12 Foundation in Support of Local Democracy course materials. финансовых ресурсов. Поэтому имело место постоянное напряжение, которое периодически принимало форму открытых конфликтов между центральной администрацией и местными властями. Возникали также конфликты между гминами. Один из них был связан с введением некоторыми гминами местных курортных налогов, которые были невыгодны для населения соседних гмин. Другие конфликты были связаны с компенсационными фондами, в которые богатые гмины должны были платить в пользу более бедных. Появлялось множество и других различного рода противоречий. Конфликты, связанные с собственностью. Несколько миллионов единиц недвижимости, а также несколько тысяч местных предприятий было передано в собственность гмин. Подавляющее большинство этих трансфертов не вызывала сомнений. Однако во многих случаях появились конфликты, когда правительственные власти не хотели признать права гмин принять в свое распоряжение данную недвижимость или же когда появлялись трудности с разделом недвижимости между несколькими гминами, которые ею пользовались. Противники децентрализации. На основе нашего опыта можно попробовать идентифицировать основные группы, выступающие против децентрализации. Разумеется, против выступала центральная администрация. Коммунистическое государство было организовано в форме иерархических пирамид, подчиненных соответствующим министерствам. Эта ведомственная организация не учитывала местных нужд населения, но была глубоко укоренена в общественном сознании. Она была также тесно связана с интересами центральной администрации, организованной вокруг отдельных ведомств. Децентрализация государства, т.е. передача существенной части полномочий организованным по территориальному принципу местным властям, представляла собой существенную угрозу для ведомственной администрации. Против децентрализации выступали также многие политики. Они были воспитаны в централизованной системе и не приобрели навыков работы в системе демократической, где управляют не с помощью распоряжений, а путем переговоров. Многие партии также, несмотря на заявления в поддержку децентрализации, предпочитали сохранить централизованную систему, которая предоставляла значительно большие возможности влияния или принятия решений в сфере подбора кадров. Негативную роль в процессе децентрализации играли также профсоюзы. Они сформировали свои институциональные модели в рамках централизованного государства. Они были организованы в соответствии с экономическими секторами и отчетливо чувствовали угрозу со стороны децентрализации, т.е. перехода от ведомственной формы организации страны к территориальной. Этот обзор приводит к достаточно пессимистическим выводам. Оказывается, что противников децентрализации, представляющих серьезные политические силы, было много. Можно даже удивляться, почему при таких неблагоприятных обстоятельствах проведение в Польше децентрализации стало вообще возможным и завершилось успехом. Механизм положительных изменений. Однако если процессы децентрализации в Польше развивались, несмотря многочисленные источники сопротивления, это значит, что существовали сильные политические и общественные механизмы, которые поддерживали этот процесс. Складывается впечатление, что эти механизмы были разными в разные периоды времени. Вначале общее требование изменений и устранения коммунистической администрации создавало достаточно сильную поддержку для реформ. Необходимо выразить признательность политическим лидерам того времени, за то, что эти исторические «пять минут» были ими соответствующим образом использованы для проведения реформ. Реформы были успешными, поскольку наличествовала достаточная степень политической воли и знания экспертов. Большое влияние на положительный ход этого процесса имел также общий энтузиазм и поддержка перемен в широких кругах польского общества. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 13 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Создание системы самоуправления открыло новые возможности для местных сообществ и их лидеров, поскольку возможность достижения личных успехов в общественной жизни убедила многих попытаться получить мандат участия в органах местной власти. Успехи властей на этой стезе повлекли за собой огромную общественную поддержку. Также и опыт, полученный в результате контактов с зарубежными партнерами и реализация программ помощи, создавал дополнительные импульсы для местных лидеров. Местные элиты также организовались и начали играть все более важную роль. Они были очевидным образом связаны с местными властями и поддерживали их действия, направленные на дальнейшую децентрализацию власти и публичной администрации. Постепенно формировался целый сектор институтов, связанных с органами местного самоуправления и заинтересованных в их успехе. В результате возникли силы, которые повлияли на укрепление местных властей. Когда после переломного 1989 года начинались реформы, подавляющее большинство местных сообществ, включая и местных лидеров, не знало, что такое местное самоуправление. Это было главной причиной отсутствия поддержки с их стороны его возрождения. Понимание его сущности и тех шансов, которые он дает, наступило только тогда, когда самоуправление уже существовало и достигло первых успехов. Именно тогда сформировалась большая группа местных политиков и работников администрации, которая стала ведущей политической силой, поддерживающей децентрализацию страны. Благодаря им местные власти усиливались, а тем самым увеличивались их политические, общественные и экономические ресурсы. В дальнейшем это содействовало постоянному развитию процесса децентрализации страны. Определение этапов изменений. Преобразования государственной администрации нельзя провести в рамках одной реформы. Необходим ряд последовательных изменений. Администрация должна функционировать без перерывов, а все сбои в работе, вызванные изменениями, должны быть минимализованы. Если бы эти сбои были для граждан слишком чувствительны, критическая оценка перемен могла бы стать причиной провала реформ. Таким образом, необходимо разработать принципы деление реформ на соответствующие этапы. Нужно запастись большим терпением, веря при этом, что некоторые вопросы будет лучше решить в будущем, когда политическая ситуация созреет для этого. Лучше подождать, чем испортить результат слишком быстрыми действиями в неблагоприятных обстоятельствах. В Польше во время первого шага реализации реформ органы самоуправления были созданы только на местном уровне. Мы требовали этого во время переговоров с властями в ходе заседаний «Круглого стола». Однако правительственная сторона оказывала давление, с тем чтобы создать самоуправление на уровне воеводства. Этому требованию мы оказывали жесткий отпор. Правительственная сторона считала, что воеводства должны получить право на свое имущество, а из этого следовало то, что они будут обладать правами юридического лица, что обязательно сохранит существующие воеводские национальные советы. В соответствии с правительственной концепцией, советы должны были по-прежнему сохранить тот статус, которым они обладали до этого, т.е. по прежнему быть органами государственной власти. Исполнительными органами советов должны были стать – как и до этого – воеводы, одновременно с этим являющиеся представителями правительства. Это предложение означало сохранение существовавшей до сих пор единой системы власти и государственной администрации. Следовательно, данное предложение не могло быть принято стороной «Солидарности». «Реформаторы считали тогда, что воеводства на начальном этапе должны остаться органами правительственной администрации. Принципиально исключалась какая-либо форма сохранения существовавшей в прошлом двойной роли публичных органов. Чтобы нарушить принцип единой государственной власти, деление ответственности должно было стать однозначным: государственные или самоуправленческие, но никогда не смешанные. Создание действительного самоуправления в воеводствах тогда было невозможным. Поэтому создание самоуправленческих властей высших уровней было отложено на будущее. И хотя эти органы были созданы на несколько лет позже, чем мы ожидали, это и так было лучше, чем если бы мы создали какой-то суррогат, который позднее трудно было бы исправить. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 14 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Мы уже упоминали о необходимости согласования во времени правовых изменений с эволюцией сознания и общественных навыков, необходимых для того, чтобы принять изменения и получить общественную поддержку для реформ. Мы упомянули также о том, что каждое изменение сталкивается обычно с сопротивлением со стороны тех, кто опасается новых правил или же не доверяет им. Такое сопротивление наблюдалось в Польше на протяжении всего периода системных трансформаций. Сопротивление не угасает с моментом проведения реформы. Те, кто понес в результате реформы потери, всегда стараются восполнить потерянное. К сожалению, иногда им это удается, что становится причиной появления брешей в логической целостности проведенных изменений. Это опасно, поскольку новая система становится непоследовательной, а тем самым менее эффективными становятся проводимые реформы, которым люди перестают доверять. Это понижает общественную поддержку и облегчает дальнейшее давление, направленное на отказ от реформ и на возвращение к начальной системе. Если же правительство один раз откажется от проведенных реформ, то очень маловероятно, что оно сможет провести другие изменения. Поэтому единственным способом сохранить проведенные изменения является введение изменений настолько радикальных, чтобы пути назад уже не было. В качестве иллюстрации может послужить ситуация летящего над океаном самолета, который в определенный момент пересекает точку, за которой он уже не может вернуться, а должен лететь только вперед. Каждый шаг реформ должен быть построен таким образом, чтобы все понимали, что обратно пути нет. Тогда люди, даже противники перемен, начинают искать лучшего места для себя в новой системе, а тем самым вносят свой вклад в ее введение в жизнь и укрепление. Деление реформ на этапы должно учитывать несколько элементов: - должно быть обеспечено непрерывное эффективное функционирование администрации; - охват изменений должен быть приведен в соответствие с изменениями общественных навыков и сознания; - каждый шаг должен быть настолько радикален, чтобы не было возможности вернуться к предыдущему состоянию. Это значит, что несмотря на распределение перестройки системы во времени, это не может быть эволюция, основывающаяся на маленьких шажках. Изменения должны быть видимыми и существенными. После каждого изменения должен наступать период стабилизации, во время которой люди поймут суть реформ и привыкнут к ним, «переварят» реформу. Таким образом, процесс реформ должен напоминать лестницу с четко очерченными ступенями. Но этот процесс не может быть похож на наклонную плоскость, поскольку сопротивление противников перемен будет слишком сильным для того, чтобы наклонная плоскость действительно вела к изменениям системы. Смелость решений и умение предвидеть препятствия. Противники реформ используют много различных аргументов. Один из них, который используется наиболее часто - это якобы неподготовленность общества к принятию ответственности. Они объясняют, что вначале общество должно «дорасти», и только после этого станет возможным проведение изменений. В Польше в течение всего периода, а прежде всего во время активизации работ по реформированию, многие призывали «опомниться» и «остановить разрушение государства». Таких «благоразумных» советчиков, призывавших к тому, чтобы отложить реформы, было много. Абсурдность этой аргументации заключается в том, что она предполагает ситуацию, когда общество может научиться чему-либо, не начиная практической деятельности. А ведь очевидным является то, что приобретение действительных навыков может произойти только в результате практики, а не изучения книг. В этих призывах всегда поражал своеобразный менторский тон. Те, кто призывал, считали себя умнее, хотели всех учить, а одновременно с этим проявляли крайнее отсутствие доверия к другим, которые по своему определению должны были быть неспособны к самостоятельной и эффективной деятельности в новых условиях. Сегодня с удовлетворением можно определить, насколько эти «осторожные» ошибались, какие большие способности к инициативам и адаптации демонстрируют поляки. Из этого опыта следует еще один фундаментальный вывод: если бы мы Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 15 Foundation in Support of Local Democracy course materials. слушались тех, кто призывал к медленным, осторожным и последовательным изменениям, то, скорее всего, никакой существенной реформы до сих пор проведено бы не было. Однако следует помнить, что каждая реформа несет с собой определенную долю риска. Всегда могут появиться неожиданные проблемы, которые могут стать причиной неудачи. Поэтому в фазе составления программ реформ необходимо детальное исследование всех возможных угроз». Нужно создать «карту» возможного сопротивления и противников реформ, чтобы определить правильный путь действий. Реформы, касающиеся формирования органов самоуправления, заключаются в основном - как это было в Польше – в создании институтов, которые до этого не существовали. Они создаются в соответствии с волей реформаторов, но без их практических знаний. В Польше мы располагали результатами многолетних исследований, но не имели возможности обсудить их с местными властями того времени, которые были враждебно настроены по отношению к любым изменениям. Мы концентрировались на основной в тот момент цели – на запуске в действие органов местных самоуправлений. Для этого были необходимы основные правовые положения. Однако то, чего мы не могли достигнуть в короткий срок, мы просто откладывали на потом. Мы считали, что слишком продолжительная борьба по второстепенным вопросам могла бы привести к тому, что мы упустим исторический шанс создать местное самоуправление. Мы, однако, никогда не соглашались на компромиссы, которые могли бы лишить нас возможности принять правильное решение в момент, когда политическая ситуация это позволит. Мы осознавали, что процесс децентрализации является прежде всего процессом политической борьбы за текущее влияние. А результат этой борьбы предопределяет будущую модель устройства всего государства. Успех реформ зависел от тех, кто в этих новых условиях должен был начать действовать. Новое государственное устройство нужно было создавать для тех людей, которые живут в Польше. И при этом не для элиты, а для среднего человека, потому что самоуправление таково, каков народ. С самого начала нужно было осознавать, что не ангелы будут управлять гминами. Нужно было создавать систему, понятную для людей, учитывающую их навыки и уровень знаний. Нельзя было импортировать модель, выработанную где-то в другом месте. Поэтому мы основывались на том принципе, что разрабатываемая модель должна продолжать польскую традицию самоуправления и соответствовать существующим образцам поведения. Следовательно, речь идет не о поисках какой-то иллюзорной оптимальной модели, а о реализации такой модели, которая отвечает знаниям, умениям и традициям поляков. В этом месте я хочу в нескольких словах коснуться той роли, которую играют и должны играть реформаторы, желающие добиться эффективных системных изменений. В нашем случае роль «реформаторов» сводится к созданию условий, которые дадут возможность работать будущим членам советов гмин и местных общин. «Реформаторы» должны лишь открыть дверь реформам. Нужда в них исчезает тот момент, когда реформа вступает в силу. Никто тогда не помнит, что делалось на этапе подготовки, поскольку те, кто позже приходит к власти, не участвовали в подготовке реформы и часто даже слушать не хотят советы тех, кто систему создавал. Судьба реформаторов – уйти в тот момент, когда успех достигнут и созданная ими система начинает работать. Несмотря на очевидность таких утверждений, не все соглашаются с этим. 6. ОРГАНИЗАЦИЯ ВНЕДРЕНИЯ РЕФОРМ Внедрение реформы требует действий в трех направлениях: - законодательном, если реформа касается изменений в законодательстве; - институциональном, если требуется перестроить административные и хозяйственные структуры; - социальном, если необходима подготовка общества к новым задачам и ответственности. Для осуществления этого требуется создание соответствующей организации и следовательно создание новых институтов и разделение соответствующих прав и полномочий. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 16 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Законодательная работа. Порядок законодательных работ определяется положениями Конституции, которые не подлежат ни обсуждению, ни изменениям. Однако является существенным то, каким образом подготавливается проекты закона. В обоих случаях польских реформ эти работы были организованы разными способами. В 1989 году с законодательной инициативой выступил Сенат, на комиссии которого были возложены обязанности по подготовке системных законопроектов. Однако в силу большого объема необходимых изменений и короткого периода времени, имевшегося в распоряжении, задания были распределены. Было решено, что сенатская комиссия подготовит законодательные акты, касающиеся государственного устройства, такие как новелизация Конституции, закон о территориальном самоуправлении, закон о коммунальных служащих и положение о выборах. В рамках парламентской комиссии территориального самоуправления были проведены межпартийные консультации, окончательно доработаны тексты законов. В то же время, в рамках правительственной администрации были подготовлены положения, касающиеся разделения полномочий между правительством и органами самоуправления, законы, вводящие в действие новую систему, а также проекты указов. В 1998 году ситуация была иной. Инициатором перемен выступило правительство. На его аппарат легла обязанность по подготовке всех проектов, которые были направлены в Сейм. Политический расклад сил послужил причиной тому, что не все предложения были там приняты, а многие из них претерпели значительные изменения. Способ проведения законодательных работ зависит от конкретных обстоятельств и степени готовности главных политических сил поддержать реформы. В 1989 году эта готовность была высокой, что позволило распределить работы между правительством и парламентом. На втором этапе реформ этого уже не было. Проекты должны были подготавливаться без участия парламента. Следует обратить внимание на еще одну важную деталь. Изменения правовой системы требуют разработки множества новых законов, которые невозможно принять в короткие сроки. А задержки в законодательной работе чреваты опасностью не использовать шанса для проведения реформ. Политические процессы в такие периоды очень динамичны. Ситуация изменяется очень быстро, и упустить момент, когда проведение реформы возможно, очень опасно, поскольку это может привести вообще к отказу от нее. Такая ситуация, когда на проведение преобразований не хватило времени, имела место в Польше в 1993 г. Тогда роспуск парламента и новые выборы прервали, а затем и остановили работы над реформой государственной администрации. Поэтому обязательным является концентрирование на тех преобразованиях, которые необходимы для запуска новой системы. Следует иметь в виду, что создание идеальной системы, которая не требовала бы дальнейшей доработки, невозможно. Наоборот. Всегда будет существовать необходимость в новелизации, приспособлении закона к изменяющимся потребностям и к непредвиденным ситуациям. Создание организационных структур. Институциональные преобразования лежат прежде всего в области ответственности правительственной администрации. Проведение реформы требует создания соответствующего организационного аппарата, поскольку одного принятие новых законов недостаточно. После окончания законодательных работ начинается процесс внедрения реформы. Лишь тогда можно приступать к реорганизации и внедрение в жизнь новых правовых положений. Успех реформы в большой степени зависит от того, как будет создаваться такая система. Реформы правительственной администрации, в первую очередь, направленные на децентрализацию, затрагивает область компетенции нескольких министерств. И возложение ответственности за их внедрение и реализацию только на одно из них, например, на министерство внутренних дел и администрации, привело бы ко многим трудностям. Для того чтобы их избежать, в случае обеих реформ, Совет министров ввел должности Уполномоченных правительства. Эти должности соответствовали должности министра или заместителя министра с наделенными Советом министров полномочиями. Уполномоченные правительства, предпринимая от имени Совета министров необходимые действия для внедрения реформы, имели право вторгаться в компетенцию различных министерств. Они находились в прямом подчинении председателя Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 17 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Совета министров и действовали, опираясь в работе на бюро, созданные в структуре его канцелярии. В 1989 году Уполномоченный правительства сначала имел бюро, насчитывающее восемь человек, со временем их количество возросло до двадцати. Это бюро несло ответственность за все межведомственные согласования и за разработку законопроектов и указов исполнительного характера. В то время Уполномоченный правительства выполнял функции и местной власти, которая еще не существовала. Поэтому он занимался также и вопросами реализации программ зарубежной помощи, адресованных местной общественности. Внедрение реформы требовало серьезной работы не только на уровне центра, но и прежде всего в гминах. Однако действующая администрация была противником любых перемен, и были серьезные опасения, что она будет саботировать реформы. Поэтому в каждом из существовавших тогда 49 воеводств были созданы представительства, насчитывающие несколько человек. Делегированные работники представительств должны были проводить подготовительные работы по созданию органов местного самоуправления, а впоследствии оказывать им помощь, прежде всего, в контактах с воеводской администрацией. Эти представительства провели очень большую и полезную работу и во многом способствовали успеху реформы. Однако было очевидно, что правительственная администрация не может справиться со всем необходимым объемом работ, особенно в области подготовки кадров. Поэтому была создана неправительственная организация под названием «Фонд развития местной демократии», которая явилась общественным партнером правительства и парламента. К ее деятельности мы вернемся чуть позже. В 1998 году была принята похожая организационная модель. Бюро Уполномоченного правительства имело более многочисленный штат, поскольку расширился круг его обязанностей, касающихся, прежде всего, законодательной работы. Вопросы внедрения были переданы в ведение специально назначенного заместителя министра в Министерстве внутренних дел и администрации, который получил специальные полномочия и руководил группой представителей всех заинтересованных ведомств. Они контролировали работу отдельных воеводств, то есть начальников региональной правительственной администрации, которые занимались внедрением реформ в своих регионах. В обоих случаях Министерство финансов сохраняло автономность действий. Это привело, к сожалению, к недостаточной децентрализации финансов, что в значительной мере затрудняло преобразования и дальнейшую деятельность местных и региональных властей. Здесь следует еще раз подчеркнуть, что внедрение реформы не заканчивается в момент принятия закона, а продолжается еще достаточно долго. Поэтому организация, ответственная за внедрение, должна существовать еще определенный период времени, чтобы поддерживать новые институты, а также наблюдать за результатами преобразований и ликвидировать препятствия, которые могут появляться. Общественные партнеры. Подготовка общества и необходимых кадров для выполнения новых заданий является задачей, которую публичная администрация не может эффективно выполнить. В 1989/90 году развитие и поддержка возникающего движения за гражданское самоуправление, а также организация широкого спектра действий по образованию общества было серьезной задачей. В Польской Народной Республике около 110 тысяч человек имело мандаты члена совета. Это число нужно было уменьшить наполовину. Оставалось, однако, более 50 000 человек, требующих соответствующей подготовки. Кроме того около 100 тысяч работников учреждений прежней государственной администрации должны были стать сотрудниками органов самоуправления. Если к этому прибавить руководство переходящих в ведение гмин предприятий, то число людей, напрямую принимающих участие в деятельности органов самоуправления и подлежащих обучению, достигло бы 200 – 300 тысяч человек. В этих расчетах не учитывались люди, косвенно вовлеченные в деятельность самоуправления. Однако обучение только членов советов и Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 18 Foundation in Support of Local Democracy course materials. сотрудников было недостаточным. Самоуправление должно располагать широкой общественной базой, которой на тот момент не существовало. Эту базу необходимо было создать с помощью соответствующей системы информирования и гражданского образования. Это касалось сотен тысяч людей и требовало огромных усилий, а также создания соответствующей организации. Деятельность была начата в нескольких направлениях. Первое из них - это движение за гражданское самоуправление, инициированное Гражданским комитетом, и прежде всего, Комиссией территориального самоуправления. Местные гражданские комитеты объединяли людей, которые хотели реформировать страну. Это были настоящие «месторождения» будущих кадров. Первые выборы, в которых люди из комитетов сыграли главную роль, были тому подтверждением. К сожалению, раскол в движении «Солидарность» во время кампании, предшествовавшей президентским выборам, дезинтегрировал также местные комитеты, которые вскоре потеряли свое значение. Второе направление было намечено Фондом развития местной демократии, созданным группой парламентариев.1 Фонд, как неправительственная организация, определил своей целью гражданское образование кадров администрации и местных сообществ. Фонд последовательно создал сеть региональных центров обучения и четыре высшие школы публичной администрации. В начальный период Фонд развития местной демократии был единственной организацией, способной принять иностранную помощь, предлагавшуюся многими западными странами и действовавшими там фондами. Третье направление представляла собой деятельность по созданию соответствующих средств массовой информации. Успешными были усилия по изменению существующих государственных периодических изданий, которые занимались местными проблемами, в издания, поддерживающие реформы. К сожалению, не удалось создать специальной редакции на публичном телевидении и радио. Здесь имело место, с одной стороны, сопротивление старых работников, с другой недостаточное понимание новыми политическими лидерами значения реформ. В период реформы 1998/99 гг. ситуация была уже другой. Два срока полномочий местных властей гмин воспитали значительное число квалифицированных политиков и администраторов. В то время действовало также несколько общенациональных объединений самоуправлений. Существовало уже много неправительственных организаций, поддерживавших реформу. Наряду с Фондом развития местной демократии действовали также и другие обучающие структуры. Все они поддерживали реформу, а следовательно, не было особой нужды создавать новые организации, тем более, что правительственная администрация не начало специальных программ, информирующих общество о намерениях и ожидаемых эффектах. Попытки создания программ на публичном телевидении не удались из-за политического сопротивления его руководства. 7. РЕАЛИЗАЦИЯ РЕФОРМ Реализация реформ требовала сложных действий весьма дифференцированного характера. Мы представим здесь только самые важные из них, касающиеся: - преобразования институтов, - передачи имущества, - подготовки кадров, - общественной поддержки. Преобразования институтов. Реформа 1990 г. касалась только гмин. Был изменен их характер и одновременно созданы районы правительственной администрации. Эти районы охватывали несколько гмин и должны были реализовывать те задачи государства, которые в прошлом выполняли гмины, являясь единицами единой государственной администрации. Когда правительственная и самоуправленческая администрации были разделены, объем задач гмин должен был уменьшиться. 1 Анджей Целиньски, Валериан Панько, Александр Пашыньски, Ежы Регульски (председатель), Ежы Стенпень. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 19 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Институциональные преобразования касались прежде всего двух задач: - создания органов реального местного самоуправления и преобразования учреждений местной администрации в соответствии с новыми задачами, - создания районов правительственной администрации и передача им части задач из старых гмин. Первую задачу должны были выполнить сами гмины. Однако им помогали в этом представители Уполномоченных правительства, которые представляли их интересы по отношению к правительственной администрации. Сфера задач представителей была очень широка, зависела от конкретных местных нужд и эволюционировала по мере того, как решались очередные проблемы. Создание самоуправляемых гмин стало причиной перемещения около 100 000 сотрудников администрации, которые перестали быть государственными служащими, а стали сотрудниками самоуправляемых гмин. Организация новых единиц правительственной администрации было поручено воеводам, т.е. высшему уровню территориальной администрации. В 1998 г. сфера институциональных преобразований была значительно шире. Были созданы два высших уровня администрации вместо одного уровня правительственной администрации, который был ликвидирован. Таким образом, произошло существенное изменение в административном делении страны. Одновременно с этим, изменения компетенций стали причиной передачи многих единиц под надзор других административных органов. Охват этих изменений представлен следующими данными: - ликвидированные административные учреждения 49 воеводских управлений 287 управлений административных районов - созданные административные учреждения 16 управлений правительственной администрации в новых воеводствах 16 управлений самоуправленческой воеводской администрации 16 управлений администрации повятов - расширенные управления 64 управлений городов, которым были переданы также компетенции повятов - реорганизованные и изменившие отношение подчинения единицы из 1989 единиц, которые до этого подчинялись соответствующим министерствам 392 были подчинены воеводским властям, 1597 были подчинены властям повятов, 7478 государственных единиц публичных услуг было передано воеводствам и повятам следующим образом: Вид услуг Единицы, повятам переданные Единицы, воеводствам Просвещение 4 207 445 Служба здравоохранения 477 476 Социальное обеспечение 718 0 Культура 166 201 Прочие 587 201 Всего: 6 155 1 323 переданные Источник: Польская публичная администрация после реформы, Министерство внутренних дел и администрации, Варшава 1999. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 20 Foundation in Support of Local Democracy course materials. Проведение соответствующих перемещений было поручено воеводствам, т.е. руководителям правительственной администрации в тех городах, которые стали штаб-квартирами новых, больших воеводств. Отсутствие сети представителей, которая существовала во время первой реформы, создавало привилегированную ситуацию для правительственной администрации. Самоуправленческой администрации передавалась худшая часть. Однако в ситуации когда существовала уже организованная администрация, назначение специальных представителей было практически невозможно. В обоих случаях процесс преобразования институтов занял продолжительный период времени. Можно принять, что реорганизация продолжается около года с момента ее начала. Передача государственного имущества. Закон от 1990 г. дал гминам права юридического лица, а тем самым право владения собственностью. Последствием этого решения была передача гминам значительной части имущества, которое до этого принадлежало государству. Это имущество должно было стать основой для реализации задач, переданных местным властям. Операция по муниципализации имущества была очень серьезным заданием. Во время определения способа его выполнения особо были приняты во внимание два фактора: - Количество недвижимости и предприятий, которые нужно было передать, было огромно, но неизвестно. Не существовало никаких статистических данных в этой области. По моему мнению, это количество могло превысить два миллиона. - Публичная администрация по-прежнему находилась в руках лиц, связанных со старым режимом, который сильно противился положительным изменениям. Нужно было ограничить влияние этой администрации на сферу и способ проведения передачи имущества. Поэтому было принято несколько простых принципов, определенных на законодательном уровне. Они были следующими: 1. Сферы муниципализации была определена Законом. Гмины получали всю недвижимость и предприятия, которые подпадали под установленные законом критерии. 2. Гмины получали имущество в силу закона, вступавшего в силу с началом действия новой системы. Процедуры же касались только идентификации этой недвижимости или других компонентов. 3. За исходный пункт был взят принцип, что гмины получают в собственность все государственное имущество, которое находилось в управлении прежних национальных советов гмин. Закон определил ряд исключений из этого принципа , которые оставались в ведении государства. 4. Принимая в расчет число передаваемых объектов, были установлены децентрализованные процедуры. Гмины составляли списки той недвижимости и тех предприятий, которые хотели бы получить, и ознакомляли с ними воевод как представителей государственного казначейства. Согласие воеводы являлось основой для перехода имущества гмине. В случае отказа гмина могла представить свои заявления в Комиссию передачи в собственность государственного имущества, которая была создана премьер-министром. Если же у гмины или представителя государства были замечания по поводу решения комиссии, они могли воспользоваться правом обжалования решения в суде. 5. Гмины имели также право выступать с заявлениями о передаче им имущества, которое не находилось в управлении прежних местных властей, но было необходимо для реализации задач гмины. Процесс передачи государственного имущества проходил исправно, хотя во многих случаях возникали споры, а также интерпретационные трудности. Процесс в основном завершился в течение двух лет, однако Комиссия передачи в собственность государственного имущества попрежнему существует, решая наиболее трудные вопросы. Огромная работа была выполнена представителями Уполномоченного правительства, которые предоставляли гминам помощь и играли роль посредников. В 1998 г. вопрос был гораздо проще. Имущество передавалось вместе с организационными единицами, которые им управляли. Только создание повятных и воеводских управлений спровоцировало необходимость передачи им определенной части имущества, находившегося до Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 21 Foundation in Support of Local Democracy course materials. этого в пользовании правительственной администрации. Это были скорее простые, чем сложные вопросы, однако во многих случаях они порождали значительное число конфликтов. Потребности в создании специальных институтов все же не возникало. Подготовка кадров. Подготовка кадров для местного самоуправления являлась залогом успеха реформ. Предыдущий строй нуждался не в подготовленных менеджерах, а только в послушных исполнителях политических распоряжений. В 1990 году реализация этой задачи была возложена на Фонд развития местной демократии, который через свои региональные центры организовывал огромное количество обучающих курсов и семинаров. Деятельность Фонда в этой сфере представляет следующая таблица: Год 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 В целом: Количество курсов 548 737 628 958 1,323 1,713 1,930 1,898 2,172 2,664 2,733 2,568 2,255 3,892 26,019 Число участников 29,683 19,636 15,604 16,613 32,015 41,838 43,811 41,970 50,433 61,520 73,653 64,746 49, 737 71,047 612,562 Параллельно с этим организовывались и другие формы поддержки развития кадров и гражданского общества. В качестве примера можно назвать дискуссионные форумы, объединяющие сотрудников публичной администрации, программы, адресованные местным сообществам, или же программы, поддерживающие развитие неправительственных организаций. Было организовано также много стади-туров в другие страны для ознакомления с практическими достижениями территориального самоуправления и гражданских организаций. Все эти виды деятельности поддерживались иностранными организациями и программами, финансируемыми в рамках технической помощи. С течением времени возникло много других организаций, специализирующихся на обучении. На сегодняшний день деятельность Фонда развития местной демократии покрывает около 50% потребностей. В 1998 году правительству не удалось организовать соответствующей обучающей программы. Отсутствие собственных средств и паралич средств помощи привели к тому, что нерегулярные курсы помогали новым повятам и воеводствам в формировании их кадров. Формирование общественной поддержки. К сожалению, в обоих рассматриваемых случаях реформ правительства недооценивали потребность сотрудничества с обществом. Недооценивалось основное значение, которое имеет общественная поддержка и понимание людьми важности реформ. В обоих случаях не было предпринято необходимых усилий информирования общества о том, что власти собираются сделать, объяснения необходимости реформ, предупреждения о проблемах и показа будущей выгоды. Особенно опасным в последствиях было сопротивление публичного телевидения включиться в образовательную или хотя бы информирующую деятельность. Это было спровоцировано как непониманием значения проводимых реформ, так и политическими мотивами. В 1990 году общий энтузиазм общества компенсировал отсутствие достаточной информированности. Одновременно с этим, Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 22 Foundation in Support of Local Democracy course materials. существовавшее тогда движение местных гражданских комитетов, как и деятельность Фонда развития местной демократии, в каком-то смысле заменяли правительственные мероприятия. Однако в 1998 году отсутствие действий со стороны правительства в этом направлении привело к серьезным проблемам и отрицательным политическим эффектам. Изменения административного деления страны дало возможность развития различного рода местных патриотических настроений. По всей стране начались демонстрации за или против правительственных предложений. Контрдействия оппозиции и связанного с ней президента привели к тому, что правительство и парламент должны были уступить под давлением и ввести в законы много компромиссных решений. Это касалось как передаваемых органам самоуправления полномочий, так и территориального деления страны. Эти компромиссные решения успокоили общественную атмосферу, но, к сожалению, отрицательно повлияли на дальнейшее развитие местного самоуправления. Не подлежит сомнению, что многих из этих компромиссов можно было избежать, если бы была налажена лучшая связь с обществом и в большей степени привлекались к сотрудничеству общественные организации. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ ЗАМЕЧАНИЕ Представленные выше соображения носят обобщающий характер. Необходимо было опустить или только обозначить многие мотивы и проблемы, которые играли существенную роль в принятии решений, а сделанный выбор предопределил направления развития самоуправления в Польше. К числу таких незатронутых проблем относится вопрос зарубежной помощи. Она сыграла в Польше огромную роль. Однако наш опыт в этой сфере дает возможность сделать выводы, которые должны приниматься во внимание при организации такого рода помощи для других стран. Не все программы были в равной мере полезны, многие из них могли сыграть и более значимую роль. Общая оценка помощи, конечно же, позитивная. Reformowanie panstwa_JReg_RUS.doc/2007-01-15 23
