экономическое значение налоговых реформ в сша в конце хх
advertisement
УЧРЕЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ СОЕДИНЁННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ РАН На правах рукописи БАБИЧ Светлана Николаевна ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ В США В КОНЦЕ ХХ — НАЧАЛЕ XXI ВЕКА Специальность 08.00.14 — Мировая экономика АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук Москва 2010 Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте Соединённых Штатов Америки и Канады РАН Научный руководитель — доктор экономических наук Лебедева Людмила Фёдоровна Официальные оппоненты: доктор экономических наук Антипина Ольга Николаевна; кандидат экономических наук Мигалева Татьяна Евгеньевна Ведущая организация — Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации Защита состоится __________ 2010 г. в ___ часов на заседании Диссертационного совета Д002.244.01 при Учреждении Российской академии наук Институте Соединённых Штатов Америки и Канады РАН по адресу: 123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института США и Канады РАН Автореферат разослан ______________ 2010 г. Учёный секретарь Диссертационного совета, кандидат экономических наук З.О. Кондратьева I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования обусловлена возрастающим значением финансового сектора в современном развитии экономики США и налогового компонента в его составе как одного из основных инструментов государственного регулирования. В условиях ужесточения глобальной конкуренции, необходимости дополнительных мер по преодолению последствий финансово-экономического кризиса 2008— 2009 гг. на экономические и социальные функции налогообложения возлагаются всё новые задачи по стимулированию экономического роста, инновационной активности, повышению социальной защищённости населения. Американский опыт свидетельствует о преемственности политики широкомасштабного использования экономического потенциала налогообложения правящими администрациями на разных этапах развития, включая первое десятилетие XXI века. Усиление роли налогового инструментария в проведении государственной социальноэкономической политики вызвано самим ходом развития в рыночных условиях хозяйствования, усложнением проблем, стоящих перед обществом и требующих совершенствования форм и методов поддержания благоприятного предпринимательского климата, содействия проведению и внедрению НИОКР, повышения образовательного уровня, благосостояния населения. Осуществление мер налоговой политики представляет собой вмешательство в экономику, направленное на реализацию тех или иных задач, определяемых в зависимости от конкретной экономической конъюнктуры, социально-политической ситуации и существенно варьируется по странам. В США накоплен многогранный опыт регулирования с использованием налоговых льгот и налоговых санкций, изменения их сочетаний, в частности путём освобождения от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков, налогового кредита, отсрочки платежа по заявлению, дифференциации ставок налогов для различных категорий налогоплательщиков или объектов налогообложения и др. Далеко не все цели, на которые были ориентированы налоговые реформы в США и других развитых странах, были реально достигнуты. Оценка их результативности требует дополнительного исследования с учётом временного лага воздействия. Кризис конца первого десятилетия акцентировал внимание на вопросах классификации налогов в зависимости от их влияния на 1 долгосрочный рост, выявления экономического значения различных видов налогов в краткосрочной и в среднесрочной перспективах, анализа роли налоговой системы как механизма перераспределения доходов различных групп населения. Критическое изучение экономической сути и последствий налоговых реформ, проводимых в США, приобретает особую актуальность и практическую значимость в условиях осознания необходимости более активного использования налогообложения для решения задач, связанных с достижением устойчивого развития, повышением национальной конкурентоспособности, эффективности социальной защиты населения в России. Как отмечается в правительственных документах РФ, «одним из ключевых факторов макроэкономической устойчивости становится усиление стимулирующего влияния налоговой системы на развитие экономики при одновременном устойчивом выполнении фискальной функции за счёт совершенствования проводимой налоговой политики»1. Выявление принципов, возможных направлений и эффекта налоговых реформ как ключевого элемента макроэкономического регулирования приобретает особое значение в условиях перехода РФ на инновационный путь развития, необходимости повышения темпов экономического роста, улучшения социальных параметров развития. Степень научной разработанности проблемы. Вопросам налогообложения как одной из важнейших и сложнейших по своему содержанию категорий экономической науки посвящены многие труды российских и зарубежных учёных. К числу ведущих российских учёных, чьи труды были особенно полезны для исследования экономического значения налогов, относятся, прежде всего, С.В. Андросенко, А.В. Аронов, А.З Астапович, О.Н. Антипина, Е.В. Балацкий, Ю.И. Бобраков, О.В. Богачева, А.В. Брызгалин, B.C. Васильев, Ю.В. Васильев, В.П. Волобуев, М.Х. Гасанлы, В.В. Глухов, Д.Л. Головачев, Л.И. Гончаренко, Л.М. Григорьев, Р.С. Гринберг, Д.К. Грунина, А.Г. Грязнова, В.В. Гусев, А.Ю. Давыдов, А.И. Дейкин, С.В. Емельянов, М.С. Жилкина, Р.И. Зименков, М.В. Карасева, В.А. Кашин, В.Г. Князев, В.В. Коровкин, А.В. Корнеев, А.И. Косолапов, Г.Б. Кочетков, И.А. Кравченко, В.М. Кудров, Н.Г. Кузнецов, Е.С. Кузнецова, Л.Ф. Лебедева, Д.С. Львов, Л.Н. Лыкова, Н.П. Мельникова, С.М. Никитин, Е.Н. Никитина, С.А. Николаенко, Л.П. Павлова, В.Г. Пансков, А.Б. Парканский, С.Г. Пепеляев, А.А. Пороховский, М.А. Портной, С.Н. Рагимов, С.М. Рогов, М.В. Романовский, И.Г. Русакова, В.К. Сенчагов, В.Б. Супян, А.В. Толкушкин, О.В. Тихонов, Ю.М. Турин, В.М. Шамберг, В.М. Усоскин, В.А. Федорович, А.И. Худяков, Г.Г. Чибриков, Д.Г Черник, Н.И. Чернышева, P.M. Энтов, Т.Ф. Юткина, Я.С. Ядгаров и др. 1 «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. 2 Среди зарубежных авторов необходимо выделить работы Х. Аарона, М. Алле, А. Ауэрбаха, А. Берли, Л. Бермана, Д. Брюммерхоффа, Дж. Бьюкенена, Дж.Д. Гертза, Р. Геснери, К. Гэлбрейта, В. Гэйла, Н. Канара, Дж. Кейнса, Дж.Б. Кларка, Д. Линн, Д. Милля, Г. Минза, Д. Митчелла, Д. Мюллера, У. Несканена, В. Нордхауса, М. Олсона, Дж. Пекмана, Ф. Перру, У. Петти, Д. Рикардо, П. Самуэльсона, Д. Слемрода, А. Смита, Дж. Стрика, Н. Стема, Ж. Сямонда де Сисмонди, Г. Таллока, Дж. Тобина, Р. Толлисона, Л. Туроу, Д. Фостера, Ж. Фурастье, Д. Фурмана, Э. Хансена, Ф. Хайека, С. Харриса, П. Хейне, К. Хейди, Л. Ченди, Д. Элмендорфа, К. Эрроу и др. Тем не менее, вопросы экономического значения налоговых реформ в США, степени их влияния на социально-экономические процессы нуждаются в дальнейшем комплексном изучении с учётом происходящих изменений, в научно-теоретическом осмыслении и определении практической значимости, что и предопределило выбор темы исследования. Объектом исследования являются социально-экономические аспекты реализации регулирующей функции налогообложения в условиях возрастания роли финансовых механизмов в экономическом развитии США в конце XX — начале XXI века. Предмет исследования — направления и методы использования налоговых инструментов в США в конце XX — начале XXI века в контексте их воздействия на инвестиционную активность, проведение НИОКР, совокупный спрос, распределение доходов населения. Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в выявлении современной роли налогов как инструмента регулирования социально-экономических процессов в США, особенностей его применения и влияния на состояние американской экономики. Для достижения этой цели в работе поставлены следующие задачи: — провести теоретико-методологический анализ эволюции концепций налогового регулирования в США в последние десятилетия ХХ — первом десятилетии XXI века и на его основе конкретизировать особенности их экономического содержания и современной трактовки; — раскрыть особенности развития системы налогообложения в США, выявить основные формы налогового регулирования и стимулирования социально-экономических процессов в условиях возрастания значения финансовой сферы в экономике; — разработать и обосновать классификацию налогов в плане их влияния на социально-экономическое развитие в условиях повышения роли институционального, научно-технологического, социального, экономического факторов; 3 — систематизировать основные методы использования налогового инструментария, применяемого в США в начале XXI века, проанализировать их воздействие на индивидуальный, а также совокупный спрос, динамику распределения доходов различных групп населения; — определить роль и место налоговых инструментов в стимулировании экономического развития и формирования инновационной системы в экономике США; дать оценку влияния налоговых реформ на развитие малого бизнеса; — выявить приоритеты налоговой политики американских администраций в первом десятилетии XXI века; — сформулировать рекомендации относительно возможностей использования американского опыта активизации регулирующей и стимулирующей функций налогов в России с учётом современных особенностей её социально-экономического развития. Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения современной экономической теории, теории налогообложения, принципы системного подхода, приёмы и методы аналитического анализа, сравнительного, исторического и диалектического, а также таких методов исследования экономических явлений, как статистический и математический. Информационно-эмпирической базой исследования послужили отчётно-аналитическая информация различных правительственных учреждений и независимых агентств США (БУК, БЭА Министерства торговли, ФРС, Министерства труда, СНС, Центра налоговой политики Института городского развития, Института Брукингса, Фонда «Наследие», Института Катона и др.) и России (Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам), законодательные акты США и РФ в сфере налогообложения, материалы периодических изданий и научных монографий, а также статистические и аналитические материалы международных организаций (ОЭСР, МВФ, Мирового банка). Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем: — установлена тенденция всё более активного использования социальных и экономических функций налогообложения как одного из основных инструментов государственного регулирования в условиях усиления роли финансового сектора в экономике США, что находит выражение в расширении масштабов и разнообразия применяемых методов налогового стимулирования экономического роста, содействия проведению и внедрению результатов научных исследований и разработок, перераспределения доходов населения, воздействия на совокупный спрос. 4 — предложена система показателей для проведения анализа влияния налоговых преобразований на структуру налоговых поступлений, динамику соотношения прямых и косвенных налогов, инвестиционную активность, интенсивность НИОКР, изменение степени дифференциации доходов населения, собираемость налогов и т.п. — дана оценка экономического воздействия налоговых реформ начала 2000-х годов, которые привели, в частности, к существенному снижению уровня налоговой нагрузки — на пять процентов за девять лет, в основном за счёт сокращения поступлений от подоходного налогообложения физических лиц; — сделан вывод о возможном негативном влиянии на экономику страны дальнейшего уменьшения налоговых поступлений в федеральный бюджет. — разработаны рекомендации по возможным направлениям совершенствования использования социально-экономических функций налогообложения в РФ, в частности, оптимизации налоговой нагрузки, применения налогового кредита в целях стимулирования НИОКР, реформирования системы подоходного налогообложения физических лиц, упрощения налоговой системы, улучшения налогового администрирования. Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту: — обосновано использование синтеза теоретико-методологических подходов в исследовании налоговых реформ и их влияние на социально-экономическое развитие, на основе обобщения основных положений теоретического наследия представителей разных экономических школ и течений (кейнсианства, монетаризма, теории экономики предложения, институционализма) сделан вывод о преемственности основных положений теории налогообложения в их современных трактовках, предложена типология налоговых теорий с позиции экономического значения в условиях взрастающей роли финансовых инструментов в конце XX — начале XXI века. — установлено, что использование стимулирующих функций налогообложения в сфере НИОКР является одним из ключевых факторов их высокой интенсивности и отличается преемственностью в политике американских администраций, что находит подтверждение в ряде последних налоговых инициатив Б. Обамы, в частности, о придании налоговому кредиту на НИОКР статуса постоянной льготы. — показано, что особенностью построения налоговой системы США на федеральном уровне является преобладающая роль налогов на личные доходы физических лиц и отчислений в фонды социального страхования в качестве источников поступлений в бюджет, по сравнению с налогами на доходы корпораций при минимальной доле косвенных налогов (акцизов) в общих налоговых поступлениях. 5 — выявлено, что снижение налогового бремени для малообеспеченных групп населения в результате реформ начала текущего десятилетия сопровождалось получением основных выгод от снижения подоходного налога наиболее обеспеченными слоями американского общества: из общего объёма налоговых сокращений около трети получили американцы, входящие в 1% наиболее богатых, а беднейшим 20% населения страны достался лишь 1%. — раскрыта социальная роль налогового инструментария в целях поддержки домохозяйств разных типов (по доходу, возрасту, наличию детей, а также инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе) путем уменьшения для них налогового бремени в 2 раза и более. — систематизированы приоритетные направления налоговой политики США в первом десятилетии XXI века, в частности: обеспечение нейтральности налогообложения; повышение эффективности перераспределительной функции налоговой системы; оптимизация налоговой нагрузки подоходного налогообложения; упрощение налогового законодательства, совершенствование системы сбора налогов и др. — охарактеризованы правовые основы налоговых реформ начала XXI века2, их последствия с точки зрения влияния на экономический рост, национальную конкурентоспособность, показатели потребления и сбережений, в частности дана оценка воздействия на экономическую активность хозяйствующих субъектов, динамику платёжеспособного спроса населения таких мер налоговой политики, как снижение налоговых ставок, установление налогооблагаемого минимума объекта налога, освобождение от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков, освобождение от налогообложения определённых элементов объекта налогообложения, изменение сроков уплаты налогов, установление специальных налоговых режимов. — установлено, что характерной чертой развития налоговой политики в начале XXI века в США является возрастающая активность гражданского общества в оценке достаточности налоговой нагрузки для обеспечения доходов государственного бюджета, степени использования социальных и экономических функций налогообложения, результативности налоговых реформ. Практическая значимость исследования заключается в возможности использования основных положений, выводов и предложений, содержащихся в работе, при подготовке проектов законодательных и нормативно-методических актов, регламентирующих применение налогового инструментария для регулирования экономики, а также 2 В частности, суть и содержание Закона «Об экономическом росте и снижении налогов» 2001 г., закона «О создании рабочих мест и помощи работникам» 2002 г., закона «О новых рабочих местах, экономическом росте и снижении налогов» 2003 г., закона «О налогообложении работающих семей» 2004 г., закона «Об избежании увеличения налогов» 2005 г., закона 2008 г. «О неотложных мерах по стабилизации экономики», закон 2009 г. «О восстановлении экономики и реинвестировании». 6 в научно-преподавательской деятельности, в частности при подготовке учебных курсов «Мировая экономика» в высших учебных заведениях экономического профиля. Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли отражение в научных публикациях автора, общим объёмом 3,75 а. л., в том числе в журналах, входящих в список изданий, рекомендованных ВАК; были использованы при подготовке аналитических записок ИСКРАН для министерств и ведомств РФ, в рамках выполнения научно-исследовательских работ по грантам РГНФ в период с 2005 по 2009 г., а также в учебном курсе «Мировая экономика» на факультете мировой политики Государственного академического университета гуманитарных наук. Структура и объем работы. Диссертационная работа изложена на 198 страницах машинописного текста, включая 12 рисунков, 25 таблиц, 32 диаграммы, и состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников — 160 наименований на русском и английском языках, глоссария и приложения. Логика исследования предопределила следующую структуру работы: ВВЕДЕНИЕ Глава I. ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ИСПОЛЬЗОВАНИЮ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В США 1.1. Преемственность основных положений теории налогообложения в их современных трактовках 1.2. Специфика применения инструментов налогообложения как механизма регулирования экономических процессов 1.3. Соотношение преемственности и реформирования с позиции эффективности налогового инструментария Выводы по главе I Глава II. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В США И ИХ ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ 2.1. Социальное значение строения налоговой системы США: классификация основных налогов и характеристика их видов 2.2. Активизация использования налогообложения как инструмента воздействия на экономическое развитие США в конце XX века Выводы по главе II Глава III. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА АМЕРИКАНСКИХ АДМИНИСТРАЦИЙ В ПЕРВОМ ДЕСЯТИЛЕТИИ XXI ВЕКА 3.1. Приоритетные направления налоговых преобразований 3.2. Финансово-экономический кризис 2008—2009 гг. и его влияние на выбор средств налоговой политики в условиях смены администрации США Выводы по главе III ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГЛОССАРИЙ ПРИЛОЖЕНИЕ 7 II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении раскрыты актуальность темы диссертационного исследования и степень разработанности проблемы, определены объект и предмет, сформулированы цель и задачи работы, изложена научная новизна, обоснована практическая значимость исследования. В первой главе диссертации — «Эволюция теоретико-методологических подходов к использованию социально-экономических функций налогообложения в США» — рассматриваются теоретические основы налогообложения и современной налоговой политики, исследуется социально-экономическая сущность налога и предлагается классификация налогов с позиции их социально-экономической значимости, рассматриваются методологические подходы к анализу механизма фискального регулирования с последующей разработкой системы показателей для оценки действенности налоговых мероприятий, призванных оптимизировать существующую налоговую систему. Современная система государственного регулирования социально-экономических процессов представляет собой сложный механизм, каждый из компонентов которого имеет конкретное действие, направленное на достижение поставленных целей, и в то же время работающий как целостная система, служащая инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. Усиление на современном этапе роли налогов в регулировании рыночной экономики и социальной сферы требует переосмысления их сущности и выполняемых функций. В первой главе обобщены подходы отечественных и зарубежных учёных к определению понятия «налог»3 как центрального элемента теории налогообложения. По мнению автора, сущность налога заключается в изъятии государством в свою пользу, в виде обязательного взноса, определённой части валового внутреннего продукта, создаваемого работниками и владельцами капитала, хозяйствующими субъектами, при этом экономическое содержание данной экономической категории состоит во взаимоотношении государства, с одСм., например: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. — М.: Юрид. лит., 1973. С. 49; Химичева Н.И. Налоговое право. — М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 5; Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. — М.: ФБК-ПРЕСС, 2000. С. 31; Основы налогового права: Учебное пособие. Под ред. проф. Н.П. Кучерявенко. — Харьков: Легас, 2001.С. 52; Крохина Ю.А. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1997. С. 148; Юткина Т.Ф. Основы налогообложения. Сыктывкар: Сыктывкарский ун-т, 1995. С. 22; Гасанлы М.Х. Налоги как источник экономической динамики общественных систем. — СПб: Изд-во СПбУЭФ, 1996. С. 31; Турин Ю.М. Основы налогов и налогообложения. М: Изд-во МСХА, 1997. С. 9; Налоги / Ред. Черник Д.Г. М.: Финансы и статистика, 1998. С. 41; Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс. Т. 1. М: Республика, 1992. С. 390; Самуэльсон П. Экономика. Т. 1. М: МГП Алгон, ВНИИСИ, 1992. С. 165; Pechman Joseph A., Federal Tax Policy. 4 Edition. The Brookings Institution, Washington, D.C., 1983. P. 128—129. 3 8 ной стороны, граждан и хозяйствующих субъектов — с другой, по поводу формирования финансов государства. В работе установлено, что рациональность действующей системы налогообложения определяется при прочих равных условиях степенью относительного равновесия между налоговыми функциями (распределительной, контрольной, стимулирующей, регулирующей), их взаимообусловленностью. На основе проведённого анализа сделан вывод о том, что экономическое содержание регулирующей и стимулирующей функций налогообложения состоит в воздействии государства с помощью налогового механизма на экономическое развитие страны, поведение хозяйствующих субъектов, распределение и перераспределение средств между физическими и юридическими лицами. При этом рассматривается экономический эффект от подоходного налога на физических лиц, который может заключаться в стабилизации потребительских расходов, изменении в размещении ресурсов в сторону потребления, стимулировании предпринимательской деятельности в случае, когда высшая ставка индивидуального подоходного налога выше ставки налога на прибыль корпораций. В первой главе также охарактеризованы базовые принципы налогообложения, в том числе принцип равенства, принцип определённости налога, который призван четко сформулировать его размер, время и способ его уплаты, выражая адекватность ставок налога реальному финансовому состоянию субъекта налогообложения и позволяя сгладить противоречия, вытекающие из принципа равномерности; принцип простоты и многообразия, который заключается в том, что «каждый налог должен взиматься в такое время и таким способом, какие наиболее удобны для плательщика»; принцип экономичности, который предполагает, с одной стороны, минимизацию государственных затрат по подготовке, сбору и контролю налогов, с другой — минимизацию затрат налогоплательщиков по уплате налогов за счёт применения прогрессивных налоговых ставок и многообразия налоговых изъятий в сочетании с многообразием налоговых льгот; принцип достаточности и подвижности налогов, когда увеличение или сокращение налогов может происходить в соответствии с возможностями и объективными потребностями государства, принцип однократности обложения, выбора надлежащего источника и объекта налогообложения. На основе обобщения подходов к налогообложению представителей кейнсианства, монетаризма, теории экономики предложения и институцианализма в работе представлена типология налоговых теорий с позиции их экономического значения и сделан вывод о преемственности основных положений теории налогообложения в их современных трактовках. В работе выявлено, что за последние 30 лет произошло переосмысление роли налогов как инструмента стимулирования развития экономики и обеспечения социальной стабильности в обществе не только в США, но и ряде других стран ОЭСР. Поскольку формирова9 ние концептуального подхода к современной модели налогового регулирования рыночной экономики произошло в ходе проведения многими странами ОЭСР налоговых реформ в начале 80-х годов прошлого века, анализу данного периода в работе уделено особое внимание. В частности показано, что в начале 1980-х годов произошёл кризис существовавшего типа налоговой системы, налоговый механизм исчерпал свой стимулирующий потенциал, причиной чему был значительный рост уровня налоговой нагрузки и, как следствие, увеличение издержек производства, снижение нормы прибыли и рост инфляции. Соединёнными Штатами и многими развитыми государствами была признана необходимость проведения налоговых реформ, призванных модифицировать модель налогообложения в целях усиления стимулов деловой и трудовой активности. В ходе реформ в странах ОЭСР в среднем на 30% (с 80% до 50%) были снижены максимальные ставки индивидуального подоходного налога и на 10 п.п. сокращена налоговая нагрузка по налогу на прибыль; произошло расширение налоговой базы подоходных налогов и отмена ряда неэффективных налоговых льгот; упрочились позиции взносов на социальное страхование в системах налогов и сборов государств ОЭСР. Однако совершенствование налогового механизма не позволило решить многие поставленные в рамках налоговых преобразований задачи. В дальнейшем реформирование налоговых систем было продолжено, при этом кризис конца первого десятилетия акцентировал внимание на вопросах классификации налогов в зависимости от их влияния на долгосрочный рост, выявления значения различных видов налогов в краткосрочной и в среднесрочной перспективе, анализа роли налоговой системы как механизма перераспределения доходов различных групп населения. Вопросы оптимизации налоговой системы предполагают создание механизма оценки степени соответствия существующей налоговой системы современному этапу социально-экономического развития государства, на основе результатов которой впоследствии может быть осуществлена корректировка проводимой налоговой политики. С этой целью автором разработана система показателей для оценки состояния налоговой системы и действенности проводимых налоговых преобразований. Система включает три группы показателей: базовые показатели, отражающие структурные особенности налоговой системы (осуществляется анализ по следующим элементам: «участники налоговых отношений», «налоговые платежи» и «налоговое законодательство»); показатели функционирования налогового механизма (проводится оценка налогового потенциала, степени дифференциации доходов населения, изменения уровня бедности за определённый период, уровня собираемости налогов и уровня административных издержек налогообложения, эффективной налоговой ставки, коэффициента эластичности налогов, соотношения прямых и косвенных налогов в налоговой системе страны, динамики и структуры основного капитала и инвестиций, прибыли и её использова10 ния, изменений отраслевых пропорций в экономике, изменений в доходах, потреблении и сбережениях населения); основные бюджетные показатели (оценка динамики дефицита (профицита) бюджета и государственного долга в период внедрения налоговых инициатив). Во второй главе диссертационного исследования «Социальноэкономические аспекты налогового регулирования в США и их практическое применение» представлен анализ современной налоговой системы США с использованием базовых показателей, выявлено экономическое значение применяемых на современном этапе налоговых механизмов, предложена периодизация становления налоговой системы США с краткой характеристикой каждого этапа, исследованы методы и характер использования налоговых инструментов в системе государственного регулирования США в период с 1981 по 2001 г., произведена оценка влияния налогово-бюджетных мероприятий республиканских и демократических администраций на экономическую ситуацию в стране на различных этапах социальноэкономического развития в конце XX века. Налоговая система США характеризуется множественностью налогов, взимаемых на трёх уровнях (федеральном, штатном и местном4). С целью оценки структуры налоговой системы США и выявления существующих проблем и противоречий в работе были детально изучены такие элементы, как участники налоговых отношений и налоговые платежи. Отмечено, что к основным налогам, взимаемым на федеральном уровне, относятся индивидуальный подоходный налог (впервые налог был введён для финансирования войны в 1862 г., затем отменялся несколько раз и окончательно был узаконен в 1913 г.), налог на доходы корпораций, налог на наследования и дарения (впервые налог был введён в 1898 г.), отчисления на социальное страхование (налог был введён в 1935 г.), таможенные пошлины и акцизы. Бюджеты штатов и местных органов власти формируются за счёт налога с продаж, доля которого составляет порядка 34,4% (при этом 80,3% налога взимается на уровне штатов и 19,6% на местном уровне), налога на имущество (его доля в структуре доходов — 30%, из которых 96,7% приходится на местный уровень и 3,3% на уровень штатов), подоходного налога с физических лиц — 22,7% (92% из которых взимается на уровне штатов и 8% на местном уровне), налога на доходы корпораций — 4,7% (87,3% которого закреплено за региональным уровнем и 12,7% — за местным), государственной пошлины на получение водительского удостоверения — 1,6%, основная часть которого взимается на уровне штатов, 4 Налоговый механизм США основан на всеобъемлющем законодательстве, которое предусматривает основные виды налогов для федерального правительства, правительств штатов и местных органов власти. Местные органы управления и органы управления штатами являются независимыми от федеральных органов и имеют собственные источники доходов в виде налогов и заимствований. Доля доходов в бюджетах штатов и местных органов власти в 2008 фин. г. составляла 10,3% ВВП (The Budget for Fiscal Year 2010. Historical Tables. P. 322, 323). 11 прочих налогов и сборов — 6,5%5, распределённых между этими двумя уровнями налоговой системы в пропорции 2 к 1. При этом порядка 28% совокупных поступлений в бюджеты штатов составляют субсидии из федерального бюджета, и 1,4% формируется за счёт перечислений из бюджетов местных органов власти. Бюджеты местных органов власти на 33,6% формируются за счёт субсидий регионального уровня и на 4,3% за счёт субсидий федерального правительства6. В работе проведен анализ структуры американской налоговой системы федерального уровня по объектам налогообложения, по применяемой налоговой базе, налоговым ставкам, налоговому периоду, порядку исчисления налогов, а также порядку и срокам их уплаты. Сделан вывод о том, что экономическое значение строения налоговой системы США состоит в преобладании налогообложения дохода над налогообложением потребления (доля косвенных налогов — акцизов — на федеральном уровне составляет лишь 2,9%, и США являются одной из немногих стран, в налоговой структуре которых отсутствует налог на добавленную стоимость) и её направленности на налогообложение физических лиц (фискальная функция федеральной системы реализуется главным образом за счёт поступлений от подоходного налога с физических лиц, доля которого в общих налоговых поступлениях составляет 43,5%, и отчислений в фонды социального страхования (42,3%), бремя уплаты которых равномерно распределяется между работником и работодателем)7. Современная структура налоговой системы США федерального уровня представлена на диаграмме 1. В исследовании подчёркивается, что особенность социальноэкономической модели США предопределила построение налоговой системы, ориентированной на преобладание налогов на личные доходы и отчислений в фонды социального страхования в качестве основных источников поступлений в бюджет по сравнению с налогами на доходы корпораций. Такая модель предполагает наличие эффективного механизма контроля гражданского общества над выполнением государством его функций в плане обеспечения прозрачности их реализации, повышения ответственности представителей органов власти за выбранный курс и последствия проводимой политики. В работе отмечается, что специфика налоговой системы США состоит в использовании прогрессивного налогообложения доходов корпораций и применении налога на сверхприбыль, в случае если прибыль юридического лица, значительно превышает среднеотраслевой показатель, при этом важным стимулирующим элементом является наличие инвестиционных льгот (инвестиционное стимулирова5 Данные за 2007 фин. г., источник: 2009 Census of Government Finance. http://www2.census.gov/govs/estimate/07slsstab1a.xls 6 http://www2.census.gov/govs/estimate/07slsstab1a.xls 7 Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011. Historical tables, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2011/assets/hist02z1.xls 12 ние осуществляется, в том числе за счёт предоставления права на применение норм ускоренной амортизации основных фондов предприятий, осуществляющих научно-исследовательскую и инновационную деятельность; возможности использования предприятиями при осуществлении инвестиций в НИОКР налоговых кредитов; предоставления налоговых скидок до 50% стоимости соответствующих видов оборудования, исключаемых из налогооблагаемой базы в случае использования альтернативных видов энергии в производственно-хозяйственной деятельности). Диаграмма 1 Структура поступлений в федеральный бюджет США в 2009 фин. г., % 2,9 4,9 42,3 Налог на доходы корпораций Подоходный налог с физических лиц Отчисления в фонды социального страхования Акцизы Прочие доходы 12,1 43,5 В рамках проведенного исследования предложена периодизация становления налоговой системы США, с характеристикой каждого из этапов: первый этап — Гражданская война, 16 поправка к Конституции, Первая мировая война (1861—1932 гг.); второй этап с 1933 по 1980 г. — «Новый курс» Ф. Рузвельта (1933—1945 гг.) и реформы Дж. Кеннеди (1961—1963 гг.), третий этап с 1981 по 1993 г. — «рейганомика» (1981—1989 гг.) и реформы Дж. Буша-старшего (1989— 1993 гг.), четвертый этап — политика администрации Б. Клинтона (1993—2001 гг.), пятый этап — реформа Дж. Буша-младшего (2001— 2009 гг.), шестой этап — антикризисный план Б. Обамы. Детальное исследование экономического и социального развития США в период с 1981 по 2001 г. позволило сделать вывод о том, что задача оптимизации налоговой системы в целях обеспечения устойчивого экономического роста и повышения конкурентоспособности американской экономики оставалась в центре внимания как республиканских, так и демократических администраций, которые активно применяли наработки представителей различных экономических школ в практике использования налоговых инструментов государственного регулирования экономики. 13 Выявлено, что при проведении налогово-бюджетной политики США на первом этапе становления налоговой системы предполагалось невмешательство государства в экономику; бюджетный дефицит и государственный долг рассматривались как негативные явления, предполагалось, что в период экономического спада необходимо увеличивать налоги и снижать государственные расходы. Примечательно, что в этот период налоги рассматривались только как фискальный инструмент, и вплоть до 1913 г. основой налоговой системы США оставались косвенные налоги (акцизы и таможенные пошлины). С принятием в 1913 г. 16-й поправки к Конституции система налогообложения США была переориентирована на прямое налогообложение за счёт введения индивидуального подоходного налога с физических лиц с дифференцированными прогрессивными ставками, налога на доходы корпораций и налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения. Отмечено, что для второго этапа становления налоговой системы США характерно активное внедрение рецептов кейнсианской теории в практику государственного регулирования. В частности в ходе реализации «Нового курса» Ф. Рузвельта, с 1933 по 1939 г., а также в период президентства Дж. Кеннеди, вплоть до 1963 г., для преодоления кризисных явлений в экономике применялся переход на дефицитное финансирование бюджета, а с целью стимулирования принятия риска производителем относительно капитальных вложений вводилась прогрессивная система налогообложения доходов. В этот период произошла переориентация американской налоговой системы на обложение доходов с применением прогрессивных ставок и увеличением налоговой нагрузки на наиболее богатые слои населения (с 1935 г. вводилась ставка подоходного налога в размере 75% на годовые доходы свыше 500 тыс. долл.), что считалось необходимым условием обеспечения экономического роста и финансирования растущих расходов, одновременно вводился налог на нераспределённую прибыль, побуждающий корпоративный сектор к активному инвестированию. Кроме того, были введены обязательные отчисления от заработной платы в целевые фонды социального обеспечения. Именно с этого периода в США произошел переход на активное применение перераспределительной функции налоговой системы. Если в начале 1940 г. основным источником налоговых поступлений в бюджет федерального уровня являлись акцизы (их доля в доходах составляла 30,2%), второе место занимали взносы на социальное страхование (26,8 %), а доля подоходного налога с физических лиц составляла лишь 13,6%, то в 1944 г. ситуация кардинально изменилась и на первое место в структуре доходов вышел подоходный налог, доля которого составила уже 45% всех поступлений в бюджет, второе место было закреплено за налогом на доходы корпораций (34%), акцизы переместились на третье место (10,8%) в сис- 14 теме доходов, а доля взносов на социальное страхование сократилась до 7,9%. Установлено, что в конце 1960-х годов произошёл переход от антикризисной политики к политике стимулирования экономического роста, которая совмещала в себе принципы неокейнсианства, составляющие кредо Демократической партии и основные положения неоклассиков, которых придерживалась Республиканская партия. В этот период основную долю поступлений в федеральный бюджет обеспечивало налогообложение доходов граждан (47,2%) и корпораций (12,5%), при этом центр тяжести налоговой нагрузки был перенесён с юридических на физические лица, что объяснялось следующими факторами. Была произведена количественная оценка мультипликативного эффекта этих налогов на экономику страны в этот период и было доказано, что к увеличению потребления и росту производства ВВП приводит снижение как одного, так и другого налогов, однако значение мультипликативного эффекта для них различно, в частности, в случае снижения подоходного налога с физических лиц, на потребление расходуется лишь часть дохода, равная предельной склонности к потреблению, средства же, высвобождающиеся при снижении налога на доходы корпораций могут в полном объёме расходоваться на инвестиции, следовательно снижение налога на доходы корпораций оказывает больший эффект на параметры экономического роста страны. В работе отмечено, что в последние 20 лет прошлого столетия (на третьем и четвёртом этапах становления американской налоговой системы) в США происходила активизация использования налогового механизма как инструмента воздействия на экономические процессы при реализации экономической политики государства, в связи с этим особое внимание в исследовании уделено выявлению особенностей и оценке последствий налогового регулирования в 1981 по 2001 г. В частности, сделан вывод о том, что в период нахождения у власти республиканской администрации Рейгана (1981—1989 гг.), опиравшейся в ходе проведения бюджетно-налоговой политики на постулаты «экономики предложения», был продолжен поиск новых путей реформирования системы налогообложения с целью создания эффективного механизма для решения социально-экономических задач. В этот период первоочередными мерами по активизации деловой активности являлось снижение налоговой нагрузки по подоходным налогам8, при одновременном использовании налоговых льгот на капиталовложения, сокращении минимальных сроков амортизации основного капитала, индексации налоговых скидок и вычетов. Была выдвинута принципиально новая модель налогообложения доходов: вместо сочетания высоких ставок налога на доходы корпораций с широкой системой налоговых льгот вводились умеренные 8 По итогам реформы 1986 г. вследствие сокращения ставок, увеличения размера льгот, введения новых скидок и индексации всех этих вычетов подоходный налог с населения был снижен на 6,6%. 15 ставки налога (максимальная ставка налога была снижена с 46% до 34%), с ограниченной системой льгот; применительно к индивидуальному подоходному налогу произошло снижение его прогрессивности (к 1986 г. действовали три ставки налога — 15%, 28% и 31%) с одновременным повышением необлагаемого минимума, увеличением стандартной скидки и уровня доходов, при котором возникают налоговые обязательства. В качестве приоритетов налоговой политики рассматривалось нивелирование доходов населения и существенное сокращение налоговой нагрузки на налогоплательщиков с высоким уровнем доходов. Экономический эффект подобной меры обосновывался возможностью за счёт большей склонности данной категории физических лиц к сбережению увеличить норму и массу накопления, и, как следствие, создать новые рабочие места неинфляционным путём. При этом республиканская администрация делала ставку на то, что в результате снижения налогового бремени объём налоговых поступлений в бюджет возрастёт за счёт расширения налоговой базы в условиях роста экономической активности, однако этого не произошло, напротив, доля налоговых поступлений сократилась за восьмилетний период с 19,6% до 18,4% ВВП9. Рассмотрены результаты реализации налоговых мероприятий по сценарию «рейганомики», сделан вывод о том, что в целом они содействовали обеспечению роста экономического развития. За десять лет реформ объём ВВП увеличился на 28%, при ежегодных темпах прироста в размере 6%. Однако налоговая реформа привела к ряду отрицательных последствий, в частности произошло увеличение неравенства в доходах населения10; сокращение удельного веса налогов на доходы в системе налоговых доходов федерального уровня11; возникла сложная ситуация в бюджетной сфере (в 1989 г. дефицит государственного бюджета составлял уже 152,5 млрд. долл., а государственный долг достиг 53,1% ВВП, что привело к сокращению инвестиционной активности в стране, вытеснению частных заёмщиков с рынка ссудных капиталов и превращению США в крупнейшего в мире должника). 9 Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011 Historical Tables http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2011/assets/hist01z2.xls 10 Если в 1981 г. реальный располагаемый доход беднейших домохозяйств составлял 11,3% от общего дохода, то в 1992 г. этот показатель снизился на 1,7 п.п. и составил 9,6%,напротив, реальный располагаемый доход богатейшей части домохозяйств вырос за этот период на 2,2% и составил 40,9%, реальный располагаемый доход домохозяйств среднего класса показал рост лишь на 0,5 п.п. за десятилетний период и составил в 1992 г. 29,5% от дохода всех домохозяйств. В начале 1990-х годов отношение доли высших 10% населения к доле низших 10% являлось в США самым высоким среди стран ОЭСР и составляло 16,6 п., коэффициент Джини за период реформ вырос с 0,365 в до 0,429. 11 За период реформ доля индивидуального подоходного налога сократилась на 1,8п.п., составив в 1992 г.43,6% за счет роста доли отчислений на социальное страхование в системе налоговых доходов до 37,9% и увеличения доли налога на доходы корпораций на 1 п.п. до 9,2%. 16 Обобщение и анализ данных четвёртого этапа становления налоговой системы США, включающего президентство Б. Клинтона, позволил установить, что для достижения приоритетных задач экономической политики, а именно преодоления спада в экономике, увеличения государственных вложений в основной капитал страны, сокращения государственного дефицита и создания благоприятных условий для кредитования американской экономики, демократическая администрация вынуждена была пересмотреть весь комплекс консервативной налогово-бюджетной политики и прибегнуть к разработке новых методов макроэкономического регулирования с избирательным применением рецептов кейнсианства. В этот период произошло увеличение налоговой нагрузки до 20% ВВП за счёт повышения индивидуального подоходного налога12 и налога на доходы корпораций13, увеличения прогрессивности системы подоходного налогообложения, усиления обложения по системе социального страхования и медицинского обслуживания, повешения налога на наследство и дарение, что позволило обеспечить значительный рост поступлений в бюджет (с 1154,4 млрд. долл. в 1993 г. до 2025,4 млрд. долл. в 2000 г. В свою очередь рост доходной части бюджета в совокупности с сокращением расходной его части создал условия для ликвидации дефицита федерального бюджета (начиная с 1998 г. бюджет был сведён с профицитом, который к 2000 г. составил 236,4 млрд. долл.)14, и сокращения государственного долга до 58%. Опыт налогового регулирования, предложенного демократической администрацией выразился также в сокращении уровня бедности в США, снижении уровня безработицы до 4% (в 1992 г. — 7,5%), в создании более 20 млн. новых рабочих мест, из них трети — в информационном секторе, росте уровня средней заработной платы до 8,03 долл. в час. В работе указывается на то, что налоговые инициативы демократической партии позволили вернуться к композиционной структуре налогов, действовавшей до крупномасштабной реформы Р. Рейгана15. В третьей главе работы — «Налоговая политика американских администраций в первом десятилетии XXI века» — сформулированы основные приоритетные направления налоговой политики американ12 Максимальная базовая ставка подоходного налога была увеличена до 36% и дополнительно введен 10-процентный налог (прибавляемый к основному) для лиц, зарабатывающих свыше 250 тыс. долл. в год. 13 Максимальная ставка налога достигла 36%. 14 Вступление в силу закона «Об общих бюджетных согласованиях» 1993 г. создало предпосылки для сокращения дефицита федерального бюджета в период 1994— 1998 фин.гг. более чем на 924 млрд. долл. 15 За семилетний период доля поступлений от индивидуального подоходного налога в общей структуре налоговых доходов выросла с 43,6 до 49,6%; значительно возросла доля налога на доходы корпораций — с 9,2% в 1992 фин.г. до 10,2% в 2000 фин.г.; напротив доля акцизов снизилась на 0,8 п.п., составив в 2000 фин.г. 3,4%, на 5,7% сократилась доля отчислений на социальное страхование, составив 32,2%, источник: Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011 Historical Tables. 17 ских администраций в первой декаде нового тысячелетия в условиях смены фаз экономического цикла и политического курса, проведена оценка налоговых инициатив республиканской администрации Дж. Буша-младшего с использованием разработанной системы показателей, изучено их влияние на изменение основных социальноэкономических показателей; определены основные положения налогового плана администрации Б. Обамы и исследованы возможности и перспективы его реализации; предложены возможные пути оптимизации налоговой системы России с учётом опыта США. Анализ, проведённый в третьей главе исследования, позволил выявить следующие направления налоговой политики, ставшие приоритетными в период президентства Дж. Буша-младшего: обеспечение нейтральности налогообложения; устранение неэффективного размещения производственных ресурсов, вызванного налоговыми факторами; повышение эффективности распределительной функции налоговой системы; оптимизация налоговой нагрузки по подоходному налогообложению; упрощение налогового законодательства и совершенствование системы сбора налогов; обеспечение роста ВВП как результата налогового стимулирования уровня занятости и производства; достижение конкурентных преимуществ экономики в мировом масштабе. Сделан вывод о преемственности в использовании налоговых инструментов, применяемых в период господства «рейганомики», республиканской администрацией Дж. Буша-младшего и одновременно попытке новой республиканской администрации сформировать свой вариант налогового реформирования. Особо подчёркивается, что республиканская администрация пришла к власти в период, когда факторы обеспечения экономического роста, заложенные предыдущей администрацией Клинтона, были исчерпаны. «Эра бюджетных профицитов» продлилась всего четыре года и в конце 2001 г. профицит составлял всего 1,3% ВВП. Основной причиной возврата к дефицитному финансированию федерального бюджета в краткосрочном периоде явилось значительное сокращение его доходной части — за первый год реформы доходы бюджета сократились на 2%, подтвердив тот факт, что реформа идет по «рейгановскому сценарию» и будет иметь такие же негативные последствия для бюджетной сферы. Анализ причин, спровоцировавших разбалансирование федерального бюджета и вызвавших рост его дефицита до уровня 9,9% в 2009 г. (беспрецедентного значения за всю невоенную историю), позволил прийти к важному выводу о том, что до 2005 фин.г. превалирующее значение в формировании дефицита имело снижение доли доходной части федерального бюджета, в последующие годы больший вклад в формирование дефицита бюджета внесло увеличение его расходной части, что подтверждается расчётами автора, основанными на статистике Административно-бюджетного управления при президенте США. Проведение реформы по рецептам «рейганомики» 18 привело к сокращению доходной части федерального бюджета с 20,6% ВВП в 2000 фин. г. (наивысшего показателя за всю послевоенную историю США) до 17,5% ВВП в 2008 фин.г. и 14,8% ВВП в 2009 фин. г. (рекордно низкого значения показателя, не наблюдавшегося с начала 1950-х годов (см. диаграмму 2)16. При этом произошло ослабление роли индивидуального подоходного налога как основного элемента поступлений в федеральный бюджет, что демонстрируют данные диаграммы 3: доля подоходного налога с физических лиц снизилась за восемь лет реформ более чем на 6 п.п. (с 49,6% в 2000 фин.г. до 45,4% в 2008 и до 43,5% в 2009 фин.г.), одновременно происходило упрочнение позиции отчислений в фонды социального страхования в структуре налогов федерального уровня (рост на 10,1 п.п. за восьмилетний период: с 32,2 до 35,7% в 2008 фин.г. и 42,3% в 2009 фин.г.)17, что отражено на диаграмме 3. Одновременно отмечен рост доли расходов бюджета федерального уровня в ВВП до 19,4% в 2008 фин.г. (уровня 1997 и 1981 фин.гг.), и хотя показатель не вышел за рамки среднестатистического послевоенного значения, во время нахождения у власти администрации Дж. Буша-младшего произошло заметное увеличение статей расходов на наращивание военной мощи страны и обеспечение национальной безопасности в относительном измерении с 16,4% в 2001 фин.г. до 20,7% в 2008 фин.г., в то время как доля расходов на человеческие ресурсы за аналогичный период сократилась на 0,5%, составив в 2008 фин.г. 63,6%18. В работе также указывается на то, что в ходе реализации налоговой политики первого десятилетия XXI века произошла переориентация параметров федерального бюджета в сторону увеличения нагрузки на экономику за счёт роста государственного долга: в абсолютном выражении внутренний долг США вырос за 7 лет президентства Дж. Буша-младшего до 5,8 трлн. долл., т.е. почти вдвое, в относительном выражении нагрузка на экономику увеличилась на 7,7%. Анализ возможных последствий дальнейшего роста данного показателя, проведённый в исследовании, позволил установить, что в следующие 10—20 лет ситуация значительно осложнится, поскольку начиная с 2011 фин.г. начнётся выплата нетто-процентов по долгу федерального правительства, которые достигнут 251 млрд. долл., или 6,5 % совокупных расходов по федеральному бюджету (1,6% ВВП), и, исходя из прогностических оценок Административнобюджетного управления (АБУ) в 2010-е фин.гг. эта статья расходов 16 При показателе среднего послевоенного уровня, равного 17,9% // Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011 Historical Tables, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2011/assets/hist01z2.xls 17 Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011 Historical Tables, http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2011/assets/hist02z1.xls 18 Budget of the United States Government, Fiscal Year 2011 Historical Tables // http://www.whitehouse.gov/omb/budget/Historicals 19 25 20 15 10 5 Доходы федерального бюджета Расходы федерального бюджета Линейный (Доходы федерального бюджета) Линейный (Расходы федерального бюджета) 2009 г. 2008 г. 2007 г. 2006 г. 2005 г. 2004 г. 2003 г. 2002 г. 2001 г. 2000 г. 1999 г. 1998 г. 1997 г. 1996 г. 1995 г. 1994 г. 1993 г. 1992 г. 1991 г. 1990 г. 1985 г. 1980 г. 1970 г. 1960 г. 0 1950 г. 20 Диаграмма 2 Динамика доходов и расходов федерального бюджета относительно ВВП с 1950 по 2009 фин.г., (%) Диаграмма 3 Изменение долей поступлений от индивидуального подоходного налога и отчислений в фонды социального страхования в период с 1950 по 2009 фин.г. в доходах федерального бюджета, (%) 50 45 40 35 30 25 20 15 10 Индивидуальный подоходный налог Отчисления в фонды социального страхования 2009 г. 2007 г. 2005 г. 2003 г. 2001 г. 1999 г. 1997 г. 1995 г. 1993 г. 1991 г. 1989 г. 1987 г. 1985 г. 1983 г. 1981 г. 1979 г. 1977 г. 1976 г. 1974 г. 1972 г. 1970 г. 1960 г. 1950 г. 5 21 может стать одной из ведущих статей расходов по федеральному бюджету, объём ассигнований по которой превысит 500 млрд. долл. уже в 2014 фин.г. и достигнет отметки в 840 млрд. долл. в 2020 фин.г., т.е. будет вполне сопоставим с объёмом прямых военных расходов США. В работе дана характеристика правовых основ налоговых реформ начала XXI века и систематизированы их последствия с точки зрения влияния на экономический рост, активизацию инновационной составляющей экономического развития, усиление национальных конкурентных преимуществ, рост занятости, изменение уровня безработицы, изменение показателей индивидуального потребления и сбережений, рост производительности труда и производства. В частности, сделано заключение, что за период реформ произошло существенное снижение налоговой нагрузки на федеральном уровне: так общая налоговая нагрузка за 7 лет реализации налоговой реформы снизилась в среднем на 1%, а за 9 лет — на 5%, в основном за счёт снижения уровня подоходного налогообложения, при этом наблюдалась следующая тенденция: на первом этапе проведения реформ происходило снижение эффективной ставки федеральных налогов на 3,5% (главным образом за счёт снижения эффективной ставки подоходного налога с физических лиц до 10% и налога на прибыль корпораций на 0,5%) начиная с 2005 г., с истечением срока действия некоторых налоговых инициатив, предпринятых в 2001—2003 гг., наблюдалось увеличение налоговой нагрузки на 2,5% (в 2009 г. эффективная налоговая ставка составила 22,1%) за счёт роста доходов налогоплательщиков в этот период, и, как следствие — применения к увеличившейся налоговой базе более высоких ставок налога, а также за счёт значительного увеличения числа налогоплательщиков альтернативного минимального налога; налоговая нагрузка по подоходному налогу снизилась на 3,36 п.п. до 11,9% в 2003 г., достигнув своего минимального значения за 16-летний период. Анализ применяемых в США видов налоговых льгот (снижение налоговых ставок, установление налогооблагаемого минимума объекта налога, освобождение от уплаты налога для отдельных категорий налогоплательщиков, освобождение от налогообложения определённых элементов объекта налогообложения, изменение сроков уплаты налогов, установление специальных налоговых режимов) позволил заключить, что с принятием закона «Об экономическом росте и снижении налогов» 2001 г. в результате реформирования налога на доходы физических лиц удалось полностью освободить от уплаты налога 27,3% налогоплательщиков, чьи доходы находились примерно на уровне «черты бедности», что способствовало, в том числе, повышению платёжеспособного спроса населения, увеличению инвестиций и росту денежных доходов. Следует отметить, что подобный эффект достигнут за счёт социальной составляющей налоговых реформ, проводимых администрацией Дж. Буша-младшего. 22 В работе особо подчёркивается, что постулат о направленности налоговых преобразований на повышение уровня жизни среднего класса и увеличение социальной поддержки населения с низким уровнем доходов в налоговой программе республиканской администрации является декларативным, в реальности снижение бремени налогообложения для малоимущих и нижнего уровня средних слоёв населения сопровождалось наиболее ощутимыми выгодами для самых обеспеченных американцев: на 1% наиболее богатых американских семей приходилось втрое больше выгод — 39% (налоговые льготы за семь лет реформ для данной категории составили порядка 41077 долл., что позволило увеличить их «чистый доход» на 5%), чем на 60% наименее обеспеченных семей (13%), налоговые льготы которых составили порядка 29 долл. для первого квинтиля, увеличив «чистый доход» на 0,4% и 760 долл. для третьего квинтиля, обеспечив рост дохода после налогообложения на 2,4%)19, т.е. реформа имела регрессионную направленность (доходы после налогообложения наиболее обеспеченных семей в среднем увеличились за семь лет реформ на 21,3% или 281 тыс. долл., в то время как доходы семей со средним достатком — на 8,86% (4900 долл.), а рост доходов низшего квинтиля составил лишь 6,9% за семилетний период, или 1200 долл.)20. В период проведения налоговых реформ Дж. Буша-младшего произошёл рост индивидуального потребления на 49,2%.; прослеживался рост валовых индивидуальных внутренних инвестиций на 13,2% до 1809,7 млрд. долл., при этом индивидуальные сбережения росли неравномерно, показав прирост на 22 млрд. долл. за 7 лет. Налоговая реформа создала условия для роста валового располагаемого дохода населения (так, данный показатель на душу населения составил в 2008 г. 28741 долл., что на 12,8% больше аналогичного показателя до проведения реформы); создала предпосылки для увеличения прибыли корпораций после уплаты налогов до 1110 млрд. долл. в 2008 г. Снижение налоговой нагрузки по уплате налога на доход с полученных дивидендов с 35% до 15%, способствовало появлению новых малых предприятий и созданию благоприятных инвестиционных условий (за период реформ, размер дивидендов, полученных гражданами США увеличился более чем в 2 раза, составив в 2008 г. 829 млрд. долл.). Кумулятивный эффект от налоговой политики, проводимой администрацией Дж. Буша-младшего в краткосрочной и среднесрочной перспективе, был незначительным (прирост реального ВВП составил лишь 17,8%, что на 16% меньше показателя эффекта от налоговой политики, проводимой 19 Tax Policy Center Tables T06-0035 and T06-0036 at http://www.taxpolicycenter.org and Aviva Aron-Dine and Robert Greenstein, «Two High Income Tax Cuts Not Yet Fully in Effect Will Cost Billions Over the Next Five Years», Center on Budget and Policy Priorities, February 1, 2007. 20 http://www.cbo.gov/publications/collections/tax/2010/average_aftertax_income.xls, Congressional Budget Office, 2010. 23 Б. Клинтоном). При этом прогнозы республиканской администрации о ежегодном приросте ВВП в размере 3,3% не оправдались, рост в размере 3,6% наблюдался лишь в 2004 г., в дальнейшем этот показатель стал стремительно снижаться, составив в 2008 г. 1,1%. Налоговые преобразования оказали незначительный эффект на рост индекса промышленного производства, что объясняется действием «кривой Лаффера» в этот период. Эффект влияния налоговых преобразований на рост объёмов потребительского кредитования был незначительным (наибольший эффект проявлялся в период увеличения налоговой нагрузки). В период 2001—2007 гг. более быстрыми темпами происходил рост объёмов необеспеченного потребительского разового, неревольверного кредитования — на 37,2%, по сравнению с 31,1% по револьверным кредитам, что явилось на фоне роста задолженности по кредитам в этот период одной из причин возникновения финансового кризиса. За семь лет реформ общая налоговая нагрузка на производство возросла на 0,3% (до 8,1%), при этом доля частного сектора в производстве ВВП снизилась до 87,1%21; одновременно произошло незначительное изменение отраслевой структуры экономики: доля промышленного производства в ВВП сократилась до 19% ВВП (главным образом за счёт сокращения доли обрабатывающей промышленности при одновременном росте доли добывающей промышленности), доля сферы услуг выросла до 65,9% ВВП (в основном за счёт роста сферы профессиональных и научно-технических услуг и услуг в области образования, здравоохранения, социального обеспечения, искусства, культуры и отдыха с одновременным снижением позиций информационной сферы). Реформа налоговой системы не только не решила проблемы сложности и громоздкости налогового законодательства, но способствовала увеличению его объёма в полтора раза. В свою очередь, усложнение налогового законодательства предусматривает более высокие затраты на ведение налогового учёта и предоставление налоговой отчётности; препятствует принятию эффективных финансовых решений как на уровне семьи, так и на уровне корпорации, заставляя агентов рыночных отношений принимать решение в пользу снижения инвестиционной активности и сокращения налогооблагаемого дохода; увеличивает число ошибок при заполнении и обработке деклараций. Для решения данной проблемы были сделаны первые шаги, предусматривающие, в том числе, реорганизацию Службы внутренних доходов США и введение налоговых деклараций в электронной форме с возможностью их заполнения и направления в налоговую службу по Интернету, однако это только начало нового этапа улучшения функционирования налогового механизма. 21 Показательно, что в период проведения налоговой политики предыдущих двух республиканских администраций и администрации Клинтона наблюдался рост доли частного сектора в ВВП за счет развития сферы услуг и информационной сферы в частности. 24 После реформирования налоговая система стала более эластичной, однако увеличение коэффициента эластичности после 2005 г. свидетельствует о повышении уровня налоговой нагрузки по двум основным налогам федерального уровня — индивидуальному подоходному и налогу на доходы корпораций. В работе особое внимание уделено исследованию налоговых мер, призванных стабилизировать экономическую обстановку в период кризиса первого десятилетия XXI века, в частности возврата налогов в рамках стимулирующего пакета мер, принятых в феврале 2008 г. Конгрессом США, предусматривавшего налоговые льготы для бизнеса и индивидуальных налогоплательщиков на общую сумму 110 млрд. долл. и сделан вывод об их неэффективности в краткосрочном периоде, что подтверждается низкими темпами прироста ВВП (в 2008 г. он составил лишь 1,1%, в первом квартале 2009 г. — 2,2%, по сравнению с ожиданиями в размере 3,5%, а в первом квартале 2010 г. — 2,7%); снижением потребительских расходов в 2008 г. на 0,2%, а в мае 2009 г. на 2%; сокращением объёмов потребительского кредитования в 2009 г. на 112,3 млрд. долл. (4,4%) и на 9,5 млрд. долл. в первом квартале 2010 г., т.е. темпы снижения показателя составили 4%, при этом более быстрыми темпами снижались объёмы револьверного кредитования населения (-9,0%)22. В исследовании отмечается, что в долгосрочной перспективе возможен положительный эффект от пакета предпринятых налоговых стимулов, что может выразиться в росте реального ВВП в среднем порядка 4,2% за период 2010—2020 гг., при этом с 2010 по 2014 г. средневзвешенный ежегодный прирост данного показателя может достичь уровня 4,3%, показав наиболее быстрые темпы роста в 2013 г. (6%) и 2014 г (5,5%), а начиная с 2016 г. — установится в значении 4,1%23. О медленном выходе экономики США из состояния рецессии свидетельствуют изменения следующих макроэкономических показателей: наблюдается тенденция к росту индекса деловой активности в производственном секторе24; объём потребительских доходов увеличился в мае 2010 г. на 0,4%; годовой прирост потребительских расходов в мае 2010 г. составил 4,6%25; производительность труда выросла в I квартале 2009 г. на 6,2%; объём промышленного производства в мае 2010 г. продемонстрировал рост на 1,6, а его прирост в годовом исчислении составил 8%; коэффициент использования мощностей в I квартале 2010 г. составил 72,5%, что на 2% больше значения данного показателя за аналогичный период 2009 г.26; уровень безработицы в I квартале 2010 г. снизился на 22 http://www.federalreserve.gov/releases/g19/Current/ The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010—2020, January 2010 p.8. 24 Если его дореформенное среднегодовое значение составляло 51,6 (2000 г.), в период экономического роста он был равен порядка 54,4 (2005 г.), а в период спада — 45,4 (2008 г.) и 46,25 (2009 г.), то в январе 2010 г. этот показатель вырос до отметки в 58,4. 25 http://data.rbc.ru/public/876/showb.cgi/160710876.pdf 26 http://www.federalreserve.gov/releases/g17/Current/table11.htm 23 25 0,3% — до 9,7%; произошло снижение показателя «долговой нагрузки на доходы», отражающего стоимость обслуживания долга домохозяйств в процентах располагаемого дохода и включающего в себя выплаты по ипотеке и потребительскому кредитованию с 13,47% в I квартале 2009 г. до 12,46% в I квартале 2010 года27. В работе на основе анализа налоговой программы демократической администрации Обамы сделан вывод об определённом возврате в ходе реализации предложенной программы к использованию инструментов, применявшихся правительством Ф. Рузвельта в период «Великой депрессии». Показано, что предложенные налоговые мероприятия могут дать положительный эффект в среднесрочной перспективе, но это только первый шаг на пути к дальнейшему реформированию налоговой системы США и её корреляции с новыми экономико-социальными вызовами современности. В частности, предполагается, что с 2011 фин.г. начнётся рост доходной части бюджета федерального правительства (на 2,9 п.п.) как ответная реакция на правительственные мероприятия по выходу из рецессии, и в среднесрочной перспективе его значение должно достичь дореформенного уровня (19,7%) в 2014 фин.г.28. Данные, представленные в проекте федерального бюджета США на 2011 фин.г., дают основание утверждать, что новая демократическая администрация планирует продолжить проведение политики намеренного разбалансирования федерального бюджета (к 2014 фин.г. доля расходов в ВВП должна составить 22,9% (практически уровень 1982 фин.г.) с последующим ростом в размере 0,2% ежегодно при среднем уровне доходов 18,9% ВВП в год)29. В работе отмечается, что экономические и социальные основы, заложенные в существующей системе налогообложения России недостаточно способствуют рационализации и оптимизации налогообложения, что предполагает необходимость продолжения реформирования налоговой системы с учётом национальных особенностей и критического изучения опыта ведущих западных стран, в том числе США. Проведённое исследование позволяет сделать вывод о необходимости более активного использования экономической и социальной функций налоговой системы. Для решения данной задачи в работе предлагается, в частности, продолжить процесс упрощения налоговой системы с целью улучшения налогового администрирования; осуществить снижение общего уровня налогового бремени; продолжить реформирование системы личного подоходного обложения и обложения предприятий (снизить маржинальные ставки налогов для налогоплательщиков со средним и низким уровнем доходов для обеспечения соблюдения принципов справедливости распределения налогового бремени и нивелирования доходов; произвести возврат к прогрессивным ставкам подоходного налогообложения физических 27 http://www.federalreserve.gov/releases/housedebt/default.htm The Budget and Economic Outlook: Fiscal Years 2010—2020, January 2010. P. xii. 29 The Budget for Fiscal Year 2011. Summary Tables. P. 146. 28 26 лиц; провести индексацию налоговых вычетов и льгот; усовершенствовать систему расчёта амортизации; оценить действенность существующих налоговых льгот и на основе анализа сформировать более эффективную систему налоговых льгот; более широко применять налоговый кредит в целях стимулирования инвестиционной деятельности предприятий; предусмотреть специальный налоговый режим для предприятий малого бизнеса, отличный от ныне действующего и др.); обеспечить стабильность налогового законодательства с оговоркой о недопустимости любых изменений в налоговой системе в течение хозяйственного года. В заключении подводятся итоги проведённого исследования. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ 1. Бабич С.Н. Основные итоги налогового реформирования в первом десятилетии XXI века в США // Россия и Америка в XXI веке. 2010. № 1 (1 а.л.). 2. Бабич С.Н. Экономические аспекты налоговой реформы Президента Буша // США Канада: экономика, политика, культура. 2006. № 10 (1 а.л.). 3. Емельянов Е.В., Бабич С.Н. Роль малого бизнеса за рубежом (опыт США) // Консультант директора. 15.05.2006. Издательство «ИНФРА-М». (1,5 а.л./0,75 а.л.). 4. Babich S.N. The Economic Impact of President Bush’s Tax Relief Plan // CISSM Working Paper. July 2004 (1 а.л.). Общий объём публикаций — 3,75 а.л. 27 УЧРЕЖДЕНИЕ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ИНСТИТУТ СОЕДИНЁННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ РАН БАБИЧ С.Н. На правах рукописи ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ НАЛОГОВЫХ РЕФОРМ В США В КОНЦЕ ХХ — НАЧАЛЕ XXI ВЕКА (Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата экономических наук) Подписано в печать 07.09.2010 Объём 1,5 п.л. Формат 90 х 60 1/16. Тираж 100 экз. Гарнитура Schoolbook, Textbook Отдел научной информации ИСКРАН Москва, Хлебный пер., 2/3. Телефон 697-0403.
