О.А.Шульга. Применение методов стратегического управления в

№ 1 (29) 2015
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
О.А.ШУЛЬГА
ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
УПРАВЛЕНИЯ В ПЛАНИРОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ
РАСХОДОВ НА ПРИМЕРЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
В статье обоснована необходимость применения методов стратегического управления
в бюджетных (казенных) организациях и предложен алгоритм, позволяющий обеспечить
более эффективное управление их финансовой деятельностью. На примере таможенных органов
разработаны практические рекомендации по совершенствованию организации и информационного
обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов.
The article describes the necessity of application of methods of strategic management
in the budget (state-owned) companies. Author proposing the algorithm for more efficient management
of their financial activities. Practical recommendations for the customs authorities on improvement of the
organization and information support of medium-term planning of budget expenditures were developed.
Ключевые слова: среднесрочное бюджетное планирование; стратегическое управление;
расходы федерального бюджета; бюджетирование, ориентированное на результат,
финансовая деятельность организации.
Key words: medium-term budget planning; strategic management; Federal budget's expenditures;
performance-based budgeting, financial activities of the company.
Стратегия организации – это комплекс принципов деятельности организации и ее отношений с внутренней и внешней средой, перспективных целей, а также соответствующих решений по выбору инструментов достижения этих
целей *1, c. 6+. Стратегический план должен обладать признаками целостности и гибкости, то
есть допускать возможности коррекции. Стратегическое управление как процесс – это логический, систематический подход к созданию главных управленческих решений организации.
Методы и приемы стратегического управления, успешно применяемые в коммерческих
организациях, постепенно внедряются в практику управления государственными финансами
на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.
Для отечественной практики методы стратегического управления знакомы. Пятилетние
планы, длительное время использовавшиеся в
государственном управлении СССР – наиболее
наглядный пример.
Стр. 42
В настоящее время разрабатываются трехлетние бюджетные планы, которые подвергаются ежегодным корректировкам в соответствии с изменениями внешней среды.
Процесс стратегического управления включает в себя 3 стадии: стратегическое планирование; реализация стратегии и стратегический
контроль.
Стратегический план – определенная последовательность действий, направленных на достижение поставленных целей. В случае внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в управление финансовой деятельностью государственных организаций, можно считать этими целями показатели непосредственных и конечных результатов
их деятельности.
В данном случае под показателями непосредственных результатов понимаются показатели, характеризующие объем и качество государственных услуг, оказанных государственной
организацией потребителям (юридическим и
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
физическим лицам). Под показателями конечных результатов понимаются показатели, характеризующие эффект (социально значимые результаты) для внешних потребителей (юридических и физических лиц) от государственных услуг, оказанных распорядителями и получателями бюджетных средств. В процессе стратегического планирования определяются основные
цели и направления действий организации,
формируются конкретные задачи ее деятельности, разрабатываются стратегии и пути решения
поставленных задач.
Основными принципами стратегического
планирования в государственных организациях
являются: более точное определение исходной
базы планирования; единство планирования,
основанное на взаимосвязи между подразделениями органа и координации их работы; участие каждого должностного лица, независимо
от характера выполняемой работы и занимаемой должности в планировании; четкий выбор
направления движения, исходя из специфики
деятельности каждой государственной организации; комплексность разработки стратегии,
которая включает в себя преемственность стратегических и текущих планов, а также согласованность их с изменениями внешней среды;
непрерывность планирования, включающая
постоянный мониторинг и своевременную корректировку планов для достижения непосредственных и конечных результатов деятельности;
гибкость планирования.
Реализация стратегии предполагает установление конкретных тактических задач, распределение ресурсов и мотивацию должностных лиц
для достижения стратегической цели. На стадии
стратегического контроля осуществляется анализ успешности выбранной стратегии и оценивается полнота ее реализации.
Стратегическое управление в государственном секторе обладает всеми основными чертами, присущими стратегическому управлению в
коммерческих организациях. В процессе управления в государственных организациях происходит постановка целей, исходя из основных
направлений деятельности, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий, закрепляются управленческие процедуры, происходят соответствующие изменения
организационной структуры.
№ 1 (29) 2015
В условиях проводимой бюджетной реформы необходимо обеспечение взаимосвязи между расходами на содержание государственной
организации и основными результатами ее деятельности. На наш взгляд в управлении финансовой деятельностью организации должны
принимать участие все структурные подразделения, что обеспечит наибольшую достоверность составляемых планов-прогнозов и, в конечном итоге, достижение наибольшей эффективности деятельности.
В настоящее время при составлении бюджетной заявки таможенными органами на очередной финансовый год и плановый период
происходит анализ действующих расходных
обязательств (ДРО) в отчетном и текущем финансовом году. На их основе проводится опрос
подразделений таможенного органа с предоставлением необходимых расчетов на предмет
уточнения ДРО и при необходимости выделения дополнительных расходных обязательств –
принимаемых расходных обязательств (ПРО).
В четвертом квартале текущего финансового
года таможенным органам доводят информацию об утвержденных бюджетных данных на
очередной финансовый год и плановый период,
на основании ранее предоставленных бюджетных заявок. В целях совершенствования управления бюджетными расходами и недопущения
неэффективного использования бюджетных
средств таможенные органы представляют ФТС
России уточненные объемы бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период.
Далее на рис. 1 приведена схема организации управления планированием расходов,
предлагаемая нами для применения в государственных организациях, разработанная на примере таможенных органов.
В соответствии с предлагаемой схемой в основу организации управления среднесрочным
планированием бюджетных расходов положен
план-прогноз достижения таможенным органом
(ТО) показателей непосредственных и конечных
результатов деятельности, а также показателей
качества управления бюджетными расходами.
Для этого структурные подразделения таможни
должны предоставлять в организационно аналитический отдел прогнозные значения достижения показателей эффективности работы в
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 43
№ 1 (29) 2015
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
соответствии с направлениями своей деятельности.
Организационно-аналитический отдел, наделенный полномочиями по анализу эффективности деятельности таможни и таможенных
постов, организации планирования и организационному обеспечению деятельности таможни,
на основании соответствующих методик и в тес-
ной взаимосвязи с финансово-бухгалтерским
подразделением, составляет сводный планпрогноз достижения показателей непосредственных и конечных результатов деятельности
ТО. Указанный документ направляется в предлагаемую к созданию в таможенных органах
Комиссию по управлению финансовой деятельностью ТО (далее – Комиссия).
Схема организации управления планированием расходов
на содержание таможенного органа
Руководство таможенного органа
Комиссия по управлению финансовой деятельностью таможенного
органа
Принятие решения об утверждении
и реализации финансового плана ТО
Утверждение бюджетной сметы ТО
Оценка эффективности бюджетных расходов исходя из
прогнозных значений показателей результативности деятельности ТО
Принятие решений о корректировке
планов по результатам текущего
контроля
Подготовка соответствующих предложений по формированию финансового плана ТО для предоставления на утверждение руководству ТО
Финансово-бухгалтерская служба
Текущий контроль эффективности расходования бюджетных средств
Корректировка планов по результатам текущего контроля
Последующий контроль эффективности произведенных
бюджетных расходов
Составление финансовых планов
деятельности ТО
Прогнозирование достижения показателей качества управления бюджетными расходами
Подготовка проекта бюджетной
сметы ТО
Организационно-аналитический отдел
Составление плана-прогноза достижения показателей непосредственных и конечных результатов деятельности ТО
Структурные подразделения таможенного органа
Предоставление прогнозных значений показателей непосредственных и конечных результатов по направлениям
деятельности.
Рис. 1. Схема организации управления планированием расходов на содержание таможенного органа.
В рамках предлагаемой схемы организации
управления среднесрочным планированием
расходов на содержание таможенного органа
финансово-бухгалтерское подразделение (служба) занимается составлением финансовых планов деятельности таможенного органа, что за-
Стр. 44
ключается в подготовке сводной заявки бюджетных данных, ее уточнении и предоставлении
вышестоящему распорядителю средств федерального бюджета.
Подразделение на основе данных прошлых
периодов, а также информации, предоставлен-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
ной организационно-аналитическим отделом,
прогнозирует достижение показателей качества
управления бюджетными расходами и предоставляет их Комиссии, а также готовит на утверждение руководству проект бюджетной сметы
после принятия соответствующего решения Комиссией.
Постоянно действующая Комиссия по управлению финансовой деятельностью ТО, создаваемая для достижения необходимого уровня
организации управления финансовой деятельностью, будет являться специальным органом,
члены которого выбираются из должностных
лиц ТО, обладающих достаточной квалификацией. В настоящее время в таможенных органах такой орган отсутствует.
В рамках управления финансовой деятельностью таможенных органов Комиссия должна
будет выполнять оценку эффективности бюджетных расходов исходя из прогнозных значений показателей результативности деятельности ТО в соответствии с разработанной методикой оценки эффективности расходования бюджетных средств на содержание таможенного
органа. Это позволит дать оценку деятельности
субъекта бюджетного планирования, исходя из
планируемого достижения им показателей непосредственных и конечных результатов деятельности, а также качества управления бюджетными расходами. С учетом полученных данных осуществляется подготовка соответствующих предложений по формированию финансового плана ТО для предоставления на утверждение руководству ТО.
Для обеспечения непрерывности процесса
управления бюджетным планированием в таможенном органе на Комиссию также будут
возложены следующие обязанности: текущий
контроль эффективности расходования бюджетных средств; корректировка планов по результатам текущего контроля; последующий
контроль эффективности произведенных бюджетных расходов.
После предоставления Комиссией проекта
финансового плана на утверждение руководству таможенного органа, в случае согласия с
выбранной финансовой стратегией начальник
ТО принимает решение об утверждении соответствующего плана и бюджетной сметы таможенного органа на очередной финансовый год
№ 1 (29) 2015
и плановый период. Также, в случае возникновения необходимости, руководство таможенного органа принимает решение о корректировке
действующего финансового плана для обеспечения достижения необходимого уровня результативности деятельности ТО.
Предлагаемая к созданию в ТО система планирования расходов на его содержание должна
эффективно функционировать, а также подвергаться систематической актуализации.
Эффективность ее функционирования находится в прямой взаимосвязи с качеством разрабатываемых нормативных документов. Плановый контроль за фактически достигнутой эффективностью расходования бюджетных средств по
отношению к прогнозным значениям должен
производиться не реже 1 раза в квартал. Большое значение имеет и внеплановый контроль,
который целесообразно осуществлять при появлении внешних или внутренних претензий к
состоянию управления финансовой деятельностью таможенного органа.
Система контроля по решению руководства
должна включать в себя планы мероприятий и
протоколы соответствующих совещаний. Использование программных средств позволяет
автоматизировать процесс информирования
руководства о состоянии исполнительской дисциплины на каждом этапе процесса организации управления финансовой деятельностью
таможенного органа.
В этой связи особую актуальность приобретает совершенствование информационного
обеспечения среднесрочного планирования
бюджетных расходов. Своевременная информация является важнейшим условием функционирования любой управленческой деятельности.
Конечным результатом процесса стратегического планирования являются стратегические
решения. Они должны предусматривать реакцию организации на уже произошедшие или
ожидаемые изменения внутри нее, во внешнем
окружении, в изменении действующего законодательства.
Эффективные стратегические решения базируются на оценке факторов и сил, действующих
как внутри организации, так и вне нее.
Для обеспечения эффективного расходования бюджетных средств и осуществления более
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 45
№ 1 (29) 2015
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
рационального планирования бюджетных расходов необходимо располагать своевременной
информацией для оценки тех экономических,
политических, социальных, юридических и научно-технических факторов, которые могут повлиять на достижение показателей эффективности деятельности в обозримом будущем.
Очень важной является система передачи
информации руководителям, использующим ее
в своей деятельности. Организация этой системы должна отвечать требованиям своевременного предоставления точной оперативной информации для принятия стратегических решений руководством организации.
Информация о внешнем окружении имеет
решающее значение для стратегического планирования. При планировании финансовой деятельности необходим постоянный мониторинг
изменений внешней среды, требующих решения возникающих новых задач.
Необходимым элементом любой информационной системы, как стратегической, так и тактической, является информация из внутренних
источников.
В рамках процесса среднесрочного бюджетного планирования в таможенных органах, согласно предложенной схеме организации
управления финансовой деятельностью ТО, к
такой информации относят планы-прогнозы
достижения основных показателей эффективности деятельности, предоставляемые структурными подразделениями.
Отметим, что система информационного
обеспечения, используемая для оценки эффективности деятельности таможенных органов,
требует совершенствования. Ряд статистических
показателей, находящихся в непосредственной
взаимосвязи друг с другом, отражаются в различных отчетах, а, следовательно, предоставляются раздельно, что усложняет процесс их
анализа.
Для решения данного вопроса целесообразна разработка методики составления планапрогноза, предусматривающая интеграцию показателей эффективности деятельности таможни по трем группам: показателей качества
управления бюджетными расходами; показателей непосредственных результатов деятельности ТО; показателей конечных результатов деятельности ТО.
Стр. 46
Серьезной проблемой информационного
обеспечения среднесрочного бюджетного планирования в таможенных органах является низкая автоматизация процесса. При принятии
управленческих решений в процессе бюджетного планирования руководство таможенного
органа должно располагать точными данными,
которые отражают максимально объективно
влияние произведенных бюджетных расходов
на достижение показателей эффективности деятельности таможенного органа. При использовании некорректных данных может быть принято неверное управленческое решение, которое
отразится на качестве составленного бюджетного плана и в целом уменьшит эффективность
расходования бюджетных средств.
В этой связи важным направлением совершенствования планирования бюджетных расходов в таможенных органах является автоматизация процесса бюджетного планирования «на
местах», что будет способствовать улучшению
качества бюджетного плана и экономии времени.
Решение данного вопроса возможно путем
дополнения существующего функционала программных средств, а также их доработки. Кроме
того представляется необходимым максимальная автоматизация расчетов показателей непосредственных и конечных результатов деятельности таможенного органа, которые возможно
осуществить на основе первичной информации
и представляемых статистических сведений.
Автоматическое формирование значений
показателей на основе первичных данных, на
наш взгляд, будет способствовать снижению
количества случаев ввода некорректных данных. В таком случае итоговая оценка возможной
эффективности бюджетных расходов в рамках
разработанной схемы организации управления
финансовой деятельностью таможенного будет
напрямую зависеть от предоставленных структурными подразделениями данных и более
полно отвечать требованию достоверности.
Таким образом, стратегическое планирование в государственных органах представляет
собой повторяющийся замкнутый цикл. Оценка
эффективности функционирования организации, анализ изменений внешней среды одновременно являются началом и концом указанного цикла.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
На наш взгляд применение методов стратегического управления в планировании бюджетных расходов является весьма перспективным,
так как позволяет достичь лучших значений показателей деятельности бюджетных организаций при тех же объемах бюджетных ассигнований. Это способствует ориентации работы субъектов бюджетного планирования на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат работы.
Совершенствование информационного обеспечения среднесрочного планирования бюджетных расходов, несомненно, также способствует повышению эффективности деятельности
государственных органов.
Модернизация системы управления финансовой деятельностью бюджетных организаций
на основании развития среднесрочного бюджетного планирования позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств
№ 1 (29) 2015
и обеспечить взаимосвязь произведенных расходов с основными направлениями их деятельности. Данная мера будет способствовать гармонизации расходов федерального бюджета,
путем отказа от неэффективных статей расходов
и развития расходных статей, способствующих
пополнению доходной части бюджетов всех
уровней бюджетной системы, что особенно
важно в условиях дефицита государственного
бюджета.
Литература:
1. Сазонов В.Г. Планирование и прогнозирование в условиях рынка: Учебное пособие. Владивосток: ТИДОТ ДВГУ, 2001. - 146 с.
2. Шульга О.А. Совершенствование управления финансовой деятельностью бюджетных
организаций (на примере таможенных органов):
Научное издание. – М.: Издательство «Спутник
+», 2013. – 204 с.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 47