ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

жат оформлению в установленном государством светском порядке. В-третьих, государство устанавливает в ряде случаев требования, которым должны отвечать
субъекты семейных правоотношений. В-четвертых, государство формирует механизм защиты тех субъективных прав и обязанностей, которыми оно наделяет участников семейных правоотношений 6;
8) двухуровневое правовое регулирование семейных отношений. В соответствии
со ст. 72 Конституции РФ, ст. 3 СК РФ семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Общие правила
разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области семейного законодательства зафиксированы в п. 2 ст. 3 СК. При этом нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов РФ, должны соответствовать данному кодексу.
Примечания
См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 98; Он же. Восхождение к праву: Поиск и решения. М., 2001. С. 298.
2
См.: Семенов В.М. Принципы советского гражданского процессуального права:
Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1965. С. 5; Он же. Конституционные принципы судопроизводства. М., 1982. С. 11.
3
См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и
практике. Екатеринбург, 1993. С. 55.
4
См: Он же. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 1997. С. 71.
5
См.: Косова О.Ю. Семейное и наследственное право России. М., 2001. С. 37.
6
Там же. С. 38.
1
М.И. Губенко
ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА
В соответствие со ст. 354 Трудового кодекса РФ, федеральная инспекция труда –
единая централизованная система государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права на территории Российский
Федерации.
В соответствии со ст. 20 Федерального закона РФ «Об основах охраны труда»,
государственный контроль и надзор за соблюдением требований охраны труда осуществляется Федеральной инспекцией труда при Министерстве труда (Рострудинспекцией) и подведомственными ей государственными инспекциями труда по
субъектам РФ 1.
Помимо вышеуказанных нормативно-правовых актов, деятельность Федеральной инспекции труда регламентируется Положением о федеральной инспекции труда
и Положением о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации 2.
Закрепленные в ст. 355 Трудового кодекса РФ задачи Рострудинспекции полностью соответствуют положениям ст. 3 Конвенции МОТ об инспекции труда в
76
промышленности и торговле № 81 от 19.06.1947 г., ратифицированной Российской
Федерацией 02.07.1998 г. 3
В вышеназванных нормативных правовых актах четко регламентированы права и обязанности должностных лиц государственной инспекции труда, а также определена организация деятельности государственной инспекции труда, их структурных подразделений. Руководство деятельностью Федеральной инспекции труда
осуществляет главный государственный инспектор труда Российской Федерации,
назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.
Должностные лица государственной инспекции труда при проведении государственного контроля (надзора) руководствуются соответствующими положениями Конституции РФ, Трудового кодекса РФ, Федеральным законом РФ «Об основах
охраны труда» и издаваемыми в соответствии с ними законами и иными нормативно-правовыми актами РФ и субъектов РФ. Должностные лица Федеральной инспекции труда при осуществлении надзорно-контрольной деятельности являются
полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов и должностных лиц и руководствуются только
Конституцией РФ и действующим законодательством.
11.08.2001 г. вступил в действие ФЗ РФ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»4. Действие этого Федерального закона направлено на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ государственного контроля (надзора). Осуществление Рострудинспекцией проверки
соблюдения законодательства должно производится на основе вышеназванного закона.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором
Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено Законом,
то применяются правила международного договора». Таким образом, международные договоры и соглашения имеют приоритет перед Российским федеральным законодательством, но не перед Конституцией РФ. Хотя некоторые авторы несправедливо отдают приоритет международным правовым актам, ставя их по юридическому статусу выше, чем Конституция РФ 5.
Следовательно, законы, регламентирующие деятельность Федеральной инспекции труда, будут применяться к работе инспекций в части, не противоречащей
Конвенции МОТ № 81.
Перечисленным принципам должны соответствовать все нормы законодательства, регламентирующие деятельность по государственному надзору (контролю).
Поэтому принятые до вступления в силу настоящего Закона нормативные правовые акты должны быть приведены в соответствие с ним.
За 2001 год Государственной инспекцией труда в Челябинской области было
проведено 5 955 проверок, в ходе которых было выявлено 69 701 видов нарушений
трудового законодательства. По результатам проверок было привлечено к административной ответственности 1 277 должностных лиц предприятий и организаций 6.
77
В целях выполнения поставленных перед Федеральной инспекцией труда задач и реализации предоставленных полномочий, предусмотренных ст. 356 Трудового кодекса, органы и должностные лица Федеральной инспекции труда вправе
беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверения установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, проводить проверки, обследования,
расследования причин нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Ст. 8 ФЗ РФ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» устанавливает ограничения при проведении мероприятий по контролю.
При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе: проверять выполнение обязательных
требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора) от имени которого действуют должностные лица; осуществлять плановые
проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей; требовать предоставление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки; а также изымать оригиналы
документов, относящихся к предмету проверки; требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований, (испытаний) экспертизы без оформлении
акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве,
превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными
нормативными документами; распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; превышать
установленные сроки проведения мероприятий по контролю (п. 3 ст. 7 Закона устанавливает, что срок проведения мероприятия по контролю не должен превышать один месяц).
Должностные лица государственной инспекции труда по результатам мероприятий по охране труда выносят решения. Государственной инспекции труда по
надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и охране труда принимают меры по результатам проверок путем выдачи предписаний для устранения
выявленных нарушений (например, в ходе проверок Государственной инспекции труда в Челябинской области в 2001 году выдано 6 284 предписаний по устранению
нарушений 6), возбуждают административное производство. Поскольку в ходе проводимых госинпекторами труда проверок, как правило, выявляются административные правонарушения, по ним следует обязательно составить протокол и иные
документы, соответствующие требованиям Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ).
Введенный в действие 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях существенно расширил пределы административной юрисдикции органов Федеральной инспекции труда.
На практике, при выявлении других, не предусмотренных КоАП РФ нарушений, либо их невыявлений, должностным лицом государственной инспекции труда,
78
осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах. Один экземпляр акта вручается руководителю юридического лица или его
заместителю, индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле государственной инспекции труда.
Процессуальное положение Федеральной инспекции труда и государственных
инспекций труда широко обсуждается 7. Прежде всего это связано с противоречиями в действующем законодательстве, которое регулирует государственный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права. Перед правоприменителем встает ряд проблем.
Во-первых, в соответствии с ч. 4 ст. 37 Конституции РФ, индивидуальные
трудовые споры разрешаются на основании федеральных законов. Таким образом,
органы по рассмотрению трудовых споров свои полномочия должны получить из
законодательного акта федерального значения. На этом же уровне должна быть закреплена процедура их разрешения. Полномочия органов Федеральной инспекции
труда и процедура их деятельности в этой части не регламентируется законом.
Следует регламентировать на законодательном уровне правовое положение Федеральной инспекции труда. Но тогда встанет другой вопрос, будет ли Рострудинспекция органом по рассмотрению трудовых споров после того, как ее полномочия
буду установлены федеральным законом?
В соответствии с п. 8 рекомендации к Конвенции МОТ № 81 об инспекции
труда в промышленности и торговле, в функции инспекции труда не входит выступление в качестве посредника или арбитра при разрешении трудовых споров.
Кроме того, ст. 382 Трудового кодекса РФ относит к органам по рассмотрению
индивидуальных трудовых споров только комиссию по трудовым спорам и суд.
Таким образом, исходя из существующего правового положения, Рострудинспекция не может выступать органом по рассмотрению трудового спора.
Следует обратить внимание и на тот факт, что орган по рассмотрению трудового спора не вправе принимать дела по собственной инициативе. Предписание же
правовой инспектор может вынести работодателю без обращения сторон в инспекцию труда и в отсутствие спора между работником и работодателем. Кроме того,
тогда на Рострудинспекцию должно распространяться правило, согласно которому
заявления в инспекцию должны подаваться с соблюдением сроков, предусмотренных для обращения работника в суд за разрешением трудового спора. Трудовым
кодексом установлены сроки обращения работников в комиссии по трудовым спорам и суды (ст. 386, 392 ТК), однако такие сроки не предусмотрены для обращения
в государственные инспекции труда, что приводит к поступлению в инспекции труда жалоб и заявлений годичной и более давности.
Прокуратура по действующему Трудовому кодексу РФ также не относится к
органам по рассмотрению трудовых споров, хотя работниками прокуратуры рассматриваются многочисленные жалобы на действия работодателей.
Было бы правильно отграничить инспекцию труда и прокуратуру как органы
контроля и надзора от органов по рассмотрению трудовых споров. Решение спорных вопросов должно быть исключительной компетенцией комиссии по трудовым спорам и суда.
79
Но, с другой стороны, нельзя не отметить тот факт, что эти органы контроля и
надзора оказывают существенную помощь гражданам в защите их трудовых прав и
снимают часть нагрузки с судов вследствие облегченной процедуры рассмотрения
правонарушений в области трудовых прав. Законодательство наделяет инспектора
полномочиями по урегулированию разногласий в сфере трудовых отношений с тем,
чтобы не доводить конфликты до трудового спора.
Справедливым будет высказывание В. Панкратова о том, что основным показателем работы инспектора должно быть не количество рассмотренных с его участием трудовых споров, а количество трудовых конфликтов, урегулированных им до
того, как они переросли в категорию трудового спора 8.
Процесс (порядок) восстановления на работе, процесс обжалования работником дисциплинарного взыскания в государственной инспекции труда представляют, по существу, рассмотрение индивидуального трудового спора. Вследствие этого государственная инспекция труда наделена несвойственной ей судебной функцией принятия решения (в виде предписания) о восстановлении работника на работе (ст. 373 ТК РФ) и о правомерности наложения работодателем дисциплинарного взыскания (ч. 7 ст. 193 ТК РФ).
Во-вторых, гл. 57 Трудового кодекса РФ устанавливает положение, согласно
которому государственный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы Федеральной инспекции труда. Выходит, что Трудовой кодекс РФ не регулирует
государственный надзор и контроль за деятельностью индивидуальных предпринимателей. В действительности же в соответствии с ч. 2 ст. 11 Трудового кодекса
РФ настоящий кодекс обязателен для применения на территории Российской Федерации для всех работодателей (юридических и физических лиц) независимо от их
организационно-правовых форм и форм собственности. Кроме того, Федеральный
закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля (надзора)» распространяет свою деятельность на Федеральную инспекцию труда и регулирует порядок проведения проверок инспекторов этой службы и в отношении индивидуальных предпринимателей.
В настоящее время государственные инспекторы труда участвуют в расследовании несчастных случаев на производстве, произошедших у работодателей-физических лиц, осуществляют проверки по жалобам и другим обращениям граждан,
вступившим в трудовые отношения с работодателем-физическим лицом и т.п.
Гл. III ФЗ РФ «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» регламентирует права
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и их защиту.
В-третьих, Закон предусматривает право обжаловать действия (бездействие)
должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке. Это значит, что предприниматель в случае необходимости может одновременно обжаловать действия Рострудинспектора и в вышестоящий орган в порядке административного производства и путем подачи искового
заявления в суд. В случае признания нормативно-правовых актов органов государственного контроля (надзора) несоответствующими законодательству Российской
80
Федерации, они признаются недействительными полностью или частично.
В законе следовало бы регламентировать порядок обращения в судебные и административные органы, чтобы исключить возможность принятия этими органами решений, противоречащих друг другу.
В отношениях между Федеральной инспекцией труда и прокуратурой также
нет единства. Не определен четкий порядок взаимоотношения с другими органами
надзора при проведении надзора и контроля.
К сожалению, как показывает практика, основная работа прокуратуры в области государственного надзора по рассматриваемому вопросу заключается в организации надзора за исполнением законов территориальной инспекцией труда, а не за
точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, как это предусмотрено
Трудовым кодексом РФ. В частности, прокуратурой исследуется полнота, оперативность и эффективность использования инспекциями труда своих контрольных
функций по обеспечению соблюдения трудового законодательства хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами, а также фактическое исполнение административных взысканий и предписаний, законность и обоснованность
принимаемых должностными лицами инспекций решений по фактам правонарушений и т.д.
Потенциал прокурорской системы, имеющиеся полномочия для реализации
трудовых прав и свобод граждан, пресечения и устранения нарушений трудового
законодательства используются недостаточно эффективно (в т.ч. защита государственных и общественных интересов посредством поддержания обвинения в судах
общей юрисдикции по уголовным делам, связанным с невыплатой заработной платы, предъявление исков в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан). Организация совместных проверок соблюдения трудового законодательства и
иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, с органами прокуратуры может привести к лучшим результатам.
Предлагается выделить нормы, касающиеся рассмотрения индивидуальных и
коллективных трудовых споров, в самостоятельную отрасль российского права –
трудовое процессуальное право, создать Трудовой процессуальный кодекс Российской Федерации и трудовых судов 9. Существенная роль в создаваемом процедурнопроцессуальном правовом механизме, по мнению С.В. Передериной, должна отводиться Федеральной инспекции труда.
Но, Трудовой кодекс РФ, наделяя правами Рострудинспекцию, не предлагает
четкого механизма реализации этих прав.
Таким образом, следует более детально на законодательном уровне рассмотреть вышеназванные вопросы в следующем порядке:
• отграничить инспекцию труда и прокуратуру как органы контроля и надзора
от органов по рассмотрению трудовых споров. Решение спорных вопросов должно
быть исключительной компетенцией комиссии по трудовым спорам и суда;
• предусмотреть в Трудовом кодексе РФ сроки обращения работников в государственные инспекции труда с жалобами, заявлениями и иными обращениями по
фактам нарушения трудовых прав (ст. 356 ТК), за исключением заявлений по несчастным случаям на производстве;
• предусмотреть в Трудовом кодексе РФ осуществление государственного над-
81
зора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных
правовых актов, содержащих нормы трудового права, не только в организациях, но
и у индивидуальных предпринимателей;
• регламентировать порядок обращения в судебные и административные органы, чтобы исключить возможность принятия этими органами решений, противоречащих друг другу.
Примечания
Об основах охраны труда: Федеральный закон РФ № 181-ФЗ от 17.07.99 г. // Бюл.
Минтруда РФ. 1999. № 8.
2
Положение о федеральной инспекции труда: Утв. Постановлением Правительства
РФ № 78 от 28 января 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 760; Положение о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации: Утв. Приказом Минтруда РФ № 65 от 29 февраля 2000 г. // Рос. газ. 2000. 4 мая.
3
Международная организация труда: Конвенции и рекомендации.1919 – 1956. Т. 1.
4
О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): Федеральный закон РФ от 11.08.2001 г. //
Рос. газ. 2001.11авг.
5
См.: Лыгин Р.Н., Толмачев А.П. Трудовое право: (Конспект лекций). М., 2000. С. 9.
6
См.: Доклад Государственной инспекции труда в Челябинской области о работе
по надзору и контролю за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда в
2001 г.
7
См.: Савельева Т.А. Способы защиты трудовых прав работника // Защита безопасности личности, общества, государства: Материалы науч.-практ. конф. Челябинск,
2002. С. 145 – 146; Абалдуев В.А. Основная защита государственной инспекции
труда – правовая защита работников // Юрист. 2001. № 7. С. 33 – 40; Миронов В.И.
Обуздание инспектора законом // Трудовое право. 2001. № 5. С. 7 – 27; Петров С. Правовой статус инспекции труда // Охрана труда и соц. страхование. 2002. № 8. С. 71 – 74;
Сон А. Новый закон противоречит Конвенции МОТ? // Там же. 2001. № 12. С. 17 – 19.
8
Панкратов В. В поисках истины // Там же. № 10. С. 14 – 15.
9
См.: Передерин С.В. Процедурно-процессуальные правовые средства и способы
обеспечения трудовых прав работников: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М.,
2001. С. 9 и др.; Скобелкин В.Н., Передерин С.В. и др. Трудовое процедурнопроцессуальное право: Учеб. пособие / В.Н. Скобелкин, С.В. Передерин, С.Ю. Чуча,
Н.Н. Семенюта / Под ред. В.Н. Скобелкина. Воронеж, 2002.
1
С.В. Ханжина
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЗА НАРУШЕНИЕ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Под юридической ответственностью за нарушение лесного законодательства
следует понимать основанную на нормах лесного права обязанность субъекта лесных отношений претерпевать неблагоприятные последствия в виде лишений личного или материального характера за совершенное правонарушение в области ис82