Посмотреть файл - Университет управления и экономики
advertisement
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ И ЭКОНОМИКИ на правах рукописи НАЗАРОВ МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧ УПРАВЛЕНИЕ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК САНКТ-ПЕТЕРБУРГА: СЦЕНАРНЫЙ ПОДХОД 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями) Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук Научные руководитель – Шашина Нина Сергеевна, доктор экономических наук, профессор Санкт-Петербург – 2015 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................ …..3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ .................................................................. 16 1.1. Категориальное и концептуальное осмысление системы государственных закупок, ее инновационного развития ..................................................................... 16 1.2. Основные принципы формирования и инновационного развития системы государственных закупок .......................................................................................... 36 1.3. Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации: переход к инновационному проекту контрактной системы ................. 53 ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА КОНТРАКТНУЮ СИСТЕМУ .............................................. ……..75 2.1. Институциональные условия инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга ................................................................... ……75 2.2. Методическое обеспечение оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга, ее инновационного потенциала ….92 2.3. Внедрение пилотного проекта оценки эффективности системы государственных закупок, ее инновационного развития в рамках реализации контрактной системы на примере Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения «Колледж «Звездный» ............................................................................................................................................ .107 ГЛАВА 3. СЦЕНАРНАЯ МОДЕЛЬ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В РАМКАХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ .................................................................................. ..115 3.1. Метод прогнозирования в оценке инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга ....................................................................…115 3.2. Сценарные варианты инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга ............................................................................................................ .122 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ........................................................................................................... 139 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ......................................................................................... ..144 ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................... ..163 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью сбалансированного и устойчивого инновационного развития современной системы государственных закупок как фактора влияния на различные экономические процессы, как на национальном (макро), так и на региональном (мезо) уровнях. Управление процессами инновационного развития государственных закупок в Российской Федерации и ее субъектах, моделирование изменения их состояния при реализации инновационных проектов в условиях динамичной, нестабильной внешней среды является актуальной и практически востребованной задачей для современной экономической науки. Система государственных закупок занимает значительную позицию в системе государственного управления, является действенным механизмом регулирования социально-экономических процессов. Стоит отметить, что целевой ориентир государственного управления выражается в повышении качества и уровня жизни населения и коррелирует с общими задачами социально-экономической политики, поставленными органам государственной власти на современном этапе проведения административной реформы в нашей стране. Это, прежде всего, повышение уровня качества и максимальной доступности государственных услуг (функций), увеличение эффективности деятельности самих органов государственной власти в целом. Особенно это касается регионального уровня, как более «близкого» к гражданам страны. Поэтому возникает значимость эффективного приобретения органами власти товаров, работ и предоставления услуг для обеспечения государственных нужд для более качественного предоставления гражданам государственных услуг, исполнения непосредственных государственных функций соизмеримо с предъявляемыми гражданами потребностями в обеспечении качества и уровня жизни на территории того или иного региона Российской Федерации. Эта позиция восходит к цели стратегии инновационного направления развития Российской Федерации в целом на период до 2020 года при переходе 4 экономики на новую социально-ориентированную модель развития. В этой связи, бюджетные расходы должны четко соответствовать целям деятельности региональных органов государственной власти в рамках реализации административной реформы и иметь четко просчитанную социально-экономическую эффективность. Президент РФ В.В. Путин в своем бюджетном послании по этому поводу утверждает: «Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те, или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства»1. А, соответственно, институциональная среда и механизмы управления государственными закупками должны отвечать новым приоритетам инновационной, социальноэкономической и бюджетной политик страны. В этой связи, актуализируется необходимость исследования инновационного направления развития современной системы государственных закупок, как в масштабе Российской Федерации, так и на уровне конкретного ее субъекта. Для экономической системы Российской Федерации в отличие от большинства развитых стран до сих пор стоит огромная задача институционализации рынка национальных закупок. Институционально закрепленные формы государственных закупок в России долгое время реализовались в рамках размещения государственных заказов и направлены были в большей степени на проведение формальной контрактации между органами власти и субъектами гражданских правоотношений, что не обеспечивает должного контроля качественной стороны удовлетворения государственных нужд и, соответственно, реализации целей административной реформы и стратегии инновационного направления развития Российской Федерации. Поэтому считаем важным исследовать инновационное развитие системы государственных закупок в нашей стране как реализацию инновационного проекта 1 Бюджетное Послание Президента РФ В.В. Путина от 28.06.2012 «О бюджетной политике 2013-2015 годах». URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/405456/ (дата просмотра 28.08.2015). 5 контрактной системы, целью которого является создание единого технологического цикла формирования, размещения государственных заказов, исполнения надлежащим образом государственных контрактов, а также проведение мониторинга результатов закупки. Что позволит обеспечить выполнение публичных обязательств государства в полной мере, повысить эффективность расходования бюджетных средств и укрепить инновационный потенциал системы государственных закупок в рамках развития инновационной составляющей экономики страны и ее регионов. Поэтому, в контексте теоретического и практического вклада в исследование сферы управления инновациями, в работе разрабатываются сценарии инновационного развития системы государственных закупок конкретного субъекта Российской Федерации – Санкт-Петербурга. Санкт-Петербург в качестве исследуемой площадки в диссертации представлен по нескольким основаниям, среди которых можно выделить: - конституционный статус Санкт-Петербурга как города федерального значения, как субъекта Российской Федерации, что подчеркивает особый научный интерес к исследованию практических мер по управлению инновационным развитием государственных закупок в данном регионе; - Санкт-Петербург является одним из инновационных центров мирового уровня в Российской Федерации, в котором реализуются проекты развития его инновационной деятельности. В этой связи разработка сценариев инновационного развития государственных закупок встраивается в общую канву задач социальноэкономического развития региона; - Санкт-Петербург выбран в качестве одного из пилотных регионов Российской Федерации для апробации инновационных проектов контрактной системы в нашей стране. Выделенные аспекты Санкт-Петербурга определяют наш научный стимул в анализе контрактной системы в региональном экономическом пространстве на предмет не только институциональной трансформации системы государственных закупок в Санкт-Петербурге, но также и исследования контрактной системы как 6 инновационного проекта системы государственных закупок, его влияния на повышение инновационного потенциала государственных закупок Санкт- Петербурга, а, соответственно, совершенствования системы государственного управления в данном субъекте Российской Федерации в целом. В этой связи возникает практическая потребность в проработке сценариев совершенствования системы государственных закупок Санкт-Петербурга в условиях институциональной модернизации государственных закупок и перехода на контрактную систему. Степень научной разработанности проблемы Общая нерешенность в научном плане задач и проблематики, поставленных в исследовании автором определили и обзор научной разработанности темы, в котором можно выделить несколько блоков: - общие вопросы управления инновационным развитием системы государственных закупок в Российской Федерации представлены в работах таких исследователей как: Е.А. Горбашко, акад. В.В. Окрепилов, А.Б. Титов и др.; - методологические аспекты исследования инновационного развития государственных закупок раскрыты в трудах приверженцев концепций институционализма и неоинституционализма в экономической теории: М.Вебера, К.Маркса, Д. Найта, Д.Норта, О.И. Уильямсона, Дж.Ходжсона.; - общие вопросы понятийного аппарата в контексте сравнения понятий «государственный заказ» и «государственные закупки» представлены в работах Л.В. Андреевой, Р.К. Арыкбаева, А.Б. Барихина, В.С. Гладкова, Л.М. Давлетшиной, А.А. Демина, В.В. Ильюхина, В.И. Кузнецова, Р.А. Набиева, Н.В. Нестеровича, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Пикулик, В.И. Смирнова, О.А. Скутельник, И.И. Смотрицкой, А.А. Храмкина; - детерминация управления государственными закупками с позиции прокьюремента выделена в работах Л.Г. Каранатовой, И.И. Смотрицкой; - проблематика институциональных трансформаций и шире – развития социально-экономических систем представлена в работах Бакша Н.В., Бобровой 7 Е.А., Внуковской Т.Н., Галкиной Е.В., Закуреева А.Р, Левочкиной Н.А., Молоткова Ю.И., Шашиной Н.С. и др.; - анализ феноменов «инновация» и «инновационное развитие» и попытка представить их основные трактовки сосредоточены в работах таких исследователей, как Айдинова А.Т, Апинян С.А., Бургонов О.В., А.В. Герасимов, В.А.Гневко, Голубецкой Н.П., Луговской А.С., Маевский В.И., Макаров В.Л., Мильнер Б.З., Сергеев П.В., В.В. Смагина, Е.А.Смолина, Попова А.С., Тарасов В.Т., А.В.Тебекин, Т.А.Тумина, В.М. Юрьев, И.А. Филиппова, и др.; - концептуальная оценка эффективности управления системой государственных закупок на региональном уровне представлена такими исследователями, как Батейкин Д.В., Смотрицкая И.И., Торопов А.А., Яковлев А. А. и проч. Недостаточная степень разработки теоретических и методологических основ указанных проблем, их научно-экономическая значимость и очевидная актуальность проблематики управления инновационным развитием государственных закупок обусловили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования. Цели и задачи исследования. Цель исследований состоит в разработке сценариев инновационного направления развития современной системы государственных закупок Санкт-Петербурга и оценке эффективности их внедрения в региональную социально-экономическую систему. Для достижения поставленной цели в диссертации решается ряд исследовательских задач: 1. Охарактеризовать систему государственных закупок и ее инновационное развитие в категориальном и концептуальном смысле 2. Выделить принципы инновационного развития современной системы государственных закупок Российской Федерации 3. Определить основные этапы реформирования системы государственных закупок Российской Федерации 4. Охарактеризовать институциональные условия инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках контрактной системы 8 5. Разработать методику оценки эффективности государственных закупок Санкт-Петербурга, их инновационного потенциала и апробировать ее на примере подведомственного учреждения города 6. Предложить сценарии инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках реализации контрактной системы с расчѐтом эффективности их внедрения Объектом исследования является процесс организации эффективного функционирования и оптимизации системы государственных закупок СанктПетербурга в контексте формирования в ней инновационного проекта контрактной системы. Предметом исследования выступают управленческие отношения, возникающие в процессе инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках перехода на контрактную систему. Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует п.2. Управления инновациями: п.2.13. Разработок и совершенствования институциональных форм, структуры и систем управления инновационной деятельностью, Оценке эффективности инновационной деятельности; паспорту ВАК России специальности 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством. Для решения исследовательских задач использованы методы научного познания: сравнительный, статистический, логические методы, с помощью которых автор выявляет общее и особенное в предмете исследования. Существующие общенаучные подходы исследования, безусловно, выступают в качестве используемой в работе методологической базы в контексте изучения инновационного развития государственных закупок в Российской Федерации. Это, в первую очередь, относится к институциональному исследовательскому подходу и позициям теории неоинституционализма, которые нам позволяют определить не только государственные закупки через понятие института, но и выделить основной фактор – контрактную систему – в качестве основополагающего на сегодняшний день стимулирующего механизма инновационного раз- 9 вития в системе управления государственными закупками не только на федеральном уровне, но и на уровне конкретной региональной социально-экономической системы. В качестве теоретико-методологической базы автором в работе использовались также исследования представителей классической экономической науки, результаты проведенных исследований современных отечественных и зарубежных специалистов в области управления государственными закупками. Использовались наработки ВШМ СПбГУ, РАНХиГС (Северо-Западного института управления), НИУ ВШЭ, СПбГАСУ в сфере государственной закупочной деятельности. В качестве информационной базы исследования автором использованы статистические и аналитические материалы региональных органов государственной власти Санкт-Петербурга (Комитета по государственному заказу и Комитета финансов Санкт-Петербурга), документы федеральных органов государственной власти (Правительства Российской Федерации, в частности Министерства экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы и т.д.), независимые данные социологических опросов (прежде всего, Всероссийского центра изучения общественного мнения), статистические данные портала Высшей школы экономики, Федерального агентства по статистике России, Комитета гражданских инициатив («Госзатраты»). Кроме того, автором использовались отечественные и зарубежные публикации в области государственных закупок, материалы международных, всероссийских, региональных (местных) научно-практических конференций и семинаров по исследуемой проблематике в сфере управления государственными закупками. Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены теоретической и методологической базой научных трудов отечественных и зарубежных экономистов; применения научных методов исследования проблематики управления государственными закупками в процессе их институционального и инновационного развития; осуществления экономического анализа и оценки основных критериев и показателей социально-экономической эффективности госу- 10 дарственных закупок с точки зрения сокращения их трансакционных издержек или издержек использования института государственной закупочной деятельности в рамках концепции контрактной системы; публикациями результатов исследования в рецензируемых научных изданиях, в том числе включенных в список ВАК. Теоретическая значимость диссертационной работы определяется ее научной новизной, а также комплексным анализом основных концептуальных качеств контрактной системы Российской Федерации, детерминирующих повышение инновационного потенциала системы государственных закупок в конкретной региональной социально-экономической пространстве – СанктПетербурге. Практическая значимость диссертационной работы заключается в том, что результаты исследования инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга могут быть практически использованы при принятии решений в области управления государственными закупками конкретными государственными заказчиками Санкт-Петербурга: подведомственными учреждениями, так и главными распределителями средств бюджета. Основные положения, выводы и собранные в диссертации материалы могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях, в лекционных курсах и семинарских занятиях по проблематике управления государственными закупками и шире - управления инновациями, например в таких дисциплинах, как «Управление государственными и муниципальными закупками», «Государственный заказ как механизм государственного управления» и проч. Научная новизна исследования: 1. Концептуализирована система государственных закупок как система институциональных взаимоотношений между государственными и иными экономическими агентами в экономическом пространстве по вопросам удовлетворения государственных нужд с целью достижения социально-экономической эффективности. Система государственных закупок как действенный инструмент государст- 11 венного регулирования и обеспечения общественных благ в рыночной инфраструктуре определена нами как набор определенных «правил игры» во взаимодействии государственных и частных агентов по формированию, размещению, исполнению государственных заказов, контролю и мониторингу за их экономической результативностью и социальной эффективностью. 2. Выделен ряд принципов инновационного развития действующей сис- темы государственных закупок: во-первых, принцип гибкости, который понимается как динамичная реакция системы государственных закупок на изменения, которые происходят в экономическом пространстве, а также на воздействия различных факторов, оказывающих влияние на принимаемые решения в системе государственных закупок (политические, экономические, социальные, технологические и проч.); во-вторых, принцип комплексности, предполагающий оперирование техническим, экономическим, организационным, информационным единством составляющих процесса инновационного направления развития системы государственных закупок; в-третьих, с точки зрения внедрения контрактной системы как инновационного проекта в государственной закупочной деятельности, считаем, что одним из принципов инновационного развития может стать принцип подхода как к проекту, реализующегося в рамках процессного подхода. 3. Выделены основные стадии реформирования системы государствен- ных закупок в Российской Федерации: - Этап 1. Период с 2006-2009 гг. Принятие федерального закона от 21 июня 2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», становление института государственных закупок; - Этап 2. Включает период с 2009 – 2011 гг. Ориентир на инновационное развитие института государственных закупок, введение обязательного проведения электронных форм закупок (электронных аукционов); - Этап 3. Период с 2011- настоящее время. Ориентир на качественное удовлетворение государственных нужд в контексте общего увеличения эффективно- 12 сти деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, инновационное развитие государственных закупок в рамках проекта контрактной системы. 4. На основе анализа институциональных условий инновационного раз- вития системы государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках контрактной системы сделан вывод о том, что в городе сформирована эффективная институциональная среда государственных закупок, в рамках которой и по сей день реализуются мероприятия, направленные на создание условий для добросовестной конкуренции и привлечение к государственному заказу новых поставщиков, прежде всего посредством применения в управлении закупками технологического механизма, что, безусловно, является основополагающим фактором стимулирования инновационного потенциала современной системы государственных закупок в Санкт-Петербурге. 5. Оценена эффективность государственных закупок Санкт-Петербурга, их инновационного потенциала на примере Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения (СПб ГБПОУ) «Колледж «Звездный», используя набор показателей, сгруппированных следующим образом и характеризующих: - Работоспособность системы государственных закупок в целом в рамках перехода на контрактную систему; - Проведение процедур закупок и полученные результаты в рамках перехода на контрактную систему; - Проведение отдельных процедур определения поставщика. 6. Предложены сценарии инновационного развития системы государст- венных закупок Санкт-Петербурга в рамках реализации контрактной системы и оценена эффективность их внедрения с учетом следующих целевых показателей: - Сценарий 1. В рамках повышения инновационного потенциала системы государственных закупок путем внедрения технологического механизма необходимо: осуществление перехода на проведение всех способов определения госу- 13 дарственного поставщика в электронной форме (на федеральном уровне, на уровне Санкт-Петербурга); формирование инфраструктуры электронного документооборота для совершения процедур определения поставщика в электронной форме (на федеральном уровне и на уровне Санкт-Петербурга в рамках функционала автоматизированной системы государственных закупок) ; централизация (на уровне уполномоченного органа Санкт-Петербурга, администраций районов города или при проведении совместных процедур определения поставщика) проведение электронных процедур определения поставщика подведомственных учреждений, совокупный годовой объем которых не превышает 5 млн. рублей. - Сценарий 2. В контексте оптимально распределения бюджетных средств на удовлетворения государственных нужд необходим перевод стадии планирования в технологически новую форму – в электронную, в рамках создания единой информационной системы и корреляция в автоматизированном виде расходования бюджетных средств с целями государственных программ и выполнению задач по государственным программам - Сценарий 3. Для дальнейшего развития инновационной инфраструктуры и появлению новых инновационных продуктов в Санкт-Петербурге необходима государственная поддержка в рамках механизма государственной закупочной деятельности. Необходимо сформировать консолидированную позицию основных экономических агентов процесса государственной закупки (прежде всего, заказчика и поставщика) относительно реализации закупки инновационной продукции в рамках контрактной системы в рамках практики конвенциального взаимодействия государственных заказчиков и поставщиков, с участием заинтересованных отраслевых ассоциаций и институтов в вопросах инновационного развития и реализации инновационного проекта контрактной системы Санкт-Петербурга. Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались и имели положительный отклик на всероссийских и международных конференциях. 14 Публикации результатов исследования. Основные научные результаты диссертационного исследования опубликованы в 8 статьях, в том числе 4 из них – в рецензируемых научных изданиях. Структура и объем диссертации соответствуют цели и задачам исследований. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, приложений. В первой главе «Теоретические аспекты системы управления государственными закупками» применены концепции институционального и неоинституциональных подходов как научного инструментария исследования проблематики управления государственными закупками; систематизированы трактовки понятийной базы диссертационного исследования, прежде всего, раскрыта авторская позиция по таким понятиям, как «государственные закупки», «институт государственных закупок»; «инновационное развитие государственных закупок», выделены основные принципы формирования и инновационного развития государственных закупок с точки зрения применения механизма прокьюремента. Также выделены этапы реформирования системы государственных закупок: от формирования самого института государственной закупочной деятельности, заканчивая процессами внедрения контрактной системы в России. Во второй главе «Управление инновационным развитием государственных закупок Санкт-Петербурга в условиях перехода на контрактную систему» представлены организационные формы и механизмы управления инновационным развитием государственных закупок в Санкт-Петербурге; оценена эффективность государственных закупок Санкт-Петербурга, их инновационного потенциала в прикладном плане на примере СПб ГБПОУ «Колледж «Звездный». В третьей главе «Сценарная модель инновационного развития государственных закупок Санкт-Петербурга в рамках контрактной системы» построена сценарная модель управления государственными закупками Санкт-Петербурга; определены сценарные варианты повышения эффективности государственных закупок Санкт-Петербурга в процессе их инновационного развития. 15 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ 1.1 Категориальное и концептуальное осмысление системы государственных закупок, ее инновационного развития Исследование любой научной проблематики начинается с выявления и анализа понятийного аппарата того или иного исследуемого явления. Опираясь на теоретический анализ сложившихся понятийных конструктов государственных закупок, института государственных закупок, в данном параграфе мы постараемся дать их инструментальное определение в контексте выделенных цели и задач диссертационного исследования, оценить их регулирующее воздействие на экономические процессы, на структуру и динамику экономики в целом. Вопрос институционального взаимодействия государства и рыночной системы в современной экономической теории остается наиболее важной и недостаточно проработанной научной проблемой. Вот почему качественный анализ понятийного аппарата государственных закупок, а также расстановка акцентов в ее функциональной составляющей и производстве социально-экономических эффектов в национальной экономике является ключевым моментом диссертационного исследования. Для дальнейшего научного исследования проблематики управления инновационной составляющей системы государственных закупок следует выявить, что же подразумевается под инновационным развитием данной системы. В работе нами рассматривается система государственных закупок с точки зрения его инновационного развития в условиях перехода к контрактной системе для обеспечения государственных нужд в Российской Федерации. Мы ставим для себя исследовательскую цель определить основные организационно-управленческие сценарии развития инновационного потенциала системы государственных закупок. В этой связи считаем необходимым определить понятие инновационного развития при- 16 менительно к цели и задачам данной диссертации. Но для начала выясним трактовки таких понятий, как «инновация» и «развитие» в социально-экономических системах. Трактовка понятия «инновация» достаточно дискуссионна в экономической теории и зависит от сферы деятельности. Однако общим остается тот факт, что инновация связана с прогрессивным развитием, ее внедрение всегда носит прикладной характер и предполагает получение ряда эффектов, в частности носящих коммерческий характер. Основоположником теории инноваций считается Й.Шумпетер, который в своем труде «Теория экономического развития» (1912 год), рассматривал инновацию как способ предпринимательства для получения прибыли. Им в качестве предмета инноваций выделяется: продукт, производственный процесс, организация, но с условием, что они новые и внедренные. Идеи Й. Шумпетера легли в основу ряда методологических подходов к трактовке понятия «инновация» в современной экономической теории как функционального, атрибутивного и предметного. Лясковская Е.А. замечает, что «при функциональном подходе акцент делается на анализе инновации как процесса сознательного осуществления изменений в технике, технологии и организации труда; атрибутивный подход предполагает то, что инновация рассматривается как одна из возможных реакций предприятия на общественные потребности, или когда она становится элементом процесса социально-экономического прогресса; предметный подход касается целой совокупности изделий, процедур и методов, характеризующихся определенными чертами»2. С точки зрения проблематики диссертационного исследования нами применяется совмещенный функционально-атрибутивный подход к определению термина «инновация» в рамках институциональных изменений государственных закупок. Мы придерживаемся трактовки понятия «инновация» как конечного результата инновационного направления деятельности, реализующегося в виде нового 2 Лясковская Е.А. Инновационное развитие субъектов национальной экономики: монография. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2008. С. 80. 17 усовершенствованного продукта, который внедряется на рынке, а также новых или усовершенствованных технологических процессов, активно используемых в практической деятельности, либо в новом подходе к системе социальных услуг. Это определение коррелирует с нашим исследованием системы государственных закупок , ее институциональной трансформации в виде контрактной системы, в рамках реализации которой происходит совершенствование технологических процессов по управлению государственными закупками. Таким образом, если подводить итоговую черту к определению самого понятия инновации как экономической категории, то инновация выступает в качестве и как продукта, и как процесса, и как результата деятельности в экономической науке. Лясковская выделяет ряд особенностей инновации как экономической категории3: - инновация отражает изменения на основе новых знаний, то есть качественные изменения вызывают изменения количественные; - инновация отражает ориентацию этих изменений на потребителей, изменения рынка; - инновация отражает результативность процесса изменений, выражающуюся в новом продукте или процессе, то есть изменения носят целенаправленный характер; - инновация отражает получение ряда эффектов от внесенных изменений. Инновация - это действие или результат действия, в основе которых лежит использование нового знания (новое использование знаний), воплощенных в новых технологиях, сочетаниях производственных факторов, направленных на получение новых (с новыми свойствами, функциями) продуктов (услуг), характеризующихся устойчивыми преимуществами4. Процессы функционирования и развития определенных систем и институтов находятся в тесной взаимосвязи, поэтому наша дальнейшая задача, заключа3 Лясковская Е.А. Инновационное развитие субъектов национальной экономики: монография. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2008. С. 80-81 4 Там же. С. 81 18 ется в рассмотрении понятия «развитие» с точки зрения его толкования различными представителями экономической науки. Стоит отметить, что в этом случае, как и с феноменом инновации – определения термина «развитие» у различных авторов имеет разное смысловое значение. Так развитие с точки зрения семантики данного понятия рассматривается с позиции улучшения качественных характеристик системы; многие теоретики склонны использовать в качестве альтернативного термина понятия «эволюция», «трансформация»; многие указывают на необратимый характер развития системы и ее институтов или на возможность изменения траектории. С точки зрения методологии диссертационного исследования обратим внимание на изменения институциональных рамок в управлении как фактора инновационного развития экономических систем, что восходит к позиции теории неоинституционализма. В основе методологии неоинституционализма, на которой строится базис нашего диссертационного исследования, лежит постулат ограниченной рациональности участников рынка и оппортунизм контрагентов. Поэтому в условиях несовершенных рыночных институтов возрастает риск увеличения трансакционных издержек контрактации и как следствие возникает необходимость институциональной трансформации (или развития) для сокращения трансакционных издержек. В этом случае развитие институтов связано с институциональноправовыми рамками, стратегическими действиями основных экономических агентов, выбранными в данных рамках и их попытками изменить правила игры для достижения собственной выгоды. В условиях применения нечетких институционально-правовых рамок в практической деятельности экономических агентов в условиях рынка возникают провалы рынка – когда возникают так называемые внешние экстерналии, которые рынком не учитываются и при их наличии рыночное хозяйство перестает быть Парето-эффективным. В этих ситуациях необходимо государственное вмешательство, чтобы сформировать новые или усовершенствовать уже имеющиеся институциональные формы. В этом случае, в рамках диссертационного исследования 19 нами и будут предложены и проанализированы новые институциональные формы государственных закупок, то есть с точки зрения процесса инновационного развития системы государственных закупок. Мы считаем, что инновационное развитие системы государственных закупок невозможно без институциональных преобразований в данной системе. К этой позиции склонен и Д.Норт, являющийся одним из наиболее известных неоинституционалистов: главный фактор институциональных преобразований – стремление экономических агентов минимизировать трансакционные издержки. Позже им была предложена иная концепция институционального развития. Новое объяснение длительного существования неэффективных институтов исходило из реализации интересов основных политических сил. То есть вмешательство политической подоплеки выражается в том, что неэффективные с точки зрения трансакционных издержек институты могут выступать или гарантией власти или способствовать получению политическими силами максимальных доходов, что влияет на процессы институционального развития. Причиной длительного функционирования неэффективных институциональных форм Д. Норт считает и наличие специфического культурного мировоззрения и сложившихся в социуме неформальных норм и правил игры. Как известно в экономической системе существует два потенциально доступных источника роста производства: экстенсивный и интенсивный. В первом случае, экстенсивный рост производства возникает тогда, когда увеличение объемов факторов производства при неизменности их качественных характеристик. Интенсивный рост возможен благодаря освоению инноваций и предполагает повышение качества факторов производства и эффективности их использования. Всякое инновационное развитие имеет системный характер: это не только основной инновационный процесс, но и развитие системы институциональных факторов, условий, которые необходимы для его осуществления, то есть инновационного потенциала. Поэтому сам процесс инновационного развития – это реализация инновационного проекта и развитие инновационного потенциала. 20 В диссертации под инновационным проектом понимается формирование контрактной системы в области государственных закупок в Российской Федерации, а создание факторов и условий для реализации инновационного потенциала контрактной системы, прежде всего, связано с принятием управленческих решений на уровне Правительства Российской Федерации, федеральных ведомств, занимающихся данным вопросом, а также ведомств субъектов Российской Федерации, так как нами рассматривается региональный уровень. Реализация процессов инновационного развития предполагает разработку соответствующего финансовоэкономического и организационно-управленческого механизма, направленного на проектирование/заимствование и внедрение инноваций, их ресурсного и организационного обеспечения. Следует отметить, что одной из нерешенных теоретико-методологических проблем в области исследования системы государственных закупок является отсутствие в отечественном законодательстве единого закрепления понятий «государственный заказ», «государственные закупки». В этой связи существует достаточно большое количество трактовок и понимания у отечественных исследователей сущности данных экономических явлений, нередко представленных как синонимы5. Как указывают Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский, подобное упущение приводит к тому, что «государственный заказ в научном плане не урегулирован как институт, все составляющие которого упорядочены и соподчинены друг другу законом, несмотря на то, что современная экономическая наука рассматривает его в качестве инструмента государственного регулирования экономики»6. И.И. Смотрицкая оценивает подобную ситуацию как отражение не- 5 Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . СПб.: Издво С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2004. С.10.; Афанасьева Н.В. Государственный заказ как инструмент макроэкономического регулирования экономики: монография. СПб.: Изд-во СЗТУ, 2009. С.42. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С.17. 6 Концепции развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: Городец, 2004. С.463. Цит по: Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 17. 21 достаточной регламентации «закупочного процесса» и суженого понимания существа данного процесса7. Государственный заказ, в общем толковании термина, по мнению Л.Г. Каранатовой, может быть определен как «потребность государства в товарах (работах и услугах), которая удовлетворяется за счет бюджетных средств, то есть за счет средств налогоплательщиков, а также за счет внебюджетных источников»8. В этой связи, И.И. Смотрицкая понимает под государственным заказом «обоснованную и оформленную потребность в поставках товаров, выполнение работ и оказании услуг для государственных нужд», а соответственно под размещением государственного заказа «действия по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг»9. В этих определениях государственный заказ реализуется в социальноэкономическом плане через понятие государственные нужды. В соответствии с положением Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»10 в ч.1 ст.3 определяются государственные нужды как «обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, внебюджетных источников финансирования потребности РФ, государственных заказчиков в закупке товаров, выполнении работ, предоставлении услуг, необходимых для осуществления функций, полномочий государства РФ, государственных заказчиков (включая реализацию федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ, либо потребностей субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необхо7 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 17 Каранатова Л.Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2010. С. 25. 9 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С.19 10 Федеральный закон Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105. 8 22 димых для осуществления функций, полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ». Понятие государственные нужды включает в себя как нужды федеральные, так и нужды субъектов Российской Федерации, а, соответственно, могут носит как общегосударственный (макроуровень), так и локальный характер (мезоуровень). В последнем случае государственные нужды должны выражать интересы граждан отдельного региона (как и городов федерального значения, к которым относится Москва, Санкт-Петербург) и финансироваться из регионального бюджета. Сущность самой системы государственных заказов, по мнению Р.К. Арыкбаева, в этом плане заключена в «формировании и официальном закреплении государственного спроса»11. Этой же точки зрения придерживается и И.И. Смотрицкая, указывая, что «по своей экономической сущности категория «государственный заказ» отражает общественные потребности, выраженные через государственный спрос, в свою очередь «государственная закупка» является удовлетворенной (обеспеченной) государственной потребностью»12. В.С. Гладков считает, что «понятие «государственный заказ» – это сложная система управления, образуемая взаимодействием различных элементов: правового, финансового, организационного характера, объединяемых единой целью – удовлетворение государственных нужд»13. Таким образом, удовлетворение государственных нужд регулируется тремя составляющими, которые включают в себя: - законодательно-правовое регулирование; - социально-экономическое регулирование; - организационно-управленческое регулирование. 11 Арыкбаев Р.К. Виды рисков и способы управления ими в рамках государственных (муниципальных) закупок // Финансы и кредит. - М., 2009. - № 34 (370). - С. 23-28. 12 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 19 13 Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: Дисс. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2008. С. 16, 17. 23 Рассмотрим по порядку данные составляющие системы государственной закупочной деятельности, которые приводят к удовлетворению и обеспечению государственных потребностей в необходимых товарах, работах, предоставлении услуг. Следует отметить, что процесс обеспечения потребностей органов государственного управления в товарах, работах, оказании услуг, а, соответственно, удовлетворения государственных нужд, осуществляется в условиях рыночной экономики в рамках закупочной деятельности или государственной закупки. Свод федерального регулирования США следующим образом определяет термин «закупка»: «Закупка товаров и услуг на основе контракта, в соответствии с утвержденными в Федеральном бюджете ассигнованиями, является особой деятельностью по приобретению товаров и услуг. Она осуществляется федеральным правительством или для федерального правительства через механизм закупки или аренды, будь это поставки товаров, снабжение или услуги, которые имеются в наличии или которые должны быть созданы или разработаны»14. Соответственно, государственная закупка представляет собой суть рыночной контрактации, отражает стадию реализации государственного заказа. В этом плане, Б.А. Райзберг, Е.Б. Стародубцева, Л.Ш. Лозовский определяют государственный заказ в качестве «выдаваемого государственными органами и оплачиваемого из средств бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство»15. Можно предположить, в соответствии с ФЗ РФ № 94-ФЗ «законодательноправовое закрепление института государственных заказов выражается исключительно как совокупность государственных контрактов (договоров)»16, что сводит14 Федорович В., Патрон А., Заварухин В. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования . М.: Наука, 2002. С. 895. 15 Райзберг Б.А. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2008. С.79. Цит по: Каранатова Л.Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики. СПб.: Издательство СЗАГС, 2010. С. 25. 16 Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров 24 ся к позиции О.Уильямсона, которым рассматриваются институты как «механизмы управления контрактными отношениями. Поэтому важнейшими экономическими институтами являются фирмы, рынки и отношенческая контрактация» 17. Подобное понимание государственного заказа достаточно сужает целевой ориентир государственной закупочной деятельности. В этом случае, прямая цель размещения государственного заказа выражается в заключении государственного контракта (договора), не предусматривающего в полной мере качественного удовлетворения государственных нужд, а, значит, полагаем, приводящего к менее эффективному обеспечению общественных потребностей, обладающих высокой степенью социальной полезности, особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, городская инфраструктура и т.д. Для того, чтобы разграничить понятия «государственная закупка» и «государственный заказ», а также расширить достаточно упрощенное понимание этих терминов только через институциональную форму контрактации, И.И. Смотрицкая вводит следующие ключевые этапы закупочного процесса, то есть «процесса обеспечения государственных потребностей в товарах, работах, услугах, удовлетворения государственных нужд»18: Во-первых, этап формирования государственного заказа как комплекс мероприятий по определению объемов и номенклатуры государственного спроса, который проводится органами государственной власти, распорядителями и получателями бюджетных средств. Этот этап проводится с целью создания сводного перечня государственного заказа, утверждаемого в качестве приложения к закону о бюджете на соответствующий финансовый год (на федеральном и региональном уровнях); бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме/ Федеральный закон Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105. 17 Уильямсон О. Экономические институты капитализма. – СПб., 2008. – С.48.Цит по: Белокрылова О.С. Система государственных заказов как институт государственного регулирования// Научные труды ДонНТУ. Серия: экономические. Выпуск 40-1. С. 172. 18 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 17-18. 25 Во-вторых, государственный заказ как вид оферты – государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ в качестве «государственных заказчиков» (или «иных заказчиков» - прим. автора) обращаются к хозяйственным субъектам различной форм собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объемов, ассортимента и т.д. В-третьих, заключение договоров (контрактов) с участником размещения государственного заказа, предложившим условия, наиболее оптимально удовлетворяющие государственного заказчика. В соответствии с российским законодательством заказ признается «размещенным» после заключения государственного контракта. В-четвертых, собственно государственная закупка продукции на основе реализации заключенных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказания необходимых услуг. Таким образом, И.И. Смотрицкая рассматривает феномен государственной закупки как конечный завершающий этап процесса реализации государственного заказа, а именно – приобретение товаров, выполнение работ, услуг для государственных нужд, что с точки зрения цели и задач диссертационного исследования является достаточно упрощенным и не раскрывает всего потенциала научной проблематики функционально-организационной составляющей института государственных закупок в национальной (региональной) экономической системе. Для того, чтобы нивелировать достаточно упрощенное понимание государственной закупки только лишь как сути рыночной контрактации или части процесса размещения государственного заказа, мы возьмем за основу определение данного термина, представленное в федеральном законе №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»: в этом плане закупка товаров, выполнение работ, услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд представ- 26 ляет собой «совокупность действий, которые осуществляются заказчиком и направлены на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения государственного поставщика (подрядчика), исполнителя работ и завершается исполнением в надлежащем порядке обязательств всеми сторонами контракта»19. В этом определении подчеркивается целевая составляющая закупки – обеспечение государственных, муниципальных нужд. И, соответственно, общественных нужд и потребностей. Поэтому рассмотрим систему государственных закупок с точки зрения его социально-экономической функциональной составляющей как инструмента государственного регулирования экономических процессов. Чтобы определить операциональную трактовку института государственных закупок с точки зрения проблематики диссертации, выявим место и роль института государственных закупок в структуре и динамике экономических процессов. Для этого нами будут использованы теоретические основы концепции общественных благ, теории государственного регулирования, теории благосостояния, институциональной теории. Некоторые ученые-экономисты раскрывают понятие «государственный заказ», исходя из макроэкономического обоснования и устоявшейся мировой экономической теории. Так, например, А.Ф. Ноздрачев утверждал, что «государственный заказ является одним из важнейших инструментов воздействия государства на экономическое и социальное развитие в рыночных условиях и весьма действенным рыночным инструментом регулирования права»20. Л.М. Давлетшина придерживается противоположной точки зрения, понимая под государственным заказом «поручение государства различным организациям на производство товаров или услуг, необходимых для осуществления государственных функций и исполнения международных обязательств, а государственные закупки – это непо- 19 Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc;base=LAW;n=144624 (дата обращения: 08.09.2013) 20 Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 5, С. 38. 27 средственно процесс осуществления государственного заказа органами государственного управления на конкурентном рынке»21. Основной целью каждого современного государства является обеспечение минимального жизненного уровня. Более того, государством берутся на себя все издержки по обеспечению некоторых видов необходимых общественных услуг, без которых немыслима жизнь общества в целом и которые в силу их характера не могут выполняться структурами частного бизнеса (национальная оборона, охрана экологии, общественного порядка и законности). В современных условиях экономика развитых и развивающихся стран не может совершенствоваться только под воздействием «невидимой руки рынка»: в механизме ее регулирования все ощутимым становится присутствие «видимой руки», то есть подразумевается процесс определенного регулирования и координации поведения экономических субъектов, динамики экономических процесс, в частности государственное регулирование и его основные институты. По мнению А.Е. Шаститко, «государство должно рассматриваться «как «конечный» агент, вмешивающийся тогда, когда предотвращение или смягчение какого-либо несовершенства не может быть обеспечено за счет работы рынка»22. Л.И. Якобсон в этой связи рассматривает «участие государства в экономической деятельности сквозь призму рынка: - государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов; - цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций, в конечном итоге, определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия; 21 Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики (на примере Республики Татарстан): Дисс. … канд. экон. наук. Казань, 2007. С. 48. 22 Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М.,2007.URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-139395.html (дата обращения 21.12.2012) 28 - государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы)»23. В соответствии с выдвинутой П.Самуэльсоном и Р.Масгрейвом концепцией общественных благ, доказывалось, что именно государство несет ответственность за предложение целого ряда товаров, являющихся стратегически важными для экономики в целом, поскольку самим рынком не может проводиться их обеспечение в необходимых количествах. П. Самуэльсон отмечал по этому поводу, что «… государство выступает на арену со своими расходами, чтобы пополнить реальные или денежные доходы некоторых индивидуумов; оно может, например, обеспечить больничные койки своим гражданам, может предоставить наиболее нуждающимся ежемесячное пособие на время безработицы и старости»24. В этих постулатах усматривается, полагаем, важная функция государства в рациональном размещении (аллокации) ограниченных ресурсов (Парето-оптимальное размещение ресурсов), которые составляют, например, налоги населения. Как указывает Р.К. Арыкбаев, «монополизм, отрицательные внешние эффекты (экстерналии), нежелание частнопредпринимательских структур создавать общественные блага, усиление информационной ассиметрии порождают неэффективную аллокацию ресурсов и социальные конфликты, предупреждать и устранять которые призвано государство»25. К этому мы можем добавить только то, что государство должно стремится выявлять пути Парето-оптимизации, то есть достигать всех возможных Парето-улучшений. Особенно важно государственное регулирование рыночных отношений в условиях несовершенства рыночного механизма и появления «проблемы безбилетника», когда рыночная система не стимулирует отдельного экономического агента к обеспечению блага, приносящего пользу всему обществу. В этом случае участие государства в рыночных отноше- 23 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: «Аспект Пресс», 1996. URL: http://proeconomic.ru/book/mikroehkonomika/818-ekonomika-obschestvennogo-sektora-osnovyteorii-gosudarstvennyh-finansov-yakobson-li-1996.html (дата обращения: 21.12.2012). 24 Арыкбаев Р.К. Повышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. С. 17. 25 Там же. С. 9. 29 ниях не подменяет «невидимую руку рынка», а решает те задачи, которые не удается решить остальным экономическим агентам рыночных взаимодействий, прежде всего из-за отсутствия прямой экономической выгоды. Кроме того, государству необходимо следить за «провалами» рынка и не допускать их, даже генерировать положительные экстерналии. В частности, это касается расширения роли государства в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, наука и т.д. Р.К. Арыкбаев отмечает «доходы и расходы государства должны как можно точнее соответствовать потребностям граждан в конкретных общественных благах и целенаправленно использоваться для их удовлетворения»26. По теории П.Самуэльсона, экономическая роль государства заключается в достижении общего равновесия реальной экономики и ее стабильного роста ради повышения уровня благосостояния всех членов общества. По мнению ученого, «государство должно заниматься тем, чем… вообще никто не занимается». На рисунке 1 представлено место государственного заказа в экономическом кругообороте. 26 Арыкбаев Р.К. Повышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. С. 18 30 Рисунок 1 - Место госзаказа в экономическом кругообороте Таким образом, эффективно функционирующее государство стремится максимизировать полезность закупаемых им товаров, чтобы изъятые из свободного рыночного оборота ресурсы действительно работали на общество, создавая необходимые условия для гармоничного социально-экономического развития. Рассмотрим основные функции, которые могут выполняться институтом государственной закупочной деятельности в экономических системах, на которые указывает А. Е. Шаститко27: воспроизводственная функция, состоит в удовлетворении государствен- ных нужд в поставках товарах, работах, предоставлении услуг для обеспечения 27 Публичные услуги и функции государственного управления / под ред А. Е. Шаститко; авт. коллектив: Н. С. Батаева [и др.]. М.: ТЕИС,2002. С.43. Цит по: Мельников В.В. Институциональная трансформация механизма государственных закупок в постсоветской России : монография / В.В. Мельников. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2008. С.12. 31 устойчивых воспроизводственных экономических связей с участием государства для реализации присущих ему функций; функция ценового регулирования, осуществляется благодаря государст- венным заказам, оказывает косвенное влияние на динамику цен по определенным товарам, работам и услугам; инновационная функция, обеспечивает формирование экономических предпосылок для создания принципиально новых или с новыми потребительскими свойствами видов продукции (товаров, работ, услуг) социальная-экономическая, обеспечивает содействие реализации соци- ально-экономической политики государства, в том числе вовлечения социально уязвимых групп населения в трудовой процесс; стимулирующая функция, направлена на расширение государственных закупок и представляет собой фактор роста совокупного спроса для поддержания, стимулирования национального производителя, регулирования отраслевой, региональной структуры экономики. В этом плане можно выделить функционально-экономические составляющие государственного заказа и социально-экономические эффекты от закупочной деятельности государства, которые были проанализированы Р.К. Арыкбаевым в зависимости от различных экономических теорий (таблица 1). Таким образом, исходя из представленной таблицы и анализа теории предельной полезности, к которой мы обращались ранее, можно сделать вывод, что обеспечение общественными благами населения сфокусировалось именно на обязанностях органов государственной власти и связано с удовлетворением общественных потребностей через институт государственных закупок в социальноэкономическом плане. Так, основными критериями «функционально- экономической составляющей государственных закупок являются: предупрежде- 32 ние массовой безработицы, достижение полной занятости, поддержание и стимулирование промышленного производства, улучшение структуры хозяйства»28. Таблица 1 – Функционально-экономическая составляющая государственного заказа и социально-экономические эффекты от его функционирования29 Функционально-экономические составляющие государственного заказа Дж.М.Кейнс Осуществление государством инвестиционной деятельности, увеличение расходов с целью компенсации недостаточности приватного «эффективного спроса». Содействие процессам расширения объемов производства Экономисты Р.Харрод Политика, направленная на длительное стимулирование темпов экономического развития. Проведение краткосрочной антициклической политики. Р.Харрод Создание при помощи финансирования государства «буферных запасов» из непортящегося продовольствия, сырья, материалов Государственная антициклическая политика. Во время спада в экономику при помощи системы государственных расходов «впрыскиваются» дополнительные объемы средств (в виде государственных закупок, системы общественных работ, льготные кредиты и т.д.) за счет накоплений в бюджете, которые осуществлялись во время подъема Э.Хансен 28 Социально-экономические эффекты Полная занятость вследствие государственного финансирования разных видов жилищного строительства общественных работ. Концепция мультипликатора, в соответствии с которой расширение занятости, вследствие увеличения инвестиций, неизбежно оказывает стимулирующее воздействие на отрасли, производящие потребительские блага, обеспечивающие увеличение совокупной занятости Предупреждение появления массовой безработицы вследствие поддержки производства в отраслях промышленности, способных оказывать влияние на жизненный уровень жизни населения (производящие продукцию, которая входит в буферные запасы»). Перевод избыточных сил в эти отрасли во время депрессии Изъятие излишков части эффективного спроса, наблюдающегося во время бума, и перенесение на стадию спада. При этом бум будет притормаживаться, а углубление спада - сглаживаться Арыкбаев Р.К. Повышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. С. 22. 29 Арыкбаев Р.К. Повышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. С. 23-25 33 Продолжение таблицы 1 Функционально-экономические составляющие государственного заказа Э.Гувер Проведение краткосрочного, антициклического регулирования. Селективное регулирование по отношению к разным отраслям хозяйствования и в П. Самуэль- Государственный заказ в качестве ресон гулятора материальных потоков. Государством повышается эффективность, поддерживается конкурентная среда, сдерживается появление внешних эффектов, включающих загрязнение окружающей природной среды, и создаются общественные блага А.Леш Создание максимально льготных условий для переноса производства, поддержки и поощрение конкуренции. Выравнивание существующих территориальных диспропорций С. Деннисон Воздействие на географию распределения промышленных инвестиций, при централизованном контроле над размещением новых капиталовложений, направляемых в промышленность Экономисты Социально-экономические эффекты Увеличение занятости на долговременную перспективу. Воздействие на состояние экономики в регионе, которое стимулирует рост Государственное производство, обеспечение общественных благ. Расширяется роль общественного сектора в сферах здравоохранения, образования, науки, транспорта, подготовки кадров и других Поддержка государством промышленного производства (с максимальной загрузкой производственных мощностей), увеличение занятости Поддержка государством промышленного производства (с загрузкой производственных мощностей), и, как результат, увеличение занятости Как указывают М.В. Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.А. Кныш «следует делать различие между общественным характером закупаемых товаров и общественной полезностью деятельности той или иной государственной организации, распоряжающейся соответствующими бюджетными средствами. В первом случае речь идет о способе устранения несовершенства рыночного механизма, а во втором – об эффективности его применения. Если само по себе создание общественных благ с позиций функциональной целесообразности не вызывает сомнений, то насколько эффективно это происходит, является ключевым моментом в оценке государственных органов, занимающихся данным вопросом»30. В этой связи на первый план выходит организационно-управленческий механизм регулирования института государственных закупок, где главными действующими игроками выступают государственные заказчики как особые субъекты рыночных отношений. 30 Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2004. С. 9. 34 Кроме государственных заказчиков как основных субъектов организационноуправленческой системы государственных закупок в соответствии с действующим отечественным законодательством могут выступать: уполномоченные органы, исполнители государственного заказа, специализированные организации, контролирующие органы. Подводя итог вышеизложенному, в диссертационном исследовании нами будет рассматриваться система государственных закупок как система взаимоотношений между государственными и иными экономическими агентами в экономическом пространстве по вопросам удовлетворения государственных нужд с целью достижения социально-экономической эффективности. Стоит отметить, что в данном диссертационном исследовании нами будет рассмотрено региональное экономическое пространство, где будут взаимодействовать государственные заказчик и хозяйствующие субъекты в процессе государственных закупок. Система государственных закупок регулируется хозяйственным законодательством (в Российской Федерации – Гражданским кодексом РФ и рядом федеральных законов) и дополнительно регламентируется нормативными правовыми актами, вырабатываемыми Правительством РФ и правительствами субъектов РФ (что подчеркивает концепцию федерализма как государственного устройства РФ), различными министерствами и ведомствами. При этом федеральное законодательство является доминирующим; ему не должны противоречить положения, вырабатываемые на нижестоящих уровнях государственного управления. Таким образом, система государственных закупок как действенный инструмент государственного регулирования и обеспечения общественных благ в рыночном инфраструктуре будет рассматриваться нами как набор определенных «правил игры» во взаимодействии государственных и частных агентов по формированию, размещению, исполнению государственных заказов (потребностей в товарах, работах, услугах), контролю и мониторингу за их экономической результативностью и социальной эффективностью. 35 Л.И. Якобсон видит саму идею государственной закупочной деятельности в «возможности освобождения правительственных агентств от представительства интересов производителей и в побуждении их сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам»31. Государственный заказчик должен выбирать тех исполнителей, которые просят наименьшую плату за товар приемлемого качества. В соответствии с международной практикой этот принцип называется «лучшей стоимостью за деньги» (best value for money). Однако государственная закупка способна приносить значительный эффект только в том случае, если созданы все условия для реальной конкуренции между потенциальными исполнителями государственного заказа, и «их преимущество способно реализоваться лишь в той мере, в какой удается сформировать рыночные структуры, функционирующие в интересах потребителей (населения)»32. В этом случае актуализируется инновационная составляющая управления системой государственных закупок, которая позволяет повышать эффективность государственных закупок. Рассмотрим в следующем параграфе, на каких основных принципах формируется и развивается инновационный потенциал системы государственных закупок. 1.2 Основные принципы формирования и инновационного развития системы государственных закупок Государственные закупки продукции, работ и услуг, по сути, представляют собой один из важных инструментов для регулирования рыночной экономики. Экономическая роль государства обладает следующими важнейшими функциями, которые можно формально выделить в следующие группы: 1. Функции, предназначенные для обеспечения рыночного механизма хозяйствования, создания соответствующих условий для развития и укрепления ры31 Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: «Аспект Пресс», 1996. С. 246 32 Мельников В.В. Институциональная трансформация механизма государственных закупок в постсоветской России: монография / В.В. Мельников. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2008. С. 12. 36 ночных отношений, увеличения рыночной инфраструктуры; определения места государства в современных хозяйственных механизмах и системах, выбора путей осуществления интегрального взаимодействия между государственными и рыночными регуляторами экономики; 2. Функции для обеспечения стабильного экономического равновесия: правового регулирования функционирования смешанной экономики, определения условий эффективного хозяйствования, рационального перераспределения ресурсов, доходов соответственно на федеральном, региональном уровне, обеспечения национальных интересов в мировом хозяйстве, охраны окружающей среды, управления государственной собственностью, обеспечения условий развития регионов страны, предпринимательской деятельности; 3. Решение социальных проблем, создание производства общественных товаров и услуг, обеспечение работы социальной сферы, функционирования механизма защиты населения; 4. Преодоление кризисов, возникающих на микроуровне. При появлении сбоев в функционировании рыночных механизмов государство должно активно вмешиваться в хозяйственный процесс, на отдельные рынки товаров и услуг, должны снижаться налоги, оказываться поддержка несостоятельным предприятиям. 5. Поддержки конкурентной среды: накопление капитала приводит к его концентрации, а процесс поглощения и слияния фирм – к централизации капитала. Таким образом, основным двигателем рыночного хозяйства выступает конкуренция, которая подрывает саму себя. Государством должны создаваться общеэкономические, правовые и социальные условия, разрабатываться и внедряться правила, способные обеспечивать функционирование конкуренции: осуществлять контроль выполнение этих правил, без нарушения основ социально- экономической системы, т.е. не подрывая самого права собственности и свободы ведения хозяйственной деятельности; 37 При реализации экономических функций государство зависит от реальных экономических возможностей, определяемых экономическим потенциалом. Среди наиболее распространенных показателей экономического потенциала, позволяющего воздействовать на хозяйственную жизнь страны необходимо отметить долю реальных государственных расходов в ВВП. Этим показателем характеризуются масштабы перераспределения финансовых ресурсов страны, которые обеспечивают воздействие государства в экономику. Действительные масштабы мобилизации реальных ресурсов в государственный сектор отражаются долей государственного потребления в ВВП. Этим показателем отражаются расходы, направленные на обеспечение производства общественных благ (товаров и услуг), то есть, основную функцию государства. Роль государства при удовлетворении потребностей в общественных благах не сводится только к обязательному их производству в государственном секторе. Наряду с организацией собственного производства, государство может стимулировать их выпуск и на предприятиях частного сектора, а затем закупает их у последних. В первую очередь это связано с долей государственных закупок, которая в конечном спросе занимает значительный объем (в развитых капиталистических странах составляет 20-30% ВВП, а в продукции ВПК - свыше 50%). Законодательства многих стран в отношении закупок для государственных нужд устанавливают определенные правила и регламенты их проведения. Финансовыми институтами вводятся определенные правила по осуществлению закупок за счет средств, которые выдаются в качестве займов. В частности, наиболее известными и широко применяемыми в мире процедурами закупок товаров и составления контрактов на выполнение подрядных работ и предоставление услуг, установленные Всемирным банком. Крупными корпорациями, имеющими дело с десятками и сотнями поставщиков сырья, товаров, комплектующих, также часто устанавливаются свои внутренние правила проведения закупок и размещения заказов. Как показывает международная практика по проведению конкурсных тор- 38 гов – применение конкурсных механизмов способно привести к экономии от 10 до 25% выделяемых средств. Система взаимоотношений государственных и иных экономических агентов, составляющая основу системы государственных закупок в Российской Федерации, представлена в виде целостной мультиуровневой макроэкономической системы, которая формируется на некоторых основных принципах и правилах, закрепленных в отечественной правоприменительной практике: Первый принцип – заключается в законности деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны определяться законодательными и нормативными документами. Второй принцип – предусматривает эффективность размещения государственных заказов. Эффективность закупки может обеспечиваться за счет внедрения здоровой конкуренции на рынке. Учитывая специфику рынка государственных закупок, формирование конкуренции происходит в результате проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Эффективность подразумевает, что затраты на проведение конкурса должны покрываться за счет экономии от полученных результатов. Принцип экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется путем выбора подходящего способа закупки. При этом учитывается анализ затрат на закупки, разумная экономия средств и контроль над исполнением контракта. Третий принцип – состоит в равенстве поставщиков и справедливости отношений. Конкуренция в условиях рынка государственных закупок может развиваться только при равенстве поставщиков. При одинаковых требованиях для всех без исключения поставщиков осуществляется проведение конкурсных и внеконкурсных процедур, определение победителя. Равенство поставщиков может обеспечиваться объективностью проведения закупок. Поэтому государственный заказчик для определения победителя конкурса назначает независимый коллегиальный орган – конкурсную комиссию. Четвертый принцип – прозрачность (открытость) процедур размещения государственных заказов. Данный принцип заключается в гласности на каждом эта- 39 пе осуществления государственных закупок: формирования государственного заказа, размещения и исполнения. Пятый принцип – предусматривает осуществление контроля над размещением государственного заказа. Контроль проводится и в отношении ответственности заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, эффективности проведения закупки. Шестым принципом является уникальность, то есть каждый конкурс посвоему уникален, имеет свои особенности и к его проведению следует подходить творчески33. По мнению Л.Г.Каранатовой, необходимо разработать дополнительные принципы формирования системы государственных закупок с учетом российской действительности: недостаточным опытом в данной области и особенностями законодательства. К этим новым дополнительным принципам можно отнести34: Надежность информационного обеспечения; Высокая квалификация и профессиональность специалистов; Обоснованный расчет нужд государства общественными потребностями. Вышеуказанные принципы государственной закупочной деятельности составляют основу прокьюремента, как механизма организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающего экономное расходование средств бюджета. Формирование и развитие добросовестной конкуренции на микроуровне во многом обеспечивается системой практических мер и специальных процедур, разработанной в интересах государственного заказчика (а значит и общества в целом) в рамках соблюдения определенных правил и ограничений, которая получила название прокьюремент (Procurement). На состоявшемся в Париже в январе 2003 г. заседании круглого стола с участием представителей Организации экономического сотрудничества и развития, Всемирного банка в понятие 33 Белокрылова О.С. Управление закупками продукции для государственных нужд. Ростов н/Дону: Изд-во РГУ, 2000. С. 19 34 Каранатова Л.Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2010.С. 54. 40 прокъюремент, изначально трактуемое как конторская деятельность, которая относится к торгам и предоставлениям контрактов, было уточнено в соответствии с его направленностью на все стадии проектного цикла. В Париже было подтверждено оказание влияния прокъюремента на сферу национального развития, бюджета, государственных расходов, уровня бедности35. Прокьюремент можно определить в качестве совокупности практических методов и приемов, которые позволяют максимально удовлетворять потребности покупателей при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов36. В соответствии с различными мировыми оценками экономия средств на торгах, при условии соблюдения принципов прокъюремента, составила в среднем 10-15% и может достигать до 50%.37 Следует также отметить, что системой прокьюремента, при условии четкого следования ее принципам, гарантируется защита от коррупционного давления, оказываемого на государственных заказчиков. Как указывает В.М. Дидковский, если рыночной экономике не сделали прививку в виде прокъюремента – рынка нет, существует коррумпированная экономика»38. Учитывая, что проблема коррупции в сфере государственных закупок в России приобрела черты хронической болезни, распространение опыта решения этой проблемы является для нас актуальной задачей. Для понимания сущности прокъюремента, выделяются при его определении ключевые понятия. Во-первых, это объем закупок, так как «прокъюремент способен выступать как способ осуществления закупок товаров, продукции, работ и услуг». В последнее время в мировой практике при решении проблемных вопросов по рациональному использованию финансовых средств самое пристальное внимание финансистов уделяется проведению закупок, так как во многих случаях 35 Мельников В.В. Институциональная трансформация механизма государственных закупок в постсоветской России: монография / В.В. Мельников. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2008. С. 14 36 Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд /под ред. А.Г. Свинаренко – М.: ИНФРА-М, 2000. С. 14.; Афанасьева Н.В. Прокъюремент в системе государственного регулирования предпринимательства. – СПб.: Издательство СПбГУЭФ, 2001. – С. 7. 37 Становление рыночной системы государственных закупок в России / Под. ред. В.И. Смирнова, Н.В.Нестеровича, И.М. Ахмятзянова. – Казань, 2000. С. 51-52. 38 Дидковский В. Подрядные торги в строительстве – теория и практика// Конкурсные торги. – 1998. №3. С. 28-31. 41 именно этой сфере отводится наибольший резерв при повышении эффективности бизнеса. По оценке экспертов, аналитиков, структура технологически отлаженного производства на 50—60% содержит потенциальную экономию в сфере материально-технического обеспечения, 30% - сбытовая сфера и 10-20% - непосредственно производственная сфера.39 Второе ключевое понятие – представляет «конкурсные торги», которые представляют собой конкурентное состязание, организуемое государственным заказчиком для выявления самых лучших условий будущей поставки продукции (товаров) для государственных нужд среди всех участников, являющихся претендентами на заключение государственного контракта. Именно в условиях этой «борьбы» зарождается прокьюремент40. Сущность подхода заключается в том, что государственный заказчик должен найти такого поставщика, который сможет предложить ему минимальные цены на предлагаемые товары, а также выполнять другие существенные для него условия (требования к уровню качества продукции, срокам поставки, форме и сроку платежей и т.д.)41. Третье ключевое понятие включает в себя интересы покупателя. При этом интересы отличаются не единовременным характером, а основываются на долгосрочной перспективе. Прокъюремент требуется не «фирмам-однодневкам», а для тем бизнесменам, которые рассчитывают на перспективу, длительную успешную деятельность в этом направлении рынка, а это может стать возможным лишь при одном условии, когда партнеры относятся как к надежному сотруднику, заслуживающему доверия. Это позволяет создать долгосрочную положительную репутацию на рынке, которая ценится не меньше, чем финансовые ресурсы. Каждый этап процедуры прокъюремента основывается на основе равноправного и уважительного отношения к интересам хозяйствующих субъектов. 39 Дидковский В. Подрядные торги в строительстве – теория и практика// Конкурсные торги. – 1998. №3. С. 54. 40 Государственный заказ Санкт-Петербурга: формирование, размещение исполнение: Учебное пособие / под ред. Ю.П. Панибратова. – СПб, 2003. С. 39-40. 41 Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2004. С. 18 42 В качестве заключительного ключевого понятия выступает совокупность практических приемов и методов, т.е. инструментарий, который используется для осуществления процедур конкурсных торгов. В основе прокьюремента заложены следующие основные принципы, позволяющие обеспечивать привлекательность и эффективность конкурсов, которые проводятся по закупке продукции для государственных нужд, а также охарактеризовать инновационное развитие института государственных закупок в Российской Федерации42: открытости (гласности) равноправия (справедливости) экономичности эффективности ответственности уникальности. Основной принцип открытости (гласности), или в западной терминологии «транспарентности». Она предусматривает проведение конкурсных торгов, начиная с определения условий их проведения до объявления победителей, которые осуществляются публично, и каждый участник имеет свободный доступ и возможность с ними ознакомиться. На основании многолетнего мирового опыта доказано, что открытость представляет собой весьма эффективное средство против коррупции. Показательным является факт, что Всемирным банком в качестве стратегического оружия, направленного на борьбу с коррупцией, избрал именно прокъюремент, внедряет его процедуры во всех странах. Принцип равноправия (справедливости) основан на том, что условия проведения торгов, применяемые методы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и одинаковые для всех участников. Среди 42 Каранатова Л.Г. Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге. URL: http://studmed.ru (проверено 15.04.2015) 43 запрещенных требованиями процедур – применение дискриминационных мер в отношении кого-либо из участников. Во время кризиса 90-х гг. в экономике России и других стран СНГ были разрушены межрегиональные связи между производителями, сложившиеся в условиях централизованной системы на территории одного государства. В эти годы властями регионов предпринимаются протекционистские меры, направленные на защиту региональных производителей от конкуренции со стороны «внешних» поставщиков. Это – ряд прямых запретов на ввоз и вывоз определенных видов продукции, предоставление преференций для местных производителей при выборе поставщиков для выполнения региональных заказов. Эти меры оправдали себя на стадии кризиса, однако в условиях подъема экономики тормозят ее развитие, так как наблюдается снижение действия рыночных механизмов регулирования, в первую очередь, конкуренции, что может привести к застою43. Принципы экономичности и эффективности похожи по содержанию. Однако между ними есть и различия. Так, под экономичностью понимают, что проведение процедуры конкурсов должно осуществляться с минимальными затратами. В то время как реализация принципа эффективности имеет своей целью максимальный конечный результат. Проблема удешевления процесса проведения аукционов, конкурсных торгов ощущается достаточно остро. В мировой практике как одно из основных решений применяется унификация (т.е. установление единообразия). Она относится к каждой конкурсной процедуре: подготовке конкурсной документации, проведению квалификационных отборов, системе оценки конкурсных предложений, выявлению победителя. Безусловно необходимо стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсов, но без ущерба их конечной цели – эффективности. Чрезвычайно важна при осуществлении закупок реализация основного принципа, ответственности. Он предусматривает ответственность уполномо- 43 Афанасьева Н.В. Прокъюремент в системе государственного регулирования предпринимательства. СПб., 2001. С. 67. 44 ченных лиц заказчика за все пункты контракта, заключенного ними, и никто не может оказывать давление с целью их нарушения. Этот принцип близок по значению к понятию «святость» контракта, с особой актуальностью для современных российских реалий. По мнению многих бизнесменов, основная проблема работы на российском рынке заключается в необязательности партнеров. Это свидетельствует о недостатках правовой, специальной, деловой культуры, современной этики партнеров по бизнесу. Осознанием того, что обмануть можно раз, а потерять партнера – навсегда, еще не вполне прониклись в деловых кругах. И, наконец, применяя процедуру прокъюремента, необходимо иметь в виду, каждый контракт является уникальным (принцип уникальности) и к его выполнению нельзя подходить чисто механически. Каждый контракт обладает своей спецификой и своеобразием, если это не учесть, то потери будут неизбежными. Иными словами, прокъюремент – процесс творческий.44 Мировой опыт ведения прокьюремента в области закупок на государственном и негосударственном уровнях достаточно широк. Для того, чтобы сформировать сценарии управления инновационным развитием государственным закупок в Российской Федерации, считаем, необходимо применять данный опыт для более качественного и эффективного достижения целей проекта контрактной системы. В мировой практике разработан достаточно действенный аппарат решения задач, направленных на оптимизацию института государственных закупок и борьбу с коррупцией — законодательно утвержденное проведение открытых торгов и конкурсов. Так, в США свод правил федеральных закупок представляет собой документ, объем которых достигает несколько тысяч страниц. Правилами оговаривается в частности, что любой вид закупки превышающей сумму 50 000 долларов может проводиться исключительно на конкурсной основе. Перечень общепринятых в мировой практике принципов осуществления закупок и размещения заказов сформулирован в законодательствах отдельных 44 Каранатова Л.Г. Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге // Учебное пособие. – 2008. – С. 8. 45 стран, и зафиксирован в ряде международных документов, включая Директиву ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и другие. Наличие различий в законодательстве разных стран обусловлено приоритетами экономической политики государства. Значительное влияние оказывает уровень централизации экономики в стране. Основы современного международного законодательства о государственных закупках базируются на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по правам международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ.45 Типовой закон предназначается для стран (правительств), желающих регламентировать закупки товаров (работ) и услуг в целях: обеспечения максимального уровня эффективности, экономичности закупок; обеспечения справедливого, честного и беспристрастного отношения к каждому поставщику (подрядчику); увеличения и стимулирования участия в рамках закупок поставщиков (подрядчиков), любого государства, принадлежности, содействия международной торговле; обеспечения развития здоровой конкуренции между партнерами поставщиками (подрядчиками, исполнителями) при закупках товаров (выполнения работ) или услуг; содействия объективному и беспристрастному процессу закупок и доверию общественности к нему; обеспечения прозрачности, открытости закупок. Базисом государственного формирования и всего законодательства США выступает обеспечение свободы и поддержание добросовестной конкуренции. 45 Дашков С.Б. Бартер и торги на поставку продукции для госнужд – одно другому не помеха. // Конкурсные торги. 2006. 25 января. 46 При этом соответственные законы, правила, направленные на регулирование организации и проведения конкурсных отборов, прежде всего, обеспечивают равные права каждого участника торгов, защиту от монополизации рынка. Особенностью механизма осуществления государственных закупок в США является свод законодательных и подзаконных актов, который носит название «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом Своде Правил определены все основные принципы политики, касающиеся области закупок, а также изложены в максимально доступной форме многочисленные требования относительно порядка и процедур, которые являются обязательными к исполнению для федеральных органов при проведении процедуры закупок, размещения заказов. Законодательством Германии предписывается, что государство, выступая в качестве хозяйствующего субъекта, обязано в полной мере соблюдать такие же юридические, экономические нормы, принципы, требования, которые предъявляются перед представителями частного сектора экономики, т.е. обязано взаимодействовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не наделено никакими особыми полномочиями, привилегиями, и на равных правах конкурирует с представителями бизнеса, частного сектора, вместе с ними проводит мониторинг изменений на рынке, а также постоянно информирует рынок о своих нуждах и потребностях, объявляет аукционы, конкурсы на закупку товаров (услуг). Урегулирование возникающих споров проводится на основе гражданского права. Федеральными, региональными и местными органами власти, а также подчиненным им учреждениям и организациям осуществляется деятельность на основании бюджетного права. Основными принципами бюджетного управления вступают принципы экономного расхода средств и сбалансированность бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяют счетные палаты федерации и регионов.46 46 Дашков С.Б. Бартер и торги на поставку продукции для госнужд – одно другому не помеха. // Конкурсные торги. 2006. 25 января. 47 Функционирующая во Франции и Бельгии система организации государственных закупок предусматривает контроль государственных расходов на всех этапах (начиная с принятия решения, расчета сметы расходов, анализа соответствия планируемых расходов реальным возможностям бюджета, заканчивая визированием расходных документов, контролем оплаты контрактов). Страны Восточной Европы, не имеющие длительных традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли свод законов и других нормативных актов, соответствующих требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. Необходимо отметить, что Объединенная Европа все большее значение придает интеграционным требованиям Европейского Союза. Так, Европейским союзом за последние десять лет приняты несколько десятков разных директив, направленным на решение вопросов закупочной деятельности в рамках унификации правил проведения закупок. Большинством стран Европы постепенно корректируются свои законодательства на базе директив ЕС. В целом действующая законодательная база в наиболее развитых странах унифицирована и соответствует основным требованиям международных организаций. В результате интеграционных процессов расширяется доступ фирм странучастниц на общие рынки государственных заказов, с сотрудничеством на взаимовыгодной основе. Таким образом, проведенный анализ зарубежного опыта организации и управления государственными закупками может помочь современным специалистам, которые работают в сфере развития системы закупок товаров, работ и услуг, приобретаемых для государственных нужд, избежать ошибки и использовать рациональные решения, которые успешно апробированы в прошлом47. С.Тарасов и С.Скрипка отмечают отсутствие системного подхода к внедрению прокьюремента в нашу экономику48. Как анализируют данную позицию Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А., авторы справедливо указывают на то, что деятельность 47 Абдрахимов Д. Эффективность системы конкурсных закупок // Конкурсные торги. 2006. 3 марта. Тарасов С., Скрипка С. Не только мажорные ноты. Проблемы развития системы государственных закупок//Конкурсные торги. – 2003. - №1. – С. 22-31. 48 48 по организации рыночной системы закупок в России осложняется отсутствием достаточного количества специалистов, обладающих современными знаниями и навыками прокьюремента, противоречивостью действующего законодательства, недостаточной научно-методологической и методической проработкой ряда принципиальных вопросов по управлению государственными закупками для государственных нужд49. Мы согласимся с этими постулатами, считаем, необходимо осуществлять институциональную модернизацию сложившейся системы государственных закупок, более системно оценивать принципы прокьюремента и внедрять их в институт государственных закупок. В Федеральном законе №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» основой контрактной системы в сфере закупок выступают принципы открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, с обеспечением конкуренции, профессионализмом заказчиков, стимулированием инноваций, единством контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок50. Под принципом открытости (прозрачности) контрактной системы подразумевается, что в Российской Федерации обеспечен свободный, безвозмездный доступ к любой необходимой информации о контрактной системе. С целью обеспечения доступа к информации о контрактной системе применяется единая информационная система. Существующие исключения составляют лишь сведения, с ограниченным доступом в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Информация об этих данных не размещается в открытой области единой информационной системы. К сведениям, которые размещаются в 49 Афанасьев М.В., Афанасьева Н.В., Кныш В.А. Государственные закупки в рыночной экономике . СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2004. С. 19 50 Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req= doc;base=LAW;n=144624 (дата обращения 12.04.2013). 49 единой информационной системе, предъявляются требования полноты и достоверности. В соответствии с принципом конкуренции в контрактной системе обеспечивается создание равных условий для создания конкуренции между поставщиками (подрядчиками, исполнителями) для обеспечения государственных нужд в товарах (работах, услугах). Процедуры по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) должны располагаться в свободном доступе, то есть любым заинтересованным лицом, соответствующим требованиям законодательства Российской Федерации, могут подаваться документы для возможности стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных нужд по результатам проведения процедур. Конкуренция в системе государственных контрактов основывается на проведении добросовестного ценового и неценового состязании между участниками закупок с целью превзойти уровень иных участников в качестве и иных условиях поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается в действиях заказчиков, уполномоченных органов, специализированных органов, специализированных организаций, должностных лиц контрактной службы заказчика (контрактных управляющих), комиссий по проведению закупок и их членов, а также участников процедур закупок любых противозаконных действий, противоречащих требованиям законодательства, в результате которых может образоваться ограничение, недопущение, или устранение конкуренции, а также необоснованное ограничение количества участников закупок. Принцип профессионализма заказчика предусматривает осуществление деятельности заказчиков, уполномоченных органов, специализированного и надзорного (контрольного) органа преимущественно на профессиональной основе, привлечение к работе квалифицированных специалистов, обладающих соответствующим уровнем теоретических знаний, опытом и навыками в области осуществления закупок. Заказчиками должны будут осуществлять мероприятия для поддержания и повышения квалификации, уровня профессионализма должностных 50 лиц, включая проведение профессионального обучения (повышение уровня квалификации и профессиональной переподготовки) в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации. На основе принципа единства контрактной системы обеспечивается единство принципов и подходов, позволяющие удовлетворять потребности, государственные нужды при помощи эффективной и последовательной реализации всех этапов осуществления государственных закупок, прогнозирования, планирования, исполнения, включая заключение и исполнение контрактов, проведение аудита, контроля и надзора в соответствии с законодательством. Принцип обеспечения ответственности за результативность мероприятий, направленных на удовлетворение государственных нужд и эффективное расходование бюджетных средств, подразумевает, что целью органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и казенных учреждений при прогнозировании, планировании и исполнении закупок является необходимость достижения намеченных результатов в обеспечении государственных нужд. Для должностных лиц заказчиков предусматривается персональная ответственность за несоблюдение установленных законодательством и принятых в соответствии с нормативными правовыми актами требований. Принципом стимулирования инноваций предполагается, что заказчики при планировании и исполнении закупок исходят из приоритета обеспечения государственных, муниципальных нужд путем закупки инновационной высокотехнологичной продукции. В связи с этим, считаем необходимо также сформулировать ряд принципов, определяющих процесс инновационного развития системы государственных закупок: Во-первых, это принцип гибкости, который понимается как динамичная реакция системы государственных закупок на изменения, которые происходят в экономическом пространстве, а также на воздействия различных факторов, кото- 51 рые оказывают влияние на принимаемых решения в системе государственных закупок: политические, экономические, социальные, технологические и прочие. Так как задача любой системы управления, в том числе государственных закупок, стремиться к повышению эффективности, результативности своего функционирования, то принцип гибкости является основополагающим в усилении инновационного потенциала системы, который имеет неопределенный характер и накапливается неравномерно во времени. Во-вторых, принцип комплексности, предполагает оперирование техническим, экономическим, организационным, информационным единством составляющих процесса инновационного развития системы государственных закупок. В-третьих, с точки зрения внедрения контрактной системы как инновационного проекта в государственной закупочной деятельности, считаем, что одним из принципов инновационного развития может стать принцип подхода как к проекту, реализующегося в рамках процессного подхода. Внедрение принципов проектного менеджмента в систему управления государственными закупками является наиболее приемлемым для достижения эффективности, результативности функционирования системы, для обеспечения концентрации необходимых для этого ресурсов, для обеспечения эффективного достижения заданных конечных результатов. 52 1.3 Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации: переход к инновационному проекту контрактной системы51 В предыдущих параграфах нами раскрывалось понимание того, что инновационное развитие социально-экономической системе невозможно без институциональных преобразований. Институционализация представляет собой процесс, посредством которого правила из абстракций превращаются в конституирующие элементы повторяющихся моделей взаимодействия в пространстве полей52. Д. Норт обращает внимание, что в институционально-эволюционной теории различают три типа отношений между содержанием старых и новых институтов: path dependence - глубокая связь, сильная зависимость новых институтов от старых, path determinacy - менее сильная зависимость, оставляющая место для возникновения совершенно новых институтов, и path indeterminacy, или path independence отсутствие явной связи между старыми и новыми институтами»53. Как утверждает Д. Норт, любые изменения формальных институтов происходят путем «насаждения извне», для неформальных институтов процессы трансформации сопровождаются процессами «самоорганизующейся динамики социального взаимодействия»54. Так Д.Хоманс предполагает, что институты существуют и сохраняются вовсе не потому, что они закреплены в нормах... Они сохраняются потому, что они предполагают награды, в конечном счете, награды для индивидов. Подобная трактовка институционального строительства и изменения институтов восходит к теории рационального выбора, когда, если говорить словами П.Холла и Р.Тейлора, «акторы создают институты, чтобы… получить выгоды от кооперации… Они сохраняются до тех пор, пока дают акторам больше выгод, чем альтернативные институты». Об этом же пишет М.Джорджес: «Институты изменя51 Назаров М.В. Реформирование института государственных закупок в Российской Федерации в период 2006-2013гг.: переход к контрактной системе // Российское предпринимательство. — 2013. — № 24 (246). — c. 1217. — http://old.creativeconomy.ru/articles/31029/ 52 Флигстин. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология. 2001. Т. 2. № 4.С. 5 53 Tool, Marc R.―Institutional adjustment and instrumental value‖. Review of international political economy, v. 1, № 3, Autumn 1994, pp. 405-443. 54 Там же. 53 ются, потому что акторы стремятся изменить их, ожидая, что это максимизирует их полезность»55. Институционализация закупочного процесса призвана способствовать достижению следующих результатов56: - эффективному расходованию бюджетных средств; - полному, качественному и своевременному удовлетворению государственных и муниципальных нужд; - повышению прозрачности закупочного процесса; - развитию конкурентной среды на рынке госзаказа, поскольку конкуренция является неотъемлемым условием функционирования любого рынка, а поддержка конкуренции гарантируется Конституцией РФ. Мы придерживаемся той научной позиции, что в процессе институционального строительства важную роль играют экономические агенты: «будучи рациональными акторами, они вступают во взаимодействия друг с другом и обнаруживают, что в целях снижения неопределенности и уменьшения трансакционных издержек нужно создать «правила игры» - институты»57. Как указывает Д.Норт, «институты уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь»58. Существует еще одна версия возникновения институтов- так называемый дистрибутивный подход, сторонниками которого являются К.Маркс, М.Вебер, Дж. Найт. С точки зрения данного подхода, институты появляются не как средство координации и решения проблем коллективного действия, а как побочный продукт борьбы за власть и распределение (аллокация) ограниченных ресурсов в обществе. «Институты, - делает вывод Дж.Найт, - являются не столько продуктов 55 Tool, Marc R.―Institutional adjustment and instrumental value‖. Review of international political economy, v. 1, № 3, Autumn 1994, pp. 405-443. 56 Вольчик В.В. Всепобеждающий оппортунизм: эволюция институтов размещения государственного заказа в России // Экономический вестник РГУ. 2009. Т. 7. №4. С. 44. Цит по: Белокрылова О.С. Система государственных заказов как институт государственного регулирования// Научные труды ДонНТУ. Серия: экономические. Выпуск 40-1. С. 173 57 Также существует иная научная версия создания институтов - социологический неоинституционализм (в обеих версиях), который отрицает ведущую роль индивидов в возникновении институтов: «индивиды действуют в мире, уже насыщенном институтами». Даже если акторы «создают» новые институты, они это делают не посредством рационального выбора, а в соответствии с логиками аппроприативности или изоморфизма 58 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги ―Начала‖, 1997. С.18 54 усилий ограничить социальных акторов в коллективных целях, сколько продуктом усилий отдельного актора ограничить действия других акторов, с которыми он взаимодействует»59. Важный вопрос, который необходимо затронуть в работе, касается процесса институциональной трансформации, дабы оценить и проанализировать, как происходит преобразование институтов в той или иной институциональной среде. Существующие механизмы институциональной трансформации – «легализация неформальных институтов», «импорт», «трансплантация» - раскрываются в работе с точки зрения определения возможных вариантов преобразования института государственных закупок в Российской Федерации и реформирования данной сферы. Следует отметить, что российский механизм функционирования института государственных закупок в целом, и способов, и процедур размещения государственных заказов, в частности является «трансплантационным», поскольку правила закупочного процесса были импортированы из законодательства других стран, главным образом западноевропейского и США60. Принципиальное значение и актуальность с точки зрения проблематики диссертационного исследования и оценки инновационного развития государственных закупок в Российской Федерации являются выводы Д. Норта из теории новой институциональной экономики61: Если законы могут изменяться в течение короткого времени, то уровень неформальных норм меняется постепенно. Именно такие нормы являются легитимной основой для действия законодательства, а революционные изменения способны привести к результатам, которые отличаются от ожидаемых. Страны, принимающие законы, которые создавались и пригодны для других экономических условий, неформальных норм, побудительных факторов, приобретают совсем другое на59 Патрушев С. В. Институционализация в политической науке: этапы, течения, идеи, проблемы // Политические науки. 2001. № 2. С. 55. 60 Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов. М., 2001. С.23. Цит по: Белокрылова О.С. Система государственных заказов как институт государственного регулирования// Научные труды ДонНТУ. Серия: экономические. Выпуск 40-1. С. 173 61 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги ―Начала‖, 1997. С. 10-11 55 правление развития, в отличие от государств, откуда эти законы были заимствованы. Функционирование системы экономики в большой степени определяется государственным устройством, которое формирует экономические законы, создает и обеспечивает эффективные права собственности и влияет на политику развития. Проведение тщательного и всестороннего анализа приводит к необходимости соблюдения определенных условий: а) институты способны сохранить стабильность, при условии их поддержания организациями, заинтересованными в сохранении их стабильности и неизменности; б) успешное осуществление реформ потребует изменения институциональной системы; в) при модификации норм поведения, которые поддерживают и делают легитимными новые законы, процесс занимает длительное время, при отсутствии побудительного механизма государственное устройство не может стать стабильным; г) на краткосрочную перспективу экономический рост возможен и при авторитарном режиме, но в долгосрочной потребует разработки законов и правил; д) влияние неформальных ограничений иногда (но на небольшой период) может обеспечивать экономический рост даже в условиях неблагоприятных, нестабильных законов. Развитые эффективные политико-экономические системы способны формировать гибкую институциональную структуру, пережить шоки, кризисы, перемены и являются элементом успешного развития. Однако формирование этих систем представляет собой длительный процесс, а создать эффективную систему, рассчитанную на краткосрочную перспективу, люди еще не научились. Так «вживляя» в институт государственных закупок систему прокьюремента в Российской Федерации столкнулись с тем, что при чрезмерной регламентации процедур закупок происходит снижение их эффективности. В.А. Федорович об этом пишет: «Одним из «плодов» контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы в большинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и за- 56 купаемого товара»62. Мы согласны с Л.Г. Каранатовой, что «проблема американской системы государственных закупок в полной мере является проблемой и системы российских государственных закупок. Весьма значительным фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что в результате чрезвычайной жесткости процедур государственной закупочной деятельности заказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реальна нужна, и не в том объеме, который им действительно необходим»63. Реформирование системы государственного заказа в Российской Федерации к настоящему времени уже имеет достаточно богатую историю. В данной главе нами будет рассмотрен процесс институционализации государственных закупок на современном этапе – с принятия федерального закона от 21 июня 2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и по настоящий период, с переходом к контрактной системе. В данных исторических рамках и осуществляется институциональное становление системы государственных закупок в Российской Федерации, с формированием проекта контрактной системы, влияющего на уровень инновационного развития системы государственных закупок Российской Федерации. Необходимо отметить, что применение международного опыта организационно-управленческих механизмов закупок, предназначенных для государственных нужд, безусловно, представляет значительный интерес для нашей страны на этапе становления в ней нового институционально оформленного вида системы государственных закупок. США и странами Запада непрерывно совершенствуется законодательство и практика развития института государственных закупок. В отношении системы в Российской Федерации необходимо отметить, что исторически в нашей стране раньше других сформировалась система государственных закупок: еще в 1722г. при Петре I был принят первый законодательный акт, кото62 Каранатова Л.Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб.: Издательство СЗАГС, 2010. – С. 60. 63 Там же. 57 рым регулировалась закупочная деятельность «Регламент об управлении адмиралтейством и верфью». Однако процесс проведения институциональной модернизации системы государственных закупок практически полностью приостановился в период плановой экономики советского государства. После распада СССР перед российским государством стояла первостепенная задача о институциональном становлении общенациональной экономической системы, включая формирование и развитие института государственных закупок как ее неотъемлемой части. Институционализация государственной закупочной деятельности в нашей стране носит трансплантационный характер. В новой экономической ситуации сложились условия разрыва хозяйственных связей, бывшие союзные республики обрели суверенитет, пережили так называемую «шоковую терапию»64 - в момент этих событий формировалась новая система государственных закупок, при этом процесс происходит под влиянием опыта зарубежных стран и его перенесения в условиях на российскую почву. Хотя, как указывают некоторые исследователи, к началу XX века Россия осуществляла деятельность в условиях довольно развитой законодательной и институциональной базы для функционирования системы государственных закупок, которую так и не сумела применить в нужном направлении65. Прежде всего, влияние международного опыта государственных закупок напрямую касается формирования эффективной конкурентной среды на рынке. Переход от централизованного обеспечения государственных предприятий и организаций материальными ресурсами к неизведанным рыночным отношениям приводит к появлению новых задач для органов власти и коммерческих структур: осуществлению поиска хозяйственных партнеров, оценки конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, установления рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы, определения оптимальной цены покупки про- 64 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 80. Нестерович Н.В., Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд /под ред. А.Г. Свинаренко. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 21. 65 58 дукции и условий ее поставки, проведения юридически и экономически грамотной контрактной работы и т.д66. Для того, чтобы сформировать условия, позволяющие участникам рынка более результативно принимать управленческие решения по поводу удовлетворения государственных нужд и достижению социально-экономической эффективности в рамках заключения государственных контрактов и договоров, в мировой практике разработана система прокьюремента – система практических мер и процедур, инструментов, которые используются в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов в ходе проведения конкурсных торгов, с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции. В основе прокьюремента лежит соблюдение принципов открытости (гласности), эффективности заключаемых сделок, равноправия всех претендентов, ответственности обеих сторон — участников государственного контракта. Главной целью закупочной кампании является обеспечение заданного результата с наименьшими затратами. Покупатель должен найти поставщика, который при выполнении всех необходимых условий предлагает минимальную цену за продаваемые товары (услуги). Поиском такого контрагента по торговой сделке и направлен весь спектр процедур, проводимых в рамках прокьюремента. Именно система прокьюремента была заложена в основу построения института государственных закупок в Российской Федерации с принятием федерального закона от 21 июня 2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Не смотря на регулирование данным законодательным актом только размещения государственных заказов, а не всего цикла института государственных закупок, с его принятием были установлены общие рамки взаимодействия партнеров, экономических контрагентов, на современном государственном рынке. До 2005 года в данной сфере действовали лишь декларативные нормативные акты, которые ни66 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 80. 59 как не ограничивали действия государственных заказчиков, не были четко разработаны правила и механизмы государственных закупок. Только с появлением федерального закона 94-ФЗ в Российской Федерации стали создаваться системные условия государственного регулирования государственных закупок. Несмотря на то, что в современном периоде в России идет только формирование развитого института государственной закупочной деятельности, и быстро достичь такого же уровня, которым отличаются страны с многолетним рыночным опытом, вряд ли удастся, появление своей законодательной основы в контексте федерального закона 94-ФЗ значительно ускоряет этот процесс. Поэтому в рамках данного диссертационного исследования будет рассмотрен именно современный этап реформирования института государственных закупок – когда происходят попытки сделать государственное регулирование государственной закупочной деятельности более соизмеримым с российскими реалиями, обеспечить переход всей системы государственных закупок на новый качественный виток развития. Как указывают некоторые исследователи проблем государственных закупок, «понятие государственных закупок довольно редко включается в широкое понятие эффективности государства»67, поэтому в рамках диссертационного исследования мы рассмотрим процесс реформирования государственных закупок с точки зрения проведения общей административной реформы государства 68, считаем, что регулирование и регламентация государственных закупок является не менее важной частью административной реформы, чем совершенствование исполнительной власти. Тем более что одним из сценариев развития экономики Российской Федерации, предложенном на Всемирном экономическом форуме в Давосе и за который проголосовало большинство на нем присутствующих, является институциональное преобразование и повышение эффективности деятельности органов государственной власти, прежде всего на уровне субъектов Россий67 Кузьминов Я.И. Выступление на форуме «Государственные и муниципальные закупки: как добиться эффективности»// Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2008. №11. С.40. Цит по: Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С.157. 68 Сценарии развития экономики Российской Федерации. URL: http://www.weforum.org/reports/scenariosrussian-federation (дата обращения 30.01.2013). 60 ской Федерации69. Считаем, что усиление роли субъектов Российской Федерации за счет стагнации федерального центра в развитии экономической ситуации страны в целом возможно, в том числе за счет перестройки иных систем, влияющих на устойчивое экономическое развитие страны, прежде всего системы государственных закупок на региональном уровне. В этом случае будет интересным проанализировать, как влияют реформы, проводимые на макроуровне в системе государственного заказа на практические меры, которые принимаются на региональном (мезо) уровне в управлении закупочной деятельностью, насколько указанные меры обеспечивают эффективность деятельности региональных органов власти и их подведомственных государственных учреждений. Нами на современном этапе развития системы государственных закупок выделяются три этапа институциональной модернизации, предложенной федеральным центром, в частности Министерством экономического развития РФ70: - Этап 1. Период с 2006-2009 гг. Принятие Федерального закона от 21 июня 2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», становление института государственных закупок; - Этап 2. Период с 2009 – 2011 гг. Ориентир на инновационное развитие института государственных закупок, введение обязательного проведения электронных форм закупок (электронных аукционов); - Этап 3. Период с 2011- настоящее время. Ориентир на качественное удовлетворение нужд государства в контексте общего увеличения эффективности деятельности, осуществляемой органами государственной власти, местным самоуправлением, инновационное развитие государственных закупок в рамках проекта контрактной системы. 69 Там же. Периодизация реформирования института государственных закупок представлена в диссертационном исследовании на основе данных Министерства экономического развития РФ// http://www.economy.gov.ru/ minec/main (дата обращения: 05. 06. 2013) 70 61 Принятие федерального закона от 21 июня 2005г 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является началом институциональной модернизации государственных закупок. На ее основании создавалась общая административная реформа российского государства – с повышением качества государственного управления, усилением эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления71. Существует несколько государственного управления, правительственными и разных методик которые измерения разработаны неправительственными качества международными структурами. Важнейшим достоинством проведения международных рейтингов по праву считается их независимая оценка, возможность легко определить динамику развития показателей в рамках одной страны, а также возможность сравнивать показатели разных стран. Этими достоинствами нивелируются недостатки международных рейтингов, главным среди которых можно выделить некоторую неточность оценок, возникающую вследствие невозможности учитывать национальную специфику. Среди наиболее авторитетных рейтинговых международных индексов качества государственного управления можно выделить системы: Всемирного банка; Transparency International, Международной неправительственной организации; Всемирного экономического форума. Всемирным банком рассчитывается уровень всемирного показателя государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Показатель рассчитывается для 212 стран72. Это интегральный показатель качества государственного управления, который рассчитывается Всемирным банком 1 раз 71 Назаров М.В. Реформирование института государственных закупок в Российской Федерации в период 2006-2013гг.: переход к контрактной системе // Российское предпринимательство. — 2013. — № 24 (246). — С. 1217. — http://old.creativeconomy.ru/articles/31029/ 72 Всемирный показатель государственного управления. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_ country.asp (дата обращения 12.07.2012). 62 в 2 года при сопоставлении 25 разных показателей эффективности государственного управления, которые определяются на основе опросов экспертов, граждан, независимых организаций. Структура показателя включает в себя шесть основных индикаторов, представленных в виде: права голоса, свободы выбора, подотчетности правительства (Voice and Accountability) — степени свободы выборов и независимости прессы, иных гражданских свобод и политических прав; политической стабильности и отсутствия насилия (Political Stability) — степени стабильности действующей власти и оценки рисков ее насильственного отстранения от власти; эффективности деятельности правительства (Government Effectiveness) — качества государственных услуг, работы государственного аппарата, компетентности государственных служащих, независимости государственной службы от политического давления; качества системы регулирования (Regulatory Quality) — соответствия регулирования принципам свободной рыночной экономики, наличие правовых условий для развития бизнеса; верховенства закона (Rule of Law) — эффективности и предсказуемости законодательной системы, а также склонности граждан и бизнеса следовать требованиям регулирования и контрактным обязательствам в гражданских правоотношениях; борьбы с коррупцией (Control of Corruption) — влияния коррупции на развитие общества и бизнеса, как воспринимается коррупции в обществе. Рассмотрим данные Всемирного банка о качестве государственного управления в России. В Приложении А показаны данные для России за 2010, 2005 и 2000 годы. Показано положение России относительно других стран, участвующих в рейтинге. По большинству показателей Россия находится в последней четверти списка. Это еще раз доказывает то, что необходимо решать общий вопрос повы- 63 шения уровня эффективности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, увеличения качества работы их должностных лиц. В этой связи управление закупочной деятельностью и оптимизация расходования бюджетных средств становятся одними из главных экономических факторов в процессе осуществления административной реформы в российском государстве. Кроме того, многие проблемы неэффективности государственного аппарата могут быть объяснены высоким уровнем коррупции. Следующий международный индекс, оценивающий качество государственного управления, напрямую связанный с осуществлением государственных закупок - индекс восприятия коррупции, рассчитываемый Transparency International. В контексте данного индекса оценивается уровень коррупции в государственном секторе на основе 14 экспертных опросов на темы злоупотребления власти, извлечения личной выгоды государственными служащими из служебного положения, подкупа должностных лиц, выплаты «откатов» при размещении государственных заказов, хищения государственных средств, а также оценки эффективности антикоррупционных мер. Индекс восприятия коррупции рассчитывается с 1995 года и охватывает более 150 стран73. В Приложении Б представлены результаты рейтинга для Российской Федерации в 2010г., которые демонстрируют достаточно низкие показатели нашей страны – Россия по восприятию коррупции (а значит ее непосредственному существованию и развитию) находится на 154 месте, по соседству с такими странами, как Кения, Коморы, Иран. Россия характеризуется гораздо более высоким уровнем коррупции, чем в других странах с аналогичным уровнем развития. Как видно на рисунке 2, красной линией отмечен индекс уровня коррупции в соответствии с динамикой повышения ВВП на душу населения, в долларах США. Вопреки мировым тенденциям, коррупция остается постоянно высокой за последнее десятилетие, несмотря на значительный рост ВВП (это противоречит 73 Индекс воспроиятия коррупции. ndices/cpi/2010/results (дата обращения 12.07.2012) URL: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_i 64 общей глобальной тенденции – чем выше ВВП, тем ниже уровень коррупции)74. Если оценивать данную ситуацию с точки зрения эффективности реформы государственных закупок, то за два года действия федерального закона 94-ФЗ он принес экономию бюджетных средств в размере 250 млрд. рублей75. Более подробная статистика экономии бюджетных средств показана на рисунке 3. Рисунок 2 - Показатель уровня коррупции в Российской Федерации в контексте повышения ВВП76 350 54 300 250 37 200 150 100 50 51 41 24 107 167 214 5 3 269 263 2010* 2011** 168 0 2006* 2007* 2008* 2009* Рисунок 3 - Экономия средств бюджета, млрд. руб. (разница между начальной ценой и ценой заключенного контракта) 74 Сценарии развития экономики Российской Федерации. URL: http://www.weforum.org/reports/scenariosrussian-federation (дата обращения 30.01.2013) 75 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С.80.см. так же: по данным исследования НИУ ВШЭ конкурентное размещения государственных закупок по правилам прокьюремента обеспечило за 2006-2010гг. экономию бюджетных средств в размере 1200 млрд. рублей. См. Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы – Электронный ресурс.URL: https://www.hse.ru/data/2011/10/06/1270687751/Yakovlev%20_presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20 council%205-10-11.pdf (дата обращения 22.04.2012) 76 Источник диаграммы: данные Всемирного банка и Transparency International , индексы восприятия коррупции http://www.weforum.org/reports/scenarios-russian-federation 65 По данным исследования специалистов НИУ ВШЭ «Система госзаказа: на пути к новому качеству» повышение эффективности в рамках выделенного нами первого этапа реформы государственных закупок происходит в следующих формах77: Создание условий для конкуренции — проводится через обеспечение свободного доступа к участию в системе государственных закупок для участия всех хозяйствующих субъектов. Прежде всего, речь идет о малых и средних предприятиях. Доступ к торгам новым участникам обеспечивается через осуществление запрета на установление квалификационных требований и резкого ограничения веса «качественных» характеристик поставщика (которые связаны с наличием у потенциального исполнителя квалификации и положительной деловой репутации) при оценке и проведении отбора заявок. Входу субъектов малого предприятия на рынок государственных закупок также способствуют установленные законом 94-ФЗ очень низкие стоимостные пороги, с уровня которых для государственных заказчиков становится обязательным проведение конкурентных видов закупочных процедур (лимит закупок в 2006-2007 годах 60 тыс. руб., на сегодняшний день – 1000 тыс. руб.). Обеспечение максимально прозрачных закупок. Ранее подать объявление о торгах можно было просто в многотиражной газете, с почти произвольным форматом, то с принятием закона 94-ФЗ вся информация о закупках унифицирована и должна размещаться на едином официальном сайте thttp://www.zakupki.gov.ru/. В качестве инструмента обеспечения прозрачности государственных закупок выступает сознательная ориентация на отбор заявокпобедителей в соответствии с критерием минимальной цены, это направлено на ограничение возможности манипулирования результатом торгов государственными заказчиками. 77 Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. Ун-та – Высшей школы экономики / рук. проекта А.А. Яковлев. – М.: Гос. Ун-т – Высшая школа экономики, 2010. – С. 5-6. 66 Преодоление коррупции. При разработке и принятии закона 94-ФЗ коррупция становилась главной проблемой государственных закупок. С целью преодоления этой проблемы и обеспечения прозрачности государственных закупок использовались максимальная формализация и унификация полного спектра всех закупочных процедур, включая резкое ограничение возможностей государственного заказчика, его сотрудников, которые уполномочены проводить государственные закупки, с целью оказывать влияние на отбор поставщиков. Важный элемент создаваемой системы, направленный на борьбу с коррупцией – была ориентация на простые инструменты контроля, что предполагало применение простых процедур закупок, которые легче поддаются контролю регулятором. Все это демонстрирует тот факт, что в плане формирования структурных элементов государственных закупок, в части правил, методов и процедур, которые направлены на оптимизацию расходования бюджетных средств, сделано немало. Особенно это важно потому, что на долю государственных закупок приходится 10-15% ВВП ежегодно. Однако, по оценке экспертов, уровень коррупции по-прежнему ежегодно поглощает порядка 10-15 % стоимости совокупного объема государственного заказа78, что является, безусловно, негативным фактором. Из таблицы 2 видно, что уровень коррупции в государственных закупках с 2002 по 2011 годы остается практически неизменным (данные BEEPS). Данные ИАПР ВШЭ также демонстрируют низкую динамику в отношении положительных сдвигов в уровне коррупции в государственных закупках. По данным таблицы 3 можно сделать вывод, что ситуация по отношению к коррупции в системе государственного заказа значительно не изменилась на первом этапе реформы государственных закупок, на котором прививались, внедрялись в практику новые процедуры и способы размещения заказа, рыночные по форме, но не всегда имевшие соответствующий разработанный нормативно-правовой и эко- 78 Московские новости. 207. №3. С. 27. 67 номический механизмы по содержанию79. Отечественные исследования (ИАПР ВШЭ) фиксируют минимальные положительные сдвиги в отношении коррупции. Таблица 2 - Сравнительная характеристика уровня коррупции в государственных закупках по данным BEEPS80 2002 другие страны с пеРоссия реходной экономикой Процент от стоимости контракта оплачивается как неофициальные платежи или подарки 24,19 2006 другие страны с пеРоссия реходной экономикой 23,58 23,44 21,59 2011 другие страны с переРоссия ходной экономикой 25,59 15,82 Таблица 3 - Данные ИАПР ВШЭ на основании опроса 1002 фирм в 2005 г. и 957 фирм в 2011 г. из 8 отраслей обрабатывающей промышленности и 48 регионов (6% выпуска и 8% занятых в секторе)81 Как часто предприятиям Вашей отрасли при получении государственных или муниципальных заказов приходится давать взятки или «откаты»? Практически всегда Часто Иногда Никогда Затрудняюсь ответить Всего 2005 2011 число фирм доля в выборке, % число фирм доля в выборке, % 87 117 142 366 290 1002 8,7 11,7 14,2 36,5 28,9 100 60 104 215 338 240 957 6,3 10,9 22,5 35,3 25,1 100 В этом контексте, Д.В. Батейкин определил четыре вида ущерба, наносимого государству коррупционными действиями: финансовые потери в форме сделок на невыгодных для государства и общества финансовых условиях; количественные потери в форме завышения или занижения объема поставляемых материалов, оказанных услуг по сравнению с необходимым количеством; качественные поте79 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 158 Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы – Электронный ресурс.URL:https://www.hse.ru/data/2011/10/06/1270687751/Yakovlev%20_presentation%20on%20PP%20at%20NEA% 20expert%20council%205-10-11.pdf (дата обращения 21.05.2013) 81 Там же 80 68 ри в форме сделок с нарушением технических требований и условий; политические потери, связанные с ухудшением инвестиционного климата и потерей доверия к государству со стороны физических и юридических лиц82. В этих условиях, возникает острая необходимость в оптимизации системы контроля государственного заказа, что послужило толчком для дальнейшего реформирования института государственных закупок. Итак, на первом этапе реформы государственных закупок происходит формирования институциональной среды и устанавливаются определенные институциональные принципы83: принцип конкурентности; принцип прозрачности и открытости; принцип равноправности всех участников размещения заказа; принцип ответственности за нарушения порядка размещения государственных заказов, а также условий и сроков заключения контрактов; принцип контроля и подотчетности использования бюджетных средств. Второй этап реформы системы государственных закупок как раз и ознаменовался более пристальным отношением к усилению контроля в системе государственной закупочной деятельности. Как логически указывает И.И. Смотрицкая, «формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок»84. Поэтому второй период институциональной модернизации государственных закупок отличается явной тенденцией к централизации процессов управления государственными закупками: централизации экономического пространства размещения государственных заказов, информационной системы, 82 процедурных аспектов проведения государственных закупок Батейкин Д.В. Усиление роли локальных рынков государственных и муниципальных заказов как фактор снижения коррупциогенности // Экономика Алтайского края. 2009. № 1 (9). 83 Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С. 158. 84 Там же. 69 (прежде всего, проведения открытого аукциона в электронной форме). Централизация управления системой государственных закупок стала также необходимой вследствие ряда злоупотреблений некоторых регионов при размещении государственного заказа, прежде всего, при помещении информации на региональный сайт, где зачастую наблюдалось отсутствие расширения конкуренции за счет сокрытия необходимой информации по процедурам закупок85. Кроме того, структуры региональных систем информационного обеспечения, а позже – и систем электронной торговли строились на различных технологических платформах, на основе разных подходов и принципов, это также приводило к возникновению региональной «замкнутости», «местечковому» государственному заказу и небольшой возможности контролировать действия государственных заказчиков. Поэтому во втором периоде реформирования института государственных закупок среди базовых направлений: - ориентир на инновационное развитие государственных закупок (сложная техника на электронном аукционе); - создание общероссийского портала государственных закупок - аналитическая доска объявлений обо всех закупках РФ, рабочее место государственного заказчика; - переход на обязательное проведение электронных аукционов; - отбор пяти электронных площадок и уход от большого количества региональных электронных площадок. Выделенные механизмы реформы приводят к усилению централизации управления на всех уровнях рынка государственных закупок (федерального, регионального, местного). Особенно необходимо подчеркнуть важность выделения процедуры размещения государственного заказа при помощи способа открытого аукциона в электронной форме, который является не только обязательным для государственных заказчиков, но и приоритетным по вопросам экономии бюджет- 85 Как пример, замена русских букв на латинские в предмете государственного контракта при публикации документации и извещения на сайте www.zakupki.gov.ru 70 ных средств, оптимизации потоков их расходования в рамках закупочной деятельности. В соответствии с проводимой реформой, предполагалась, что государственные заказчики имеют право выбирать любого из пяти национальных операторов – электронных торговых площадок – для проведения процедуры открытого аукциона в электронной форме, тем самым расширяя экономическое пространство государственных закупок и уходя от региональной проблемы «местечкового» государственного заказа, коррупционных схем и проблем картельного сговора поставщиков одного региона. В этих условиях, институт государственных закупок приобретал новые организационно-управленческие черты: новое качество системы государственных закупок должно обеспечивать не только реализацию функций удовлетворения нужд государственного (общественного) потребления, но и функций государственного регулирования, когда происходит максимизация социально-экономического эффекта в государственных закупках, нивелирования институциональных предпосылок для коррупции, особенно злоупотреблений при неоптимальном расходовании бюджетных средств. С учетом поставленной задачи технологический механизм и предельно возможное отсутствие человеческого фактора при осуществлении процесса закупочной деятельности как главного фактора реформирования государственных закупок на втором этапе. Однако выбор только определенного механизма модели управления государственными закупками – технологического, и игнорирование применения комплексного подхода к реформе системы государственных и муниципальных закупок в целом привело к использованию неформальных практик при проведении государственных закупок и возвращению к децентрализации государственного и муниципального заказа. В этой связи, актуальным становится формальное закрепление институциональных модернизаций и переход к третьему этапу реформирования института государственных закупок – формированию контрактной системы как фактора стимулирования инновационного потенциала системы государственных закупок Российской Федерации. 71 Формирование комплексной национальной контрактной системы предусмотрено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации согласно которому «Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации), а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета, – все это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов»86. Для этого необходимо создать прозрачную информационную среду и публичный контроль, являющиеся необходимым условием борьбы с коррупцией в сфере поставок для государственных нужд. Формирование института контрактной системы в сфере государственных закупок должно быть осуществлено в два этапа. На первом этапе в 2010-2011 годах установлены основные правила и процедуры контрактной системы и проведена их пилотная апробация на примере подведомственного Минэкономразвития России федерального органа исполнительной власти. В 2012-2014 годах на втором этапе обеспечено полномасштабное внедрение норм, правил и процедур федеральной контрактной системы на федеральном уровне. Это позволит использовать механизмы федеральной контрактной системы при прогнозировании, исполнении и мониторинге поставок товаров, работ, услуг на 2014 год. 86 Сайт Минэкономразвития России. Федеральная контрактная система. URL: http://www.economy.gov.ru/ minec/activity/sections/regovpurchase/system (дата обращения 26.06.2012) 72 При формировании контрактной системы необходимо учитывать, что в Российской Федерации деятельность государства по удовлетворению общественных потребностей помимо закупки объектов общественных потребностей у хозяйствующих субъектов реализуется также путем предоставления субсидий юридическим лицам с одновременным установлением государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг87. В результате формирования контрактной системы созданы инструменты, позволяющие государственным заказчикам более эффективно обеспечивать решение поставленных перед ними задач (библиотека типовых контрактов, информационное обеспечение проведения государственными заказчиками мониторинга государственных контрактов и т.д.), на основе единых норм, правил и регламентов, которые позволят обеспечивать защиту интересов Российской Федерации на всех стадиях удовлетворения федеральных и региональных государственных нужд. Указанные инструменты также позволяют оценить эффективность системы удовлетворения государственных нужд и работать над ее совершенствованием. Контрактная система должна оказывать значительное влияние и на субъекты Российской Федерации, и муниципальные образования при продвижении ими системы закупок, направленных для нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предоставить субъектам возможность проводить закупки для полного удовлетворения нужд в прозрачной и конкурентной среде. Стратегической задачей контрактной системы является становление в сфере государственных закупок как важнейшего антикоррупционного института, направленного на укрепление взаимовыгодного экономического партнерства государства и бизнеса, которое строится на принципах обеспечения защиты интересов общества. 87 Сайт Минэкономразвития России. Федеральная контрактная система. URL:http://www.economy.gov.ru/ minec/activity/sections/reggovpurchase/system (дата обращения 26.06.2012) 73 Ключевым отличием контрактной системы становится построение единого технологического цикла обеспечения государственных нужд в целях создания необходимых инструментов закупочной деятельности и формирования единой интегрированной информационной системы. Таким образом, необходимое преобразование в Российской Федерации института государственных закупок в институт контрактной системы, целью которого является реализация единого технологического цикла формирования, размещения государственного контракта и исполнения государственных заказов, позволяет гарантировать выполнение публичных обязательств государства в полной мере, сократить коррупционные риски и повысить эффективность расходования бюджетных средств. В этих условиях, возникает исследовательская потребность в анализе методического обеспечения эффективности системы государственных закупок, ее инновационного развития, а также оценки социальноэкономической эффективности государственных закупок, что мы и предприняли во второй главе диссертации. 74 ГЛАВА 2. УПРАВЛЕНИЕ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА КОНТРАКТНУЮ СИСТЕМУ 2.1 Институциональные условия инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга В Санкт-Петербурге при формировании системы государственных закупок была выбрана смешанная модель управления государственной закупочной деятельностью, характеризуемая тем, что часть государственных закупок стал осуществлять уполномоченный орган государственной власти, но при этом определенные полномочия предоставлялись государственным заказчикам. Для реализации этих целей были приняты Постановления Правительства Санкт-Петербурга «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа СанктПетербурга» (№ 1829), «О формировании государственных комиссий уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга» (№ 1830). Функциями уполномоченного органа в сфере государственных закупок был наделен Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга (на сегодняшний день уполномоченный орган - Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга). В качестве органа власти, осуществляющего контроль в сфере размещения государственного заказа, был определен Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга. Примечательно, что остальные вопросы контроля остались в ведении Комитета финансов Санкт-Петербурга, Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли СанктПетербурга и государственных заказчиков. Первый контролировал формирование заказа, соответствие методическим требованиям при его размещении. Последние проводили и осуществляют контрольные функции в сфере исполнения государст- 75 венного заказа88. На рисунке 4, представленном ниже, схематически изображена смешанная модель государственных закупок Санкт-Петербурга. Рисунок 4 – Модель государственных закупок Санкт-Петербурга Так как центральным аппаратом в данной схеме является Комитет по государственному заказу, рассмотрим подробнее его работу с точки зрения функций и реализуемых задач. Комитет в своей деятельности руководствуется как федеральными, так и региональными законами, согласно положениям: на федеральном уровне - Конституции Российской Федерации, федераль- ных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации; 88 Каранатова Л.Г. Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге // Учебное пособие. – 2008. – С. 52. 76 на региональном уровне - Устава Санкт-Петербурга, законов СанктПетербурга, иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга, распоряжений и постановлений Губернатора, Правительства Санкт-Петербурга; Положения о Комитете по государственному заказу города СанктПетербург. Основные задачи Комитета: 1. По обеспечению планирования размещения заказов на поставки товаров, выполнению необходимых работ, услуг для нужд Санкт-Петербурга. 2. Эффективного использования выделяемых средств городского бюджета Санкт-Петербурга на этапе размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, услуг для нужд мегаполиса. 3. Организации и обеспечению контроля по размещению заказов на товары, выполнению работ, услуг для нужд Санкт-Петербурга, обеспечению соответствия операций требованиям законодательства Российской Федерации. 4. Обеспечению гласности и прозрачности использования средств бюджета Санкт-Петербурга при размещении госзаказов на поставку товаров, выполнение необходимых работ, предоставление услуг89. Для решения поставленных выше задач Комитет реализует полномочия и функции: 1. По осуществлению полномочий исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов путем проведения аукционов и конкурсов для государственных заказчиков, бюджетных учреждений Санкт-Петербурга. 2. Разработки и утверждения методических рекомендаций в сфере размещения заказов для государственных заказчиков Санкт-Петербурга и бюджетных учреждений Санкт-Петербурга. 89 Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга: Постановление от 27 сентября 2012 года N 1039 О Комитете по государственному заказу Санкт-Петербурга. URL: http://www.gzspb.ru (дата обращения 18.01.2013) 77 3. Проведению методического и информационно-аналитического сопровождения деятельности государственных заказчиков, бюджетных учреждений Санкт-Петербурга в сфере формирования и размещения заказов на товары, предоставление услуг, выполнение работ, необходимых для нужд города СанктПетербург. 4. Анализу эффективности проведения и мониторингу процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг) для нужд Санкт-Петербурга. 5. Созданию конкурсных комиссий при размещении заказов на поставку товаров, работ (услуг) для нужд Санкт-Петербурга путем проведения аукционов, конкурсов, определению их состава, порядка работы. 6. Формированию государственного заказа Санкт-Петербурга на повышение профессиональной квалификации, переподготовки специалистов, членов комиссий по размещению заказов государственных заказчиков Санкт-Петербурга. 7. Обеспечению развития, эксплуатации, защиты Автоматизированной информационной системы государственного заказа Санкт-Петербурга, установлению порядка работы с ней. 8. Обеспечивает работу сайта Санкт-Петербурга в сети «Интернет» для размещений актуальной информации оа актуальных государственных заказах Санкт-Петербурга в порядке, соответственно действующему законодательству Российской Федерации. 9. Устанавливает порядок ведения единого реестра государственных заказов г. Санкт-Петербург и ведет их90. Регламент деятельности органов исполнительной власти Санкт-Петербурга в отношении формирования, размещения, контроля и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга разработан на основе «Положения об организации 90 Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга: Постановление от 27 сентября 2012 года N 1039 О Комитете по государственному заказу Санкт-Петербурга. URL: http://www.gzspb.ru (дата обращения 18.01.2013) 78 деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга». Положением определены механизмы по эффективному использованию средств бюджета Санкт-Петербурга, внебюджетных источников финансирования, определению лучших поставщиков (подрядчиков работ, исполнителей) для государственных нужд Санкт-Петербурга, совершенствованию работы исполнительной государственной власти по размещению, формированию, исполнению государственного заказа в Санкт-Петербурге, по предотвращению коррупции, других злоупотреблений в особо крупных размерах при формировании, исполнении, размещении государственного заказа Санкт-Петербурга91. Стоит отметить, что институт государственного заказа Санкт-Петербурга уже на начальной стадии своего становления охватывал и регулировал все этапы формирования, размещения и надлежащего исполнения государственных заказов Санкт-Петербурга. Это стало возможным за счет автоматизации процессов управления государственными закупками указанного региона. Процесс государственных закупок в Санкт-Петербурге автоматизирован с 2001 года, постоянно совершенствуется и в настоящее время общий документооборот закупок среди государственных заказчиков в основном является электронным. При этом, ежегодное количество закупок, которое приближается к двумстам тысячам, потребует пакетов документов, регистрирующих их обстоятельства, превышающих в несколько раз. Работа Автоматизированной информационной системой государственного заказа Санкт-Петербурга (АИС ГЗ) обеспечивает полную автоматизацию процессов в системе государственного заказа Санкт-Петербурга, и предназначается для осуществления стабильной информационной, аналитической поддержки, формирования (планирования), исполнения, размещения новых государственных заказов Санкт-Петербурга. Работа с госзаказами – это достаточно трудоемкое занятие, требующее определенной систематизированной и отлаженной схемы, в которой на каждом эта91 Размещение государственного и муниципального заказа. СПб.: СПбГАСУ, 2010. – С. 356 79 пе существуют определенные ответственные лица и проверяющие органы, обеспечивающие максимальную прозрачность современной системы. Модель работы с госзаказами может быть представлена следующим образом (рисунок 5). Бюджет на текущий финансовый год ЗАКАЗЧИКИ Законодательная и нормативнометодическая база обеспечения закупок План закупок по региону Контрольноревизионный орган Контроль Официальное издание о конкурсных торгах (в электронном и бумажном виде) Организация работы по проведению закупок на конкурсной основе Электронная база по поставщикам (производимая продукция, кредитная история, информация об исполненных контрактах) Проведение конкурсных торгов Каталог продукции Формирование контрактов ПОСТАВЩИКИ Извещение о торгах Казначейство Согласование Результаты торгов Заключение контрактов Победители конкурсных торгов Данные об исполненных контрактах Исполнение контрактов Финансирование контрактов Рисунок 5 – Модель работы с государственными заказами Важно отметить, что работа данной модели должна быть подкреплена определенными нормативно-правовыми актами, где бы были прописаны все инструкции и полномочия с целью максимального упрощения схемы, обеспечения максимально эффективного подхода и оптимизации издержек. Формирование, размещение и исполнение государственного заказа СанктПетербурга осуществляется в порядке, определенном в рамках действующих нормативных правовых актов и представляющих собой цепочку взаимосвязанных между собой процессов (рисунок 6). 80 Рисунок 6 – Порядок формирования, размещения, исполнения госзаказа Формирование государственных заказов проводится следующим образом: Заказчиками в течение 25 календарных дней с момента принятия закона о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год и плановый период определяются потребности города в товарах, продукции и формируются в АИС ГЗ планы по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга. В соответствии с правовым актом заказчика утверждается план на размещение государственного заказа. С целью обеспечения максимальной прозрачности процедуры и своевременного достижения планируемых результатов, надлежащим образом исполнения бюджета Санкт-Петербурга заказчики осуществляют проведение торгов в форме открытого конкурса, при этом начальная цена контракта составляет от 50 млн. руб. включительно. При этом данная цена является максимальной и в дальнейшем 81 выигрывает тот, кто предложит минимальную стоимость за приемлемое качество услуг. Заказчики используют для работы автоматизированную информационную систему «Государственный Заказ», при помощи которой направляют утвержденные планы размещения государственного заказа Санкт-Петербурга в уполномоченный орган. План размещения государственного заказа в обязательном порядке согласовывается с исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, так как именно последний осуществляет функции главного распорядителя средств бюджета города. После этого план может быть утвержден. После получения утвержденных планов от заказчиков, эти документы вносятся в систему Единого реестра государственного заказа Санкт-Петербурга, и размещаются на официальном сайте города уполномоченным органом. При этом важно отметить, что после утверждения план размещения государственного заказа становится обязательным для заказчика. Данная процедура является формальной. С целью соответствия всем формальным пунктам уполномоченным органом осуществляется мониторинг утвержденных планов размещения государственного заказа на соответствие положениям, утвержденным Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также объемам лимитов бюджетных обязательств, и проверяет на предмет необоснованно разделенных заказчиками на отдельные виды процедур технологически и функционально связанной продукции. По итогам проведенного мониторинга уполномоченным органом направляется посредством автоматизированной информационной системы «Государственный Заказ» заказчикам Санкт-Петербурга перечень выявленных несоответствий. При своевременном выявлении несоответствий, заказчик может успеть исправить данные нарушения и подать документы повторно. 82 После того, как государственный заказ был сформирован на основании существующих потребностей Санкт-Петербурга и проверен на соответствие всем формальным требованиям, он может быть размещен. Размещение государственного заказа проводится следующим образом: Важной особенностью данного этапа является то, что, если сумма, на которую поставляются, выполняются, оказываются товары, работы и услуги, не превышает установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке, используется способ публичной закупки. Публичные закупки осуществляются без заключения государственных контрактов на основании договоров и первичных учетных документов (счет-фактура, счет и т.п.), являющихся основанием для взаимных расчетов. Завершающим этапом является исполнение государственного заказа, которое реализуется при соблюдении ряда условий. Заказчики Санкт-Петербурга при исполнении государственного заказа обладают правом: требований от поставщиков по неукоснительному добросовестному исполнению всех обязательств, предусмотренных в контракте; приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, предоставляемых услуг в полном соответствии с требованиями, установленными контрактом; не допускать приемку поставляемых товаров, выполненных работ, предоставленных услуг, которые полностью или частично не соответствуют требованиям контракта. В случае неисполнения или ненадлежащим образом исполнения обязательств, предусмотренных контрактом, заказчики могут привлекать поставщиков: к гражданско-правовой ответственности в соответствии с законом; обращать взыскание в отношении обеспечения исполнения контракта; налагать санкции в размере и порядке, которые предусмотрены требованиями законодательства Российской Федерации и контрактом. 83 Развитие и дальнейшее функционирование автоматизированной системы государственного заказа Санкт-Петербурга (АИС ГЗ) закреплено в Постановлении Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 №1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга». В нем определяется понятие92: официальной информационной системы, обеспечивающей автоматизацию формирования, размещения, исполнения государственных заказов Санкт- Петербурга; формирования перечня реестров в системе государственного заказа Санкт-Петербурга и определение их статуса; официального печатного издания для опубликования информации о размещении государственных заказов Санкт-Петербурга; официального сайта Санкт-Петербурга в мировой сети Интернет, с размещением публичной информации о государственном заказе Санкт-Петербурга. Автоматизированная система государственного заказа Санкт-Петербурга представляет собой официальную информационную систему, которая обеспечивает автоматизацию процессов формирования, размещения, исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга. Электронная система обладает важными функциями93: обеспечения информационно-аналитической поддержки государственных заказчиков на любом этапе формирования, размещения, исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга; повышения эффективности документооборота по государственному заказу; 92 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 №1829 «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга» //Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720. 93 Данные официального сайта Государственный заказ Санкт-Петербурга- Web.: URL:http://www.gz-spb.ru. 84 обеспечения оперативного размещения информации на официальном сайте; упрощения процедуры участия поставщиков в государственном заказе; обеспечения оперативного контроля процедуры государственных закупок; осуществления электронных процедур размещения государственного заказа: электронных аукционов и электронных котировок; обеспечения прозрачности государственных закупок; оптимизации расходования средств бюджета. Система документооборота государственного заказа состоит из трех уровней иерархии, различающихся, прежде всего, определенными полномочиями в создании разных видов документов и осуществляемых с ними операциями (рисунок 7): Рисунок 7 – Иерархия документооборота в системе госзаказа Верхний уровень иерархии представляет собой модуль документооборота уполномоченных органов - органа, уполномоченного осуществлять размещение государственного заказа и органа, уполномоченного контролировать сферу раз- 85 мещения государственного заказа. Основные функции этого уровня включают в себя регистрацию всех документов по проводимым закупкам и, соответственно, блокировку их регистрации, реализацию контрольных полномочий этих органов при блокировке закупок. Второй уровень иерархии составляют главные распорядители средств бюджета, обладающие контрольными функциями, наделенные полномочиями по распределению бюджета, функциями консолидации закупок, а также множеством служебных функций обеспечивающего и аналитического характера. Третий уровень иерархии включает в себя подведомственных государственных заказчиков, которые непосредственно реализуют функции закупок. Вне системы отношений, в соответствии с иерархическим построением автоматизированной системы, располагаются поставщики. При этом они также выполняют ряд функций, которые позволяют относить их к полноценным участникам электронного документооборота системы. Для поставщиков возможности по обмену электронными документами с заказчиком стали возможными с 2003 года, после создания и внедрения технологий электронных котировок, открытия интернет-сайта государственного заказа, универсальной электронной площадки для проведения процедур размещений заказов способом открытого аукциона в электронной форме, с выдачей удостоверяющим центром сертификатов ключей электронных цифровых подписей. В качестве электронной торговой площадки АИС ГЗ, кроме «витрины» в виде сайта, обеспечивалась своей инфраструктурой. Ее создание предопределялось условиями взаимоотношений и осуществлением документооборота между государственными заказчиками и участниками процедур закупок. В этой связи, для обеспечения юридической значимости аукционных предложений, самих конкурсных заявок используется совокупность удостоверяющих центров с установленными доверительными отношениями с удостоверяющим центром АИС ГЗ, обеспечивающих участников процедур закупок необходимыми сертификатами. 86 Как правило, на основе действующих удостоверяющих центров созданы и начали работать информационно-методические центры (ИМЦ), предоставляющие поставщикам и подрядчикам объемный комплекс услуг94: по предварительной регистрации в Реестре поставщиков продукции, предназначенной для государственных нужд Санкт-Петербурга, с оформлением соответствующей электронной учетной карты; ознакомлению с перечнем нужд и планом процедур государственных закупок, выводу отчетов на основе этих документов, предоставлению их на внешнем электронном носителе информации; ознакомлению с информацией Реестра плановых закупок; выдаче системного имени (логина) и пароля для работы в АИС ГЗ через сеть Интернет; предоставлению полного пакета общего и специального программных обеспечений, необходимых для подачи электронных заявок; вводу электронных заявок на автоматизированном рабочем месте в ИМЦ поставщиком самостоятельно или оператором ИМЦ по поручению поставщика. Автоматизация процесса организации государственного заказа – это не только внедрение программного обеспечения и соответствующих систем и технологий, но, прежде всего, набор организационных процедур, призванных сформировать новый подход государственных заказчиков к процессу государственных закупок в целом. Автоматизация процесса управления государственными закупками позволяет гарантировать прозрачность проведения государственных закупок, от планирования и формирования до исполнения государственных контрактов, и является главным условием обеспечения справедливых, объективных отношений между структурами бизнеса и властью при распределении бюджетных средств, отсутствия предвзятости и предпочтений в системе размещения государственных заказов. 94 Серединцев Д.С. Информационное обеспечение системы размещения заказов: перспективы развития // Госзаказ: управление, обеспечение, размещение. - 2007. - №8. - С. 43. 87 При этом система управления госзакупками постоянно оценивается различными рейтинговыми агентствами и самими государственными органами в том числе. Скомпилировав имеющуюся доступную информацию, мы получили следующие результаты (рисунок 8). Подотчетность 100% Исполняемость 80% Честность 60% Гибкость 40% Прозрачность 20% 0% Стабильность Единообразие Пропорциональность Конкуренция Экономия расходов Эффективность контракта Рисунок 8 – Качество обширности законодательства о госзакупках в Санкт- Петербурге Паутинная диаграмма (рисунок 8) была составлена для иллюстрации качества практики закупок на местах с точки зрения эффективности. Исходя из исследования, мы можем наблюдать то, что с точки зрения обширности законодательства о госзакупках, законам Санкт-Петербурга есть еще куда стремиться и расширять охват базы. Рассмотрев обширность законодательства в области госзакупок, необходимо учесть, как на практике данное законодательство применяется (рисунок 9). 88 Подотчетность 100% Исполняемость 80% Честность 60% Гибкость Прозрачность 40% 20% 0% Стабильность Конкуренция Единообразие Экономия расходов Пропорциональность Эффективность контракта Рисунок 9 - Качество практики осуществления госзакупок в Санкт-Петербурге Что касается практики применения госзакупок, в основном слабым местом в Санкт-Петербурге является выполнение. Следовательно, необходимо усилить контроль в данной сфере работы с государственными заказами и наладить более тесные и эффективные отношения с поставщиками. Проанализируем также инновационный потенциал системы госзакупок Санкт-Петербурга с точки зрения SWOT-анализа (рисунок 10). Таким образом, в Санкт-Петербурге выстроилась и начала развиваться эффективная институциональная среда государственных закупок, в рамках которой и по сей день реализуются различные мероприятия, направленные на создание условий для добросовестной конкуренции и привлечение к государственному заказу новых поставщиков, прежде всего посредством применения в управлении закупками технологий, что, безусловно, является основополагающим фактором стимулирования инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга. При этом в связи с постоянными изменениями федерального законодательства система государственного заказа Санкт-Петербурга и ее инсти- 89 туциональная составляющая находятся в процессе непрерывного развития и корректировки.95 Strengths (Сильные стороны) Weaknesses (Слабые стороны) Оптимизация затрат АИС ГЗ Начальная стадия работы Структурированность и слаженность ра- Недостаточная информированность за- боты системы интересованных лиц Четкая регламентация зон ответственно- Инженерно-техническая инфраструктура сти Нормативно-правовая база Эффективная система отношений с по- Зависимость от бюджетных средств ставщиками Прозрачность и понятность процедур Threats (Угрозы) Opportunities (Возможности) Интеграционные процессы внутри всей Частые изменения в законодательстве государственной структуры Возможное сокращение бюджета Высокий инновационный потенциал ра- Дефицит инвестиций в основной капитал ботников и потенциальных потребителей Развитие информационных технологий Многоотраслевая структура экономики и диверсифицированное производство Рисунок 10 – SWOT-анализ инновационного потенциала системы госзакупок Санкт-Петербурга В связи с необходимостью доказательной базы сказанного выше, во втором параграфе второй главы мы определим методику оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга при переходе на новый виток институционального развития – переходу к контрактной системе в сфере закупок продукции для обеспечения государственных нужд. Также продемонстрируем, как влияет проект контрактной системы на повышение инновационного потенциала 95 http://www.forum-goszakaz.ru/subjects/analitics/196/ 90 системы государственных закупок Санкт-Петербурга и в целом - на общую эффективность деятельности органов государственной власти и подведомственных им учреждений. 2.2 Методическое обеспечение оценки эффективности системы государственных закупок Санкт-Петербурга, ее инновационного потенциала Следует учитывать, что государство, в отличие от частных компаний, которые, как правило, важнейшей для себя задачей видят приобретения товаров или услуги на самых лучших условиях, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности: поддержка отдельных национальных отраслей; регионального развития снижение безработицы, поддержки определенных групп населения обеспечения социального равенства; поддержки малого и среднего бизнеса и другие. Понятие эффективности представляет собой соотношение между результатами чего-либо и необходимыми затратами для достижения данного результата. Очевидно, что расчет эффективности может осуществляться в экономической, производственной, социальной и других сферах96. При оценке эффективности системы государственных закупок в первую очередь уделяется внимание экономической эффективности, то есть соотношению экономического эффекта от их проведения и материальных затрат для достижения данного эффекта. Дать достоверную оценку экономической эффективности государственных закупок, их ин96 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы. 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 91 новационного потенциала с применением какого-нибудь одного показателя вряд ли осуществимо – как правило, здесь необходим комплекс показателей, подходов, специальных методик. Только на основании данного подхода можно получить оценку эффективности закупок в различных целях. Постановка задачи по оценке эффективности системы государственных закупок необходимо учитывать тот фактор, что сама по себе оценка потребует определенных затрат ресурсов (т.е. в соответствии со сложностью и ресурсоемкостью применяемых методик необходимо сопоставлять предназначение результатов оценки эффективности). Эффекты и затраты97 Экономический эффект от государственных закупок может проявляться: - в виде значительной экономии бюджетных средств (со снижением цен в результате проведения закупок, т.е. обеспечивается экономия бюджетных средств по сравнению с плановыми объемами финансирования); - в закупке товаров, выполнении работ и услуг с более высоким уровнем качества; - в покупке необходимых товаров, выполнении работ и предоставления услуг на более привлекательных условиях, по сравнению с обычными (с сокращением сроков поставки, оплате без аванса, с более длительными сроками гарантийного обслуживания, предоставлением дополнительных сервисов и т.п.); - в приобретении товаров, работ и услуг по низкой стоимости; - при наличии сопутствующих эффектов (инвестиционной привлекательности, снижения коррупции, инновационной составляющей закупок). Объемы затрат для достижения экономического эффекта могут выражаться: - в показателях трудозатрат для выполнения процедур закупок (с перераспределением сферы деятельности сотрудников от исполнения основных должностных обязанностей в пользу проведения процедур по размещению государственного заказа; может предусматриваться прием на работу новых сотрудников); 97 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы . 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 92 - в показателях материальных затрат, необходимых для выполнения процедур закупок (на приобретение расходных материалов, оснащения рабочих мест, на аренду дополнительных помещений и т.п.); - объемах затрат, которые проводятся для обеспечения работы инфраструктуры системы государственных закупок (функционирования официальных сайтов, печатных изданий, системы обучения и переподготовки служащих в области не только применения новых институциональных мер закупочной деятельности, но и в области стимулирования инноваций в закупках). Расчет данных показателей потребует больших объемов исходных данных, в частности: 1. Информация о средней стоимости отдельно для каждого закупаемого товара, работ и услуг (с учетом всех параметров, включая место и условия поставки, выполнения, предоставления услуг. условий оплаты и гарантийного обслуживания) за аналогичный период. 2. Информация о реальной трудоемкости исполнения процедуры закупок, количества и квалификации привлеченных к выполнению процедур закупок специалистов, прежде всего, на осуществление закупок инновационной продукции. 3. Информация о плановых показателях бюджета соответствующего уровня и доведенных до всех исполнителей лимитов бюджетных обязательств. 4. Информация о потребительских качествах, технических свойствах и характеристиках закупленных товаров и услуг, их инновационной составляющей. 5. Информация об уровне цен и иных существенных условиях (включая сроки и условия поставки. сроки и условия гарантии и другие) заключенных контрактов. 6. Расчеты себестоимости владения закупленной техникой, оборудованием, себестоимости пользования результатами выполненных работ и услуг. 7. Информация об уровне затрат на обеспечение процесса закупок и функционирование инфраструктуры закупок, прежде всего технологических и информационных систем. 93 Подход к оценке эффективности размещения госзаказа Качество работы системы можно точно оценить при помощи спектра показателей, которые сгруппированы определенным образом и характеризуют уровень: 1. Работоспособности системы государственных закупок в целом при переходе на контрактную систему; 2. Проведения процедур закупок и полученных результатов в общем; 3. Отдельных процедур определения потенциального поставщика. Цели применения методики. Сфера применения. Основные цели применения методики по оценке эффективности системы государственных закупок следующие: - Анализ результатов системы государственных закупок в целях поиска более эффективных путей стимулирования ее инновационного потенциала; - Выявление случаев нарушения законодательства РФ при осуществлении закупок; - Анализ системы государственных закупок на соответствующем уровне в целях совершенствования ее работы. Сфера применения методики достаточно объемная. Во-первых, методика может применяться региональными органами, которые осуществляют контроль и оценку эффективности системы государственных закупок, ее инновационной составляющей, способствовать развитию этой системы, сбору и анализу данных о ее работе. Во-вторых, применение методики может использоваться на уровне конкретного заказчика для анализа собственной работы, а также стимулирования закупок инновационной продукции. В данной работе мы сформировали пилотный проект апробации данной методики оценки эффективности системы государственных закупок, ее инновационной составляющей на примере конкретного заказчика Санкт-Петербурга – СПб ГБПОУ «Колледж «Звездный». Оценка проведения процедур закупок 94 Исходные данные для оценки работы системы государственных закупок – это информация, получаемая из формы государственного статистического наблюдения за государственными закупками (форма «1-торги»). Можно выделить следующие основные группы показателей, характеризующих проведение процедур по размещению заказов: 1) Показатели по характеристике частоты применения процедур по размещению заказов; 2) Показатели, которые характеризуют состояние конкурентной среды; 3) Показатели, которые определяют средний уровень цен заключенного контракта; 4) Показатели, которые характеризуют объемы экономии бюджетных средств. Оценка экономической эффективности отдельно взятой процедуры закупок. Проведение оценки экономической эффективности от размещения конкретного отдельно взятого заказа может проводиться следующими способами: 1) По сравнению с максимально возможным уровнем в рамках совершенной к моменту анализа процедуры; 2) В сравнении со средним уровнем в аналогичных условиях с использованием идентичных процедур; 3) В сравнении с ожиданиями заказчика по какому-либо из отдельных показателей. Порядок проведения оценки эффективности государственных закупок98 В качестве традиционной оценки можно выделить оценку эффективности расхода средств бюджета по конкретной закупке. Данная оценка позволяет оперативно определять объемы экономии бюджетных средств в отношении каждой 98 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы . 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 95 конкретной закупки. При этом сама система государственных закупок, как и ее инновационная составляющая, здесь не анализируются и не оцениваются. В связи с этим, наряду с расчетом оперативной оценки вводится расчет аналитической комплексной оценки, позволяющей определять не отдельные закупки, а полностью технологический цикл совершаемых закупок. Это позволит оценить не только экономию денежных средств из бюджета, но и целый спектр показателей эффективности современной системы закупок, в том числе планирования, определения уровня начальной цены, средних отклонений цен контрактов по сравнению с среднеотраслевыми, соблюдение требований законодательства при осуществлении закупок, исполнения контрактов. Эти два вида оценки могут использоваться параллельно – как оперативная при каждой закупке, так и аналитическая – для комплексного определения, по итогам отчетных периодов в разрезе заказчиков, отраслевых департаментов, отраслей закупок, а также в целом по системе государственных закупок. Оперативная оценка эффективности расходования бюджетных средств по конкретной закупке. Итоги по каждой конкретной закупке оцениваются в соответствии с эффективностью расхода бюджетных средств путем определения общей экономии. При этом экономия может определяться в процентах по отношению к начальной цене контракта. Полученной экономии проводится оценка и составляются конкретные рекомендации с расчетами по увеличению экономии в ходе проведения закупок. Показатель эффективности (E) можно рассчитать как: С нач – начальная цена государственного контракта; 96 С кон – цена, по которой заключается контракт, в соответствии с методикой, установленной Кухаревым В.В.99 При этом закупкам присваиваются следующие уровни эффективности расхода бюджетных средств (таблица 4). Таблица 4 – Эффективность расходования бюджетных средств100 Значение показателя эффективности Е=0 (при условии единственного участника, или нет участников, проведения закупки вне конкурсных процедур) Е < 5% Оценка эффективности деятельности Неэффективна 5% < Е < 12% Нормативная эффективность Высокий уровень эффективности 12% < Е < 20% Е > 20% Низкая эффективность Необоснованный расчет эффективности Необходимые действия Изучать рынок Привлекать поставщиков Изучать состояние рынка Привлекать поставщиков Возможно, очень точно определен уровень начальной цены контракта Не нуждается в особых действиях Особое внимание уделить исполнению надлежащим образом контракта поставщиком Осуществить проверку обоснования начальной цены Уделить особое внимание исполнению государственного контракта победителем Таким образом, все неконкурентные виды закупок (включая закупки до 100 тыс. рублей, закупки из единственного источника, закупки по согласованию с уполномоченным органом, закупки по итогам запросов котировок и проведения торгов с одним участником) признаются неэффективными. Не применяются для закупок, относящимся к неконкурентным по определению (услуги монополистов). При этом особое значение приобретают закупки с необоснованной эффективностью, которые могут являться результатом недобросовестных действий со 99 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы . 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 100 Там же. 97 стороны победителя либо значительного завышения уровня начальной цены государственного контракта. Аналитическая оценка эффективности государственных закупок101 Практика свидетельствует о том, что традиционная оценка закупок в отношении исключительно экономии бюджетных средств не отражает в полной мере уровень эффективности закупок, и может использоваться только при проведении оперативного анализа. При такой оценке анализ теряет ряд важнейших показателей, а именно – уровень конкурентности, дисциплина планирования, исполнения контрактов, соответствие требованиям законодательства при размещении заказов, развитие инновационного потенциала системы государственных закупок и проч. Кроме того, очевидны изъяны при расчете экономии в отношении уровня начальной цены контракта, поскольку такой вид расчета не учитывает обоснованности определения начальных цен и реальных рыночных условий ценообразования. Поэтому вводится показатель аналитической оценки эффективности государственных закупок, учитывающий все вышеперечисленные факторы. По итогам отчетных периодов (квартал, полугодие, 9 месяцев, год) проводится расчет комплексного показателя эффективности закупок всех государственных заказчиков. Чтобы определить комплексный показатель применяются наиболее важные показатели, представляющие основные составные части осуществления государственных закупок и предоставляющие возможности формализовать подход к оценке эффективности, независимо от особенностей тех или иных заказчиков, отрасли закупок. На основе указанных показателей характеризуются все стадии процесса закупок в рамках функционирования контрактной системы – на этапе планирования, размещения заказа, исполнения контракта и создается наиболее полное представление о состоянии размещения государственных заказов. 101 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы. 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 98 При расчете, в частности, могут используются следующие виды показателей: К1 – Экономия при закупках Один из наиболее важных показателей, который характеризует, насколько эффективно с точки зрения экономии бюджетных средств осуществляются закупки заказчиком. При этом важной составной частью является применение для сравнения не начального уровня цен контракта (который может быть определен неверно), а средневзвешенные сложившиеся в течение квартала по отрасли цены в соответствии с предложениями участников (определяются на основании относительных величин – процента снижения уровня начальной цены). К2 – Соблюдение законодательства при закупках Показатель предусматривает наличие установленных нарушений у заказчика при размещении заказов на протяжении каждого квартала. Большое значение показателя определено тем, что на основе отсутствия нарушений и возможных злоупотреблений, как неотъемлемой важнейшей части для создания эффективной системы государственных закупок. К3 – Доля конкурентных закупок На основании показателя определяется доля закупок в общем объеме операций, проведенных при проведении торгов либо запросов котировок цен у определенного заказчика по отношению со средним показателем по всем заказчикам. Важность данного показателя заключается в том, что только конкурентные закупки способны обеспечить экономическую эффективность системы государственных закупок, сократить долю закупок у единственного источника – как одной из наиболее важных составляющих эффективности. К4 – Выполнение планов при закупках Система планирования представлена в виде важнейшего аспекта размещения заказов, позволяющего сбалансировать существующую систему закупок. 99 Этот показатель является критерием оценки системы планирования каждого заказчика. Применение показателя помогает выявить наличие отклонений в фактически проведенных закупках в зависимости от плановых показателей – по наличию незапланированных закупок, нарушению сроков проведения закупок, не проведению запланированных закупок. К5 – характеристика дисциплины исполнения контрактов По сути, размещение заказа не может заканчиваться на этапе заключения контракта. При оценке эффективности размещения требуется оценить в виде основной цели размещения заказа – получение тех благ, для которых и предусматривалось проведение. Поэтому система показателей оценки дополняется показателем оценки исполнения контрактов по отношению к срокам исполнения, качеству исполнения и иных. К6 – Обоснованность определения уровня начальной цены контрактов Показатель эффективности расхода средств из бюджета требуется дополнить показателем обоснованности определения установленного уровня начальной цены контракта. На практике сложилось, когда начальная цена контракта определяется не в соответствии с реальной рыночной конъюнктурой, а иными путями – в произвольной форме, исходя из имеющихся лимитов бюджетных ассигнований, из опыта осуществленных закупок и т.п. При помощи показателя можно определить, насколько точно и верно заказчиком определяются начальные цены контрактов и оценивается, насколько велико отклонение уровня начальной цены контракта от среднеотраслевого. Показатель комплексной оценки (K) рассчитывается путем суммирования значения каждого из нижеприводимых критериев с учетом их весовых коэффициентов по формуле: (2) Весовой коэффициент показателей вычисляется экспертным путем на основе сравнительной значимости каждого вида показателя комплексной оценки. Порядок расчета каждого из показателей эффективности: 100 Экономия при размещении заказов (К1) (3) Ед – обозначает достигнутую экономию при размещении заказов за определенный отчетный период; Eср – среднюю экономию по определенно отрасли при размещении государственных заказов по всем заказчикам за отчетный период Уровень экономии можно определить путем сопоставления цен на товары (работы, услуги) закупленные при размещении заказа, по отношению к средней цене на товар (работы, услуги), предлагаемой поставщиками, и рассчитывается по формуле: (4) S (Цс) – обозначает сумму средних цен предложений от поставщиков (при проведении конкурсов, котировок – средние цены указаны в заявках, в случае аукционов – следует учитывать цены, предложенные всеми участниками аукциона) за период по определенному заказчику в целом (либо по отрасли размещения). При отсутствии предложений, кроме предложений, по которым заключен контракт – в расчет принимается уровень начальной цены заключенного контракта S (Цк) – объем цен предложений, по заключенным контрактам в целом за период по каждому заказчику (либо за определенный период по заказчику по отрасли размещения). При определении достигнутого показателя экономической эффективности размещенных заказов за отчетный период можно использовать формулу: S (Цк) – обозначает сумму всех цен в контрактах, которые заключены по итогам размещения государственных заказов, с определением экономической эф- 101 фективности за отчетный период либо показатели по всем заказчикам, включая всех заказчиков по конкретной отрасли S (Цс) – обозначает сумму всех средних ценовых предложений, поступивших от поставщиков за отчетный период по всем заказчикам, включая заказчиков конкретной отрасли Доля конкурентных закупок (К3) Рср – обозначает долю закупок, которые осуществляются путем проведения открытых конкурсов, запросов котировок цен, аукционов, и определяются в среднем по всем зарегистрировавшимся государственным заказчикам. Ррассм. – представляет собой долю закупок, проводимых путем проведения аукционов, конкурсов, запросов котировок цен у рассматриваемых заказчиков При этом в расчет не входят закупки у субъектов естественных монополий, иные закупки, которые не могут осуществляться на конкурентной основе Соблюдение законодательства при размещении заказов (К2) При установлении нарушений порядка размещения заказов в отчетном периоде значение критерия определяется по формуле: К2=10*(1-Кн/Крз), где Кн – обозначает количество нарушений, которые выявлены в отчетном периоде; Крз = 10, величина характеризует количество размещенных заказов, которых в отчетном периоде менее 10; Крз = равняется фактическому количеству размещенных заказов за отчетный период, в случае большего количества или равного 10. В случае отсутствия в отчетном периоде нарушений у заказчика значение данного критерия определяется как равное: К2=10 баллам. В случае получения результата = 0, отрицательного значения (-) критерий не превышает 0 баллов. 102 Проводится учет нарушений, установленных по итогам проверок, при рассмотрении жалоб от участников размещения заказа. Выполнение планов при закупках (К4) Базовое значение - К4=10 При наличии отклонений фактических от плановых размещений заказа, в частности: при наличии внеплановых размещений; нарушении сроков размещений; не размещения запланированных заказов, К4=0. Дисциплина исполнения контрактов (К5) Могут выявляться следующие виды нарушений: не заключение контракта; нарушения по срокам передачи государственного контракта на подписание ; сроков регистрации государственного контракта; взятых на себя обязательств по контракту; сроков уведомления об исполнении (расторжении) контракта. Базовое значение - К5=10 В случае появления нарушений дисциплины в момент заключения и исполнения контрактов, которые появились по вине заказчика, в частности: при не заключении контракта; несоблюдении сроков передачи государственного контракта на подписание ; сроков регистрации контракта; обязательств по государственному контракту; сроков уведомления об исполнении (расторжении) заключенного контракта, К5=0. 103 Обоснованность определения уровня начальной цены контракта (К6) Показатель определяется при отклонении определенного заказчиком уровня начальной цены контракта от средней цены, которую предложили участники размещения заказа. В случае минимального отклонения, не превышающего среднего показателя экономии по отрасли, К6=10. При наличии указанных отклонений, необходимо использовать понижающие коэффициенты: 1. При отклонении до 5% - К6=10*0,9. 2. до 10% - К6=10*0,8. 3. до 15% - К6=10*0,7. 4. до 20% - К6=10*0,5. 5. свыше 20% - К6=0. При отсутствии сведений по данной отрасли, показатель не используется, а показателю К1 присваивается вес 0,5 Итоговый показатель комплексной оценки можно определить суммированием значений каждого критерия с учетом их весовых коэффициентов. Для оценки эффективности деятельности применяется следующая бальная шкала102: К >= 8 – эффективная; 6 <= К < 8 –умеренно эффективная; 5 <= К < 6 – неэффективная; К < 5 – неудовлетворительная. Итоги оценки позволяют осуществить: 1. Сравнение итоговых показателей в разрезе каждого из заказчиков и определить рейтинг заказчиков по уровню эффективности проведения закупок. 102 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы . 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 104 2. Определение динамики итоговых показателей по каждому конкретному заказчику и по области в целом. 3. Выявить «проблемные» места в деятельности каждого заказчика способом выявления, какие показатели снижают эффективность закупок. 4. Оценить значения, динамику показателей, используемых в расчетах. Особое значение уделяется возможности определения показателей экономии средних в отрасли и средних по области в сравнении с уровнем начальных цен, по сравнению с усредненными предложениями всех участников размещения государственного заказа. 5. Выявить подходы и составить рекомендации заказчикам по определению уровня начальной цены контракта. 6. Обладать полной информацией о проблемах планирования в разрезе каждого из заказчиков. 7. Повышать дисциплину исполнения государственных контрактов заказчиками. 8. Проводить анализ имеющихся нарушений законодательства при размещении заказов. В таблице 5 представлены исходные данные для оценки показателя эффективности. 105 Таблица 5 – Исходные данные для оценки показателя эффективности103 № п/п 1 2 3 4 5 6 7 Исходные данные, уровень Оперативная оценка эффекНачальной цены контивности расходования бюдтракта жетных средств по конкретЦены заключаемого ной закупке контракта Экономия при размещении Цены заключаемого заказов контракта Средней экономии по отрасли Соблюдение законодательства Сведений о наличии при размещении заказов нарушений Доля конкурентных закупок Доли конкурентных закупок заказчика Доли конкурентных закупок по всем заказчикам Выполнение планов при разПланируемых заказчимещении заказов ком закупок Фактических закупок заказчика Дисциплина исполнения кон- Сведений о заключетрактов нии и исполнении контрактов Обоснованность определения Начальной цены конначальной цены контрактов тракта Цен, предложенных участниками Оцениваемый показатель Источник данных, Основание Извещения о проведении закупки Итогового протокола закупки Итогового протокола закупки Итоговых протоколов закупок Контролирующих органов Отчетности заказчика Отчетности заказчиков Плана-графика Отчетов о проведенных закупках Реестра контрактов Извещения Итогового протокола Таким образом, эффективность проведения государственных закупок – это комплексное понятие. Она включает в себя сложный механизм взаимодействия всех структур данного ведомства и вышестоящего управления и требующее глубокого системного подхода. 103 Кухарев Владислав Вадимович. Размещение государственного заказа и оценка его эффективности // Социально-экономические явления и процессы. 2013. №5 (051). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/razmescheniegosudarstvennogo-zakaza-i-otsenka-ego-effektivnosti (дата обращения: 14.07.2015). 106 2.3 Внедрение пилотного проекта оценки эффективности системы государственных закупок, ее инновационного развития в рамках реализации контрактной системы на примере Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения «Колледж «Звездный» В свое время, проведенная реформа по изменению типа государственных учреждений и формы их финансового обеспечения (в соответствии с Федеральным Законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений») еще больше актуализировала проблематику управления государственным заказом, не только в теоретическом, но и в практическом плане. Данная реформа привела к децентрализации управления государственными закупками в Санкт-Петербурге. В результате реформы Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли был лишен функций уполномоченного органа в сфере размещения государственного заказа. Таким образом, полномочия по размещению заказа были переданы подведомственным учреждениям главных распорядителей средств бюджета, как уже было сказано выше. Результаты реформы особенно остро отразились на закупочной деятельности бюджетных учреждений, от работы которых во многом зависит качество жизни населения. Данная реформа имела логичную цель создания правовых механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных услуг (работ), выполняемых (оказываемых) государственными учреждениями, а также повышение эффективности деятельности самих учреждений. Однако ее результаты привели к тому, что бюджетные учреждения не смогли в полном объеме справиться с возложенной на них задачей по размещению государственного заказа и осуществления полного цикла закупочной деятельности, начиная от планирования заказов, заканчивая их исполнением. 107 Несмотря на формализованность процедуры госзакупок в теории, на практике на различных этапах работы государственные учреждения сталкиваются с рядом проблем, отмеченными самими организациями (рисунок 11). Рисунок 11 – Проблемы госучреждений на различных стадиях работы с госзаказом Большинство перечисленных проблем рассматриваются в качестве препятствий, возникающих перед заказчиком по причинам неразвитости законодательства, институциональной неразвитости государственных закупок, что безусловно влияет на инновационное развитие госзакупок в целом. Рассмотрим методику по повышению эффективности государственных закупок государственных учреждений в рамках контрактной системы и противодействию данным проблемам. Посмотрим, как проект контрактной системы влияет на повышение инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга. В данной работе, с учетом формата исследования произведем оценку эффективности государственных закупок СПб ГБПОУ «Колледж «Звездный», используя оперативную оценку эффективности. Для достоверной оценки экономической эффективности размещения государственного заказа в 2014 году 108 СПб ГБПОУ «Колледж «Звездный» мы рассмотрим комплекс показателей, важных для оценки эффективности государственных закупок при внедрении контрактной системы: все неконкурентные виды закупок (закупки из единственного источника, включая закупки в размерах до 100(400) тыс. рублей, закупки по согласованию с уполномоченным органом, закупки по итогам котировок и торгов с одним участником) признаются неэффективными. Не применяется в отношении тех закупок, которые являются неконкурентными по определению (услуги монополистов); особое внимание уделяется закупкам, отличающимся необоснованной эффективностью, которая может являться результатом недобросовестных действий победителя либо значительного завышения уровня начальной цены контракта; прямая экономия бюджетных средств в результате проведения торгов, запросов котировок в 2014 году составила 6 078,0 тыс.руб., что составляет 13% от запланированного объема финансирования; в результате проведенных открытых аукционов в электронной форме были закуплены товары, работы и услуги с более высоким качеством. Так, например, в результате проведения закупки на поставку оборудования для компьютерных классов, победителем ОАЭФ были предложены к поставке компьютеры, технические характеристики которых во многом превосходят описанные в техническом задании; в результате торгов и запросов котировок были приобретены товары, работы и услуги на более выгодных условиях, чем при закупках у единственного источника. В основном это выражается в том, что, подавая заявку на участие в запросе котировок или открытом аукционе в электронной форме, участник тем самым соглашается с условиями договора, составленного заказчиком, в том числе и с тем, что изменения в него не вносятся (за исключением случаев, предусмотренных законодательством). Это исключает споры, возникающие между заказчиком и поставщиком при заключении публичных договоров (до 100(400) тыс.руб.). 109 Наиболее частыми являются не согласие поставщика подписывать договор, в обязательные условия которого входят доставка и разгрузка товара силами и за счет поставщика, отсутствие авансирования, необходимость поставить товар/оказать услугу в строго оговоренный договором срок и д.р. Затраты на достижение экономического эффекта минимальны: в трудозатраты по выполнению процедур с размещением заказов не высоки, так как в организации работает всего один экономист по размещению государственного заказа; в материальных затратах, направленных на выполнение процедур закупок необходимость отсутствует (автоматизированное рабочее место оснащено в достаточной степени, аренда дополнительных помещений и т.п. не требуется); затрат для обеспечения работы инфраструктуры системы по размещению государственных заказов в 2014 году не отмечено (официальные сайты, печатные издания, законодательство и прочая информация, касающаяся сферы государственных закупок находятся в свободном доступе в сети интернет и не требуют дополнительных финансовых затрат). Показатель эффективности (E) в среднем равен 19,5-20% (при 12% < Е < 20% имеет место высокая эффективность деятельности. При этом требуется особое внимание к исполнению контракта поставщиком). Несмотря на то, что закупки у единственного источника, в том числе закупки до 400 тыс. рублей признаются неэффективными, не стоит забывать о таких не маловажных показателях как время с момента объявления закупки до заключения договора с победителем и уверенность в качестве товара, работе, услуге. В таблице 6 представлены данные о структуре государственных закупок, осуществленных Профессиональным лицеем технологии и дизайна СанктПетербурга в 2014 году. 110 Таблица 6 – Структура государственных закупок Профессионального лицея технологии и дизайна Санкт-Петербурга в 2014 году Способ заключения контракта Запрос котировок Открытый аукцион в электронной форме Аукцион в электронной форме для СМП У единственного источника (Ст. 93 ч.1 п. 4 44-ФЗ) У единственного источника (Ст. 93 ч.1 п.5 - Закупка до 400 тыс. рублей) Итого по разделу: Количество договоров 12 12 Сумма договоров, (руб.) 1 975 382,19 19 673 659,49 6 5 918 216,21 1 383 223,44 4 4 248 400,00 0,00. 107 9 565 629,55 0,00 141 41 381 287,44 6 077 950,55 Экономия, (руб.) 639 500,34 4 055 226,77 С точки зрения эффективности размещения заказа – как экономической, так и суммарной – процедура открытого аукциона в электронной форме является наиболее оптимальной по различным показателям, прежде всего расширения конкуренции, оптимизации управленческой и организационной деятельности закупок, экономии бюджетных средств с предоставлением требуемого качества поставок товаров, выполнения работ, предоставления услуг, более предпочтительной для участников размещения заказа вследствие доступности и масштабности электронной торговли в государственном секторе. Поэтому СПб ГБПОУ «Колледж «Звездный» необходимо в большей степени проводить именно данную процедуру при размещении государственного заказа. Позиции аукциона в электронной форме как способа определения поставщика только усилятся и будут стимулироваться соответствующими ведомственными структурами в сфере государственных закупок. Данное мнение подтверждает и позиция ФАС относительно аукционов104, говоря о закупочных процедурах в рамках закона о контрактной системе (Закона №44-ФЗ), Татьяна Демидова подчеркнула, что «открытые аукционы в электронной форме безусловно доказали свою эффективность, их введение, в частности, привело к значительной экономии бюджетных средств и развитию добросовест104 Выступление начальника Управления контроля размещения госзаказа Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) Татьяны Демидовой в конференции "Электронные торговые площадки в России: кто есть кто", посвящѐнной состоянию рынка услуг электронных площадок и перспективам его развития. www.fas.gov.ru 111 ной конкуренции на торгах: «Средний процент экономии при проведении электронных аукционов составляет 16%, в то время как при проведении конкурса аналогичный процент не более 7%", – сообщила начальник управления»105. Огромную роль в создании эффективного государственного заказа играет информационная программа АИСГЗ. Внедрение автоматизированной информационной системы электронных закупок, предназначенной для государственных нужд, обеспечивает развитие и совершенствование процедуры закупок в результате автоматизации всех этапов, рабочих стадий процесса планирования, формирования, исполнения закупок, а также проведения анализа, контроля их осуществления. Прозрачность механизма закупок, включая все стадии и уровни, позволяет предотвратить увеличение бюджетных расходов при операциях закупки продукции для нужд учреждения и увеличить экономическую эффективность работы. АИСГЗ полностью соответствует всем требованиям по оперативному проведению обработки десятков тысяч специализированных документов по государственному заказу: планов закупок, планов-графиков, формы «1-торги», сверки с бюджетом карты контрактов и др., и разработана в виде системного решения, которое успешно эксплуатируется в ГБОУ НПО ПЛТ и Д СПб. АИСГЗ способна осуществлять оперативное реагирование на изменения структуры местных органов власти, их функций, изменение форм документов, видов документооборота. Важным преимуществом АИСГЗ является модульная структура. Состоящий из отдельных модулей, в целом создан логически завершенный программный комплекс, способный легко решать задачи автоматизации определенных функций государственного заказа. При помощи программы АИСГЗ значительно сокращаются сроки и повышается эффективность решения поставленных задач управления государственным заказом. Автоматизация государственных закупок позволяет заказчикам в полной 105 Экономия невозможна без конкуренции// http://www.pro-goszakaz.ru/news/93953/ (дата обращения 23.04.2014) 112 мере избежать возможных ошибок в области законодательства о контрактной системе и в процессе управления государственными закупками. Учитывается то, что используя подобную региональную автоматизированную систему, государственным заказчикам предоставляется открытость и прозрачность процессов, связанных с закупками, а, соответственно, в большей степени контролируется процесс повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, совершенствования дисциплины бюджетного процесса в сфере закупок, увеличение процента экономии бюджетных средств. Таким образом аспект контрактной системы, требующий анализа управленческих действий с точки зрения повышения инновационного потенциала в системе государственных закупок, - это определение поставщика и в связи с этим основные процедуры закупок. В этой связи, важным показателем эффективности государственных закупок является наличие контроля над всеми этапами цикла закупки. А для того, чтобы эффективно осуществлялся контроль и обсуждались проблемы сферы закупок государства, обществу требуется предоставление оперативной, актуальной и достоверной информации, а, соответственно, возрастает роль технологических механизмов в процессе закупочной деятельности, который усилился благодаря контрактной системе. Ведь сама контрактная система предусматривает образование своеобразного технологического цикла от планирования (плана, цели) до исполнения, получения результата закупок. Большая роль в этом процессе отводится технологиям – как пример, создание единой информационной системы государственных закупок, что повышает инновационный потенциал системы государственных закупок в целом. Вынесение информации о всех стадиях жизненного цикла закупок в сеть Интернет позволяет оперативно и доступно контролировать сферу государственных закупок, как гражданам, так и экспертам и специалистом в области закупок. Таким образом, контрактная система является фактором инновационного развития государственных закупок за счет повышения инновационного потенциала государственных закупок путем внедрения технологического механизма. В 113 следующей главе предложим основные сценарии реализации проекта контрактной системы как фактора стимулирования инновационного развития системы госзакупок Санкт-Петербурга через применение технологического механизма в определении поставщика. 114 ГЛАВА 3. СЦЕНАРНАЯ МОДЕЛЬ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК САНКТ-ПЕТЕРБУРГА В РАМКАХ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ 3.1 Метод прогнозирования в оценке инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга Согласно определению, прогнозирование – это способ научного предвидения, в котором применяется как накопленный в прошлом богатый практический опыт, так и текущее допущение будущего с целью его определения. В настоящее время существует более 150 методов прогнозирования. При этом базовых методов насчитывается гораздо меньше, многие из «методов» больше относятся к отдельным способам и процедурам прогнозирования, либо представлены в виде набора отдельных приемов, которые отличаются от базовых методов численностью частных приемов и последовательностью их использования.106 Под методом прогнозирования понимается совокупность способов и приемов мышления, которые позволяют на основе анализа ретроспективных данных, экзогенных (внешних) и эндогенных (внутренних) связей объекта прогнозирования, а также их измерения в рамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждения определенной достоверности относительно будущего развития объекта.107 Более краткое определение дано упоминавшемся Э. Янчем: «способ исследования объекта прогнозирования, направленный на разработку прогнозов» (см. рисунок 12)108. При этом роль прогнозирования в управлении страной, отраслью, регионом, предприятием очевидна. Необходим учет политических, экономических, техноло- 106 Чернявский А.П. Методы прогнозирования социально-экономических систем. URL: http://journal.vlsu.ru/ index.php?id=1904 (дата обращения: 07.09.2009). 107 Рабочая книга по прогнозированию / Редкол.: И.В.Бестужев-Лада (отв. ред.). - М.: Мысль, 1982. - С. 29. 108 Янч Э. Прогнозирование научно-технического прогресса. - М.: Прогресс, 1974. - С. 23. 115 гических, социальных факторов, а также факторов конкурентного окружения, научно-технического прогресса, прогнозирование доходов, расходов предприятий и общества в целом. Проблемы по внедрению и практическому использованию прогнозирования связаны, прежде всего, с отсутствием в нашей стране достаточно обширного опыта в сфере подобных исследований, поскольку в течение десятилетий планирование являлось в приоритете перед прогнозированием. Рисунок 12 – Общая схема разработки прогноза Разработка прогноза повышения инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга должна начинаться с определения этапов, показателей и характеристик: 1) определение состояния системы : основные характеристики процесса функционирования системы государственных закупок Санкт-Петербурга; процессы, реализуемые в системе государственных закупок в средне- и долгосрочной перспективе в соответствии законодательством РФ о контрактной системе, нормативно-правовыми актами региона; 116 процессы, реализуемые в системе образования в соответствии с существующими государственными программами Санкт-Петербурга, в рамках которых происходит расходование бюджетных средств, с иными программными документами, разработанными в рамках реализации контрактной системы, например, – программой социально-экономического развития Санкт-Петербурга; основные параметры прогноза социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2020–2025 гг. (и соответствующих региональных прогнозов). 2) процесс функционирования системы государственных закупок Санкт- Петербурга для целей прогнозирования представляется как совокупность подпроцессов, связанных с: осуществлением деятельности по эффективному исполнению бюджета; осуществлением деятельности по определению контрагента в государственных закупках для соответствующих заказчиков Санкт-Петербурга; осуществлением иных видов деятельности в развитие системы государственных закупок города, включая инновационную деятельность; осуществлением иных видов деятельности, связанных с управлением системой государственных закупок, ресурсным обеспечением и оценкой (контролем) хода и результатов деятельности государственных заказчиков Санкт-Петербурга. 3) прогнозирование системы образования необходимо осуществлять в два этапа: на первом этапе прогнозируются показатели масштабов деятельности и соответствующие им потребности в ресурсном обеспечении системы государственных закупок Санкт-Петербурга. Ресурсное обеспечение рассматривается как объем средств, выделяемых государством системе государственных закупок для обеспечения прогнозируемых масштабов ее деятельности. на втором этапе прогнозируются последствия реализации проекта контрактной системы для инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга. 117 4) прогнозирование масштабов деятельности и потребности в ресурсах для проведения закупочной деятельности следует осуществлять по двум основным направлениям: прогнозирование расходования бюджетных средств (эффективное исполнение бюджета); прогнозирование потребности в продукции для государственных заказчиков в соответствии с целями государственных программ Санкт-Петербурга. Разработка прогноза инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга включает следующее: 1) прогнозирование расходования бюджетных средств в рамках государ- ственных закупок на прогнозируемый период; 2) прогнозирование потребности системы государственных закупок в ресурсах на средне- и долгосрочную перспективу; 3) определение процессов, реализуемых в контрактной системе и оказы- вающих влияние инновационный потенциал государственных закупок СанктПетербурга; определение степени и характера этого влияния; 4) прогнозирование потребности системы государственных закупок Санкт-Петербурга в ресурсах с учетом реализации определенных процессов, влияющих на повышение инновационного потенциала системы; 5) сопоставление прогнозируемой совокупной потребности системы го- сударственных закупок Санкт-Петербурга в ресурсах с основными показателями прогноза социально-экономического развития региона на средне- и долгосрочную перспективу. Таким образом, прогнозирование экономических процессов представляет собой сложный многоступенчатый и итеративный процесс, в ходе которого решается обширный круг различный социально-экономических и научно-технических проблем, для чего необходимо использовать в сочетании самые разнообразные методы. Исходя из заявленной схемы разработки прогноза, автору представляется возможным выделение 6 долгосрочных методов социально-экономического про- 118 гнозирования возможных для использования в прогнозировании инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга (таблица 7). Таблица 7 – Методы долгосрочного прогнозирования109 Метод Литературное описание Краткое описание Публицистический стиль или авторский литературный Методы сценариев Применение долгосрочного сценария развития Имитационное игровое моделирование Система игрового моделирования поведения субъектов в ситуации критического выбора Применение возможности выстроить насыщенную линию развития событий. Разработка подробной картины вариантов поведения. Форсайт Осуществление многоэтапной работы эксперта и ЛПР по разработке прогнозов на перспективу Применение широкого перекрестного экспертного опроса Применение согласованной позиции участников Применение политического инструмента, а не методики исследований Получение согласованного мнения в широком кругу экспертов Возможности для проявления личной гениальности и ознакомления общества с результатами «инсайта» Гарантирование тривиальности результата Дельфи Размышление о будущем Мнение «эксперта» о перспективе развития Преимущества Работа с «альтернативными мирами». Яркость и образность, эффективность восприятия. Работа с «абсолютным будущим» Работа с долгосрочными тенденциями, хорошее улавливание тенденций Недостатки Отсутствие необходимой связки с «настоящим», «ненаучность». Субъективность, иногда идеологичность. Излишняя вариабельность для принимающих решения Невозможность предсказать точные события, сделать «общепринятый» прогноз Очень высокая трудоемкость (при серьезном методологическом подходе, то есть при выполнении всех требований к участникам и материалу игры) Высокая доля субъективности Субъективность Отсутствие методологической, методической, базы. В данной работе нами не будет подробно описываться каждый из методов, мы остановимся только на одном – методе сценариев, являющимся эффективным 109 Переслегин С.Б. Новые карты будущего, или Анти-Рэнд. - М.: АСТ, 2009. - С.28-29. 119 средством для организации прогнозирования инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга, объединяющим качественный и количественные подходы к прогнозу. Именно методика сценариев, предложенная Г. Каном и опробованная в его трудах110, стала наиболее значительным этапом в развитии методик прогнозирования социально-экономических систем. Метод «сценариев» – один из методов экспертных оценок, на основании которого воссоздается картина исследуемых объектов в будущем на основе сложившейся ситуации. Использование данного метода позволяет определить главные цели развития объектов исследования. Он способствует разработке решений проблем на основе выявления всевозможных препятствий и серьезных недостатков. Строительство сценариев проводится не только на рассуждениях, но и на общих результатах технических, статистических анализов, на основе характеристик и показателей объектов исследования. Сценарий можно определить в виде описательного материала, необходимого для работы по развитию объекта исследований. Классическая методика сценариев выделяет базовые количественные и качественные тенденции развития и отслеживания изменений, происходящих в обществе под их воздействием. При этом средние виды показателей тенденций образуют «базовый сценарий», представленный как общая линия развития событий. Вариации, представленные в показателях и динамике тенденций, составляют группу дополнительных или альтернативных сценариев. Особенностью сценарного метода является то, что он позволяет четко определять направления и развитие событий, включая период в среднесрочной и долгосрочной перспективе при условии корректно указанных и отслеженных трендов, однако не может точно указать дату и формат развития событий. Существует несколько развитых современных методологий сценариев.111 Американскими военными не используются понятия базового сценария, опери- 110 Kahn G. The Alternative World Futures Approach.- Hudson Institute, 1966; Kahn G. The Year 2,000: A Framework for Speculation on the Next 33 Years.- Macmillan, 1967; Kahn G., Martel L., Brown L. The Next 200 Years: A Scenario for America and the World.- Morrow, 1976. 111 Переслегин С. Новые карты будущего, или Анти-Рэнд. - М.: АСТ, 2009. - С. 26-27. 120 руют категориями «альтернативных сценариев», образующихся гипертрофированным развитием той или иной тенденции. В итоге сценариев – появляется несколько «кривых зеркал», которые отображают варианты будущего. Такие виды сценариев являются материалом для размышлений, а не реальным прогнозным инструментом. Методики бизнес-сценариев опираются на упрощенные матрицы, состоящие из небольшого числа переменных, – обычно двух, что дает двумерную сценарную таблицу и, следовательно, четыре сценария, образующие базис, вполне достаточный для развития бизнеса. Специалисты корпорации RAND оперируют собственно разработанным понятийным аппаратом «рэнд-сценариев», в котором выделяют «драйверы» (в виде основных факторов, влияющих на динамику ситуации) и «неопределенности» (включающих факторы и события, последствия и воздействия которых не ясны). Очевидно, что при разработке прогнозов развития системы государственных закупок необходимо обосновать и определить небольшой круг обобщающих макропоказателей для проведения расчетов и построения балансов в разрезе основных видов ресурсов. Основные признаки объекта прогнозирования системы образования включают следующие:112 1) масштабности; 2) сложности; 3) степени его детерминированности; 4) характера развития во времени; 5) степени информационной обеспеченности; 6) природы объекта. В качестве основного объекта прогнозирования в системе образования могут выступать категории основных направлений научно-инновационного развития, также и объемы, структура затрат; структура и численность научного и 112 Тодосийчук А.В. Прогнозирование развития системы образования // Образование в документах. – 2008. №7. – С. 23-37. 121 педагогического персонала; уровень качества и конкурентоспособности образовательных услуг, стоимости и структуры основных средств. Необходимо также отметить, что задача прогнозирования должна ставиться не только в определении основных приоритетов научно-инновационного развития системы образования, но и в оценке возможности отрасли решать научнотехнические проблемы в соответствии с выбранными направлениями. При прогнозировании развития системы образования требуется предусматривать все направления развития науки, педагогических образовательных технологий. В качестве основных объектов прогнозирования научно- инновационного развития системы образования проводится исследование: приоритетных видов направлений научно-инновационного развития; технического перевооружения и модернизации материально-технической базы отрасли; подготовки кадров; организационно-экономического механизма управления; качества и конкурентоспособности образовательных услуг, научно-технического потенциала. 3.2 Сценарные варианты инновационного развития системы государственных закупок Санкт-Петербурга В контрактной системе, в теоретических посылах законотворцев изначально обращается внимание на мировые принципы закупочных процедур. А именно: – в первую очередь на бюджетную эффективность закупки. Что в понимании мирового сообщества предполагает оптимальность цены закупки с учетом таких факторов как качество, расходы на содержание, сроки службы приобретаемых товаров, и, главное, фактическое обеспечение потребностей, предопределяющих закупку – то есть конкурс, – во вторую очередь гарантия полную и открытую конкуренцию, И, соответственно, законодательные нормы предписывают государственным заказчикам проводить определение поставщика способом открытого конкур- 122 са: согласно ч.2 статьи 48 федерального закона 44-ФЗ о контрактной системе «заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона»113. При этом наблюдается парадоксальная ситуация, когда в целом Российская Федерация придерживается признанные мировым сообществом подходы к нормам и правилам осуществления общественных (публичных) закупок, меняет местами базовые принципы и в угоду обеспечения максимальной конкуренции или по иной причине, не прямыми методами, определят основной способ выбора поставщика – как открытый электронный аукцион. Конечно же, открытый конкурс так же предусмотрен как один из способов определения поставщика, но есть ряд условий, когда может использоваться такой способ. Электронный аукцион организатором не проводится в случае, если заказчик должен использовать закрытые способы для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) согласно ч. 2 ст. 84 Закона N 44-ФЗ. Согласно закону, в указанных ситуациях заказчику предписывается выбирать поставщика любым из способов в соответствии с ч. 1 ст. 84 Закона N 44-ФЗ (в виде закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого аукциона). Другие ограничения на использование электронных аукционов для определения исполнителя (поставщика) законом не предусмотрено. Поэтому в случае отсутствия необходимости использования закрытого способа заказчик самостоятельно решает вопрос о проведении электронного аукциона в соответствии преимуществами и недостатками данного способа. То есть фактически, для большинства заказчиков на территории СанктПетербурга, да и на территории Российской Федерации в целом, приоритетным 113 Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base=LAW;n=144624 (дата обращения 12.04.2013). 123 способом закупок считается открытый аукцион, проводимый в электронной форме, за исключением некоторых закупок, которые не входят в аукционный перечень114, при этом в силу части 3 статьи 59 Закона № 44-ФЗ заказчик, для таких закупок, так же попытается выбрать аукцион в электронной форме. В то же время при совершенствовании способов размещения заказа при разработке законодательного акта федерального закона №44-ФЗ о контрактной системе не было уделено достаточного внимания применению электронной формы закупочных процедур. Фактически, был сохранен только один случай проведения торгов в электронной форме — аукцион. Подобное ограничение будет иметь негативное влияние на эффективность осуществления закупок в целом, так как данный способ определения поставщика предполагает, что главным критерием выбора контрагента для заказчиков является ценовой критерий, что не предполагает зачастую качественного исполнения контракта. Кроме того, в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и реализовывается единая информационная система, потенциал применения которой в значительной степени сужается из-за неполного перечня электронных процедур определения поставщика. Поэтому, считаем, что в качестве рекомендаций по оптимизации стадии определения поставщика (и в целом – повышении инновационного потенциала системы государственных закупок путем внедрения технологического механизма) необходимо рассмотреть сценарий, имеющий следующие характеристики: - осуществление перехода на проведение всех способов определения поставщика в электронной форме (на федеральном уровне, на уровне СанктПетербурга); - формирование инфраструктуры электронного документооборота для совершения процедур определения поставщика в электронной форме (на федераль- 114 Распоряжение Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион». 124 ном уровне и на уровне Санкт-Петербурга в рамках функционала автоматизированной системы государственных закупок); - централизация (на уровне уполномоченного органа Санкт-Петербурга, администраций районов города или при проведении совместных процедур определения поставщика) проведение электронных процедур определения поставщика подведомственных учреждений, совокупный годовой объем которых не превышает 5 млн. рублей. Анализ системы государственных закупок Санкт-Петербурга показал, что данная система - это механизм удовлетворения потребностей органов государственной власти, государственных учреждений в товарах, работах, услугах, созданная для эффективного и рационального использования бюджетных средств для достижения целей социально-экономической политики Санкт-Петербурга. Структура и объем закупок продукции для государственных нужд определяется заказчиками исходя из объемов финансирования из бюджетов и внебюджетных фондов за вычетом расходов на заработную плату и других расходов, не связанных с расходами на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. Поэтому зачастую при оценке эффективности управления государственными закупками определяют экономическую эффективность через экономический эффект от размещения государственного и муниципального заказа и соотношения его с материальными затратами, так называемыми транзакционными издержками. Для нашего исследования под экономической эффективностью понимается не только достижение экономии бюджетных средств, но и оценка качественных показателей результата государственных закупок. В основе такой эффективности лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей и нужд. Рассмотрим систему государственных закупок Санкт-Петербурга с точки зрения отчетных показателей эффективности. В 2015 году за счет бюджетных средств и средств бюджетных учреждений было заключено 133 530 государственных контрактов и договоров на сумму 75 286 170,89 тыс. 125 руб. Сокращение бюджетных расходов за счет проведения процедур размещения государственного заказа Санкт-Петербурга 4 575 488,26 тыс.руб., 6,87%. Основные результаты государственных закупок по способам определения поставщика представлены в таблице 8 и на рисунке 13. Таблица 8 - Результаты государственных закупок по способам определения поставщика в контрактной системе за 2015 год115 Наименование процедуры определение поставщика Аукцион в электронной форме Открытый конкурс Закупка у единственного поставщика Конкурс с ограниченным участием Пп.4 и 5 ч.1 ст.93 44-ФЗ Запрос котировок Закрытый аукцион Запрос предложений Итого Процент, % Сумма (тыс. руб.) Количество 51,2 21,7 13,2 9,03 4,36 0,5 0,03 0,03 100,05 38 526 696,39 16 338 446,44 9 914 450,22 6 799 574,95 3 280 038,63 377 695,38 25 568,94 23 699,93 75 286 170,88 37426 520 15667 1310 75839 2761 1 6 133530 Рисунок 13 – Структура закупок по способам определения поставщика в 2015 г. 115 http://www.gz-spb.ru/summary-main.. 126 В соответствии со сценарием 1 если все закупки перевести в электронную форму, то произойдут преобразования в структуре государственных закупок по способам определения поставщика в сторону увеличения количества процедур открытого конкурса и запроса котировок и , частично, запроса предложений. Это связано с тем, что применение технологического механизма контрактной системы, появление единой информационной системы и возможности проведения всех процедур в электронной форме даст возможность подавать заявки поставщикам в электронной форме , а заказчикам автоматизированным образом отслеживать ход процедуры в сети Интернет или на своем рабочем месте в программе АИСГЗ. На рисунке 14 представлена структура закупок по способам определения поставщика в рамках сценария 1. Поэтому, считаем, что в перспективе перевод процедур определения поставщика в электронную форму и в большей степени ориентация на конкурсные процедуры и процедуру запроса предложений в определении поставщика позволит государственным заказчикам повысить эффективность государственных закупок и добиться искомого результата удовлетворения публичных потребностей не только в рамках экономии бюджетных средств, но и в показателях качества. С точки зрения оценки эффективности организационно-управленческих мероприятий государственных закупок мы будем использовать также соотношение планов государственных закупок и достижение в процессе закупки соответствующих количественных и качественных результатов, то есть критерий «цель – результат». При этом каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач социально-экономической политикой региона. Стоит отметить, что Правительством Санкт-Петербурга, придается большое значение планированию закупок, как одного из необходимых условий обеспечения достоверного прогноза расходов регионального бюджета, мониторинга показателей эффективности работы исполнительных органов государственной власти, обеспечения информационной прозрачности процессов расходования средств из бюджета, с 2004 года нормативно закрепило обязанности государственных заказчиков в составлении пла- 127 нов формирования и размещения государственного заказа непосредственно после принятия закона о бюджете. С развитием функциональности АИС ГЗ в последующие годы функция планирования, а точнее – стадия формирования государственного заказа, приобрела все свойства, необходимые для сбора информации о планируемых закупках, видах и объемах продукции, сроках приобретения/поставки, способах размещения и прочих параметрах государственного заказа, а также прогнозировать значение других важных показателей, влияющих на социально-экономическое развитие города. Рисунок 14 – Структура закупок по способам определения поставщика в рамках сценария 1 128 Важно отметить то, что показатель экономии бюджетных средств, не может быть единственным источником суждений о полной или неполной эффективности расходования средств, так как экономия бюджетных средств может быть достигнута за счет более низких цен в результате проведения процедур закупок при достаточно высоких начальных максимальных ценах контракта. Поэтому в нашем исследовании мы также будем использовать показатель исполнения бюджета Санкт-Петербурга по его расходной части. Этот показатель демонстрирует не только то, насколько целесообразно государственные заказчики планируют свои закупки, но и оценивает эффективность их деятельности в той или иной сфере в целом. Рассмотрим на примере бюджета Санкт-Петербурга за 2013 год (до появления контрактной системы), как работает данный показатель. Общие итоги исполнения бюджета за 9 месяцев 2013 года выглядят следующим образом (таблица 9). Таблица 9 – Исполнение бюджета Санкт-Петербурга за 9 месяцев 2013 года, тыс. руб.116 Исполнено на 01.10.2013 Наименование Бюджет на 2013 год В процентах к Сумма Бюджету 01.10.12 Доходы 391 185 440,7 288 492 021,9 73,7% 112,2% Расходы 426 643 042,8 249 993 771,4 58,6% 115,2% Дефицит (-), профицит (+) -35 457 602,1 +38 498 250,5 95,90% Из таблицы 9 мы можем сделать выводы об устойчивом поступлении доходов в бюджет города, наличии профицита при запланированном дефиците, что обусловлено исполнением бюджета по расходам существенно ниже, чем по доходам. Из данных таблицы можно сделать вывод, что невысокий процент исполнения бюджета по расходной части указывает на проблему «недопланирования» в области государственного заказа, когда государственные заказчики не соизмеря116 http://fincom.spb.ru/comfin/budjet/wizard.htm. 129 ют цель закупки с конечным результатом и не могут стратегически рассчитать последующие потребности в товарах, работах, услугах. Далее рассмотрим, как исполнялся бюджет за первые 9 месяцев 2013 года по статьям расходов (таблица 10). Таблица 10 - Исполнение бюджета Санкт-Петербурга за 2013 год по расходам в соответствие с его функциональной структурой Наименование Расходы бюджета - итого: Общегосударственные вопросы Национальная оборона Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Национальная экономика Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды 0,4 Образование Культура, кинематография Здравоохранение Социальная политика Физическая культура и спорт Средства массовой информации Обслуживание государственного и муниципального долга Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований 426 643 042,8 26 230 727,3 148 099,2 Исполнено на 01.10.2013 Структура (%) В процентах к Сумма 01.10.12 01.10.13 Бюджету 01.10.12 249 993 771,4 58,6% 115,2% 100,0% 100,0% 11 718 464,6 44,7% 114,2% 4,7% 4,7% 57 462,7 38,8% в 2,3 раза -0,1% 0,0% 2 648 128,2 112 378 626,6 1 702 563,3 58 464 469,7 67 050 042,1 1 923 504,6 84 062 131,1 12 778 830,0 57 119 406,7 48 889 191,1 10 319 928,2 1 370 999,9 35 721 841,7 1 075 311,8 57 107 937,9 7 280 761,6 36 905 669,9 34 206 422,6 4 246 542,4 777 695,2 1 217 800,0 395 865,7 Бюджет на 2013 год 64,3% 90,9% 133,5% 0,9% 20,2% 0,7% 23,4% 93,1% 135,6% 119,2% 105,6% 170,8% 110,2% 164,7% 147,2% 17,7% 0,4% 22,1% 3,2% 10,0% 14,3% 1,2% 0,2% 14,3% 0,4% 22,8% 2,9% 14,8% 13,7% 1,7% 0,3% в 2,9 раза 0,1% 0,2% 3,0% 5,1% 0,1% 52,0% 53,3% 55,9% 67,9% 57,0% 64,6% 70,0% 41,1% 56,7% 32,5% 65,8% 505 627,8 332 762,2 По данным из таблицы 10 видно, что основная часть бюджета СанктПетербурга приходится на национальную экономику, образование, ЖКХ, здравоохранение и социальную политику. Но при этом по тому, что во всех сферах бюджет не исполнен до конца, а также мы видим, что выделенные по плану бюджетные средства тратятся государственными заказчиками в течение года неравномерно. Заказчики зачастую тратят большие суммы на конец года, рискуя либо не использовать их вообще, либо использовать неэффективно. 130 Проблемы «недопланирования» государственного заказа являются достаточно актуальными, в связи, с чем бывший вице-губернатор И. Голиков на отчете перед Законодательным собранием города Санкт-Петербург в 2013 году также упомянул данную проблему. Чиновник отметил соответствие уровня ассигнований, выделенных на государственные закупки, показателям прошлого года. Среди самых значимых закупок на текущий год закупка продуктов питания, предназначенных для объектов социальной инфраструктуры, конкурсов по уборке улиц, проводимых еще в декабре прошлого года. И. Голиков отметил, что из 174 млрд. практически 115-125 млрд. рублей будут реализованы посредством проведения конкурентных торгов, в сумме 19,7 млрд. – средства направлены на размещение заказа у единственного поставщика (источника, исполнителя). Проблема «недопланирования» выражается в том, что из объемов в 174 млрд. рублей, предусмотренных на осуществление государственных закупок, на 24 .05.2013 года не проведено процедур на 30,7 млрд. рублей. На данный момент было проведено 75 процедур, чья первоначальная цена превышает 50 млн. рублей, на общую сумму 23,8 млрд. рублей. 116 конкурсов объявлено и еще проведение 56 процедур запланировано до конца года. В этой связи переход плоскость контрактной системы принесет положительные результаты. Во-первых, проект контрактной системы регулирует не только стадию размещения заказа, но и на этапе планирования, а также исполнения и мониторинга эффективности исполнения государственной закупки. Контрактная система предполагает четкую и структурированную систему планирования закупок. При этом по горизонту планирования выделяются следующие типы (рисунок 15): 131 Рисунок 15 - Возможные временные горизонты планирования закупок Самым важным аспектом системы планирования в контрактной системе является то, что планы-графики, которые разрабатываются государственными заказчиками, имеют привязку к целевым мероприятиям, что наглядно помогает обосновать целесообразность закупаемой продукции. Кроме того, в контрактной системе предусматривается возможность вносить изменения в план-график. Отсутствие хаотичности осуществления закупок не приводит к постоянной корректировке лимитов финансирования, а, значит, оптимально распределяются бюджетные средства на удовлетворения государственных нужд. Отсюда следующий сценарий (сценарий 2) повышения инновационного потенциала системы государственных закупок Санкт-Петербурга – перевод стадии планирования в технологически новую форму – в электронную, в рамках создания единой информационной системы и корреляция в автоматизированном виде расходования бюджетных средств с целями государственных программ и выполнению задач по государственным программам. Следующий критерий, определяющий эффективность государственных закупок, выделяемый нами, это критерий, отражающий реальное мнение пользователей по поводу эффективности работы системы закупок. Выше мы уже упомина- 132 ли различные организационно-управленческие проблемы, возникающие в процессе осуществления закупки. Стоит отметить, что проблемы, связные с человеческим фактором, наиболее остро стоят в системе управления государственными закупками. Обратимся к результатам социологического исследования «Эффективность системы контроля проведения государственных закупок», которое было проведено ВЦИОМ по результатам интернет опроса населения России и специалистов в области закупок117. В Приложении В приведен список вопросов и ответов, отражающих отношение к существующей системе проведения госзакупок. В основном население не информировано о существующей системе госзакупок и изменениях, происходящих в данной сфере. Те же, кто знает о системе, недовольны ее прозрачностью и коррумпированностью. То есть согласно данным социологического исследования, процесс осуществления государственных закупок подвержен определенным коррупционным рискам. Это отмечают не только граждане, которые имеют лишь представление о системе государственных закупок, не включены в нее, но считают ее непрозрачной и несправедливой. Что особенно важно, наличие коррупции в государственных закупках подчеркивают и специалисты данной сферы. А, следовательно, можно констатировать незначительную эффективность в процессе закупочной деятельности. В этой связи, важным показателем критерия «план (цель) – процесс» является наличие контроля на всех этапах цикла закупки. А в этой части основная надежда на исправление ситуации с коррупцией у населения и специалистов госзакупок на общественный и гражданский контроль. Стоит отметить, что опрос показал достаточно слабое информирование населения о системе государственных закупок. А для того, чтобы эффективно контролировать и обсуждать проблемы сферы закупок государства, обществу необходимо наличие оперативной и достоверной информации, а, следовательно, воз117 Эффективность системы контроля проведения государственных закупок: По результатам онлайн опроса населения России и специалистов в области закупок. URL: http://goszakupki.bigovernment.ru:8087/ upload/iblock/bb8/bb8bfeb1d4a7f0fed7e0c6e23e8e9766.pdf (дата обращения: 01.07.2013) 133 растает роль технологического механизма в процессе закупочной деятельности. Сама контрактная система – это своеобразный технологический цикл от планирования (плана, цели) до исполнения (результата) закупок. Важная роль в этом процессе отдается технологиям – как пример, создание единой информационной системы государственных закупок. Вынесение информации обо всех стадиях жизненного цикла закупок в сеть Интернет позволит оперативно и доступно контролировать сферу государственных закупок, как гражданам, так и экспертам и специалистом в области закупок. Итак, с учетом выделенного критерия эффективности института государственных закупок «план (цель) – процесс» и увеличение роли инновационного технологического механизма развития института государственных закупок, разработаем инновационные организационные мероприятия (таблица 11), позволяющие действенно управлять закупочным процессом и усиливать его эффективность в Санкт-Петербурге. Безусловно, в контексте институциональных преобразований государственных закупок и перехода на контрактную систему. Что касается инновационной составляющей государственной закупки, то нами также выделяются некоторые характеристики института государственных закупок Санкт-Петербурга, детерминирующие его инновационную составляющую, что представлено в сценарии 3. Кроме того, Санкт-Петербург по своему инновационному потенциалу входит в тройку крупнейших российских инновационных центров наряду с Москвой и Московской областью. Геополитические преимущества города, создание благоприятного инвестиционного климата, наличие программы мероприятий по реализации инновационной политики призваны обеспечить лидирующие позиции города в инновационной сфере. В соответствии с Постановлением Правительства Санкт-Петербурга «О Концепции социальноэкономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года» инновационное развитие города определяется как одно из главных направлений развития на период до 2025 года. В Санкт-Петербурге в 2008 году была сформирована комплексная программа мероприятий для реализации инновационной политики на 2008-2011гг. в 134 соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 июля 2007г. №881 «Об основах инновационной политики в Санкт-Петербурге на 20082011гг.». Таблица 11 – Сценарная модель управления инновационным развитием госзакупок с точки зрения применения технологического механизма Институт госзакупок/ Технологический механизм механизм управления Органы государственной Использование технологических систем (как региональной, так и власти общефедеральной) в организации управления государственными закупками: планирование госзаказа, проведение закупочных процедур, исполнение, отчетность и мониторинг эффективности закупки; взаимодействие с иными органами гос. власти и контрагентами посредством электронного документооборота Институт бюджетных Использование автоматизированных информационных систем при отношений планировании, распределении и контроле исполнения финансовых обязательств (ресурсов) (АИСГЗ Санкт-Петербург) Институт контроля Использование автоматизированных информационных систем (независимый регистратор, информационная система жалоб на действие или бездействия государственных заказчиков, операторов электронных торговых площадок) при проведении закупочных процедур Институт обеспечения Использование технологических систем при подписании контрактов исполнения контрактов (на электронных торговых площадках, единой информационной системе) и контроле за их исполнением (реестр контрактов) Институт консультантов Создание в сети Интернет специализированных сайтов консультирования по вопросам государственной закупочной деятельности и форумов для обмена мнениями по проблематики государственных закупок 118 Центры подготовки специалистов по государственным закупкам Специализированное издание по закупкам (информационная система) 118 Применение дистанционных форм обучения и подготовки специалистов по государственным закупкам Создание в сети Интернет сайтов по закупкам, в том числе создание общероссийской единой информационной системы наряду с сайтом www.zakupki.gov.ru и региональным сайтом госзакупок www.gzspb.ru; проведение виртуальных выставок по государственным закупкам119 Среди специализированных сайтов по вопросам государственных закупок можно выделить: www.tendery.ru (Портал эффективных закупок), www.roszakupki.ru (Институт гос и регламентированных закупок), www.igz.hse.ru (Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева НИУ ВШЭ), http://www.sziu.ru/publication/852/uchebno-konsultatsionnyij-tsentr-upravleniya-gosudarstvennyimi-munitsipalnyimi-ireglamentirovannyimi-zakupkami/ (учебно-консультационного центра управления государственными, муниципальными и регламентированными закупками Северо-Западного института управления – филиала РАНХиГС) 119 25-26 февраля 2010 года в Санкт-Петербурге прошла первая в России виртуальная форум-выставка ―Государственный заказ Санкт-Петербурга» 135 Стоит отметить, что в рамках реализации данной программы в СанктПетербурге образовалась инновационная инфраструктура, представленная на рисунке 16. Рисунок 16 - Инновационная инфраструктура Санкт-Петербурга Санкт-Петербург имеет все предпосылки для успешного инновационного развития. На данный момент Санкт-Петербург – это ведущий экономический, научный, образовательный центр России, крупнейший мегаполис мира, в котором сконцентрировано около 10% интеллектуального потенциала России, с элементами инновационной инфраструктуры, конкурентоспособными отраслями120. 120 В Петербурге принята Комплексная программа мероприятий по реализации инновационной политики на 2008-2011 годы. URL: http://www.cedipt.spb.ru/innovations/news/2599/ (Дата обращения 12.04.2013). 136 Но инновации – это не просто что-то новое, кем-то реализованное впервые, это еще и экономически эффективная новация, то есть имеющая эффект коммерциализации. Очевидно, что критерием эффективности для предпринимателя в случае создания инновационного продукта является получаемая норма прибыли. Поэтому для дальнейшего развития инновационной инфраструктуры и появлению новых инновационных продуктов необходима государственная поддержка в рамках механизма государственной закупочной деятельности в Санкт-Петербурге. Правительство Санкт-Петербурга вместе с ОАО «Роснано» в 2013 г. устанавливают нормативы на закупку инновационной продукции по государственному заказу. Квоты будут отличаться по отраслям, в целом такая продукция будет составлять не менее 5% госзаказа Санкт-Петербурга. Подобное квотирование закупки инновационных продуктов в рамках реализации контрактной системы введено не только в Санкт-Петербурге, но и в таких субъектах Российской Федерации, как Республика Татарстан, Чувашия, Москва. Данный инструмент благоприятно скажется на развитии инновационной экономики конкретного региона, так как будет стимулировать деятельность конкретных предприятий, занимающихся инновациями. Кроме того, повысится эффективность исполнения государственных заказов, так как инновационная продукция хоть и стоит на 7-10 % дороже имеет более высокий конечный результат (положительные экстерналии). А именно качество исполнения государственной закупки является главным критерием для более эффективной и результативной деятельности органов государственной власти, исполняющих свои функции на благо граждан конкретных территорий. В данном случае, закупая инновационную продукцию необходимо делать акцент не на том, что государственный заказчик получает новый или усовершенствованный продукт, а то, что данный продукт способен более результативно решать задачи государственного заказчика. Считаем важным, сформировать консолидированную позицию основных экономических агентов процесса государственной закупки (прежде всего, заказчика и поставщика) относительно реализации закупки инновационной продукции в рамках контрактной системы. Тем самым, 137 добиваясь более конкретного результата в удовлетворении потребностей государственного заказчика в инновационных продуктах. Поэтому необходимы практики конвенциального взаимодействия государственных заказчиков и поставщиков, с участием заинтересованных отраслевых ассоциаций и институтов в вопросах инновационного развития и реализации инновационного проекта контрактной системы Санкт-Петербурга. Возможность данного конвенциального взаимодействия и его непосредственный результат представляет собой действенный механизм повышения эффективности государственных закупок на региональном уровне. Кроме того, в образовательных учреждениях, которые реализуют программы дополнительного профессионального образования в форме повышения квалификации и (или) профессиональной переподготовки, необходимо сделать акцент именно на инновационную составляющую образовательной программы в сфере закупок, включать отдельные модули об особенностях закупки инновационного вида продукции для обеспечения государственных и муниципальных нужд в контрактной системе или разработать отдельную программу о закупки инновационной продукции. 138 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Исследование феномена инновационного развития государственных закупок на региональном уровне, а также механизмов управления ими, осуществленное в настоящей диссертации, позволяет сделать следующие выводы. 1. Применительно к предмету диссертационного исследования уточнены и конкретизированы основные теоретико-методологические основы инновационного развития государственных закупок. Теоретической базой исследования выступает, прежде всего, теории и концепции институционального методологического подхода, примененные для исследования государственных закупок, в условиях формирующейся в Российской Федерации контрактной системы. 2. Операционализация теоретических установок, положенных в основу диссертации, наряду с анализом реальной экономической ситуации на уровне Российской Федерации и Санкт-Петербурга позволили решить ряд заявленных в исследовании задач: проанализирован мировой опыт систем управления государственными закупками с точки зрения его приложимости в отечественных экономических условиях перехода к контрактной системе и инновационного развития государственных закупок в частности; выделены организационные основы управления государственными закупками в Российской Федерации и на региональном уровне; спроектированы основные организационные мероприятия совершенствования государственных закупок Санкт-Петербурга в условиях их инновационного развития при переходе к контрактной системе; 3. Осуществленное исследование позволяет получить некоторые новые научные знания относительно воздействия управленческих механизмов на эффективность государственных закупок Санкт-Петербурга в условиях их инновационного развития: Во-первых, уточненные методологические подходы (прежде всего, институциональный подход) к исследованию государственных закупок. Концептуализировано управление государственными закупками в контексте институциональ- 139 ного подхода, который нам позволяет определить государственные закупки через понятие институт, который мы трактуем как инновационную систему взаимоотношений между государственными и иными экономическими агентами в экономическом пространстве по вопросам удовлетворения государственных нужд с целью достижения социально-экономической эффективности. Во-вторых, результаты теоретико-методологического анализа позволяют сформировать авторскую интерпретацию государственной закупочной деятельности. Сама государственная закупка представляет собой деятельность по непосредственному определению заказчиком контрагента для обеспечения государственных нужд. Для того, чтобы закупка была эффективной необходимо провести предваряющие ему организационно-управленческие действия, связанные с планированием, формированием государственных нужд, определением контрагента, а также необходим непосредственный контроль данного процесса. В-третьих, обоснованное в диссертации понимание контрактной системы позволило сформировать основные организационно-управленческие действия государственных заказчиков, направленные на повышение эффективности государственных закупок в условиях их инновационного развития. Что указывает на то, что полученные в ходе диссертационного исследования результаты носят не только теоретический характер. Не менее существенно и их прикладное значение в региональной экономической системе Санкт-Петербурга. Нами в диссертации были спроектированы основные сценарии, позволяющие действенно управлять закупочным процессом и усиливать его эффективность в Санкт-Петербурге в условиях их инновационного развития при переходе к контрактной системе. В данном случае автором были предложены сценарные варианты управления инновационным развитием института государственных закупок с точки зрения применения технологического механизма, инновационного механизма, а также выделены некоторые характеристики государственных закупок, детерминирующие их инновационную составляющую. 140 Государственные закупки представляют собой важную часть экономической системы Российской Федерации. В объемном понятии государственный заказ можно определить, как систему отношений между органами власти и юридическими, частными лицами, направленную на удовлетворение государственных нужд, и основанную на принципах добросовестной конкуренции, законности, прозрачности, эффективности, информационной открытости и коллегиальности принимаемых решений. Такой процесс, как государственные закупки, представляет собой комплексную процедуру, в рамках которой необходимо учитывать массу тонкостей. В частности, важно постоянно быть в курсе законодательных изменений, касающихся государственных закупок. Одним из важнейших изменений, отразившихся на понятии «государственные закупки», стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ, но на сегодняшний день, в связи с принятием закона о контрактной системе, необходимо отслеживать изменения, происходящие в переходный период. Кроме того, важная особенность федерального закона №44ФЗ о контрактной системе заключается в системном регулировании всего жизненного цикла закупки, начиная от планирования государственных нужд, заканчивая исполнением государственного контракта и мониторингом эффективности совершенной закупки. В этих условиях, государственному заказчику важно соблюдать законодательные и нормативные предписания, чтобы более эффективно произвести государственную закупку. А, значит, необходимо понимание организационных основ системы управления государственными закупками. Таким образом, организация и проведение государственных закупок является сложной инновационной системой, состоящей из различных элементов, в которые входят определение понятия государственных нужд, формирование, размещение заказов, заключение государственных контрактов, исполнение взятых на себя договорных обязательств по поставке товаров, выполнению разных видов работ, предоставлению услуг для государственных нужд. Потоки госбюджетных средств направляются на проведение государственных закупок продукции, работ, оказываемых услуг, которые используются в разных видах деятельности, ставя- 141 щих перед собой государственные цели. Государственные закупки представляют собой основной источник удовлетворения государственных нужд. Главная цель проведения закупочной деятельности заключается в обеспечении заданного результата с наименьшим уровнем затрат. Покупатель должен выбрать себе поставщика, которым при выполнении всех требуемых условий предлагаются минимальные цены за продаваемые товары, работы, услуги. В этой связи, именно роль государственных заказчиков является первостепенной в контрактной системе и именно на них падает вся ответственность за совершение закупки. Можно сделать вывод, что, совершая закупку, государственный заказчик должен осознавать социально-экономические цели, которые стоят перед ним. В первую очередь его действия должны коррелироваться с задачами социальной ответственности в закупочном политике, а это, в свою очередь, снизит риск коррупционных действий и упрочит доверие граждан к деятельности органов государственной власти и их подведомственных учреждений в вопросах траты бюджетных средств. В этой связи, актуализируется необходимость инновационного развития государственных закупок, как в масштабе Российской Федерации, так и на уровне конкретного ее субъекта. Для экономической системы Российской Федерации в отличие от большинства развитых стран до сих пор стоит огромная задача инновационной институционализации рынка национальных закупок. Институционально закрепленные формы государственных закупок в России долгое время реализовались в рамках размещения государственных заказов и направлены были в большей степени на проведение формальной контрактации между органами власти и субъектами гражданских правоотношений, что не обеспечивает должного контроля качественной стороны удовлетворения государственных нужд и, соответственно, реализации целей административной реформы и стратегии инновационного развития Российской Федерации. Поэтому считаем важным проведенное исследование инновационного развития государственных закупок в нашей стране как реализацию инновационного проекта контрактной системы, целью которого является создание единого техно- 142 логического цикла формирования, размещения государственного заказа и надлежащего исполнения государственных контрактов, а также мониторинга результатов закупки. Что позволит обеспечить выполнение публичных обязательств государства в полной мере, повысить эффективность расхода бюджетных средств и укрепить инновационный потенциал института государственных закупок в рамках развития инновационной составляющей экономики страны и ее регионов. Кроме того, в контексте теоретического и практического вклада в исследование сферы управления инновациями, в работе представлены сценарии управления инновационным развитием государственных закупок, осуществляемых в региональной экономической системе - на примере Санкт-Петербурга. 143 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - № 237. 2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 12.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3012. 3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.06.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть 1) от 30.11.1994 № 51ФЗ (ред. от 06.04.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - №32. - Ст. 3301. 5. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть 2) от 26.01.1996 № 14ФЗ (ред. от 19.10.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - №5. - Ст. 410. 6. Федеральный закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 41. - с. 8220-8235. 7. Федеральный закон Российской Федерации «О государственном материальном резерве» от 29.12.1994 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 1. - Ст. 3. 8. Федеральный закон Российской Федерации «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 31 (1 ч.). - Ст. 3434. 144 9. Федеральный закон Российской Федерации «О государственной охране» от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 22. - Ст. 2594. 10. Федеральный закон Российской Федерации «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 34. - Ст. 3540. 11. Федеральный закон Российской Федерации «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3105. 12. Федеральный закон Российской Федерации «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 02.12.1994 N 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3303. 13. Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1650. 14. Федеральный закон Российской Федерации «Об электронной цифро- вой подписи» от 10.01.2002 № 1-ФЗ (ред. от 08.11.2007) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 127. 15. Федеральный закон Российской Федерации «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» от 13.12.2010 № 357-ФЗ (ред. от 06.11.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 51 (1 ч.). - Ст. 6809. 16. Федеральный закон Российской Федерации «О конкурсах на разме- щение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 № 97-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. - № 19. - Ст. 2302 (утратил силу с 31.12.2005). 145 17. Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (вместе с «Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд») от 08.04.1997 № 305 // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 15. - Ст. 1756. 18. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Послание Прези- дента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» от 30.11.2010 // Парламентская газета. - 2010. - N 63. 19. Постановление Правительства Российской Федерации «О перечне то- варов, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» от 04.11.2006 № 642 (ред. от 17.03.2009) // Собрание законодательства РФ. - 2006. № 46. - Ст. 4793. 20. Постановление Правительства Российской Федерации «О создании государственного унитарного авиационного предприятия Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 10.05.1995 № 457 (ред. от 22.04.1997) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 20. - Ст. 1807. 21. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утвержде- нии Положения о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов» от 27.10.2006 № 631 (ред. от 05.10.2007) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 44. - Ст. 4602. 22. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утвержде- нии Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом» от 29.12.2007 № 978 (ред. от 08.05.2009) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 2. - Ст. 102. 146 23. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утвержде- нии Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр» от 29.12.2010 № 1191 // Собрание законодательства РФ. 2011. - № 4. - Ст. 604. 24. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утвержде- нии Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» от 10.09.2009 № 722 (ред. от 17.12.2010, с изм. от 21.01.2011) // Собрание законодательства РФ. 2009. - № 38. - Ст. 4477. 25. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утвержде- нии Положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме» от 17.03.2008 N 179 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 12. - Ст. 1139. 26. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720. 27. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О методиче- ских рекомендациях по вопросам, связанным с организацией закупки товаров (работ, услуг) для государственных нужд» от 24.07.1997 № 1047-р // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 32. - Ст. 3814. 147 28. Распоряжение Правительства Российской Федерации «О перечне то- варов (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» от 27.02.2008 № 236-р (ред. от 25.03.2010) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 9. - Ст. 884. 29. Приказ Министерства экономического развития Российской Федера- ции от 30.09.1997 № 117 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков) - (конкурсной документации)» // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 30. Приказ Министерства экономического развития Российской Федера- ции «Об утверждении номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков» от 07.06.2011 № 273 // Российская газета. - 2011. - № 165. 31. Приказ Минэкономразвития России и Федерального казначейства «Об утверждении Порядка регистрации пользователей на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» от 14.12.2010 № 647/22н // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 32. Письмо Министерства экономического развития Российской Федера- ции «О начале функционирования с 1 января 2011 г. Общероссийского официального сайта» № 26339-ЛА/Д22 от 31.12.2010 // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 33. Письмо Министерства экономического развития Российской Федера- ции «По вопросу разъяснений, связанных с применением Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ» от 18.01.2008 № Д04-93 // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 34. Письмо Министерства экономического развития Российской Федера- ции «О возможности закупки для государственных и муниципальных нужд товаров (продуктов питания), относящихся к разным группам, запросом котировок 148 цен» от 17.06.2008 № Д05-2407 // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 35. Письмо Министерства экономического развития Российской Федера- ции «О порядке применения процедур размещения заказов для государственных и муниципальных нужд» от 08.08.2007 № 11812-КА/Д04 // Администратор образования. - 2007. - № 20. 36. Письмо Федеральной антимонопольной службы Российской Федера- ции «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 26.09.2007 № ИА/17413 // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. 37. Письмо Московского Управления Федеральной антимонопольной службы России №ЕС/21620 от 12.09.2011 // Консультант Плюс. Версия Проф.: Справ.-прав. система. Монографии, периодические издания 38. Альянов К.А. Государственный заказ как инструмент управления ре- сурсами государственного развития (на примере Красноярского края) // Экономические проблемы и решения. 2009. - № 2. - С. 92-103. 39. Афанасьева Н.В. Государственный заказ как инструмент макроэконо- мического регулирования экономики. Спб.: Изд-во СЗТУ, 2009. – С. 160. 40. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М.: Волтерс Клувер, 2009. - С. 24. 41. Арыкбаев Р.К. Виды рисков и способы управления ими в рамках го- сударственных (муниципальных) закупок // Финансы и кредит. - М., 2009. - № 34 (370). - С. 23-28. 42. Арыкбаев Р.К. Организационные основы управления финансовыми потоками системы государственных заказов и закупок // Бизнес. Образование. Право. Вестн. Волгоград. ин-та бизнеса. - 2010. - № 2 (12). - С. 159-165. 149 43. Арыкбаев Р.К., Гаджиева В.Т. Формирование и развитие контрактной системы размещения государственного заказа в Российской Федерации // Бизнес. Образование. Право. Вестн. Волгоград. ин-та бизнеса. - 2010. - № 3 (13). - С. 2027. 44. Арыкбаев Р.К., Байтелиеров А.М., Гаджиева В.Т., Набиев Р.А. По- вышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. 187с. 45. Асаул А.Н., Кощеев В.А. Государственное предпринимательство в строительстве (государственный строительный заказ) / Под ред. А.Н. Асаула. СПб.: АНО ИПЭАВ, 2009. - 300 с. 46. Становление рыночной системы государственных закупок в России / [Д.э.н. В.И. Смирнов, д.э.н. Н. В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др.]; Под ред. д.э.н. В.И. Смирнова и др.; М-во экономики Рос Федерации, М-во образования Рос. Федерации, Гос.ун-т - Высш. шк. экономики. (Ин-т подгот. кадровдля системы гос. закупок). - Казань: БизнесИнфоСервис, 2000. - 318 с. 47. Управление закупками продукции длягосударственных нужд: [Сб.] / Яросл. ин-тповышения квалификации руководящих работников испециалистов хим. и нефтехим. пром-сти ЯрИПК .чеб.-метод. центр по госзакупкам ; [Сост.: к.э.н.В.Е. Мочулаев]. - Ярославль: ЯрИПК, 2002. - 20 . 48. Горбунов-Посадов, Михаил Михайлович (1947-). Электронные госу- дарственные закупки / М. М.Горбунов-Посадов. - М.: ИПМ, 2002. - 24 с. 49. Ванчугов, Максим Анатольевич.Организационное обеспечение систе- мыгосударственных закупок / М. А. Ванчугов; М-вообразования Рос. Федерации, С.-Петерб. гос. ун-тэкономики и финансов. - [Препр.]. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2001.- 25 с. 50. Золотарева, А.Совершенствование системы закупки товаров,работ и услуг для государственных нужд / [Золотарева А., Копейкин Б., Катамадзе А.]. М. Ин-т экономики переход. периода, 2003. - 361 с. 150 51. Цикорев, Н. Н. Государственные закупки: практика организации и нормативное обеспечение: Учеб. пособие: [Для студентов и слушателей вузов и ин-тов повышения квалификации] / Н.Н. Цикорев, А.И. Колосов; Администрация Орлов. обл., Упр. Экономики аппарата губернатора и Администрации Орлов. обл.,Орлов. регион. акад. гос. службы. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2004. - 141,[1] с. 52. Управление закупками продукции для государственных и муници- пальных нужд: Учеб.пособие / А.Я. Муллер, Е.В. Лабазнова, Е.О., Живаева, Е.А. Чистякова; Поволж. акад. гос. службы им. П.А. Столыпина, Учеб.-деловой центр морозов. проекта. - Саратов: Поволж. акад. гос. службы, 2003. - 120 с. 53. Кузнецов, Кирилл Владимирович. Настольная книга поставщика и за- купщика: торги, конкурсы, тендеры / К.В. Кузнецов. - М.: Альпина Паблишер, 2003. - 338 с. 54. Дорошенко, Татьяна Геннадьевна. Управление государственными за- купками: Учеб.метод. пособие / Т.Г. Дорошенко, О.П. Дюнина; Мво образования Рос. Федерации, Байкал. гос. ун-т экономики и права. - Иркутск: Изд-во Байкал. гос. ун-т экономики и права, 2003. - 167 с. 55. Афанасьев, Михаил Владимирович (д-р экон. наук). Государственные закупки в рыночной экономике /М. В. Афанасьев, Н. В. Афанасьева, В. А. Кныш ; М-во образования Рос. Федерации, Гос. образоват.учреждение высш. проф. образования "С.-Петерб.гос. ун-т экономики и финансов". - СПб.: Изд-воС.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 2004 (РТП ООО Новый век). - 244 с. 56. Сироткина, Надежда Геннадьевна.Государственные и муниципальные закупки как часть бюджетного процесса в Российской Федерации: учебное пособие / Н.Г. Сироткина; Гос. ун-т, Высш. шк. экономики, Нижегор. фил., Регион. Центр подгот. кадров для системы госзакупок. – Нижний Новгород: Издательство Волго-Вятской академии государственной службы, 2006. - 57 с. 57. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением: (на примере Санкт-Петербурга) / В.С. Лопатников, И.П. Соколова, С.Р. Тажетдинов. - Санкт-Петербург: Наука, 2008. - 228 с. 151 58. Демкина, Алеся Вячеславовна. Государственные и муниципальные закупки: проблемы применения гражданско-правовых санкций / А.В. Демкина. Москва: Норма : ИНФРА-М, 2012. -287 с. 59. Балаева О.Н, Рожков М.А. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика. - М.: ГУ-ВШЭ, 2011. - 318 с. 60. Бальсевич А.А., Подколзина Е.А. Реализация государственных кон- трактов: теория, проблемы, иллюстрации // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. - 2009. - № 17. - с. 76-83. 61. Баширова Д.М. Исключения для исполнительной власти // Госзакуп- ки: доступно, оперативно, профессионально. - 2011. - Выпуск № 6. - с. 37-42. 62. Белов В.Е. Правовое регулирование размещения государственного за- каза // Право и экономика. - 2005. - № 2. - С. 22. 63. Бенсман М. Как повысить эффективность госзакупок? // Финансовый директор. - 2009. - № 11 (83). - с. 55-57. 64. Блинов В.Г. Публично-правовые и частно-правовые отношения при поставке товаров для государственных нужд. - Чебоксары: Чувашский университет, 2008. - 196 с. 65. Вилков Н.О., Вилков И.Н. Государственные и муниципальные закуп- ки. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2007. 136с. 66. Виссарионов А., Хрусталев А. Формы государственного влияния на экономику госзаказа // Экономист. - 1991. - № 3. - с. 73-82. 67. Воропаева С.В. Развитие методологии размещения госзаказа, совер- шенствование координации и контроля в системе госзакупок, как факторы повышения еѐ устойчивости 68. Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управ- ления экономикой: Дисс.канд. юрид. наук. - Р-н/Д., 2008. - С. 16, 17. 69. Головщинский К.И., Шамрин А.Т. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. - 60 с. 152 70. Головщинский К.И., Шамрин А.Т. Основные направления создания и развития комплексной федеральной контрактной системы в Российской Федерации. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011. - С. 4. 71. Государственные и муниципальные закупки-2011. Сборник докладов VI Всероссийской практической конференции-семинара. - М.: ИД «Юриспруденция», 2012. - 504 с. 72. Грицюк М. К соцуслугам для пожилых допустят частные компании // Российская газета, 2011. - 18 августа (№ 5557). 73. Давлетшина Л.М. Государственный заказ как инструмент проведения промышленной политики (на примере Республики Татарстан): Дисс. … канд. экон. наук. - Казань, 2007. - С. 48. 74. Демин А.А., Демина Н.К. Институциональные преобразования систе- мы размещения государственного заказа в России // Госзаказ: управление; размещение; обеспечение. Академическое приложение. - 2008. - №1. - С. 2-23. 75. Дорошенко Т.Г., Зороастрова И.В., Еремина А.В. Проблема выявле- ния факторов, облегчающих сговор в государственных закупках / Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» - Нижний Новгород, 2011. - 110 с. 76. Зыкова Т. Малый бизнес гарантированно получит почти пятую часть госзаказа под охраной ФАС // Российская газета. - 2009. - 19 ноября. - с. 4. 77. Иванов А.Е. О совершенствовании системы регулирования государст- венных закупок в Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 8, Менеджмент. - 2008. - № 2. - с. 108-137. 78. Кайль А.Н. Правила размещения государственных и муниципальных заказов. - М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008. - 304 с. 79. Калмыков Ю.П. О бюджетировании государственных закупок // Фи- нансы. - 2011. - № 9. - с.17-20. 153 80. Каранатова Л.Г. Государственный заказ как инструмент инновацион- ной политики в Российской Федерации: функции, особенности, механизм // Власть. - 2011. - № 6. - С.56-58. 81. Каранатова Л.Г. Государственный заказ как механизм регулирования экономики современной России // Управленческое консультирование. - 2010. - № 1. - С. 99-115. 82. Каранатова Л.Г. Использование государственного заказа в качестве механизма инновационного развития экономики России // Экономика и управление. - 2011. - № 5 (67). - С.80-82. 83. Каранатова Л.Г. Функции и особенности государственного заказа как экономической категории // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. - 2011. - Т. 2. - Вып.1. - СПб.: Изд-во СЗАГС, 2011. - С. 68-81. 84. Катамадзе А.Т. Госзаказ уходит в Сеть // Директор. Для руководителя бюджетной организации. - 2008. - № 6. - с. 34-36. 85. Качественное обновление процедуры госзакупок // ЖКХ и строитель- ство. - 2007. - № 4. - с. 40-43. 86. Козин М.Н., Хачатрян Г.А. Начальная цена контракта в системе госу- дарственных закупок // Поволжский торгово-экономический журнал. - 2011. - № 3. - С. 58-69. 87. Корнилов П.Н. Особенности участия бюджетных учреждений в аук- ционах в электронной форме / Государственные и муниципальные закупки-2010. Сборник докладов V Всероссийской практической конференции-семинара. - М.: ИД «Юриспруденция», 2011. - 440 с. 88. Кощеев В.А. Зарубежный опыт заказов для государственных нужд // Экономика Возрождения России. - 2005. - №2(4). - с. 33-40. 89. Красильникова Е.В. Качество размещения государственного заказа в условиях информационной экономики // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2011. - № 17. - с.7-14. 154 90. Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дисс. к.ю.н. - М., 2005. - С. 86. 91. Кузнецов К.В. Конкурентные закупки: торги, тендеры, конкурсы. - СПб.: Питер, 2010. - 368 c. 92. Кузнецов К.В. Финансовое обеспечение и квалификация поставщика: проблемы и перспективы развития механизма управления рисками при исполнении контракта 93. Кузьмин М.Б. Особенности запроса котировок цен // Государственный и муниципальный заказ. Научно-практическое и информационное издание. - М.: НИОООО «Институт изучения проблем законодательства им. С.А. Муромцева», 2011. - 188 с. 94. Лисовенко О.К. Планирование размещения заказов. - М., 2011. 95. Лясковская Е.А. Инновационное развитие субъектов национальной экономики: монография. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2008. 314с. 96. Макаров В.Л. Экономика знаний: уроки для России // Вестник РАН. - 2003. - т. 73. - № 5. - с. 53-57. 97. Малкина М.Ю. Институциональный анализ системы госзаказа в со- временной России // TERRA ECONOMICUS. - 2010. - Т. 8. - № 1. - с. 51-58. 98. Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития рос- сийского рынка государственных заказов // Социально-гуманитарные знания. 2010. - № 6. - с.167-180. 99. Мельников В.В. Институциональная трансформация механизма госу- дарственных закупок в постсоветской России. - Новосибирск: НГТУ, 2008. - 220 с. 100. Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. - 1994. - № 7. - С. 41. 101. Отнюкова Г.Д. Госзаказ есть противоречия // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2007. - № 3. - с. 33-38. 102. Официальный сайт http://www.fas.gov.ru/spheres/order.html ФАС России: Режим доступа: 155 103. Паньшин Б.Н. Государственные закупки: национальная значимость и оценка направлений межгосударственного сотрудничества // Вестник БГУ. - 2011. - № 1. - С. 41-42. 104. Пивоварова С.Г. Стимулы к использованию неформальных контрактных механизмов в российской системе государственных закупок // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 2. - с. 125-135. 105. Пискунов А.А. Аналитическая записка по результатам экспертноаналитического мероприятия «Комплексный анализ эффективности функционирования существующей системы закупок для государственных нужд» // Бюллетень Счетной палаты РФ. - № 3 (135). - 2009 г. 106. Прокофьев С.Е., Горбунцов М.А. Федеральная закупочная система Соединенных Штатов Америки: состояние и тенденции развития // Государственные и муниципальные закупки-2011. Сборник докладов VI Всероссийской практической конференции-семинара. - М.: ИД «Юриспруденция», 2012. - С. 91. 107. Развитие системы электронных государственных закупок в России // Развитие электронного правительства и государственного управления. Информационный бюллетень НП ПРИОР Северо-Запад. 2007. Вып. 1. - С. 7. 108. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2007. 109. Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. - М.: Статут, 2010. - 256 с. 110. Рубвальтер Д.А. О разработке федеральной контрактной системы Российской Федерации // Власть. - 2010. - № 4. - С. 4 - 13. 111. Рубвальтер Д.А. Управление научно-техническим комплексом / Под ред. Г.Б. Клейнера. - М.: РУДН, 2008. 112. Серединцев Д. С. Векторы развития системы государственных закупок России: эффективность, открытость, прозрачность // Вестник Финансовой академии. - 2007. - №3(43). - С. 32. 156 113. Серединцев Д.С. Информационное обеспечение системы размещения заказов: перспективы развития // Госзаказ: управление, обеспечение, размещение. - 2007. - №8. - С. 43. 114. Система госзакупок: на пути к новому качеству: докл. Гос. ун-та Высшей школы экономики / рук. проекта А.А. Яковлев. - М.: Гос. ун-т - Высшая школа экономики, 2010. - 43 с. 115. Смирнов В.И., Нестерович Н.В. Становление рыночной системы государственных закупок в России. - Казань.: НПО «БизнесИнфомСервис», 2000. 236 с. 116. Смотрицкая И. Государственные закупки в системе взаимоотношений государства и рынка / И.Смотрицкая, С.Черных // Общество и экономика. - 2010. № 1. - с.79-87. 117. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2011. 118. Сушков С.Ю. Актуальные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов в форме электронных торгов // Финансы и кредит. - 2009. - № 45. - с. 63-65. 119. Торопов А.А. Децентрализация размещения заказов: за и против 120. Файберг Т.В. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования: Дисс. … канд. экон. наук. - Иркутск, 2006. - С. 66. 121. Хачатрян Г.А. Системный подход к управлению государственными закупками // Менеджмент в России и за рубежом, 2010. - № 4. - С. 72-79. 122. Хвостов А.А. Оценка системы государственных закупок на соответствие принципам осуществления эффективных закупок // Аудит и финансовый анализ. - 2010. - № 1. - с. 184-193. 123. Храмкин А.А. Конфликт интересов в системе размещения государственных и муниципальных заказов. - М., 2011. 124. Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. - М.: Юриспруденция, 2009. - 312 с. 157 125. Шевченко Л.И., Гредин Г.Н Госзаказ в системе государственного регулирования экономики. - М.: Спарк, 2009. - 158с. 126. Шерняев В.И. Влияние качества аутсорсинга услуг на эффективность государственного и муниципального заказа // Транспортное дело России, 2011. -№ 2. - С. 20-25. 127. Яковлев А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы / Заседания Экспертного совета НЭА по экономическим реформам, 05.10. 2011. 82 с. Электронные ресурсы 128. Бюджетное Послание Президента РФ В.В. Путина от 28.06.2012 «О бюджетной политике 2013-2015 годах». URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/ 405456/ (дата просмотра 28.08.2012). 129. Зазнаев О.И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт в современной науке». URL: www.ksu.ru/infres/ politology/zaznaev.doc (дата обращения 05.07.2010). 130. В.Меркель, А. Круассан. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях. URL: http://www.politstudies.ru/N2004fulltext/2002/2/3.htm (дата обращения 12.06.2010) 131. Демин А.А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: Дисс. канд. экон. наук. Челябинск, 2007. С. 63, 65.Цит по: Кикавец В. Государственный заказ: неопределенное понятие – недостижимый результат. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-304981.html (Дата обращения 19.12.2012) 132. Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823. Цит по: Кикавец В. Государственный заказ: неопределенное понятие – недостижимый результат. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-304981.html (Дата обращения 19.12.2012) 158 133. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.Цит по: Кикавец В. Государственный заказ: неопределенное понятие – недостижимый результат. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-304981.html (Дата обращения 19.12.2012). 134. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, N 5, ст. 410. Цит по: Кикавец В. Государственный заказ: неопределенное понятие – недостижимый результат. URL: http://rudocs.exdat.com/docs/index-304981.html (Дата обращения 19.12.2012) 135. Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= LAW;n=144624 (дата обращения: 08.09.2013) 136. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М.,2007.URL: http://do.gendocs.ru/docs/index139395.html (дата обращения 21.12.2012) 137. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: «Аспект Пресс», 1996. URL: http://proeconomic.ru/ book/mikroehkonomika/818-ekonomika-obschestvennogo-sektora-osnovy-teoriigosudarstvennyh-finansov-yakobson-li-1996.html (дата обращения: 21.12.2012) 138. Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base= LAW;n=144624 (дата обращения 12.04.2013) 159 139. Смотрицкая И.И. Развитие рынка государственных заказов: институты и механизмы (научный доклад). М.,2007.URL: http://do.gendocs.ru/docs/index139395.html (дата обращения 21.12.2012) 140. Сценарии развития экономики Российской Федерации. (дата http://www.weforum.org/reports/scenarios-russian-federation URL: обращения 30.01.2013) 141. Данные официального сайта государственных закупок Российской Федерации - Web.: URL: http://www.zakupki.gov.ru 142. Периодизация реформирования института государственных закупок представлена в диссертационном исследовании на основе данных Министерства экономического развития РФ// http://www.economy.gov.ru/minec/main (дата обращения: 05. 06. 2013) 143. Всемирный показатель государственного http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp управления. (дата URL: обращения 12.07.2012) 144. Индекс восприятия коррупции. URL: http://www.transparency.org/ policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results (дата обращения 12.07.2012) 145. Сценарии развития экономики Российской http://www.weforum.org/reports/scenarios-russian-federation Федерации. (дата URL: обращения 30.01.2013) 146. Смотрицкая И.И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. С.80.см. так же: по данным исследования НИУ ВШЭ конкурентное размещения государственных закупок по правилам прокьюремента обеспечило за 2006-2010гг. экономию бюджетных средств в размере 1200 млрд. рублей. См. Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы – Электронный ресурс.URL: https://www.hse.ru/data/2011/10/06/ 1270687751/Yakovlev%20_presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20c ouncil%205-10-11.pdf ((дата обращения 22.04.2012) 160 147. Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы – Электронный ресурс. URL: https://www.hse.ru/data/2011/10/06/ 1270687751/Yakovlev%20_presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20c ouncil%205-10-11.pdf (дата обращения 21.05.2013) 148. Сайт Минэкономразвития России. Федеральная контрактная система. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/regovpurchase/system (дата обращения 26.06.2012) 149. Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=144624 (дата обращения 12.04.2013) 150. Данные официального сайта Государственный заказ Санкт- Петербурга. Итоги работы системы государственного заказа Санкт-Петербурга. URL: http://www.gz-spb.ru (дата обращения: 12.04.2013) 151. Госзаказ 2014: Система государственных закупок Санкт-Петербурга. http://www.forum-goszakaz.ru/subjects/analitics/196/ (дата обращения 03.06.2013) 152. Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга. Правительство Санкт-Петербурга: Постановление от 27 сентября 2012 года N 1039 О Комитете по государственному заказу Санкт-Петербурга. URL: http://www.gz-spb.ru (дата обращения 18.01.2013) 153. Итоги исполнения бюджета Санкт-Петербурга за 2012 год по доходам и расходам. URL.:https://dl.dropboxusercontent.com/u/1951468/%D0%91%D1%8E% D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%82%202012.%20%D0%98%D1%82%D0%BE%D0 %B3%D0%B8%20%D0%B7%D0%B0%2012%20%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1 %8F%D1%86%D0%B5%D0%B2%202012.pdf (дата обращения 12.06.2013) 154. Эффективность системы контроля проведения государственных закупок: По результатам онлайн опроса населения России и специалистов в области закупок. URL: http://xn--80abeamcuufxbhgound0h9cl.xn--p1ai/upload/iblock/22c/ 22c11f5dcd1b2a9ed1757989645714c5.pdf (дата обращения: 02.07.2012) 161 155. В Петербурге принята Комплексная программа мероприятий по реализации инновационной политики на 2008-2011 годы. URL: http://www.cedipt.spb.ru/innovations/news/2599/ (Дата обращения 12.04.2013) 156. Об использовании валового внутреннего продукта (ВВП) в III квартале 2012 года. Данные Росстата РФ. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/ IssWWW.exe/Stg/d02/275vvp130.htm (дата обращения 19.01.2013) 157. Белокрылова О.С. Модернизация институционального механизма государственных закупок в регионе//Модернизация экономики и выращивание институтов/отв. ред.Е.Г.Ясин. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. – С.276 (с учетом прим. автора в соответствии с настоящим положением дел в системе государственных закупок РФ) 158. Всемирный показатель государственного http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home управления. (дата URL: обращения 25.11.2012) 159. Индекс восприятия коррупции. URL: http://www.transparency.org/ policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results (дата обращения 12.07.2012) 160. Комитет по Государственному заказу Санкт-Петербурга. Статистика по состоянию на 01.01. 2014. URL http://www.gz-spb.ru/node/1610 (дата обращения 12.02.2014) 162 ПРИЛОЖЕНИЯ Приложение А Всемирный показатель государственного управления, измеренный для Российской Федерации в 2000, 2005, 2010гг.121 Шкалы (сверху вниз): Право голоса и справедливые выборы. Политическая стабильность. Эффективность работы правительства. Качество регулирования. Верховенство закона. Борьба с коррупцией. 121 Всемирный показатель http://info.worldbank.org/governance/wgi/sc_country.asp государственного управления. URL: 163 Приложение Б Индекс восприятия коррупции в системе государственного управления Российской Федерации122 Страна Позиция 2010 122 Годы, показатели 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 1 Дания 9.3 9.3 9.3 9.4 9.5 9.5 9.5 9.5 1 Новая Зеландия 9.3 9.4 9.3 9.4 9.6 9.6 9.5 9.5 1 Сингапур 9.3 9.2 9.2 9.3 9.2 9.3 9.4 9.4 4 Финляндия 9.2 8.9 9.0 9.4 9.6 9.6 9.7 9.7 4 Швеция 9.2 9.2 9.3 9.3 9.2 9.2 9.3 9.3 6 Канада 8.9 8.7 8.7 8.7 8.5 8.4 8.7 9.0 146 Гаити 2.2 1.4 1.6 1.8 1.8 1.5 1.5 1.5 146 Иран 2.2 2.3 2.5 2.7 2.9 2.9 3.0 3.0 154 Коморы 2.1 2.5 2.6 154 Россия 2.1 2.1 2.1 2.5 2.4 2.8 2.7 2.7 154 Кения 2.1 2.1 2.1 2.2 2.1 2.1 1.9 1.9 Индекс воспроиятия коррупции. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results (дата обращения 12.07.2012) URL: 164 Приложение В Социологический опрос, отражающий отношение к существующей системе проведения госзакупок в Российской Федерации 1. По Вашему мнению, насколько прозрачной и справедливой является система проведения государственных закупок? 2. По Вашим оценкам, насколько распространены случаи, связанные с коррупцией в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд? 165 3. По Вашим оценкам, насколько распространены случаи, связанные с коррупцией в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд? 4. На Ваш взгляд, требует ли существующая система государственных закупок серьезных изменений? 166 5. На Ваш взгляд, публичный и гражданский контроль за госрасходами – это эффективная или неэффективная мера в борьбе за прозрачность и справедливость системы госзакупок, в том числе борьбе с коррупцией? 6. Какой вид контроля, по Вашему мнению, является наиболее эффективным в системе государственных закупок? 7. Знаете ли Вы, что с 1 января 2014 года вступает в силу новый Федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»? 167 8. Содержит ли новый закон потенциал для исправления недостатков действующей системы госзакупок? Содержит ли новый закон эффективные инструменты для борьбы с коррупцией в госзакупках? 9. Готовы ли Вы принимать участие в мероприятиях по общественному обсуждению госзакупок и общественному контроля за госзакупками?
