3.3. Политика импорта из стран с переходной
advertisement
3.3. Политика импорта из стран с переходной экономикой в развитые страны: краткий обзор Константин Михалопулос и Л. Алан Уинтерс С окончанием холодной войны и проведением рыночно ориентированной экономической политики страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) а также Содружества Независимых Государств (СНГ) получили значительно больший доступ к рынкам ЕС и США. Практически всем странам был предоставлен режим наиболее благоприятствуемой нации (РНБ), даже несмотря на то, что большинство из них всё ещё не являются членами ВТО. Многие пользуются льготами, предоставляемыми генеральной системой преференций (ОСП), а страны, подписавшие так называемые “Европейские Соглашения”, пользуются свободным доступом на рынки ЕС с большим ассортиментом товаров . Настоящая статья фокусирует внимание на одном аспекте доступа переходных экономик к рынку - количественных ограничениях, прежде всего в форме антидемпинговых мер, применяемых в странах ЕС и в США. В этих рамках затрагивается конкретный вопрос о том, ставят ли специальные правила, применяемые к так называемым “нерыночным” экономикам, в невыгодное положение экспортёров переходных экономик в сравнении с их коллегами из других стран. Хотя количественные ограничения чаще всего упоминаются этими странами среди жалоб по поводу доступа на рынки, особенность антидемпинговых процедур, применяемых ЕС и США в отношении этих стран, и их воздействие на экспорт переходных экономик не стали предметом систематического исследования. Многие страны применяют количественные ограничения, однако США и ЕС были выбраны для детального исследования, поскольку на них в приходится около двух третей экспорта стран ЦВЕ и СНГ. Материалы этой подборки, подготовленные Питером Д. Эренхафтом и Брйаном Хиндли, предлагают подробный анализ антидемпинговой политики и практики США и ЕС в отношении переходных экономик. Анализируется правовая и институциональная основа такой политики и рассматриваются результаты случаев антидемпинговых расследований в отношении стран с переходной экономикой.1 Рассматривается значение этой политики для экспорта стран с переходной экономикой и предлагается ряд рекомендаций по облегчению доступа этих стран к рынкам США и ЕС. Настоящая статья обобщает и ставит в контекст главные выводы и заключения авторов, проводит краткий анализ прогресса рыночных реформ в торговых системах стран переходного периода, а также обращает внимание на некоторые основные рекомендации по реформированию для стран переходного периода, а также для ЕС, США и международного сообщества. 1 Работы Эренхафта и Хиндли были закончены в конце 1995г. и являются актуальными для того времени. При интерпретации результатов, приводимых в этой работе, важно помнить о том, что антидемпинговое законодательство ограничивает значительно более широкую номенклатуру экспорта, чем подгруппа, непосредственно подпадающая под его действие. Это происходит потому, что даже не явно выраженная угроза антидемпинговых пошлин достаточна для изменения поведения экспортёра. Таким образом любые расчёты, основанные на рассматриваемых результатах реальных дел, определяют лишь нижний предел воздействия законодательства. Тем не менее, поскольку заслуживающие внимания угрозы должны хотя бы частично базироваться на фактических результатах, поскольку нижние пределы действительно содержат вескую информацию и поскольку фактические результаты предоставляют публичную и неоспоримую основу для анализа, полезно начать со свидетельств по реальным делам. Однако для составления полной картины анализ необходимо подкрепить дополнительными доказательствами, представленными в настоящее время в лучшем случае в виде рассказов, когда различное обращение с “нерыночными экономиками” затрагивает “стратегический” или “угрожающий” аспект антидемпинговой политики. Основные выводы Политика и практика США Антидемпинговый закон США разрешает отрасли промышленности добиваться дополнительных таможенных пошлин на товары, продаваемые в США по цене, ниже справедливой, если такие продажи причиняют или угрожают причинить материальный ущерб национальной отрасли промышленности, производящей аналогичную продукцию. Справедливая цена является эквивалентом термину “нормальная цена”, используемому в Антидемпинговом Кодексе ВТО. Закон устанавливает различие между методом, применяемым для определения нормальной стоимости для рыночных экономик, и методом, применяемым к нерыночными экономиками. При рыночной экономике нормальная цена определяется на основе отгрузочных цен производителя (ex works) для несвязанных с ним покупателей на его внутреннем рынке с учётом таких различий, как стоимость перевозки, физические характеристики товаров, условия продажи, а также гарантий, для того чтобы сделать её сопоставимой с ценой производителей аналогичных товаров, отгруженных для экспорта в США. В конце 1970-х гг., Министерство Финансов США решило, что в нерыночной экономике цены в местной валюте на внутреннем рынке не являются реальной основой для расчёта нормальной или "справедливой" цены. Это решение было основано на том, что в централизованной экономике неконвертируемые валюты и механизмы ценового контроля отражают скорее политические и административные факторы, чем нормальную стоимость товаров. Министерство Финансов разработало методику, по которой от производителя из страны с нерыночной экономикой требуется документировать его фактические затраты материалов, труда, энергии и капитала. Администрация США (с 1980г. -Министерство Торговли) определяет нормальную стоимость, оценивая эти факторы производства в другой (суррогатной) стране, которая является рыночной и находится примерно на таком же уровне экономического развития. Полученная разница прибавляется к цене поставщика из страны с нерыночной экономикой. Начиная с 1988г. в качестве суррогатных должны были выбираться страны, также производящие данный вид товаров. Эта методология, основанная на прецеденте судебного решения по “Польскому карту для гольфа” (1978), применяется с 1980г., хотя была оформлена в закон только в 1988г. На тот момент законодательство установило шесть критериев для определения того, следует ли считать страну нерыночной : конвертируемость валюты; определение заработной платы через свободный торг между работником и руководством; пределы, допустимые для совместных предприятий с иностранным участием; пределы прав собственности государства на средства производства или контроля над ними; пределы государственного контроля за распределением ресурсов и цен и решений по объёму производства предприятий; а также другие факторы, которые администрирующие органы считают уместными - обычно связанные с пределами, в которых экспортёры могут экспортировать их товары в сроки и на условиях, определённых без вмешательства государства. США не имеют списка стран, считающихся нерыночными. Решение о том, является ли экспортёр представителем рыночной или нерыночной страны принимается в каждом отдельном случае, главным образом на основании утверждений выражающей недовольство фирмы,. Министерство Торговли США дает возможность ответчикам оспорить причисление страны к числу нерыночных (Польша так поступила в 1993г., но затем решила сохранить свой нерыночный статус из-за выгод, получаемых при такой классификации), или доказать, что их конкретная компания функционирует в режиме рыночной экономики (“островок капитализма”) даже при условии, что вся страна в целом определена как нерыночная экономика. Установленная описанным выше способом нормальная стоимость сравнивается с экспортной ценой (как для рыночных, так и для нерыночных экономик). Если экспортная цена оказывается ниже, рассчитывается демпинговая маржа, соответствующая этой разнице (выраженная в виде процента к экспортной цене). Демпинговая маржа ниже 2% рассматривается как малозначительная и не обладающая исковой силой. Если маржа выше, делается определение о причинении или угрозе причинения материального ущерба. Как отмечают некоторые исследователи, порог для определения ущерба в антидемпинговой судебной практике устанавливается ниже, чем при компенсационных мерах, и что на практике он включает в себя “любой ущерб, который может быть отнесён на счёт "выброшенного по демпинговым ценам импортного товара", даже если другие причины (такие как спад, изменения во вкусах потребителя или импортная продукция из третьих стран по цене не ниже справедливой) могут также причинить ущерб. В случае обнаружения ущерба выдаётся антидемпинговый ордер, предписывающий выплату импортёрами денежного депозита по каждой последующей поставке указанного товара, равного антидемпинговой марже. Антидемпинговый закон США запрещает поглощение или возмещение иностранным производителем или экспортёром антидемпинговых пошлин, выплачиваемых импортёром. В случае выплаты компенсации, она воспринимается “как снижение экспортной цены…, которая создаёт эффект удвоения подлежащих выплате пошлин”. Исходя из юридической практики по делам, возбуждённым против переходных экономик, Эренхарт делает вывод о том, что количественные ограничения в целом не стали барьером на пути доступа стран переходных экономик к рынку США. Он утверждает, что, несмотря на тот факт, что пропорционально количество антидемпинговых судебных дел против переходных экономик выше, чем доля этих стран в общем объёме импорта США, большинство дел относится либо к таким позициям, как бумажные скрепки, на которые приходится небольшая доля общего объёма импорта, либо они направлены против одной страны - Китая. Ясно, что для стран, чей экспорт концентрируется в критически важных секторах экономики, воздействие может быть значительным, однако в случае с Китаем относительно большое число дел не стало препятствием для серьёзного увеличения реальной доли этой страны на рынке США, даже если она была несколько ниже потенциальной. Эренхарт также приходит к выводу, что определение страны как нерыночной экономики и использование различных методов для определения нормальной стоимости не делает более вероятным достижение результата в случае обнаружения факта демпинга. Главные проблемы, с которыми сталкиваются все страны в равной степени - рыночные и нерыночные - связаны с незнанием иностранными предприятиями законов и процедур, а также с требованиями незамедлительно отвечать по-английски на подробные технические вопросники анкеты относительно цен и затрат при отсутствии в ряде стран практики отчётности, соответствующей международным стандартам. Определение демпинга в основном является судебной процедурой, в ходе которой как компании США, заявляющие о причинённом ущербе, так и иностранные экспортёры имеют возможность представить доказательства для обоснования своих исков. В случаях, когда ответчики, представляющие рыночные или нерыночные страны, не в состоянии представить подробную информацию о ценах и затратах в определенном формате, Министерство Торговли базирует свои решения на “имеющихся фактах”. Последнее часто служит эвфемизмом для информации, представленной выражающими недовольство фирмами США. В той мере, в какой экспортёры из переходных экономик располагают меньшим опытом и меньшей возможностью справляться с процедурами США - включая готовность к разрешению поездок на места для перепроверки информации антидемпинговые меры могут сказываться на них тяжелее, чем на других экспортёрах. Однако следует заметить, что это не является прямым результатом “нерыночной” методики. Эренхафт утверждает, что методология, применяемая для определения нормальной цены в нерыночных экономиках, не налагает более обременительных требований, чем методология, применяемая для рыночных экономик. В случаях, относящихся к продукции, произведённой рыночными экономиками, фирмы должны отвечать не только на ценовую анкету, но также и на анкету, относящуюся к издержкам производства - во многом подобно стране с нерыночной экономикой. Правило, предусматривающее “соглашения о приостановке”, (антидемпинговое расследование приостанавливается в обмен на гарантии экспортёра по ценам или объёмам), менее требовательно к нерыночным экономикам, нежели к рыночным. Расследование дела об уране из России служит одним из таких примеров. Однако не вполне ясно, является ли облегчённый подход к заключению соглашения о приостановке плюсом или минусом для экспортирующей фирмы. Если у экспортёра есть безусловный выбор по принятию обязательств и в случаях, подводящих к выводу о том, что цены нерыночных экономик не хуже, чем цены других экспортёров, тогда этот факт им благоприятствует. Если же экспортёр стеснён (например, тем, что не располагает достаточными финансовыми ресурсами для продолжения борьбы), или если возможность приостановки поощряет фирмы США к подаче жалобы, то большой простор в применении приостановки ставит нерыночные экономики в невыгодное положение. С точки зрения экспортирующей страны в целом соглашения о приостановке в конечном счёте нежелательны, поскольку они подрывают попытки установить конкурентную дисциплину и стимулы. Эренхафт также признаёт, что применение метода оценки через суррогатную страну создаёт дополнительные сложности при определении демпинговой маржи. Во-первых, если суррогатный обменный курс занижен, затраты по экспорту нерыночной экономики в долларах США были бы предвзято занижены и демпинг мог бы быть обнаружен там, где его нет. Однако Эренхафт считает, что выбор суррогатных стран Министерством Торговли не являлся тенденциозным в этом смысле для оказания предпочтения отечественным производителям и увеличения вероятности обнаружения демпинга. Скорее, основные проблемы были практического свойства. Выбор суррогатной страны делается на позднем этапе разбирательств, так что в наличии имеются лишь данные сомнительной надежности, и у ответчиков мало времени для их анализа. Более того, в одном случае ответчик из Польши счёл более благоприятным прибегнуть скорее к методологии нерыночной экономики, нежели рыночной для определения нормальной стоимости. Основной недостаток Эренхафт видит в том, что Министерство Торговли относится ко всем производителям, представляющим одну и ту же страну с нерыночной экономикой так, как если бы они были единым предприятием. Это означает, что низкозатратный производитель может столкнуться с антидемпинговыми пошлинами, если имеется установленный факт демпинга со стороны другого производителя из той же страны. Во избежание этого производитель должен продемонстрировать, что он в достаточной степени независим от государственного контроля при определении структуры своих затрат, что является трудной, требующей большого времени и не слишком прозрачной процедурой. Политика и практика ЕС Анализируя регулирование Европейским Союзом импорта из стран переходных экономик, Брайан Хиндли приходит к тому же выводу: в то время как применение ЕС количественных ограничений породило множество жалоб как со стороны его торговых партнёров, так и внешних комментаторов, нет конкретных свидетельств того, что этот порядок в большей степени посягает на переходные экономики даже те, которые считаются нерыночными - чем на других низкозатратных экспортёров.2 Однако Хиндли не согласен, что для переходных экономик, которые не вступили в Соглашения об Ассоциации или Сотрудничестве с Европейским Союзом и не являются членами ВТО, этот факт, по крайней мере частично, объясняется тем, что ЕС предпочёл не применять в их отношении всех мер, допускаемым законами о торговле. В законе о торговле ЕС страна классифицируется как нерыночная по решению Совета, высшего политического органа Европейского Союза на основании того, можно ли считать, что она предприняла достаточные шаги к следованию рыночным принципам. Не существует возможностей ни для индивидуальных исключений, ни для юридических контраргументов. В настоящее время ни одна из стран, официально определённых как нерыночная, не является членом ВТО. Более того, до настоящего времени вопрос об изменении статуса страны с нерыночного на рыночный был полностью привязан к тому, подписала ли она Соглашение с ЕС. Однако между этими двумя процессами не существует обязательной связи, и можно ожидать, что со временем члены СНГ обретут рыночный статус без участия в этих соглашениях. Стоит заметить, что кроме требования к стремлению находить совместные решения через Ассоциативные Советы (совместные политические органы высокого уровня), Европейские Соглашения не ставят формальных ограничений перед ЕС по применению количественных ограничений для рыночных или нерыночных стран. Хотя вовлечённость в расследования стран ЦВЕ, считающихся ЕС рыночными экономиками, стала не таким частым явлением, как в прошлом, они продолжали выражать сожаление по поводу антидемпинговых действий ЕС. Это связано с бременем документации и очевидным процедурным произволом, что близко корреспондируется со взглядами, также выражавшимся другими низкозатратными экспортёрами, такими как Корея или Тайвань (Китай). Таким образом, они не связаны конкретно с вопросом нерыночного статуса, и поэтому далее в настоящем материале не рассматриваются. Для нерыночных экономик ситуация, связанная с временными защитными мерами, отличается от антидемпинговой практики. При осуществлении защитных мер нерыночные страны сталкиваются с потенциально более суровым режимом, поскольку они не являются членами ВТО и поэтому не защищены Статьёй XIX ГАТТ. Для введения защитных мер против страны с нерыночной экономикой, не являющейся членом ВТО, органам ЕС просто требуется установить существование больших объемов импорта и ущерба для отечественным 2 На страны ЦВЕ, а также СНГ действительно приходится больше антидемпинговых расследований в ЕС, чем на импорт из стран ЕС, но то же самое относится и к нескольким другим странам - например, к Югославии, Турции, Корее и Японии производителям, тогда как Статья XIX требует установления причинной связи между импортом и ущербом. Кроме того, Статья XIX ограничивает продолжительность защитных мер и требует отказа от наиболее долговечных из них с течением времени, в то время как законодательство ЕС в отношении нерыночных экономик не налагает таких ограничений. Если это ясно заявлено среди условий её вступления, страна избежала бы таких проблем сразу же по вступлении в ВТО, даже если бы ЕС продолжал рассматривать её как нерыночную экономику. Ситуация с антидемпинговыми мерами совершенно другая. Уругвайский раунд в ходе переговоров по реализации Статьи VI ГАТТ признал право страныимпортёра использовать альтернативные пути определения “нормальной стоимости” для нерыночных экономик. Так что вступление в ВТО не гарантирует защиты от применения методики суррогатной страны (страны-аналога на языке ЕС), если страна не считается "рыночной". Чтобы использовать свои права, она должна либо вступить в ВТО, либо подписать Соглашение с ЕС, признавая антидемпинговый режим по стандартам ГАТТ3. Следует отметить, что информационное бремя для нерыночных экономик, сталкивающихся с оценками по стране-аналогу, значительно легче, чем для фирм из стран с рыночной экономикой, сталкивающихся с “обычным” антидемпингом. Однако, как утверждает Хиндли, нет свидетельств того, что облегчёние информационных требований сопровождается большим произволом или порождают более высокую демпинговую маржу. Отсюда делается вывод, что антидемпинговые проблемы, с которыми сталкиваются страны ЦВЕ и СНГ, в значительно меньшей степени вытекают из их нерыночного статуса, и в основном определяются ограничительной и произвольной природой антидемпингового режима ЕС в целом. Воздействия на торговлю Ни Эренхафт, ни Хиндли не дают подробных расчётов воздействия количественных ограничений в США и ЕС на экспорт из стран с переходной экономикой; однако оба выдвигают ряд причин, в силу которых процедуры, применяемые против нерыночных экономик, приводят в результате к дополнительным проблемам. Оба автора делают вывод о том, что определение страны как нерыночной в целом оказывает относительно небольшое воздействие. В этой связи они делают два заключения: (а) что главный защитный эффект является функцией общей политики ЕС и США по антидемпингу, а не зависит от используемых конкретных процедур; и (б) что несмотря на то, что количественные ограничения несомненно замедлили расширение экспорта из стран переходных экономик в ЕС и США, результат, вероятно, был незначительным на фоне весьма быстрого расширения экспорта из стран ЦВЕ начиная с 1990г. и стран Балтии и СНГ начиная с 1992г. Импорт из этих стран в США и ЕС возрастал в среднем со скоростью 36% в год по сравнению с общим ростом импорта на 5.3%. Более того, 3 Случай с Кубой представляет интерес, поскольку она является членом ВТО и в целом не считается нерыночной экономикой. Для целей антидемпинга, однако, Европейский Союз относится к ней как к нерыночной экономике. мало сомнений в том, что в течение первых лет, когда многие из этих стран имели довольно скромные темпы роста экспорта, главным сдерживающим фактором были ограничения поставляющей стороны (Камински, Уэнг и Уинтерс, 1996). Никто, разумеется, не спорит с тем, что количественные ограничения оказали воздействие на экспорт стран переходных экономик, или даже что различия в отношении к ним не имели последствий. Использование суррогатных стран для определения демпинговой маржи и дополнительные трудности, с которыми столкнулись страны переходного периода вследствие слабого знакомства с административными процедурами в США и ЕС, а также с международной практикой бухгалтерского учёта, по видимому, сделали экспорт этих стран более трудным. Более того, эти процедуры несомненно увеличили риски, связанные с экспортом, открывая возможность для произвола и предвзятости, чуждых экономическим обстоятельствам отдельных фирм. Хотя может и утешительно слышать о том, что Министерство Торговли США при выборе суррогатной страны не использовало анализ обменного курса для предвзятых выводов, у него, очевидно, была возможность это сделать, и простая угроза выбора такой возможности может оказаться достаточной для сокращения экспорта. Факт, что Польша сочла выгодным принять метод нерыночной экономики в определении нормальной стоимости некоторых видов её продукции, является таким же свидетельством произвола и недостатка экономического содержания в процедурах, как и преимуществ, предоставляемых странам, получившим такое определение. Возможно, самая важная проблема заключается в том, что, как заметил Эренхафт, методика "для нерыночной экономики" стимулирует ценовые соглашения и, таким образом, создаёт схемы картельного типа. Такое соглашение было официально достигнуто по российскому урану и аналогичное ему имело место неофициально по алюминию в 1994г. Последний случай хорошо иллюстрирует опасности, присущие антидемпинговым процедурам США, и трудность количественного определения их последствий с помощью имеющейся открытой информации. Материалы прессы свидетельствуют, что, сталкиваясь с угрозой антидемпинговых действий, российские производители, чьи затраты были действительно низкими в силу состояния российской экономики, чувствовали себя в большей безопасности, соглашаясь на правила разделения рынка, чем при следовании принципам свободной торговли. Американским производителям даже не нужно было подавать жалобы на антидемпинг - одной угрозы оказалось достаточно (Wall Street Journal, 9/6/94, “сорванная конкуренция”). Спорно, что нерыночная методология могла быть ключевой в этом деле, потому что правонарушение заключалось не в том, что продажи в США осуществлялись по ценам ниже взимаемых на своём рынке или на третьих рынках. Скорее, причина состояла в доведении мировой цены до уровня ниже издержек производства в США и ЕС. Рыночная экономика, для которой нормальная стоимость прежде всего определялась бы исходя из этих цен, была бы неуязвима для обвинений в демпинге. Страна с нерыночной экономикой, сталкиваясь с методом "суррогатной страны" и скрытой угрозой возможного выбора неблагоприятной странысуррогата, была уязвима и, следовательно, скорее соглашалась на “внесудебное урегулирование”. В то время как страны с переходной экономикой сталкиваются с внутренними трудностями при разрушении существующих монополий и введению конкурентных рыночных структур, вряд ли они нуждаются в вызванном извне давлении по введению схем картельного типа, которые ограничивают конкуренцию и снижают эффективность. Хуже того, возможно, что российские производители полюбили такую схему и, желая когда-то видеть закон США пересмотренным, теперь готовы принять его! Для стран СНГ, чей экспортный пакет имеет серьёзную склонность к товарным соглашениям, это весьма важные вопросы. Такой подход делает зарабатывание иностранной валюты более трудным и подверженным рискам делом, ещё более затрудняя, таким образом, достижение ориентации на внешние рынки, в то же время восстанавливает тенденцию к "управлению торговлей" в крупных отраслях. Тот факт, что, как полагает Хиндли, ЕС имеет возможность мог бы быть более ограничительным в рамках существующих правил, выглядит еще более угрожающим с точки зрения предыдущего пункта, поскольку демонстрирует, что потенциальные ограничения могут быть так же эффективны, как и действительные, если угроза их применения достаточна велика. Каковы, с учетом изложенного, предпосылки для количественных ограничений в отношении стран переходной экономики в будущем? Существуют несколько аспектов этой проблемы: во-первых, более общий вопрос будущей эволюции политики ЕС и США по отношению ко всем странам; во-вторых, более узкий вопрос конкретного подхода, применяемого для управления антидемпинговыми и компенсационными пошлинами; и в-третьих, будет ли господствующим движение к многостороннему порядку рассмотрения остающихся вопросов государственной торговли в рамках ВТО, в противовес двустороннему. Будущее антидемпинга Проблемы, присущие антидемпинговой политике в США и ЕС теперь широко признаны - см., например, Мессерлин (1990), Болтак и Литан (1991), Таракан (1991), а также Стайгер и Воляк (1994). В то время как защита против "хищнического" ценообразования может быть желательна, факты настоятельно свидетельствуют о том, что она не является действительной мотивировкой для возбуждения антидемпинговых дел. Например, антидемпинговые действия против иностранных фирм возникают намного чаще, чем внутренние действия против хищнической системы цен, и внутренние критерии строже (допускают меньше произвола), чем таковые в отношении иностранцев. Антидемпинговый закон США 1916г., предлагающий начисление тройных убытков, если может быть доказан факт хищнического ценообразования, предлагает большие стимулы для возбуждения действий, однако не было ни одного успешно оспоренного дела по этому закону. Антидемпинг, в сущности, является обыкновенной защитой против конкуренции импорта. Более того, возлагая вину за проблемы отечественных фирм на плохо ведущих себя иностранцев, эта практика использует в высшей степени привлекательную риторику, позволяя фирмам просить, а государству предоставлять защиту без сопоставления эффективности и издержек. Процитируем Фингера (1993) --“антидемпинг является обыкновенной защитой с грандиозной рекламной программой.” Поскольку ЕС и США выступают за либерализацию торговли во всём мире, можно надеяться, что со временем применение антидемпинговых процедур станет для них менее привлекательным. Число инициированных ими дел не увеличилось за последнее время, однако ещё слишком рано говорить о тенденции к уменьшению. Хотя Уругвайский раунд обращался к антидемпингу в “Соглашении о реализации Статьи VI…,” он рассматривал скорее процедурные, а не существенные вопросы. Таким образом, в то время как к процедуре антидемпинговых действий выдвигаются многочисленные требования, спорная экономическая логика сохраняется в более или менее неизменном виде. В самом деле, впервые открыто разрешая использовать различную практику (при условии разъяснения причин применения), Соглашение небесспорно узаконивает некоторые из неудобств, с которыми сталкиваются ответчики. Совсем недавно на своей Первой Министерской Встрече в Сингапуре в декабре 1996г. ВТО решила изучить “антиконкурентную практику” (включая антидемпинговые процедуры) под рубрикой торговой и конкурентной политики. Однако сейчас слишком рано говорить о том, какое воздействие это окажет на текущую практику. Приводились доводы в пользу того, что по мере распространения антидемпинговых действий на развивающиеся страны - более, чем пятьдесят развивающихся стран подали законы на рассмотрение ВТО, и участие этой группы стран быстро расширяется - развитые страны будут стремиться предлагать всё более жесткие дисциплинарные меры. Это вероятно, однако возможна и другая точка зрения. Мессерлин (1990) полагает, что поскольку антидемпинговое законодательство поощряет фирмы поднимать цены, оно фактически является официальным средством для практики частного сговора. Если это так, то экспортёры США и ЕС могут не слишком напирать на взыскания в антидемпинговых процессах против развивающихся стран, и таким образом не становиться силой, поощряющей переговоры, которые могут привести к ужесточению применяемых дисциплинарных мер. В общем, в то время как нет свидетельств того, что США и ЕС становятся более ограничительными в их антидемпинговой политике, в настоящее время имеется довольно мало причин полагать, что они станут более либеральными. Таким образом, если переходные экономики ЦВЕ, а также СНГ намерены облегчить свои проблемы в связи с антидемпингом, маловероятно, что это произойдёт через общее смягчение по его применению. По более узкому вопросу конкретной методики, применяемой для определения антидемпинговых и компенсационных пошлин, очевидно, что в эпоху централизованного планирования как ЕС, так и США не имели альтернативы применению методики суррогатной страны. Однако вопрос, который требует рассмотрения теперь, заключается в следующем: требуется ли новый взгляд на процедуры, связанные с большинством стран переходного периода, в силу быстрого прогресса, достигнутого ими в введении рыночных реформ. Развитие ситуации в странах переходного периода Подробный анализ природы и масштаба реформ в отдельно взятых странах переходной экономики остаётся за пределами настоящего краткого обзора. Однако прогресс, достигнутый в проведении рыночно ориентированных реформ в одной группе этих стран - в Армении, странах Балтии, Казахстане, Киргизии, а также России - поднимает вопросы о том, следует ли продолжать считать их нерыночными экономиками. В других странах - например, Беларуси, Туркменистане и Узбекистане - прогресс был существенно медленнее, а в третьих (например, в Украине) ситуация менее ясна. ЕС подписал Соглашения со странами Балтии и теперь считает их рыночными экономиками. Однако торговое соглашение с Россией, подписанное с Россией в 1994г., не несёт в себе такого смысла, так что как и другие страны СНГ, она продолжает оставаться в списке нерыночных экономик. Поскольку в США определение рыночного статуса делается на основе индивидуального подхода, не ясно, как будут относиться к странам, которые сделали значительные успехи в проведении рыночных реформ. Можно было бы поспорить о том, что все вышеперечисленные страны - Армения, Эстония, Казахстан, Киргизия, Латвия, Литва и Россия - могут считаться рыночными экономиками. Они, похоже, отвечают необходимым критериям (описанным выше) рыночной экономики, установленных законом США - достижение, которое выявляет прогресс в проведении рыночных реформ. Во-первых, нет сомнений в том, что все эти страны соответствуют тесту на конвертируемость валюты, поскольку они были признаны (или, как в случае с Арменией, почти признаны) МВФ как принявшие обязательства в соответствии со Статьёй VIII по полной конвертируемости текущих счетов. Во-вторых, по вопросу установления заработной платы очевидно, что ни в одной из этих стран нет контроля или вмешательства со стороны государства в регулирование заработной платы. В-третьих, ограничения для совместных предприятий немногочисленны например, только в таких секторах как оборона, банковское дело и страхование. В то время как уровень иностранных инвестиций оказался не таким высоким, как хотелось бы властям, это произошло не из-за явных ограничений на проникновение на рынок иностранных фирм, а из-за политической и экономической нестабильности. В-четвёртых, в том, что касается прав собственности, расчёты Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР) показывают, что на конец 1995г. 60% ВВП России производилось в частном секторе; для Эстонии показатель был 70% и несколько меньше для других стран (ЕБРР, 1996). С тех пор были приватизированы и другие предприятия, так что разумно допустить, что, возможно, две трети ВВП в России и, возможно, еще больше в некоторых других странах производится в частном секторе. Это значительно отличается от диапазона в 70 - 77% ВВП, приходящихся на частные предприятия в некоторых развивающихся странах, таких как Египет, Тунис, Венесуэла или Замбия - и много больше, чем приблизительно 50 -процентная доля в таких странах как Алжир и Судан, которые не были (Всемирный Банк, 1977). классифицированы как нерыночные экономики Подробных данных о доле в международной торговле, приходящейся на приватизированные компании, нет. Однако в странах Балтии нет прямого государственного участия в торговле. В отношении других стран СНГ, общее впечатление относительно прав собственности заключается в том, что пропорция участия частных компаний выше в товарных секторах, чем в экономике в целом, включающей деятельность государственных отраслей по транспорту, коммунальным услугам и другим, главным образом, нетоварным услугам. Возможно, наиболее важными экономическими объектами, остающимися в собственности государства, являются естественные монополии, компании, занимающиеся производством и экспортом продукции, связанной с обороной, а также предприятия государственной торговли, экспортирующие такие энергетические и сырьевые материалы как природный газ, нефть и хлопок. Государственное участие также осуществляется через торговые соглашения, покрывающие долю - возможно, от 10 до 30% - в торговле со странами СНГ и Кубой (сокращающаяся доля в общем объёме торговли, которая по существу составляет организованный бартер). В России государство владеет контрольным пакетом акций во многих компаниях, включая такие, которые занимаются производством и сбытом природного газа, электроэнергии, алмазов и угля. Экспорт природного газа в 1996г. оценивался в 14.1 миллиардов долларов. Небольшие объёмы электроэнергии в том году экспортировались, а некоторое количество угля импортировалось. Общий объём международного торгового оборота (экспорт и импорт) государственных торговых предприятий за 1996г. оценивался на сумму около 10 миллиардов долларов. Кроме того, торговля также осуществляется специализированными компаниями (Росконтракт) с другими странами СНГ (7 миллиардов), большой объём которой может считаться государственной торговлей. Всё это вместе составило бы сумму примерно в 30 миллиардов долларов или около 20% общего объёма экспорта России плюс импорт, находящийся под влиянием государства или контролируемый государственными торговыми предприятиями, основная часть которых участвует в экспорте (Дребенцов и Микалопулос, 1997). Однако государство обычно играет лишь ограниченную роль в установлении цен и распределении ресурсов - даже для компаний или видов деятельности, которые всё ещё являются его собственностью или действуют на основе государственных соглашений. Ценовой контроль обычно ограничен коммунальной сферой и регулированием местными властями цен на продовольствие в розничной торговле. Даже в таких случаях, как сахарно-нефтяной бартер между Россией и Кубой, права на импорт определяются через открытые тендеры. В общем, существует сильная тенденция к отстранению государства, так что оно влияет на ценообразование “с расстояния вытянутой руки” и не осуществляет контроля над другими аспектами торговых сделок даже при обстоятельствах, когда такие сделки заключаются в контексте межгосударственных торговых соглашений. Все семь перечисленных государств - и, возможно, ряд других - сделали значительные успехи в проведении рыночных реформ в своих экономиках и особенно в их секторах международной торговли. Несмотря на то, что мы не располагаем количественной информацией, факты, похоже, свидетельствуют о том, что они могли бы обоснованно считаться рыночными экономиками по классификационным схемам ЕС и США и рассматриваться таковыми в контексте антидемпингового регулирования. Всемирная Торговая Организация Положения ГАТТ дают свободу отдельным странам в разработке их внутреннего законодательства для определения “нормальной” стоимости в контексте антидемпинга. Таким образом, в принципе нет несовместимости между процедурами, принятыми ЕС и США, и требованиями ВТО. Страны с центрально планируемой экономикой (за редким исключением - Венгрия, Польша и Румыния) не являлись членами ГАТТ и пока не вступили в ВТО. Тем не менее, в свете подачи заявлений о вступлении от многих переходных экономик стоит вкратце рассмотреть то, что говорит ГАТТ о государственной торговле и том, как исполняется антидемпинговый закон. Статья XVII ГАТТ озаглавлена “Предприятия государственной торговли”, однако её положения были разработаны не для того, чтобы общаться с централизованно планируемыми экономиками, контролировавшими по существу всю торговлю, а применительно к государственной торговле, осуществляемой отдельными импортирующими или экспортирующими компаниями, функционирующими в полностью основанной на рынке среде государств-членов ГАТТ. Статья XVII содержит ряд условий и требует оповещения Секретариата ВТО от компаний, занимающихся государственной торговлей. Соблюдалось это положение об оповещении довольно слабо. В обследовании членов организации за 1993г. ответили только 11 из 105 (США GAO, 1995). Таким образом, на сегодняшний день эта статья просто не применялась членами ВТО в качестве инструмента для разрешения проблемы возможного аннулирования или снижения уровня обязательств через государственную торговлю. Кроме того, основное внимание Статьи XVII направлено не на экспорт, а скорее на импорт компаний, занимающихся государственной торговлей, как противодействие возможным попыткам ограничивать импорт через госпредприятия в дополнение к возведению тарифных импортных барьеров. Поскольку количество некогда централизованно планируемых экономик, подающих на вступление в ВТО, увеличилось, рабочие группы по вступлению сосредоточились на остающихся в государственной торговле элементах, практикуемых этими экономиками. В настоящее время не менее пятнадцати переходных экономик добиваются вступления. Некоторые из них уже были приняты - например, Чехия, Словения и Болгария - даже несмотря на то, что можно констатировать, что в Болгарии объём приватизации всё ещё значительно меньше, чем в некоторых из тех стран, которые ещё не являются участниками и которые определяются ЕС и США как нерыночные. Тем не менее, предположение и практика основывались но том, что переходные экономики, вступающие в ВТО, делают это без какой-либо специальной ссылки на практику государственной торговли или освобождение от неё. После Уругвайского раунда уровень тщательности рассмотрения, которой будет подвержена практика страны, возрос. Определение государственной торговли было уточнено, была образована рабочая группа для пересмотра положений об уведомлении и выработки пояснительного списка взаимосвязей между предприятиями и государствами, а также тех видов деятельности, которые имеют отношение к Статье XVII; а также для пересмотра анкеты, применяемой для целей оповещения. С 1995г. количество уведомлений увеличилось вместе с сорока пятью членами, включая многие развивающиеся страны и переходные экономики, представляющими новые и полные уведомления и шестнадцатью членами, представляющими обновлённые версии (ВТО, 1996). Таким образом, с течением времени дальнейшая эволюция представляется вероятной. В связи с этим возникают два вопроса, которые заслуживают дальнейшего анализа. Во-первых, несмотря на существенный прогресс, достигнутый переходными экономиками в проведении рыночно ориентированных реформ, сохраняется вероятность того, что они могут вступить в ВТО, всё ещё сохраняя элементы практики государственной торговли - возможно, в большей степени, чем существующие члены. Тогда возникает вопрос, не следует ли укрепить дисциплинарные меры согласно Статье XVII ГАТТ, а также их исполнение для обеспечения того, что обязательства по ГАТТ не подвергаются риску практикой государственной торговли. Во-вторых, в то время как переходные экономики становятся членами ВТО и делают это без специальных условий или ссылок на деятельность, связанную с государственной торговлей, не создаёт ли это достаточного основания считать их по сути рыночными экономиками и устранить необходимость в локальных тестах в США и ЕС? Другими словами, можно оспаривать право использования метода суррогатной страны во взаимоотношениях между членами ВТО. Очевидно, что это было бы привлекательно для прояснения вопросов об экспортёрах из переходных экономик. Хотя здесь не обошлось бы без сложностей. Такое решение могло бы сделать достижение вступления в ВТО более труднодоступным для новых членов. Оно могло бы также привести к необходимости установления исконных договорённостей, (т.е., базирующихся на положениях национального законодательства, которые по-прежнему действуют несмотря на то, что они противоречат международному праву), и относящихся к некоторым странам переходного периода, которые уже получили согласие на вступление в ВТО при сохранении положения о том, что импортёры могут продолжать считать их нерыночными экономиками в контексте антидемпинга. Другим подходом, который бы обеспечил уровень интернационализации решения о рыночном статусе, могла бы быть следующая модификация практики в соответствии со Статьёй XVII. Если страна является членом ВТО и считается не исполнившей положения об уведомлении ВТО о практике участия конкретной компании в государственной торговле, от импортирующей страны можно было бы потребовать контр-уведомления ВТО о такой практике до инициирования антидемпинговых процедур, которые используют суррогатный метод. Такое контр- уведомление и последующие антидемпинговые действия могли бы, таким образом, подлежать рассмотрению ВТО. Обе эти альтернативы имеют преимущества и недостатки, которые необходимо исследовать. Однако, обусловленные необходимостью интегрировать переходные экономики ЦВЕ и СНГ в мировую экономику прозрачным и предсказуемым образом, они заслуживают серьёзного внимания. Обращаясь к реализации антидемпингового законодательства, стоит спросить о том, могла бы Процедура Разрешения Споров ВТО отменять решения о количественном ограничении, основанные на несоответствующем определении стран поставщиков. Это не является невозможным, но фактически больших видов на исправление, по-видимому, не обещает. Во-первых, в каждом из шести антидемпинговых дел, которые были направлены в комиссии ГАТТ до 1994г., антидемпинговое обвинение выявило нарушение обязательств по отношению к ГАТТ; в двух случаях комиссии заявили, что не было необходимости в отклонении обвинения в нарушении, в то время как в других четырёх случаях иск оставался в рассмотрении несмотря на противоположное решение. Во-вторых, Уругвайский раунд соглашений о реализации Статьи VI (которая имеет дело с антидемпинговыми и компенсационными пошлинами) ограничил сферу действия Органа по Разрешению Споров в антидемпинговых процессах как в отношении возможного предмета, так и способа рассмотрения. “Только вопросы, затронутые по просьбе комиссии и лишь факты, предъявленные или представленные в ходе первоначального расследования, должны быть рассмотрены…При рассмотрении фактов по делу комиссия определяет, являлась ли процедура установления фактов национальными властями надлежащей, а оценка таковых фактов объективной и непредвзятой. В любом случае, даже если комиссия пришла к разным выводам, оценка не подлежит отмене” (Фингер, 1996). Все сказанное делает маловероятным, что разрешение споров предлагает путь решения проблемы определения нерыночных экономик. Выводы и рекомендации 1. Европейскому Союзу и США, а также другим членам ВТО следует обдумать, не пора ли отменить нерыночный статус для стран, которые стали членами ВТО, в контексте антидемпинга. Им также следует рассмотреть прекращение практики, включающей в себя ценовые соглашения и минимальные ценовые договорённости, которые способствуют установлению неконкурентных схем как на международном уровне, так и в принимающих в них участие странах. Это стало бы первыми шагами к устранению несправедливости и неэффективности, навязанными переходным экономикам антидемпинговыми режимами. Последующие улучшения касались бы приведения тестов на демпинг к эквиваленту внутренних тестов на хищническое ценообразование и необходимости явного принятия во внимание интересов пользователей/потребителей, так же как и производственного ущерба при определении обоснования заявленного в суде ходатайства. 2. ЕС и США следует внимательно оценить прогресс, достигнутый отдельными переходными экономиками в проведении рыночных реформ, используя всю имеющуюся в наличии информацию, для обеспечения справедливого обращения с ними в случаях применения количественных ограничений. В частности, следует обеспечить, чтобы страны не считались нерыночными, когда реформы, которые они провели, делают их по меньшей мере такими же рыночно ориентированными, как страны, получившие такое определение. В этом отношении критерии, применяемые в определениях, содержащихся в Статье XVII, так же, как в законодательстве США, предлагают полезный перечень показателей для вынесения такого определения. Кроме того, властям США и ЕС следует стремиться к обеспечению прозрачности процесса с правами апелляции при вынесении определения. 3. Переходным экономикам необходимо улучшить процедуры бухгалтерского учёта и практики, так чтобы структуры цен и затрат компаний могли стать более прозрачными. Это поможет избежать спора о том, что отсутствие соответствующего учёта делает необходимым использование суррогатных стран при определении нормальной стоимости в антидемпинговых делах. Им также следует приложить все усилия для ускорения рыночных реформ и устранения остающейся практики государственной торговли. 4. Индустриальным странам и международным организациям следует продолжать оказывать содействие переходным экономикам в проведении рыночных реформ, включая принятие стандартных процедур отчетности. 5. Переходным экономикам следует предпринять все необходимые шаги для того, чтобы стать членами ВТО и придерживаться её дисциплинарных норм. Там, где уместно, им следует дать некоторое время после вступления для приведения их политики, включая аспекты государственной торговли, в соответствие с требованиями ВТО. Всем членам ВТО следует прилагать больше усилий для оповещения органов ВТО о практике государственной торговли, осуществляемой их компаниями, так же как и предоставлять информацию о соответствии такой практики в других членах ВТО.
