Новые задачи для парламента
advertisement
Объединенный венский институт «Среднесрочные основы бюджета, бюджетные правила и бюджетные советы – способы обеспечить устойчивость государственных финансов» Бюджетная реформа в Австрии: опыт Бюджетного управления парламента Вена, 2 августа 2013 года Гельмут Бергер, Кристина Фукс СОДЕРЖАНИЕ • Новые задачи для парламента • Бюджетное управление парламента Австрии • Опыт применения среднесрочной основы бюджета, бюджетного процесса на основе результатов и «долгового тормоза» • Новый Бюджетный совет 2 Парламент Австрийской Республики НОВЫЕ ЗАДАЧИ ДЛЯ ПАРЛАМЕНТА 3 Парламент Австрийской Республики Бюджетные полномочия Национального совета • Министр финансов готовит бюджетные законопроекты и представляет проекты в Национальный совет. • Национальный совет обсуждает проекты закона о среднесрочных параметрах федеральных расходов и закона о федеральных финансах в трех чтениях, может вносить поправки и, наконец, утверждает соответствующие бюджетные законы. • Национальный совет может также уполномочить министра финансов в законе о федеральных финансах превысить утвержденные бюджетные ассигнования в определенных обстоятельствах и на определенные суммы. • Кроме того, Национальный совет и особенно Бюджетный комитет получают ряд отчетов, поддерживающих руководящую и контролирующую функцию Национального совета в бюджетной сфере. 4 Парламент Австрийской Республики Порядок утверждения бюджета ПРАВИТЕЛЬСТВО Министр финансов ПАРЛАМЕНТ Пленарная сессия: бюджетное послание Совет министров Пленарная сессия: первое чтение Слушания экспертов Бюджетный комитет: прения Анализ БУП Пленарная сессия : второе и третье чтения 5 Парламент Австрийской Республики РОЛЬ ПАРЛАМЕНТА (НАЦИОНАЛЬНОГО СОВЕТА ) • Парламент утверждает Пакт Австрии о стабильности, среднесрочные параметры расходов и годовой федеральный бюджет • Парламент осуществляет постоянный бюджетный контроль за исполнением федерального бюджета в течение финансового года • Парламент получает информацию из различных отчетов о бюджетных показателях субнациональных органов управления • Парламент обсуждает программу стабильности и национальную программу реформ после представления в Европейскую комиссию • Парламент рассматривает рекомендации Европейской комиссии и Европейского совета • Парламент не участвует напрямую в реализации бюджетных правил и контроле за их выполнением 6 Парламент Австрийской Республики Новые задачи для парламента • Полностью новая бюджетная структура и бюджетный процесс на основе результатов меняют возможности парламента для управления бюджетным процессом и контроля за ним • Новый закон о бюджете выводит прежние права парламента в отношении бюджетных вопросов на более высокий уровень агрегирования (70 общих бюджетов вместо более 1100 отдельных бюджетных статей) • Новые бюджетные правила предусматривают дополнительные полномочия для правительства и административных органов • Новая европейская система управления государственными финансами с «Европейским семестром» влияет на процедуры национального бюджетного процесса и ограничивает его сферу • Реформа федерального бюджета предусматривает центральную роль парламента Однако бюджетный процесс представляет собой весьма сложный механизм между правительством и парламентом существует значительная информационная асимметрия Необходимость перестройки бюджетных процедур и бюджетного контроля в парламенте 7 Парламент Австрийской Республики ЗАДАЧИ: СОХРАНЕНИЕ ОБЩЕЙ КАРТИНЫ В ряде стратегических документов определяются государственные цели, планируемые мероприятия и показатели результативности: • Закон о федеральных финансах с пояснительным бюджетным документом • Закон о среднесрочных параметрах федеральных расходов наряду с докладом по стратегии • Государственная программа • Пакт Австрии о стабильности • Программа стабильности • Национальная программа реформ • Пакет мер консолидации Фрагментация информации затрудняет получение достаточной общей картины и объединение и перекрестную проверку документов 8 Парламент Австрийской Республики Основные вопросы, возникающие в течение финансового года Весна • Закон о среднесрочных параметрах федеральных расходов • (обязательные верхние пределы расходов на четыре года на уровне пяти основных разделов бюджета) наряду с докладом по стратегии Программа стабильности и национальная программа реформ Осень • Закон о федеральных финансах с бюджетным документом и штатным расписанием Раз в течение финансового года • Доклады о субсидиях, резервах, дебиторской задолженности и т.д. Периодически • Отчеты по обязательствам, обязательствам по ассигнованиям, бюджетному контролю, контролю за результатами, контролю за инвестициями и финансами и т.д. 9 Парламент Австрийской Республики БЮДЖЕТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПАРЛАМЕНТА 10 Парламент Австрийской Республики СОЗДАНИЕ НОВОГО БЮДЖЕТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТА • Долговременная работа по формированию у парламента бюджетных знаний и непосредственного опыта независимо от правительства и укреплению позиции парламента по отношению к правительству • Новый закон о бюджете выводит прежние права парламента в отношении бюджетных вопросов на более высокий уровень агрегирования (70 общих бюджетов вместо более 1100 отдельных бюджетных статей • Укрепление парламентского бюджетного контроля: 11 Дополнительные требования по отчетности к министру финансов Создание нового независимого Бюджетного управления парламента => для проведения независимого от правительства объективного анализа => для содействия парламенту, в особенности, Бюджетному комитету в бюджетных вопросах Парламент Австрийской Республики ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ • Политическое соглашение между политическими партиями, представленными в Федеральном собрании Австрии • Заявление Бюджетного комитета австрийского парламента от 10 ноября 2011 года (1510 d.B. XXIV. GP) Создание без специальной правовой основы на базе следующих принципов: БУП работает самостоятельно и обеспечивает специализированные знания и опыт высокого качества проводит анализ для всех политических партий обеспечивает прозрачность и публикует результаты деятельности на главной странице парламента • БУП является подразделением парламентской администрации в составе Департамента юридических, законодательных и исследовательских услуг; однако у БУП есть конкретный мандат оказывать содействие и предоставлять консультации непосредственно парламентариям и особенно Бюджетному комитету 12 Парламент Австрийской Республики МАНДАТ Оказывать содействие парламенту в бюджетном процессе, в ходе консультаций и принятия законов о бюджете и выполнения его надзорной функции. Основные задачи: • Оказывать содействие Бюджетному комитету в виде письменных экспертных заключений, анализа и непродолжительных исследований по бюджетным вопросам, представляемых правительством согласно основному закону о федеральном бюджете (например, готовить проекты бюджетных параметров, бюджета и отчетов) • Готовить краткие справки по просьбе членов Бюджетного комитета • Оказывать содействие другим парламентским комитетам в проведении оценки воздействия нового законодательства • Консультировать парламент по вопросам подхода на основе результатов и «гендерного подхода» к бюджетному процессу 13 Парламент Австрийской Республики ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕСУРСЫ • БУП все еще находится на начальном этапе • Планируемый штат: 8 работников: 6 научных эксперта, 2 помощника • Прием на работу: Руководитель БУП: июль 2012 года, первый помощник: август 2012 года, 2 эксперта : январь 2013 года, второй помощник : май 2013 года, 2013 год: 2 экономиста приступят к работе в сентябре/октябре, 14 осталась 1 вакансия Парламент Австрийской Республики ГЛАВНЫЕ ПРИНЦИПЫ БУП • Независимость и объективность • Содействие в существенных вопросах утверждения бюджета и бюджетного контроля • Прямой доступ к парламентариям • Ориентация на клиентов • Равный подход и равноудаленность по отношению ко всем политическим партиям • Высококачественные результаты работы благодаря компетентному персоналу • Повышение степени прозрачности • Публикация результатов работы на веб-сайте парламента 15 Парламент Австрийской Республики ПРОДУКТЫ И УСЛУГИ • Краткий и углубленный анализ бюджетной документации (проекты бюджетных параметров и бюджета, отчеты министра финансов) • Ответы на вопросы Бюджетного комитета и парламентариев, связанные с бюджетом • Информационные сообщения по электронной почте для Бюджетного комитета, содержащие экономические прогнозы, налогово-бюджетные данные • Консультационные услуги, касающиеся подхода на основе результатов и «гендерного подхода» к бюджетному процессу • Презентации о новых технических бюджетных инструментах или форматах • Консультации относительно оценки воздействия нового законодательства по просьбе комитетов • Предоставление бюджетной и экономической информации на веб-сайте 16 Парламент Австрийской Республики ОПЫТ ПРИМЕНЕНИЯ СРЕДНЕСРОЧНОЙ ОСНОВЫ БЮДЖЕТА, НОВОГО БЮДЖЕТА И «ДОЛГОВОГО ТОРМОЗА» 17 Парламент Австрийской Республики АНАЛИЗ СРЕДНЕСРОЧНЫХ ПАРАМЕТРОВ РАСХОДОВ НА 2014 – 2017 ГОДЫ • Макроэкономические изменения и устойчивость бюджета • Изменения в структуре расходов и доходов • Изменения в структуре налогообложения • Меры в СПР в ответ на новые задачи • Риски реализации СПР • Учет других стратегий правительства • Рекомендации по улучшению доклада по стратегии 18 Парламент Австрийской Республики РИСКИ РЕАЛИЗАЦИИ СПР • Экономический ландшафт в Европе остается сложным, сохраняется неопределенность в более широких международных условиях • Могут потребоваться дополнительные серьезные бюджетные затраты в связи с реорганизуемыми банками • Дополнительные поступления от некоторых мер консолидации являются весьма неопределенными: например, дополнительные поступления от соглашений по налоговой репатриации с Швейцарией и Лихтенштейном зависят от конкретного увеличения поступлений СПР предполагает доходы от предложенного европейского налога на финансовые операции в 2014 году, однако этот налог еще не введен • Бюджетная реформа ввела возможность переноса неиспользованных средств на будущие периоды без постатейной росписи, отраслевые министерства уже накопили значительные резервы, использование резервов потребует дополнительных средств 19 Парламент Австрийской Республики ВОЗДЕЙСТВИЕ СПР НА УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ • СПР действуют с 2009 года и представляли собой первую часть комплексной реформы бюджетного законодательства. • По-видимому, эта система способствовала достижению в последние два года более низкого, чем ожидалось дефицита сектора государственного управления, она помогла начать политическую дискуссию, ориентированную на более долгосрочную перспективу. • СПР были важным шагом в повышении предсказуемости бюджетного процесса и обеспечении налогово-бюджетной дисциплины. • В первые периоды СПР неоднократно адаптировались и сейчас стали более стабильным инструментом • Министерства широко используют новые возможности переноса на будущие периоды для резервов. Размеры резервов могут создать в будущем определенный риск, поскольку резервы финансируются лишь в том случае, если они действительно необходимы. 20 Парламент Австрийской Республики БЮДЖЕТНЫЙ АНАЛИЗ 2013 ГОДА • Изменения в среднесрочных параметрах расходов • • • • Выполнение нового закона о бюджете Макроэкономическая основа Рекомендации ЭКОФИН, МВФ, ОЭСР Тенденции в области расходов и доходов • Налоги, долг, проценты, создание резервов • «Гендерный подход» к составлению бюджета • Предложения о совершенствовании структуры бюджетного документа • Создание схем, обеспечивающих общую картину задач, мер и индикаторов 21 Парламент Австрийской Республики РЕФОРМА ПАКТА АВСТРИИ О СТАБИЛЬНОСТИ 2012 ГОДА • Реформа бюджетного надзора ЕС и выполнение Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе (ДСКУ) требуют реформы Пакта Австрии о стабильности (ПАС)) • ПАС 2012 года устанавливает ряд бюджетных правил на федеральном и субнациональном уровнях: 22 правило «долгового тормоза»: верхние пределы дефицитов федерального правительства, земель и органы местного самоуправления правило относительно расходов: ограничение годового роста расходов на всех уровнях государственного управления правило о снижении коэффициента государственного долга верхние пределы для условных обязательств правила о совершенствовании бюджетной координации правила об обеспечении соблюдения норм Парламент Австрийской Республики БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВИЛА В ПАС • Правило «долгового тормоза»: бюджет Австрии должен быть структурно сбалансирован к 2017 году, структурный дефицит на федеральном уровне < 0,35% и земель и органов местного самоуправления < 0,1% номинального ВВП • Правило относительно расходов: годовой рост расходов на всех уровнях государственного управления не должен превышать определенных темпов ниже контрольных среднесрочных потенциальных темпов роста ВВП, должны быть сделаны соответствующими коррективы в направлении среднесрочной цели, если превышение не покрыто дискреционными мерами по сбору доходов. • Снижение коэффициента государственного долга: федеральные и субнациональные органы управления будут сокращать разрыв между уровнем долга Австрии и контрольным показателем в 60 % на 1/20 ежегодно (в среднем за три года). 23 Парламент Австрийской Республики ВОЗДЕЙСТВИЕ НА УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ Основная концепция ПАС • В консолидацию государственных финансов вовлекаются все уровни государственного управления • Предусматривает законодательно закрепленные бюджетные обязательства на различных уровнях государственного управления Однако из-за финансового кризиса прежние цели были пересмотрены и не были достигнуты, санкции не применялись Пересмотр ПАС 2012 года • Устанавливает более смелые целевые показатели и укрепляет механизм обеспечения соблюдения Достижение бюджетных целей в отдельные годы Повышение роли Счетной палаты Делает активизацию процедур санкций автоматической В последние два года бюджетные правила в ПАС способствовали достижению более низкого, чем ожидалось дефицита сектора государственного управления 24 Парламент Австрийской Республики НОВЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ СОВЕТ 25 Парламент Австрийской Республики КОМИТЕТ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ ДОЛГУ (КДГ) • Был создан еще в 1970 году • Анализирует государственные финансы и вносит рекомендации по налогово-бюджетной политике • Анализирует устойчивость и качество бюджетной политики, заложенной в государственных бюджетах • Ежегодное представление отчета о рекомендациях, сделанных федеральному министру финансов, которые министр затем представляет в Национальный совет и федеральное правительство • КДГ будет реорганизован в качестве независимого органа и будет действовать в качестве бюджетного совета согласно положениям «двойки» ТРЕБОВАНИЯ «ДВОЙКИ» Директива Совета 2011/85/EU о требованиях к основам бюджета и Директива 473/2013 об единых положениях для мониторинга и оценки проектов бюджетных планов и обеспечения корректировки чрезмерных дефицитов предусматривают, что соблюдение национальных численных бюджетных правил контролируется и обеспечивается национальными независимыми учреждениями • июль 2013 года: поправка в федеральный закон о создании Комитета по государственному долгу • существующий Комитет по государственному долгу будет действовать в качестве независимого бюджетного учреждения и будет переименован в Бюджетный совет (“Fiskalrat”) • Члены Комитета действуют независимым образом и выполняют свои функции в течение пяти лет • Национальный банк Австрии и Бюджетное управление парламента будут выполнять консультативные функции без права голоса 27 Парламент Австрийской Республики ЗАДАЧИ НЕЗАВИСИМЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ • • • • • • • 28 распределить функции между различными органами и сосредоточиться на важнейших проблемах налогово-бюджетной политики обеспечить операционную независимость обеспечить полный доступ к государственной информации эффективно информировать и наращивать авторитет для СМИ стать признанным «центром компетенции» наладить хорошие рабочие отношения с министерствами, но не слишком близкие отношения взаимодействовать с другими независимыми бюджетными учреждениями Парламент Австрийской Республики ЗАДАЧИ БУП • Завершение подготовки каталога намеченных результатов и продуктов и координация с Бюджетным комитетом • Развитие рабочих отношений и выработка процедур взаимодействия с Бюджетным комитетом и другими комитетами (относительно оценки воздействия нового законодательства) • Развитие рабочих отношений и выработка процедур взаимодействия с государственными структурами • Дополнительные разъяснения в отношении доступа к бюджетной информации, имеющейся у правительства • Передача знаний в обоих направлениях • Создание базы данных по бюджетным и экономическим вопросам • Интеграция новых сотрудников 29 Парламент Австрийской Республики БЛАГОДАРИМ ЗА ВНИМАНИЕ Контактная информация: Гельмут Бергер Руководитель Бюджетного управления парламента Parliament, A-1017 Wien, Dr. Karl Renner-Ring 3 Тел. +43 1 40 110-2889; +43 676 8900-2889 Эл. почта: helmut.berger@parlament.gv.at Кристина Фукс Старший эксперт Бюджетного управления парламента Parliament, A-1017 Wien, Dr. Karl Renner-Ring 3 Тел. +43 1 40 110-2884; +43 676 8900-2884 Эл. почта: kristina.fuchs@parlament.gv.at 30 Парламент Австрийской Республики
