Тема 3. ЮРИДИЧЕСКАЯ ДОКТРИНА И СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ Прежде чем рассматривать особенности концептуальной полимерии административно-правовой теории, разберемся с понятием доктрина (лат. doctrina) – учение, научная или философская теория, руководящий теоретический или политический принцип. Соответственно доктринальный – строго следующий доктрине, вытекающий из нее; отсюда, применяемый в юриспруденции термин «доктринальное толкование» означает исходящее от юристовтеоретиков разъяснение законов, правовых норм, юридической практики. Юридическая доктрина формируется специальными теоретико-правовыми положениями, в пределах и посредством которых осуществляется научно-прикладное освоение государственноправовой действительности. Юридическая доктрина выражена в научно-правовых обобщениях, понятиях, построениях (именно из них складываются научные гипотезы, теории, учения, школы, концепции). В связи с теоретико-прикладным характером в содержание юридической доктрины включаются также формулируемые на основе научных обобщений предложения и рекомендации, обращенные к компетентным правотворческим и правоприменительным органам, организациям, осуществляющим правовое воспитание и правовое образование, к гражданам, понимающим правовую материю в силу присущего им правового сознания и действующим сообразно достигнутой правовой культуре, а также результаты научных исследований и иные материалы, выраженные в специальной, популярной и учебной литературе. Юридическая доктрина в ее современном виде не может быть представлена как нечто единое и окончательно завершенное, раз и навсегда всеми признанное целостное обобщение научно-правовых постулатов. Она структурно дифференцирована по ряду критериев. По степени обобщения и различиям правовых систем можно выделить континентально-правовую доктрину, англосаксонскую (доктрину общего права), мусульманскую и др. Страновая специфика позволяет выделять юридическую доктрину, положенную в основу законодательства конкретного государства: американскую, английскую, французскую, китайскую, российскую и т.д. По отраслевому 30 признаку в системе права выделяются: конституционно-правовая доктрина, административно-правовая, уголовно-правовая и т.д. Административно-правовая доктрина охватывает понимание общих идей и принципов, на которых зиждется формируемая в конкретно-исторический момент в данном обществе и государстве нормативная база, регламентирующая порядок и процедуры организации, функционирования административных институтов и механизмов, обеспечивающих осуществление государственного управления посредством исполнительно-распорядительной деятельности. На формирование административно-правовой доктрины большое влияние оказывают постулаты конституционного права. Здесь значимо то, что конституции государств, наряду с фундаментальными правовыми принципами, часто содержат другие правовые положения и доктрины, на основе которых могут быть детально разработаны правила-нормы административного права. Например, федеральное законодательство США использует конституционное положение, гарантирующее, что «ни один человек не может быть лишен жизни, свободы или имущества без соответствующего разбирательства в соответствии с законом». На основе этого принципа федеральными судебными органами создана разветвленная система административно-процессуальных правил, обязательных к применению в вопросах, касающихся жизни, свобод или имущества человека. Европейская конвенция по правам человека, не будучи конституцией, тем не менее закрепляет право «проведения справедливого публичного слушания дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом в соответствии с законом». Европейская комиссия и Европейский суд по правам человека используют эту статью в качестве основы для быстро развивающейся правовой области процессуальной справедливости. Наиболее значимыми конституционно воплощенными принципами и доктринами, на основе которых формируется административноправовая база и разрабатываются конкретные правила, являются: разделение властей; законность; судебное обжалование административных действий; равенство перед законом и судом. Фундаментальные идеи и принципы, на которых базируется административное право, концептуально очерчивают нормативные границы осуществления исполнительной власти, управленческой деятельности и администрирования как такового. Доктрины адми31 нистративного права, положенные в основу формирования его как самостоятельной отрасли права, развиваются и применяются внутри этих границ. Одним из примеров научно-теоретических абстракций доктринального значения можно считать конструирование моделей административного права, основанных на анализе его природы в современных европейских государствах, их конституциях, законодательстве и судебной практике. Так, характер административного права, отражающий реалии государственного управления относительно ценностей демократии, позволил теоретически выделить две модели административного права 1 . Одна модель, рассматриваемая как «закрытая», или «инструментальная», характеризует природу административно-правовой материи в европейских обществах, «не достигнувших должного уровня демократии». Другая, «открытая», модель, описывает сущность европейского административного права в более развитых демократических странах. Принципиальные отличия между основными положениями обеих концепций принципиально состоят в следующем. В концепции «закрытой» модели государственное управление – инструмент достижения целей, определяемых правящей элитой, а не интересами всего общества; формы отчетности и контроля используются формально, с преимущественной направленностью на соответствие политики правящей элиты, при этом независимость судов декларативна; отношения власти и граждан патерналистские: власть всегда знает, что «хорошо», а что «плохо» для граждан; административно-правовая регламентация упорядочивает систему сложившихся отношений по типу «власть-подчинение» без учета сути демократических ценностей; правосознание населения определяется волей правящей элиты. Концепция «открытой» модели административного права предполагает государственное управление инструментом достижения целей, определяемых через разработанные и фактически осуществляемые процедуры прямой и представительной демократии; система контроля над администрированием фактически независима от исполнительной власти; реализация материальных и процессуальных прав граждан гарантируется сетью разработанных процедур и институтов; административF 1 F См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 54–57. (Там же см. о современных течениях и школах науки административного права). 32 ная практика реально строится на ценностях и принципах демократического правового государства, где человек признан высшей ценностью; управомоченное поведение администрации носит характер обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан. Среди национальных доктрин административного права своей высокой развитостью и длительной историей существования выделяется французская. Российскому сообществу административистов широко известны переведенные на русский труды французских юристов – Ж. Веделя, Р. Драго, М. Лессажа, Г. Бребана. Своеобразна доктрина английского административного права, где регламентация исполнительной власти и управления сочетается с монархической формой государственного правления. Систематичностью и высоким уровнем кодификации законодательства отличается немецкое административное право. В государствах континентальной правовой семьи многолетняя концепция административного права исходит из деления его на общую и особенную части. При этом, в странах англосаксонской правовой семьи такое деление не принято, но многие институты административного права группируются в подотрасли 1 . На протяжении двадцатого столетия на развитие административно-правовых теорий оказывали влияние два противоположных подхода к пониманию природы и сущности государственного управления. Они выражались противостоянием так называемых социалистической и буржуазной концепций. Социалистическая концепция и практика управления исходила из универсальности его социального предназначения и полной гегемонии властных структур государства, главными задачами которого должны быть обеспечение общенародных интересов в политической, экономической и социально-культурной сферах. Буржуазная доктрина и управленческая практика, напротив, стимулировали плюрализм интересов и допускали стандарты управления в строго определенных законом пределах. И только в конце века, когда прекратилось формационное противостояние двух типов политических систем, сложились предпосылки сближения типов государственного управления. Под влиянием глобальных перемен, произошедших в мире, на F F 1 Подробно см.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. 33 рубеже веков при сохранении различий в национальном законодательстве, обусловленных различиями «правовых семей» (континентального, общего, мусульманского права и др.) и особенностями административных традиций, отмечается тенденция унификации политических и правовых систем. Обобщение современных подходов к административному праву можно обнаружить в доктрине и практике Совета Европы. Признанные государствами– членами Евросоюза, конвенции Совета Европы определяют отношения властей с гражданами, а их базовые принципы, отраженные в резолюциях и рекомендациях управленческих органов, содержат стандарты обеспечения верховенства права в административной практике. В главном фокусе – обеспечение прав личности. Одна из фундаментальных проблем административно-правовой науки – разграничение публичных и частных начал в управлении – традиционно решается применительно к предмету и методам административного права. Здесь сложился ряд теоретических концепций, из которых стоит указать на теорию интересов, теорию субординации (соподчинения), теорию относительности и допустимости правовых норм. Теория интересов, вычленяя публичный интерес, определяет виды конкретных общественных интересов или действий, осуществляемых в процессе государственного управления, которые обеспечиваются отдельными административноправовыми нормами. Теория субординации или соподчинения раскрывает иерархический характер публично-властных отношений между субъектами административных правоотношений, при которых нижестоящие и вышестоящие субъекты связаны отношениями подчинения, а управленческие команды проходят сверху вниз. Теория относительности и допустимости правовых норм объясняет особенности распространения действия норм административного права на различных субъектов, принципиально отличая их участие в публично-правовых и частно-правовых отношениях. Полезность подобных теорий заключается в том, что они помогают выявлять сущность, социальную значимость и специфику административноправового регулирования. Исходя из теоретически обоснованных и вместе с тем системно выстроенных положений, учеными создаются концепции, имеющие прикладное значение для развития административного права и законодательства, отдельных административно-правовых институтов. В этой связи можно обратить внимание на концепции 34 реформы системы административного права (К.С. Бельский, Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, С.Д. Князев и др.) 1 , концепции административного законодательства (например, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) 2 , концепции реформы государственной службы (Г.В. Атаманчук, А.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов, В.А. Козбаненко и др.) 3 , концепции административного процесса и административной юрисдикции (И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов, Б.В. Россинский, В.Д. Сорокин и др.) 4 , концепции административной юстиции (В.И. Радченко, F F F F F F F F 1 См.: Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3. С. 5–11; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М., 2001; Он же. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1; Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2002; Габричидзе Б.Н. Современная концепция административного права // Административное право. М., 2002. Гл. 1; Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование. Правоведение. 2001. № 5. С. 37–53; Старилов Ю.Н. Административное право – на уровень правового государства. Воронеж, 2003; Воронков А В. Проблемы теории административного права. Сравнительно-правовые исследования. СПб., 2001. 2 См.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Петухов В.Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства. М., 1995. С. 42–70; Концепция развития административного законодательства // Концепции развития российского законодательства /Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 400–520. 3 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2002; Оболонский А.В. Государственная служба: комплексный подход. М., 1999; Он же. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002. 4 См.: Веремеенко И.И. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (Выступление Н.Г. Салищевой) // Государство и право. 1998. № 8. С. 28; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999; Россинский Б.В. Административная ответственность. М., 2001; Он же. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства // Сборник статей Моск. ун-та МВД РФ. М., 2003, С. 150–153; Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб, 2002; Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Рос. 35 А.Б. Зеленцов и др.) 1 и т.д. Представляют интерес концепции новых отдельных административно-правовых институтов, например, административного договора 2 , регулирования определенных сфер общественных отношений 3 . Потенциалом практической полезности для нормотворчества обладают концепции законов, относящихся к источникам административного права 4 . Современное видение формирующихся концепций административного права и в России и в мире лежит через осмысление постоянно идущих реформ в области государственного строительства, системы государственного управления. Генеральное направление правовой реформы устремлено к обновлению системы и принципов, институтов и норм административного права, его демократизации и гуманизации. Наблюдаемые в настоящих условиях демократизация и гуманизация административного права проявляются усилением ряда тенденций. Речь идет об обеспечении служебной роли административно-правового регулирования по отношению к личности через укрепление административно-правового статуса человека и гражданина посредством непрерывного совершенствования механизмов реализации прав и свобод в сфере государственного управления; о диверсификации – расширении, углублении, приращении эффективных форм и методов контроля за функционированием системы исполнительной власти, ее органов и должностных лиц со стороны законодательных, представительных F F F F F F F F юридич. журнал. 2003. № 1. С. 58-63; Масленников М.Я. Административная ответственность и административно-юрисдикционный процесс. Тверь, 2000. 1 См.: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М., 2001; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003. 2 См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1997; Иванов В.В. Некоторые вопросы теории нормативного договора // Право и политика. 2000. № 4. С. 33–45. 3 См.: Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 15. 4 Например, см.: Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 3. С. 68; Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть: Инициативный проект с комментариями. М., 2001. 36 органов власти, судов и институтов гражданского общества по мере их становления и зрелости; о расширении влияния в практическом воплощении принципов компетентности и профессионализма в административно-правовом нормотворчестве и правоприменении; об активизации дозволений в системе юридических средств регулирования различного рода правоотношений физических и юридических лиц в сфере государственного управления; о формировании административной юстиции. Понимание административного права в контексте синтеза гуманистических идеалов современных общепризнанных политикоправовых теорий зиждется на том, что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам как всего общества, так и интересам каждой конкретной личности, обеспечения и защиты ее прав. Общество, индивиды, являющиеся его членами и в то же время гражданами, связанными юридическими узами с государством, с полным основанием ожидают от него создания действенных правовых механизмов, позволяющих им надежно обеспечить реализацию своих прав и законных интересов. Государство, государственный аппарат со всей системой действующих от его имени властных структур и чиновников – не более чем инструментальное средство в достижении высшего правового порядка, оптимально совпадающего с целесообразностью сущего и справедливостью должного. Оно ни в коем случае не может быть превозносимо как некий абсолютный институт, способный, подавляя личность, противостоять обществу. Многострадальное человечество, конечно, не забудет многие примеры как раз обратного в государственной практике разных времен и народов. Однако идеалистические представления о «правильном» государственном устройстве и управлении устремлены в будущее. Правда, если предположить, что историю современной цивилизации движет социальный прогресс. 37