проблемы нормативного обеспечения противодействия

ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ
ПРЕСТУПНОСТИ НА МЕЖДУНАРОДНОМ УРОВНЕ
Ю.Н. Сальников
Международно-правовое нормативное регулирование в сфере борьбы с транснациональной преступностью характеризуется множественностью договоров
(конвенций), относящихся к отдельным разновидностям международных преступлений и преступлений международного характера1. Во вторую группу входят
такие общие многосторонние договоры, как Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, Международная конвенция о борьбе с захватом заложников, Конвенция о предотвращении
и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в
том числе дипломатических агентов, две конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации и безопасности
морского судоходства с дополняющими их протоколами и многие другие.
В настоящее время Россия как правопреемница СССР является участницей более 300 многосторонних и двусторонних соглашений, регулирующих среди прочих и вопросы борьбы с преступностью.
Россия также является участницей около 30 универсальных договоров о борьбе с отдельными видами преступлений, в том числе вышеназванных (Гаагская
1970 г. и Монреальская 1971 года конвенции о борьбе с преступлениями, направленными против гражданской авиации, Международная конвенция о борьбе с
захватом заложников 1979 года, Конвенция ООН о борьбе против незаконного
оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года и многих других)2.
После распада СССР Россией было заключено около 60 многосторонних и
двусторонних соглашений на межправительственной и межведомственной основе
о сотрудничестве министерств внутренних дел. Все они в той или иной степени
касаются и организованной преступности. Так, 11 сентября 1993 года было заключено Соглашение между МВД Российской Федерации и МВД Итальянской
Республики о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Особую остроту (как свидетельство этому — события 11 сентября 2001г. в
США) приобретает проблема сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом и соответственно разработки конвенций антитеррористического характера, затрагивающих наиболее опасные проявления терроризма.
Так, 12 января 1998 года открыта для подписания Международная конвенция о
борьбе с бомбовым терроризмом, содержание которой ощутимо шире буквального наименования. Предметом Конвенции являются незаконные и преднамеренные
действия со взрывными или иными смертоносными устройствами в пределах мест
общественного пользования, государственного или правительственного объекта,
объекта системы общественного транспорта или инфраструктуры с намерением
1
См.: Лукашук И.И., Шинкарецкая Г.Г. Международное право. М.: Юристъ, 2000.
С. 187–190.
2
См.: Действующее международное право. В 3 т. Т. 3. М.: Изд-во Московского независимого института международного права, 1997. 832 с.
228
причинить смерть или серьезное увечье либо произвести значительное разрушение, причинить крупный экономический ущерб.
9 декабря 1999 года резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН на ее 54-й сессии принята Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма.
В статье 2 и в приложении отмечена связь данной Конвенции с названными выше
и другими сходными по предмету регулирования конвенциями в контексте ее
применения к соответствующим деяниям.
Определенные аспекты транснациональной преступности соприкасаются с
наиболее опасными проявлениями коррупции. В этой области интересен опыт
Совета Европы, в рамках которого приняты и открыты для подписания два акта — Уголовно-правовая конвенция о коррупции от 27 января 1999 года и Гражданско-правовая конвенция о коррупции от 4 ноября 1999 года. По данным на
1 марта 2000 года первая подписана 31 государством — членом Совета Европы, в
том числе Россией, вторая — 15 государствами. Участниками обеих конвенций
могут быть и приглашенные европейские государства, не входящие пока в Совет
Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие
страны принимали участие в их разработке).
К антикоррупционным конвенциям примыкает Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября
1990 года1. В содержании этой Конвенции представляют немалый интерес конфискационные меры и меры обеспечения.
По данным на 14 декабря 1999 года ее полноправными участниками являются
27 государств — членов Совета Европы, а также Австралия. Еще 11 государств, в
том числе Россия, ее подписали, но еще не ратифицировали. Следует отметить,
что в Коммюнике Конференции стран «восьмерки» по борьбе с транснациональной организованной преступностью (октябрь 1999 года) зафиксирована договоренность, что всем членам «восьмерки», которые этого еще не сделали, следует
рассмотреть возможность присоединиться к указанной Конвенции. Эта рекомендация касается таких неевропейских стран, как США, Канада, Япония.
Этот уровень является универсальным, поскольку все нормативные акты и
программы, разрабатываемые и принимаемые специализированными международными организациями, направлены на наиболее общие причины и условия развития и существования этой разновидности преступности во всех без исключения
странах.
На региональном уровне международное сотрудничество в борьбе с транснациональной организованной преступностью выражается в разработке и принятии
такой правовой базы, которая бы позволяла осуществлять программы совместной
борьбы правоохранительных органов, учитывая особенности и основные характеристики сопредельных государств и регионов, в которых установлено взаимодействие транснациональных преступных организаций.
Одним из примеров такого регионального сотрудничества является Европейский союз, в котором основные вопросы сотрудничества по всем возникающим
проблемам решает Совет Европы. Россия, как одно из государств, входящих в
СНГ, а также являющееся членом Совета Европы, активно осуществляет международные программы по сотрудничеству правоохранительных органов как евро1
Подробнее см.: Камынин И.Д. Вопросы совершенствования законодательства, направленного на борьбу с незаконными доходами и его международно-правовые аспекты //
Закономерности преступности, стратегия борьбы и закон / Под ред. проф. А.И. Долговой.
М.: Российская криминологическая ассоциация, 2001. С. 389–391.
229
пейских стран, так и стран Содружества Независимых Государств в борьбе с
транснациональной организованной преступностью. Региональный характер имеет Европейская конвенция о подавлении (пресечении) терроризма от 27 января
1977 г. Ее участниками являются более 30 европейских государств. От имени Российской Федерации она была подписана 7 мая 1999 года, но пока не ратифицирована.
Под эгидой Совета Европы заключены Европейская конвенция о выдаче 1957
года и Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам1. От имени РФ обе конвенции были подписаны в 1996 году и после ратификации вступили в силу для РФ 9 марта 2000 года. Эти конвенции открыты и для
неевропейских государств; в настоящее время их участником является Израиль.
Другим примером является формирование системы антикриминального воздействия в рамках СНГ. В рамках Содружества Независимых Государств действует многосторонняя Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по
гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года2.
Распад Советского Союза потребовал незамедлительного правового обеспечения координации деятельности правоохранительных органов стран-участников
СНГ. 17 февраля 1994 года в Ашхабаде было заключено Соглашение странучастников СНГ о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с
организованной преступностью3.
Оно закрепило семь основных форм сотрудничества:
1) Обмен представляющей взаимный интерес оперативно-розыскной, справочной, криминалистической и иной информацией, в частности относительно:
— любых преступлений, совершенных или подготавливаемых к совершению
на территории государства другой Стороны в составе организованной группы;
— конкретных фактов и событий, физических и юридических лиц, причастных
или подозреваемых в причастности к организованной преступности;
— структуры, персонального состава, сферы деятельности, организации
управления, структурных и внешних связей криминальных группировок, деятельность которых носит международный характер;
— имевших место или предполагаемых контактов между преступными группами, действующими в государствах Сторон;
— форм и методов осуществления организованными группами преступной
деятельности, в том числе «отмывания» средств, полученных в результате такой
деятельности, а также наиболее эффективных мер противодействия организованной преступности;
2) Проведение по запросам оперативно-розыскных мероприятий и отдельных
процессуальных действий по делам, связанным с организованной преступностью;
3) Обмен опытом работы, в том числе путем проведения совещаний, конференций и семинаров по вопросам борьбы с организованной преступностью;
4) Планирование и осуществление скоординированных мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение преступной деятельности
организованных групп, включая в необходимых случаях проведение «контролируемых поставок»;
1
Собрание законодательства РФ. 1999. № 43. 25 окт. Ст. 5132.
См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М.:
Междунар. отношения, 2000. С. 458.
3
См.: Сборник международных соглашений МВД России. М., 1996. С. 73–78.
2
230
5) Обмен законодательными и иными нормативно-правовыми актами, методическими рекомендациями по вопросам борьбы с организованной преступностью,
а также содействие в приобретении учебной и научной литературы по этим вопросам;
6) Содействие на договорной основе в подготовке и повышении квалификации
кадров, в том числе путем организации стажировок в специализированных подразделениях по борьбе с организованной преступностью;
7) Проведение совместных научных исследований проблем борьбы с организованной преступностью, представляющих взаимный интерес.
В мае 1995 года было заключено двустороннее соглашение между МВД РФ и
МВД Туркменистана о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Во многом оно базируется на многостороннем соглашении, но ст. 4 предусматривает создание совместных групп для
проведения скоординированных оперативно-розыскных и иных мероприятий. Это
новшество может создать реальные предпосылки для раскрытия уголовных преступлений международного характера.
Начиная с 1996 года, здесь действует утвержденная Советом глав государств
СНГ Межгосударственная программа совместных мер борьбы с организованной
преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств
СНГ1. В этом документе затронут широчайший круг вопросов (от противодействия терроризму, отмыванию преступных доходов, незаконного оборота наркотиков до преступлений в сфере компьютерной информации), которые реализуются в
последние годы в борьбе с организованной преступностью на всем постсоветском
пространстве. В декабре 1997 года в Москве прошло совещание, где участвовали
все генеральные прокуроры стран СНГ, министры внутренних дел, руководители
служб безопасности, таможенных и налоговых органов стран СНГ, а также командующие пограничными войсками. На этом совещании обсуждался ход выполнения уже упомянутой Программы и Концепция взаимодействия правоохранительных органов стран СНГ в борьбе с организованной преступностью.
Сейчас взят курс на заключение целевых соглашений о борьбе с организованными формами преступности.
Однако, в отличие от регионального сотрудничества в этой сфере на территории европейских государств или стран СНГ, государства Азиатско-Тихоокеанского региона не имеют организации, которая бы разрабатывала специальные
программы и нормативные документы, направленные на совместную борьбу с
транснациональной организованной преступностью на всей территории этого региона.
Здесь более развит двусторонний уровень сотрудничества между отдельными
странами, входящими в этот блок. В частности, в России есть разработанная правовая база для сотрудничества с рядом стран этого региона, хотя она и нуждается
в серьезном расширении. Так, между Российской Федерацией и КНР заключены
договоры о правовой помощи по уголовным и гражданским делам от 19 июня
1992 года и о выдаче преступников от 26 июня 1995 года. Действует договор между СССР и КНДР об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и
уголовным делам 1957 года и договор между СССР и Монгольской Народной
Республикой о взаимном оказании правовой помощи по гражданским, уголовным
1
Последняя такая программа утверждена 25 янв. 2000 г. См.: Костенко Н.И. Глобализация общей, организованной и коррупционной преступности (Материалы круглого стола,
подготовлены Н.В. Тогонидзе) // Государство и право. 2001. № 12. С. 105.
231
делам от 23 сентября 1988 года. 30 июня 1995 года заключено соглашение между
Правительством РФ и Правительством США о сотрудничестве по уголовноправовым вопросам. В Министерстве юстиции РФ разрабатывается договор о
взаимодействии между Россией и Южной Кореей о правовой помощи по уголовным делам.
Российская Федерация является участницей двусторонних договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам почти с тридцатью
государствами1. С отдельными странами (Испанией, Канадой, Турцией, Египтом)
договоры о правовой помощи подписаны, но пока не вступили в силу. Министерством юстиции РФ подготовлена и опубликована в 1999 году справка о состоянии
переговоров по заключению таких договоров с десятками стран.
Межгосударственные договоры о правовой помощи являются основной правовой базой для эффективного сотрудничества правоохранительных органов этих
стран в борьбе с организованной преступностью. Они устанавливают равенство
прав и обязанностей договаривающихся сторон по защите личных и имущественных прав, передаче документов и получению материалов, признанию и исполнению судебных решений.
В ряде упомянутых договоров предусматривается возможность непосредственного сношения центральных компетентных органов, минуя дипломатические
каналы, что значительно сокращает сроки исполнения поручений и запросов, обмен соответствующей информацией о законодательстве и опытом правоприменительной практики. Положения этих договоров позволяют весьма оперативно решать целый комплекс вопросов в сфере правовой помощи по уголовным делам, в
частности, в возбуждении уголовного преследования, производства различных
процессуальных действий, направленных на получение доказательств, проведение
экспертиз, передачу предметов, связанных с преступлением, выдачу преступников.
Двухсторонние межправительственные соглашения регулируют взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с отдельными видами преступлений
транснационального характера и предусматривают такие виды сотрудничества,
как обмен данными о лицах, совершающих преступления, установление их местонахождения, обмен информацией о готовящихся или совершенных преступлениях, а также о способах их совершения, обмен соответствующими специалистами, методиками и т.п.
Однако, как было уже указано выше, основой регионального и двухстороннего
сотрудничества является сотрудничество государств на универсальном уровне.
Поэтому для мирового сообщества была очевидна необходимость разработки
конвенции, в которой бы универсальность участия государств дополнялась и обогащалась универсальностью предмета регулирования. Имеется в виду последовательный, рассчитанный на разумную перспективу переход к целостной и многопрофильной конвенции, включающей в себя единые принципы и стандарты межгосударственного сотрудничества в предотвращении и пресечении транснациональных преступлений как комплексного феномена.
Экономический и Социальный Совет ООН в проекте Венской декларации о
преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века, подготовленном для десятого Конгресса ООН, в п. 5 подчеркнул: «Мы придаем самое первоочередное
1
232
См.: Лукашук И.И., Шинкарецкая Г.Г. Указ. соч. С. 193.
значение скорейшему принятию и вступлению в силу Конвенции ООН против
транснациональной организованной преступности и протоколов к ней».
В течение всего лишь трех дней с 12 по 15 декабря 2000 г. главы государств,
правительств и министры со всего мира участвовали в проходившей в Палермо,
Сицилия, конференции по подписанию Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности. Представители 130 стран подписали Конвенцию. От имени России это сделал секретарь Совета безопасности С.Б. Иванов1.
В задачу разработчиков входили поиск лучшей во всем мире методики и использование ее в борьбе с транснациональной организованной преступностью.
Основным достижением стало соглашение о криминализации простого участия в
организованной преступной группе без учета факта личного участия в преступной
деятельности.
Ратификацией Конвенции государства также принимают обязательство криминализировать отмывание доходов, коррупцию и воспрепятствование отправлению правосудия. Правило о конфиденциальности банковской деятельности однозначно: «Государства не должны отказываться от действия … ссылаясь на конфиденциальность банковской деятельности». Это положение Конвенции должно
быть очень действенно, поскольку организованная преступность во многом утратит свою привлекательность из-за невозможности безопасной деятельности.
Новая Конвенция предусматривает конфискацию и арест доходов организованной преступной группы и имущества и оборудования, используемого в совершении преступлений. Оговорены специальные положения, включая международное сотрудничество в этой связи, что очень важно для возвращения средств, похищенных в результате коррупции и вывезенных за границу.
Самая длинная статья Конвенции посвящена взаимной правовой помощи, она
определяет широкий спектр направлений для сотрудничества в этой области. Кроме того, отдельные статьи посвящены проведению совместных расследований и
использованию специализированной следственной техники.
Современные методы, доказавшие свою полезность в двустороннем сотрудничестве, теперь получили мировой статус. Например, в соответствии с текстом
Конвенции допустима электронная форма передачи запросов из одной страны в
другую.
Запугивание потенциальных свидетелей было главным препятствием в успешном уголовном преследовании организованной преступности. Новая Конвенция
требует от государств создания программы физической защиты свидетелей. В
дополнение к сложившейся практике поощряется применение новых методов,
например видеосвязи.
Пострадавшие, свидетельствующие против организованных преступных
групп, также могут подвергаться воздействию и запугиванию. Подписавшие Конвенцию страны должны оказывать помощь и обеспечивать защиту, а также компенсацию и реституцию, если таковая предусмотрена.
Защита жертв — центральная тема двух протоколов, которые также были открыты для подписания в Палермо2. Протокол о предупреждении и пресечении
торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее фактически
сильнейший гуманитарный метод, обеспечивающий соблюдение прав человека.
1
См.: Овчинский В.С. ХХI век против мафии. Криминальная глобализация и Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. М., 2001. С. 7.
2
Там же.
233
Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху детально
рассматривает специфические проблемы жертв.
Протоколы и Конвенция отражает сегодняшний взгляд на проблему противодействия транснациональной преступности. Прежде всего, особое внимание уделено предупреждению преступности. Связь между преступностью и бедностью
очевидна, поэтому подчеркнута особая важность формирования общественного
мнения как метода профилактики преступности.
Конвенция является краеугольным камнем создаваемой международной стратегии борьбы с транснациональной организованной преступностью. Большая ее
часть сегодня в стадии разработки. Основная часть международных механизмов
пока еще только создается.
Конвенция позволит правительствам предупреждать транснациональную организованную преступность и бороться с ней более эффективно на основе общей
системы методов уголовного права и международного сотрудничества. Она требует от стран-участниц преследования по закону наиболее распространенных
преступлений, совершаемых организованными преступными группами. Сюда
включаются препятствия отправлению правосудия, отмывание денег, коррупция
должностных лиц и сговор. Конвенция поощряет сотрудничество между странами
для оказания помощи друг другу в поимке подозреваемых в участии в организованных группах, замешанных в серьезных преступлениях транснационального
характера.
Конвенция значительно расширит возможности России в сотрудничестве с
другими странами по всему миру при расследовании и преследовании по закону
организованной преступности. Это особенно важно в отношении тех стран, с которыми Россия не имеют взаимного соглашения по оказанию правовой помощи.
Сотрудничество может включать арест и конфискацию имущества, приобретенного в результате нелегальной деятельности, проведение совместных следственных мероприятий, использование специальных следственных методик и обмен
информацией об организованных преступных группах.
Конвенция расширит возможности России в сфере выдачи беглецов из тех
стран, с которыми имеются соглашения об экстрадиции, за счет включения в список лиц, совершивших преступления, связанные с организованной преступностью.
234