Читать... - Институт международных исследований МГИМО
advertisement
И М И М Г И М О УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ МГИМО (У) МИД РОССИИ Тел./факс: (495)434-2044 E-mail: ktsmi@mgimo.ru ================================================================== * Центр глобальных проблем * Центр постсоветских исследований *Центр БРИКС * Центр евроатлантической безопасности * Центр проблем Кавказа и региональной безопасности * Центр исследований Восточной Азии и ШОС Перспективы взаимодействия ОДКБ – НАТО по Афганистану Аналитическая записка * Центр ближневосточных исследований * Центр региональных политических исследований Подготовлена Центром постсоветских исследований (к.полит.н., н.с. Никитина Ю.А.) * Центр партнерства цивилизаций * Центр североевропейских и балтийских исследований * Аналитический центр Москва 2013 г. В рамках ОДКБ существует понимание, что после вывода войск НАТО из Афганистана в 2014 г. именно ОДКБ придется отражать различные угрозы, которые могут исходить с территории этого государства. Организация уже готовится к изменению ситуации: в декабре 2011 г. утвержден план мероприятий по противодействию вызовам и угрозам, исходящим с территории Афганистана, при этом данные мероприятия предусматривают налаживание взаимодействия с МССБ, практические меры по формированию поясов антинаркотической и финансовой безопасности вокруг Афганистана. Предполагается, что для успешного отражения вызовов и угроз с территории Афганистана необходимо налаживать взаимодействие с НАТО, причем именно на уровне организаций (Россия уже взаимодействует по данному вопросу с Альянсом в рамках СРН – согласован транзит невоенных грузов в Афганистан и Ирак через Ульяновск). Вместе с тем, именно тезис об эффективности и необходимости взаимодействия ОДКБ – НАТО по поводу Афганистана представляется не во всем однозначным, хотя на официальном уровне он рассматривается как очевидно целесообразный шаг, не нуждающийся в специальном обосновании, а требующий лишь конкретизации. В этой связи необходимо четко понимать, для чего Россия и ОДКБ хотят наладить такое взаимодействие и нет ли других способов решения этих задач. При разработке стратегий реагирования различных министерств, ведомств и региональных организаций на ситуацию после вывода войск международной коалиции из Афганистана во внимание принимается наихудший сценарий: значительный рост наркотрафика и активизация деятельности экстремистских группировок, которые могут совершать вылазки на территории стран Центральной Азии в попытках дестабилизировать ситуацию и захватить власть. Однако может получить развитие и более позитивный сценарий. Так, например, нет однозначных прогнозов по поводу того, действительно ли произойдет рост наркотрафика после вывода МССБ из Афганистана. В свое время глава ФСКН В. Иванов высказывал мнение, что уход войск может, наоборот, привести к спаду производства наркотиков1. Борьба с наркопроизводством не является приоритетом для НАТО и потому недостаточно эффективна и в настоящее время. Поэтому нельзя считать присутствие МССБ в Афганистане реальным сдерживающим фактором для производства наркотиков, поскольку после начала операции в 2001 году произошел 1 ФСКН: уход НАТО из Афганистана не увеличит наркотрафик в Россию, РИА Новости, 25.05.2011 http://www.ria.ru/beznarko_danger/20110525/381801811.html 2 неожиданный рост их производства, а не сокращение, чего следовало, по логике вещей, ожидать. По некоторым сведениям, отдельные представители международного контингента сами активно участвовали в системе производства наркотиков. В случае же возвращения к власти движения Талибан, наоборот, нельзя исключать резкого снижения производства наркотиков. Тем самым вывод войск западной коалиции из Афганистана не следует однозначно считать фактором, который будет способствовать ухудшению ситуации в сфере наркотрафика из Афганистана. Опасения России и стран ОДКБ вызывает потенциальный рост активности экстремистских группировок, которые, как предполагается, будут проникать на территорию стран Центральной Азии в попытках дестабилизировать обстановку и захватить власть. Однако, для реагирования на такие типы угроз существуют и ежегодно проводят учения именно с таким сценарием КСБР ОДКБ. Не так давно были созданы КСОР, которые также могут быть задействованы. Есть ли необходимость в помощи НАТО при реакции на такие типы угроз? Очевидно, что ни Россия, ни страны ЦА не допустят натовские контингенты на свою территорию. Исходя из этого для реагирования именно на рост экстремистской активности сотрудничество с НАТО также не имеет приоритетного значения. Таким образом, ОДКБ обладает всеми необходимыми инструменты для реагирования в зоне своей ответственности на возможные вызовы и угрозы после вывода войск НАТО из Афганистана. В частности, КСОР предназначен для реагирования на возникновение локальных или пограничных вооруженных конфликтов, для отражения террористической угрозы, проведения спецопераций; КСБР – для реагирования на угрозы безопасности в Центральноазиатском регионе; комплексная оперативно-профилактическая операция «Канал» – для пресечения наркотрафика из Афганистана; ежегодные операции «Нелегал» нацелены на предотвращение миграции из третьих стран и др. Заинтересованность НАТО и США в обеспечении безопасности в регионе Афганистана достаточно низка – целью операции, как известно, была борьба с террористическими группировками, а не обеспечение стабильности в самом Афганистане или в регионе. Поэтому НАТО – не лучший партнер в деле поддержания региональной стабильности из-за своей относительно низкой заинтересованности в процессе. По сути, идея налаживания сотрудничества ОДКБ и НАТО по Афганистану идет не от реальной целесообразности такого взаимодействия, а от желания 3 постепенно институционализировать контакты ОДКБ с Альянсом. Российская сторона полагает, что установление практического взаимодействия между НАТО и ОДКБ послужило бы подтверждением создания общего пространства безопасности на континенте. При этом у Москвы есть желание, чтобы такое взаимодействие проходило на основе политических и юридических обязательств. Такое же желание иметь юридически закрепленные обязательства прослеживается и в нашей дискуссии с США по европейскому компоненту ПРО. На деле это означает отсутствие у нас доверия к партнерам, от которых требуется письменно подтвердить их добрые намерения, ведь правовые соглашения – это именно институционализированная замена доверия. Понятны и истоки такого восприятия – невыполненные политические обещания Запада после роспуска ОВД и распада СССР, если не распустить НАТО, то, во всяком случае, не расширять этот блок. Идея Договора о европейской безопасности, по сути, тоже является попыткой России доказать Западу необходимость построения качественно новой системы общеевроатлантической – «от Ванкувера до Владивостока» – безопасности, даже несмотря на сохранение НАТО. ОДКБ с 2004 г. безуспешно добивается установления официальных отношений с НАТО, подкрепленных каким-либо правовым соглашением. Как представляется, в ближайшие два года (до 2014 года) никакие успехи развития ОДКБ не приведут к изменению позиции НАТО и установлению таких отношений, если Альянс не увидит необходимость и практическую пользу от такого сотрудничества, которое имело бы преимущества перед взаимодействием НАТО с отдельными членами ОДКБ. В этой связи продолжение нынешней линии ОДКБ на установление официальных отношений с НАТО не выглядит однозначно эффективным. К налаживанию реального взаимодействия с большей вероятностью может привести противоположная стратегия: отказ от доказательств своей полезности для Альянса и сосредоточение на сотрудничестве с нашими региональными партнерами, что также вписывается в концепцию ДЕБ. В свою очередь, если Альянс поймет, что ОДКБ жизнеспособна и сама в состоянии эффективно отражать региональные вызовы и угрозы, а также готова повернуться скорее в сторону Азии, чем в сторону Европы, это может стать импульсом к изменению подходов НАТО к оценке ОДКБ и, в конечном итоге, к налаживанию взаимодействия. Таким образом, для решения проблем региональной безопасности более перспективным представляется налаживание взаимодействия между 4 региональными игроками. В частности, между такими региональными сегментами общеевропейской безопасности, как ОДКБ и ШОС. Интересам России отвечало бы то, чтобы в рамках потенциальной системы коллективной безопасности на всем евразийском «континенте» в качестве регионального сегмента был выделен Афганистан и его соседи, в дела которых другие государства дадут заверенное ООН обязательство не вмешиваться. Поэтому взаимодействие по Афганистану могло бы стать естественной площадкой для формирования региональной подсистемы безопасности, в которой примут участие именно региональные игроки. Хотя ОДКБ в принципе в состоянии и самостоятельно справиться с угрозами, исходящими с территории Афганистана, нам все же представляется, что создание своеобразной региональной коалиции или региональной подсистемы безопасности имело бы много преимуществ при достаточно небольших затратах. В частности, можно перечислить следующие преимущества. Несмотря на то, что пересекающийся состав этих организаций во многом снижает эффект от создания коалиции, участие в совместных действиях именно организаций, а не отдельных государств позволило бы повысить престиж как ОДКБ, так и ШОС на международной арене и показать, что неевропейский сегмент в рамках ДЕБ может быть жизнеспособен и без прямого участия ЕС и НАТО. Хотя военное участие ШОС в совместных региональных действиях по нейтрализации афганской угрозы маловероятно, нужно учитывать, что именно ШОС, а не ОДКБ рассматривается на Западе как значимый региональный игрок – за счет участия Китая, а также Индии, Пакистана и Ирана в качестве наблюдателей. ОДКБ же воспринимается как организация, еще не доказавшая на деле свою эффективность, а то и просто какой-то «клуб диктаторов» под патронажем Москвы. Задействование созданных в рамках ОДКБ КСБР, а также КСОР и миротворческих сил в борьбе с возможными вылазками экстремистов на территории государств Центральной Азии позволит продемонстрировать реальные возможности ОДКБ по реагированию на новые вызовы и угрозы. Это, как представляется, создаст предпосылки для более широкого международного признания эффективности ОДКБ. Именно отсутствие реальных, а не «учебных» достижений мешает установлению ОДКБ официальных отношений на уровне организаций с ЕС и НАТО. 5 За последние годы накопилось определенное разочарование от деятельности ШОС, что выразилось, помимо прочего, в развитии проекта БРИКС. ШОС, как и БРИКС, в определенной мере отражают ту же потребность показать Западу, что у России есть альтернативные варианты для развития отношений партнерства, если нас фактически не желают видеть в качестве полноправного члена «западного сообщества». Однако, помимо обмена мнениями по широкому кругу вопросов, взаимодействие в рамках ШОС и БРИКС не дает ожидаемого результата. Потенциал БРИКС еще предстоит реализовать в полной мере, в том числе и за счет нашего фактического политического лидерства в этой неформальной группировке. В последние годы все более очевидной становится необходимость придать ШОС более конкретную повестку дня. Взаимодействие с ОДКБ по поводу Афганистана и региональной безопасности в целом могло бы придать новый импульс развитию ШОС. Создание коалиции позволило бы организациям отработать механизм взаимодействия и способствовало бы разграничению дублирующих функций ОДКБ и ШОС в сфере борьбы с новыми вызовами и угрозами. Это взаимодействие могло бы учитывать опыт взаимодействия между ЕС и НАТО и формироваться по аналогии с соглашениями «Берлин плюс». Представляется целесообразным изучить этот опыт практического взаимодействия двух западных организаций и перенести его на ОДКБ и ШОС. В целом по вопросам взаимодействия ОДКБ и НАТО по поводу Афганистана можно сделать следующие выводы: - ОДКБ уже имеет все необходимые ресурсы, инструменты и механизмы для отражения вызовов и угроз, исходящих с территории Афганистана. Присутствие войск международной коалиции и НАТО в Афганистане с 2001 г. дало ОДКБ необходимое время для создания и наращивания этого потенциала. - Если ОДКБ не собирается переносить свою активность непосредственно на территорию Афганистана, то сотрудничество с НАТО в противодействии угрозам, исходящим с территории Афганистана, не даст существенных дополнительных преимуществ по сравнению с действиями только силами ОДКБ. Вместе с тем, по мере снижения численности военного контингента коалиции в Афганистане, ОДКБ рано или поздно надо быть готовой практически заняться афганской проблемой. - Налаживание взаимодействия ОДКБ – НАТО скорее преследует цели встраивания России и стран ОДКБ в общеевроатлантическую систему безопасности, чем конкретные практические цели борьбы с новыми вызовами и угрозами, так как 6 обмен необходимым опытом и сотрудничество с НАТО уже осуществляется странами-членами, и прежде всего Россией, на двусторонней основе. - Встраивание в общеевропейскую систему безопасности и реальное воплощение концепции ДЕБ скорее может быть осуществлено при эффективном развитии собственного регионального сегмента на основе коалиции ОДКБ и ШОС по вопросам Афганистана. - Создание регионального сегмента общеевропейской системы коллективной безопасности на основе ОДКБ и ШОС будет иметь имиджевые преимущества, которые с большей вероятностью приведут к налаживанию взаимодействия с НАТО и ЕС, чем прямые попытки доказать Альянсу необходимость такого сотрудничества. 7
