К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ» 2011’09

2011’09
Власть
105
Екатерина СИДОРОВА
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ
«ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ»
В статье рассматривается проблема определения понятия «государственные инвестиции» в российском бюджетном законодательстве. Решение данной проблемы поможет в совершенствовании теоретической составляющей данного финансово-правового института.
The problem of definition of the state investments concept in the Russian budgetary legislation is considered in the article. The
solution of the given problem will help in the perfection of the theoretical component of this financial legal institution.
Ключевые слова:
инвестиции, капитальные вложения, государство, бюджетное инвестирование; investments, capital investments, state,
budgetary investment.
Г
СИДОРОВА
Екатерина
Викторовна –
аспирант кафедры
государственного и
административного
права юридического
факультета
УлГУ, начальник
юридического отдела
ООО «Решение»
sheila1950@
rambler.ru
осударственные инвестиции являются одним из важнейших
средств развития российской экономики. Интерес к проблеме
правового определения понятия инвестиций, их форм и видов
объясняется значительной степенью влияния инвестиционных
процессов на темпы экономического развития. Задача государства
состоит в том, чтобы правильно определить общественный и государственный интересы в инвестировании, найти их оптимальное
согласование и определить адекватные правовые условия и гарантии их реализации.
Одним из основных и самых надежных инвесторов является
государство как крупнейший публично-правовой институт, обладающий государственно-властными полномочиями по формированию, распределению и, в конечном итоге, использованию централизованных фондов денежных средств в рамках федеральных
адресных инвестиционных программ на соответствующий плановый период.
В условиях реформирования российского бюджетного законодательства остро встает проблема разработки теоретической составляющей данного финансово-правового института. До сих пор ученые,
занимающиеся исследованием правовой природы инвестиций, не
пришли к единому мнению о понятии инвестиций. Данной проблематике до сих пор посвящается значительное число научных работ.
Законодательство о государственных инвестициях на сегодняшний день представлено Бюджетным кодексом РФ, ФЗ «Об
инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме
капитальных вложений» от 25.02.1999 № 39-ФЗ, постановлениями Правительства РФ, нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Бюджетный кодекс РФ не содержит понятия «государственные инвестиции». Статья 6 БК РФ раскрывает общее понятие
бюджетных инвестиций и определяет их как «бюджетные средства,
направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета
Богатырев А.Г. Инвестиционное право. – М. : Российское право, 1992,
с. 36.
Подробнее см.: Маренков Н.Л. Инвестиции. – Ростов н/Д : Феникс, 2002,
с. 38–39.
СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1096
См.: Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» от
13.09.2010 № 716 // СЗ РФ, 2010, № 38, ст. 4834.
См.: Закон Ульяновской области «О развитии инвестиционной деятельности
в Ульяновской области» от 10.03.2005 № 019 (в ред. 05.11.2009) // Ульяновская
правда, № 27(22.341), 2005, 18 марта.
106
Власть
стоимости государственного (муниципального) имущества». Представляется,
что указанное определение не в полной
мере отражает сущность и правовую природу данного понятия, а также не вполне
четко отражает его отличительные признаки. В Бюджетном кодексе РФ также
не содержится разграничение понятий
государственных бюджетных инвестиций,
муниципальных бюджетных инвестиций,
бюджетных инвестиций субъектов РФ,
не выделены основные признаки указанных понятий. Кроме того, в действующем
законодательстве не приведено четкое
определение и разграничение понятий
государственных инвестиций и государственных капитальных вложений. Можно
согласиться с О.Н. Горбуновой в том, что
капитальные вложения представляют
собой форму инвестиционной деятельности государства. Хотя в научной литературе в настоящий момент нет единого
мнения по данному вопросу.
Для решения проблемы в первую очередь необходимо раскрыть понятие инвестиций, определить их характерные черты.
Термин «инвестиции» происходит от
латинского invest, что означает «вкладывать». В терминологическом словаре под
инвестициями понимается «использование денег для извлечения дохода или
достижения прироста капитала, либо для
того и другого». С экономической точки
зрения инвестиции представляют собой
«долгосрочные вложения государственного или частного капитала в собственной
стране или за рубежом с целью получения
дохода в предприятиях разных отраслей,
предпринимательские проекты». Иными
словами, под инвестициями понимаются
расходы на создание, расширение или
реконструкцию и техническое перевооружение основного и оборотного капитала,
осуществляемые с целью получения прибыли.
СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823.
Быля А.Б., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю.
и др. Финансовое право : учебник / отв. ред.
Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд.,
перераб. и доп. – М. : Проспект, 2009, с. 300.
Розенберг Д.М. Инвестиции : терминологический словарь. – М. : ИНФРА-М, 1997, с. 73.
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.
– 5-е изд., перераб. и доп. – М. : ИНФРА-М,
2007, с. 211.
Шарп У.Ф., Александр Г.Д., Бейли Д.В.
Инвестиции. – М. : ИНФРА-М, 1998, с 25.
2011’09
С правовой точки зрения инвестиции
– это все виды активов (средств) инвестора, вкладываемых в хозяйственную
деятельность субъектов в целях получения
дохода (иной имущественной выгоды). В
научной литературе принято подразделять инвестиции в зависимости от формы
собственности – на государственные и
частные. Субъектом правоотношений
по государственному инвестированию
выступает государство в лице органов
власти или соответствующих государственных органов субъектов Российской
Федерации. Что касается частных инвестиций, то собственником инвестируемых
средств (капитала) являются физические
лица, юридические лица, иностранные
организации, транснациональные корпорации. Финансово-правовыми нормами
регулируются только отношения по государственному инвестированию, тогда как
отношения по частному инвестированию
регулируются нормами гражданского
права.
Чтобы точнее раскрыть правовую природу и сущность государственных инвестиций, необходимо сформулировать
характерные признаки данного правового
института.
Главной отличительной особенностью
правоотношений в сфере государственного инвестирования является особая
роль государства как основного субъекта
таких правоотношений. С точки зрения
М.В. Карасевой, в качестве субъекта правоотношений выступает именно государство в целом, а не конкретные государственные органы. Необходимость признания государства в целом субъектом финансового правоотношения возникает тогда,
когда существует необходимость возложения именно на него ответственности в этих
правоотношениях. Государство, выступая
в рассматриваемых правоотношениях
в качестве инвестора – собственника и
распорядителя фондов денежных средств
(инвестиций), в итоге достигает важной
цели – увеличения бюджетных доходов за
счет дополнительных налоговых поступлений от объектов инвестирования.
Во-вторых, инвестиционная деятельность, составляющая предмет данного
правоотношения, характеризуется относительной самостоятельностью. Условно в
Карасева М.В. Финансовое правоотношение.
– Воронеж: Изд-во ВГУ, 1997, с. 95.
2011’09
Власть
науке выделяется имущественная и организационная самостоятельность инвестора. Государство как инвестор характеризуется самым высоким уровнем имущественной самостоятельности, поскольку
обладает правом собственности на соответствующий объем бюджетных средств,
направляемый на инвестирование государственных проектов.
Организационная самостоятельность
государства как инвестора выражается
в возможности государства самостоятельно принимать решения об участии в
финансировании или утверждении соответствующих инвестиционных проектов,
в наличии определенных организационных ресурсов для их реализации, а также
в наличии у государства комплекса правомочий, связанных с осуществлением
инвестиционной деятельности.
В-третьих, инвестиционная деятельность государства характеризуется достаточной степенью риска. Так, федеральный
закон «Об инвестиционной деятельности
в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от
25.02.1999 № 39-ФЗ предусматривает ряд
мер, направленных на защиту интересов государства от реализации неэффективных инвестиционных проектов. Так,
ст. 13, 14 названного закона предусматривают усложненный, многоступенчатый
порядок принятия решений об осуществлении государственных капитальных
вложений, а также сложную процедуру
проверки эффективности инвестиционных проектов, финансируемых полностью
или частично за счет средств федерального
бюджета, бюджетов субъектов Российской
Федерации, и достоверности их сметной
стоимости.
Однако даже если инвестиционный проект, финансируемый за счет средств государственного бюджета, всесторонне проверен, утвержден и готов к реализации,
у государства нет гарантии абсолютной
эффективности и успешности реализации
данного проекта.
Поэтому, с точки зрения О.А. Акопяна,
совершенствование федерального бюджетного инвестирования связано с поис
СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1096.
107
ком новых рациональных направлений
использования финансовых ресурсов, а
именно: ограничение сферы применения
безвозвратного финансирования инвестиций за счет средств федерального бюджета при расширении возможностей предоставления бюджетных ассигнований на
возвратной основе; расширение практики
предоставления государственных гарантий и страхования инвестиций как формы
государственного инвестирования.
В-четвертых, государственные инвестиции, исходя из их высокой общественной
значимости, играют особую роль в развитии экономики государства, а также социальной, культурной сфер.
Реализуя крупные инвестиционные
проекты, государство преследует, прежде всего, цель увеличения объемов промышленного производства, поддержания
интеллектуального потенциала страны,
развития инновационных технологий.
Иными словами, государственные
инвестиции, в отличие от частных, в первую очередь направлены не на извлечение
прибыли, а на достижение какого-либо
положительного, социально и политически значимого результата. В системе
бюджетных расходов бюджетные инвестиции связаны с вложением денежных
средств в основные фонды и нематериальные активы, созданием государственных
(муниципальных) запасов и резервов.
Поэтому представляется необходимым
закрепить в бюджетном законодательстве
определение понятия «государственные
инвестиции», при этом сделать указание
на особый, государственно значимый
характер подобных инвестиционных вложений. Таким образом, под государственными инвестициями понимаются средства
государственного бюджета, бюджета субъекта РФ, с риском вкладываемые государством в объекты хозяйственной, иной
деятельности на определенный период
в целях реализации функций государственной власти и (или) в целях получения
иного положительного социального и
(или) политического результата.
Крохина Ю. А. Финансовое право России :
учебник. – 3е изд., перераб. и доп. – М. : НОРМА,
2008, с. 286.