Международно-правовой анализ защиты коренных народов мира

Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
М.Ю. Задорин
Северный (Арктический) федеральный университет
им. М.В. Ломоносова,
Архангельск, zadorin@hotmail.com
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАЩИТЫ КОРЕННЫХ
НАРОДОВ МИРА
Ключевые слова: коренной народ, международное право, Россия,
МОТ, коллективные права
Прошло уже почти 2 года с момента подписания государствамичленами ООН Декларации «О правах коренных народов» [1], явившейся
одним из кульминационных моментов развития этой непростой и
перспективной области международного права. Возможно, в скором
будущем мы получим уже не декларативную норму, а полноценный
многосторонний договор по столь актуальному вопросу. Сейчас мы видим,
как одновременно идут два совершенно противоположных процесса, с
одной стороны – глобализация, когда человеческие сообщества и целые
континенты с государствами объединяются в нечто более сложное и
многоликое, с другой – стремление отдельно взятых наций и народов к
автономному
развитию,
с
сохранением
своих
специфических
особенностей, как язык, культура, политико-государственное устройство.
Согласно последним исследованиям, в мире насчитывается около 300-500
миллионов [2] коренных народов, являющих собой 80% всего мирового
культурного и этнического разнообразия, занимающие территорию 20%
всего земного шара [3].
Современное международное право специально не разрабатывало
конкретной терминологии в этой сфере, поэтому по умолчанию было
1
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
принято мнение одного из специалистов ООН из Эквадора, который как
специальный
Докладчик
Подкомиссии
ООН
по
Предотвращению
Дискриминации и Защите Меньшинств определил Коренные Народы:
«народами, имеющими неразрывную историческую связь с землей, до
вторжения колонизаторов, на территории которой они издавна проживали;
считающие себя отличными от иных общественных групп, которые в
настоящее время превалируют на этих территориях или на отдельных ее
частях. Коренные народы, образуя на данный момент меньшую часть
общества,
стремятся
сохранить,
развивать
и
передать
грядущим
поколениям наследственные земли и свою этническую особенность, как
основу будущего существования в качестве коренного населения, в
соответствии с культурными особенностями, социальными институтами и
правовыми системами» (Мартинес-Кобо 1984) [4].
То есть основным критерием коренного народа, наряду с культурой,
религией,
правовой
системой,
является,
конечно
же,
территория.
Территория, земля, место традиционного обитания коренного народа
является основным признаком для данной категории индивидуумов.
Отказываясь от притязаний на место своего исконного существования,
индивидуум теряет статус представителя коренного народа. Также
коренные народы принято называть аборигенами, автохтонами, туземцами.
По мнению исследователя Л.В. Андриченко интересную точку зрения на
этот счет высказывает С.Н. Харючи, который отмечает, что сохранение
традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов отнюдь не
предполагает простого копирования прошлого. Вполне естественно, что
развитие техники, внедрение новых технологий и пр. неизбежно
оказывают действие на методы хозяйствования и характер промыслов
(например, использование снегоходов в оленеводстве, моторных лодок в
рыболовстве и др.), а они в свою очередь оказывают влияние на
традиционный образ жизни, однако в целом традиционный образ жизни и
хозяйствования следует считать неизменным, так как он сегодня, как и в
2
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
прошлом, определяет облик данных народов, сохраняет их особое,
духовное единство с природой [5].
Необходимо
отметить,
что
в
международных
документах
употребляются различные названия и термины для обозначения коренных
народов: «коренное население», «коренные народы», «аборигены»,
«народы,
ведущие
племенной
или
полуплеменной
образ
жизни»,
«первоначальные», «четвертый мир», «индигенные народы», «исконные
народы», «титульные нации» и др.
Устав ООН (1945) явился первым в истории международных
отношений
договором,
который
закрепил
обязанность
государств
соблюдать и уважать основные права и свободы человека. Когда
создавалась Организация Объединённых Наций, в первой же строке
преамбулы
Устава
ООН
было
закреплено,
что:
«Мы,
народы
Объединённых Наций, в полной решимости избавить грядущие поколения
от бедствий войны, дважды в нашей жизни принесшей человечеству
невыразимое горе, стремимся вновь утвердить веру в основные права и
свободы человека…». Устав ООН, который требует от правительств
«поощрять права человека и основные свободы для всех без различия
расы, пола, языка и религии» [6].
Неоценимая роль в деле защиты прав человека отводится Всеобщей
декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. [7] Её нормы являются
универсальными по отношению ко всем человеческим индивидам
независимо от их государственной, национальной принадлежности,
религии,
языка
и
других
обстоятельств.
Генеральная
Ассамблея
провозгласила Всеобщую декларацию «в качестве общедостижимого
стандарта для всех народов и наций с целью привить уважение к правам и
свободам и обеспечить их всеобщее и эффективное признание» [8]. Это
подтверждается статьей 2 Декларации, закрепляющей: «Каждый человек
должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными
настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то в
3
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или
иных убеждений, национального или социального происхождения,
имущественного, сословного или иного положения».
Третьими в этом списке по хронологии следуют Международные
пакты ООН о правах человека 1966 г. [9] В них предусматривается
широкий круг прав и указывается на недопустимость дискриминации по
признаку
расы,
цвета
кожи
или
национального
и
социального
происхождения, закрепляется право народов на самоопределение и право
распоряжаться своими естественными ресурсами. Статья 27 Пакта о
гражданских
и
политических
правах,
посвящённая
меньшинствам,
успешно используется американскими индейцами для защиты их
коренных интересов. В этой статье установлено, что «в тех странах, где
существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам,
принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве
совместно с другими членами той же группы пользоваться своей
культурой, исповедовать свою религию и исполнять её обряды, а также
пользоваться своим родным языком».
Конвенция МОТ №107, принятая в 1957 году, явилась первым
всеобъемлющим международным документом, в котором были воплощены
права коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, а
также обязательства ратифицировавших их государств в отношении этих
народов. К 1986 году озабоченности в отношении интеграционистского
подхода, воплощенного в Конвенции №107, побудили МОТ приступить к
работе по пересмотру этой конвенции. В 1988 и 1989 годах МОТ
разработала проект новой конвенции — Конвенции о коренных народах и
народах, ведущих племенной образ жизни (№169).
Россия не ратифицировала Конвенцию МОТ №169, прежде всего изза наличия определенного рода правовых коллизий с российским правом.
По мнению Л.В. Андриченко необходима оговорка, касающаяся понятия
«коренной
народ»,
закрепленного
4
в
статье
1
Конвенции.
Если
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
использовать понятие коренной народ, изложенного в Конвенции, для
определения
бенефициариев
соответствующих
прав
в
Российской
Федерации, то к коренным народам можно будет отнести практически все
народы, населяющие нашу страну, что полностью лишает смысла саму
ратификацию. Культура и традиции большинства этнических общностей
складывались на протяжении веков на территории России, и в этом смысле
все они являются коренными народами. Поэтому в случае ратификации, по
его мнению, необходимо делать акцент на народы, упомянутые в статье 69
Конституции РФ. Эти народы отличаются не только своей культурой,
традициями и обычаями от преобладающей культуры нашей страны, но и
особенностями,
связанными
с
их
традиционным
образом
жизни,
основанном на традиционном природопользовании. Оговорки должны
касаться также статьи 14 Конвенции. Она устанавливает, что за коренными
малочисленными народами признаются права собственности на земли,
которые они традиционно занимали. Вместе с тем, действующее в России
законодательство не закрепляет за коренными малочисленными народами
право
собственности
на
земли
территорий
традиционного
природопользования [10].
107-е пленарное заседание Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября
2007 года стало знаковым, на нём, со ссылкой на резолюции ½ от 29 июня
2006 года и 61/178 от 20 декабря 2006 года и была принята Декларация
ООН о правах коренных народов. Следует отметить, что Декларация не
устанавливает новых прав. Декларация является своего рода сводом уже
существующих и закрепленных в разных международных документах и
договорах прав человека, но только уже применительно к коренным
народам. По оценке многих государств Декларация представляет собой
набор минимальных стандартов в области прав человека, позволяющих
коренным народам выжить в современной ситуации. Декларация ООН о
правах коренных народов содержит 24 пункта преамбулы и 46 статей
оперативного текста.
5
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
Права, закрепляемые в Декларации: 1) Право коренных народов на
самоопределение (статьи 3, 4); 2) Право коренных народов на землю,
территории и природные ресурсы (статьи 25-29); 3) Принцип свободного,
предварительного и осознанного согласия коренных народов (статьи 10,
11, 19, 28, 30, 32); 4) Проведение консультаций (статьи 19, 32, 38); 5)
Право на реституцию (статьи 11, 28); 6) Территориальная целостность и
политическое единство суверенных государств (статья 46).
Россия не присоединилась к этой декларации, потребовала
внести ряд изменений в русский текст этого документа.
Сотрудники Центра правовых ресурсов Ассоциации коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской
Федерации с привлечением экспертов-лингвистов и специалистов в
области права провели анализ положений Декларации на русском языке на
предмет идентичности перевода и выявили более двадцати несоответствий.
Соответствующие обращения от имени Ассоциации КМНСС и ДВ РФ
направлены
в
адрес
Министерства
иностранных
дел
Российской
Федерации с просьбой обратиться в техническую службу письменных
переводов ООН в Нью-Йорке внести изменения в официальный перевод
Декларации на русский язык. Например, слово «нация» было заменено на
«народность», а также было сделано множество других замечаний.
Главным законодательным актом Российской Федерации в сфере
защиты прав коренных народов является, конечно же, Конституция.
Также, одним из первых был принят Федеральный Закон «О гарантиях
прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который
подтверждает статью 69 Конституции, закрепляя на федеральном уровне
комплексное
правовое
регулирование
жизненно
важных
проблем
коренных малочисленных народов. Вот перечень вопросов, которые
регулируются в Федеральном Законе: регулирование прав коренных
малочисленных народов, объединений малочисленных народов и лиц,
относящихся к ним; защита их исконной среды обитания, традиционного
6
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
образа
жизни,
хозяйствования
территориального
и
общественного
Международное право
промыслов;
создание
самоуправления,
общин
органов
и
иных
объединений.
Основным
недостатком
закона
является
то,
что
он
не
предусматривает порядка отнесения тех или иных лиц к указанным
этническим общностям. В связи с этим для реализации положений данного
Федерального закона было бы целесообразно установить порядок
подтверждения принадлежности граждан Российской Федерации к
коренным малочисленным народам. Представляется, что определение
данного
порядка
необходимо
регламентировать
в
самом
тексте
Федерального закона, что стало бы особенно актуальным в свете
последующего нормотворчества.
Говоря о действии данного закона, следует отметить, что его
положения могут распространяться не только на лиц, относящихся к
коренным малочисленным народам, но также и на лиц, не относящихся к
ним, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и
хозяйственной
деятельности
установленном
законами
малочисленных
субъектов
народов,
Российской
в
порядке,
Федерации
(без
федеральных гарантий, но с гарантиями самих субъектов).
Вторым недостатком можно назвать то, что не определены виды
традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов
коренных
народов,
хозяйственной
а
также
деятельности
критерии
к
отнесения
той
традиционному виду.
или
Хотя
иной
четкое
закрепление этих видов просто необходимо и, конечно же, актуально для
применения данного закона. В частности, это имеет значение с точки
зрения применения льготного налогообложения в отношении членов
общин коренных малочисленных народов, ведущих кочевой образ жизни.
Вторым важным законодательным актом является Федеральный Закон «Об
общих принципах организации общин коренных малочисленных народов
Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Закон
7
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
создавался в связи с двумя основными факторами: 1. защита исконной
среды обитания, сохранение и развитие традиционного образа жизни,
хозяйствования, промыслов, а также культуры лиц, относящихся к
коренным малочисленным народам; 2. особый порядок образования общин
– по кровнородственному и территориально-соседскому признакам.
Наряду с данным Законом организация и деятельность общин подпадает
также под действие Гражданского кодекса Российской Федерации (пункт 3
статьи
50),
а
также
Федерального
закона
некоммерческих
«О
организациях» (пункт 3 статьи 2). Следует отметить, что этот закон также
нуждается в определенной корректировке в плане создания общин как
организационно-правовой
формы
некоммерческой
организации,
как
юридического лица, это прерогатива федерального законодательства, и
этот порядок должен быть осуществлен в русле единого гражданского
законодательства Российской Федерации.
Также
целесообразно
исключить
положения
о
льготах
и
преимуществах, принимая во внимание, что эти общины являются формой
самоорганизации коренных малочисленных народов, и на них уже
распространяется
действие
ФЗ
«О
гарантиях
прав
коренных
малочисленных народов Российской Федерации».
Федеральный
Закон
«О
территориях
традиционного
природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и
Дальнего Востока Российской Федерации» направлен на сохранение их
традиционных форм хозяйствования, защиту исконной среды обитания,
развитие этнических культур. Вместе с тем Закон не устанавливает
критериев создания названных территорий различного значения –
федерального,
регионального
или
местного.
Порядок
управления
образованными территориями также не определен. И главное же, что
ослабляет действие данного Закона, связано с отсутствием в нем четких
установлений, на каких конкретно условиях и на основании каких прав
8
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
должны предоставляться земли для создания территорий традиционного
природопользования.
Определенный
положительный
момент
можно
выделить
в
положениях Федерального Закона «О временных мерах по обеспечению
представительства
коренных
Федерации
законодательных
в
государственной
установлено,
власти
что
при
малочисленных
народов
Российской
(представительных)
субъектов
Российской
образовании
органах
Федерации»,
избирательных
округов
где
на
определенных законом субъекта Российской Федерации территориях
компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое
отклонение
от
средней
нормы
представительства
избирателей
в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать
установленный предел, но не должно составлять более 40%. Позитивный
потенциал законодательных новелл заключается в том, что субъект
Федерации теперь может, учитывая конкретный характер расселения
коренных малочисленных народов, установить более точно границы
избирательных округов с тем, чтобы приблизить их к местам компактного
проживания коренных малочисленных народов. Но, к сожалению,
указанных мер недостаточно, чтобы решить проблему представительства
коренных
малочисленных
народов
в
представительных
органах
государственной власти.
Таким
образом,
существует
очевидное
противоречие
между
международно-правовыми нормами и законодательством России в сфере
защиты прав коренных народов, и предстоит еще очень большая работа в
этой сфере.
Примечания
1.
Декларация ООН «О правах коренных народов» 13.09.2007. URL:
<http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/indigenous_rig
hts.shtml> (дата обращения: 25.05.2009).
9
Актуальные проблемы правовой науки, № 5, 2011
Международное право
2.
Indigenous issues. International Work Group on Indigenous Affairs.
Retrieved on September 5, 2005 // <http://www.iwgia.org/sw155.asp>
(дата обращения: 25.05.2009).
3.
Indigenous Peoples and the United Nations System. Office of the High
Commissioner for Human Rights, United Nations Office at Geneva,
WGIP, 2001. URL:
<http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/groups/groups01.htm> (дата обращения: 25.05.2009).
4.
José Martinez Cobo, Study of the Problem of Discrimination Against
Indigenous Populations // E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, para 379.
5.
Харючи С.Н. Законодательное обеспечение прав и свобод коренных
малочисленных народов России: проблемы реализации. М., 2002. С.
90-92.
6.
Устав ООН 1945 г. // Международное право в документах. М., 1982.
C. 3.
7.
Всеобщая декларация прав человека 1948 г. // Международное
публичное право. Сборник документов. Т. 1. М., 1996. С. 460–464.
8.
Эспьемилль Гектор Грос. Универсальность прав человека и
культурное многообразие // Международный журнал социальных
наук. М., 1999, № 25. С. 70.
9.
Международный пакт о гражданских и политических правах
человека, Международный пакт об экономических, социальных и
культурных правах 1966 г. // Международная защита прав и свобод
человека. Сборник документов. М., 1994. С. 20-51.
10.
Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных
меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ. М., 2005.
10