Приморское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» совместно

Приморское региональное отделение Общероссийской общественной организации
«Ассоциация юристов России» совместно
с Дальневосточным федеральным университетом представляют:
Аналитическая записка о проекте Федерального Закона
«Об образовании в Российской Федерации»:
анализ, критика, предложения
Коллектив авторов:
Агарков Андрей Викторович,
Гарбуз Максим Николаевич,
Култышев Сергей Борисович,
Михайловский Андрей Викторович,
Раков Антон Александрович,
Рузаев Максим Сергеевич,
Филимонова Мария Вячеславовна
Владивосток,
2011г.
1
Аналитическая записка о проекте Федерального Закона «Об образовании в
Российской Федерации»: анализ, критика, предложения
1.
Субъекты образовательных отношений (Михайловский А.,
Култышев С.)
2. Образовательный процесс (Агарков А.)
3.
4.
Образовательная система (Филимонова М.)
Государственное регулирование образовательной
деятельности (Раков А.)
5. Экономическая деятельность в сфере образования (Рузаев М.)
3
16
19
26
35
2
Аналитический раздел законопроекта «Об образовании» - «Субъекты
образовательных отношений»
К существенным достоинствам законопроекта следует отнести обширную и
детальную
нормативную
регламентацию
правового
положения
субъектов
образовательных отношений. Законодатель попытался максимально подробно раскрыть
содержание их образовательной правосубъектности, место во взаимоотношениях с
иными субъектами.
Согласно ст. 4 законопроекта участниками отношений в сфере образования
являются:
- органы государственной власти,
- организации, осуществляющие образовательную деятельность,
- лица, осуществляющие индивидуальную педагогическую деятельность,
- педагогические работники,
- обучающиеся, их родители (законные представители)
- третьи лица.
С конституционных позиций вызывает сомнение отнесение обучаемых к одной из
последних очередей субъектов отношений в сфере образования. Сомнение вызывает
также отсутствие в данном перечне органов местного самоуправления, создающее
впечатление их игнорирования.
В настоящем разделе рассматриваются подходы законопроекта к регулированию
правового положения основных субъектов образовательных отношений согласно
предложенной в законопроекте последовательности (за исключением положений о
педагогических работниках).
Органы государственной власти и местного самоуправления
Законодательство об образовании включает в себя настоящий закон,
принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы, указы Президента РФ,
постановления Правительства РФ, международные договоры РФ по вопросам
образования, а также нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере
образования.
Органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и
иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в
сфере образования по вопросам, не урегулированным федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами РФ.
Органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые
акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, в пределах
своих полномочий в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими
федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Вывод – субъекты РФ в сфере образования принимают нормативные акты по
«остаточному принципу», а органы местного самоуправления – по сочетанию
собственных полномочий и на основе предписаний законодательства РФ и
субъектов РФ.
3
Организационной основой государственной политики РФ в сфере образования
является Федеральная целевая программа развития образования, которая
разрабатывается и утверждается Правительством РФ. Субъекты РФ вправе
разрабатывать и осуществлять реализацию региональных программ развития
образования с учетом особенностей субъектов РФ. Субъекты РФ и муниципальные
образования в соответствии с законодательством разрабатывают и реализуют
совместные программы и проекты в сфере образования.
Государственное управление в сфере образования осуществляют федеральные
органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. В
муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования
осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Разграничение полномочий в сфере образования осуществляется в соответствии с
Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ».
Законопроект закрепляет значительное количество органов федеральной
исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере
образования. В систему таких органов входят:
- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по
выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере
образования,
- управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в
сфере образования,
- контролю и надзору в сфере образования,
- также федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем ведении
образовательные учреждения.
Приведенная формулировка ст. 10 законопроекта допускает варианты
совмещения данных функций одним или несколькими органами, но в большей
степени ориентирует на возможность действия различных органов по каждому
направлению деятельности.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования,
определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ» от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ.
Деятельность государственных органов исполнительной власти в сфере
образования основывается на стратегическом планировании развития системы
образования, порядок осуществления которого в сфере образования утверждается
Правительством РФ.
Законопроект последовательно раскрывает полномочия Российской Федерации в
сфере образования, исполняемые федеральными органами государственной власти
(19 позиций), полномочия РФ в сфере образования, переданные для осуществления
органам госвласти субъектов РФ (4 позиции), полномочия органов государственной
власти субъектов РФ в сфере образования (13 позиций) и полномочия органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования
(6 позиций).
4
Вызывает сомнения рад ограничений в отношении полномочий органов
государственной власти субъектов РФ, например - установление социальной поддержки
различным категориям обучающихся и педагогических работников образовательных
организаций, за исключением обучающихся и педагогических работников
федеральных образовательных учреждений, видов и норм материального
обеспечения указанных обучающихся и педагогических работников. Очевидно, что
изъятие возможности социальной поддержки обучающихся в федеральных
образовательных учреждений неоправданно.
Организации, осуществляющие образовательную деятельность.
Правовую регламентацию субъектов образовательных отношений законодатель
начинает с организаций, осуществляющих образовательную деятельность (глава 3).
В отличие от действующих законодательных актов, рассматриваемый
законопроект вносит большую ясность в содержание используемых терминов.
Следует уточнить, что Закон «Об образовании» 1992 года использовал термин
«образовательное учреждение», который одновременно указывал на различные понятия:
и на организационно-правовую форму юридического лица – «учреждение» (ст. 120
Гражданского кодекса РФ), и на любую организацию, осуществляющую
образовательную деятельность независимо от формы собственности и организационно
правовой формы.
Новый закон отходит от неточности терминов. В ст. 24 законопроект разделил все
организации, осуществляющие образовательную деятельность на образовательные
организации (некоммерческая организация, основной деятельностью которой является
образовательная деятельность) и организации, осуществляющие обучение (научные и
иные организации, организации, в том числе созданные в форме коммерческих
организаций,
осуществляющие
образовательную
деятельность
в
качестве
дополнительной к своей основной деятельности по образовательным программам).
Из
приведенного
деления
организаций,
выбиваются
индивидуальные
предприниматели. Закон впервые подробно регламентирует деятельность по обучению
не организаций, а индивидуальных субъектов права, в ст. 55 законопроекта. Специально
указывается, что индивидуальная педагогическая деятельность на возмездной основе
может осуществляться вне организаций, осуществляющих образовательную
деятельность, только индивидуальными предпринимателями. Такая деятельность
осуществляется без лицензии, а обучающиеся, освоившие образовательные программы
посредством индивидуальной педагогической деятельности, имеют право в качестве
экстернов пройти промежуточную и итоговую аттестацию в образовательной
организации, имеющей государственную аккредитацию. Специальное выделение
индивидуальной педагогической деятельности позволяет говорить о расширении в
будущем рынка платных образовательных услуг, оказываемых индивидуально.
Законодательно закреплено, что образовательная организация может быть
государственной, муниципальной или частной и создается в одной из следующих форм:
- государственное, муниципальное учреждение;
- бюджетное учреждение;
- частное учреждение;
- автономная некоммерческая организация.
5
В законопроекте имеются специальные нормы, касающиеся реорганизации и
ликвидации сельских образовательных организаций, требующие особого внимания. Так,
ч. 14 ст. 22 закона предусмотрено, что муниципальное дошкольное образовательное и
общеобразовательное учреждение, расположенное в сельской местности, может быть
ликвидировано только с согласия населения поселений, обслуживаемых данным
учреждением. На первый взгляд ценность данной правовой гарантии трудно
переоценить, поскольку ни одна сельская школа не сможет быть закрыта без согласия
населения, тем самым в большей степени охраняется право на образование для сельских
граждан. Однако практическая применимость данной нормы существенно уменьшается
при ее сравнении с действующим законом и иными нормами законопроекта.
Так, согласно действующему закону, согласие на ликвидацию может быть
выражено только сходом жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным
учреждением, независимо от численности населенного пункта (ч. 5 ст. 34 ФЗ «Об
образовании»). Законопроект же существенно упрощает получение такого согласия на
ликвидацию, делегируя это право еще и представительному органу соответствующего
района и поселения (ч. 14 ст. 25 законопроекта). Представляется, что законопроект не
должен предусматривать упрощенных процедур в вопросе ликвидации
образовательной организации на селе.
Однако закрыть школу в конкретном селе можно не только путем ее ликвидации,
но и путем проведения процедуры реорганизации в виде объединения или
присоединения (ст. 57 ГК РФ). В результате данной процедуры самостоятельное
юридическое лицо (образовательная организация), работавшая на территории
муниципального образования, исключается из Единого государственного реестра
юридических лиц, в связи с его присоединением к иной образовательной организации
либо созданием нового юридического лица. При этом вновь образованное юридическое
лицо или лицо, к которому осуществлялось присоединение, может находиться в
совершенно в иной местности.
Таким образом, местная школа теряет статус самостоятельного юридического лица
и становится обособленным структурным подразделением, судьбу которого
самостоятельно решает учредитель или директор вновь образованного юридического
лица или лица, к которому осуществлено присоединение. В такой ситуации не
приходиться и говорить о применении ч. 14 ст.25 законопроекта.
Необходимо отметить, что на такой случай в законопроекте предусмотрена
дополнительная гарантия, закрепленная в ч. 12 ст. 25: «Реорганизация муниципальных
дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений, расположенных в
сельской местности, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного
представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений».
Данная гарантия является новеллой законодательства и несомненным достоинством
законопроекта. Однако фактически данная гарантия (учет мнения населения при
реорганизации) значительно слабее, чем императивное требование получения согласия
населения на ликвидацию. Кроме того, мнение населения может быть выражено не
самими гражданами, а представительным органом, что существенно упрощает данную
процедуру.
С учетом изложенного, полагаем необходимым дополнительно проработать в
законопроекте процедуры, исключающие ущемление прав сельских жителей на
образование и не позволяющие закрыть ни одну школу или детский сад без согласия
местных жителей.
6
Особое внимание в законе уделено классификации организаций,
осуществляющих образовательную деятельность. О разделении на образовательные
организации и организации, осуществляющие обучение, сказано выше. Кроме данной
классификации, образовательные организации разделены по типам, видам и категориям.
Образовательные организации, реализующие основные образовательные
программы, по типам делятся на:
1) дошкольные образовательные организации;
2) общеобразовательные организации;
3) профессиональные образовательные организации;
4) образовательные организации высшего образования.
Образовательные организации, реализующие дополнительные образовательные
программы делятся на:
1) организации дополнительного образования;
2) организации дополнительного профессионального образования.
В рамках типа образовательные организации делятся на виды и категории.
Так, дошкольные образовательные организации создаются в виде детского сада
и детского сада компенсирующего вида. Помимо реализации основных
общеобразовательных программ и права на реализацию дополнительных
общеразвивающих программ, на дошкольные образовательные организации
законодательно возложена обязанность осуществления присмотра и ухода за детьми.
Общеобразовательные организации создаются в виде общеобразовательных
школ; коррекционных общеобразовательных школ;
специальное учебновоспитательное учреждение для детей и подростков с девиантным поведением. Помимо
указанных организаций, право реализации основных образовательных программ общего
образования предоставлено профессиональным образовательным организациям,
образовательным организациям высшего образования, а также в организациям,
осуществляющим содержание, воспитание и (или) оздоровление детей, в том числе в
организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Профессиональные образовательные организации создаются в виде
профессионального лицея (реализует программы подготовки квалифицированного
рабочего) и техникума (готовят специалистов среднего звена и квалифицированного
рабочего).
В главе, посвященной профессиональному обучению, отдельное закрепление
получили учебные центры профессиональных квалификаций, которые создаются в
целях обеспечения различных отраслей экономики в рабочих кадрах с учетом
потребностей регионального (местного) рынка труда посредством реализации программ
профессионального обучения. Данные центры имеют свою специфику, отличную от
профессиональных образовательных организаций. Центры создаются либо в качестве
самостоятельного юридического лица (при этом учредителями могут выступать только
юридические лица, но не органы власти), так и в качестве структурного подразделения
профессиональной
образовательной
организации
или
иной
организации,
осуществляющей образовательную деятельность. Деятельность такого центра имеет
целевой характер и обучение осуществляется в соответствии с государственным
(муниципальным) заданием за счет средств соответствующих бюджетов, а также в
соответствии с договорами с органами государственной власти, органами местного
самоуправления, физическими и юридическими лицами.
7
К образовательным организациям высшего образования относятся
образовательные организации, предметом основной деятельности которых является
реализация программ бакалавриата, подготовки специалиста и (или) магистратуры,
подготовки научно-педагогических кадров.
Устанавливаются следующие виды образовательных организаций высшего
образования:
- колледж, реализующий программ прикладного бакалавриата;
- институт – реализует программы бакалавриата (прикладного, академического) и
программ подготовки специалиста;
- университет, основной деятельностью которого является реализация основных
образовательных программ высшего образования всех уровней, осуществление
подготовки научных кадров, выполнение фундаментальных и прикладных научных
исследований.
Особый правовой статус МГУ имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургского
госуниверситета устанавливается специальным федеральным законом.
Новеллой в законодательно регулировании является установление Правительством
РФ категории «федеральный университет» и «национальный исследовательский
университет» в отношении университетов, находящихся в ведении Российской
Федерации (образовательное учреждение, созданное РФ на базе имущества,
находящегося в федеральной собственности) (ст. 114 законопроекта).
Критериями федерального университета являются международные стандарты
качества образования, применение современных образовательных технологий,
выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований по широкому
спектру наук. Федеральный университет создается по решению Президента РФ и
должен являться ведущим научным и методическим центром, обеспечивающим
развитие высшего образования региона. Федеральный университет имеет в составе
органов его управления избираемого президента, а ректор федерального университета
назначается на должность Президентом РФ сроком до пяти лет (ст. 116 законопроекта).
Национальный исследовательский университет устанавливается Правительством
РФ на 10 лет по результатам конкурсного отбора программ развития университетов.
Указанные категории университетов функционируют и развиваются на основании
специально принимаемых Правительством РФ программ.
Следует обратить внимание на автономию и академические свободы
образовательных организаций высшего образования. Декларируя академические
свободы (ст. 115 законопроекта), законопроект, в отличие от действующего закона,
отказался от использования института академической ответственности, практически
неприменимого на практике. Данный институт представляет собой перспективную
ответственность за «создание оптимальных условий для свободного поиска истины, ее
свободного изложения и распространения» (ч. 3 ст. 3 ФЗ «О высшем и послевузовском
образовании»).
Взамен
законодателем
предложено
отдельное
правовое
регламентирование ретроспективной ответственности образовательной организации за
вред, причиненный некачественным оказанием образовательных услуг (ст. 88
законопроекта). Такое нововведение представляется оправданным, поскольку категория
«академическая ответственность» не имеет под собой юридических механизмов
реализации и до сих пор не нашла своего воплощения. А институт возмещения вреда,
причиненного некачественным образованием, более конкретен и будет строиться на уже
существующих
правовых
конструкциях
возмещения
вреда,
причиненного
ненадлежащим исполнением обязательств.
8
Как было указано, образовательные программы и образование являются основным
и дополнительным. Выше была дана характеристика образовательным организациям,
реализующим основные образовательные программы.
Для реализации дополнительных общеобразовательных программ для детей,
создаются образовательные организации дополнительного образования следующих
видов:
- центр (дворец) детского творчества (технического творчества, детского и
юношеского туризма и экскурсий (юных туристов), физической культуры и школьного
спорта, станция юных техников, юных туристов, юных натуралистов, детская
экологическая (эколого-биологическая) станция) – образовательная организация
дополнительного образования детей, которая реализует одну или несколько
дополнительных общеразвивающих программ для детей определенной направленности;
- детская школа искусств или детско-юношеская спортивная школа (детскоюношеская спортивно-адаптивная школа) – реализуют одну или несколько
дополнительных предпрофессиональных программ для детей художественного профиля
(по видам искусств) или спортивного профиля.
Для
реализации
дополнительных
общеобразовательных
программ,
предназначенных
для
взрослых,
создаются
образовательные
организации
дополнительного образования. В их наименовании могут использоваться специальные
названия: курсы, кружки, школа и др.
Дополнительные профессиональные программы реализуются в образовательных
организациях следующих видов:
а) академия – образовательная организация дополнительного профессионального
образования, реализующая дополнительные профессиональные программы на базе
высшего образования, в том числе в обязательном порядке программы
профессиональной переподготовки; осуществляет реализацию программ подготовки
научно-педагогических кадров, а также научную деятельность; является
координационным центром для иных образовательных организаций дополнительного
профессионального образования сферы ее деятельности.
б) институт профессиональных квалификаций реализует на базе среднего
профессионального и высшего образования дополнительные профессиональные
программы;
в) центр – образовательная организация дополнительного профессионального
образования, в которой высвобождаемые работники, самозанятое и незанятое население
и безработные граждане, имеющие среднее профессиональное и высшее образование
проходят повышение квалификации, а также профессиональную переподготовку для
выполнения нового вида профессиональной деятельности, при этом реализация центром
дополнительных профессиональных программ профессиональной переподготовки не
является обязательной.
Большая часть норм главы 3 носит гражданско-правовой характер, определяющий
правовое положение, структуру и статус образовательных организаций.
Вторым участником образовательных отношений являются обучающиеся и их
родители.
Возможно, с конституционно-правовых позиций по значимости данных субъектов
стоит назвать первыми.
9
Обучающиеся, их родители и законные представители.
Продолжая курс на развитие понятийного аппарата и классификацию
используемых терминов, законодатель открывает главу, посвященную обучающимся и
их родителям, с перечисления всех категорий обучающихся.
В зависимости от уровня осваиваемой образовательной программы, формы
обучения, режима пребывания в образовательной организации обучающие
подразделяются на следующие категории:
1)
воспитанники – лица, осваивающие программу дошкольного образования
или лица, осваивающие программу общего образования с одновременным проживанием
в образовательной организации;
2)
учащиеся – лица, осваивающие основные образовательные программы
общего образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы
профессиональной подготовки;
3)
студенты (курсанты) – лица, осваивающие образовательные программы по
образовательным программам бакалавриата, подготовки специалиста, магистратуры;
4)
аспиранты (адъюнкты) – лица, обучающиеся в аспирантуре (адъюнктуре) по
программе подготовки научно-педагогических кадров;
5)
ординаторы - лица, имеющие высшее медицинское и (или)
фармацевтическое образование и обучающиеся в ординатуре;
6)
слушатели – лица, осваивающие дополнительные профессиональные
программы.
7)
экстерны - лица, которые зачислены в организацию, осуществляющую
образовательную деятельность, с целью прохождения промежуточной или итоговой
аттестации.
Вызывает определенный вопрос отсутствие в указанном перечне
докторантов (лиц, обучающихся в докторантуре) по программе подготовки научнопедагогических кадров.
К бесспорному достижению законопроекта следует отнести обширную и
детальную правовую регламентацию правового статуса обучающегося. Законопроект не
только перечисляет основные права обучающегося, но и раскрывает их содержание,
закрепляет правовой механизм их реализации, тем самым отходя от декларативного
характера некоторых правовых гарантий обучающегося, имевшего место в Законе об
образовании 1992 года.
В частности, более детальную регламентацию получило право каждого
обучающегося на каникулы - плановые перерывы при получении образования для
отдыха и иных социальных целей (п. 9 ч. 1 ст. 34 Законопроекта). Ранее на
законодательном уровне право на каникулы было закреплено только за студентами
высших учебных заведений, аспирантами и докторантами (абз. 7 ч. 3 ст. 16, ч. 6, ч. 9
ст. 19 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»). Каникулы
10
становятся способом охраны здоровья обучающегося, не допускается отчисление
обучающегося во время каникул.
Законодательно урегулированы права обучающегося, связанные с использованием
учебников и учебных пособий (помимо учебников и учебных пособий, обучающиеся
должны быть бесплатно обеспечены еще и техническими средствами обучения, иными
необходимыми для учебного процесса учебно-методическими материалами. Особое
внимание уделено охране здоровья обучающегося.
Детально регламентированы основания и порядок получения стипендий и
денежных выплат обучающимся, обеспечение их питанием, местами в общежитии,
одеждой, обувью, мягким инвентарем и другими предметами первой
необходимости.
Впервые на законодательном уровне закреплено право обучающегося на
транспортное обеспечение. Транспортное обеспечение обучающихся включает
предоставление льгот при проезде на транспорте общего пользования, а также
организацию их бесплатного подвоза к образовательным организациям.
Закреплено право обучающегося на его академическую свободу - участие в научноисследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной
деятельности,
ведущейся
организацией,
осуществляющей
образовательную
деятельность. Обучающийся вправе участвовать в управлении образовательной
организацией в порядке, определенном ее уставом. Для отдельных категорий
обучающихся декларировано полное государственное обеспечение, обеспечение
одеждой, обувью и мягким инвентарем в случаях и в порядке, установленных
законодательством Российской Федерации.
Показательным является право обучающихся на свободное посещение
мероприятий, которые не предусмотрены учебным планом, и недопущение привлечения
их помимо согласия к труду, не предусмотренному образовательной программой (п. 5
ст. 34).
Обучающиеся в возрасте старше 8 лет вправе по собственной инициативе создавать
общественные объединения (п. 6 ст. 34) – несоответствие положениям ст. 19 ФЗ N82-ФЗ
«Об общественных объединениях», где учредителями общественных объединений
могут быть граждане, достигшие 18 лет, а граждане, достигшие 8 лет, могут быть лишь
членами и участниками детских общественных объединений, но не учредителями.
Отдельным блоком выделены права студентов (курсантов): выбирать
факультативные и элективные курсы; участвовать в формировании содержания
своего образования
В целом следует сделать вывод, что законодательное закрепление перечня прав
обучающегося, предусмотренное законопроектом (ст. 34), значительно расширено и
носит более упорядоченный характер в сравнении с положениями действующих
законодательных актов (Законы «Об образовании» и «О высшем послевузовском
образовании»).
Определенное внимание законопроект уделяет особенностям правового
положения лиц с ограниченными возможностями здоровья (путем определение
понятия; признание наличия особенности правового регулирования получения
образования, закрепление в разделе госгарантий в сфере образования обязанностей
образовательные организации при обучении лиц с ограниченными возможностями
здоровья, в том числе инвалидов, обеспечить необходимые условия для организации
коррекционной работы, особый порядок принятия в образовательную организацию,
11
стимулирование дистанционных технологий; невзымание родительской платы за
присмотр и уход за детьми с ограниченными возможностями здоровья, детьми-сиротами
и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также детьми с туберкулезной
интоксикацией, обучающимися в образовательных организациях; закрепления ряда
специальных положений в ст. 99 «Особенности предоставления общего образования лиц
с ограниченными возможностями здоровья», и т.д.).
Значительное развитие в законопроекте получил институт дисциплинарной
ответственности обучающихся. Неисполнение обучающимся его обязанностей,
исчерпывающе перечисленных ст. 43 законопроекта, а также невыполнение в
установленные сроки учебного плана, нарушение правил внутреннего распорядка и
устава образовательной организации влечет привлечение его к дисциплинарной
ответственности.
За совершение дисциплинарного проступка к обучающемуся могут быть
применены следующие меры дисциплинарного взыскания: устное замечание, выговор,
отчисление из организации, осуществляющей образовательную деятельность. Общий
возраст наступления дисциплинарной ответственности – 14 лет. Отчисление может быть
применено после наступления обучающемуся 15 лет. К обучающемуся до 14 лет могут
быть применены меры педагогического воздействия: беседа, обсуждение на педсовете и
иные меры, о содержании которых остается только догадываться.
Подробно регламентированы права родителей и законных представителей
обучающихся, первым и основным из которых является выбор формы обучения,
организации, осуществляющие образовательную деятельность. Новеллой является право
знакомиться с ходом и содержанием образовательного процесса, а также с оценками
успеваемости своих детей; получать информацию обо всех видах обследования
(медицинских, психологических, педагогических) обучающихся, давать согласие на
проведение таких обследований, отказаться от их проведения. Данные права
направлены на открытость образовательной организации перед родителями.
В то же время, очевидно нуждается в уточнении соотношение возможностей по
представлению интересов обучающегося его законными представителями, и
выражением и учетом мнения самого несовершеннолетнего обучающегося, в том
числе
с
учетом
особенностей
наполнения
гражданской
дееспособности
несовершеннолетнего в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Однако, как известно, декларирование прав и правовых принципов не гарантирует
субъекту правоотношения их эффективного использования. Помимо продуманного
механизма реализации конкретных прав в области образования, существенное и
решающее значение имеет механизм защиты соответствующего права в области
образования. Все достижения современного общества в области образования,
возможность каждого приобрести требуемые знания и компетенции, теряют свою
значимость при отсутствии в правовой системе эффективных способов защиты права на
образование.
Рассматриваемый законопроект является универсальным законодательным актом, в
котором делается попытка исчерпывающе урегулировать образовательные отношения
«от начала и до конца», на всех уровнях и всех стадиях, с участием всех субъектов. Но
12
очевидно, что в отношениях по поводу приобретения образования, не могут не
возникать спорные ситуации, противоречия и конфликты интересов. Поэтому, но мой
взгляд, законодателю следовало уделить больше внимания процедурам разрешения
споров, возникающих в данной сфере. Рассмотрим, какие способы защиты прав
обучающегося предусмотрены в законопроекте.
Законопроект не содержит специальных статей, тем более глав, посвященных
разрешению образовательных споров или защите прав в данной сфере. Нормы,
регулирующие разрешение конфликтов, обжалование действий или бездействий
образовательных организаций, разбросаны по тексту документа и носят фрагментарный
порядок.
Условно способы защиты и обеспечения прав можно разделить на:
- коллективные и индивидуальные;
- судебные и несудебные;
- разрешение споров с участием третьих лиц или без таковых.
Статья ст. 34 законопроекта декларирует право обучающегося на обжалование
приказов и распоряжений органов управления организации, осуществляющей
образовательную деятельность, в установленном законодательством РФ порядке.
Следует обратить внимание, что в настоящее время рамочный ФЗ «Об
образовании» вообще не предусматривает права обучающегося на обжалование
приказов и распоряжений органов управления образовательной организации. Такое
право существует лишь у студентов высших учебных заведений (п. 7 ч. 2 ст. 16 ФЗ «О
высшем и послевузовском профессиональном образовании»).
Путем сравнительного анализа формулировки законопроекта и действующего
законодательства можно прийти к выводу о значительном расширении потенциальной
сферы применения права обжалования приказов и распоряжений.
Во-первых, данная правовая гарантия судебной защиты будет распространяться на
всех обучающихся: воспитанники, учащиеся, студенты, слушатели и т.д. всех
организаций, осуществляющих образовательную деятельность независимо от уровня
образования.
При этом данное право может быть реализовано в отношении руководящих
органов как образовательной организации (некоммерческой организации, основной
деятельностью которой является образовательная деятельность), так и в отношении,
организации, осуществляющей обучение (любая организация, осуществляющая
образовательную деятельность в качестве дополнительной к своей основной
деятельности). Напомню, что действующее законодательство позволяет обжаловать
только приказы и распоряжения администрации высшего учебного заведения.
Несмотря на обширность и универсальность формулировки законопроекта, на
практике ее применение может повлечь некоторые проблемы.
Из данной формулировки не понятно, о какой последовательности обжалования
идет ли речь: обжалование в вышестоящий орган образовательной организации или
иной. Учитывая, что образовательная организация является самостоятельным
юридическим лицом (ст. 2, 24 законопроекта) и самостоятельна в выборе управления и
внутренней структуры (ст. 28 и 29 законопроекта), возможна ситуация, когда в
структуре образовательной организации вообще не будет органа, рассматривающего
жалобы на приказы и распоряжения органов управления образовательной организации.
В случае урегулирования возможности обжалования актов органов управления в
13
вышестоящий орган образовательной организации, целесообразным представляет
закрепление основных процедурных норм такого обжалования и гарантий
обучающегося в ходе такого обжалования, в частности: гласность разбирательства и
состязательность.
Кроме того, формулировка «орган управления организации, осуществляющей
образовательную деятельность» может необоснованно сузить круг лиц, решения
которых возможно обжаловать. В частности, не понятно, можно ли отнести
заведующего кафедрой, декана факультета, начальника общежития, приемную
комиссию, диссертационный совет к органу управления организации. Ведь решения,
принимаемые данными органами, могут нарушать права обучающегося.
Впервые в проекте закона в качестве принципа правового регулирования
объявлено обеспечение права каждого на судебную защиту его законных интересов,
прав и свобод в образовании. Действующее законодательство об образовании такой
нормы не содержит.
Однако не понятен процессуальный порядок судебного обжалования с учетом
положений ст. 34 законопроекта. Действующее гражданско-процессуальное
законодательство не предусматривает возможности оспаривания в суде действий или
бездействий юридических лиц в порядке главы 25 Гражданского процессуального
кодекса РФ (поскольку данные дела не возникают из публичных правоотношений).
Соответственно обжалование такого приказа должно осуществляться в порядке
искового производства. Учитывая договорные начала регулирования образовательных
отношений, то, например, в случае несогласия абитуриента с отказом в его зачислении в
ВУЗ по результатам вступительных экзаменов, его требования будут сводиться к
понуждению образовательной организации к заключению договора об образовании. В
случае «оспаривания» отчисления (расторжения договора по инициативе исполнителя –
образовательной организации) – к понуждению образовательной организации к
дальнейшему исполнению обязательств по договору. В этой связи считаю некорректной
формулировку «обжалование приказов и распоряжений» в судебном порядке, поскольку
в данном случае речь идет о понуждении стороны к исполнению обязательства в натуре.
Представляется целесообразным урегулировать в законе процедуру зашиты прав в
области образования по аналогии с главой 60 Трудового кодекса РФ «Рассмотрение и
разрешение индивидуальных трудовых споров» и ст. 391 ТК РФ «Рассмотрение
индивидуальных трудовых споров в судах». В частности к непосредственной
компетенции суда предлагаю отнести дела об отказе в зачислении в учебное заведение и
об отчислении из учебного заведения.
Помимо процедуры обжалования актов образовательной организации, проект
закона вводит и иные несудебные способы защиты прав обучающихся. Специфика
одного из таких способов заключается во включении в спорные двусторонние
отношения обучающегося и образовательной организации, третьей стороны. Новый
участник спора формально не связан и даже обособлен от спорящих сторон, но в силу
построения системы образования и действующих в ней принципов может
способствовать урегулированию спора.
Таким способом является посредничество. К услугам посредника могут прибегнуть
только родители (законные представители), но не сам обучающийся. Им предоставлено
право самостоятельно или через своих выборных представителей обратиться за
14
содействием и помощью в случаях, если они не согласны с решением органов
управления образовательной организации. Посредниками в таких случаях выступают
уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления
муниципальных районов и городских округов (абз. 2 ч. 2 ст. 46 Законопроекта).
Под формулировкой «содействие и помощь» можно понимать инициирование
посредником примирительных процедур, формирование согласительных комиссий,
созданиепрофильных рабочих и аналитических групп по поиску выхода из сложившейся
ситуации и иные мероприятия, перечень которых законом не ограничен.
Применение института государственного посредничества основывается на
принципе государственно-общественного характера образования (п. 8 ч. 2 ст. 3
законопроекта).
К иным способам защиты прав обучающего косвенно можно отнести
функционирование различного рода объединений обучающихся. Проект закона в ст. 34
предоставляет обучающимся право на участие в общественных объединениях, в том
числе в профессиональных союзах. Интересно отметить, что обучающиеся уже в
возрасте восьми лет вправе по собственной инициативе создавать общественные
объединения обучающихся в установленном федеральным законом порядке (ч. 6 ст. 34).
Объединения учащихся создаются с целью осуществления студенческого
самоуправления и к компетенции образовательной организации относится содействие
деятельности общественных (в том числе детских и молодежных) организаций (ст. 31
Законопроекта). Студенческие профсоюзы призваны защищать права обучающихся в
отношениях с органами управления образовательной организации.
Еще одной процедурой, направленной на защиту прав обучающихся, является
дисциплинарное расследование деятельности работников образовательной
организации (ч. 7 ст. 34). Основанием для проведения такого расследования являются
нарушение или ущемление права обучающегося, возникшие в результате деятельности
любого работника образовательной организации. Следует обратить внимание, что закон
«Об образовании» предусматривал возможность проведения такого расследования
только в отношении педагогического работника (ч. 2 ст. 55 Закона). Расследование
проводится по ходатайству обучающегося и с участием выборных представителей
обучающихся.
К сожалению, закон не только не регламентирует проведение такого
расследования, но и не устанавливает каких-либо процессуальных гарантий
обучающегося, он может и не знать о результатах проведенного расследования. Тем не
менее, участие в расследовании представителя студенческого объединения является
некоторой правовой гарантией.
Особую значимость способы защиты права на образование приобретают в связи с
попытками построить в нашей стране правовое государство. Ведь именно гарантия
защиты нарушенного права, в том числе со стороны государства, является основой
формирования общественной системы, основанной на верховенстве права.
15
Аналитический раздел законопроекта «Об образовании» - «Образовательный
процесс»
Законопроект достаточно четко разделяет понятия содержания (п.6 ст.63 Проекта)
и формы (т.е. способов организации и методов, п.7 ст.63 Проекта) образовательного
процесса.
Вместе с тем, количественный анализ приводит к выводу, что в общем количестве
норм, имеющих предметом правого регулирования собственно образовательный
процесс, удельный вес норм, посвященных форме образовательного процесса,
существенно выше по отношению к нормам, регламентирующим вопросы его
содержания.
К достоинствам Проекта следует отнести унификацию понятийного аппарата и
законодательное закрепление содержания основных терминов, через которые
раскрывается содержание и форма образовательного процесса:
- собственно образовательный процесс;
- образовательная программа;
- учебный план;
- занятие.
Содержание первых трех терминов раскрыто в ст.2 Проекта; характеристика
термина «занятие» содержится в ст.63 Проекта.
Вместе с тем, законодательное толкование перечисленных терминов (кроме
термина «занятие») имеет самый общий характер и преимущественно отсылает к
подзаконным нормативным актам федеральных органов исполнительной власти.
Существенным недостатком Проекта следует признать пробел в части
определения законодателем принципов правового регулирования образовательного
процесса. Этот пробел тем более ощутим, что большинство норм законопроекта,
посвященных образовательному процессу, имеет отсылочный характер и определяет
фактическим уровнем правового регулирования нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти. При таких обстоятельствах нельзя
считать решенной декларируемую авторами задачу комплексного регулирования
образования в РФ в рамках единого законодательного акта.
В связи с изложенным выше следует отметить, что авторы законопроекта
допускают и другую серьезную ошибку юридической техники: нормы Проекта,
посвященные форме и содержанию образовательного процесса, смешаны между собой,
часто в ущерб логике правовой регламентации и предмета правового регулирования
конкретных норм. В целом эти нормы не образуют стройную, логически выверенную
систему.
Нормы, посвященные содержанию образовательного процесса, достаточно
немногочисленны, что облегчает задачу их анализа, но крайне затруднит их
практическое применение – с учетом сложности, комплексности предмета их правового
регулирования. Рассмотрим их последовательно:
16
(1)
п.6 ст.64 Проекта.
В качестве основного принципа и одновременно критерия образовательного
процесса называет его качество.
Понятие «качества образовательного процесса» раскрыто в ст.2 Проекта и имеет
существенные недостатки:
- общий характер;
- отсылает к толкованию в подзаконных нормативных актах федеральных органов
исполнительной власти;
- не коррелирует с нормами ст.29 Конвенции о правах ребенка;
- в качестве единственного законодательно определенного критерия качества
вводит субъективный критерий «ожидания личности».
(2) п.4 ст.67 Проекта.
Ст.67 имеет предметом правового регулирования одновременно форму,
содержание образовательного процесса и вопросы его материального обеспечения.
В части содержания образовательного процесса норма:
Во-первых, закрепляет в целом достаточно широкую, но варьирующуюся
применительно к конкретным уровням образования автономию образовательных
учреждений в определении содержания образовательных программ. Государство
сохраняет за собой максимальный контроль за содержанием основных образовательных
программ общего образования.
Норме в этой части корреспондируют ч.3 ст.72 Проекта, которая в качестве
основной формы государственного регулирования образовательной деятельности
выделяет государственную аккредитацию образовательных программ, а также ст.76
Проекта, в соответствии с которой допускается профессионально-общественная
аккредитация образовательных программ;
Во-вторых, содержит описание второго основного (помимо государственной
аккредитации образовательных программ) механизма влияния государства на
содержание образовательного процесса: ежегодная экспертиза учебников с
утверждением списка допущенных для применения – для общеобразовательных
учреждений; рецензирование учебных пособий – для профессиональных
образовательных программ.
Принципы, общие условия проведения экспертизы и рецензирования Проект не
описывает.
Эффективность рецензирования как метода влияния на качество материала
вызывает глубокие сомнения.
В целом, помимо системных для Проекта ошибок в части полноты правовой
регламентации групп общественных отношений, обоснованности выбранных методов
правовой регламентации, применительно к рассматриваемому вопросу можно выделить
17
еще один существенный недостаток, уже социально-политического и организационного
характера:
Государство необоснованно устраняется из процесса подготовки учебных
пособий, даже на уровне правовой регламентации общего характера. На практике это
может привести к таким негативным последствиям, как недостижение государственной
экспертизой учебных пособий поставленных перед ней задач, за счет действия
субъективных (коррупционная составляющая) или объективных (отсутствие
качественного выбора среди представленных на экспертизу пособий) факторов.
(3)Нормы раздела 8 «Государственная регламентация образовательной
деятельности, контроль и оценка качества образования».
Наиболее ценной частью раздела следует считать:
- подп.1 ч.2 ст.72, который декларирует принцип установления единых
требований осуществления образовательной деятельности, и
- подп.2 ч.3 ст.72, определяющий государственную аккредитацию
образовательных программ в качестве одной из основных процедур государственной
регламентации образовательной деятельности.
В остальной части авторы проекта в рассматриваемом разделе сосредоточили свое
внимание на привычных вопросах лицензирования, аккредитации, порядка проведения
государственных проверок.
Специальные нормы относительно механизма государственной регламентации
содержания образовательной деятельности в состав Раздела 8 не включены.
18
Аналитический раздел
«Образовательная система»
законопроекта
«Об
образовании»
-
Глава 11 законопроекта «Об образовании» посвящена детальной регламентации
системы образования, иерархическому выделению уровней образования.
В рамках данного раздела будут детально рассмотрены изменения нормативноправовой базы в сфере всех уровней образования, что выстроить четкую систему
образования согласно рассмотренным ниже вопросам:
- Изменения уровней образования с выделением новых уровней образования;
- Детальная регламентация порядка реализации образовательных программ
дополнительного образования и дополнительного профессионального образования;
- Выделение дошкольного образования как отдельного уровня образования
системы образования и его финансовое обеспечение;
- Новеллы в структуре общего образования и порядок предоставления общего
образования лиц с ограниченными возможностями и других категорий;
- Системная модернизация подготовки рабочих кадров и специалистов среднего
звена;
- Изменения структуры профессионального образования, его гарантированность
и бесплатность в РФ;
- Государственная аттестация и сдача квалификационного экзамена.
1. Введены дополнительные уровни образовательной системы дошкольное
образование и начальное общее образование, а так же вводиться двухуровневое
среднее профессиональное образование и дополнительный уровень высшего
образования-подготовка
научно-педагогических
кадров
(аспирантура,
адъюнктура).
УРОВНИ ОБРАЗОВАНИЯ
дошкольное
общее
среднее
профессиональное
бакалавриат
начальное
основное
высшее
Подготовка
квалифицированных рабочих
магистратура
среднее
Подготовка
специалистов
среднего звена
Подготовк
а научнопедагогич
еских
кадров
19
1. Дополнительное образование не входит у перечень уровней
образования (ст. 145),т.к. данный вид образования направлен на формирование и
развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их
индивидуальных потребностей. Расширен круг организаций, имеющих право
реализовывать образовательные программы дополнительного профессионального
образования.
Дополнительные общеобразовательные программы подразделяются
1. Для детей (в группах
1.
Организации,
реализуют
одну
или
или индивидуально):
- общеразвивающие
- предпрофессиональные
(ст. ст. 157,158)
несколько доп. Образ. Программ для детей
определенной направленности.
2.
Организации для детей художественного
профиля (по видам искусств) или спортивного
профиля.
3.
Иные
организации,
установленные
субъектами РФ.
Центры дополнительного образования
2. Для взрослых
Реализация в течение календарного
всего года.
В порядке п. 1 ст. 148 Образовательная деятельность по реализации
дополнительных общеобразовательных программ ля взрослых лицензируется
в
упрощенном порядке, предусмотренном законодательством РФ о лицензировании
отдельных видов деятельности.
Обеспечение комплексной модернизации образовательной системы Российской
Федерации направлено на:
- приведение в
соответствие с новыми общественными отношениями,
возникающими в сфере образования;
- повышение эффективности механизма правового регулирования;
-создание правовых условий для обновления и развития российской системы
образования в соответствии с современными запросами общества и государства,
потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами
РФ в сфере образования.
Таким образом, в перечень уровней образования дополнительно введены
дошкольное образование и начальное общее образование, а так же вводится
двухуровневое среднее профессиональное образование и дополнительный уровень
высшего образования - подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура,
адъюнктура), что позволит обучающимся получить квалификацию преподавателя
высшей школы. При этом докторантура рассматривается как форма подготовки научных
кадров и соответственно из перечня образовательных программ и уровней образования.
20
2. Дошкольное образование включено в законопроект как отдельный уровень
образовательной системы (глава 11).
Эксперты, принявшие участие в разработке законопроекта в первую очередь
решили обратить внимание на проблемы дошкольного образования, заботящие
общественность уже долгие годы. В настоящее время ряд детей не посещают
дошкольные образовательные учреждения (детский сады) добровольно, и родители
имеют на это право. Большой процент детей дошкольного возраста обучается на дому,
и по статистике, этот формат обучения эффективнее общепринятого.
Решив учесть данный пробел, законодатель предусмотрел в законопроекте
услуги по реализации обновленной образовательной программы дошкольного
образования, а так же услуги по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста
могут оказываться в рамках индивидуальной педагогической деятельности. Порядок
осуществление Индивидуальным предпринимателем деятельности по реализации
основной образовательной программы дошкольного образования, а так же по присмотру
за детьми дошкольного возраста, должны иметь среднее профессиональное или высшее
образование в области образовании и педагогике (п. 5 ст.97)
Усовершенствованы виды дошкольного образования:
-детский сад;
- детский сад компенсирующего характера (коррекционный детский сад).
При этом они вправе использовать специальные наименования в соответствии с
особенностями
осуществляемой
образовательной
деятельности
(например,
оздоровительная, с осуществлением приоритетного направления развития детей и пр.)
В дошкольные учреждения принимаются на общедоступной основе дети в
возрасте от 2-х до 7 лет по заявлению родителей на основании медицинского
заключения.
3. Обязательное дошкольное образование обойдется очень дорого.
П.2 ст. 99 предусматривает общедоступную основу, но тут же возникает пробел « в
приеме в дошкольную образовательную организацию может быть отказано только по
причине отсутствия в ней свободных мест».
Согласно новелле законодательства, закрепляющей обязательное дошкольное
образование, количество дошкольных учреждений, должно будет значительно возрасти
на 50% в ближайшие годы. Эти объемы слишком велики. Для достижения
установленной задачи потребуется не только политическая воля, законодательное
закрепление, но и финансово-экономическое обоснование. Согласно п.6 ст.97
организация бесплатного общедоступного дошкольного образования лежит на органах
местного самоуправления.
Ст. 102 законопроекта допускает взымание платы с родителей за присмотр и уход за
детьми в государственных и муниципальных дошкольных образовательных
учреждениях в размере не превышающем 20 процентов затрат, предусмотренных
нормативом финансирования основной образовательной программы дошкольного
образования и присмотра за воспитанниками, а с родителей (законных представителей),
имеющих трех и более несовершеннолетних детей,- 10 процентов указанных затрат.
21
Законодатель установил, что средний размер платы за присмотр и уход за детьми в
государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях
определяется органами государственной власти субъекта РФ,
Таким образом, документом не определено, на чьих плечах лежит ответственность за
дошкольное образование: исключительно дело государства или дело родителей и
сколько ж будет стоить данное изменение в законодательстве. Данный пробел, может
оставить развитие дошкольного образования на мертвой точке, т.к. ответственность за
финансовое обеспечение вряд ли будет урегулировано моментально после утверждения
законопроекта.
4. Совершенствуется общее образование.
Законодатель ставит задачу в детальном разграничении организаций, участвующих
в системе образования. Законопроект предусматривает возможность использования
специальных названий в наименовании общеобразовательных организаций. Например:
- общеобразовательная школа с углубленным изучением отдельных предметов;
- гимназия - общеобразовательные школы, направленные на изучение
гуманитарного, социально-экономического, художественно-эстетического цикла;
- лицей - общеобразовательные школы, осуществляющие профильную подготовку
по предметам технического, математического цикла;
- общеобразовательные школы, реализующие основные общеобразовательные
программы,
интегрированные
с
дополнительными
предпрофессиональными
программами различной направленности - президентское кадетское училище,
суворовские училища, суворовское военное училище, нахимовское военно0морское
училище, кадетский корпус, кадетская школа, детско-юношеская спортивная школа
олимпийского резерва;
- интернат - общеобразовательная организация, создающая условия для
проживания обучающихся.
Законопроект допускает возможность реализации основных образовательных
программ
общего
образования,
интегрированных
с
дополнительными
предрофессиональными программами в целях получения начальных знаний и навыков о
профессии и подготовки к продолжению образования по соответствующему
направлению подготовки.
5. Документ законодательно закрепляет особенности предоставления общего
образования лиц с ограниченными возможностям и других категорий.
Законодатель решил на законодательном уровне решить проблему подробной
регламентации особенностей предоставления общего образования лиц с ограниченными
возможностями здоровья.
Общее образование лиц с ограниченными возможностями здоровья осуществляется
в общеобразовательных школах, оборудованных при необходимости специальными
техническими средствами, в том числе в коррекционных общеобразовательных школах
или
в
коррекционных
классах,
классах
интегрированного
обучения
общеобразовательных школ.
Инвалиды будут получать общее образование в соответствии с индивидуальной
программой реабилитации инвалидов.
22
Предусмотрены особенности предоставления общего образования:
-детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
- обучающимся с девиантным поведением, направленным в специальные учебновоспитательные организации;
- лицам, осужденным к лишению свободы.
Особенности предоставления общего образования должны дать возможность
отдельным категориях обучающихся получить квалифицированные знания, что
позволит повысить образовательный уровень по стране.
6. Законопроектом предполагается модернизировать систему подготовки
рабочих кадров и специалистов среднего звена.
Предполагается, что среднее профессиональное образование (спо) будет включать
себя два уровня образовательных программ:
- подготовка квалифицированных рабочих;
- подготовка специалистов среднего звена.
Часть программ начального профессионального образования должно стать спо 1-го
уровня. Это обусловлено современным уровнем развития производства, внедрения
новых наукоемких технологий, в которых уровень начального профессионального
образования недостаточен для выполнения соответствующих видов работ. Оставшаяся
часть программ будет переведена в программы профессионального образования.
Одновременно расширяются возможности подготовки по оставшейся части
профессий рабочих.
Законопроектом предполагается осуществить подготовку рабочих не только в
образовательных учреждениях, но и в учебных центрах профессиональной
квалификации, на производстве (в том числе в структурных подразделениях «не
образовательных» организаций), в профессиональных образовательных организациях и
в ряде случаев и общеобразовательных организациях - на третьей ступени общего
образования.
С учетом изменения образовательных программ совершенствуются и виды
образовательных учреждений, что должно существенно повысить качество образования.
Практика прошлых лет показала необходимость введения изменений срока
освоения образовательной программы среднего профессионального образования в
сторону увеличения, т.е. законодатель закрепляет увеличение нормативного срока
освоения материала на срок, необходимый для общего образования.
7. Гарантированность и бесплатность профессионального обучения (ст. 69).
Государство в законопроекте гарантирует бесплатность и общедоступность
профессионального обучения по программам профессиональной подготовки в пределах
основной общеобразовательной программы среднего общего образования, основных
образовательных программ среднего профессионального образования, а так же в иных
случаях, предусмотренных законодательством РФ, что по сравнению с предоставлением
права на среднее профессиональное образование на конкурсной основе существенно
увеличит количество обучающихся в стране.
23
8. Впервые регламентирована сдача квалификационного экзамена.
Квалификационный экзамен по завершении профессионального обучения
проводится с целью определения соответствия полученных знаний, умений и навыков
программе профессионального обучения и требованиям квалификационной
характеристики (профессионального стандарта) и установления на этой основе лицам,
прошедшим профессиональное обучение, квалификационных разрядов, классов,
категорий по соответствующим профессиям (должностям служащих). К
квалификационным экзаменам допускаются лица, успешно прошедшие полный курс
теоретического и производственного обучения по соответствующей программе.
9. Впервые вводится еще один уровень высшего образования – подготовка
научно – педагогических кадров: аспирантура, адъюнктура.
В последние годы, качество образования РФ резко снизилось, квалификация
специалистов перестала держаться на должном уровне. В связи с этим законодатель,
решив повысить качество подготовки научно-педагогических кадров, выделил
самостоятельный уровень высшего образования – подготовка научно – педагогических
кадров.
При этом докторантура, раннее относившаяся к послевузовскому образованию, в
законопроекте рассматривается как форма подготовки научных кадров и соответственно
выведена из перечня образовательных программ и уровней образования.
Таким образом, законодатель представил видоизмененные уровни высшего
образования:
- бакалавриат;
- магистратура, подготовка специалистов;
- подготовка научно-педагогических кадров.
10. Изменяется срок реализации образовательных программ
профессионального образования и расширяется круг организаций, имеющих
право реализовывать образовательные программы дополнительного
профессионального образования.
Законодатель попытался упростить систему дополнительного образования и
повысить квалификационный уровень обучающихся, путем:
- установления общего срока освоения образовательной программы повышения
квалификации и предоставления образовательной организации самостоятельно, с
учетом потребностей заказчика, но не менее 18 аудиторных часов;
- исключения программы профессиональной переподготовки с присвоением
дополнительной квалификации, т.к. по своей сути они представляют получение второго
высшего образования;
- сокращения сроков образовательных программ профессиональной
переподготовки и выбором сроков реализации программ непосредственно
образовательной организацией с учетом потребностей заказчика, но не менее 250
аудиторных часов.
24
11. Изменение системы высшего и среднего специального образования призвано
решить проблему «псевдообразования».
Законодатель ссылаясь на маргинализацию начальных профессиональных
образовательных учреждений в тексте законопроекта призывает повысить их имидж и
качество, и уровень образования, путем превращения их правопреемников – колледжей
– в начальное звено высшего образования. Цель смены статуса для колледжей – общее
повышение престижа средне-специального образования. Начальное техническое
образование в настоящее время абсолютно не востребовано рынком труда, а спрос на
специалистов технических специальностей критически велик.
Новый законопроект должен был решить проблему «псевдообразования» путем:
- обязании образовательных учреждений открывать всю информацию об
имеющихся ресурсах и результатах образовательной деятельности;
- привлечение внешних аттестационных комиссий при проведении итоговых
экзаменов в образовательных учреждениях. Законодатель не предусмотрел принцип
формирования аттестационных комиссий для проведения аттестации
Многолетняя практика в сфере образования показала, что в настоящее время
потребность в техникумах и ПТУ утрачивает свою актуальность в связи с выпуском
обучающихся рабочим специальностями 1-2-го разряда. На выпуске должны выходить
рабочие специалисты с высшим образованием первого уровня с 3-4 м разрядами, что
существенно повысит приток обучающихся в данные виды образовательных
учреждений.
12. Изменен порядок реализации образовательных программ
дополнительного профессионального образования и виды дополнительных
профессиональных образовательных программ.
Расширяется круг организаций, имеющих право реализовать образовательные
программы дополнительного образования. Согласно ст. 26 законопроекта
дополнительные программы реализуются в организациях дополнительного образования,
а так же в профессиональных образовательных организациях, образовательных
организациях высшего образования, научных и иных и иных организациях,
осуществляющих обучение.
Законодателем
изменены
виды
дополнительных
профессиональных
образовательных программ:
- программа профессиональной переподготовки;
- программы повышения квалификации (профессионального развития);
-специализированные
последипломные
профессиональные
программы
(ординатура, интернатура, стажировки) – ст. 25 законопроекта. Ранее
Законодательством РФ программы ординатуры и интернатуры отнесены к уровню
послевызовского профессионального образования.
25
Аналитический раздел законопроекта «Об образовании» - «Государственное
регулирование образовательной деятельности»
Существенных изменений в сфере правоотношений связанных с государственной
регламентацией образовательной деятельности, контроля и оценки качества
образования законопроект не вносит. Законодатель пытается более подробно закрепить
механизмы и принципы, в соответствии с которыми осуществляется государственное
управление в сфере образования, структурируя данные отношения.
Ниже будут рассмотрены следующие вопросы:
1. Структура органов осуществляющих государственное управление в сфере
образования, краткое изложение их задач, в соответствии с законопроектом. А так же
оценка
закрепленных
принципов
правового
регулирования
деятельности
государственных органов исполнительной власти в сфере образования.
2. Оценка и описание закрепленных в законопроекте, процедур и методов
проведения государственного контроля и надзора. Так как законопроектом, новыми
элементами дополняется структура уровней образования, а так же определен более
широкий круг проверяемых субъектов, требуется пересмотр и дополнение подзаконных
нормативных актов, регулирующих порядок осуществления надзора и контроля, и
приведение их в соответствие с новыми положениями рассматриваемого законопроекта.
3. Порядок приостановления действия и лишения лицензии. Данные процедуры
проводятся органами контроля и надзора, вне рамок административного процесса, что
порождает вопрос, о том, необходимо ли закрепление процессуальных особенностей
принятия решения о привлечении к подобной ответственности в административном
законодательстве.
4. Административная ответственность субъектов, осуществляющих деятельность в
сфере образования, а так же имеющиеся возможности органов контроля и надзора в
рамках КоАП РФ, эффективность их применения при осуществлении государственного
контроля и надзора.
I. Органы государственной
управление в сфере образования.
власти,
осуществляющие
государственное
Так в ст. 37 Федерального Закона от 10 июля 1992 года N 3266-I «Об образовании»,
определены субъекты, осуществляющие государственное управление в сфере
образования в пределах своих полномочий, - это федеральные государственные органы
и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, к ним относятся:
1. федеральные органы исполнительной власти,
- осуществляющие функции по выработке государственной политики, нормативноправовому регулированию,
- контролю и надзору,
- управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в
сфере образования,
- в ведении которых находятся образовательные учреждения.
2. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования
осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Так же в норме указанной статьи, определен один из механизмов воздействия на
образовательное учреждение в случае нарушения законодательства РФ в области
26
образования, принцип действия которого, подробно раскрыт и заключен в нормах ст. 38
Закона «Об образовании». Из редакции нового законопроекта норма п.3 ст.37
исключена.
Положения ст. 37 Закона «Об образовании», фактически раскрыты и дополнены в
ст. 10 Законопроекта.
В п. 1 ст. 10 Законопроекта указаны принципы, на которых основывается
государственное управление в сфере образования в Российской Федерации.
Однако, основные принципы правового регулирования в сфере образования уже
содержатся в п. 2 ст. 3 Законопроекта, на этих общих принципах правового
регулирования в области образования и должно осуществляться государственное
управление. В данном случае имеет место дублирование закрепленных в Законопроекте
положений.
Также в ст. 10 Законопроекта содержаться отсылочные нормы на Федеральный
закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации», которым определяются:
- порядок разграничения компетенции между органами законодательной и
исполнительной власти субъектов РФ,
- структура органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющих управление в сфере образования,
- порядок рассмотрения вопросов, распределяемых между Федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в сфере
образования, и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющих государственное управление в сфере образования.
Так же в норме данной статьи определен принцип деятельности государственных
органов исполнительной власти в сфере образования, основанный на стратегическом
планировании развития системы образования.
Указанная норма, для практического применения требует более детального
закрепления, в Федеральных законах и (или) нормативных актах.
Полномочия Российской Федерации в сфере образования осуществляются:
1. Федеральными органами государственной власти
- Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере образования. (Министерство образования и науки РФ, в
соответствии с Положением «О Министерство образования и науки РФ» утв.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. N 337).
- Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
контролю и надзору в сфере образования (Федеральная служба по надзору в сфере
образования и науки, в соответствии с Положением «О федеральной службе
образования и науки» утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17
июня 2004 г. N 300).
2. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в
соответствии с переданными полномочиями.
3. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
образования.
27
4. Органами местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов в сфере образования.
II. Процедуры государственного контроля качества образования и
государственного надзора за соблюдением законодательства об образовании
осуществляются федеральным органом исполнительной власти осуществляющим
функции по надзору и контролю в сфере образования, и уполномоченным органом
исполнительной власти субъектов РФ в области образования, в пределах
предоставленных им полномочий.
В Законопроекте не закреплено кардинально новых способов и средств
осуществления контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ в области
образования. Надзор и контроль осуществляется посредством проведения плановых и
внеплановых проверок.
Правила проведения проверок в сфере образования закреплены Постановлением
Правительства РФ «Об утверждении правил осуществления контроля и надзора в сфере
образования» от 20.02.2007 г. №116. Указанные правила, регламентируют конкретные
права и обязанности органа осуществляющего контроль и надзор. Однако,
законопроектом определен более широкий круг проверяемых субъектов, в сравнении
регламентированным правилами, где в качестве проверяемых субъектов определены
образовательные организации и органы управления образованием. Законопроектом
общий круг субъектов правоотношений в области образования дополнен и расширен. В
соответствии с законопроектом, проверяемыми субъектами могут быть:
- организации, осуществляющие образовательную деятельность;
- органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в
сфере образования;
- органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере
образования.
Таким образом, для закрепления процедур проведения проверок необходима
разработка нормативных актов, более детально регламентирующих порядок
государственного надзора и контроля, посредствам плановых, внеплановых, выездных и
камеральных проверок.
У органов надзора и контроля остаются те же методы реагирования и принуждения,
которые на данный момент закреплены в ныне действующем законе «Об образовании».
В случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в области
образования, и (или) выявления нарушений требований федерального государственного
образовательного стандарта или федеральных государственных требований, орган по
контролю и надзору в сфере образования в рамках осуществления своих полномочий
выдает проверяемому субъекту предписание об устранении выявленного нарушения,
которое для проверяемого субъекта, в соответствии с законом, является обязательным
для исполнения.
Когда органом по контролю и надзору в сфере образования выдано предписание об
устранении нарушений в сфере образования, самостоятельным предметом контроля
является контроль исполнения предписаний.
В наиболее общем виде контроль за исполнением предписаний устанавливается в
Федеральном законе от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», а так же процедуры контроля за
28
исполнением предписаний, необходимо закреплять в нормативно правовых актах и
инструкциях регламентирующих правоотношения между органами контроля и надзора и
органами осуществляющими управление в сфере образования.
Можно заострить внимание в части, соотношения законопроекта с Федеральным
законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…», по
вопросу периодичности проведения плановых проверок контролирующими органами.
В п. 22 ст. 72 законопроекта, указано, что по истечении одного года после
предоставления лицензии, лицензирующий орган проводит плановую проверку
соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии
является основанием для включения плановой проверки лицензиата в план проведения
проверок на соответствующий календарный год.
С точки зрения юридической техники, данный пункт законопроекта
сформулирован не совсем логично, хотя такая его формулировка прописана в ныне
действующем Законе об образовании.
Первый абзац пункта говорит о том, что по истечении года в отношении
лицензиата проводится плановая проверка, а второй абзац пункта, о том, что по
истечении года обязательная плановая проверка включается в план проведения
проверок на соответствующий календарный год.
Таким образом, пункт содержит логические несоответствия алгоритму проведения
плановой проверки, так как плановые проверки в рамках Федерального закона от 26
декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…», изначально
утверждаются в соответствии с планами разрабатываемыми органами по надзору и
контролю, а уже после утверждения проводятся соответствующиие проверочные
мероприятия.
Так же оценивая законопроект во взаимодействии с Федеральным законом от 26
декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц…», хотелось отметить
тот факт, что в п. 9 ст. 9 Закона №294-ФЗ, указно, что в отношении юридических лиц
осуществляющих виды деятельности в сфере образования плановые проверки могут
проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и
периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской
Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 г. №944 утвержден «Перечень
видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере,
осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в
отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью».
В соответствии с указанным перечнем проверки соблюдения лицензионных
требований, в отношении субъектов осуществляющих дошкольное и общее
образование, могут проводится не чаще 1 раза в 2 года.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, в отношении
дошкольного и общего образования будут действовать специальные сроки проведения
проверок, утвержденные Правительством РФ, а в отношении остальных элементов
структуры уровней образования: организаций среднего профессионального, высшего, а
так же дополнительного образования, следует применять общие нормы п. 2 ст. 9
Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц…», где установлено, что плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три
года, так как специальных сроков проведения проверок для данных субъектов не
установлено.
29
Однако вернемся к выдаче предписаний, органами осуществляющими контроль и
надзор в сфере образования. В статьях законопроекта установлены следующие случаи
выдачи предписаний компетентным органом, осуществляющим контроль и надзор в
сфере образования:
- в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации в области
образования, и (или) выявления нарушений требований федерального государственного
образовательного стандарта или федеральных государственных требований;
- анализа решения общего собрания родителей (законных представителей)
обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного
самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное
учреждение (возможно лишь в отношении образовательного учреждения, реализующего
общеобразовательные программы, или образовательного учреждения дополнительного
образования детей);
- анализа решения общего собрания обучающихся, обращения органа
государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых
находится данное образовательное учреждение, представления органа службы занятости
населения (только в отношении образовательного учреждения, реализующего
профессиональные образовательные программы).
В двух последних случаях, решение о направлении обязательного для исполнения
предписания в образовательную организацию и его учредителю (учредителям) или об
отклонении требований заявителей о направлении такого предписания принимается
компетентным органом и сообщается заявителям в месячный срок. Причем отказ
компетентного органа от направления такого предписания может быть оспорен в суде.
В случае неисполнения предписания орган по контролю и надзору в сфере
образования приостанавливает действие лицензии организации, осуществляющие
образовательную деятельность,
полностью или в отношении отдельных
образовательных программ, образовательной деятельности ее филиалов, места
осуществления образовательной деятельности на срок, не превышающий шести
месяцев.
В случае, если организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и
(или) ее учредителем в орган по контролю и надзору в сфере образования до истечения
срока приостановления действия лицензии не представлены документы,
подтверждающие исполнение предписания, либо представленные документы не
подтверждают исполнение указанного предписания, орган по контролю и надзору в
сфере образования обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Приостановление действия лицензии продлевается на период до вступления в законную
силу решения суда.
Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления
лицензирующего органа.
Процедура
лишения
организации
лицензии
происходит
вне
рамок
административного процесса, что определяет потребность закрепления процессуальных
особенностей принятия решения о привлечении к подобной ответственности в
административном законодательстве.
В целях наиболее полного регулирования деятельности
организаций,
осуществляющих деятельность в сфере образования, следует установить такой вид
административно-правовой санкции, как приостановление действия и (или) лишение
30
лицензии, при этом распространить на данные правоотношения нормы
административного законодательства о лишении специального права.
Так же, с точки зрения соблюдения принципов юридической ответственности,
закрепление данного механизма должно свести к минимуму неправомерные действия
органов государственного надзора и контроля, так как закрепление вопросов о санкциях
и порядке их применения в КоАП РФ, будет соответствовать системности
законодательства и принципам его применения.
В
случае
неисполнения
предписания
аккредитованной
организацией,
осуществляющей образовательную деятельность, и (или) ее учредителем орган по
контролю и надзору в сфере образования также приостанавливает действие
свидетельства о государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных
образовательных программ, укрупненных групп направлений подготовки и
специальностей, реализуемых организацией, осуществляющей образовательную
деятельность, и (или) в ее филиале, на срок, не превышающий шести месяцев.
В случае если, организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и
(или) учредителем в орган по контролю и надзору в сфере образования до истечения
срока приостановления действия свидетельства о государственной аккредитации не
представлены
документы
подтверждающие
исполнение
предписания,
или
представленные документы не подтверждают исполнение указанного предписания,
орган по контролю и надзору в сфере образования лишает организацию,
осуществляющую образовательную деятельность, государственной аккредитации
полностью или в отношении отдельных образовательных программ, укрупненных групп
направлений
подготовки
и
специальностей,
реализуемых
организацией,
осуществляющей образовательную деятельность, и (или) в ее филиале.
Одним из правовых механизмов реализуемых органами осуществляющими
контроль и надзор в сфере образования, являются меры по привлечению к
административной ответственности.
Орган по контролю и надзору вправе возбудить дело об административном
правонарушении в порядке установленным КоАП РФ.
Перечень должностных лиц федеральной службы по надзору в сфере образования и
науки уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях,
утвержден Приказом от 25.08.2010 №2260. В соответствии с указанным перечнем,
установлены следующие статьи КоАП РФ, по которым должностными лицами органов
контроля и надзора в сфере образования, могут возбуждаться дела об административных
правонарушениях: ст. ст. 5.57, ч.1 ст.19.4, ч.1. ст.19.5, 19.6, 19.7, 19.20, 19.30 КоАП РФ,
К наиболее характерным и значимым правонарушениям в сфере образования,
влекущим за собой административную ответственность, можно отнести следующие:
1. Нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в
нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного
образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо
отчисление (исключение) из образовательной организации, согласно ч. 1 ст. 5.57 КоАП
РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц (руководителей
образовательных организаций) в размере от 30 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц
(непосредственно на образовательные организации) от 100 000 до 200 000 руб.
Повторное правонарушение должностным лицом, ранее подвергнутым
административному наказанию за аналогичное административное правонарушение,
31
влечет его дисквалификацию, то есть запрет на занятие руководящей должности в
образовательном учреждении, на срок от одного года до двух лет.
Общие требования к приему граждан в общеобразовательные учреждения
установлены в ст. 95 Законопроекта. Правила приема граждан в образовательное
учреждение определяются учредителем образовательного учреждения в соответствии с
законодательством РФ и закрепляются в уставе образовательного учреждения.
2. Нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством
РФ в области образования прав и свобод обучающихся и воспитанников
образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации
указанных прав и свобод согласно ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ влекут наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000 до 30 000 руб.; на
юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб.
В ст. 34 Законопроекта определены права обучающихся и воспитанников, за
нарушение которых должностные лица образовательных организаций могут быть
привлечены к административной ответственности.
3. Нарушение установленных законодательством РФ в области образования
требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении
образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или
нарушении правил оказания платных образовательных услуг, согласно ч. 1 ст. 19.30
КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере
от 30 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 200 000 руб.
На практике к административной ответственности должностные лица
образовательных организаций будут привлекаются прежде всего за нарушение Правил
оказания платных образовательных
услуг,
утвержденных Постановлением
Правительства РФ от 05.07.2001 N 505.
4. Реализация не в полном объеме образовательных программ в соответствии с
учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче
документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации,
согласно ч. 2 ст. 19.30 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от 20 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц - от 50 000 до
100 000 руб.
В силу ст. 31 Законопроекта к компетенции образовательной организации
относятся разработка и утверждение образовательных программ и учебных планов;
рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин, модулей.
5. Выдача образовательными организациями, не имеющими государственной
аккредитации, документов государственного образца об уровне образования и (или)
квалификации либо выдача образовательными организациями, имеющими
государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне
образования и (или) квалификации по образовательным программам, не прошедшим
государственной аккредитации, согласно ч. 3 ст. 19.30 КоАП РФ влекут наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере 50 000 руб. или
дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от
100 000 до 500 000 руб.
Свидетельство о государственной аккредитации подтверждает право организации,
осуществляющей образовательную деятельность на выдачу в установленном порядке
32
документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации по
аккредитованным образовательным программам.
6. Умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и
предусмотренных законодательством РФ в области образования олимпиад школьников,
нарушение установленного законодательством РФ в области образования порядка
проведения государственной (итоговой) аттестации, согласно ч. 4 ст. 19.30 КоАП РФ,
влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 3000 до 5000
руб.; на должностных лиц - от 20 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц - от 50 000 до
200 000 руб.
Административная ответственность по данной статье будет применяться прежде
всего за нарушения, допускаемые при проведении ЕГЭ.
7. Нарушение установленного законодательством РФ в области образования
порядка приема в образовательную организацию, согласно ч. 5 ст. 19.30 КоАП РФ,
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 000
до
30 000 руб.; на юридических лиц - от 50 000 до 100 000 руб.
Совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 или 4
ст. 19.30 КоАП РФ, должностным лицом, ранее подвергнутым административному
наказанию
за
аналогичное
административное
правонарушение,
влечет
дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.
8. В соответствии с ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ неповиновение законному распоряжению
или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор
(контроль), а равно воспрепятствование выполнению этим должностным лицом
служебных обязанностей, влечет предупреждение или наложение административного
штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 2000
руб.
9. Согласно ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного
предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица),
осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений
законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от
300 до 500 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 2000 руб. или дисквалификацию на
срок до трех лет; на юридических лиц - от 10 000 до 20 000 руб.
10. В силу ст. 19.6 КоАП РФ непринятие по постановлению (представлению)
органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном
правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению
административного правонарушения, влечет наложение административного штрафа на
должностных лиц в размере от 300 до 500 руб.
11. На основании ст. 19.7 КоАП РФ непредставление или несвоевременное
представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации),
представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим
органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в
государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном
объеме или в искаженном виде, влекут наложение административного штрафа на
33
граждан в размере от 100 до 300 руб.; на должностных лиц - от 300 до 500 руб.; на
юридических лиц - от 3000 до 5000 руб.
Вместе с тем, несмотря на наличие уже имеющихся возможностей по привлечению
к административной ответственности, круг выявляемых правонарушений в сфере
образования намного шире законодательных возможностей воздействия на нарушителей
законодательства РФ в сфере образования, что делает механизм государственного
контроля и надзора здесь недостаточно действенным, в то время как необходимость
обеспечения публичных и частных интересов в сфере образования требует
формирования такой системы государственного контроля, которая способна наиболее
эффективно осуществлять правовую защиту субъективных прав и свобод гражданина.
Целесообразно рассмотреть возможность предоставления должностным лицам
право составлять протоколы об иных совершаемых в сфере образования
административных правонарушениях предусмотренных нормами следующих статей:
ст.ст. 5.39, 13.11, 13.14, 19.11, 19.23 КоАП РФ.
Указанные меры в целом приведут к снижению правонарушений в этой области и
позволят в некоторой мере устранить сложности, связанные с неисполнением решений и
предписаний органов контроля и надзора, а также усилить работу по профилактике и
предупреждению правонарушений в сфере образования.
34
Аналитический раздел законопроекта «Об образовании
«Экономическая деятельность в сфере образования»
в
РФ»
-
1. Сравнительный анализ положений действующего законодательства и проекта
закона «Об образовании в РФ» указал на необходимость внесения существенных
изменений и дополнений в законопроект:
- в целях недопущения снижения уровня образовательных услуг в Российской
Федерации, в ст.81 законопроекта четко определить субъектов, осуществляющих прием
обучающихся в рамках контрольных цифр (с отнесением к их числу только
государственных (муниципальных) учреждений, а также автономных образовательных
учреждений);
- в целях устранения противоречий с действующим гражданским
законодательством, внести поправки в ч.1 ст.83 законопроекта, более четко
разграничив круг субъектов (выделить частные учреждения и автономные
некоммерческие организации), которые вправе иметь соответствующее имущество на
праве собственности, определив категории имущества, которые могут находиться в
собственности у образовательных организаций и определив порядок владения,
пользования и распоряжения данными категориями имущества;
- в целях исключения возможности злоупотреблений в налоговой сфере, а также
угрозы сокращения площадей учреждений, задействованных в образовательном
процессе, исключить из ч.2 ст.83 законопроекта
право государственных и
муниципальных образовательных учреждений предоставлять на безвозмездной и
возмездной основе организациям общественного питания без проведения конкурса и
аукциона во владение и пользование движимое и недвижимое имущество, закрепленное
за этими учреждениями на праве оперативного управления;
- в целях устранения противоречий теста законопроекта с действующим
гражданским законодательством, считаем необходимым исключить из ч.1 ст.86
законопроекта указание на возможность передачи деловой репутации и опыта в рамках
концессионного соглашения, а также конкретизировать круг правопользователей, отнеся
к их числу коммерческие организации, осуществляющие обучение;
- в целях устранения внутренних противоречий текста законопроекта,
дополнить положения ст.82 законопроекта данными о возможности осуществления
платной образовательной деятельности организациями осуществляющими обучение;
- в целях устранения внутренних противоречий текста законопроекта,
конкретизировать понятие договора об оказании платных образовательных услуг с
учетом специфики образовательных отношений, указав не определение предмета
договора об образовательных услугах исходя из содержания образовательной
программы, разработанной образовательной организацией на основании федерального
образовательного стандарта;
- в целях устранения противоречий теста законопроекта с Конституцией
Российской Федерации, в ч.1 ст.82 законопроекта должен быть конкретизирован
субъектный состав образовательных организаций, оказывающих образовательные
услуги на платной основе с отнесением к их числу только образовательных организаций
высшего образования;
- в целях защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, текст законопроекта необходимо
дополнить положениями о недопустимости
приватизации закрепленных за
государственными и муниципальными образовательными учреждениями на праве
оперативного управления или находящихся в их самостоятельном распоряжении
35
объектов производственной и социальной инфраструктуры, в том числе жилых
помещений, расположенных в зданиях учебного, производственного, социального,
культурного назначения, общежитий, а также клинических баз учреждений
медицинского образования, находящихся в оперативном управлении образовательных
учреждений или в ином ведении.
2. В сфере регулирования финансового обеспечения деятельности образовательных
организаций законопроект закрепил уже существующую систему взаимоотношений
между образовательной организацией и её учредителем, а также отраженные в нормах
действующего образовательного законодательства формы финансового обеспечения
деятельности образовательных учреждений (субсидии) и действующий порядок
установления нормативов финансирования. Кроме того, в законопроекте впервые нашли
свое отражение принципы экономической деятельности в сфере образования (ст.78)
3. В сфере финансового обеспечения деятельности федеральных государственных
образовательных учреждений высшего профессионального образования можно
отметить увеличение государственной поддержки обучающихся.
В действующем законе о высшем и послевузовском профессиональном образовании
(ч.2 ст.41) за счет средств федерального бюджета осуществляется финансовое
обеспечение обучения не менее 170 студентов на каждые 10000 человек, проживающих
в РФ (около 1,7 % из 10000 человек проживающих в РФ).
В законопроекте (ч.1 ст.79) предлагается финансировать обучение не менее чем 9%
из каждых 10000 человек проживающих в РФ.
Полагаем, что данная гарантия в полной мере отражает политику государства,
направленную на поддержку конституционных положений о праве граждан на
получение образования.
4. Неоднозначным, на наш взгляд, является предусмотренный законопроектом
порядок распределения контрольных цифр приема граждан на обучение за счет средств
соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.81 законопроекта контрольные цифры приема граждан на
обучение по основным образовательным программам среднего профессионального и
высшего образования за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации распределяются на конкурсной основе между образовательными
организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы и формы
собственности.
Во взаимосвязи с ч.1 ст.25 законопроекта, данное положение предполагает
возможность установления контрольных цифр приема граждан на обучение по
основным образовательным программам среднего профессионального и высшего
образования для частных учреждений и автономных некоммерческих организаций.
В этой связи необходимо отметить, что законопроект не предусматривает критериев
отбора частных образовательных организаций и автономных некоммерческих
организаций, которые будут выполнять государственные (муниципальные) задания на
прием граждан для обучения в рамках контрольных цифр набора, что может привести к
злоупотреблению данными образовательными организациями своими правами, а также
снижению уровня образования в стране, осуществляемого на бесплатной основе.
Таким образом, считаем, что в ст.81 законопроекта должны быть четко определены
субъекты, осуществляющие прием обучающихся в рамках контрольных цифр. По
36
нашему мнению к числу таковых необходимо отнести государственные
(муниципальные) учреждения, а также автономные образовательные учреждения.
Анализируя текст законопроекта, отметим, что в данной части он является весьма
противоречивым и неясным. Так, в соответствии с ч.4 ст.79 законопроекта, в виде
субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации
осуществляется
финансовое
обеспечение
выполнения
государственного
(муниципального) задания.
государственными (муниципальными) бюджетными учреждениями
автономными образовательными учреждениями,
частными образовательными организациями.
Полагаем, что установление контрольных цифр приема граждан на обучение за счет
бюджетных средств для автономных некоммерческих организаций в отсутствие
механизма субсидирования их образовательной деятельности является необоснованным.
В связи с этим, в законопроекте должны быть закреплены нормы регламентирующие
порядок субсидирования выполнения государственного (муниципального) задания в
рамках контрольных цифр набора обучающихся в автономные некоммерческие
организации.
В целом, отнесение частных учреждений и автономных некоммерческих
организаций к числу получателей бюджетных субсидий на образовательную
деятельность является новеллой законодательства об образовании.
5. В имущественной сфере законопроект закрепил положение (ч.1 ст.83), согласно
которому образовательные организации обладают имуществом, необходимым для
ведения образовательной деятельности не только на праве оперативного управления, как
это предусмотрено действующим законом об образовании, законом о высшем и
послевузовском профессиональном образовании, а также законом об автономных
учреждениях, но и на праве собственности. Считаем, что данное положение
законопроекта идет в разрез с действующим гражданским законодательством.
В соответствии с ч.1 ст. 25 законопроекта под образовательными организациями
понимаются государственные и муниципальные учреждения, бюджетные учреждения,
частные учреждения и автономные некоммерческие организации.
В соответствии со ст.120 Гражданского кодекса РФ государственные и
муниципальные учреждения по своему типу бывают бюджетные и автономные. Права
учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество,
приобретенное учреждением, определяются в соответствии со статьей 296
Гражданского кодекса РФ, которая регламентирует вопросы, связанные с правом
оперативного управления имуществом.
В силу ст.3 Федерального закона об автономных учреждениях имущество
автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в
соответствии с Гражданским кодексом РФ.
Таким образом, положения законопроекта о том, что государственные и
муниципальные учреждения, в том числе бюджетные и автономные, могут иметь
имущество в собственности, противоречат нормам федерального конституционного
закона - Гражданскому кодексу РФ.
В этой связи, считаем необходимым внести поправки в ч.1 ст.83 законопроекта,
более четко разграничив круг субъектов (выделить частные учреждения и автономные
некоммерческие организации), которые вправе иметь соответствующее имущество на
праве собственности, определив категории имущества, которые могут находиться в
37
собственности у образовательных организаций и определив порядок владения,
пользования и распоряжения данными категориями имущества.
6. Нововведением является также закрепленное за государственными и
муниципальными образовательными учреждениями право предоставлять без
проведения конкурса и аукциона во владение и пользование движимое и недвижимое
имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления на безвозмездной
и возмездной основе организациям общественного питания для обеспечения
обучающихся и работников образовательного учреждения питанием (ч.2 ст.83
законопроекта).
Однако, данная норма может привести к широкому распространению договоров
безвозмездного
пользования
помещениями
образовательного
учреждения
коммерческими организациями и сокращению площадей учреждений, задействованных
в образовательном процессе.
Кроме
того,
предоставление
государственными
(муниципальными)
образовательными учреждениями в безвозмездное пользование недвижимого
имущества коммерческим организациям, оказывающим услуги в сфере общественного
питания, может привести к злоупотреблениям в налоговой сфере.
7. По нашему мнению положения законопроекта о коммерческой концессии в сфере
образования (ст.86) являются недостаточно ясными с точки зрения правоприменения.
В соответствии с ч. 1 ст. 86 законопроекта сторонами договора коммерческой
концессии названы юридические и физические лица (правообладатели), а также
организации, осуществляющие образовательную деятельность (пользователи). Во
взаимосвязи со ст.24 законопроекта пользователями могут выступать образовательные
организации, и иные организации, осуществляющие обучение (научные и иные, в том
числе коммерческие организации).
В свою очередь, в силу ч.3 ст.1027 Гражданского кодекса РФ сторонами по договору
коммерческой концессии могут быть коммерческие организации и граждане,
зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.
Следовательно, рассматриваемая статья регулирует отношения лишь с участием
коммерческих организаций, осуществляющих обучение. В этой связи вызывает
сомнение необходимость включения данного положения в законопроект.
Кроме того, согласно ч.1 ст.1027 Гражданского кодекса РФ, по договору
коммерческой концессии не могут передаваться деловая репутация и опыт (ч.1 ст.86
законопроекта). Более того, остается неясным, каким образом возможно передать в
пользование деловую репутацию и опыт, учитывая, что данные характеристики
неотделимы от их субъекта. В целях устранения противоречий теста законопроекта с
действующим гражданским законодательством, считаем необходимым исключить из ч.1
ст.86 законопроекта указание на возможность передачи деловой репутации и опыта.
8. Ряд положений законопроекта об осуществлении образовательной деятельности на
платной основе требуют уточнения и корректировки.
Во-первых, в законопроекте неоднозначно закреплены положения о субъектном
составе лиц, осуществляющих образовательную деятельность на платной основе.
В ч. 1 ст. 82 законопроекта установлено, что образовательные организации вправе
осуществлять платную образовательную деятельность. Вместе с тем, законопроект (ст.
24 и ст.25) предполагает возможность осуществления образовательной деятельности
тремя видами организаций: образовательными организациями (государственными и
38
муниципальными учреждениями, бюджетными учреждениями, частными учреждениями
и автономными некоммерческими организациями), научными организациями и иными
организациями, в том числе коммерческими. Научные и «иные» организации отнесены к
категории организаций, осуществляющих обучение.
Следовательно, ч.1 ст.82 законопроекта не предоставляет «организациям,
осуществляющим обучение» право реализовывать образовательный процесс на платной
основе, что является безосновательным. Данный вопрос может быть урегулирован
путем дополнения положений ст.82 законопроекта данными о возможности
осуществления
платной
образовательной
деятельности
организациями
осуществляющими обучение.
Во-вторых, понятие договора оказания платных образовательных услуг,
закрепленное в ч. ст.82 законопроекта не соответствует отдельным положениям
законопроекта, а также порядку государственного управления в сфере образования.
Согласно ч.2 ст.82 законопроекта договор оказания платных услуг реализуется, на
основании задания заказчика, что противоречит тексту законопроекта. Согласно ч.2
ст.18 законопроекта, образовательные программы самостоятельно разрабатываются
организацией,
осуществляющей
образовательную
деятельность
на
основе
соответствующих федеральных государственных образовательных стандартов.
Полагаем, что понятие договора об оказании платных образовательных услуг
подлежит конкретизации с учетом специфики образовательных отношений.
В-третьих, закрепленное в ч.1 ст.82 законопроекта право всех образовательных
организации осуществлять платную образовательную деятельность (оказывать платные
образовательные услуги) не в полной мере соответствует Конституции Российской
Федерации.
Согласно ч.2 ст.43 Конституции Российской Федерации гарантируются
общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего
профессионального
образования
в
государственных
или
муниципальных
образовательных учреждениях и на предприятиях.
Таким образом, такие типы образовательных организаций, как дошкольная
образовательная организация, общеобразовательная организация, профессиональная
образовательная организация не вправе осуществлять образовательную деятельность на
платной основе.
Полагаем, что ч.1 ст.82 законопроекта с целью приведения её в соответствие с
Конституцией Российской Федерации должна быть конкретизирована в части
субъектного состава образовательных организаций, оказывающих образовательные
услуги на платной основе.
9. Законопроект утратил важную норму о недопустимости приватизации
(разгосударствления) закрепленных за государственными и муниципальными
образовательными учреждениями на праве оперативного управления или находящихся в
их самостоятельном распоряжении объектов производственной и социальной
инфраструктуры, в том числе жилых помещений, расположенных в зданиях учебного,
производственного, социального, культурного назначения, общежитий, а также
клинических баз учреждений медицинского образования, находящихся в оперативном
управлении образовательных учреждений или в ином ведении (ч.13 ст.39 Закона об
образовании).
Полагаем, с целью защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, положения о недопустимости приватизации
39
перечисленных видов имущества
предложенном законопроекте.
должны
быть
сохранены
и
закреплены
в
10. Новеллой в законодательстве об образовании, нашедшей свое закрепление в ст.
85 законопроекта являются положения об образовательном кредитовании. В
соответствии с ч.1 ст.85 законопроекта образовательные кредиты предоставляются
гражданам, поступившим в образовательную организацию для обучения по
соответствующим образовательным программам, и являются целевыми.
Считаем, что закрепление данного положения в законопроекте является
положительной тенденцией, направленной на увеличение степени доступности
образования для населения страны.
11. Еще одной новеллой законопроекта являются положения об инвестициях в сфере
образования (ст.87). Законопроект определил категории инвестиций (частные и
бюджетные), а также основные принципы инвестирования в сфере образования.
По нашему мнению данные положения открывают новые возможности как для
образовательных учреждений, так и для частных инвесторов, направлены на развитие и
усиление экономики образовательной сферы.
40