ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОГЛАСОВАНИЯ И

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОРЛОВСКИЙ ФИЛИАЛ Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОГЛАСОВАНИЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФУНКЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Монография ОРЕЛ 2014 ББК 65.261.8 О-35 Рекомендовано к изданию Ученым советом Орловского филиала РАНХиГС Рецензенты: С.А. Никитин, доктор экономических наук, профессор В.А. Артемов, кандидат экономических наук, доцент Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Финансовые инструменты согласования и обеспечения О-35 функций муниципального образования. Монография. – Орел: Издательство РАНХиГС, 2014. – 168 с. ISBN 978-5-93179-382-5 Монография посвящена проблемам и последствиям реформирования местного самоуправления, определению возможностей финансового обеспечения реализации полномочий местного самоуправления, поиску эффективных способов решения данной проблемы и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение сбалансированности и финансовой самостоятельности местных бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к росту налогового потенциала муниципальных образований, создание условий социально-экономического развития территорий, достижение эффективного управления бюджетными потоками. ББК 65.261.8 ISBN 978-5-93179-382-5 © Овчинникова О.П., 2014 © Давыдова Л.В., 2014 © Издательство ОФ РАНХиГС, 2014 ПРЕДИСЛОВИЕ Актуальность темы исследования. В современных условиях проблема формирования эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне и ее реализации на практике приобретает особую значимость, поскольку финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при финансовом благополучии ее многочисленных территорий. Эффективная бюджетная политика в регионах и на местах позволит на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации. Принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные изменения в механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований. Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями власти (федеральным, региональным и местным). При этом принцип разделения полномочий в Законе трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации. Реформа местного самоуправления, активно проводимая в современных условиях, 4 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. оказывает прямое влияние на состояние муниципальных образований. Происходит трансформация экономики муниципальных образований, усиливается значение местного самоуправления в жизнедеятельности соответствующих территорий, экономическая самостоятельность становится главным условием реализации новой роли российских городов. Проблемы и последствия реформирования местного самоуправления обусловили необходимость детального исследования происходящих преобразований и определение возможностей финансового обеспечения полномочий местного самоуправления. Поиск эффективных способов решения данной проблемы и инструментов бюджетного регулирования, направленных на обеспечение сбалансированности и финансовой самостоятельности местных бюджетов, стимулирование органов местного самоуправления к росту налогового потенциала муниципальных образований, обеспечение условий социально-экономического развития территорий, достижение эффективного управления бюджетными потоками ,является своевременным и актуальным. Данная монография посвящена комплексному исследованию преобразованию бюджетной системы РФ, бюджетной политике в системе финансовых и бюджетных отношений, согласованию доходных и расходных полномочий, теории и концептуальных основ построения эффективной бюджетной политики в России на субфедеральном уровне. 6 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ 11.КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ ОТНОШЕНИЙ ВБЮДЖЕТНЫХ ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ 1.1 Тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений 1.1 Тенденции, принципы и закономерности развитиясистемы страБюджетное устройство определяет организацию бюджетной бюджетных отношений ны, принципы её построения, взаимоотношения между её отдельными звеньями, правовые основы устройство функционирования бюджетов, входящих бюджетной в бюджетную систеБюджетное определяет организацию системы принципы её построения, взаимоотношения межму, состав страны, и структуру этих бюджетов, процедурные стороны формирования и ду её отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру территориально-политического устройства страны является опреэтихФорма бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных [5, c. 5–6]. деляющим фактором средств при построении бюджетной системы государства. ФедераФорма территориально-политического устройства страны являтивный тип государственного устройства, закрепленный в Конституции РФ, ется определяющим фактором при построении бюджетной системы предопределил трехуровневуютип структуру бюджетной системы Российской Фегосударства. Федеративный государственного устройства, закредерации (рисунок 1) [4, c.59]. пленный в Конституции РФ, предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы Российской Федерации (рисунок 1) [4, c. 59]. использования бюджетных средств [5, c.5-6]. Федеральный бюджет уровень уровень 1 2 Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ Бюджеты субъектов РФ Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Бюджеты муниципальных районов уровень 3 местные бюджеты Бюджеты городских округов Бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга Бюджеты городских и сельских поселений Рисунок 1 – Структура бюджетной системы РФ [4, c. 61] Рисунок 1 – Структура бюджетной системы РФ [4, c. 61] 6 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. В связи с реформированием бюджетного процесса, одним из направлений которого был переход к среднесрочному финансовому планированию всех бюджетов бюджетной системы РФ, Бюджетным кодексом РФ предусмотрено ежегодное составление и утверждение федерального бюджета на три года (очередной финансовый год и плановый период) [4, c. 63–64]. Органам государственной власти субъектов РФ предоставляется право выбора между утверждением бюджета Субъекта РФ на три года, либо на очередной финансовый год. В случае, если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований [28, c. 65]. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Правовые основы функционирования бюджетной системы регулируются бюджетным правом. Бюджетное право представляет собой совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетного устройства и бюджетного процесса. Вопросы, касающиеся бюджетных правоотношений, регулируются бюджетным законодательством. Структура бюджетного законодательства представлена на рисунке 2. Бюджетному кодексу РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России. Указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, акты исполнительных органов власти, принимаемые на их основании, регулируют бюджетные правоотношения, но не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ и федеральным законам любого уровня бюджетного законодательства [29, c. 7–9]. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 7 8 Бюджетное законодательство Бюджетный кодекс Российской Федерации Закрепляет основы построения и функционирования бюджетной системы РФ Законы о бюджете на текущий год Обеспечивают текущее финансирование поставленных задач Законы, регулирующие бюджетные вопросы Конкретизируют положения Бюджетного кодекса РФ Указы Президента РФ Нормативные правовые акты Правительства РФ Нормативные правовые акты Прави- тельства РФ Акты, принимаемые органами исполнительной власти Регулируют бюджетные правоотношения Рисунок 2 – Структура бюджетного законодательства [5, c. 8] Рисунок 2 – Структура бюджетного законодательства [5, c. 8] Бюджетная система любой страны строится в соответствии с Бюджетная принципами. система любой страны строится в обусловлены соответствии с преопределенопределенными Эти принципы жде всего уровнем Эти развития демократических началвсего в управлении ными принципами. принципы обусловлены прежде уровнем развития страной. Бюджетная система РФ основана на принципах, в резульдемократических начал в управлении страной. Бюджетная система РФ основана тате взаимодействия которых и формируется модель бюджетного на принципах, в результате взаимодействия которых и формируется модель устройства страны, обеспечивается её равновесие на всех этапах бюджетного процесса. устройства страны, обеспечивается её равновесие на всех этапах бюджетного Принципы, лежащие в основе построения эффективно действубюджетного процесса. ющей бюджетной системы РФ, регламентируются Бюджетным ко- бюдПринципы, лежащие в основе построения эффективно действующей дексом и представлены на рисунке 3. жетной системы РФ, регламентируются Бюджетным кодексом и представлены В Федеральном Законе РФ от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внена рисунке 3. сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации В Федеральном Законе РФ от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования меж- Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 8 9 бюджетных отношений» (ст. 29-31) сформулированы следующие принципы в части регулирования межбюджетных отношений» (ст. 29-31) бюджетной системы РФ: единства, принципы принципы разграничения доходов иРФ: расхосформулированы следующие бюджетной системы единства, принципывсех разграничения доходоввибюджетную расходов, самостодов, самостоятельности бюджетов, входящих систему РФ, ятельности всех бюджетных бюджетов, прав входсубъектов ящих в бюджетную системуобразоваРФ, принципы равенства РФ, муниципальных принципы равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципаль- ний. ных образований. Принципы бюджетной системы Единство бюджетной системы Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Подведомственность расходов бюджетов Адресность и целевой характер бюджетных средств Самостоятельность бюджетов Достоверность бюджета Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Прозрачность (открытость) Сбалансированность бюджетов Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов Единство кассы Результативность и эффективность использования бюджетных средств Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований Рисунок 3 – Принципы построения бюджетной системы РФ Рисунок 3 – Принципы построения бюджетной системы РФ Анализ содержания ниже отмеченных принципов показывает: Анализ содержания ниже отмеченных принципов показывает: а) принцип единства (п. 1 ст. 8) – его смысл раскрывается в обеа) принцип единства (п. 1 ст. 8) – его смысл раскрывается в обеспечение спечение единой правовой базы, использованием единой бюджетединой правовой базы, использованием единойс бюджетной классификацией, ной классификацией, согласованными принципами бюджетного сопроцесса, единством денежной системы (п. единством 1 ст. 8). Таким обрагласованными с принципами бюджетного процесса, денежной систезом, содержание принципа единства, по сути, сведено к обеспечемы (п. 1 ст. 8). Таким образом, содержание принципа единства, по сути, сведено нию единого правового пространства. к обеспечению единого правового пространства. б) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней является основополагающим для законодательного закрепления дохо- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 9 б) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней является основополагающим для законодательного закрепления доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и определения полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления), но не учитывающий соразмерности финансовых ресурсов расходным полномочиям местного самоуправления; в) принцип самостоятельности бюджетов тесно взаимосвязан с принципом разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней и обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования (ст. 9). Одновременно предусматривается, что доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджетов, суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных доходов, или экономия в расходах зачисляются в соответствующие бюджеты, изъятию не подлежат и используются по усмотрению соответствующего органа государственной власти, за исключением случаев, связанных с изменением действующего законодательства (п. 3, ст. 17). Потери в доходах и дополнительные расходы из вышестоящих бюджетов безвозмездно не компенсируются, за исключением случаев, связанных с изменением действующего законодательства (п. 4 ст. 17). Следует отметить достаточную декларативность излагаемого принципа. В полной мере не определенно ни содержание, ни границы самостоятельности бюджета, отсутствует механизм его реализации. Между тем нельзя не отметить прогрессивность его формулировки, достаточно точное определение основного ориентира в построении бюджетных отношений в Российской Федерации. Дальнейшее развитие бюджетной теории и практики по сути сконцентрировалось на разработке процессуальных основ реализации бюджетной самостоятельности территорий. Самостоятельность бюджетов во многом определяется не только и даже не столько наличием собственных источников доходов бюджета каждого уровня, сколько размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако, 10 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. необходимого уровня собственных доходов, требующегося регионам и муниципальным образованиям для нормальной жизнедеятельности, Бюджетный кодекс РФ (ни статьей 30–31, ни другими статьями) не гарантирует, особенно в трактовке ФЗ № 120, когда к собственным доходам отнесены безвозмездные перечисления, создавая иллюзию самостоятельности. Подобные противоречия встречаются в тексте Бюджетного кодекса РФ довольно часто, приводя к реальному отрицанию тех принципов, которые были продекларированы ранее. К примеру, о какой финансовой самостоятельности региональных и муниципальных властей может идти речь, если текстом Бюджетного кодекса РФ не исключается вероятность передачи расходов с федерального бюджета на региональные, а с региональных – на местные бюджеты. Стремление к продолжению процесса передачи расходов на нижестоящий уровень бюджетной системы законодательно закреплено в статье 85 п. 2, где говорится, что по расходам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также – субъектов РФ и муниципальных образований допускается ежегодное распределение расходов между федеральным и региональными бюджетами, а также между региональным и местными бюджетами на основе законов о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год. Этим же пунктом предусмотрено, что ежегодное распределение расходов между бюджетами федерального и субфедерального уровня должно производиться «по согласованию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ», а между региональным и местными бюджетами – «по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ». Однако это добавление на счет «согласования» принципиально ничего не меняет, так как всегда оказывается реализованным в ущерб бюджету нижестоящего уровня. Выделяют экономическое и правовое содержание бюджетной самостоятельности. Экономическое содержание сводится к оценке состояния бюджетных ресурсов в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправ- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 11 ления. Правовое содержание сконцентрировано на совокупности бюджетных прав соответствующих институтов действующего механизма реализации. Содержание самостоятельности бюджетов всех видов и уровней бюджетной системы РФ, представленное нормами бюджетного права, позволяет отметить: – отличительную черту бюджетной системы РФ – автономное функционирование бюджетов всех видов и уровней бюджетной системы; – отношения между элементами бюджетной системы исключают структурное вхождение одного бюджета в другой; – слабую разработку дефиниций «бюджетная самостоятельность региона» и «самостоятельность бюджетов регионов» в ее экономическом и организационно-правовом содержании и, как следствие, неясность границ самостоятельности бюджетов; – отсутствие жесткой привязки содержания данного принципа к федеративной форме государственного устройства и принципам бюджетного федерализма; – известную содержательную рассогласованность и бессистемность по отношению к иным принципам бюджетной системы РФ; – попытку определения основы самостоятельности бюджетов: наличие собственных доходов (в фиксированном пределе), процессуальных и материальных бюджетных прав органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; – опору на характерные для унитарной бюджетной системы понятия: бюджетное регулирование и нормативы отчислений от регулирующих доходов и др. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование 12 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными. Таким образом, из рассмотренных принципов, перечисленных в статье 28 Бюджетного кодекса РФ к построению собственно бюджетной системы можно отнести только три из названных – «единства бюджетной системы Российской Федерации», «разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ» и «самостоятельности бюджетов». Что касается остальных, то пять из них относятся к бюджетному процессу (разным его этапам), а два – принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств» и принцип «адресности и целевого характера бюджетных средств» – к механизму бюджетного финансирования. На наш взгляд, принцип равенства бюджетов одного уровня по отношению к бюджету вышестоящего уровня очень важен для построения бюджетной системы страны – он выражает одну из сторон бюджетного федерализма и должен быть зафиксирован в главе 5. При этом следовало бы подчеркнуть, что данный принцип построения бюджетной системы Российской Федерации логически вытекает из зафиксированного в статье 5 п.4 Конституции РФ положения о равенстве прав всех субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Оценка норм бюджетного права позволяет сделать вывод, что представление принципов бюджетной системы РФ с полноценной ориентацией на федеративную форму государственного устройства не достигнуто. Противоречия между декларируемыми принципами и конкретным их воплощением свидетельствуют о необходимости более тщательной и скрупулезной «проработки не только самих Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 13 принципов, но и механизмов их реализации. Например, важен не только сам по себе принцип разграничения доходов и их закрепления за соответствующим звеном бюджетной системы страны, но и механизмы, позволяющие обеспечить подобное разграничение и закрепление доходов за конкретным уровнем бюджетной системы. Без соответствующего механизма реализации любой принцип перестает «работать», лишается возможности быть реализованным. В то же время происходит процесс трансформации бюджетных отношений в результате реформирования местного самоуправления. Так, в Российской Федерации в течение десятилетий реформ сложился механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня, принципиально отличный от существовавшего ранее. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор мало коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия формально не уступает большинству федеративных государств, однако практически сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. В российской налоговой системе закрепление отдельных налогов за бюджетом соответствующего уровня используется в части местных налогов, которые в настоящее время целиком и полностью поступают в местные бюджеты. До начала проведения налоговой реформы из данного положения имелось исключение, когда ежегодно законами о бюджете устанавливались отчисления от поступлений местного налога на землю в федеральный и региональный бюджеты. В отношении федеральных и региональных налогов, то они могут поступать не только в соответствующие бюджеты, но и 14 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. в бюджеты нижестоящего уровня [28, c. 105–106]. В Российской Федерации распределение налогов между бюджетами разных уровней регулируются исключительно налоговым законодательством, т.е. Налоговым кодексом РФ. Распределение же налоговых доходов регулируется бюджетным законодательством, в том числе Бюджетным кодексом РФ и законами о бюджете, принимаемыми соответствующими органами власти. В частности, налоговым законодательством установлено деление налогов на федеральные, региональные и местные. Также налоговым законодательством в нашей стране регулируется совместное использование властями одной и той же налоговой базы. Главой 25 Налогового кодекса РФ установлена ставка налога на прибыль, зачисляемого как в федеральный, так и в бюджеты субъектов РФ. Налоговым кодексом РФ определены права региональных органов власти в части установления ставки налога и предоставления налоговых льгот по нему. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы страны на постоянной основе регулируется Бюджетным кодексом РФ путем установления соответствующих нормативов [74, c. 342]. До внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, вступивших в силу с 1 января 2008 года, нормативы распределения между бюджетами бюджетной системы РФ отдельных видов доходов ежегодно утверждались федеральным законом о федеральном бюджете. В настоящее время федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, иные платежи, являющиеся источниками формирования доходов бюджетной системы РФ, зачисляются на счета органов Казначейства России для их последующего распределения в соответствии с законодательно установленными нормативами. Законами же о бюджете устанавливаются среднесрочные, до трех лет, нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней [28, c. 371]. Распределение регулирующих налогов на постоянной основе в настоящее время производится в пропорциях, приведенных в таблице 1. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 15 Таблица 1 – Нормативы межбюджетного распределения налогов 1 Налог на доходы физических лиц Налог на добавленную стоимость Акцизы на спирт этиловый: Консолидированный бюджет федеральный бюджет Налоги Нормативы распределения в процентах Консолидированные территориальные бюджеты, в том числе местные консо- региональлидированные ные бюдбюджеты жеты 2 3 4 5 100 – 70 30 100 100 – – – – – – из пищевого сырья 100 50 50 – из другого сырья 100 – – Акцизы на спиртосодержащую продукцию 100 50 50 – Акцизы на алкогольную продукцию 100 – 100 – 100 – – Акцизы на табачные изделия 100 Акцизы на бензин автомобильный, на дизельное топливо, на моторные масла 100 – 100 – Акцизы на легковые автомобили и мотоциклы 100 100 – – Акцизы по подакцизным товарам и продукции, ввози- 100 мым на территорию РФ 100 – – – 100 – Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 100 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 16 Продолжение табл. 1 1 Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья Налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья и общераспространенных полезных ископаемых) Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых Водный налог Единый сельскохозяйственный налог Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов Сбор за пользование объектами животного мира Консолидированный бюджет федеральный бюджет Налоги Нормативы распределения в процентах Консолидированные территориальные бюджеты, в том числе местные консо- региональлидированные ные бюдбюджеты жеты 2 3 4 5 100 – – 100 100 100 – – 100 40 60 – 100 – 100 – 100 100 – – 100 – 30 70 100 20 80 – 100 – 100 – Таким образом, как видно из таблицы 1, в Российской Федерации на постоянной основе установлено распределение между бюджетами всех федеральных налогов. Это создает для региональных Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 17 властей твердую финансовую базу для наращивания налогового потенциала и роста налоговых поступлений. Поскольку у них появилась уверенность в незыблемости законодательства и экономическая заинтересованность в развитии производства и роста ВВП. В результате реформ не решена одна из ключевых задач бюджетной системы – формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и городскими округами, в которых сосредоточены основная доля населения страны, экономический потенциал, человеческий капитал и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ. Также, не решенной до конца, остается проблема обеспечения местных бюджетов собственными налогами и постоянными налоговыми доходами. Достаточно сказать, что доля собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составляет в настоящее время 40%. Основную долю в формировании их доходной части составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций, а также отчисления от федеральных и региональных налогов, производимые по нормативам, имеющим ограниченный срок действия. Еще более негативная картина наблюдается в самом многочисленном звене местного самоуправления – бюджетах муниципальных районов и поселений. Доля собственных доходов в бюджетах поселений составляет около 30%, а в бюджетах муниципальных районов – чуть более 25%. Это порождает высокую степень зависимости муниципальных образований от решений федеральных органов власти и органов власти РФ, лишая их финансовой самостоятельности [17, c. 345]. Создавшееся положение вызвано, в первую очередь, тем, что в систему местных налогов включено всего два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Из закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов с 2005 года исключен налог на прибыль организаций, что серьезно ослабило финансовую базу этих бюджетов. Достаточно сказать, что в местные бюджеты впервые годы нового тысячелетия зачислялось порядка 70–75 млрд. руб. налога на прибыль организаций, 18 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. что составляло одну шестую часть от общей суммы налоговых доходов этих бюджетов. Главными задачами реформирования бюджетных отношений в РФ на современном этапе являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющие органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Эта система должна обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию. Для выполнения этих задач необходимо, прежде всего, обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала. В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко– и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов [86]. Ситуация, при которой с ростом объемов собираемых налогов увеличивается общий объем оказания финансовой помощи, наглядно свидетельствует о негативных процессах централизации бюджетно-финансовых ресурсов. В среднесрочной перспективе правительство продолжит совершенствовать формы бюджетного Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 19 регулирования, в частности произойдет расширение каналов оказания финансовой помощи региональным бюджетам (таблица 2). Объемы и соответственно доли субсидий бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований будут снижаться. Это говорит о том, что размеры оказания финансовой поддержки субъектов Федерации в части реализации закрепленных за ними обязательств сократятся. При этом объемы субвенций бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований, предоставляемых для финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного управления, значительно вырастут. Таблица 2 – Ассигнования из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и бюджетам муниципальных образований на 2008–2010 гг. Показатели 1 Ассигнования, млрд. руб. Структура, % 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2 3 4 5 6 7 Дотации – всего В том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности Субсидии 375,5 392,7 411,1 40,8 43,4 47,0 328,6 351,0 373,8 35,7 38,8 42,7 310,7 299,1 229,5 33,8 33,0 26,2 Субвенции 163,2 175,4 190,4 17,8 19,4 21,8 Иные межбюджетные трансферты 69,7 37,8 43,9 7,6 4,2 5,0 Итого 919,7 905,0 874,9 100,0 100,0 100,0 Одновременно увеличатся объемы дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В основном возрастут дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Эта мера призвана изменить наблю- 20 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. давшуюся в последние годы тенденцию углубления дифференциации уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В общем объеме финансовой помощи регионам доля средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов – основного канала поступления средств на бюджетное выравнивание была не высока: в 2005–2007 гг. ее среднеарифметическая величина равна 36,8%. В 2008–2010 она резко возрастает (рисунок 4). При этом планируется, что темпы роста дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ должны превысить темпы инфляции. Рисунок 4 – Доля дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в общем объеме трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ,% Однако главное внимание необходимо уделить процессу разграничения налоговых полномочий и рационального распределения и 21 1) регионы-доноры (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская, Томская области, Красноярский край,согласования Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий Финансовые инструменты и обеспечения функций автономные 21 муниципального образования округа); 2) самодостаточные (регионы относительного благополучия) (Мурман- перераспределения последних между уровнями бюджетной систеская, Вологодская, Ярославская, Тульская, Липецкая, Белгородская, Кемеровмы РФ. В результате перераспределения налоговых доходов четко ская, Иркутская области; Ставропольский край, республики Карелия, Коми и проявилась тенденция к их концентрации в федеральном бюджете др.); в ущерб региональных бюджетов. 3) дотационные (Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Графическая картина характера распределительного процессаОрловская, в стране Астраханская, представлена нами в виде рисункаТамбовская, 5, на котором наВолгоградская, Саратовская, Пензенская, глядно видно, как распределены регионы страны в пространстве Челябинская, Курганская, Магаданская, Камчатская области; республики: Сечетырех измерений: финансовые верная Осетия, Мордовия. Чувашия, Сахапоступления (Якутия) и др.); из федерального бюджета, поступления из регионального бюджета, эффективное 4) депрессивные (Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесcия, Кабардиноразвитие экономики и обеспечение роста жизненного уровня наБалкария, Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Тыва и др.). селения. Использование регионального бюджета 10 1 2 Эффективное развитие экономики 10 10 Обеспечение роста уровня жизни 3 4 10 Финансовые поступления из федерального бюджета Рисунок 5 – Дифференциация регионов России по характеру распределительных отношений Рисунок 5 – Дифференциация регионов России по характеру распредели- При этом проведена группировка регионов на четыре типа: 1) регионы-доноры (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская, Томская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа); 22 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 2) самодостаточные (регионы относительного благополучия) (Мурманская, Вологодская, Ярославская, Тульская, Липецкая, Белгородская, Кемеровская, Иркутская области; Ставропольский край, республики Карелия, Коми и др.); 3) дотационные (Псковская, Тверская, Брянская, Курская, Воронежская, Орловская, Астраханская, Волгоградская, Саратовская, Тамбовская, Пензенская, Челябинская, Курганская, Магаданская, Камчатская области; республики: Северная Осетия, Мордовия. Чувашия, Саха (Якутия) и др.); 4) депрессивные (Дагестан, Адыгея, Карачаево-Черкесcия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл, Алтайский край, Тыва и др.). Представленная дифференциация регионов свидетельствует о разных потенциальных возможностях их экономического развития и, соответственно, о разных объемах внутреннего регионального продукта, который перераспределяясь может обеспечить налоговые возможности региона и муниципальных образований. По нашему мнению, во взаимоотношениях федеральный центр субъект РФ есть весомые основания для пересмотра единых нормативов отчислений от регулирующих доходов (прежде всего по налогу на прибыль предприятий, налогам на совокупный доход, акцизам на бензин и дизельное топливо). Прежде всего, их необходимо сделать базовыми, то есть минимальный уровень должен быть единым и действующим на долговременной основе. Некоторое увеличение единых нормативов отчислений многим от регулирующих доходных источников в пользу бюджета региона позволит субъектам РФ обеспечить текущий уровень исполнения собственных бюджетов без привлечения заемных средств либо дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. При этом сократится число дотационных регионов, претендующих на долю в ФФПР, устранятся нерациональные встречные потоки, уменьшится потребность региональных бюджетов в выделении из федерального бюджета ссуд либо дополнительных дотаций на поддержку мер по обеспеченности сбалансированности бюд- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 23 жетов субъектов РФ. Действительно, дотационные региональные бюджеты со слабой доходной базой, во-первых, окажутся среди меньшего количества конкурентов, а во-вторых, станут объектами более пристального внимания со стороны федерального центра, поскольку доля финансовой помощи из федерального бюджета в их расходах вполне оправданно возрастет. В пользу этого предложения говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от региональных властей не зависит, налоговые поступления тем больше, чем больше налоговая база соответствующего субъекта РФ. Органы власти всех субъектов получат больше самостоятельности в регулировании местных бюджетов, а, следовательно, и дополнительный стимул к оздоровлению региональных финансов. На сегодняшний день приходится констатировать неэффективность механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, в особенности в части расходов регионального и муниципального уровней. Необходима инвентаризация и оценка эффективности всех бюджетных расходов и обязательств. Исполнительный и законодательный уровни власти должны осуществить рационализацию расходов бюджета, сократить неэффективные государственные (муниципальные) обязательства и расходы, создать действенную систему управления государственными расходами и сконцентрировать ресурсы бюджета на решении ключевых задач [14]. В целом бюджетная политика государства в сфере бюджетно-налоговых отношений направлена на оптимизацию межбюджетных отношений, эффективность налоговой системы и бюджетных доходов, рациональность бюджетных расходов. Таким образом, в результате исследования выявлены тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений, которые отражают сложность и противоречивость происходящих процессов в бюджетной системе РФ, но направленных на преобразование этих отношений и достижения их гармонизации. 24 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 1.2 Финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления Экономические реформы в стране должны учитывать разнообразие экономических, ресурсных, социальных факторов, субъектов РФ, национальностей и конфессий, культур, традиций, исторических обстоятельств и т. д. Реформирование экономических отношений может быть успешным при учете специфических социально-экономических особенностей развития и особенном адаптированном подходе для каждого конкретного субъекта РФ. Это предполагает, что в разных регионах РФ экономические реформы могут осуществляться в разных формах, разными методами, темпами и с разной интенсивностью. Результативность и эффективность реформ в разных регионах объективно может быть разной. Отсюда возрастает значение и роль федерального центра, который призван определять и координировать общие принципы и критерии экономических реформ, эффективность механизма формирования экономических основ федеративных взаимоотношений центра и регионов. Особую значимость приобретает разработка оптимально экономической системы взаимоотношений федерального центра и регионов, механизмов установления и осуществления разносторонних экономических и финансовых связей как по вертикали, так и по горизонтали Основой микрорегиональной политики является институт местного самоуправления, который находится в стадии формирования в России, но тем не менее уже играет значительную роль во всех сферах деятельности. Основы местного самоуправления заложены в Конституции РФ, Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Выделяются следующие основные принципы, на которых базируется местное самоуправление в Российской Федерации: – самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своей компетенции; Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 25 – выборности, обеспечении непосредственного участия населения в решении местных проблем и задач; – обеспеченности собственными финансовыми ресурсами для реализации своих полномочий; – компенсации финансовых затрат на осуществление отдельных государственных функций, а также компенсации дополнительных расходов и недополученных доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но на самом деле самостоятельность местных властей очень сильно ограничена вследствие отсутствия прочной финансовой базы местного самоуправления и, как следствие, в силу зависимости местных бюджетов от вышестоящих, в первую очередь, от региональных бюджетов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в регионах, помимо установления дифференцированных нормативов отчислений от налогов, из региональных бюджетов местным бюджетам оказывается финансовая помощь, предоставление которой муниципальным образованиям определяется на формализованной основе из специально созданных для этих целей фондов. Составной частью механизма функционирования муниципальных образований являются муниципальные финансы. Муниципальные финансы представляют собой совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения [33].(29) По нашему мнению, считаем целесообразным уточнить экономическое содержание категории «местные бюджеты». Местные бюджеты представляют собой регулируемую государственным и муниципальным законодательством систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости валового регионального продукта путем эффективного перераспределения и рационального использования финансовых ресурсов 26 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. с учетом функций и полномочий, делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы и возложенных на муниципальные органы самоуправления. Местные бюджеты являются основой экономического процесса местного самоуправления наряду с государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам власти, объектами муниципальной собственности, служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования. Муниципальные финансы включают в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. Они построены на принципах: – самостоятельности; – прозрачности финансовых потоков; – гласности; – государственной финансовой поддержки. Существующее государственное законодательство декларирует, что местные финансы не являются составной частью государственного бюджета. Они относительно (в рамках взаимоотношений между регионами и местными органами) самостоятельны. Необходимо отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой, наблюдается устойчивая тенденция опережающего роста местных финансов в сравнении с финансами федеральных центров. Несмотря на более значимую роль государственного бюджета, доля местных финансов (применительно к государственному территориальному устройству) в финансовых государственных системах достаточно велика – в Японии, США, Германии – более 50%; в Великобритании, Франции – более 30%. Местные финансы являются важным составляющим звеном финансовой государственной системы. К местным финансам относятся финансы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. В ряде стран, в соответствии с национальными особенностями территориального устройства, к местным финансам относятся финансы графств и областей. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 27 Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в России, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловили необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано с новой системой перераспределения доходов между субфедеральными и местными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Все мероприятия по совершенствованию реформы местного самоуправления можно условно сгруппировать в четыре основных проблемных блока: – первый блок: финансовое обеспечение муниципальных образований, в том числе бюджеты поселений; – второй блок: вопросы разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; – третий блок: вопросы разграничения собственности на государственное и муниципальное имущество и разработка мероприятий по повышению эффективности его использования; – четвертый блок: вопросы подготовки и переподготовки муниципальных кадров. 28 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Одной из идей реформы была идея укрупнения и развития местного самоуправления, условием реализации, которой должна стать финансовая стабильность муниципальных образований, соответствие расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов. Механизм функционирования ресурсного потенциала бюджета муниципального образования представлен на рисунке 6. Основу собственных доходов местного бюджета, как и для любого другого уровня публичной власти, должны составлять местные налоги и сборы. Вопрос об уровне собственных бюджетных доходов является одним из основных и при определении бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Начиная с 2006 года в Бюджетном кодексе РФ изменено содержание понятия «собственные доходы», которое включает помимо местных налогов также отчисления от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, утверждаемым на временной основе, и безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней, за исключением субвенций компенсационного характера. Подобная новация, по нашему мнению, лишь частично решает проблемы зависимости муниципальных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня, а также проблемы сокращения дотационности в каждом бюджете и количества дотационных бюджетов в целом. При таких условиях даже преобладание собственных доходов, включающих финансовую помощь из вышестоящего бюджета, за исключение субвенций компенсационного характера, не может характеризовать степени самостоятельности муниципальных бюджетов как достаточно высокой. Дополнительной причиной такой ситуации стало сокращение количества местных налогов и сборов с пяти до двух – земельного налога и налога на имущество физических лиц. По нашему мнению, эффективная мобилизация земельного и имущественного налогов связана с проблемой передачи прав собственности на землю и имущество. Основой мобилизации указанных доходов являются принимаемые меры по разграничению государственной собственности на землю с целью упорядочения регистрации земельных отношений и передачи их на местный уровень. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования Ресурсы бюджетов муниципальных образований Безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня Неналоговые доходы Налоговая компонента Репрезентативная система налогов для оценки налогового потенциала муниципалитета Земельный налог Налог на имущество физических лиц Государственная пошлина НДФЛ (по нормативу) Единый налог на вмененный доход Расходы бюджета муниципального образования Финансирование расходных полномочий Прямые результаты Эффективность использования бюджетных ресурсов Целевое использование бюджетных средств Контроль и анализ цен по денежным обязательствам Оценка ресурсной потребности. Применение энергосберегающих технологий Сокращение необоснованных бюджетных расходов Использование временно свободных средств (беспроцентное кредитование бюджетных расходов) Косвенные результаты Конкурсный отбор поставщиков бюджетных услуг Открытость и доступность информации по осуществлению расходных операций Вариантная оценка затрат для выбора наиболее экономичных способов достижения Право использования остатков бюджетных средств текущего года в качестве дополнительного финансирования на следующий финансовый год Рисунок 6 – Функционирование ресурсного потенциала бюджета Рисунок 6 – Функционирование ресурсного потенциала бюджета 29 30 30 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. При регистрации меняются границы прав муниципальных образований для бюджетных учреждений и иных государственных учреждений и финансовых организаций, что требует уплаты за эти действия государственной пошлины. Средства на эти цели в муниципальных бюджетах не предусмотрены. Аналогичная проблема складывается и у физических лиц: стоимость перерегистрации земельных участков и имущества иногда сопоставима со стоимостью всего имущественного комплекса, принадлежащего лицу. В результате процесс перерегистрации земель и имущества затягивается, а отсутствие документов о собственности на землю создает соответственно проблемы с собираемостью этого налога в бюджет. Кроме того, сохранившийся порядок установления федеральных налоговых льгот по земельному налогу сокращает размер его налогооблагаемой базы. Считаем целесообразными предложения о предоставлении возможности установления льгот по земельному налогу только органам местного самоуправления в отношении части, зачисляемой в соответствующий муниципальный бюджет. Концептуальной задачей принятого законодательства в сфере финансов является приведение финансовых ресурсов всех уровней публичной власти в соответствие с объемами их полномочий. Правовые, территориальные и экономические принципы организации местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Реформирование муниципальных финансов – составная часть общей реформы местного самоуправления. Обеспеченность муниципальных образований материально-финансовыми ресурсами во многом определяет эффективность местного самоуправления. Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать необходимыми и достаточными материальными и финансовыми ресурсами, а также иметь право самостоятельного управления ими. В соответствии с дополнениями к Бюджетному Кодексу о межбюджетных отношениях в структуре бюджетной системы субъектов Федерации выделяется новый уровень бюджетов. Систему Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 31 местных бюджетов представляют бюджеты городских округов, бюджеты муниципальных районов и бюджеты сельских и городских поселений. Органы исполнительной власти всех типов муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений) наделены законодательно закрепленными доходными и расходными полномочиями. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях должен быть узаконен решениями органов местного самоуправления, которые обязаны принять собственные нормативные акты для ведения бюджетного процесса, в первую очередь, решение об установлении системы местных налогов, неналоговых доходов, положение о порядке ведения реестра расходных обязательств. Между тем, уже в начале реализации реформы местного самоуправления выявлен целый ряд нерешенных проблем и противоречий. Остаются нерешенными главный вопрос обеспечения деятельности местного самоуправления – его финансовая база, и целый ряд других важных вопросов. Основные проблемы, связанные с реформированием муниципальных органов, можно объединить в три блока: 1. Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований. 2. Проблемы определения минимальных социальных стандартов. 3. Проблемы, связанные с применением новой модели межбюджетных отношений. Наличие данных проблем не позволяет органам местной власти в полной мере влиять на развитие местной экономики, и, кроме того, создает сложности при разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований. Рассмотрим отдельно каждый из указанных блоков проблем. 1. Проблемы, связанные с формированием доходов и исполнением расходных обязательств муниципальных образований. Практика реализации Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показала, что доходная база местного самоуправления 32 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. не обеспечивает выполнение обязательств по решению вопросов местного значения. Как показал анализ бюджетов Орловской области, в новых условиях функционирования отмечается тенденция к сокращению доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете. При этом основной причиной этого являлось значительное снижение нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц, а также исключение из доходных источников местных бюджетов налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций. Фактически при этом утрачивается связь между доходами местных бюджетов и деятельностью бюджетонаполняющих предприятий, расположенных в муниципальных образованиях. В соответствии с законодательством, к местным налогам отнесены только два налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с последней редакцией Налогового Кодекса РФ, с 1 января 2006 г. введена новая система налогообложения земельным налогом. Налогооблагаемой базой служит кадастровая стоимость земельных участков, а исчисление суммы земельного налога производится в процентном отношении от кадастровой стоимости земельных участков. Между тем, оценочная стоимость земли за последние годы существенно изменилась (выросла рыночная цена земли, появились новые транспортные магистрали, улучшилась инфраструктура и т.д.). Вследствие этого кадастровая стоимость земли, определенная ранее, не отражает реальную стоимость земли сегодня. Поэтому необходима переоценка стоимости земель. Однако проведение такой работы требует значительных материальных, финансовых, трудовых и иных затрат, которыми большинство муниципальных образований не располагают. Наряду с земельным налогом в бюджеты муниципалитетов зачисляется и налог на имущество физических лиц. Для получения данного налога в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения (жилых домов, квартир, дач и гаражей), создать реестр Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 33 объектов налогообложения, определить их собственников-плательщиков налога, затем установить конкретные ставки налога в зависимости от инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Помимо местных налогов, с 2006 г. за бюджетами городских округов и муниципальных районов законодательно закреплен стабильный доходный источник – единый налог на вмененный доход. Этот налог является одним из важнейших инструментов регулирования занятости населения, обеспечения соответствующего уровня оплаты труда, легализации доходов и, как следствие, увеличения поступлений в бюджет и по налогу на доходы физических лиц. Между тем, роль местных налогов в формировании доходов бюджетов муниципальных образований часто является незначительной, а расходы на администрирование данных налогов иногда оказываются сопоставимыми с величиной фактических поступлений по этим видам доходов в муниципальные бюджеты. Иными словами, собственные налоговые доходы могут покрыть лишь малую часть расходных обязательств местных бюджетов, а их характер не позволяет использовать эти налоги в качестве инструмента экономического регулирования. Важной новацией в бюджетном механизме стало закрепление на постоянной основе для всех уровней бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов. В частности, определено, что нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц устанавливаются на неограниченный срок органами власти субъекта РФ и должны быть не ниже 30% для городских округов, 20% – для муниципальных районов и 10% – для поселений . Кроме того, в соответствии с законом, 10% налога на доходы физических лиц, зачисляемого в консолидированный бюджет субъекта Федерации, должно обязательно поступать в бюджеты муниципальных образований на основе распределения по единым или дифференцированным нормативам, причем в равном размере для всех муниципальных образований вне зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности. 34 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Между тем, именно налог на доходы физических лиц являлся самым крупным источником доходов всех местных бюджетов. В 2009–2010 гг. около 30% налоговых доходов местных бюджетов составляли поступления от налога на доходы физических лиц. Однако действующее в настоящее время распределение НДФЛ в бюджеты поселений (10%), бюджеты муниципальных районов (20%) и бюджеты городских округов (30%) не обеспечивает достаточного поступления средств по этому налогу в местные бюджеты. В то же время, в местные бюджеты прекратились отчисления от других видов регулирующих налогов и сборов, таких, как налог на прибыль организаций и налог на имущество организаций, что также повлияло на общее снижение собственных доходов бюджетов муниципальных образований. Реформой местного самоуправления предусматривается разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, полномочия которого расширились и включают мобилизационную подготовку, гражданскую оборону, аварийно-спасательную службу; организацию вопросов местных курортов; ряд вопросов, связанных с лесопользованием; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства [4]. Таким образом, у органов местного самоуправления появились новые расходные обязательства. Однако в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета. То есть расходные обязательства местных бюджетов, связанные с решением вопросов местного значения, должны обеспечиваться собственными доходами, а не средствами финансовой помощи. Причем, если делегирование субъектам РФ ряда федеральных полномочий происходит с предоставлением субвенций на осуществление этих полномочий, то закрепление за местными бюджетами новых полномочий зачастую происходит при отсутствии механизма их финансового обеспечения. То есть, сохраняется Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 35 практика передачи расходных полномочий местным бюджетами без предоставления соответствующих субвенций на их финансирование. 2. Проблемы определения минимальных социальных стандартов. Кардинально меняется схема определения расходов местных бюджетов. Бюджетные обязательства каждого уровня власти и применительно к каждой бюджетной услуге распадаются на 3 функции: 1) нормативно-правовое регулирование, т.е. определение социальных стандартов и нормативов бюджетных расходов; 2) финансирование; 3) собственно предоставление услуги. Идеальной является ситуация, при которой все три функции по конкретной услуге осуществляет один и тот же уровень власти. Поэтому вместо единых государственных минимальных социальных стандартов появляются три уровня социальных стандартов: федеральные, региональные, муниципальные. По вопросам местного значения органы местного самоуправления осуществляют все 3 функции. При делегировании полномочий должен соблюдаться принцип, согласно которому тот уровень власти, который осуществляет нормативно-правовое регулирование, должен осуществлять и финансирование. Т.е. передавать на местный уровень можно только исполнение государственных полномочий, но не их финансирование. Для передаваемых государственных полномочий нормативы их финансирования определяют федеральные органы или органы государственной власти субъектов РФ на основе федеральных или региональных социальных стандартов. Для вопросов местного значения Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Таким образом, вместо единых государственных минимальных социальных стандартов возникает их многоуровневая система: федеральные, региональные, муниципальные. Каждый уровень, 36 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. устанавливая те или иные стандарты и нормативы, одновременно принимает на себя ответственность за их финансирование. Само понятие и содержание муниципальных социальных стандартов вызывает много вопросов у практиков и требует специального обсуждения. В частности, отсутствует единая методика определения социальных стандартов, программное обеспечение для их применения и т.д. 3. Проблемы, связанные с применением новой модели межбюджетных отношений. Так, субъект РФ наделен большой степенью свободы в: 1) формировании концепции межбюджетного регулирования и распределения средств между различными формами финансовой помощи; 2) установлении единых нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты; 3) выборе между вариантами выравнивания; 4) делегировании полномочий по расчету и перераспределению дотаций поселениям из регионального фонда финансовой поддержки поселений муниципальным районам; 5) разработке методики расчета дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений; 6) разработке методики расчета дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); 7) разработка методик распределения прочих фондов. Однако система межбюджетного регулирования, сформированная субъектом РФ, на практике может во многом ущемлять интересы муниципальных образований, не оставляя им стимулов для развития собственного экономического потенциала. Основная часть муниципальных образований РФ высокодотационна. Дотационность свыше 50% при исполнении бюджета 2010 года имеют 52,8% муниципальных образований. В связи с высоким уровнем налогового потенциала только 8,8% бюджетов городских округов имеют дотационность свыше 50%, в то время как 56,3% всех муниципальных образований поселенческого типа и 30,3% Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 37 бюджетов муниципальных районов имеют такую высокую степень дотационности. Дотационность от 0 до 10% – лишь 18,3% муниципальных образований и 34,9% городских округов, что объясняется получением подушевого трансферта из региональных фондов финансовой поддержки поселений. Так, увеличилась финансовая зависимость бюджетов муниципальных образований Орловской области от безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня в 2010 г. до 59%, тогда как по итогам 2007г. этот показатель был в 1,7 раза ниже – 34 %. В 2010 г. около 50% доходов местных бюджетов формировалось за счет безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, в 2007–2008 г. – 32%. В результате изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты, в 2009 году резко сокращаются налоговые доходы местных бюджетов. Так, из общей суммы доходов, получаемых местными бюджетами, поступило 32% налоговых доходов или почти в 2 раза меньше, чем в 2008 г. Подобная тенденция подрывает стремление местных органов власти к наращиванию налогового потенциала своей территории. Вместе с тем, законодательно предусмотрена возможность полной или частичной замены размера дотаций, предоставляемых поселениям и муниципальным районам (городским округам) из регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. Таким образом, субъекту РФ предлагается право выбора между перечислением дотации и увеличением нормативов отчислений от налогов и сборов. Между тем, муниципалитеты крайне заинтересованы в увеличении доли налоговых доходов. Высокий уровень финансовой автономии позволит им за счет собственных средств решать местные задачи и искать новые источники пополнения доходной части местного бюджета. В этой связи полная или частичная замена размера дотаций дополнительными нормативами отчислений от нало- 38 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. гов и сборов предоставит муниципальным образованиям стимулы для активизации собственного экономического потенциала. Многоплановое совершенствование бюджетного устройства и бюджетного процесса необходимо направить прежде всего на радикальное повышение эффективности формирования и использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов, создание благоприятных условий для повышения качества бюджетных услуг, предоставляемых населению, обеспечение результативности бюджетных расходов, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, повышение ответственности и самостоятельности участников бюджетного процесса [71]. Существующая финансовая база муниципального образования имеет много внутренних противоречий, что мешает ее полноценному функционированию как системе, обеспечивающей экономическую основу источников дохода. Основными проблемами реформирования межбюджетных отношений, по нашему мнению, являются: – обеспечение в бюджетах муниципальных образованиях на всей территории Российской Федерации удовлетворения потребностей населения на уровне государственных минимальных социальных и финансовых стандартов; – повышение самостоятельности бюджетов муниципальных образований; – стимулирование муниципальных образований на увеличение доходного потенциала территории, обеспечивающего, как правило, собственными доходами расходных полномочий муниципальных образований; – создание соответствующих механизмов, обеспечивающих решение названных проблем; – расширение фискальных полномочий муниципальных органов власти. Общеэкономическая эффективность местных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления. В Российской Федерации Законом РФ от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих прин- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 39 ципах организации местного самоуправления в РФ» закреплены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Расходная часть местного бюджета наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности органов власти – разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема экономики муниципалитета и подведомственности его территории органам различного уровня. Обобщая вышеизложенное, можно отметить, что процесс развития местных финансов напрямую связан с решением вопросов по увеличению собственной доходной базы, по разграничению государственных и муниципальных полномочий. Вместе с тем, он всегда будет зависеть и от решения проблемы налогообложения на муниципальном уровне. Общеэкономическая эффективность местных финансов во многом зависит от законодательного закрепления полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления и наличия стабильной доходной базы для их реализации. Рациональное взаимодействие между различными уровнями бюджетной системы в рамках распределения налоговых поступлений, финансовой помощи, наделение муниципальных образований расходными полномочиями и необходимость повышения их самостоятельности при формировании доходов являются важными элементами финансового механизма обеспечения функций органов местного самоуправления. 1.3 Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления В ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) в Российской Федерации проводится реформа местного 40 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. самоуправления и бюджетного устройства. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Из основных положений Федерального закона № 131-ФЗ не обходимо отметить следующее: 1) унифицировалась система организации местного само управления, установлено обязательное формирование местного самоуправления на двух территориальных уровнях, создана двухуровневая система местных бюджетов (городской или районный и поселенческий в районах); 2) разграничены полномочия между уровнями публичной власти, определен перечень вопросов местного значения; 3) изменена система федеральных, региональных и местных налогов; 4) за конкретным уровнем бюджетной системы доходы закре плены на долгосрочной основе; 5) внесены существенные изменения в бюджетное и налоговое законодательство. Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации постав лены в новые условия формирования межбюджетных отношений. О проблемах и масштабах работы по формированию местных бюджетов можно судить по тому, что введение новой системы территориальной организации местного самоуправления привело к значительному росту числа муниципальных образований. В настоящее время на основании Федерального закона № 131-ФЗ создано более 24 тыс. муниципальных образований, что в два раза превышает число муниципальных образований на момент принятия данного федерального закона. Первоочередной задачей развития бюджетного федерализма в Российской Федерации являлся процесс упорядочения бюджет ного устройства субъектов Российской Федерации, выразивший ся в реформе местного самоуправления, его территориальной ор ганизации. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 41 В целях минимизации проблем, связанных с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ, субъектами РФ приняты законы о вступлении его в силу в полном объеме в течение переходного периода: с 1 января 2007 года – в 13 субъектах Российской Федера ции, с 1 января 2008 года – в 12 субъектах Российской Федерации. С 1 января 2009 года Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу в полном объеме во всех субъектах Российской Федерации. Статьей 2 Федерального закона от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ установлено, что в случае, если законом субъекта Российской Фе дерации в переходный период предусмотрено решение вопросов местного значения во вновь образованных поселениях органами местного самоуправления муниципального района, в состав кото рого входят указанные поселения, в качестве составной части бюджета муниципального района могут предусматриваться доходы и расходы указанных поселений. Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что созда ние тысяч новых местных бюджетов, в том числе поселенческого уровня, происходило крайне формально. Отсутствие необходимых кадров, технической базы и, главное, достаточных доходных источников формализует этот уровень бюджетного процесса. При разработке базовой гипотезы реформы, в том числе и в ее бюджетом разрезе, выпал из внимания тот очевидный факт, что уровень реальной муниципализации общественной жизни определяется не числом муниципалитетов и не местом их дислокации. Таким индикатором выступает способность органов местного самоуправления своевременно, в полном объеме и качественно удовлетворить те запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются именно на низовое (муниципальное) звено управления. Кроме того, принятие федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ вносит существенные 42 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. изменения в механизм распределения полномочий и источников доходов между уровнями бюджетной системы, что неизбежно отразится на финансовом состоянии муниципальных образований. Рассмотрим принятое законодательство с позиций решения основных вопросов организации межбюджетных отношений: распределения расходных обязательств, закрепления доходов и реализации политики трансфертов. Ключевой идеей реформы местного самоуправления в России стало представление о необходимости предельно четкого разделения полномочий между уровнями власти (федеральным, региональ ным и местным). При этом принцип разделения полномочий в Законе трансформируется в концепцию наделения местного самоуправления государственными полномочиями, а сама передача государственных полномочий органам местного самоуправления становится инструментом государственной централизации [131]. Для бюджетной системы РФ характерно наличие большого количества федеральных обязательств, то есть, расходных полномочий, возложенных на региональные и муниципальные органы власти в соответствии с решениями федерального правительства. В 1990-х гг. эти полномочия зачастую передавались регионам и муниципалитетам без предоставления финансовых ресурсов, необходимых для их выполнения. Инвентаризация федеральных обязательств показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 3–4% ВВП, и составляют около 20–25% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ [50]. Наибольшую долю расходов местных бюджетов, связанных с выполнением государственных полномочий, занимают расходы на социальную сферу, ЖКХ и транспорт. Исследования, проведенные в ряде городов России, говорят о том, что на долю государственных полномочий приходится порядка 85% расходов, осуществляемых по разделу «Социальная политика», примерно 95% расходов местных бюджетов на транспорт и 16% расходов на ЖКХ. Большая часть этих расходов связана с предоставлением льгот различным категориям граждан, пред усмотренных федеральным законодательством. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 43 Перегруженность муниципального уровня государственными функциями ведет к вытеснению из сферы ответственности органов местного самоуправления «вопросов местного значения» государственными полномочиями, что противоречит самой идее самоуправления. Результатом может стать снижение качества решений, принимаемых местной администрацией. Предварительная оценка сводного изменения расходных обязательств бюджетов разных уровней бюджетной системы при реализации принятых законов показывает, что происходит сокращение расходных полномочий органов местного самоуправления при одновременном увеличении обязательств и в федеральных и региональных органах власти. Наибольший рост расходов предполагается на субфедеральном уровне, поскольку полномочия регионов дополнятся переданными полномочиями как с федерального, так и с местного уровней. Можно предположить, что данное перераспределение повысит устойчивость местных бюджетов, так как часть затратных социальных обязательств муниципалитетов будет передана субъектам Федерации. В частности, в соответствии с законом передаются обязательства по финансовому обеспечению учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах, содержание школ-интернатов, детских домов, домов ребенка; выплаты адресных жилищных субсидий населению и др. По оценкам Центра фискальной политики, в результате перераспределения расходных обязательств между уровнями власти объем обязательств муниципальных образований по обеспечению финансовыми средствами вопросов исключительно местного значения снизится с 5,8 до 3,5% ВВП. Как видно из таблицы 3, исполнение государственных полномочий до принятия Закона обошлось органам местного самоуправления в 78,6 млрд. руб., или 11% всех расходов местных бюджетов. Для финансирования государственных полномочий бюджетам муниципальных образований были переданы субвенции в размере 64,3 млрд. руб., что на 18,2% меньше требуемой суммы. Полное финансирование федеральных обязательств приведет к Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 44 увеличению расходов на исполнение государственных полномочий на 281 млрд. руб. При этом доля этих расходов увеличится до 44,5% расходов местных бюджетов [152]. Таблица 3 – Изменение структуры местных бюджетов с учетом положений закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Показатели местных бюджетов Расходы всего, в т.ч.: Госполномочия (расчет), и т.ч.: – ЖКХ – транспорт – социальная политика – образование Собственные полномочия Доходы всего, в т.ч.: Налоговые доходы, в т.ч.: – регулирующие доходы – собственные налоговые доходы Безвозмездные перечисления, в т.ч.: – дотации – субвенции на осуществление государственных полномочий – средства по взаимным расчетам – дотации на выравнивание – субсидии Неналоговые доходы Дефицит До принятия После принятия закона закона млрд. млрд. % % руб. руб. 728,3 100,0 807,0 100,0 78,6 10,8 359,3 44,5 22,8 3,1 53,7 6,7 9,0 1,2 30,0 3,7 46,8 6,4 87,2 10,8 0,0 0,0 188,4 23,3 649,7 89,2 447,7 55,5 707,8 100,0 786,5 100,0 379,0 53,5 213,5 27,1 248,1 35,1 0,0 0.0 130,9 18,5 213,5 27J 283,8 40,1 528,0 67,1 72,3 10,2 72,3 9,2 64,3 9,1 359,3 45,7 24,9 96,4 25,8 45,0 20,5 3,5 13,6 3,6 6,4 2,8 0,0 96,4 0,0 45,0 20,5 0,0 12,3 0,0 5,7 2,5 Закон (ст. 19) закрепляет положение, согласно которому финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 45 за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Предусмотренный законом механизм финансирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий за счет субвенций федерального или региональных бюджетов и, соответственно, приостановления действия соответствующих законов в части, не обеспеченной такими субвенциями, должен способствовать повышению финансовой устойчивости местных бюджетов. Но ценой этой устойчивости станет окончательное огосударствление местного самоуправления и сокращение самостоятельности местных бюджетов. Следует подчеркнуть, что неизбежным следствием целевого финансирования обязательств через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в бюджете субъекта Федерации. Так, по оценкам Института экономики города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9 до 40–50%. В результате произойдет существенное сокращение доли нецелевых средств местных бюджетов и, следовательно, сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными ресурсами. Следовательно, местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40% бюджетных средств на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями решений вышестоящего уровня власти. Новая редакция Закона ужесточает контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и повышает ответственность указанных органов за их неисполнение. Отныне предусматривается возможность временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях: – возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан; – стихийных бедствий, катастроф, иных чрезвычайных ситуаций; – возникновения просроченной задолженности муниципальных образований, превышающей 30% собственных доходов бюджета муниципального образования; 46 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. – нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения федерального законодательства. Эти положения являются очень важными. Однако в законе они не получили должного обоснования. Согласно закону введение внешней финансовой администрации начинается после дефолта по обязательствам муниципального образования. В отличие от корпоративного банкротства временная администрация на местном уровне должна рассматриваться не как наказание, а как инструмент, позволяющий предотвратить наступление дефолта, причиной которого зачастую являются не действия администрации, а внешние по отношению к муниципальному образованию финансово-экономические обстоятельства. Действующее федеральное законодательство закрепляет за местным уровнем такой список налогов, доходы от которых не соответствуют возложенным на него расходным полномочиям: доходы от местных налогов среднестатистического органа местного самоуправления покрывают сегодня порядка 20–30% его расходов. В современном законодательстве РФ вопрос о фискальной автономии муниципальных образований практически не затрагивается, а ведь именно его решение есть главная задача на пути к устойчивой финансовой самостоятельности местного уровня власти. Финансовая самостоятельность, в свою очередь, дает возможность органам местного самоуправления управлять рисками и отвечать по своим обязательствам. В противном случае муниципальное образование станет заложником внешних условий, формируемых через систему межбюджетных отношений. Проблема фискальной автономии местных органов власти России наиболее ярко проявляется в сравнении с зарубежной практикой. По доле доходов, которые муниципальное образование может полностью контролировать (увеличивать или уменьшать за счет изменения ставок налогов, введения новых налогов и т.п.), российские муниципалитеты намного отстают от муниципальных образований других стран (таблица 4). Закон не устанавливает конкретно списков налогов, зачисляемых в бюджет того или иного муниципального образования, остав- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 47 ляя эту компетенцию за Налоговым кодексом РФ. Доходные источники муниципальных образований, сформированных на основе внутригородских территорий городов федерального значения, будут определяться законом субъекта РФ. Таблица 4 – Доля собственных (контролируемых) налогов в доходах местных бюджетов, % Муниципальное образование Доля контролируемых налогов Марсель Авиньон Гётеборг Вроцлав Гданьск Сургут 73,2 71,4 69,1 45,8 39,0 2,9 *По данным агентства «Standard&Poor’s», 2009г. Новая редакция Закона значительно сужает возможности субъекта Федерации по использованию дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов. Отныне дифференцированные нормативы могут применяться только в качестве эквивалентной замены трансферта, распределяемого в расчете на одного жителя муниципального образования. Единый вариант закрепления налогов за местным уровнем даст различные результаты в субъектах Федерации в силу особенностей размещения налоговой базы по территории регионов. Учесть при этом интересы и богатых, и бедных муниципальных образований, а также удовлетворить одновременно и органы местного самоуправления, и органы власти субъектов Федерации крайне сложно. Решить эти противоречия может только движение по пути децентрализации налоговых полномочий, расширения прав и ответственности субнациональных органов власти за обеспечение территориальных бюджетов собственными доходами. Существенным достижением Закона является требование о закреплении субъектом Федерации за каждым городским округом и 48 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. муниципальным районом единых нормативов отчислений от «регулирующих» федеральных и региональных налогов, причем на неограниченный срок. На муниципальный район возлагаются аналогичные полномочия в отношении поселенческих муниципальных образований. Для организации межбюджетных отношений в условиях двухуровневой модели местного самоуправления новый Закон предлагает создание целого ряда фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов предназначены следующие фонды: – региональные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации; – региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), создаваемые в составе бюджета субъекта Федерации; – районные фонды финансовой поддержки поселений, создаваемые в бюджетах муниципальных районов. Все эти фонды формируются с одной целью: обеспечить равный доступ граждан к основным бюджетным услугам, независимо от места их проживания. Необходимость использования для реализации этой цели трех фондов объясняется тем, что органы государственной власти субъекта Федерации могут не владеть всей информацией о каждом конкретном поселении, например, о наличии или состоянии объектов муниципальной инфраструктуры, численности потребителей определенных видов бюджетных услуг и т. п. Средства всех фондов должны распределяться согласованно: на каждом следующем шаге необходимо учитывать результаты предыдущего. Поэтому последовательность распределения фондов предполагает, что сначала субъект Федерации осуществляет «первичное» выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, затем выравнивает бюджетную обеспеченность консолидированных бюджетов муниципальных районов, после чего из районного фонда производится дополнительное выравнивание поселений, которое может более точно учесть их особенности. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 49 Новая редакция Закона устанавливает конкретные и детальные требования к методикам распределения каждого фонда. Закон содержит и такую техническую норму, как запрет использования показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов для индивидуальных муниципалитетов при определении уровня бюджетной обеспеченности. Данное ограничение введено для того, чтобы муниципальные образования не занижали сознательно свои фактические доходы и не завышали свои фактические рас ходы. Вместо индивидуальных данных теперь придется использовать суммы по всем муниципальным образованиям в целом, структуру доходов и расходов, данные о налоговой базе и т. п. Согласно Закону предоставление дотаций из фондов финансовой поддержки осуществляется в целях выравнивания, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения. При этом размеры дотаций определяются в расчете на одного жителя городского, сельского поселения и могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений. Преимущества такого подхода заключаются в следующем: единый порядок для всех субъектов межбюджетных отношений; формализованность, отказ от согласования отдельных параметров бюджетов; стабильность и прозрачность бюджетных процедур. В Законе содержится ряд важных положений, направленных на обеспечение стабильности местных бюджетов: например, – установление предельной величины соотношения местного бюджета и средств, выделяемых из фондов финансовой поддержки муниципальных образований; порядок зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных (ст. 59) и региональных (ст. 58) налогов и сборов; запрещение использования при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей, прогнозируемых на плановый период (п. 4 ст. 60) и др. 50 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Однако особое внимание следует обратить на п. 5 ст. 60, в соответствии с которым «в случае, если уровень бюджетной обеспеченности городского, сельского поселения до выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в отчетном году в расчете на душу населения в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений. По сути, это означает закрепление практики отрицательных трансфертов и предоставление региональным органам власти права в одностороннем порядке принимать решение об изъятии части собственных доходов муниципалитета. В случае невыполнения муниципальным образованием отмеченных требований по перечислению субвенций регион вправе централизовать часть доходов от местных налогов и сборов и (или) снизить для данного поселения нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в объеме указанных субвенций. На взгляд автора, предлагаемый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований имеет ряд недостатков. Во-первых, это, безусловно, ограничение самостоятельности органов местного самоуправления, что противоречит самой идее и принципам управления на местном уровне. Муниципальные образования не воспринимаются в качестве равноправных субъектов межбюджетных отношений и не могут повлиять на политику, которую проводит вышестоящий уровень власти. Во-вторых, это отсутствие стимулов к более полному и эффективному использованию собственных возможностей по повышению доходов, поскольку быть лучшим становится просто невыгодно. И в-третьих, реализация такого подхода потребует достаточно высоких затрат, осуществить которые можно только путем перераспределения ресурсов от более развитых территорий к менее обеспеченным. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 51 Закон предъявляет весьма жесткие требования и к самой методике распределения выравнивающих трансфертов, оставляя за субъектами Федерации гораздо меньше степеней свободы при принятии решений о политике бюджетного выравнивания муниципалитетов. Однако у субъектов Федерации все же остается, пусть и ограниченная, возможность настроить методику выравнивания в соответствии с региональными особенностями. Эта методика должна быть закреплена законом субъекта Федерации. Рассматриваемый Закон содержит нормы, не обязывающие, но разрешающие субъектам РФ формировать в составе расходов бюджета фонд муниципального развития в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. А для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов. Согласно Закону субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предполагается предоставлять местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Федерации регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет: 1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами; 2) иных доходов бюджета субъекта Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Федерации. Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или 52 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат). Распределение субвенций утверждается законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. В ситуации, когда объем государственных полномочий в общей структуре местного бюджета будет составлять 30–50%, это приведет к формированию местных бюджетов на основе государственных субвенций, что, по сути, равнозначно ликвидации остатков финансовой автономии органов местного самоуправления и введению «сметного» финансирования. Предусмотренная Законом система межбюджетных отношений ставит во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. При этом идея финансового выравнивания является доминирующей по отношению к фискальной автономии и поддержке экономического роста. Это означает сохранение сложившейся системы финансирования социальной инфраструктуры за счет перераспределения ресурсов экономического роста муниципалитетов-лидеров. Таким образом, оценка последствий реализации принятого Закона с точки зрения обеспечения финансовой автономии местных бюджетов, к сожалению, свидетельствует о продолжающейся тенденции к централизации расходных и доходных полномочий, снижении самостоятельности местных бюджетов и повышении степени их использования для решения государственных задач федерального и регионального уровня. 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2.1 Принципы разграничения и распределения полномочий и расходов Перспективы развития российской экономики неразрывно связаны с функционированием бюджетной системы на основе бюджетного федерализма, сочетающего интересы Федерации и ее субъектов, при этом важная роль в совершенствовании бюджетных отношений отводится реформированию расходов бюджетов всех уровней с целью их оптимизации и эффективности. Без наличия собственной экономической базы только за счет фискальной политики, на наш взгляд, государство не сможет в достаточной мере обеспечить себя в долгосрочной перспективе необходимыми финансовыми ресурсами. Необходима увязка бюджетов территорий с экономикой территорий как по доходам, так и по расходам. Нельзя бюджеты экономически развитых территорий превращать только в бюджеты социально-культурных мероприятий. Ослабление экономической функции власти приведет к подрыву экономики территорий и государства в целом. Расходы на хозяйство должны составлять, на наш взгляд, одно из ведущих мест в расходах бюджетов. Это объясняется важной ролью бюджета в решении основных экономических задач в государстве. С помощью бюджетных средств создаются финансовые предпосылки для совершенствования структуры производства, роста его эффективности, ускорения темпов научно-технического прогресса; бюджетные средства позволяют осуществлять меры по охране окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов. Создание новых отраслей экономики, совершенствование территориальных пропорций в размещении производительных сил требуют и централизованного инвестирования денежных средств. 54 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Высокие темпы научно-технического прогресса, особенно в ключевых отраслях экономики, не могут быть обеспечены за счет использования только финансовых ресурсов предприятий, организаций. В ходе реформ в нашей стране произошло перераспределение части полномочий и ответственности между уровнями власти. Но при этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Нехватка денежных средств в бюджетах территорий приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная политика зачастую осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам. Тактика опережающего сокращения расходов по отношению к недостаточному объему доходных поступлений способна на некоторое время смягчить проблему дефицита бюджетов, однако, на наш взгляд, в среднесрочной перспективе она породит устойчивые дисбалансы в бюджетной сфере, повлечет за собой рост задолженности по неисполненным обязательствам, подорвет базу для формирования бюджетных доходов будущих периодов. Бюджетный кодекс РФ проблему разграничения полномочий полностью не решил. Сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой, бюджеты территорий перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования. В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 55 По нашему мнению, сфера совместного финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком уровне. Финансовые обязательства федерального, регионального, местного уровней должны «автоматически» закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов, либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней. Все уровни власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и ответственность за финансирование расходов на территориях. Основной проблемой в России на современном этапе развития является большой разрыв между доходами субнациональных бюджетов и объемом возложенных на них расходных полномочий. Так, доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 30% их расходных потребностей. Проблема «необеспеченных обязательств» – то есть несоответствие между объемом расходных обязательств субнациональных бюджетов и их доходных источников приобретает угрожающий характер. Необходимо отметить, что многочисленная группа федеральных обязательств сконцентрирована в сфере образования, здравоохранения и культуры (доля расходов муниципалитетов на эти статьи составляет 55–60% всех расходов [66]. В связи с этим для решения проблемы разграничения полномочий бюджетов различных уровней в этих областях представляется целесообразным: – во-первых, прямо указать эти важные функциональные направления бюджетных расходов в перечне сфер расходной компетенции бюджетов разных уровней; – во-вторых, ограничить сферу применения принципа «финансирует тот бюджет, в собственности или ведении которого находится соответствующее учреждение», учитывая существование у Федерации права установления общена- 56 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. циональных стандартов финансирования здравоохранения, образования и культуры. Большинство федеральных обязательств (24 из 57) установлено в области социальной защиты населения – то есть в сфере совместной расходной компетенции бюджетов всех уровней. Причем на социальные «обязательства» приходится подавляющая доля предопределенных нормами федерального законодательства расходов субнациональных бюджетов. В процессе разграничения расходов совместного ведения лишь некоторые из этих обязательств могут быть отнесены к исключительно федеральной расходной компетенции. К числу таковых следует отнести те социальные расходы, которые распределяются между субъектами РФ не прямо пропорционально их доле в общей численности населения: например, расходы на социальные льготы для лиц, пострадавших от радиационных катастроф и репрессий, для лиц, имеющих особые заслуги перед государством. Расходы, вытекающие из таких обязательств должны компенсироваться всем регионам безотносительно к уровню их доходной обеспеченности. Сложнее обстоит дело в ситуации, когда реципиенты предусмотренных федеральным законодательством социальных льгот распределены между регионами пропорционально численности их населения, вследствие чего расходы по финансированию указанных льгот объективно находятся на стыке интересов Федерации и ее регионов. Учитывая, что регионы объективно заинтересованы в расходах совместного ведения (например, в расходах по социальной защите населения) не менее чем федеральный центр, вряд ли правильно требовать полной компенсации из федерального бюджета предусмотренных федеральным законодательством расходов по предметам совместного ведения безотносительно к доходной обеспеченности региона. В то же время необходимы определенные меры, препятствующие злоупотреблению со стороны Федерации своим правом возложения расходных полномочий на субнациональные бюджеты. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 57 Во-первых, должна быть осуществлена отмена излишне жестких, не допускающих альтернативных вариантов решения норм федерального законодательства, расширение полномочий регионов по определению контингента получателей, порядка, условий и объемов финансирования соответствующих расходов. Во-вторых, возложение некомпенсируемых расходных полномочий на субнациональные бюджеты не может происходить по прихоти федерального законодателя, а должно быть результатом предварительного изучения вопроса об источниках покрытия дополнительных расходов. При этом вопрос о компенсации из федерального бюджета дополнительных расходов регионов должен решаться дифференцированно в зависимости от уровня их доходной обеспеченности: например, компенсация может предоставляться только дотационным регионам, в то время как регионы-доноры должны будут финансировать дополнительные расходы за счет собственных доходных источников. Плюсом такого решения вопроса является сохранение уровня общефедерального социального стандарта на относительно привычном уровне. Минусом этого решения является ограничение свободы не дотационных регионов в распоряжении собственными доходами. Для снятия напряженности в межбюджетных отношениях по поводу существования необеспеченных обязательств необходимо закрепить в бюджетном законодательстве правила, касающиеся порядка и условий их установления. Эти правила должны предусматривать специальные процедуры согласования с субъектами Федерации проектов нормативных актов, предусматривающих частично компенсируемые или некомпенсируемые дополнительные расходы субнациональных бюджетов, обязательное указание в законе порядка и условий компенсации, когда таковая предусмотрена. В связи с изложенным очень важно оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах, т.е. провести вертикальное выравнивание, чтобы обеспечить все уровни бюджетной системы источниками финансирования, отвечающими их ответственности и функциям. 58 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. В целом, на наш взгляд, чтобы достичь цели бюджетной политики (тактической или стратегической), которая определяется приоритетными функциями власти в отдельные периоды развития территорий, необходимо достичь разграничения расходных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Далее требуется законодательно закрепить механизм финансового обеспечения выполняемых муниципальными образованиями отдельных государственных полномочий. Кроме того, необходимо повысить ответственность законодательной и исполнительной власти за принимаемые законодательные акты в области бюджетных отношений. Законодательная и исполнительная власть должны вместе стремиться к достижению определенной ими цели бюджетной политики, вытекающей из состояния экономики территории, заданных функций власти. Проведенное исследование показало, что наличие проблем расчета потребности в расходах на реализацию тех или иных льгот характерно почти для всех рассмотренных законодательных актов и отраслей. Кроме того, существует проблема, связанная не с механизмом расчета, а с механизмом компенсации: администрации муниципальных образований в большинстве случаев не проводят детальных расчетов потребности в расходах в целом по каждому федеральному законодательному акту, так как объем компенсации не зависит от выполненных расчетов и требуемых расходов. Механизм компенсации в данном случае основан на других принципах, что является следствием неурегулированности бюджетных взаимоотношений. При анализе был выявлен ряд наиболее часто встречающихся случаев: – полномочия по реализации того или иного законодательного акта и соответствующие средства не передаются муниципальным образованиям, что делает бессмысленным проведение расчетов потребности в расходах; – субъекты РФ утверждают расходы на реализацию федеральных законодательных актов через нормативы отчислений от Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 59 регулирующих доходов без утверждения объема предусмотренных средств и указания, за счет поступлений от каких налогов будут получены данные средства (при этом потребность в расходах, рассчитанная муниципальным образованием, не учитывается, а принимаются во внимание расходы предыдущего периода; кроме того, используются минимальные нормативы, установленные субъектом РФ, которые не соответствуют реальным расходам); – субъекты РФ учитывают расходы на реализацию федеральных законодательных актов исходя из уровня бюджетной обеспеченности, которая везде определяется по-разному (например, если доходы бюджета превышают среднеобластной уровень доходов, то трансферты не выделяются). Таким образом, можно сделать вывод о том, что межбюджетные перечисления вообще никак не связаны с уровнем расходов на реализацию обязательств. Отсюда следует, что, за рядом исключений, расчеты потребности в расходах не имеют решающего значения при получении компенсации из вышестоящих бюджетов. Итак, проблемы финансирования федеральных обязательств можно свести к следующему. 1. Фактически отсутствует разграничение расходных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по предоставлению льгот в рамках реализации федеральных обязательств. В одном случае большую часть расходов берет на себя субъект РФ, в другом – органы местного самоуправления. Кроме того, законы, требующие дополнительных расходов, принимаются на федеральном уровне, а их исполнение, причем без должного финансового обеспечения, возлагается на региональный и муниципальный уровни. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает с органами местного самоуправления лишь социальную поддержку и содействие занятости. Под социальной же защитой населения, как правило, подразумевается деятельность государства, направленная на создание систем социального обеспечения граждан по возрасту, в случае болезни, инвалидности, 60 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. безработицы, потери кормильца, в целях воспитания детей и иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Вместе с тем практически во всех муниципальных образованиях созданы подразделения, выполняющие функции органов социальной защиты населения. Причем в положениях о деятельности данных управленческих структур сказано, что они являются «государственными органами в структуре местной администрации». Это совершенно недопустимое смешение полномочий, противоречащее ст. 12 Конституции РФ. Муниципальные служащие органов социальной защиты населения исполняют не менее 60% государственных социальных гарантий. Например, к функциям органов социальной защиты населения в рамках переданных полномочий относятся: организация выплаты социальных пенсий по возрасту, по болезни, по инвалидности, в случае потери кормильца, различных социальных пособий, в том числе в целях воспитания детей; назначение и оказание государственной социальной помощи населению; обеспечение инвалидов средствами связи и информации; предоставление 50%й скидки на оплату жилья и коммунальных услуг всем льготным категориям граждан и членам их семей и т.п. 2. Расчет потребности в средствах для реализации федерального обязательства, проведенный местными органами власти, подчас не отражает полного объема расходов на исполнение федерального закона. Поскольку четкая межведомственная координация еще не налажена, органы местного самоуправления не имеют данных о совокупных социальных расходах муниципалитета, включая сведения о фактических расходах на льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения, и реальном числе граждан, воспользовавшихся льготами. Существует также проблема «двойного счета» (отнесение расходов на тот или иной закон, так как льготы повторяются; граждане могут иметь льготы по разным основаниям). 3. Проблемы возникают и при согласовании расходов на реализацию федеральных законодательных актов, которые будут компенсированы бюджетам муниципальных образований из бюджета субъекта РФ. В связи с неопределенностью разграничения рас- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 61 ходных полномочий и механизма финансирования по реализации большинства льгот, закрепленных федеральными законодательными актами, субъекты РФ и муниципальные образования сталкиваются с проблемой определения того, какие расходы бюджетов муниципальных образований и в каком объеме следует компенсировать из бюджетов субъектов РФ. Как правило, региональные органы власти пытаются сократить до минимума объем расходов, компенсируемых бюджетам муниципальных образований. Кроме того, в ходе согласования объема средств, которые будут переданы бюджетам муниципальных образований или учтены при утверждении нормативов отчислений от регулирующих доходов, в расчет берутся их расходы за предыдущий период (не соответствующие реальной потребности в расходах), в результате чего местные органы власти не получают необходимого объема компенсации. Следует отметить, что данная проблема вызвана также тем, что региональные органы власти не в состоянии ни компенсировать в полном объеме текущие расходы бюджетов муниципальных образований на реализацию федеральных законодательных актов, ни тем более предусмотреть соответствующие средства из федерального бюджета на эти цели, так как они либо выделяются в незначительном объеме, либо не поступают вовсе. 4. Отсутствие информации как в органах местного самоуправления, так и у граждан обо всех существующих льготах; нет полного сводного перечня социальных обязательств разного уровня (федеральных, отраслевых, местных) в различных отраслях (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера). 5. Недостаточная ответственность федеральных органов власти за невыполнение обязательств по реализации тех или иных федеральных законов. Хотя Правительство РФ пытается привести социальные расходы в соответствие с реальными финансовыми возможностями государства, остаются слабо урегулированными вопросы установления ответственности вышестоящих органов власти за принятие не обеспеченных финансовыми ресурсами законов и механизма правовой защиты органов местного самоуправления от исполнения подобных законов. 62 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 6. Практика возмещения расходов бюджетов муниципальных образований на реализацию ряда федеральных законодательных актов из вышестоящих бюджетов не решает проблем муниципальных образований. В связи с тем, что у местных органов власти фактически нет никаких дополнительных возможностей для наполнения бюджета доходами, чтобы исполнять собственные обязательства и финансировать федеральные законы в полном объеме, возникает замкнутый круг, когда местный бюджет не имеет средств для компенсации расходов предприятий, а средства из вышестоящих бюджетов не могут быть переданы в местные бюджеты, пока из последних не будут возмещены расходы предприятий. Предлагаем выделить следующие критерии (принципы), которые должны быть положены в основу разграничения расходных полномочий всей бюджетной системы РФ, учитывая мировой опыт. Принцип территориального соответствия: суть его и том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведом ственная территория которого в основном охватывает всех потребителей данных услуг. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень). Принцип максимально возможного приближения к тем территориальным образованиям, в интересах населения которых осуществляются бюджетные услуги (принцип субсидиарности). В основе такого подхода – положение о том, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории. Принцип эффекта масштаба (наиболее эффективная реализация государственных, муниципальных полномочий). Целесообразность выбора того или иного уровня бюджетной системы для реализации Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 63 полномочий определяется тем, на каком из них расходование бюджетных средств соответствует наиболее эффективной реализации указанных полномочий с учётом интересов населения. Принцип адекватности бюджетных расходов полномочиям, закрепленным за соответствующими уровнями власти. Разграничение расходов зависит от задач и функций, которые законодательно возлагаются на каждый уровень власти (федеральный, региональный и местный). Принцип обеспеченности бюджетными ресурсами реализации расходных полномочий, возложенных на соответствующие уровни власти (принцип соразмерности). Принятие решений по разграничению расходных полномочий должно основываться на комплексном подходе, учитывающий все пять принципов. Система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма: доходные полномочия центра и субъектов РФ не совпадают с их расходной ответственностью. Дефициты в ресурсах при выравнивании на федеральном уровне составляют от 5 до 37 процентов. Нерешенной проблемой остается неопределенность уровня бюджетного выравнивания, которая не дает возможности определиться с вертикальным распределением финансовых средств между уровнями бюджетной системы. Неопределенность вертикального распределения обуславливает необходимость наличия федеральных средств межбюджетного регулирования в ущерб собственным доходам территориальных бюджетов. В результате большая часть налоговых поступлений нестабильна и может быть перераспределена в пользу федерального центра, что служит важнейшей причиной сохранения обостренности в межбюджетных отношениях. Еще одним критерием оценки действующей системы межбюджетных отношений является уровень и тенденции бюджетной асимметрии. В настоящее время существуют налогово-бюджетные асимметрии трех типов: по статусу субъектов Федерации, внестатусная (по разнице бюджетно-налоговых потенциалов), по налогоплательщикам (система льготного налогообложения) (таблица 5). Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 64 Таблица 5 – Динамика бюджетной асимметрии между субъектами Федерации по основным показателям ее оценки Асимметрия между Показатели средними значениями по 20 регионам с минимальным и макнаименьшими и по 20 симальным значением регионам с наибольшими значениями темп темп 2006 г. 2010 г. роста, 2006 г. 2010 г. роста, % % Удельный вес вклада каждого региона в общем объеме доходов Доля бюджетных расходов региона в общей сумме расходов по стране Душевые собственные бюджетные доходы – до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов – после корректировки Душевые налоговые и неналоговые бюджетные доходы – до корректировки на поправочный коэффициент бюджетных расходов – после корректировки Душевые бюджетные расходы (с капиталовложениями) Соотношение превышения бюджетных расходов над доходами к общей сумме бюджетных расходов региона в расчете на одного жителя Степень зависимости территориальных бюджетов от безвозмездных перечислений Доля (в%) расходов на капвложения в общем объеме бюджетных расходов каждого региона 13,7 20,8 151,8 3,3 3,4 103,0 11,9 18,2 152,9 2,9 2,9 100,0 188 94 50,0 11,6 15,0 129,3 10,2 14,7 144,1 3,0 4,0 133,3 89 65 73,0 8,1 10,8 133,3 4,8 8,7 181,3 2,3 2,8 121,7 23,8 31,3 131,5 5,6 6,8 121,4 78,6 85,9 109,3 53,1 56,5 106,4 81,6 86,4 105,9 56,6 59,2 104,6 24,6 31,1 126,4 12,8 13,3 103,9 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 65 Для комплексной оценки бюджетной асимметрии имело место ее увеличение. На основе анализа выявлено, что при сопоставлении минимальных и максимальных значений душевых собственных доходов и душевых налоговых и неналоговых доходов снижение асимметрии было в связи с существенным повышением минимальных значений душевых собственных доходов, опередившим рост за этот же период максимальных значений этого показателя [104]. Но наиболее обоснованную оценку бюджетной асимметрии обозначили сопоставление средних величин бюджетной обеспеченности по двадцати регионам с наименьшими и двадцати регионам с наибольшими значениями этого показателя. Происходит ориентация на финансовую помощь из вышестоящего бюджета для сокращения бюджетной асимметрии, а не наращивание собственного налогового потенциала на соответствующих территориях. Это является неэффективным методом достижения поставленной цели, так как каждый процент сокращения неравенства в бюджетной обеспеченности регионов за счет средств, полученных из федерального бюджета обходился дороже. Комплексная оценка состояния бюджетной асимметрии субъектов Федерации дает основание сделать вывод, что действующий механизм межбюджетных отношений не оказывает должного влияния на ее сокращение. В связи с этим, считаем необходимым введение индикатора, служащего показателем вертикальной сбалансированности – «коэффициент сбалансированности». Данный показатель должен служить критерием регулирования соотношения долей Федерации и субъектов в налоговых доходах, но вместе с тем, вертикально балансировать бюджетную систему. Учитывая то, что коэффициент сбалансированности предлагается понимать как соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами, то это означает, что за счет текущих доходов должна покрываться равная часть расходов как Федерации, так субъектов и муниципальных образований. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 66 Для России важно использование данного критерия для определения оптимальной пропорции распределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы. Эффект введения критерия сбалансированности может быть достигнут только тогда, когда распределение между уровнями бюджетной системы является результатом перераспределения налоговых полномочий на долговременной основе. Однако крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Как показывает анализ расходных полномочий, структура разграничения финансирования расходов бюджетов Орловской области построена на основе факторов дифференциации оценки региональных нормативов бюджетных расходов (таблица 6). Таблица 6 – Факторы дифференциации оценки региональных нормативов бюджетных расходов Вид бюджетных расходов (на душу населения) Жилищнокоммунальное хозяйство Факторы 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Доля муниципального жилья в жилом фонде субъекта Федерации 3. Количество предприятий и организаций в регионе 4. Доля городского населения в общей численности населения субъекта Федерации 5. Величина прожиточного минимума в субъекте Федерации 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Доля городского населения в общей численности насеТранспорт и ления субъекта Федерации связь 3. Пассажирооборот автобусов общего пользования в субъекте Федерации Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 67 Продолжение табл. 6 Вид бюджетных расходов (на душу населения) Культура и СМИ Факторы 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Обеспеченность населения субъекта Федерации газетами и журналами в общедоступных библиотеках 3. Величина прожиточного минимума в субъекте Федерации 4. Доля населения старше трудоспособного возраста в общей численности населения субъекта Федерации 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Доля городского населения в общей численности насеОбщегосуления субъекта Федерации дарственные 3. Общая численность населения субъекта Федерации вопросы 4. Реальная средняя заработная плата в субъекте Федерации 5. Величина прожиточного минимума в субъекте Федерации 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации Образование 2. Обеспеченность населения школами 3. Величина прожиточного минимума в субъекте Федерации 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Обеспеченность населения средним медицинским персоналом Здравоохра- 3. Реальная средняя заработная плата в субъекте Федерации нение и 4. Величина прожиточного минимума в субъекте спорт Федерации 5. Количество заболеваний в субъекте Федерации (количество новых заболеваний на одного человека за год) 1. Реальные доходы бюджета субъекта Федерации 2. Величина прожиточного минимума в субъекте Социаль-ная Федерации политика 3. Размер среднего города в субъекте Федерации (численность городского населения, отнесенная к количеству городов в субъекте) Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 68 В методике для проектировки расходов по отдельным статьям бюджета используются доли расходов бюджета Орловской области и местных бюджетов в консолидированных расходах базового года. Результаты расчета представлены в таблице 7. Расходы по каждой статье в планируемом бюджетном году определяются исходя из общей суммы, доступной для финансирования расходов в планируемом году, и доли данной статьи в расходах базового периода. Таблица 7 – Структура расходов консолидированного бюджета Орловской области 2011 г. (прогноз) Показатель млн. уд. вес, млн. уд. вес, млн. уд. млн. уд. руб. % руб. % руб. вес, % руб. вес, % 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Расходы, всего 18903,8 100,00 100 100,00 22976 100,00 27131,5 100,00 Общегосударственные во- 1742,7 9,22 8,04 8,04 2060,8 8,97 1736,4 6,40 просы Национальная 244,2 14,06 оборона Национальная безопасно сть и правоохра- 798,9 4,23 3,05 3,05 736,2 3,20 903,5 3,33 нительная деятельность Национальная 3038,7 380,36 16,49 540,66 3634,1 493,63 3852,7 426,42 экономика Жилищнокоммуналь-ное 1260,4 6,67 8,59 8,59 1674,2 7,29 743,4 2,74 хозяйство Охрана окру108,5 0,40 жающей среды Сельское хозяйство и ры- 1845,0 9,76 9,92 9,92 2233 9,72 боловство Транспорт 71,0 0,38 0,5 0,50 122,6 0,53 2008 г. 2009 г. 2010 г. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 69 Продолжение табл. 7 Показатель 2008 г. млн. руб. Связь и инфор12,8 матика Социальнок у л ь т у р н ы е 11353,2 мероприятия Обслуживание государственного и муниципа льного долга Прочие расхо709,9 ды Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований 2009 г. 2010 г. уд. вес, млн. уд. вес, млн. % руб. % руб. 0,07 0,1 0,10 60,06 59,49 59,49 36 уд. вес, % 0,16 2011 г. (прогноз) млн. уд. руб. вес, % - - 13988 60,88 17087,4 62,98 - - - - - 341,9 1,26 3,76 4,34 4,34 883 3,84 - - - - - - - 2113,5 7,79 При распределении финансовой помощи между районами органы власти Орловской области должны исходить из того, что каждый житель испытывает примерно одинаковые потребности в бюджетных расходах и имеет право претендовать на одинаковый уровень предоставления услуг со стороны органов власти, что требует изменений в методике определения межбюджетных трансфертов. Принятые федеральные законы (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также подготовленные и принятые в соответствии с ними федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 120ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. 70 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровне. Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требует осуществления комплекса мероприятий как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. По нашему мнению, для эффективной реализации требований нового законодательства, следует обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий. Потери бюджетов регионов от изменений бюджетного законодательства составляют 102,15 млрд. рублей. В то же время в результате изменения налогового законодательства, их доходная база увеличивается, но всего лишь на 47,9млрд. рублей. Достаточно высокой остается доля безвозмездных поступлений от других уровней бюджетной системы РФ в бюджете Орловской области. Достаточно сказать, что в доходах бюджета она составляла – 2008 г. – 33,28%, 2009 г. – 45,92%, 2010 г. – 41,34%, хотя и имеет тенденцию к снижению. Объективная оценка бюджетных взаимоотношений центра и регионов, анализ тенденций их развития является важной составляющей в обосновании и реализации основных направлений укрепления межбюджетных отношений. Ключевым вопросом реформирования межбюджетных отношений станет изменение подходов к оказанию финансовой поддержки муниципальных образований. Такая поддержка будет оказываться муниципальным образованиям для обеспечения выполне- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 71 ния собственных расходных полномочий за счет средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов. Объемные показатели бюджетов муниципальных образований зависят, в первую очередь, от расходных полномочий, передаваемых государством соответствующему органу местного самоуправления. Перечень этих полномочий определен законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За счет средств бюджетов поселений должны содержаться расположенные на их территории объекты охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, учреждения отраслей социальной сферы, средства массовой информации и сами органы местного самоуправления. Кроме указанных текущих расходов средства своего бюджета они должны направлять на финансирование расходов, связанных с капитальными вложениями в социально-экономическое развитие территорий, на собственные экологические программы и мероприятия по охране окружающей среды. Органы местного самоуправления несут ответственность, в первую очередь, не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за конечные результаты предоставления бюджетных услуг. Следовательно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не объемы бюджетного финансирования. Взаимоотношения построены на законодательной основе в форме межбюджетных трансфертов. Любая передача государственных полномочий органам местного самоуправления сопровождается выделением субвенций местным бюджетам на их осуществление. В соответствии с федеральным законодательством в составе бюджета области в обязательном порядке создаются два фонда – фонд финансовой поддержки поселений, распределяемый пропорционально численности населения поселений и фонд финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемый по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности. Кроме этого в районах образованы районные фонды финансовой поддержки поселений. Однако, дополнительно переданные 72 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. на местный уровень обязательства оказались без их обеспечения бюджетными средствами. Федеральный закон от 31.12.05 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусматривает осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширении рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и другие. Ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, с учетом внесенных в них изменений в 2005 г., также предусматривают закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий и решение новых вопросов местного значения (Градостроительный кодекс, Федеральный закон от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и др.). Дальнейшее разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства РФ увеличивают объем полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Финансирование осуществления органами местного самоуправления новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов. Поэтому необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством, в соответствии с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 73 2.2 Порядок и особенности разграничения доходов между бюджетами разных уровней Четкая система межбюджетных взаимоотношений имеет важное экономическое, политическое и социальное значение для успешного развития всех стран с федеративным устройством. Современное состояние взаимоотношений между федеральным бюджетом Российской Федерации, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами характеризуется многочисленными проблемами. При этом данные проблемы чрезвычайно обострились в последнее время. Неслучайно, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации этим проблемам придается особая значимость. В нем прямо указывается, что «полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень, полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, – на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов» [8]. Анализ динамики изменения доли основных составляющих в структуре доходов консолидированного бюджета Российской Федерации показывает, что общей тенденцией в формировании доходов являлось сохранение и увеличение налоговых и сокращение неналоговых поступлений. Основными источниками доходов являются доходы от внешнеэкономической деятельности – 38,65%, налог на добавленную стоимость – 22,98% от всех доходов и налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами – 17,65% (Приложение А). В связи с произошедшими изменениями в бюджетном законодательстве изменилась структура доходов в части их распределения на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы. При формировании доходов было учтено изменение налогового законодательства, действующее на момент составления проекта бюджета, а также одобренные основные направления налоговой политики, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодатель- 74 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. ство РФ о налогах и сборах, вступившие в действие с 01.01.2008 года [38]. Поступления доходов федерального бюджета на 2008–2010 годы с учетом формирования нефтегазовых доходов представлены в приложении Б. За исследуемый период отмечается рост доходов федерального бюджета (120,4%), в основном за счет ненефтегазовых доходов, что свидетельствует об изменении ориентации в формировании налогового потенциала. Доходный потенциал федерального бюджета отражает возможности государства в реализации социально-экономического развития страны и регионов. При разработке стратегии развития региона оптимальное разграничение налогов, отвечающее интересам каждого из бюджетов, играет ключевую роль. Экономически необоснованные и социально несправедливые межбюджетные отношения дестимулируют органы управления субъекта Федерации в части выработки и реализации региональной политики в части развития территориальной системы. Это особенно актуально для агропромышленных регионов в силу недостаточного уровня социально-экономического потенциала, невысоких темпов роста экономики как главной базы формирования регионального и муниципальных бюджетов. Именно разный уровень развития экономики и социальной инфраструктуры регионов и муниципальных образований приводит к необходимости выравнивать бюджетные доходы и расходы по территории страны с помощью распределения и перераспределения средств между бюджетами разных уровней. Бюджетным кодексом РФ установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов государство регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, формирует Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 75 пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения. Закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организации экономических отношений, возникающих между ними, составляют основу механизма бюджетного регулирования. Через этот механизм федеральные, региональные и местные органы власти и управления осуществляют свои представительные и исполнительные полномочия с соблюдением требований определенной финансовой независимости. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов – это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих функций [93]. Необходимо отметить, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается. Поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты, определенные на уровне более высоких властных структур. Между тем, в практике межбюджетных отношении в последние годы в большей степени преобладает выравнивающая, причем крайне дестимулирующая в ее нынешнем виде, функция. Механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания, формально ориентированный на решение взаимосвязанных задач вертикальной (на разных бюджетных уровнях) и горизонтальной (на одном бюджетном уровне) сбалансированности бюджетов, по сути дела не работает. По идее, этот механизм настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций – устранение несоответствий между 76 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. С другой – на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах. Но надо иметь ввиду, что вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы, в том числе вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти. Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов, с одной стороны, предполагает выравнивание финансовых потребностей соответствующего уровня для оказания населению закрепленного за ними набора обязательных государственных услуг. С другой стороны, она предполагает выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путем долевого участия разных уровней в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (территориями). Сокращение уровня доходов, закрепленных на постоянной основе в консолидированных бюджетах субъектов и доли налоговой составляющей – это тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятельности бюджетов. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе как выражение требований социальной справедливости. Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение единого стандартного потребления государственных услуг жителям регионов страны посредством применения единых методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам. С одной стороны, это выравнивание уровня потребления государствен- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 77 ных услуг по территориям. С другой стороны, это выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти. На рисунке 7 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета. За исследуемый период произошла значительная концентрация налоговых доходов на федеральном уровне. Рисунок 7 – Динамика доли налоговых доходов и расходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ Доля этих доходов в консолидированном бюджете снизилась с 56,6% до 33,9%. В структуре налоговых доходов субъектов РФ более половины налоговых поступлений обеспечивают два налога: налог на прибыль организаций (42%) до 2009г. и налог на доходы физических лиц (его доля в налоговых поступлениях в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации выросла с 34% до 35%). В перспективе ожидаются существенные изменения в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы, связанные с изменениями полно- Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 78 мочий, функций и обязательств органов власти государственного управления и местного самоуправления. По экспертной оценке в средне– и долгосрочной перспективе ожидаются соотношения в распределении доходов, представленные в таблице 8, где наибольшая доля доходов, по-прежнему, будет сконцентрирована в федеральном бюджете, хотя отмечается тенденция к снижению. Поступления в бюджеты субъектов Российской Федерации к 2015 году увеличатся с 41,3% до 50%. Такая же тенденция прослеживается и по местным бюджетам. Таблица 8 – Распределение доходов по уровням бюджетной системы Годы Доходы бюджета Консолидированный бюджет в том числе федеральный бюджет Бюджеты субъектов Российской Федерации из них местные бюджеты 2008 2009 2010 2011 2015 100 100 100 100 100 58,6 57,6 56,8 55,2 52–50 41,3 42,3 45,6 44,3 48–50 11,4 15,4 18,2 18,1 21–23 В основу управления доходным потенциалом бюджетов разных уровней в российской бюджетной системе положен принцип «разделения» налоговых доходов, а не распределения налоговых полномочий. Это позволило сформировать такую структуру доходного потенциала бюджетной системы, которая характеризуется, прежде всего, тем, что более 90% налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных («регулирующих») налогов. Собственные налоги регионов составляют соответственно 13 и 8% общих доходов региональных и местных бюджетов. На протяжении ряда лет наблюдаются тенденции «федерализации» бюджетного процесса, централизации налоговых поступлений на федеральном уровне. Главной причиной явилось изменение Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 79 в 2001 г. налогового законодательства в части уменьшений налоговых ставок и отмены отдельных видов налогов, бюджетным законодательством (№ 120-ФЗ) изменены нормативы распределения налоговых платежей по уровням бюджета. Доходная часть муниципальных бюджетов формируется по нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет Орловской области. Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов в 2004 г., 2009–2010 гг, представлены в таблице 9. Таблица 9 – Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих распределению по уровням бюджетов за 2004, 2009–2010 гг., % Налоги Налог на прибыль НДФЛ Акцизы Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения Налог на имущество организаций Транспортный налог ЕНВД Налог на добычу полезных ископаемых Бюджет Орловской Бюджеты муниципальобласти ных образований 2004 г. 2009 г. 2010 г. 2004 г. 2009 г. 2010 г. 100 100 70 100 100 70 100 100 100 - 30 - 30 - 50 60 60 50 30 30 50 100 100 50 – – 100 50 100 60 100 60 – 50 – 30 – 30 100 25 25 – 50 50 Анализируя таблицу 9 необходимо отметить, что налог на доходы физических лиц (самый весомый налоговый источник местного бюджета) снизился в 3 раза со 100% до 30%. Налог на прибыль, налог на имущество организаций и транспортный налог полностью зачисляется в областной бюджет Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 80 Орловской области. Нормативные отчисления в бюджеты муниципальных образований единого налога на вмененный доход и по упрощенной системе снизился до 30%. Такое распределение налоговых поступлений усиливает зависимость бюджетов муниципальных образований от областного бюджета. За исследуемый период состояние экономики Орловской области подвержено изменениям, отражающим влияние мирового кризиса. Тенденции развития мировой экономики и финансовый кризис не позволили в должной мере использовать в данный период промышленный потенциал области, в связи с этим индекс промышленного производства составил 95,5%. Несмотря на снижение темпов экономического роста во второй половине 2008–2009 гг. поступление доходов в консолидированный бюджет целом за исследованный период характеризуется положительной динамикой, что в свою очередь, позволило эффективно использовать расходную часть бюджета. Основные параметры консолидированного бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. представлены в таблице 10. Таблица 10 – Основные параметры консолидированного бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. (млн. руб.) Показатель 2008 г. 2009 г. 2010 г. Откние (+;-) Темп роста 2010 к 2008, % Доходы в том числе: 19373,4 19852,3 22689,9 3316,5 Налоговые доходы 12279,5 10955,8 13309,4 1029,9 108,39 Налог на прибыль 2982,0 1809,2 2785,9 -196,1 93,42 НДФЛ 5216,4 5117,8 5498,0 281,6 105,40 Акцизы Налог на совокупный доход 945,5 1022,4 1252,6 307,1 132,48 749,1 652,5 758,8 9,7 101,29 117,12 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 81 Продолжение табл. 10 Показатель Налог на имущество организаций Налоги и сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности Плата при пользовании природными ресурсами Безвозмездные поступление Доходы от предпринима-тельской приносящей доход деятельности Расходы Профицит (+) Дефицит (-) Темп роста 2010 к 2008, % 2008 г. 2009 г. 2010 г. Откние (+;-) 1313,0 1508,4 1856,6 543,6 141,40 9,3 7,4 6,8 -2,5 73,12 548,4 500,3 591,8 43,4 107,93 25,9 31,3 34,4 8,5 132,82 6447,8 8896,5 646,1 - 9380,5 2932,7 145,48 - -646,1 - 18903,8 20464,5 22976,3 4072,5 121,54 +469,6 -612,2 -286,4 - - Анализируя таблицу 10, следует отметить, что в консолидированный бюджет Орловской области за 2008–2010 гг. поступили доходы в объеме 19373,4 млн. руб. – 2008 г., 19 852,3 млн. руб. – 2009 г., 22 689,9 млн. руб. – 2010 г., темп роста 2010 к 2008 гг. составил 117,1%. Налоговые и неналоговые доходы составляют – 2008 г. – 63,38%, 2009 г. – 55,19%, 2010 г– 58,66%, безвозмездные поступления составили – 2008 г.– 33,28%, 2009 г.– 45,92%, 2010 г.– 41,34%. Динамика структуры налоговых поступлений в консолидированный бюджет Орловской области за 2008–2010 гг. представлена в таблице 11. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 82 Таблица 11 – Структура налоговых поступлений в бюджет Орловской области Показатель Всего поступлений в том числе: налог на добавленную стоимость налог на прибыль налог на доходы физических лиц платежи за пользование природными ресурсами акцизы налог на имущество налог с продаж прочие (в %) 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 100 100 100 100 100 100 100 15,6 - - - - - - 26,8 26,4 24,9 24,9 26,4 19,1 25,1 17,2 39,3 38,4 43,1 46,3 54,1 49,4 1,8 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 5,8 12,2 6,3 14,3 12,5 15,2 6,6 16,8 13,3 6,5 13,5 11,6 6,8 8,4 11,7 7,1 3,4 16,0 7,3 1,5 16,7 7,2 Анализ данных таблицы 11 показывает, что существенную долю составляет налог на прибыль: в 2008 г. – 26,4%, в 2009 г. – 19,1%, 2010 г. – 25,1%. В структуре налоговых платежей самым весомым является НДФЛ, доля которого увеличилась на 3,1% и составила 49,4%, а доля остальных налогов представлена по степени убывания их весомости (налог на имущество, акцизы и т.д.). Разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней должно происходить, исходя из необходимости обеспечения максимально возможного соответствия доходных источников соответствующего бюджета объему возложенных на него расходных полномочий, определяемых разграничением функций по уровням управления в федеративном государстве. За исследуемый период органам местного самоуправления Орловской области приходилось ежегодно формировать свой бюджет в соответствии с изменяющимся законодательством. В связи с чем стабильность местных финансов не наблюдается, а финан- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 83 совая стабильность это важнейшее условие социально-экономического развития территорий. В соответствии со ст. 6 БК РФ доходы бюджета – это поступающие в бюджет денежные средства за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицитов бюджетов. Структура налоговых доходов и уровень финансовой устойчивости бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. представлена в таблице 12. Таблица 12 – Доходы консолидированного бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. Наименование показателя 2008 г. 2009 г. 2010 г. Доходы консолидированного бюджета (включая безвозмездные поступления и доходы от предпринимательской и иной при- 19 373,4 19 852,3 22 689,9 носящей доход деятельности) млн. руб. Собственные доходы (из общей величины доходов) млн. руб. Расходы консолидированного бюджета Орловской области всего Доля регулирующих бюджетных доходов в общем уровне доходных поступлений в консолидированный бюджет Уровень автономии консолидированного бюджета 4658,6 3599,2 4352,8 18 903,8 20 464,5 22 976,3 0,76 0,82 0,81 0,24 0,18 0,19 Исходя из данных количественных ограничений можно сделать вывод, что в 2009 г. – 612,2 млн. руб. составил дефицит бюджета. Доля регулирующих бюджетных доходов в общем уровне доходных поступлений в консолидированный бюджет увеличилась с 76% в 2008 году до 0,81% в 2010 году. Об этом также свидетельствует уменьшающаяся доля собственных доходов бюджета в общей сумме доходов на 5% в 2010 году по сравнению с 2008 годом. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 84 Несмотря на некоторые тенденции достижения сбалансированности областного бюджета за период 2008–2010 гг. (а именно стабильный рост доходов бюджета как собственных, так и закрепленных по отношению к уровню расходных полномочий), в целом оценка финансовой устойчивости консолидированного бюджета Орловской области является неудовлетворительной. Сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований должно стать формирование саморазвивающейся экономической системы. Для оценки степени вертикального дисбаланса (УВД), а также характера влияния налоговых поступлений на величину показателя вертикальной сбалансированности областного бюджета предлагается определять соотношение уровня налоговых доходов областного бюджета (СДБ) и их расходных полномочий (РБ). УВД = СДБ / РБ ≥1 (2.1) Чем ближе данный коэффициент к единице, тем выше степень вертикальной сбалансированности, а как следствие и самообеспеченность муниципальных образований. Расчет предложенного показателя на примере консолидированного бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. приведен в таблице 13. Таблица 13 – Степень вертикального дисбаланса консолидированного бюджета Орловской области за период 2008–2010 гг. Наименование показателя 2008 г. 2009 г. 2010 г. Собственные доходы консолидированного бюджета, млн. руб. 4658,6 3599,2 4352,8 Расходы консолидированного бюджета, млн. руб. Соотношение уровня налоговых доходов и расходных полномочий бюджета 18 903,8 20 464,5 22 976,3 0,25 0,18 0,19 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 85 За исследуемый период установился средний уровень вертикальной сбалансированности бюджетной обеспеченности Орловской области, что и является аргументом для повышения величины налоговых поступлений на территории области. Таким образом необходимо отметить, что в 2008 году бюджет Орловской области был исполнен с профицитом в размере 469,6 млн. руб., а в 2009 году в связи с влиянием финансового кризиса, снижением темпов экономического роста во второй половине 2009 года поступление доходов в бюджет Орловской области в целом по году характеризовался отрицательной динамикой, т.е. в 2009 г. консолидированный бюджет Орловской области исполнен с дефицитом – 612,2 млн. руб., в 2010 с дефицитом –286,4 млн. руб. Значительная доля налоговых доходов бюджета Орловской области формируется за счет федеральных регулирующих налогов, причем до 2010 г. их доля в налоговых доходах области имела тенденцию к снижению с 74,46% до 71,65% на (2,81%). В связи с мировым экономическим кризисом произошло сокращение доли налоговых доходов в бюджете Орловской области. Сокращение доли налоговых доходов в Орловской области при сохранении основной массы расходных обязательств приводит к тому, что недостаток средств компенсируется за счет финансовых ресурсов бюджета. Орловская область, как и все субъекты РФ получает финансовые ресурсы из различных фондов, каждый из которых имеет строго определенную цель своего существования, установленный принцип распределения средств и условия их предоставления. Высокая концентрация средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы значительно увеличилась, что привело к увеличению финансовой помощи (таблица 14). Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 86 Таблица 14 – Структура форм бюджетного регулирования консолидированного бюджета Орловской области за 2008–2010 гг. (%) Показатели Бюджетные средства федерального бюджета перечисляемые субъекту (РФБ) в том числе Трансферты из ФФПР (Т) Дотации из федерального бюджета (Д, Д 1 , Д2) Субсидии и субвенции из федерального бюджета, передаваемые субъекту РФ (БСС1, БСС2, БСС3) Средства по взаимным расчетам, передаваемые из федерального бюджета субъекту РФ(БВРф) Бюджетные ссуды из федерального бюджета Перечисляемые субъекту РФ (БСф) Средства бюджета субъекта РФ, перечисляемые в федеральный бюджет в том числе Отчисления от федеральных налогов, посту пивших с территории субъекта РФ, перечисляемые в федеральный бюджет (ОФН) Средства по взаимным расчетам, передаваемые из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет (БВРсф) Средства, перечисляемые субъектом РФ в погашении долгов по бюджетным ссудам в федеральный бюджет (БСсф) 2008 г. 2009 г. 2010 г. 100 100 100 23,7 13 36,2 13,5 30,5 23,5 36 25 26 11,3 5,3 6 16,0 16 14,0 100 100 100 97 98 93 0 1 0 3 1 7 Анализ структуры встречных межбюджетных потоков показал, что в 2008 гг. трансферты из ФФПР предоставляются региону достаточно стабильно (23,7%), с увеличением их доли в 2009 г. до 36,2%, что свидетельствует об увеличении дотационности региона. Динамика выдачи бюджетных ссуд, напротив, не отличилась стабильностью, но данная вынужденная форма бюджетного регулирования обязательно присутствовала в потоке средств, направ- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 87 ляемых федеральным центром в регион. Ее удельный вес колебался в рассматриваемом периоде от 39% до 14%. Доля субвенций и субсидий из федерального бюджета сократилась с 2008 по 2010 гг. с 36% до 26%. Удельный вес дотаций из федерального бюджета имел тенденцию к увеличению с 13% до 23,5%, за счет увеличения дотационных сумм на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы, переданных в ведение органов местном самоуправления. Таким образом, за три года структура бюджетных средств, перечисляемых из федерального бюджета, существенно изменилась в пользу трансфертов, ставших к 2010 г. одной из основных форм бюджетного регулирования субъектов РФ. Следует отметить, что за исследуемый период средства, передаваемые в федеральный бюджет по взаимным расчетам, практически отсутствуют. Это свидетельствует о продолжающейся широкой передаче расходных полномочий в одном направлении, с федерального уровня на региональный. Исходя из вышеизложенного, закономерно встает вопрос о целесообразности выделения дотационному субъекту РФ дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, бюджетных ссуд из федерального бюджета при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории. Вытеснение отчислений от регулирующих налогов дотациями, трансфертами, субсидиями и бюджетными ссудами нельзя признать рациональным, так как это закрепляет и даже усиливает зависимость экономического развития субъекта от федерального центра, не способствует более полному использованию условий его саморазвития. Несовершенство механизма межбюджетных отношений просматривается не только во взаимоотношениях Федерации с ре гионами, но и регионов с муниципальными образованиями. Основой самостоятельности местных бюджетов должны явиться местные налоги и сборы. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 88 Собственные средства муниципалитетов составляют совсем незначительную долю доходов, а для достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований по доходам и расходам из областного бюджета предоставляется финансовая помощь. Общий объем финансовой помощи, выделяемой из бюджета Орловской области бюджетам муниципальных образований отражен в таблице 15. Таблица 15 – Размер и структура финансовой помощи, выделяемой муниципальным образованиям Орловской области 2008–2010 гг. Год 2008 2009 2010 Финансовая помощь тыс. руб. доля в расходах 2 771 716 46,4 673 737,6 37,1 850 433,4 30,0 Предоставления финансовой помощи бюджетам муници пальных образований осуществляется в целях выравнивании их бюджетной обеспеченности, то есть их сбалансированности по доходам и расходам. Муниципальные образования Орловской области значительно отличаются друг от друга как по уровню фактических налоговых доходов, так и по налоговому потенциалу. Наблюдается значительная дифференциация территорий по их экономическому потенциалу, что обусловлено неравномерностью распределения производственных мощностей в регионе. Для характеристики межрегиональных различий по уровню обеспеченности собственными доходами используются такие показателями, как уровень самодостаточности и самофинансирования городов и районов области. Таким образом, необходимо отметить, что для выполнения основополагающих принципов рационального формирования и эффективного функционирования всей национальной бюджетной системы, для достижения сбалансированности бюджетов разных уровней и для обеспечения их самостоятельности необходимо, прежде Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 89 всего, четко и качественно установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней. Неслучайно сбалансированность и самостоятельность бюджетов является основополагающими принципами их формирования, сформулированными в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Кроме того, необходимость соблюдения данных принципов особо отмечена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации в качестве приоритетной задачи государственной политики в области межбюджетных отношений. 2.3 Оценка степени финансовой обеспеченности расходных полномочий местного самоуправления Проблема разграничения расходных полномочий является составной частью более широкой проблемы разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями власти в аспекте межбюджетных отношений. Доходные и расходные полномочия позволяют органам государственной власти РФ и ее субъектов, органам местного самоуправления определять направления расходования бюджетных средств, величину и структуру бюджетных расходов, формировать необходимый объем бюджета и финансировать реализацию тех или иных функций органов власти. Бюджетные средства расходуются как на содержание органов власти, так и на исполнение вмененных им функций (социальная политика, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д.). Главной задачей разграничения полномочий в бюджетной сфере является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций, все расходные (законодательные и исполнительные) полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти. Увеличение количества таких функций региональных и местных бюджетов без подкрепления источниками финансирования привело к образованию «нефинансируемых федеральных обязательств». Реализация этой задачи напрямую связана с закреплением за каждым уровнем власти собственных налоговых источников и 90 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. всех доходных полномочий. Привязка собственных расходных полномочий к собственным доходным источникам позволит повысить ответственность органов власти всех уровней за проводимую бюджетную политику. В настоящее время сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе РФ достаточно высока. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% – на образование, 88% – на здравоохранение, 70% – на социальное обеспечение и т.д. [116] Расщепление между уровнями власти трех видов полномочий (полномочия по нормативному правовому регулированию, полномочия по обеспечению финансовыми средствами и полномочия по осуществлению расходов) может привести к конфликтам между уровнями власти (рисунок 8). Результаты опроса региональных и местных органов власти ряда регионов РФ, проведенного Центром фискальной политики, показали, что основой таких конфликтов являются следующие причины [117]: 1. Действующее законодательство не содержит четкого нормативно-правового разграничения между уровнями власти за исполнение и финансирование федеральных обязательств; 2. Объем возлагаемых на нижестоящие органы необеспеченных обязательств не соответствует уровню бюджетной обеспеченности большинства субъектов РФ; 3. Федеральные органы власти не исполняют в полном объеме своих обязательств по тем мандатам, финансирование которых возлагается законодательством на РФ; 4. Не существует однозначной методики оценки стоимости обязательств, в результате федеральные органы склонны завышать, а региональные – занижать такую оценку. 91 обязательств, в результате федеральные склонны Финансовые инструменты согласованияорганы и обеспечения функцийзавышать, 91 муниципального образования региональные – занижать такую оценку. а Расходные полномочия органов власти РФ Полномочия по нормативному правовому регулированию бюджетных функций Полномочия по исполнению бюджетных функций Полномочия по обеспечению финансовыми средствами Полномочия по осуществлению расходов Рисунок полномочия 8 – Расходныеорганов полномочия органов власти Рисунок 8 – Расходные власти Требования Бюджетного кодекса по возмещению федеральным Требования Бюджетного кодекса по возмещению федеральным бюджетом бюджетом дополнительных расходов территориальных бюджетов дополнительных расходов широкое территориальных бюджетов не выполняются, не выполняются, распространение получили судебные иски к региональным и местным органам власти с последующим широкое распространение получили судебные иски к региональным и местным списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам. органам власти с последующим списанием средствотсутствуют с бюджетных счетов кпо Очевидно, в таких условиях полностью стимулы проведению ответственной политики, повышению происполнительным листам. Очевидно, вбюджетной таких условиях полностью отсутствуют зрачности и объективности бюджетной отчетности, эффективному стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, повыпрозрачности и качества объективности бюджетной отчетности, эффективному шению бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы. управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, повышению Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что в настоякачества бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ щее время разграничение расходных полномочий между уровнями системы – не только самое важное, но и самое сложное развития и бюджетной реформирования бюджетной сферы. и наименее подготовленное направление бюджетной реформы. Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что в настоящее время Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ зависит от разграничение расходныхпроводить полномочий между уровнями бюджетной системы – возможности на уровне субъект РФ – муниципальное самостоятельную бюджетно-налоговую политику в не только образование самое важное, но и самое сложное и наименее подготовленное рамках законодательно установленного разграничения полномонаправление бюджетной реформы.между органами власти разного уровня. чий и ответственности Основной составляющей финансов муниципального Успешное развитие межбюджетных отношений в РФ образовазависит от ния является муниципальный бюджет. Его средства – важнейший возможности проводить на уровне субъект РФ – муниципальное образование самостоятельную бюджетно-налоговую политику в рамках законодательно 92 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. источник финансирования местных потребностей развития территориальной инфраструктуры. Муниципальный бюджет служит инструментом воздействия местных властей на масштабы производства и потребления на данной территории. Местные бюджеты играют все более возрастающую роль в реализации экономической и социальной политики государства. Их величина и степень сбалансированности во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий. Сегодня муниципальные образования испытывают существенные затруднения в наполнении доходной базы местных бюджетов и, тем самым ограничения бюджетной самостоятельности, что подрывает реальную основу местного самоуправления. Наличие вышеуказанных проблем в реализации полномочий местного самоуправления связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней налогового потенциала и состояния социальной сферы субъектов РФ. В этой связи совершенствование механизма финансового обеспечения органов местного самоуправления является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки. По данным Министерства финансов РФ на 01.01.2011 г. в Российской Федерации функционируют 24 120 муниципальных образований, что вдвое больше по сравнению с 2005 г. Анализ динамики количества муниципальных образований в Российской Федерации показывает, что произошло значительное сокращение городских округов с 1601 в 2005 г. до 522 в 2010 г., наблюдается наиболее активное и многократное увеличение количества городских и сельских поселений. Следует отметить, что в результате реформ межбюджетных отношений достигнута определенная стабильность в формировании доходов местных бюджетов, произошло увеличение в росте доходов. Состав и структура доходов местных бюджетов РФ по видам доходов представлена в таблице 16. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 93 Таблица 16 – Состав и структура доходов местных бюджетов России в 2008–2010 гг. 2008 г. Показатели Налоговые доходы Неналоговые доходы Межбюджетные трансферты Доходы Расходы Дефицит/профицит 2009 г. доля в доля в млрд. общем млрд. общем руб. объеме до- руб. объеме доходов, % ходов, % 2010 г. доля в общем млрд. объеме руб. доходов, % 720,4 29,9 732,3 30,7 806,9 31,0 278,6 11,6 241,8 12,3 253,0 9,7 1412,7 58,6 1413,5 58,0 1540,6 59,2 2411,7 2422,2 100,0 2387,6 2426,9 100,0 2600,5 100,0 2612,4 -10,5 0,4 -39,3 1,65 -11,9 0,45 Налоговые доходы формируют около 30% доходов местных бюджетов, более 11% от общего объема приходится на неналоговые доходы, что свидетельствует о низкой реальной финансовой самостоятельности муниципальных образований. Лидирующая роль в формировании доходов бюджетов муниципальных образований принадлежит межбюджетным трансфертам – в среднем 58,0%. Таким образом, можно сделать вывод о том, что, несмотря на увеличение объема межбюджетных трансфертов, ликвидация дефицита местных бюджетов не была достигнута, при этом такие методы не стимулируют развитие собственного экономического потенциала муниципальных образований. Распределение собственных доходов по типам муниципальных образований в 2010 году, как и в предыдущие годы, характеризуется неравномерностью: в бюджеты городских округов поступило 1030 млрд. рублей (52,2%), в бюджеты муниципальных районов – 682,6 млрд. рублей (34,6%), в бюджеты поселений – 260,7 млрд. рублей (13,2%). 94 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 94 структуре собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы ВВструктуре собственных доходов местных бюджетов налогозанимают 40,9% в среднем40,9% по Российской Федерации. Данное Федерации. соотношение в вые доходы занимают в среднем по Российской Данное соотношение в разрезе федеральных округов представлено разрезе федеральных округов представлено на рисунке 9. на рисунке 9. 9 – Структура РисунокРисунок 9 – Структура доходов доходов местныхместных бюджетовбюджетов ВВ39 Российской Федерации удельный вес налоговых 39субъектах субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в доходов в общем объеме собственных доходов превысил вышеуобщем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение, казанное среднее значение, в 44 субъектах Российской Федерации вбыл 44 субъектах Российской Федерации был ниже среднего уровня по Российской ниже среднего уровня по Российской Федерации. Федерации. Максимальное и минимальное значения указанного показателя вМаксимальное разрезе субъектов Российской Федерации таи минимальное значения указанного приведены показателя в вразрезе блице 17. субъектов Российской Федерации приведены в таблице 17. Следует отметить, что в связи со значительной дифференциСледует отметить, что в связи со значительной дифференциацией ацией социально-экономического развития муниципалитетов социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых распределение налоговых доходов по типам муниципальных доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 млрд. рублей) неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,1% (517,3 налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26% млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26% (209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9% (79,9 млрд. рублей) – в бюдже(209,6 млрд. рублей) и лишь 9,9% (79,9 млрд. рублей) – в бюджетах поселений. тах поселений. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 95 Таблица 17 – Максимальная и минимальная доля налоговых доходов в собственных доходах бюджетов субъектов РФ Субъекты РФ с наибольшим удельным весом налоговых % доходов в собственных доходах Субъекты РФ с наименьшим удельным весом налоговых % доходов в собственных доходах Липецкая область 60,9 Калужская область 54,1 Республика Ингушетия 12,1 Астраханская область Московская область Пермский край Свердловская область Республика Хакасия 53,5 53,4 51,7 51,5 51,5 Чукотский автономный округ Тюменская область Сахалинская область Республика Тыва Республика Дагестан Ямало-Ненецкий автономный округ Амурская область Магаданская область 14,7 18,8 21,5 21,8 22,7 Самарская область 51,1 Краснодарский край 50,4 Ненецкий автономный округ 12,1 25,5 26,7 26,7 Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом в 2010 году продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 65,1% или 525,2 млрд. рублей (в 2009 году – 68,7% или 494,6 млрд. рублей). В общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 году доля межбюджетных трансфертов составляет 59,2% или 1540,6 млрд. рублей, что соответствует аналогичному соотношению 2009 года. Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам в 2010 году представлена на рисунке 10. В структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, умень- 96 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. шилась с 40,9% в 2009 до 40,7% в 2010 году. При этом их общий объем в 2010 году увеличился по отношению к 2009 году на 7,6% и составил 627,2 млрд. рублей. Рисунок 10 – Структура межбюджетных трансфертов в 2010 г. исунок 10 – Структура межбюджетных трансфертов в 2010 г. Основной объем субвенций (57,3%) был предоставлен в 2010 году бюджетам муниципальных районов (359,4 млрд. рублей), в Основной объемгородских субвенций бюджеты округов(57,3%) поступилобыл 260,9предоставлен млрд. рублей илив 2010 г 41,6% от общего объема субвенций, в связи с преимущественным там муниципальных районов (359,4 млрд. рублей), в бюджеты городск делегированием государственных полномочий на уровень муниципальных городских в поступило 260,9районов млрд. ирублей илиокругов. 41,6%Вотбюджетах общегогородских объема субвенций и сельских поселений субвенции составляли 6,9 млрд. рублей или 1,1% соответственно. В 2010 году из региональных фондов комс преимущественным делегированием государственных полномочий пенсаций в связи с передачей указанных полномочий органов ь муниципальных районов городских округов.Федерации В бюджетах государственной властии субъектов Российской му- городски ниципальным районам было предоставлено субвенций в объеме их поселений субвенции составляли 6,9Федерации. млрд. рублей или 1, 19,1 млрд. рублей 63 субъектами Российской Из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам мунитственно. В 2010 году из региональных фондов компенсаций в связ ципальных образований выделяются субсидии в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении чей указанных полномочий органов государственной власти субъек полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. ской Федерации муниципальным районам было предоставлено субвенц ме 19,1 млрд. рублей 63 субъектами Российской Федерации. Из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальн Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 97 Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов. В 2010 году объем данного фонда составил 455,1 млрд. рублей, что составляет 23,1% собственных доходов местных бюджетов. Софинансирование из федерального бюджета составляет 230,6 млрд. рублей или 11,7% общего объема фонда. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований составляют 70,4% из общего объема дотаций (230,5 млрд. рублей). По сравнению с 2009 годом объем указанных дотаций увеличился на 6,8% или на 16,9 млрд. рублей. В 2010 году наименее дотационными являлись городские округа, в бюджетах которых удельный вес дотаций в собственных доходах составил 8%, в бюджетах поселений и муниципальных районов, соответственно, 23,8% и 26,9 процента. Данное соотношение связано с более высокой бюджетной обеспеченностью бюджетов городских округов по сравнению с бюджетами других типов муниципальных образований, что обусловлено преимущественной концентрацией налоговой базы по основным федеральным и местным налогам в указанных муниципальных образованиях. В целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в бюджете субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений. В 2010 году общий объем средств фондов финансовой поддержки поселений составил 49,9 млрд. рублей (в 60 субъектах Российской Федерации), в том числе, исходя из уровня бюджетной обеспеченности (в части городских и сельских поселений) в размере 6,2 млрд. рублей (в 9 субъектах Российской Федерации), исходя из расчета на 1 жителя (в части городских и сельских поселений) – 1,4 млрд. рублей (в 11 субъектах Российской Федерации) и исходя Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 98 из расчета на 1 жителя (в части городских округов) – 42,3 млрд. рублей (в 51 субъекте Российской Федерации). Увеличение поступлений доходных источников в бюджетах отдельных муниципальных образований Российской Федерации позволило органам местного самоуправления осуществить расходы по исполнению государственных полномочий по социальной поддержке населения муниципальных образований. Состав и структура расходов по типам муниципальных образований РФ в 2010 г. представлена в таблице 18. Таблица 18 – Состав и структура расходов по типам муниципальных образований в 2010 г. (млрд. руб.) Типы муниципальных образований Муниципальный Городские и сельГородской округ район ские поселения Виды расхоУд. вес в Уд. вес в Уд. вес в Всего дов объеме объеме объеме Сумма расходов Сумма расходов Сумма расходов по даннопо даннопо данному виду му виду му виду Управление ЖКХ Образование Культура Здравоохранение и спорт Социальная политика Другие расходы Всего расходов 103,6 295,3 460,5 44,5 61,7 43,2 74.4 64,4 466,2 32,0 13,4 49,8 54,8 119,0 8,9 23,8 24,90 1,0 232,8 478,7 935,6 37,8 161,9 36,4 56,9 35,7 117,5 34,4 41,3 30,4 5,3 29,20 1,8 103,9 284,7 119,9 49,8,0 117,1 48,7 3,6 1,5 240,6 127,2 37,8 168,0 50,0 40,9 12,2 336,1 1306,2 50,0 1043,3 40,0 262,9 10,0 2612,4 По отношению к 2009 году структура основных расходов местных бюджетов 2010 года изменилась незначительно. Выросла их Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 99 доля на социальную политику (+1,34%) при снижении доли расходов на образование (-0,51%) и на здравоохранение (-0,52%). При этом доля расходов на ЖКХ в 2010 году по сравнению с 2009 годом осталась неизменной. Анализ данных, представленных в таблице 18 показывает, что в бюджетах городских округов в 2010 г. основные расходы приходятся на образование и ЖКХ. В бюджетах муниципальных районов основными статьями расходов являются образование, здравоохранение и спорт. Количество передаваемых субъектами Российской Федерации на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий остается существенным и имеет тенденцию к увеличению. Так, по данным Минфина РФ более 18 полномочий передано 5 субъектами Российской Федерации в 2010 году и 4 субъектами Российской Федерации в 2009 и 2008 годах. В Курганской и Ярославской областях за 2008–2010 гг. количество ежегодно передаваемых полномочий превышало 20. Перечень отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегируемых на муниципальный уровень, и их динамика в 2008–2010 годах приведены в таблице 19. Тенденция увеличения количества передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий наблюдается в большинстве субъектов Российской Федерации. По сравнению с 2008 годом в 2010 году рост количества таких полномочий отмечался в Республике Бурятия в 18 раз (с 1 до 18), Ульяновской области – в 9 раз (с 1 до 9), Воронежской области – в 5 раз (с 1 до 5), Читинской области – в 4,2 раза (с 5 до 21), Ненецком автономном округе – в 4 раза (с 1 до 4) и в Новосибирской области – в 3 раза (с 2 до 6). Таким образом, финансовое обеспечение полномочий органов местного самоуправления является одним из наиболее сложных аспектов межбюджетных отношений на уровне «субъект РФ – муниципальные образования». Становление и функционирование двухуровневой системы местных бюджетов обусловило необходи- 100 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. мость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий. Наличие регулирующих и собственных налогов в местных бюджетах, их качественные характеристики непосредственно определяют величину налогового потенциала муниципального образования. В современных условиях именно налоговая составляющая доходов местных бюджетов во многом определяет финансовую независимость местных бюджетов. Таблица 19 – Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, делегируемых на муниципальный уровень в 2008–2010 гг. Наименование полномочия субъекта РФ создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий социальная поддержки и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях поддержка сельскохозяйственного производства формирование и содержание архивных фондов предоставление материальной и иной помощи для погребения Всего по субъектам РФ 2008 г. 2009 г. 2010 г. 71 70 69 70 67 19 67 67 75 21 22 23 32 29 32 32 35 39 17 18 18 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 101 Продолжение табл. 19 Наименование полномочия субъекта РФ организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) Всего по субъектам РФ 2008 г. 2009 г. 2010 г. 13 8 14 - 1 66 - 4 62 Предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации Осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости В связи с разделением третьего уровня бюджетной системы – местных бюджетов – на два подуровня: бюджеты муниципальных районов и городских округов и бюджеты городских и сельских поселений, возрастает совокупное количество бюджетов Орловской области до 267 муниципальных образований. Так как бюджетные полномочия по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местных бюджетов, а также функции по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности, передаются на уровень сельских поселений, то возникает необходимость комплектования численности специалистов, которые будут осуществлять названные полномочия. 102 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. В связи с необходимостью содержания дополнительной штатной численности аппарата управления возрастают расходы на государственное и местное самоуправление в консолидированном бюджете Орловской области. Для Орловской области это существенная статья расходов. Об этом свидетельствует тот факт, что в 2010 г. удельный вес расходов по разделу «Общегосударственные вопросы» в консолидированном бюджете Орловской области составляет 9.2%. К другим негативным последствиям перераспределения расходных полномочий для местных бюджетов можно отнести и следующие. В Орловской области в 2010 г. из 27 муниципальных образований только г. Орел, г. Ливны имели сбалансированный бюджет, одна треть оставшихся бюджетов исполнялась в основном за счет межбюджетных трансфертов. При новом территориальном устройстве Орловской области то же самое положение ожидает г. Орел, г. Ливны, так как сохранится отсутствие налогового потенциала многих муниципальных образований, влекущее несбалансированность огромного числа местных бюджетов. Подавляющее большинство муниципальных образований не имеют достаточной финансовой базы и изначально становятся дотационными. Финансовое решение вопросов местного значения становится функцией органов государственной власти субъекта РФ. Муниципальные образования поселенческого типа сталкиваются с проблемой отсутствия на низовом уровне налоговой базы, так как налоговая база сосредоточена в городах и районах. Это подтверждается аналитическими показателями распределения доходов и расходов по типам муниципальных образований (таблица 20). Даже в случае пересмотра отчислений от регулирующих налоговых доходов в пользу местных бюджетов можно обеспечить доходную самостоятельность только тех муниципальных образований, которые располагают налоговой базой. При этом перезакрепление налогов, назначение более высоких нормативов от регулирующих налогов не способно обеспечить финансовую самостоятельность населенных пунктов, которые серьезной налоговой базой не располагают. Поэтому одной из наиболее острых проблем Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 103 Таблица 20 – Финансовое обеспечение реализации полномочий местного самоуправления Орловской области Типы муниципальных образований СельМуници- ГородПоказатели Городской ские пальный ские поокруг посерайон селения ления Доходы, тыс. руб. 1 628 141,2 211 563,7 9578,5 2240,5 Расходы, тыс. руб. 1 655 339,8 301 536,1 8194,1 3146,7 Межбюджетные трансферты, тыс. руб. 1 277 809,4 199 444,4 5891,9 1352,1 Собственные доходы, тыс. руб. 373 753,6 148 599,8 7189,3 2155,2 Доля собственных доходов в общем 23 70,2 75,1 96,2 объеме доходов, % Собственные доходы без учета меж350 332,8 12 119,3 3686,6 888,4 бюджетных трансфертов, тыс. руб. Доля собственных доходов без учета 21,5 5,7 38,5 39,7 межбюджетных трансфертов, % Финансовое обеспечение органов местного самоуправления с учетом межбюд22,6 49,2 87,7 68,5 жетных трансфертов, % Финансовое обеспечение органов местного самоуправления без учета меж21,2 4,0 44,9 28,2 бюджетных трансфертов, % является разработка и внедрение методики оказания финансовой помощи местным бюджетам в целях бюджетного регулирования через целевые фонды поддержи муниципальных образований. По данным Минфина РФ в настоящее время 62% налоговых доходов закреплено за федеральным бюджетом, в результате значительная финансовая помощь оказывается региональным бюджетам в рамках бюджетного выравнивания. Бюджеты субъектов РФ имеют 26% налоговых доходов, а местные бюджеты – 12% доходов. Представляется целесообразным изменить это соотношение в пользу региональных и особенно местных бюджетов, так как на региональный и местный уровень передаются значительные расходы. Бюджетное выравнивание в Орловской области направлено на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. Итогом 104 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. достижения минимально возможного уровня будет уменьшение объема средств фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов, этот способ менее затратный для регионального бюджета. Однако обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований преследует цель обеспечение финансирования расходов в зависимости от концентрации сети бюджетных учреждений и имеющейся потребности на их финансировании. В целом проведенный анализ взаимоотношений на субфедеральном уровне показывает, что за местными бюджетами не закреплены необходимые доходные источники для финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления, в том числе и по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере. Зависимость местных бюджетов от финансовой помощи возрастает ежегодно, что подрывает стимулы к развитию налоговой базы муниципальных образований. В целях улучшения финансовой обеспеченности полномочий местного самоуправленя, по нашему мнению, следует изменить механизм перераспределения доходных источников муниципальных образований следующим образом: – в размерах законодательно установленной доле налога на доходы физических лиц для субъектов Федерации, дифференцировать данную долю по типам муниципальных образований в зависимости от бюджетной обеспеченности; – поступления от транспортного налога пропорционально распределить по типам муниципальных образований; – предусмотреть компенсацию выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе РФ льгот по уплате региональных и местных налогов из федерального бюджета; – пересмотреть перечень налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе РФ от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 105 Как уже отмечалось выше, региональных и местных налогов недостаточно для обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы. Основные налоговые доходы территориальных бюджетов, по-прежнему будут формироваться за счет отчислений от федеральных налогов. Поэтому острой является проблема обеспечения консолидированных бюджетов субъектов РФ доходными источниками, достаточными для выполнения региональными и местными властями возложенных на них функций. Рассматриваемая проблема обусловлена в основном тем, что доходы областного и местных бюджетов зависят не только от нормативов отчислений от регулирующих налогов, но и изменений в налоговом и бюджетном законодательстве. Нельзя не учитывать, что дробление территории вследствие введения поселенческой модели организации местного самоуправления сопряжено с ростом управленческих расходов. Но в то же время должно способствовать укреплению его финансовой базы, достижению соответствия расходных и доходных полномочий муниципальных образований для обеспечения эффективности межбюджетных отношений. Предоставление органам власти субъектов РФ и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с доходными источниками, является одним из важных вопросов, который требует приоритетного решения. Для совершенствования межбюджетных отношений важно создать такую систему, чтобы всегда можно было знать, сколько средств и на какой бюджетный уровень поступает. При этом важно обозначить именно нижний уровень, представив ему как достаточный перечень местных налогов и закрепленных на постоянной основе отчислений от регулирующих налогов, так и четкий перечень расходных обязательств. Анализ практического материала вскрыл проблемы во взаимодействии региональных бюджетов с бюджетами муниципальных образований, связанные с реализацией полномочий местного самоуправления, что позволяет перейти к обобщению наиболее значимых, на наш взгляд, моментов и выработке рекомендаций по 106 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений и финансовому обеспечению местного самоуправления. Рассмотрим некоторые направления увеличения налогооблагаемой базы по тем налогам, которые в современных условиях являются основными источниками формирования доходной части местных бюджетов. Несмотря на рост платежей земельного налога в местные бюджеты (с 41,7 млрд. руб. в 2008 г. до 73,8 млрд. руб. в 2010 г.), имеется ряд проблем в порядке налогообложения и администрировании: незавершенность кадастровой оценки земель; противоречивость сведений Федеральной регистрационной службы и Роснедвижимости, муниципальных органов власти; отсутствие единой программной базы для учета земель в разных государственных структурах; нецелевое использование земельных участков; получение налогоплательщиками информации о кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков. В 2008–2010 гг. только часть земельных участков полноценно оформлена и внесена в кадастр. И эта лишь одна из причин, по которой местные бюджеты в полной мере не получают платежи по земельному налогу. Основная проблема состоит во множестве поставщиков и неоднозначности информации, передаваемой в налоговые органы для определения сумм земельного налога. Довольно часто сведения, которыми располагают Федеральная регистрационная служба и Роснедвижимость не совпадают, а иногда и противоречат друг другу. Отсутствие единой базы для разработки программы по учету земель и начисления земельного налога приводит к весомым потерям местного бюджета. Целесообразно выработать межведомственную программу формирования и обмена сведениями о земельных участках, а также установить жесткий контроль за правильностью их предоставления. Следует отметить, что недостаточными темпами осуществляется межевание, кадастровый учет земель и подготовка соглашений и договоров аренды. Отсутствие зарегистрированных прав общей долевой собственности на земельные участки в Федеральной регистрационной службе препятствует работе налоговых органов, что Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 107 в конечном итоге приводит к недопоступлению денежных средств в местные бюджеты. Серьезным препятствием является недостаточность финансирования расходов на проведение работ по оценке стоимости земли объектов недвижимости из местных бюджетов, которые не заинтересованы в финансировании указанных расходов ввиду незначительности поступления средств от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц. По мнению автора, выходом из данной ситуации может послужить принятие федеральной целевой программы по финансированию расходов бюджетов муниципальных образований на осуществление оценки и составление кадастра земель и объектов недвижимости. В 2008–2010 гг. доля поступлений от налога на имущество физических лиц в местные бюджеты остается незначительной (в 2008 г. – 1,1%, 2009 г. – 1,08%, 2010 г. – 1,2%). Для получения налога на имущество физических лиц в полном объеме органы местного самоуправления должны провести полную инвентаризацию всех объектов налогообложения, создать реестр объектов налогообложения, определить их собственников. Также резервом увеличения поступлений данного налога является активизация работы органов власти местного самоуправления с налоговыми органами по снижению недоимки. Российским законодательством не определены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформить право собственности на незавершенное индивидуальное строительство. Отсутствие данной нормы приводит к несвоевременному оформлению прав собственности на имущество и снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц. По нашему мнению, целесообразно внести изменения в налоговое законодательство, устанавливающее привлечение к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости. Муниципальные власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет увеличения налогооблагаемой базы, увеличения числа лиц, занятых предпринимательской 108 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. деятельностью, роста доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех условий и стимулов для его развития находится в ведении именно муниципалитетов [5]. На правовое обеспечение развития малого бизнеса ориентирован Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». В нем определены основные цели государственной политики по развитию среднего и малого предпринимательства. По данным Федеральной службы государственной статистики в 2010 году количество малых предприятий в РФ составило около 1039,9 тыс. ед., что на 98,1 тыс. ед. больше данного показателя за 2008 год. Следует отметить, что в 2008–2010 гг. субъекты малого и среднего бизнеса обеспечивали более 10–12% налоговых доходов муниципальных образований. Исходя из подобной роли данной категории налогоплательщиков, актуальность проблем создания благоприятных условий для их предпринимательской деятельности и поиска путей стимулирования их дальнейшего эффективного развития на фоне складывающейся картины развития всей экономики страны в целом сложно переоценить. Субъекты малого предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в бюджет субъекта РФ) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты муниципальных районов). Данные специальные налоговые режимы являются взаимосвязанными и целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении за бюджетами муниципальных образований налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. На наш взгляд, в рамках прав, предоставляемых главой 26.3 «Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности» Налогового кодекса РФ необходимо корректировать коэффициент базовой доходности К2 в зависимости от размера среднемесячной заработной платы, сло- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 109 жившегося у работников организации за налоговый период и учитываемого при расчете и уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Для тех субъектов малого предпринимательства, которые выплачивают своим работникам ниже полутора прожиточных минимумов, целесообразно применять повышающий коэффициент К2. Использование налогового механизма как выравнивающего фактора приведет к установлению более равных условий хозяйствования для разных его субъектов, усилению социальной защищенности работников, росту реальной заработной платы. Особенно важное значение для муниципальных образований имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц как наиболее весомому и стабильному, равномерно распределенному по территории налогу. Уплата налога на доходы физических лиц по месту работы, а не жительства налогоплательщика приводит к тому, что местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и осуществления расходных полномочий. Изменение порядка уплаты позволит устранить существующее законодательное противоречие, когда уплата налога производится в бюджеты по месту работы, а социальные и имущественные налоговые вычеты производятся по месту проживания налогоплательщика, то есть возврат сумм налога производится из того бюджета, в который он не поступал. Целесообразно установить порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан. Для обеспечения баланса интересов государства и налогоплательщиков необходим максимально объективный, работающий механизм общественного выбора в регионе, который может обеспечить искомое равновесие. Все предложенные выше изменения закрепления доходных источников могут позитивно способствовать мотивации местных властей. Законодательное закрепление отчислений от регулирующих налогов и совершенствование налогового администрирования местных налогов будут способствовать повышению финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления. 3. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 3.1 Институциональная структура и инструменты согласования межмуниципальных интересов местного самоуправления на основе кластерного анализа В федеративном государстве могут возникать разного рода противоречия между федеральным центром и субъектами Федерации, муниципальными образованиями в области экономической политики. Проблемы построения оптимальной модели взаимоотношений между властями разного уровня, рационального разграничения полномочий, максимального удовлетворения нужд населения в государственных услугах являются определяющими при становлении модели развития бюджетных отношений. При этом местные бюджеты считаются фундаментом бюджетной системы страны не только потому, что это ее низовое, первичное звено, но и, главным образом, потому, что на их уровне сконцентрирована значительная часть расходов, имеющих социальную направленность. Поэтому решать задачу социальной направленности бюджетной системы страны и безусловного соблюдения социальных гарантий без укрепления финансовой базы местных бюджетов нельзя. Под финансовой базой органов местного самоуправления следует понимать необходимый объем финансовых ресурсов, обеспечивающих выполнение органами местного самоуправления функций и полномочий, а также сбалансированность местных бюджетов с учетом диспропорциональности территориального развития муниципалитетов. Для оценки уровня самостоятельности бюджетов муниципальных образований Орловской области проанализировано распределение доли условно – собственных (налоговых и неналоговых) доходов в совокупном доходе бюджетов муниципальных образований в 2006–2010 гг. Результаты расчетов представлены в таблице 21. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 111 Таблица 21 – Распределение доли полученных налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований Интервал доли налоговых и неналоговых доходов, % Количество муниципальных образований, попавших в группу 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 0–20 4 3 2 3’ 5 20–30 7 4 2 11 19 30–40 5 6 5 8 0 40–50 2 7 4 1 1 50–60 2 4 6 2 1 60–70 3 1 6 1 0 70–80 0 0 1 1 1 80–90 2 0 0 0 0 Свыше 90 2 .2 1 0 0 Как видно из данных таблицы 21, доля полученных собственных доходов для большей части местных бюджетов находилась в 2006 г. и 2009–2010 гг. в пределах 20–30%, в 2007 г. – 40–50%, 2008 г.– 50–60 %. Как показывает анализ данных, с 2006 года наблюдается тенденция к уменьшению собственных доходов муниципальных образований. За этот период данный показатель снизился на 22,2%. Основной причиной является отмена зачисления налога на прибыль в местные бюджеты и перераспределение его только в федеральный и региональный бюджеты по нормативу 6,5 и 17,5% соответственно. Самую низкую долю собственных доходов на душу населения в 2010 году имеют Орловский, Свердловский, Кромской, Дмитровский, Относительно высокая доля данных доходов в Знаменском, Новодеревеньковском районах, а также в городах Орел, Ливны, Мценск. При этом величина разрыва между максимальным и минимальным уровнем бюджетной обеспеченности с 2008 года резко сократилась в 2,4 раза. 112 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Обращает на себя внимание тот факт, что за исследуемый период в Орловской области для большинства муниципальных образований доля полученных собственных доходов составляет менее 40%. Это объясняется тем, что основная масса муниципальных образований области (за исключением ряда городов областного подчинения) имеет сельскохозяйственную специализацию, характеризующуюся низким уровнем рентабельности производства. Одним из недостатков системы межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации, по нашему мнению, является высокая степень централизации доходов бюджетной системы субфедерального уровня, перекос в пользу средств бюджетного регулирования в структуре муниципальных доходов. Подтверждением этому является распределение доли безвозмездных перечислений в общих доходах муниципальных образований Орловской области, из которой следует, что для большинства местных бюджетов области безвозмездные перечисления из регионального бюджета в 2009 году составляют свыше 60% бюджетных доходов (таблица 22). Следует отметить, что с 2006 по 2010 гг. доля безвозмездных перечислений, включающих дотации и средства, передаваемые по взаимным расчетам, в среднем по муниципальным образованиям Орловской области (учитывая г. Орел, г. Ливны и г. Мценск) увеличилась с 34,2% до 58,9%, учитывая что в 2006 и 2007 гг. этот показатель снижался до 32%. В г. Орле удельный вес безвозмездных перечислений в 2006–2010 гг. составлял около 2–5%, в 2008–2009 гг. он возрос до 30%, причем основную долю представляли средства, поступающие из областного бюджета на финансирование расходов, связанных с содержанием объектов ЖКХ и социальной сферы. Причинами увеличения доли безвозмездных перечислений в 2008–2010 гг. явилась отмена на федеральном уровне зачисления в местные бюджеты налога на прибыль, а также отчислений от единого налога на совокупный доход. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 113 Таблица 22 – Распределение доли безвозмездных перечислений в бюджетах муниципальных образований Интервал доли безвозмездных перечислений, % Количество муниципальных образований, попавших в группу 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. ед. % ед. % ед. % ед. % ед. % 0–10 4 14,8 2 7,4 1 3,7 0 0,0 0 0,0 10–20 0 0,0 0 0,0 1 3,7 1 3,7 0 0,0 20–30 2 7,4 1 3,7 2 7,4. 1 3,7 1 3,7 30–40 3 11,1 4 14,8 10 37,0 2 7,4 1 3,7 40–50 1 3,7 7 25,9 3 11,1 1 3,7 1 3,7 50–60 6 22,2 5 18,5 6 22,2 6 22,2 0 0,0 60–70 7 25,9 5 18,5 1 3,7 10 37,0 18 66,7 70–80 4 14,8 3 11,1 3 11,1 6 22,2 6 22,2 80–90 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Таким образом, значительная часть муниципальных образований Орловской области не имеет устойчивой доходной базы бюджета, что осложняет проведение мероприятий, направленных на развитие экономики и социальной сферы соответствующих территорий. Вопрос о финансовой устойчивости местных бюджетов, под которой следует понимать возможность муниципального образования обеспечивать постоянную сбалансированность бюджетов или превышение доходов над расходами муниципалитетов, связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти. Эта проблема связана с оценкой финансового потенциала органов местного самоуправления и формированием механизма финансовой помощи. 114 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. В условиях рыночной экономики актуальным становится вопрос финансовой устойчивости местных бюджетов и муниципальных образований посредством объективной оценки их бюджетного потенциала. Различные субъекты рыночных отношений: инвесторы, органы власти субъектов РФ и муниципальных образований – заинтересованы в однозначном определении бюджетного потенциала муниципального образования. Кроме того, если реально будут определены бюджетные возможности муниципалитета, это позволит объективно подойти к оценке действительной потребности в финансовой помощи, повысится самостоятельность муниципального образования в использовании своего бюджетного потенциала. Применение экономически обоснованной методики оценки бюджетного потенциала муниципального образования будет способствовать комплексному управлению региональными и муниципальными финансами, которое включает решение следующих задач: – увеличение налогооблагаемой базы и рост поступлений собственных доходов местных бюджетов; – определение основных направлений расходования бюджетных средств, соответствующих стратегическим и тактическим целям социально– экономического развития территориально-административных образований; – формирование оптимальной структуры расходов бюджета территориально-административных образований; – регулирование уровня и динамики дефицита (профицита) бюджета; – экономное и эффективное расходование бюджетных средств; – эффективное управление государственным и муниципальным долгом; – осуществление бюджетного планирования и прогнозирования, определение перспектив развития муниципального образования; – распределение средств финансовой помощи в виде дотаций и субвенций из вышестоящих бюджетов. Уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 115 бюджетных расходов. При этом под минимальными бюджетными расходами понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Таким образом, важным аспектом бюджетного анализа на уровне региона является анализ устойчивости местных бюджетов, представленный следующими коэффициентами: 1. Коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и полученных доходов: Кбп=БП/Д, (3.1) где БП – безвозмездные перечисления; Д – суммарный объем доходов. Коэффициент показывает, во сколько раз перечисления из регионального бюджета в бюджеты городских округов и муниципальных районов превосходят налоговые и неналоговые доходы рассматриваемого муниципального образования. 2. Коэффициент бюджетной результативности территорий: Кбр =Д/Ч, (3.2) где Д – доходы местного бюджета, Ч – численность населения, проживающего на территории данного муниципалитета. Возможны два варианта расчета коэффициента бюджетной результативности территорий. Согласно варианту I в качестве доходов местного бюджета рассматриваются суммарные доходы муниципальных образований, т.е. с учетом безвозмездных перечислений из областного бюджета (располагаемые доходы). По II варианту за доходы принимаются собственные доходы местных бюджетов, т.е. сумма налоговых и неналоговых доходов городов и районов субъекта. 3. Коэффициент бюджетного покрытия: Kп=Д/Р (3.3) Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 116 Коэффициент бюджетного покрытия свидетельствует о том, в какой степени бюджетные расходы покрываются доходами. Результаты расчетов приведенных бюджетных коэффициентов для муниципалитетов Орловской области представлены в таблице 23. Таблица 23 – Коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и собственных доходов бюджетов муниципальных образований Орловской области Показатель Значение Кбп 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. Максимум 4,98 4,89 5,01 6,93 4,38 Минимум 0,03 0,02 0,05 0,39 0,43 Среднее 2,05 1,93 1,44 2,7 3,14 В муниципальных образованиях Орловской области коэффициент соотношения безвозмездных перечислений и полученных собственных доходов достигает максимума в 2008–2009 гг., более чем в 5 и 6 раз. Причем в 2010 г., по сравнению с 2008 г. размер среднего значения данного коэффициента возрос в 2,2 раза, что свидетельствует о вое более возрастающей роли безвозмездных перечислений и снижении объемов поступления собственных доходов местные бюджеты. Так, в 2006, 2007 гг. более чем в 4 раза средства, перечисленные из областного бюджета, превышают полученные собственные доходы в таких районах области, как Знаменский, Корсаковский, Сосковский, Троснянский , в 2008–2009 гг. наиболее высокие значения Кбп характерны для этих же территорий, за исключением Корсаковского района. В 2010 г. происходит снижение данного показателя до 4,38 и он характерен таким районам как Корсаковский, Покровский, Сосковский, Троснянский, Шаблыкинский. Минимальное значение коэффициента соотношения безвозмездных перечислений и полученных собственных доходов 2006 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 117 г. характерно для Ливенского района, в 2006–2010 гг. – для г. Орла. Отметим другие муниципальные образования Орловской области, входящие в группу с наименьшей величиной коэффициента соотношения безвозмездных перечислений и полученных собственных доходов (Кбс <1),.в 2006–2007 гг. сюда можно отнести Верховский, Краснозоренский, Мценский, Ливенский Дмитровский, Должанский, г. Орел, г. Ливны и г. Мценск. В 2007 г. увеличилось число муниципальных образований, в которых указанный коэффициент менее 1 практически до 50%,но в 2009 г. в данную группу входят только 4 муниципалитета: г. Орел, г. Ливны, г. Мценск и Орловский район, в 2010 г. – г. Орел и г. Ливны. Таким образом, с 2009 г. резко снижается количество муниципальных образований, в которых безвозмездные перечисления превышают собственные доходы и значение Кбс <1. Согласно первому варианту расчетов коэффициента бюджетной результативности (таблица 24) , за период с 2006 по 2009 г. по данному показателю возглавил список Краснозоренский район, в 2009 г. – Корсаковский район, в 2010 г. – Знаменский район. Относительно высокое значение коэффициента бюджетной результативности территорий (суммарных доходов на душу населения) за рассматриваемый период наблюдалось в Знаменском, Верховском, Покровском районах области. В основном такая ситуация возникала вследствие преобладания безвозмездных перечислений, а не собственных доходов в структуре общих поступлений. В 2006–2009 гг. самое низкое значение показателя душевых бюджетных доходов (первый вариант расчета Кбр) зафиксировано в Орловском районе, в 2010 г. – в г. Орел, полученные собственные доходы на душу населения которого были самыми высокими. В данную низкодоходную группу также вошли Болховский, Дмитровский районы. По второму варианту расчетов максимальное значение показателя бюджетной результативности территорий в 2006, 2008–2009 гг. наблюдалось в Краснозоренском районе, в 2006, 2010 г.– в г. Орел. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 118 Таблица 24 – Показатель бюджетной результативности Показатель Значение Кбр 2006 г. Максимум Минимум Среднее Максимум Минимум Среднее 2007 г. 2008 г. 2009 г. I ВАРИАНТ 6833 11117 3669 3425 4843 4894 II ВАРИАНТ 4337 5202 8549 668 791 912 2511 3277 3202 6443 3282 3818 2010 г. 8771 3654 4943 11487 5209 6445 3092 1027 2336 3650 1491 2650 К числу районов, имеющих одни из самых низких значений показателя душевых собственных доходов, в 2006-2010 гг. относятся Троснянский, Сосковский, Урицкий, Дмитровский районы. При сбалансированности бюджета, значение коэффициента покрытия должно быть равно 1 (таблица 25). Расчет Кп показывает, что в 2006 г. лишь 37% муниципальных образований покрывают расходы полученными налоговыми, неналоговыми доходами, а также безвозмездными перечислениями из бюджета вышестоящего уровня, в 2006 г. – 33%, в 2007 г. – 63%, в 2008 г. – 74%, в 2009 г. – 46%. Таблица 25 – Коэффициент покрытия расходов полученными доходами Показатель Максимум Минимум Среднее Количество дефицитных бюджетов (Кп<1) Значение Кп 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 1,012 0,952 0,996 1,018 0,968 0,994 1,049 0,965 1,004 1,015 0,932 0,986 1,039 0,969 1,003 17 18 10 20 13 Доходными статьями местных бюджетов являются налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления, причем устойчивой основой доходной базы муниципальных об- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 119 разований можно считать только налоговые доходы, связанные с экономическим потенциалом данной территории. Большая часть неналоговых доходов является либо временной, либо нестабильной Доля неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований Орловской области составляла в 2006–2007 гг. 2–3% , в 2008–2010 гг. – 5%, что говорит о низкой эффективности использования муниципальной собственности. Считаем необходимым произвести многомерную классификацию муниципальных образований Орловской области с целью определения эффективности бюджетных отношений по следующим статистическим показателям, отражающим структуру доходов муниципального образования: объем безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения (руб.) и условно собственные доходы на душу населения (руб.). В качестве методов исследования используем различные процедуры дескриптивной статистики, в том числе визуализация индексов с помощью диаграмм Парето, а также процедуры многомерной классификации (корреляционного и кластерного анализов), реализованные с помощью пакета анализа данных общественных наук SPSS Base 11.0. На первом этапе исследования используем графические методы разведочного анализа данных. Детальную информацию можно получить из диаграмм Парето, на которых муниципальные данные представляются в ранжированном порядке (рисунок 11). На диаграммах пунктирными линиями отмечены средние значения объема безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения и объема условно собственных доходов на душу населения по Орловской области, составляющие 5259,9 руб. и 1863,5 руб. соответственно. Половина муниципальных образований получает безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня в объеме превышающем среднее значение. Наибольшие объемы безвозмездных перечислений на душу населения наблюдаются в Корсаковском и Знаменском районах (8192,1 руб. и 8097,5 руб. соответственно), а наименьшие в городах Орел и Мценск (1556,5 руб. и 2490,0 руб. соответственно). Условно собственные доходы Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 120 на душу населения выше среднего значения по области получают 12 муниципальных образований, причем объем условно собственных доходов максимален в Краснозоренском районе (3092,4 руб.), а минимален в Урицком районе (1027,2 руб.). а б Рисунок 11 – Ранжирование муниципальных образований Орловской области по составляющим доходов: а – объем безвозмездных перечислений, б – условно собственные доходы Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 121 Из сравнения диаграмм Парето можно сделать вывод, что рассматриваемые показатели не вполне коррелируют друг с другом. Так как безвозмездные перечисления из бюджетов вышестоящего уровня отвечают цели внутрирегионального межбюджетного выравнивания, то чем больше дефицит собственных средств, тем больше должны быть безвозмездные перечисления. Однако, например, в Малоархангельском районе при высоком уровне условно собственных доходов на душу населения, превышающем среднее по области, объем безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения также значительно выше среднего уровня. В то же время в Болховском районе значения обоих показателей значительно ниже среднеобластного уровня. Для проверки выдвинутого предположения проведем корреляционный анализ. Результаты анализа представлены в таблице 26. Корреляционный анализ подтверждает это наблюдение: значение коэффициента корреляции Пирсона между рассматриваемыми показателями составляет –0,375, что в соответствии со шкалой Чеддока отвечает слабой силе связи (таблица 26), причем эта связь – отрицательная, т.е. уменьшению условно собственных доходов отвечает тенденция к увеличению объема безвозмездных перечислений. Этот факт статистически значим на достаточно высоком уровне (уровень 0,054 ненамного превышает общепринятое критическое значение 0,05). Соответствующая диаграмма рассеяния показателей представлена на рисунке 12 (пунктирными линиями отмечены средние значения объема безвозмездных перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения и объема условно собственных доходов на душу населения по Орловской области). По рисунку 12 можно выделить группы муниципальных образований Орловской области, близких по показателям структуры доходов. Четыре муниципальных образования – Орловский район и города Орел, Мценск и Ливны при относительно высоком уровне условно собственных доходов характеризуются низким уровнем безвозмездных перечислений. Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 122 Таблица 26 – Корреляционная матрица статистических показателей для муниципальных образований Орловской области Объем безвозУсловно собмездных пере- ственные дохочислений на ды на душу душу населения населения Pearson Объем безвозмездCorrelation ных перечислений на Sig. (2-tailed) душу населения N Pearson Условно собствен- Correlation ные доходы на душу Sig. (2-tailed) населения N 1 -0, 3375 27 0,054 27 –0,375 1 0,0544 27 , 27 Три муниципальных образования – Корсаковский, Знаменский и Шаблыкинский районы на диаграмме рассеяния расположены в зоне пониженных значений величины условно собственных доходов и повышенных значений объемов безвозмездных перечислений, т.е. для этих муниципальных образований наиболее ярко выражена «выравнивающая» функция безвозмездных перечислений. Наихудшим сочетанием рассматриваемых показателей характеризуются Урицкий, Волховский и Кромской районы, где оба показателя существенно меньше среднего по области уровня. Особенно выделяется Краснозоренский район, где при экстремально высоком значении условно собственных доходов наблюдается довольно высокий уровень безвозмездных перечислений. Остальные муниципальные образования группируются около средних значений рассматриваемых показателей. Статистическая независимость рассматриваемых показателей, позволяет выполнить кластерный анализ. Рассмотрим двух и трех кластерные решения. При выделении двух кластеров в первый кластер входит четыре муниципальных образования (Орловский район и города Орел, Мценск и Ливны), характеризующиеся по- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 123 вышенным уровнем условно собственных доходов и низким значением объемов безвозмездных перечислений. Рисунок 12 – Разброс муниципальных образований Орловской области по объему безвозмездных перечислений и условно собственным доходам Остальные муниципальные образования Орловской области входят во второй кластер. При выделении трех кластеров, первый кластер остается без изменений, а второй разбивается на два подкластера. Состав кластеров для двух- и трехкластерных решений приведены в таблице 27. Таблица 27 – Принадлежность муниципальных образований Орловской области к кластерам Муниципальное образование 2 кластера 3 кластера 1 2 3 Волховский район Верховский район Глазуновский район 2 2 2 3 3 3 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 124 Продолжение табл. 27 Муниципальное образование 2 кластера 3 кластера 1 2 3 Дмитровский район 2 2 Должанский район Залегощенский район Знаменский район Колпнянский район Корсаковский район Краснозоренский район 2 2 2 2 2 2 3 3 2 3 2 2 Кромской район Ливенский район Малоархангельский район Мценский район 2 2 2 2 3 3 2 3 Новодеревеньковский район 2 2 Новосильский район 2 2 Орловский район Покровский район Свердловский район 1 2 2 1 2 3 Сосковский район 2 2 Троснянский район 2 3 Урицкий район Хотынецкий район Шаблыкинский район 2 2 2 3 2 2 г. Орёл г. Ливны 1 1 1 1 г. Мценск 1 1 При анализе отнесения муниципальных образований к тому или иному кластеру, можно отметить, что объем безвозмездных Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 125 перечислений из бюджетов вышестоящего уровня на душу населения вносит больший вклад в разделение на кластеры. Идентификацию кластеров можно выполнить по их статистическим характеристикам – невзвешенным арифметическим средним и средним квадратическим отклонениям (СКО). Результаты для трехкластерной модели сведены в таблицу 28. Таблица 28 – Статистические характеристики кластеров муниципальных образований Орловской области Показатель Кластер 1 Кластер 2 Кластер 3 Среднее СКО Среднее СКО Среднее СКО Объем безвозмездных перечислений на душу 2479,2 населения 663,0 6815,9 834,7 4918,6 435,8 Условно собственные доходы на душу насе- 2630,9 ления 391,3 1763,2 561,8 1704,4 589,0 Таким образом, статистический анализ показателей структуры доходов муниципальных бюджетов позволил выявить зависимость объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня от дефицита собственных средств, а также установить однородные группы муниципальных образований Орловской области по объему безвозмездных перечислений и величине условно-собственных доходов. На основе кластерного анализа собственных доходов муниципальных бюджетов и объема безвозмездных перечислений из бюджета вышестоящего уровня определена институциональная структура бюджетных отношений и инструментов их согласования, заключающаяся во взаимосвязи всех уровней власти и бюджетов в области регулирования и оптимизации данных отношений с целью финансового обеспечения полномочий местного самоуправления и поиска эффективных инструментов их сбалансированности. 126 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 3.2 Оптимизация доходных и расходных полномочий «субъект Федерации – муниципальное образование» Главными задачами реформирования бюджетных отношений в РФ на современном этапе являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющие органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Эта система должна обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию и территориальную интеграцию. Для выполнения этих задач необходимо прежде всего обеспечить реализацию прав и обязанностей органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, принимать в рамках федерального законодательства самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, формированию расходов и доходов своих бюджетов на основе четкого, стабильного и сбалансированного разграничения расходных полномочий и доходных источников, гарантирующих финансовую самостоятельность и способствующих повышению самодостаточности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала. В то же время значительные различия бюджетной обеспеченности, географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, делают невозможным установление на федеральном уровне единой схемы распределения налоговых доходов между бюджетом региональных органов власти и бюджетами муниципальных образований, а также единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Существующая во многих регионах дифференциация налоговой базы по муниципальным образованиям приводит к тому, что единообразное повышение ставок отчислений налоговых доходов в муниципальные бюджеты влечет Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 127 за собой избыточную бюджетную обеспеченность в отдельных муниципалитетах с большой налоговой базой, но в то же время не решает проблемы дотационных муниципальных образований. В этих условиях установление единых нормативов закрепления регулирующих налогов на высоком уровне только усилит внутрирегиональную дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Одна из основных функций бюджета органов власти субъектов Федерации заключается в перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных муниципалитетов в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью. С помощью установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на федеральном уровне невозможно решить проблему формирования стабильной доходной базы. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов и выделения дотаций из региональных бюджетов. Было бы целесообразно закрепление в федеральном законодательстве общих принципов распределения налоговых доходов и выделения финансовой помощи из регионального бюджета. Другой проблемой при возможном применении подобных методик является сложность расчетов трансфертов в соответствии с ними, а также возможность искажения исходной информации в целях увеличения объема трансферта. В этой связи единые правила расчета трансфертов из фонда поддержки муниципальных образований должны основываться на общедоступной статистической информации, слабо подверженной искажениям со стороны как региональных, так и муниципальных органов власти (численность населения, отчетные данные о бюджетных доходах и расходах). Планирование ставок отчислений регулирующих налогов в муниципальные бюджеты и распределение средств Фонда согласно методике производится в несколько этапов: определяются расходные потребности муниципалитетов, а также их доходные возмож- 128 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. ности, затем производится последовательное установление ставок отчислений от региональной доли поступлений налога на доходы физических лиц, налога на прибыль организаций, акцизов в бюджеты муниципальных образований для покрытия расчетного разрыва между расходными потребностями и доходными возможностями муниципалитетов. Впоследствии выравнивание осуществляется путем выделения прямых дотаций тем муниципалитетам, где после зачисления указанных налогов по максимальным ставкам сохраняется превышение расходных потребностей над доходными возможностями для полного погашения последнего показателя. Определение расходных потребностей муниципалитетов также производится в несколько этапов. Первоначально рассчитывается численность потребителей каждого вида государственных услуг, финансируемых из муниципальных бюджетов, по каждому муниципальному образованию. Затем исчисляется общая сумма расходов всех муниципальных бюджетов на финансирование государственных услуг и средняя по региону величина расходов на финансирование каждого вида услуг на потребителя. Исходя из того, что в основном не наблюдается значительных колебаний в стоимости предоставления государственных услуг, оценка расходных потребностей муниципалитета рассчитывается как сумма произведений среднедушевых расходов на финансирование каждого вида услуг на число потребителей этого вида услуг в муниципалитете. Очевидно, что в случае предполагаемого различия стоимости оказания государственных услуг по отдельным муниципалитетам возможно введение дополнительных коэффициентов к общей сумме оказанных государственных услуг в регионе. Наиболее точное решение может быть найдено с помощью подробного обследования и аудита всей экономической деятельности, в том числе и теневой, но в то же время эта задача практически не выполнима и чрезвычайно дорогостоящая. Однако оценка доходных возможностей муниципалитетов на основе эконометрического моделирования также не лишена недостатков. Кроме того, эконометрические методы трудно рекомендовать для всех субъектов Федерации вследствие их сложности и недостаточной компетен- Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 129 ции работников финансовых ведомств на региональном и муниципальном уровнях в области эконометрического моделирования. Возможно, лучшим решением проблемы оценки налогового потенциала муниципалитетов явилось бы утверждение системы показателей для его оценки, включающих результаты анализа бюджетной ситуации, данных налоговых и аудиторских проверок. Очевидно, что при использовании оценки доходных возможностей муниципальных бюджетов дальнейшее распределение планируемых налоговых поступлений и дотаций из регионального бюджета должно быть результатом прозрачных и верифицируемых расчетов налога на доходы физических лиц, действующее законодательство не регламентирует Исходя из результатов проведенного исследования и изложенной выше методики можно предложить следующие подходы к реформированию системы межбюджетного выравнивания на уровне субъект Федерации – муниципальное образование. В качестве основных мер по реформированию системы взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами можно предложить законодательное закрепление основных этапов процесса распределения финансовых ресурсов между региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы. Необходимо оставить в законе требование о минимальной величине нормативов отчисления налоговых доходов в бюджеты муниципальных образований. Закон должен требовать единства нормативов, а не выполнения их в среднем. Региональные власти должны иметь возможность повышения единой минимальной ставки нормативов отчислений от регулирующих налогов в муниципальные бюджеты по сравнению с зафиксированной в законе величиной. Следующим этапом межмуниципального выравнивания может быть закрепленная в законе методика дифференцирования ставок отчисления от регулирующих налогов и выделения дотаций нуждающимся в них муниципалитетам. Закон должен предусматривать повышение нормативов отчислений для некоторых муниципальных образований до 100% региональной доли, а при нехватке 130 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. прогнозной величины налоговых доходов муниципальных бюджетов для покрытия расчетных расходных потребностей – выделение региональных дотаций для ее финансирования. Ключевым вопросом при закреплении в федеральном законодательстве подобной схемы финансирования потребностей муниципальных образований является определение расходных потребностей муниципалитетов, а также их доходного потенциала. При невозможности применения эконометрических методов оценки зависимости доходных возможностей муниципалитетов от основных экономических и финансовых индикаторов по причинам, описанным выше, следует рекомендовать иной метод расчета, основанный, возможно, на прямом расчете налоговой базы исходя из фактических и прогнозных показателей основных налогоплательщиков на территории того или иного муниципального образования. Для оценки расходных потребностей возможно принятие приведенной выше методики с некоторыми модификациями для регионов с высокой степенью дифференциации стоимости оказания государственных услуг. Независимо от избранной методики оценки доходного потенциала и расходных потребностей необходимо законодательно закрепить эту методику в качестве обязательной для применения в процессе бюджетного планирования в регионах. Такой подход, помимо повышения прозрачности и единообразия бюджетного процесса в регионах, создаст базу для дальнейшего развития межбюджетных отношений на региональном уровне и позволит федеральным властям более действенно регулировать взаимоотношения между всеми уровнями бюджетной системы. Для выработки оптимальной структуры распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы нами была проведена работа по расчету изменения структуры налоговых доходов бюджетов муниципальных образований. Как базовый рассматривался расчет долей налоговых доходов, поступающих в местные бюджеты, который производился на основе нормативов отчислений от регулирующих налоговых источников региональных бюджетов, закрепленных Бюджетным кодексом РФ. Указанным нормативным Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 131 документом установлены минимальные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в следующих соотношениях: 1) городские округа – 30%, 2) муниципальные районы – 20%; 3) сельские и поселковые администрации – 10%. Представим расчеты отчислений по налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль, акцизам, налога на имущество организаций (таблица 29). По всем этим налогам, за исключением нормативы распределения поступлений между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Были выполнены прогнозы перераспределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, для некоторых вариантов – установления ставок отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты на уровне отдельных муниципальных образований. Расчеты производились с целью анализа изменений налоговых доходов местных бюджетов в 2010 году при условии действия различных вариантов минимальных ставок отчислений поступлений регулирующих налогов в местные бюджеты. Таблица 29 – Минимальные ставки налогов при действии альтернативных вариантов нормативов отчислений налогов (в% от фактического уровня 2010 года) Показатели Налог на прибыль 1 вариант 2 ва- 3 ва- 4 ва- 5 ва- 6 ва- 7 вариант риант риант риант риант риант 0 0 0 0 5 5 5 Налог на доходы физических лиц 100 100 100 100 75 75 75 Акцизы 10 20 30 0 0 0 0 Налог на имущество организаций 50 50 50 50 50 100 75 132 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Большинство расчетов производилось по следующим предлагаемым нами альтернативным вариантам перераспределения доходов между региональными и местными бюджетами: Вариант 1. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц, 10% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций. Вариант 2. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц , 20% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций. Вариант 3. В доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога на доходы физических лиц, 30% акцизов и 50% поступлений налога на имущество организаций. Вариант 4. В доходы местных бюджетов перечисляется не менее 100% поступлений налога на доходы физических лиц и 50% поступлений налога на имущество организаций. При этом не установлены минимальные нормативы отчислений в местные бюджеты поступлений налога на прибыль и акцизов (в расчетах принималось, что поступления указанных налогов в местные бюджеты не перечисляются). Вариант 5. В отличие от предыдущего варианта, в доходы местных бюджетов перечисляется 5% поступлений налога на прибыль и 75% поступлений налога на доходы физических лиц. Вариант 6. В отличие от предыдущего варианта, в доходы местных бюджетов перечисляется 100% поступлений налога имущество организаций. Вариант 7. В отличие от вариантов 5 и 6, в доходы местных бюджетов перечисляется 75% налога на имущество организаций. В соответствии с принципами налогообложения, налоговые поступления должны направляться в бюджет органа власти того уровня, для которого выполняются следующие условия (помимо эффективности администрирования сбора налога на соответствующем уровне власти): 1) плательщики налога, поступления которого зачисляются в доходную часть некоторого органа власти, должны находиться в прямой зависимости от действий этого органа власти; Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 133 2) плательщики налога, поступления которого зачисляются в доходную часть некоторого органа власти, должны иметь возможность оказания влияния на расходную политику этого органа власти. В соответствии с этими условиями, поступления налога на доходы физических лиц должны зачисляться хотя бы частично в местные бюджеты (налогоплательщики пользуются услугами местных органов власти и имеют возможность влиять на их политику в области бюджетных расходов). С другой стороны, существует проблема рационального распределения поступлений налога на доходы физических лиц по видам бюджетам в случае получения налогоплательщиком доходов одновременно в нескольких муниципальных образованиях. Налог на имущество (и особенно – на недвижимость) в соответствии с этими условиями должен полностью направляться в бюджеты муниципальных образований, так как состояние недвижимости напрямую зависит от услуг, финансируемых из этих бюджетов (коммунальные услуги и т.д.), владельцы имущества являются избирателями, а администрировать сбор налогов на имущество эффективнее всего на муниципальном уровне в силу максимальной немобильности объекта обложения и наличия у местных органов власти наиболее полной информации о наличии и стоимости имущества. Считаем необходимым закрепление за местными бюджетами налога на имущество предприятий и некоторой доли налога на прибыль. В частности, именно в руках местных властей сосредоточены действенные рычаги по сбору налога на имущество (что будет особенно проявляться при замене налога на имущество налогом на недвижимость) и адекватной оценке налогооблагаемой базы для этого налога. Аналогично, органы власти муниципальных образований обладают реальными возможностями по увеличению уровня собираемости налога на прибыль. Поэтому закрепление в доходах местных органов власти некоторой доли налога на прибыль предприятий позволит создать заинтересованность местных властей в повышении уровня его собираемости. 134 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Эти выводы должны приниматься в расчет при выборе итогового варианта. Таким образом, в большинстве расчетов основанием являются три базовые схемы: 0-100-0-50, 5-75-0-100 и 5-75-0-75, где за местными бюджетами закрепляются большие доли налога на доходы физических лиц и налога на имущество предприятий. Количественная оценка изменения распределения налоговых доходов в Орловской области и отдельных муниципальных образованиях производилась с учетом предложения по дальнейшему развитию финансового обеспечения местного самоуправления, заключающегося в том, чтобы установить нормативы гарантированных отчислений в бюджеты муниципальных образований не в процентах от суммы налоговых поступлений (по видам налогов), закрепленных за консолидированным бюджетом субъекта РФ, а в процентах от налоговых поступлений (по видам налогов), собираемых на территории данного муниципального образования (в части, составляющей доходы субъекта РФ). Это предложение представляется нам наиболее рациональным. Для оценки этого предложения просчитано несколько вариантов минимальных ставок отчислений регулирующих налогов в местные бюджеты, при действии в 2010 году различных вариантов ставок отчислений. Следует отметить, что изъятие из налоговых доходов городских бюджетов поступлений акцизов практически не повлияло на величину этого показателя, тогда как изменение нормативов отчислений налога на прибыль и налога на доходы физических лиц значительно более существенно уменьшило объем налоговых доходов городских бюджетов по сравнению с предыдущими вариантами. Учитывая, что конечной целью межбюджетного регулирования является стимулирование развития налогового потенциала муниципалитетов, увеличения бюджетной обеспеченности, регулирование встречных бюджетных потоков с целью их сокращения, считаем целесообразным использовать следующий показатель финансового обеспечения расходных полномочий органов местного самоуправления: Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования Ко = СД/Р, 135 (3.4) где СД – собственные доходы i-ro муниципального образования; Р – расходы i-го муниципального образования. Значение данного показателястремиться к 1, в результате этого расходные полномочия муниципальных образований будут обеспечиваться за счет налоговых и неналоговых доходов, в данном варианте, без финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня. В таблице 30 приведен уровень обеспечения расходных полномочий муниципального образования за счет собственных налоговых доходов. При этом наиболее предпочтительным представляется 6 вариант, согласно которому в доходы местных бюджетов перечисляется 5% налога на прибыль, 75% поступлений налога на доходы физических лиц и 100% поступлений налога на имущество предприятий. При этом уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу местных бюджетов составит 89,1%) за счет собственных налоговых доходов. Следует учитывать, что в случае превышения суммы налоговых доходов над объемом расходных полномочий в размере более 50% целесообразно осуществлять их изъятие на сумму превышения в фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) с целью дальнейшего перераспределения наименее обеспеченным муниципалитетам. Недостаточная обеспеченность полномочий органов местного самоуправления финансовыми ресурсами девальвирует эффект муниципальной реформы и не позволяет органам местного самоуправления в достаточной степени реализовывать управленческий потенциал. Предлагаемое перераспределение налоговых доходов в местные бюджеты будет способствовать, с одной стороны, обеспечению надежными налоговыми поступлениями, а с другой, позволит муниципалитетам влиять на увеличение доходной базы местных бюджетов и в перспективе стать основой фискальной автономии муниципалитетов. Межбюджетное регулирование на региональном уровне служит цели обеспечения финансовыми ресурсами местных бюджетов для 48,4 36,1 44,3 22.6 21.7 22,2 19,3 22,9 21,7 16,0 1. г. Орел 2. г. Ливны 3. г Мценск 4. Волховский 5. Верховский 6. Глазуновский 7. Дмитровский 8 Должанскик 9. Залегощенский 10. Знаменский Наименование районов 23.6 29,0 34,3 29,0 33,5 28.5 29,8 51,4 43,8 67,5 2010 год 17,1 30,8 32.8 22,7 26,7 30.5 28.3 60,3 61.8 143,4 25,8 46.7 57,2 35.5 42.9 45,2 40,5 94,9 123.8 200,! 1 вариант 17,5 34,9 38,2 24.0 25,8 46,7 57.2 36,0 42,9 46.3 35,3 28,4 40,3 96,3 140,0 213.9 30,7 83,1 115,6 153;3 2 вариант 17,5 34,9 38,2 24,4 28,4 36,1 30,7 84,3 25,8 46.7 57,2 36,6 42,9 47,5 40,3 97,8 128.9 156,2 17,5 34,8 38.2 23.3 28.4 33,5 30,7 80,6 88.8 25,8 46,7 57,2 34,9 42,9 44,0 40.3 93.4 107,6 4 вариант 13,8 27,6 32.1 18,7 22,6 28.0 24,5 65,3 73.2 20,4 37,0 48.1 28,1 34.2 36,7 32,2 75,7 88,7 158,2 5 вариант 163.2 227,7 133,6 186,4 113,4 З вариант 14,1 28,6 34,9 19,2 23,4 29,8 25,5 69,0 76,3 20,9 38.4 52.2 28,8 35,4 39,1 33,6 80,0 92,4 124,5 173,8 6 вариант 14,0 28,1 33,5 18,9 23,0 28,9 25,0 67.1 74,7 119,0 20,6 37,7 50,1 28,4 34,8 37,9 32,9 77,8 90,5 166,0 7 вариант Таблица 30 – Оценка уровня самофинансирования расходов на реализацию полномочий собственными налоговыми доходами местных бюджетов Орловской области Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытии расходов па реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов Уровень покрытия расходов на реализацию полномочий собственными доходами Уровень покрытия расходов на социально-культурную сферу за счет налоговых доходов 136 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 21,8 17,0 19,3 23,0 21,9 17,4 19.0 19,8 18,5 25,0 15,7 17,8 14,4 17,6 20.3 19.3 16,0 3L5 11. Колпнянский 12. Корсаковский 13. Краснозорен-ский 14. Кромской 15. Ливенский 16. Малоархангельский 17. Мценский 18. Новодеревеньковский 19. Новосильский 20. Орловский 21. Покровский 22. Свердловский 23. Сосковский 24. Троснянский 25 Урицкий 26. Хотынецкий 27. Шаблыкин-ский ИТОГО 44,0 22,3 27,0 30,8 24,8 21,0 27,6 26.6 39.4 28,9 26,0 26,6 26,9 29,2 31,0 25,2 23,1 28.7 53.2 17.7 25,7 29,5 18.3 15.7 28.7 19.8 40.5 19.2 21,6 41,6 23,2 31,7 34,7 37,7 18.8 26,7 105,4 25,1 39,5 50,8 26,1 23,0 51,2 35.1 81.2 29,9 29,8 74,4 38,5 48,9 55,3 63,1 26.4 38,8 80.2 18,0 28,1 33,5 18,5 15,8 33,0 21,0 51,5 19.2 22,7 68,5 24,9 36,7 41,0 74,6 19,4 29,6 112,4 25.1 39,5 50,8 26,1 23,0 51,2 35,6 81,2 30,0 29,8 96,0 38,5 48,9 55,3 97,7 26,4 38,8 26,4 38.8 85,2 18,0 28,1 33,5 18.5 15,8 33,0 21.4 51,5 19,2 22,7 83,9 24,9 36.7 41.0 119,3 25.1 39,5 50,8 26,1 23,0 51,2 36,2 81,2 30,0 29,8 117,6 38,5 48.9 55.3 101,1 132.4 19.4 29,6 70.4 18,0 28,1 33,5 18,5 15,8 33,0 20,4 51.5 19,1 22,7 37,7 24,9 36,7 41,0 21,7 19,4 29,6 98,5 25.1 39,5 50,8 26,1 23.0 51,2 34.5 81.2 29,9 29.8 52,8 38,5 48,9 55,3 28,5 26,4 38,8 58,7 14,4 22.5 27,1 14,5 12,3 26.7 16,5 41,6 15,3 18.4 30.3 20,1 30.0 32.8 17,9 15,5 23.8 82.3 20,0 31.6 41,1 20,5 17,9 41,3 28,0 65,7 23,9 24,1 42,4 31,1 39,9 44,3 23,4 21,2 31,3 63,6 89,1 21,1 33,6 23,9 15,2 43.1 20.8 18.2 43,6 30,1 69,5 24.3 25.3 48,9 32,7 41,0 46,9 25,8 23,3 33,4 28,4 14,7 12,5 28,2 17.7 44,0 15,6 19,3 34,9 21,1 30,8 34,7 19.7 17.1 25.4 61,2 14,8 23,2 27,8 14,6 12,4 27,4 17.1 42.8 85.7 20,6 32,6 42,1 20,7 18,0 42,5 29,0 67,6 24.1 24.7 18,9 15,5 45.7 31.9 40,5 45,6 24,6 22,3 32,3 32,6 20,6 30,4 33.8 18.8 16,3 24,6 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 137 138 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. наиболее эффективного исполнения возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения на основе распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и отдельными муниципалитетам и путем использования налоговых инструментов и предоставления межбюджетных трансфертов. Бюджетный кодекс РФ не устанавливает жесткую регламентацию в части использования тех или иных инструментов межбюджетного регулирования. Регионы обладают широкими правами в части выбора и применения индивидуальной, с учетом приоритетов развития региона, структуры и условий распределения финансовых ресурсов. Используя указанные инструменты, перед субъектами РФ стоит задача определения эффективного соотношения между закреплением за местными бюджетами на постоянной основе единых нормативов отчислений от налоговых доходов и межбюджетными трансфертами, чтобы не нарушать заинтересованность местных властей в увеличении налоговой базы и обеспечить эффективное горизонтальное выравнивание их бюджетной обеспеченности. Таким образом, межбюджетные трансферты должны формироваться с учетом задач развития территории, оцениваться с учетом их решения и формировать необходимые предпосылки для дальнейшего совершенствования. Безусловно, с одной стороны, более высокая доля налоговых доходов местных бюджетов существенно увеличивает предсказуемость доходов муниципалитетов в среднесрочном периоде и создает заинтересованность муниципалитетов в повышении экономической активности, от результатов которой зависит объем финансовых ресурсов муниципалитетов, и, с другой стороны, приводит к минимизации объемов перераспределения финансовых ресурсов. Увеличение доли налоговых доходов местных бюджетов создает существенные предпосылки роста бюджетной автономии на муниципальном уровне, к сокращению дотационности, росту заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении налогооблагаемой базы. Проведенный анализ распределения доходов между уровнями Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 139 бюджетной системы показывает, что основные доходообразующие источники закреплены за федеральным бюджетом, в меньшей степени – за региональными и местными, что подрывает стимулы развития налогооблагаемой базы муниципальных образований в целях получения собственных доходов и повышает зависимость местных бюджетов от безвозмездной финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней. В работе представлен механизм оптимизации доходных и расходных полномочий «субъект Федерации – муниципальное образование» с учетом моделирования фискальной и трансфертной составляющей и увеличением роли стимулирующей функции в рамках межбюджетных отношений субфедерального уровня. 3.3 Проектирование доходной базы обеспечения полномочий местного самоуправления В условиях формирования эффективной системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне. Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогноза его доходной части. В настоящее время финансовые ресурсы местных бюджетов прогнозируются субъектами Федерации на основе экстраполяции ретроспективных данных о налоговых поступлениях, собранных муниципалитетами за базовый период, с корректировкой на индексы-дефляторы, «произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов», т.е. без учета доходных возможностей территорий. В рамках такого подхода муниципальные образования заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы. Поэтому подобная практика не способствует заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты и нагрузка по бюджетному регулированию в большей степени возлагается на трансферты из вышестоящего 140 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. бюджета. В связи с этим дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено на усиление заинтересованности органов местного самоуправления на увеличение собственного экономического и налогового потенциала. Существующая методика распределения финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований не учитывает влияние налогового потенциала на объем безвозмездных перечислений. По нашему мнению, для анализа и оценки обеспеченности собственными доходами и обоснованного распределения финансовой поддержки муниципальным образованиям следует рекомендовать разработанную нами методику, основанную на системе показателей, определяющих уровень самообеспечения расходных полномочий, степень использования потенциала муниципального образования и сбалансированности доходных и расходных полномочий. На первом этапе необходимо оценить обеспеченность собственными доходами расходных полномочий, т.е коэффициент самообеспечения (КСО) определяемый соотношением собственных доходов (СД) к бюджетным расходам (БР): СД (3.5) КСО = –-------– БР Второй этап включает расчет коэффициента использования потенциала муниципального образования, который определяется отношением фактического потенциала (ФП) к выявленному (ВП). ФП КИП = –------– ВП (3.6) Как показывает исследование, разрыв между прогнозируемыми и реально полученными результатами экономического развития муниципальных образований свидетельствует о потенциальных Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 141 возможностях формирования собственной доходной базы бюджета. В среднем они составляют, в зависимости от структуры экономики района, от 5% до 10%, что следует учитывать при расчете показателя «выявленный потенциал». В частности, увеличение доходов муниципальных районов, особенно сельских поселений возможно за счет поступлений земельного налога в связи с изменением кадастровой оценки земель, уменьшением количества льгот по налогу и арендной платы за землю, решения вопроса о разграничении собственности на землю. В то же время развитие предпринимательской деятельности имеет определенные резервы в качестве роста налогооблагаемой базы, что необходимо учитывать при расчете показателя «выявленный потенциал». Анализ структуры собственных доходов показывает, что определенную долю составляют неналоговые доходы. Однако прогнозируемые доходы от использования муниципального имущества планируются на одном и том же уровне, несмотря на увеличение арендной платы. В связи с этим имеется определенный резерв роста доходов по данному направлению. Резервом увеличения поступлений является часть прибыли муниципальных унитарных предприятий с сокращением доли убыточных предприятий. В совокупности, основываясь на экспертном заключении перечисленных факторов, определяется «выявленный потенциал». На третьем этапе рассчитывается коэффициент сбалансированности доходов и расходов (КСБ) по следующей формуле: КСБ = (1 – КСО) * КИП (3.7) В соответствии с показателем сбалансированности доходов и расходов бюджетов муниципальных образований должна распределяться финансовая помощь, чем он ниже, тем меньше должна быть поддержка и соответственно – чем он выше, тем больше должна быть поддержка (таблица 31). Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 142 Таблица 31 – Показатели обеспеченности собственными доходами Наименование районов 1 г. Орел г. Ливны г. Мценск Болховский Верховский Глазуновский Дмитровский Должанский Залегощенский Знаменский Колпнянский Корсаковский Краснозоренский Кромской Ливенский Малоархангельский Мценский Новодеревеньковск. Новосильский Орловский Покровский Свердловский Сосковский Троснянский Урицкий СобственКоэффиные дохо- Расходы, циент ды, тыс. тыс. руб. самооберуб. спечения 2 1320434 125892 128678 17698 25129 21784 20618 31153 40190 9400 32787 5811 25079 49920 69743 28032 56940 21895 15874 133692 39297 31265 9040 13490 19172 3 1409245 257778 226865 102292 118284 82877 78217 82544 117226 52603 106968 48378 68410 115990 195580 96516 122640 95433 71405 240293 121616 98315 53320 72911 105092 4 0,93 0,49 0,57 0,17 0,21 0,26 0,26 0,38 0,34 0,18 0,31 0,12 0,37 0,43 0,36 0,29 0,46 0,23 0,22 0,56 0,32 0,32 0,17 0,19 0,18 КоэффиКоэффициент циент сбалансииспользорованности вания подоходов и тенциала расходов 5 0,88 0,80 0,85 0,68 0,82 0,78 0,83 0,8 0,81 0,93 0,94 0,69 0,90 0,53 0,93 0,85 0,89 0,93 0,57 0,88 0,76 0,7 0,84 0,75 0,84 6 0,06 0,41 0,37 0,56 0,65 0,57 0,61 0,5 0,53 0,76 0,65 0,60 0,57 0,3 0,6 0,6 0,48 0,72 0,44 0,39 0,52 0,48 0,7 0,61 0,69 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 143 Продолжение табл. 31 Наименование районов 1 Хотынецкий Шаблыкинский Итого районы СобственКоэффиные дохо- Расходы, циент ды, тыс. тыс. руб. самооберуб. спечения 2 3 21350 75571 12822 66478 2327185 4282847 4 0,28 0,19 0,54 КоэффиКоэффициент циент сбалансииспользорованности вания подоходов и тенциала расходов 5 0,95 0,93 0,84 6 0,68 0,75 0,39 Как показывают данные таблицы 31, только в четырех муниципальных образованиях собственные средства обеспечивают более 50% расходных обязательств, в остальных же муниципальных образованиях коэффициент самообеспечения (КСО) ниже и имеет значительный разброс. Исходя из рассчитанного коэффициента сбалансированности, необходимо произвести группировку муниципальных образований по данному показателю и учитывая его размеры, распределить финансовую помощь (таблица 32). Анализ данных таблицы 32 показывает, что сравнение фактически распределенной финансовой поддержки и рассчитанной в соответствии с коэффициентом сбалансированности доходов и расходов бюджетов выявляет значительные отклонения, свидетельствующие о недостаточном учете влияния фактора самообеспечения расходных обязательств и потенциальных возможностях районов. Группировка районов Орловской области по степени обеспеченности собственными доходами складывается таким образом, что значительное количество муниципальных образований находятся в диапазоне обеспеченности от 40% до 60%, но разительно отличаются по уровню финансовой поддержки фактической и рекомендуемой. Так, городской округ г. Ливны в соответствии с коэффициентом сбалансированности не получает в бюджет Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 144 финансовой помощи в размере 20967,2 тыс. руб., что подрывает принцип сбалансированности и выравнивания бюджетной обеспеченности. В то же время в некоторых муниципальных образованиях наблюдается излишняя финансовая поддержка, в частности в Корсаковском районе, где с учетом финансовой поддержки бюджетная обеспеченность превышает утвержденный уровень бюджетной обеспеченности в Орловской области почти в 2 раза. Таблица 32 – Распределение финансовой помощи муниципальным образованиям Орловской области с учетом коэффициента сбалансированности Группировка районов по коКСБ эффициенту обеспеченности 1 2 Распределение ФП в соответствии с КСБ ФП СД тыс. руб. 3 уд. уд. тыс. руб. вес,% вес,% Отклонения тыс. руб. уд. вес,% 4 5 6 7 8 9 - - 79226 6,0 -79226 -6,0 49920 30859,0 61,8 14976 30 15883 31,8 0,39 133692 11341,2 8,5 52139,9 39 -40798,7 -30,5 0,37 128678 6795,3 5,3 50184,4 37 -43389,1 -33,7 3.от 0,4-0,6 г. Ливны 0,44 125892 34425,3 27,3 55392,5 44 -20967,2 -16,7 Новосильский Мценский 0,44 0,48 15874 56940 26296,3 12969,8 165,6 22,8 6984,6 27331,2 44 48 19311,7 -14361,4 121,6 -25,2 1.от 0,05-0,1 г. Орел 0,06 1320434 2. от 0,1-0,4 Кромской 0,3 Орловский г. Мценск Свердловский 0,48 31265 28834,4 92,2 15007,2 48 13827,2 -44,2 Должанский Покровский Залегощенский 0,5 0,52 0,53 32153 39297 40190 10189,1 43615,9 27800,9 32,7 111,0 69,2 15576,5 20434,4 21300,7 50 52 53 -5387,4 23181,5 6500,2 -17,3 59 16,2 Болховский 0,56 17698 37404,9 211,3 9910,9 56 27493,1 155,3 Глазуновский Краснозоренский 4. от 0,6-0,7 Ливенский 0,57 21784 25195,3 115,6 12416,8 57 12788,5 58,6 0,57 25079 14833,2 59,3 14295,3 57 -587,9 -23 0,6 69743 33095,3 47,5 41845,8 60 -8750,5 -12,5 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 145 Продолжение табл. 31 Группировка районов по коКСБ эффициенту обеспеченности 1 Корсаковский Малоархнгельский Дмитровский Троснянский Верховский Колпнянский Хотынецкий Урицкий 5. от 0,7 и выше Сосковский Шаблыкинский Новодеревеньковский Знаменский Итого Распределение ФП в соответствии с КСБ ФП СД тыс. руб. уд. уд. тыс. руб. вес,% вес,% Отклонения тыс. руб. уд. вес,% 2 0,6 3 5811 4 21134,2 5 363,7 6 3486,6 7 60 8 17648 9 303,7 0,6 28032 32304,9 115,2 16819,2 60 15485,7 55,2 0,61 0,61 0,65 0,65 0,68 0,69 20618 13490 25129 32787 21350 19172 23108,2 26605 38595,3 26081,3 21661,3 40294,8 112,1 197,2 153,6 79,5 101,5 210,2 12577 8229 16334 21311,6 14518 13228,8 61 61 65 65 68 69 10531,2 18376 8795 4769,7 7143,3 27065,3 51,1 136,2 88,6 14,5 33,5 141,2 0,7 0,75 9040 12822 20869,3 23805,3 230,9 185,6 6328 9616,5 70 75 14541,3 14188,8 160,9 110,6 0,72 0,76 21895 9400 26045,3 19981,3 118,9 212,6 15764,4 7144 72 76 10280,9 12837,3 46,9 136,6 0,39 2327185 664142,1 28,5 579737,4 39 84404,7 -10,5 Однако в процессе апробации данной методики было выявлено, что по некоторым муниципальным районам расчетный уровень финансовой помощи не позволяет достичь утвержденной бюджетной обеспеченности, в то время как фактическая финансовая помощь превышает уровень бюджетной обеспеченности. В такой ситуации предлагается расчетную финансовую поддержку муниципальных районов скорректировать на поправочный коэффициент для достижения средней бюджетной обеспеченности за счет изменения норматива отчислений от налога на доходы физических лиц. Таким образом, можно сбалансировать бюджеты разных уровней и выравнить бюджетную обеспеченность. Предлагаемая модель межбюджетных отношений ориентирована на развитие доходной базы и обоснованное распределение 146 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. финансовой поддержки с учетом степени обеспеченности собственными доходами. В связи с образованием четвертого уровня бюджетной системы – бюджетов поселений, пропорции распределения бюджетных ресурсов изменились в сторону концентрации их в областном бюджете Орловской области с 60:40 до 75:25, так как собственные доходы бюджетов поселений в основном покрывают расходы лишь на 15%, а все остальное дотируется из областного бюджета, то есть выравнивается. Все это приводит к выводу, что четвертый уровень образован формально без соответствующего финансового обеспечения. Предлагаемый подход позволит в достаточной мере и обосновано обеспечить реализацию полномочий местного самоуправления. В целом, оценивая существующие варианты бюджетного планирования в муниципальных образованиях в части доходов, на наш взгляд, можно сделать вывод, что предпочтительным является предлагаемый вариант, основанный на дифференцированном подходе и адаптированный к современным условиям развития экономики. Несомненно, что это позволит в дальнейшем планировать бюджеты от расходов. Итоговое финансирование расходных потребностей муниципалитетов формируется из двух слагаемых: финансирования переданных полномочий и финансирования собственно местных полномочий. Исполнение переданных государственных полномочий должно финансироваться с помощью целевых субвенций, а расходные потребности на исполнение собственных полномочий – за счет собственных доходов местных бюджетов и средств, передаваемых в местные бюджеты в порядке межбюджетного регулирования. В этом случае расходные потребности местных бюджетов на исполнение переданных им государственных функций должны определяться в зависимости от численности групп населения, потребителей бюджетных услуг и нормативов расходов, установленных федеральным или региональным законодательством. В целях совершенствования методики бюджетного планирования и создания условий для планирования бюджетов от расходов Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 147 мы считаем, что в субъектах Федерации необходимо проводить оценку результативности и эффективности расходов бюджетов субъектов Федерации. По каждому отдельному направлению расходов бюджета предлагаются следующие индикаторы: – объема, характеризующие объем произведенных бюджетных услуг в натуральном выражении; – затрат, указывающие общий объем расходов на реализацию отдельного направления расходов бюджета; – результативности, характеризующие качественные параметры достижения целевого результата отдельного направления расходов бюджета; – стоимости, показывающие объем бюджетных расходов на производство единицы бюджетных услуг; – эффективности, отражающие объем финансовых средств, потраченных на достижение полученного целевого результата. На стадии исполнения бюджета в течение текущего бюджетного года главные распорядители бюджетных средств должны ежеквартально вести текущий мониторинг значений индикаторов. На наш взгляд, наименее проработанными в остаются вопросы депрессивности муниципальных образований, основы для их региональной поддержки. В рамках решения данного вопроса необходимо установить: – критерии депрессивности муниципального образования; – цели, задачи и экономические принципы государственной поддержки депрессивных территорий; – основные направления и способы участия региональных органов власти в процессах социально-экономического развития депрессивных муниципальных образований, включая источники их финансирования; – строгую обусловленность предоставления и целевую направленность дополнительной поддержки их региональных бюджетов; – конкретные способы делегирования органам исполнительной власти вышестоящего уровня исполнительных полно- 148 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. мочий в бюджетной сфере органов власти депрессивных муниципальных образований. Хотя муниципальные образования, являясь субъектом конституционного права, не могут быть лишены полномочий по рассмотрению и утверждению собственного бюджета в зависимости от своего финансового состояния, их кабальная зависимость от региональных властей позволяет последним, используя региональное законодательство, оказывать существенное влияние на формирование расходной части местного бюджета. Поэтому условия и размеры предоставления финансовой поддержки депрессивным муниципальным образованиям, включая дополнительно согласуемые нормативы по налоговым платежам, обязательно должны закрепляться в виде приложения к региональному закону на очередной год. Для усиления адресности выделяемой помощи из региональных бюджетов субъектам РФ целесообразно принимать собственные нормативно-правовые акты по депрессивным муниципальным образованиям, либо оформлять их в виде приложений к региональным законам о бюджете. Если бюджетная обеспеченность муниципального района или поселения до выравнивания их бюджетной обеспеченности в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту РФ, то законом о бюджете субъекта РФ может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Следует отметить, что достаточно низкий критерий превышения уровня бюджетной обеспеченности по субъекту РФ лишает муниципальные образования стимулов к наращиванию налогового потенциала и ухудшает инвестиционный климат. Исходя из рассмотренных принципов можно предположить следующие конкретные пути и механизмы развития межбюджетных отношений в сфере доходов. Обеспечение доходной самодостаточности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных органов власти, т.е. собственные доходные источники должны составлять не менее 70%. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 149 Собственные доходы региональных и местных бюджетов включают в себя совокупность налоговых и неналоговых доходов, которые закреплены на постоянной основе, самостоятельно формируются, устанавливаются по основным элементам соответствующими органами власти и в полном объеме поступают в соответствующие бюджеты, а также доходных источников, закрепленных на долговременной основе в виде разделенных налоговых ставок или нормативов отчислений от регулирующих налогов вышестоящих органов власти. Таким образом, собственные доходы структурно должны включать в себя четыре вида доходов по признаку постоянного или долговременного (на срок не менее трех-пяти лет) закрепления за региональными и местными бюджетами (на практике для расчета финансовой помощи и в БК РФ к собственным фактически относятся все доходы, как временные, так и долговременные, а в настоящее время к ним отнесены и безвозмездные перечисления): – собственные налоговые доходы, закрепленные на постоянной основе в соответствии с Налоговым кодексом РФ; – собственные налоговые доходы; – доходы от регулирующих налогов по разделенным ставкам на долговременной основе; – доходы от регулирующих налогов по долговременным нормативам отчислений. Должны быть приняты следующие меры по совершенствованию межбюджетных отношений: – закрепить за налогом на недвижимость и налогами на совокупные доходы (по специальным налоговым режимам) статус местных налогов с передачей местным органам власти полных налоговых полномочий (установление по всем элементам налогообложения); – в ближайшей перспективе: разделить общие ставки всех регулирующих федеральных и региональных налогов на федеральные, региональные и местные ставки (в отношении первых) и региональные и местные ставки (в отношении вторых). Такой подход должен сочетаться с порядком уста- 150 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. новления на формализованной основе долговременных (на три года) дифференцированных гарантированных (минимальных) и стимулирующих нормативов отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов в региональные и местные бюджеты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. – установить, что налог на прибыль по структурным подразделениям головных предприятий должен поступать (в части закрепления по соответствующим ставкам) в бюджет той территорий, на которой они осуществляют экономическую деятельность; – в части налоговых доходов: доходы от экспорта природных ресурсов распределять на формализованной основе по субъектам Российской федерации (из расчета на одного жителя). В целом при разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами следует руководствоваться следующими критериями: стабильности, экономической эффективности, территориальной мобильности и равномерности размещения налоговой базы, социальной справедливости и бюджетной ответственности. Наконец, остановимся на наиболее существенных рекомендациях в части предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней: – разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, на выравнивающую и стимулирующую; – смещение приоритетов в составе текущей помощи на целевые дотации, субвенции и субсидии; – отход в расчетах бюджетной обеспеченности от фактических абсолютных показателей прошлого года и использование для оценки относительных различий в расходных потребностях показателей в расчете на душу населения (потребителя бюджетных услуг) и методов сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития экономики; Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 151 – ужесточение бюджетных ограничений (объем помощи в абсолютных суммах, конкретизация потребителей, запрет на перечисление средств, не установленных в законе о бюджете); – максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи; – установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности местных территорий. Реализация рассмотренных выше направлений развития муниципальных финансов с учетом авторских уточнений, дополнений и подходов позволит поднять на должный уровень бюджетную самостоятельность местных органов власти, обеспечить сбалансированность бюджетов, эффективность и прозрачность территориальных бюджетных потоков. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. [Электронный ресурс] СПС Консультант Плюс. 2. Налоговый кодекс Российской Федерации: Части первая и вторая. – М.: Омега-Л, 2010. 3. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. 4. Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ (ред. от 29.12.2006) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) 5. О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: ФЗ: [от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ] // СПС КонсультантПлюс. 6. Постановление Правительства РФ от 3.11.2007 г. № 745 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации». 7. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. // http://www. minfin.ru/ 8. Бюджетное послание Президента России Федеральному собранию на 2012-2014годы. [Электронный ресурс] СПС Консультант Плюс. 9. Путин В.В. Вступительное слово Президента России на заседании Президиума Государственного совета РФ «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации» 7 июня 2006 года. Москва [Электронный ресурс]. – www.prezident.kremlin.ru 10. Алехин С.Н. Методика оценки налогового потенциала территории // Российский налоговый курьер. – 2005. – № 6. 11. Алиев Б.Х., Абдулгалимов А.М. Теоретические основы налогообложения: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. А.З. Дадашева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 159 с. 12. Алиев Б.Х., Мусаева Х. М. Налоговый потенциал в системе методических основ налогового планирования: проблемы и перспективы // Региональная экономика: теория и практика. – 2009. – № 23. – С. 15–19. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 153 13. Анализ и планирование налоговых поступлений: теория и практика. / Под ред. Ф.К. Садыгова. – М.: Изд-во: Экономико-правовой литературы, 2004. – 232 с. 14. Современные проблемы взаимодействий бюджетов в РФ/ Андреева А. // Федерализм, 2009 – С. 10–15. 15. Аронов А.В., Кашин В.А. Налоги и налогообложение: учебное пособие для вузов / А.В. Аронов, В.А. Кашин. – М.: Магистр, 2007. – 576 с. 16. Артеменко Д.А. Проблемы институционализации независимой медиации взаимодействия бизнеса и государства в процедурах налогового администрирования // Вопросы регулирования экономики. – 2010. – № 4. – С. 5–21. 17. Афанасьев М.П., Криворогов И. Модернизация государственных финансов: учебное пособие / Гос. ун-т Высшая школа экономики.-2-е издание – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007 г. 18. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Финансы, 2000. 19. Батов Г.Х., Кандрокова М.М., Кумышева З.Х. Организация устойчивого развития региона на основе кластерных образований. // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. – № 12. – С. 8–14. 20. Бежаев О.Г. Резервы повышения эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. – 2009. – № 10.– С. 21–28. 21. Бердичевская В.О. Налоговый потенциал муниципального образования и методы его оценки // Наука и экономика. – 2010. – № 3. – С. 18–25. 22. Березин М.Ю. Региональные и местные налоги: правовые проблемы и экономические ориентиры. – М.: Волтерс Клувер, 2006. – 357 с. 23. Бирюков А.Г., Данчиков Е.А. Механизм совершенствования бюджетной политики субнациональных властей // Финансы.– 2003. – № 2. 24. Бирюков А.Г. О практике использования дифференцированных нормативов распределения налогов и сборов между субъектами Российской Федерации // Финансы. – 2003. – № 11. 25. Большой советский энциклопедический словарь. – М. 1980 г. 26. Боуш Г.Д. Типологизация, идентификация и диагностика кластеров предприятий: новый методологический подход // Вопросы экономики. – 2010. – № 3. – С. 121–131. 27. Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н., Брызгалин В.В. Методы налоговой оптимизации. — М.: «Аналитика-Пресс», 2001. – 176 с. 154 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 28. Бюджет и бюджетная система: учебник / М.П. Афанасьев, А.А. Беленчук, И.В. Кривоногов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2010. – 777 с. 29. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / Г.И.Золотарёва, Н.И. Смородинова. – М.: КНОРУС, 2011. – 232 с. 30. Валентей С.Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. Институт экономики РАН.’1999. 31. Вардомский Л.Б., Матвеев В.А. Кластерный метод как инструмент обоснования развития проблемного региона // Режим доступа: http:// sopssecretary.narod.ru 32. Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Формула права, 2002. 33. Государственные и муниципальные финансы: Учебник/ Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. – М.: Изд-во РАГС, 2003. – 357 с. 34. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. – 2002. – № 4. – С. 67–77. 35. Горобец Ю.А. Налоговый потенциал как основа прогнозирования налоговых поступлений // Региональная экономика: теория и практика. – 2009. – № 21. – С. 52–56. 36. Горский И.В., Лебединская Т.Г. Налоговая составляющая бюджета в условиях экономического кризиса // Финансы. — 2009. – № 1. 37. Грацианова Н.П. Совершенствование механизмов формирования эффективной бюджетной политики региона // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы: Материалы Пятой ежегодной Международной научно-практической конференции. – Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. 38. Грозовская О.Л. Доходы бюджета РФ 2008-2009 [текст] / О.Л. Грозовская. – М.: Аналитика, 2010. – 394 с. 39. Грязнова А.Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов России // Финансы и кредит. – 2005.– № 6. 40. Гусев А.Б. Рейтинги инновационного развития регионов России // Федеральное интернет-издание «Капитал страны» – Режим доступа: http://www.kapital-rus.ru/ 41. Давыдова Л.В. Направления повышения качества межбюджетных отношений // Финансы и кредит. – 2007. – № 10. – С. 2–7. 42. Давыдова Л.В., Рассолова Т.Л. Трансформация бюджетной системы в современных условиях. Монография. – Орел: Издательство ОРАГС, 2009. – 216 с. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 155 43. Дадашева Ю.А. Собираемость налогов: методы измерения и сфера применения // Финансы. – 2009. – № 11. – С. 26–31. 44. Дырдонова А.Н. Методические подходы к выявлению и оценке кластеров в экономике региона // Региональная экономика: теория и практика. – 2010. – № 28. – С. 25–32. 45. Ениколопов Р., Журавкая Е., Гуриев С. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития. [Электронный ресурс].– Режим доступа: http://www.cefir.ru. – Данные на 01.01.2006 г. 46. Жуков А.Д. Бюджет будущих поколений // Финансовый бизнес.-2004. – № 2. 47. Завьялов Д.Ю. Реформа местного самоуправления: межбюджетный аспект разграничения расходных полномочий // Финансы. – 2006. – № 10. 48. Ивановский П.В., Чупалкин А.Я., Мазур А.А. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансы. – 2005. – № 12. 49. Информация об исполнении бюджетов [Электронный ресурс].-Официальный сайт Федерального казначейства (Казначейство России). – Режим доступа: http//w\v vv.roskazna.ru. 50. Исследование нефинансируемых федеральных мандатов в Российской Федерации: Доклад фонда «Институт экономики города», – М., 2009. 51. Июнина Л.Л Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. – 2003.– № 8. 52. Карчевский В.В. Организация исполнения бюджета: Учебное пособие. – М.: Вузовский учебник, 2006. 53. Киреева Е.В. О финансовых основах местного самоуправления // Финансы. – 2005.– № 12. 54. Кирилова О.С. Возможности укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. – 2004.– № 11. 55. Кириллова О.С. Доходный потенциал территориальных бюджетов // Финансы, – 2006.– № 9. 56. Кирпичников В.А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления // Финансы. – 2003. – № 9. 57. Климова Н.И. Экономический инструментарий регулирования федеративных отношений: Доклад на семинаре Экономические факторы федерализации России. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://federalmcart.ksu.ru/conference/seminar4/. 156 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 58. Колесов А.С. Межбюджетные отношения и пути совершенствования // Финансы. – 2002. – № 2. 59. Колесов А.С. О сущности бюджетной политики// Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы: Материалы Второй Международной научно-практической конференции (28–30 мая 2002 года). – Петрозаводск, 2002. 60. Коломиец А.Л. Анализ концептуальных подходов и методов оценки налогового потенциала регионов // Налоговый вестник. – 2002. – № 2. – С. 3–6. 61. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 года № 467-р [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.strategy-spb.ru 62. Коростелев Ю.В. Бюджет как инструмент социально-экономического развития региона // Финансы. – 2002. – № 7. 63. Кудрин А.Л. Трехлетний бюджет – бюджет диверсификации экономики // Финансы. – 2007. – № 4 64. Кудрин A.JI. Экономическая политика и федеральный бюджет 2006 года // Финансы. – 2006. – № 2. 65. Курляндская Г.В. Актуальные вопросы межбюджетных отношений и формирование бюджета 2004 года // Финансы. – 2003. – № 10. 66. Курляндская Г.В., Николаенко Е.И., Голованова Н.В. Разграничение расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. М.: Академия, 2007. 67. Лавром A.M. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. – М., 2005. 68. Матеюк В.И. «О бюджетах муниципальных образований сельских и городских поселений // Финансы. – 2004. – № 6. 69. Матрусов Н.Д. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. – М.: Наука, 1995. – 221 с. 70. Мельник А.Д. Налоговый потенциал в зеркале русской истории // Налоговый вестник. – 2000. – № 3. – С. 156–158. 71. Мельникова А.Н. Проблемы реформирования муниципальных финансов // Региональная экономика и управление. – 2007. – № 2. – www, region, men i р. ru. 72. Мещерякова Л.А. Оценка потенциальных возможностей региона в увеличении налоговых доходов бюджета // Региональная экономика: теория и практика. – 2008. – № 7. – С. 41–44. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 157 73. Мызрова О.А. Инвестирование инновационной деятельности предприятий машиностроения на основе кластерного подхода: теория, методология. Автореферат диссертации доктора экон. наук. – Саратов, 2011. – 38 с. 74. Налоги и налогообложение: теория и практика: учебник для бакалавриата / В.Г. Пансков. – 2-е изд., перераб. и доп. – М: Издательство Юрайт, 2010. – 680 с. 75. Нестеренко Т.Г. Развитие бюджетного законодательства и новации бюджетного цикла 2007–2009 гг. // Бюджет. – 2006. – № 5. 76. Нестеренко Т.Г. Секторальный разрез экономики: лекция 2 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:\openbudj et.karelia.ru 77. Одинокова Т. Д., Истомина Н. А. Оценка налогового потенциала по бюджетообразующим налогам: Свердловская область // Налоговая политика и практика. – 2009. – № 1 (73). – С. 64–72. 78. Ожегов С. И. Словарь русского языка. – М.: Русский язык, 1986 г. 79. Осетрова Н.И. К вопросу о сущности и определении налогов // Налоговый вестник. – 2000. – № 6. – С. 150–152. 80. Осипов М.А. Расширение финансовых возможностей регионального бюджета за счет налоговых источников // Региональная экономика: теория и практика. – 2007. – № 4. – С. 123–129. 81. Осипова Е.С. Налоговый потенциал субъектов налоговых отношений // Финансы и кредит. – 2007. – № 32. – С. 76–82. 82. Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу [Электронный ресурс]: http :\www. spprinfo.ru 83. Панов О.А. Технологии кассового обслуживания местного бюджета // Финансы. – 2006. – № 9. 84. Пантелеев Л.П. Формирование финансовой основы местного самоуправления // Финансы. – 2005. – № 11. 85. Парциков JI.JI. Прибавят ли самостоятельности местным властям? // Финансы. – 2004, – № 5. 86. Пенюгалова А.В. Система межбюджетных отношений: проблемы и пути их решения [Текст] / Пенюгалова А.В. // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. – № 24 (207). – 28–32 с. 87. Песчанских Г.В. Пути сохранения доходов бюджета при снижении ставок налоговых платежей // Финансы и кредит. – 2005. – № 4. – С. 55–56. 88. Печаткин В.В. Методика оценки и анализа потенциала кластеризации экономики регионов // Экономический анализ: теория и практика. – 2010. – № 28. – С. 42–48. 158 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 89. Пешкова Е.П. Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rseu. ru. – Данные на 01.05.2007 г. 90. Пинская М.Р. Воздействие налоговой конкуренции на формирование моделей налогового федерализма // Вестник УГТУ-УПИ, Екатеринбург. – 2009. – № 4. – С. 138–143. 91. Поляк Г.Б. Территориальные финансы: учеб. пособие / Г. Б. Поляк. – М.: Вузовский учебник, 2006. – 479 с. 92. Попенков Д.Р. Налоговый потенциал субъекта Федерации: оценка и прогнозирование по комплексным макроэкономическим показателям. Дисс. канд. экон. наук. Владивосток, 2006. – 154 с. 93. Пронина Л. И. Бюджетно-налоговое законодательство и реформа федеративных отношений // Финансы № 3. 2004. – С. 9–21. 94. Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы.– 2005.– № 6. 95. Пронина Л.И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов Федерации и муниципальных образований // Финансы. – 2006. – № 3. 96. Поляк Г.Б Бюджетная система России. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007 г. 97. Придачук М П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы.– 2003. – № 1. 98. Придачук М.П. Методы экономического анализа эффективности затрат на получение бюджетных услуг // Финансы. – 2006. – № 5. 99. ПушкареваВ.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. – М.: Финансы и статистика, 2003. 100.Радаев В.В. Деформализация правил в хозяйственной деятельности // Экономическая социология: Новые подходы к институциональному и сетевому анализу. – М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2002. – 276 с. 101.Региональная экономика: Учебник / Под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. – М.: ИНФРА-М, 2008. – 666 с. 102.Романовский М.В. Налоговое планирование: учебник для вузов / М.В. Романовский, Е.С. Вылкова. – СПб.: Питер, 2004. – 640 с. 103.Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма: Программа технического сотрудничества Всемирного банка. – Москва, 1993. – С. 84–85. 104.Рыбакова Р.Ю. Методы оценки бюджетной асимметрии и усиление государственного воздействия на ее сокращение // Финансы. – 2009. – № 9. Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 159 105.Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Роль межбюджетного регулирования в условиях реформирования местного самоуправления // Финансы. – 2006. – № 4. 106.Сазонов С.П., Завьялов Д.Ю. Межбюджетное регулирование на субрегиональном уровне и реформа местного самоуправления // Финансы. – 2005. – № 10. 107.Семин B.C. Реформа местного самоуправления и ее финансовое обеспечение // Финансы. – 2005. – № 9. 108.Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения – 2007: регионы получают больше денег // Финансы. – 2006. – № 9. 109.Таксир К.И. Комментарий к бюджетному кодексу Российской Федерации. – М.: Юрайт-Издат. 110. Таксир К.И. Бюджетные технологии // Финансы. – 2003. – № 1. 111. Тишкина Л.E. Укрепление доходной базы местных бюджетов // Финансы. – 2006. – № 9. 112. Толстая О.В. Налоговый потенциал региона: его место и функциональные границы в экономике региона // Финансы и кредит. – 2009. – № 14. – С. 35–40. 113. Толстая О.В. Факторы формирования и развития налогового потенциала региона // Региональная экономика: теория и практика. – 2009. – № 12. – С. 37–46. 114. Туманская Ю.В. Методика оценки налогового потенциала территории // Дайджест-финансы. – 2004. – № 9. 115. Управление государственным бюджетом: учебное пособие. – Баренц Групп, ЛЛС, 1999. 116. Федоткин В. Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы // Вопросы экономики. № 5. 2009. 117. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики № 1. 2009. 118. Фридман Ю.А., Речко Г.Н., Бияков О.А., Блам Ю.Ш. Оценка уровня согласованности экономических интересов субъектов региональной промышленной политики // Регион: экономика и социология. – 2008. – № 3. – С. 78–96. 119. Фролова Н.К. Реформа местного самоуправления: взгляд из региона // Финансы. – 2005. – № 5. 120.Фролова Н.К. Реформа местного самоуправления: механизм действия региональной власти // Финансы. – 2005. – № 10. 121.Фролова Н.К. Проблемы межбюджетных отношений при перераспределении полномочий // Финансы. – 2003. – № 11. Игонина JI.JI. 160 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. Принципы организации муниципальных финансов // Финансы. –2003. – № 8. 122.Храмова Т.В. Стратегия управления финансами региона. – Ростов на Дону: РГЭУ «РИНХ», 2005. 123.Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. – М.: Дело, 2002. 124.Христенко В.Б., Лавров А.М. Методика распределения трансфертов ФРП: итоги реформы 1999–2001 годов / Аналитические доклады. – М.: РЕЦЭП, 2001. – 45 с. 125.Черник И.Д. Некоторые вопросы организации местных финансов в Финляндии / /Финансы. – 2004. – № 2. 126.Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. – СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. 127.Чичелев М.Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса // Финансы. – 2006. – № 2. 128.Швецов Ю.Г. Бюрократия и бюджетно-налоговая система государства // Финансовый бизнес. – 2006. – № 4. 129.Швецов Ю.Г., Бутанова О.В. Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования // Финансы. – 2005. – № 12. 130.Ширяев В. Новые инструменты управления бюджетным процессом в регионе // Экономист. – М.:, 2001. – № 6. 131.Шишкин А.Г., Тюкменев Р.С. У каждого поселения бюджет должен быть сбалансированным // Финансы. – 2006. – № 10. 132.Элазар Д. Федеративные системы мира: описание федеративных, конфедеративных и автономных образований. 2-е изд. – Великобритания, Эссекс.: Изд. Лонгман Групп, 1994. 133.Юрзинова И.Л. Современная налоговая политика: баланс интересов федерального центра и регионов // Региональная экономика: теория и практика. – 2004. – № 7. – С. 13–24. 134.Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2002. – 576 с. 135.Яковенко Л.И., Лосева А.В. Нерешенные вопросы статистической оценки налогового потенциала региона // Вопросы статистики. – 2009. – № 2. – С. 59–63. 136.Ялов Д.А. Кластерный подход как технология управления региональным экономическим развитием // Компас промышленной реструктуризации – Internet resource: http://www.compass-r.ru/ Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 161 137.Яндиев М.И. Финансы регионов. – М.: Финансы и статистика, 2002. 138.Ясин Е.Г. Перспективы Российской экономики: проблемы и факторы роста // Экономический журнал Высшей школы экономики. – 2002. – Т. 6. – № 2. 139.Яшина Н.И., Поющева Е.В. Совершенствование методологии оценки налогового потенциала территории с учетом риска // Региональная экономика: теория и практика. – 2007. – № 6. – С. 132–138. 140.Barro S. M. State Fiscal Capacity Measures: A Theoretical Critique / Measuring Fiscal Capacity, ed. Reeves H.С. – Boston: Oelgeschlager, Gunn&Hain, Publishers, Inc., 1986. – P. 60. 141.BeIkin D. Taxing Metropolis: tax effort and tax capacity in large US cities. N.-Y.: Independent Budget Office, 2000. – Р. 12. 142.Bird R., Enid S. Equalization: The Representative Tax System Revisited // Canadian Tax Journal, July-August, 2004. 143.Chernick H. Fiscal Capacity in New York: the City versus the Region // National Tax Journal, 1988. Vol.51, № 3. 144.Nellor D., Sunley E. Fiscal Regimes for Natural Resource Producing Developing Countries. IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, 1994. – P. 10-12; Smart M. Taxation and Dend-weight Loss in a System of Intergovernmental Transfers // Canadian Journal of Economics. – 1998. – February. – P.45. 145.Robert Tannenwald The Representative Tax System — Tax Capacity and Tax Effort in the Ocean State (http://www.ripec.com/rts2k.html) 146.Tannenwald R. The Representative Tax System — Tax Capacity and Tax Effort in the Ocean State. http://www. ripec.com/rts 147.Shah Anwar. Macro federalism and local finance. World Bank Publications, – 2008-338 p. 148. Министерство финансов Российской Федерации – http://www.minfin.ru 149.Управление Федеральной налоговой службы по Орловской области – http://www.r57.nalog.ru 150.Федеральная налоговая служба России – http://www.nalog.ru 151. Федеральная служба государственной статистики – http://www.gks.ru 152.Центр фискальной политики: www.ipcenter.org. ПРИЛОЖЕНИЯ ПРИЛОЖЕНИЕ А Поступление администрируемых ФНС России доходов в бюджетную систему РФ, включая государственные внебюджетные фонды в 2009–2010 гг. 2009 г. Виды налогов 2010 г. Сумма, Доля, млрд. в% руб. Сумма, млрд. руб. ОтносиАбсолютное тельное Доля, отклонение отклонение млрд. руб. в% % 1 2 3 4 5 6 7 Всего поступило в бюджетную систему РФ 10032,8 100 8379,3 100 – 1653,5 – 16,48 Налоги и сборы в консолидированный бюджет РФ (вкл. ЕСН) 8455,7 84,28 6798,1 81,12 – 1657,6 – 19,6 Государственные внебюджетные фонды 1577,1 15,72 1581,2 18,87 4,1 0,26 100 6798,1 100 – 1657,6 – 19,6 Налоги и сборы – всего 8455,7 (вкл. ЕСН) – в федеральный бюджет 4078,7 – в консолидиро4377,0 ванные бюджеты субъектов РФ – 26,14 – 13,51 48,24 51,76 3012,4 3785,7 44,31 55,69 – 1066,3 – 591,3 29,72 1264,4 18,6 – 1248,6 – 49,69 9,0 20,7 195,4 1069,0 2,87 15,72 – 565,7 – 682,9 – 74,33 – 38,98 из них: Налог на прибыль организаций 2513,0 – в федеральный бюджет 761,1 – в консолидиро1751,9 ванные бюджеты субъектов РФ Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 163 Продолжение прил. А 2009 г. Виды налогов 1 Налог на доходы физических лиц – в консолидированные бюджеты субъектов РФ Единый социальный налог в федеральный бюджет Налог на добавленную стоимость – на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ – на товары, ввозимые на территорию РФ Акцизы – в федеральный бюджет – в консолидированные бюджеты субъектов РФ Налоги и сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами – в федеральный бюджет – в консолидированные бюджеты субъектов РФ 2010 г. Сумма, Доля, млрд. в% руб. 2 3 Сумма, млрд. руб. 4 ОтносиАбсолютное тельное Доля, отклонение отклонение млрд. руб. в% % 5 6 7 1665,6 19,7 1665,0 24,5 – 0,6 – 0,04 506,8 5,99 509,8 7,5 3,0 0,59 998,4 11,8 1176,6 17,3 178,2 17,85 40,3 0,48 30,6 0,45 – 9,7 – 24,07 314,7 125,2 189,4 3,72 1,48 2,24 327,4 81,7 245,7 4,82 1,2 3,61 12,7 – 43,5 56,3 4,04 – 34,74 29,73 1742,6 20,61 1080,9 15,9 – 661,7 – 37,97 1637,5 105,1 19,4 1,24 1006,3 74,7 14,8 1,1 – 631,2 – 30,4 – 38,55 – 28,92 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 164 Продолжение прил. А 2009 г. Виды налогов 1 в том числе: Налог на добычу полезных ископаемых – в федеральный бюджет – в консолидированные бюджеты субъектов РФ Государственные внебюджетные фонды – всего в том числе: Страховые взносы, зачисляемые в Пенсионный фонд (ПФ РФ) Фонд социального страхования (ФСС) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС) 2010 г. Сумма, Доля, млрд. в% руб. 2 3 Сумма, млрд. руб. 4 ОтносиАбсолютное тельное Доля, отклонение отклонение млрд. руб. в% % 5 6 7 1708,0 20,2 1053,8 15,5 – 654,2 – 38,3 1604,7 103,4 18,9 1,22 981,5 72,3 14,44 1,06 – 623,2 – 31,1 – 38,84 – 30,08 1577,1 100 1581,2 100 4,1 0,26 1251,4 79,35 1267,7 80,17 16,3 1,30 74,0 4,69 61,5 3,89 – 12,5 – 16,89 89,3 5,66 89,8 5,68 0,5 0,56 162,4 10,3 162,2 10,26 – 0,2 – 0,12 Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 165 ПРИЛОЖЕНИЕ Б Доходы федерального бюджета на 2008–2010 годы Наименование налогов и платежей 2008 год 2009 год (млн. руб.) (млн. руб.) ВВП (млрд. рублей) 34870 ВСЕГО ДОХОДОВ 6673238,9 39480 2010 год (млн. руб.) 44 470 Относительное отклонение 2010 к 2008 г., % 27,531 7421228,3 8035219,6 20,41 в% к ВВП 19,14 18,80 18,07 НЕФТЕГАЗОВЫЕ 2465676,9 2385829,0 2378202,7 ДОХОДЫ в% к ВВП 7,07 6,04 5,35 Налог на добычу полезных ископаемых в виде 869758,0 845 776,9 846 476,5 углеводородного сырья Нефть 769088,5 742 203,3 741 107,2 Газ горючий природный из всех видов 91 948,6 93 311,9 94 333,8 месторождений углеводородного сырья Газовый конденсат из всех видов месторожде8 720,9 10 261,7 11 035,5 ний углеводородного сырья Вывозные таможенные пошлины на нефть 1 003 550,9 969 724,8 957 395,7 сырую Вывозные таможенные пошлины на газ при338 795,5 324 885,0 328 822,2 родный Вывозные таможенные пошлины на товары, 253 572,5 245 442,3 245 508,3 выработанные из нефти ДОХОДЫ БЕЗ УЧЕТА 5 035 НЕФТЕГАЗОВЫХ 4 207 562,0 5 657016,9 399,3 ДОХОДОВ в% к ВВП 12,07 12,75 12,72 5,59 3,55 24,33 2,61 3,64 2,59 26,54 -4,59 -2,94 -3,18 34,4 5,39 Овчинникова О.П., Давыдова Л.В. 166 Продолжение прил. Б Наименование налогов и платежей 2010 год (млн. руб.) Относительное отклонение 2010 к 2008 г., % 583 761,4 636 278,0 19,29 1 914 468,2 2 206464,0 57,15 1 029 764,9 1 182537,0 33,02 996 975,6 1 145006,5 33,07 32 789,3 37 530,5 31,39 39 498,4 37 309,0 2,03 7 498,9 7 893,9 10,88 14 800,9 12 508,1 6,17 2008 год 2009 год (млн. руб.) (млн. руб.) Налог на прибыль орга533 375,2 низаций НАЛОГИ НА ТОВАРЫ (РАБОТЫ, УСЛУГИ) РЕАЛИЗУЕМЫЕ 1 404 051,5 НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАЛОГИ НА ТОВАРЫ, ВВОЗИМЫЕ НА ТЕРРИТОРИЮ 888 967,7 РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на терри860 402,8 торию Российской Федерации Акцизы по подакцизным товарам (продук28 564,9 ции), ввозимым на территорию РФ НАЛОГИ, СБОРЫ И РЕГУЛЯРНЫЕ ПЛАТЕЖИ ЗА 36 567,8 ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ Налог на добычу полез7 119,4 ных ископаемых Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) 11 781,0 при выполнении соглашений о разделе продукции Финансовые инструменты согласования и обеспечения функций муниципального образования 167 Продолжение прил. Б Наименование налогов и платежей Водный налог Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА ПРОЧИЕ НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, ЗАДОЛЖЕННОСТЬ И ПЕРЕРАСЧЕТЫ ПО ОТМЕНЕННЫМ НАЛОГАМ, СБОРАМ И ИНЫМ ОБЯЗАТЕЛЬНЫМ ПЛАТЕЖАМ ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ Целевые отчисления от всероссийских государственных лотерей 13 002,4 12 533,6 2010 год (млн. руб.) 12 242,0 4 665,0 4 665,0 4 665,0 0 32 239,6 34 494,5 36 557,7 13,39 435 786,5 496 359,8 562 797,2 29,15 291 608,0 296 995,8 301 725,7 3,47 1 288,0 2 140,0 2 663,0 106,75 2008 год 2009 год (млн. руб.) (млн. руб.) Относительное отклонение 2010 к 2008 г., % -5,85 СОДЕРЖАНИЕ Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1.1 Тенденции, принципы и закономерности развития бюджетных отношений. . . 5 1.2 Финансовый механизм обеспечения функций органов местного самоуправления . . 24 1.3 Финансово-экономические проблемы реформирования местного самоуправления . 39 2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ БЮДЖЕТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ . . . . . . . . 53 2.1 Принципы разграничения и распределения полномочий и расходов. . . . . . 53 2.2 Порядок и особенности разграничения доходов между бюджетами разных уровней. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 2.3 Оценка степени финансовой обеспеченности расходных полномочий местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3. ФОРМИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3.1 Институциональная структура и инструменты согласования межмуниципальных интересов местного самоуправления на основе кластерного анализа. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3.2 Оптимизация доходных и расходных полномочий «субъект Федерации – муниципальное образование» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 3.3 Проектирование доходной базы обеспечения полномочий местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Список использованных источников. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Приложения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Технический редактор Л.Т. Канатникова Издательство ОФ РАНХиГС Подписано в печать 03.07.2014 г. Формат 80х641/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. п. л. 10,5. Тираж 500 экз. (1-й завод – 50 экз.) Заказ № 115. Отпечатано в изд-ве ОФ РАНХиГС г. Орёл, ул. Панчука, 1

ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОГЛАСОВАНИЯ И

Related documents

Products

Support

ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ СОГЛАСОВАНИЯ И

Related documents

Add this document to collection(s)

Add this document to saved

Suggest us how to improve StudyLib