РИСКИ БИЗНЕСА
advertisement
Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д РИСКИ БИЗНЕСА В ЧАСТНОГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д РИСКИ БИЗНЕСА Ассоциация Менеджеров Представительство Национальная гильдия 123317, г. Москва, Программы развития ООН профессиональных ММДЦ «Москва Сити», в Российской Федерации консультантов Краснопресненская наб., 18, 119034, г. Москва, 125993, г. Москва, башня Б, этаж 15 ул. Остоженка, 28 Газетный переулок, 5, Телефон: +7 (495) 975 83 70 Телефон: +7 (495) 787 21 00 офис 248 Факс: +7 (495) 975 83 69 Факс: +7 (495) 787 21 01 Телефон: +7 (495) 629 51 31 http://www.amr.ru http://www.undp.ru Факс: +7 (495) 629 51 31 e mail: info@amr.ru e mail: office@undp.ru http://www.ngpc.ru В ЧАСТНО ГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ e mail: ngpc@ngpc.ru 2007 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д РИСКИ БИЗНЕСА В ЧАСТНО ГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ 2007 Мнения авторов доклада необязательно отражают точку зрения ПРООН, других учреждений системы ООН и организаций, сотрудниками которых они являются. РУКОВОДИТЕЛЬ АВТОРСКОГО КОЛЛЕКТИВА: Литовченко Сергей Евгеньевич, исполнительный директор Ассоциации Менеджеров РУКОВОДИТЕЛЬ ПРОЕКТА: Евсеев Вячеслав Александрович, Ассоциация Менеджеров АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ: Дынин Александр Евгеньевич, Ассоциация Менеджеров Нефедьев Александр Дмитриевич, Национальная гильдия профессиональных консультантов Семенов Янис Витальевич, Ассоциация Менеджеров РЕДАКТОР: Карпенко А.В. ДИЗАЙН: Шаумян А. Р. ПРИНТМЕНЕДЖЕР Рубинштейн Дина Игоревна, Ассоциация Менеджеров Вниманию читателей предлагается национальный доклад о рисках бизнеса в частно"государственном партнерстве. Это первый комплексный документ по тематике частно"государственного партнерства (ЧГП), созданный и изданный в России некоммерческой неправительственной организацией. Доклад подготовлен при поддержке Программы развития ООН в России в рамках проекта по продвижению Глобального договора, финансируемого Правительством Бельгии. Доклад призван показать международную и российскую практику применения механизмов ЧГП, привести примеры конкретных российских проектов ЧГП в различных сферах. Основное внимание в докладе уделено оценке преимуществ и рисков участников при реализации механизмов ЧГП в российских условиях и выработке рекомендаций для государства и делового сообщества по снижению уровня рисков и развитию в целом среды ЧГП в России. В докладе использованы многочисленные материалы из российских и зарубежных источников. Использованы данные исследования Ассоциации Менеджеров, в котором приняли участие 176 представителей российских компаний, результаты прямых интервью с представителями научных кругов, органов власти и делового сообщества. Кроме того, использовались материалы экспертных семинаров, проведенных Ассоциацией Менеджеров. Доклад адресован российским и зарубежным читателям – лидерам делового сообщества, государственным чиновникам, представителям международных структур и общественных организаций. Национальный доклад «Риски бизнеса в частногосударственном партнерстве» // М.: Ассоциация Менеджеров, 2007 г. – 116 с. ISBN 978"5"902500"22"3 УДК 005.534(470+571)(472.3) ББК 65.9(2Рос)09 Р54 © Программа развития ООН, 2007 Авторские права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, сохранена в какойлибо информационнопоисковой системе или передана в какой бы то ни было форме какими бы то ни было средствами – электронными, фотокопировальными или любыми иными без предварительного письменного разрешения владельцев авторских прав. Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н О М П А Р Т Н Е Р С Т В Е Обращение к читателям Ч астно"государственное партнерство в последнее время становится очень актуальным механизмом сотрудничества бизнеса и государства. Во многом этому способствует экономический рост последних лет и существующая политическая стабильность, а во многом – просто необходимость. Ведь всем понятно, что масштабные задачи не могут быть решены целиком только бизнесом или только государством. У государства не хватит ресурсов, причем не только финансовых, но и управленческих. У бизнеса могут возникнуть большие опасения насчет гарантий возврата вложений. Большинство развитых стран уже давно используют модель ЧГП в своем развитии. В частности, Великобритания активно применяет ее в таких, казалось бы, экзотических областях, как управление больницами. Государство строит за свой счет лечебные учреждения и передает их в управление частным компаниям, которые обеспечивают их функционирование на конкурентном уровне, гораздо лучше, чем это делал бы государственный сектор. В некоторых европейских странах по модели ЧГП работают даже тюрьмы. Россия только осваивает подходы к частно"государственному партнерству, примеров эффективного сотрудничества пока еще мало но, тем не менее это единственный путь. Доклад ставит своей целью не только обзор текущего положения дел в проектах по модели ЧГП в стране, но и выработку рекомендаций для государства и делового сообщества по снижению уровня рисков при реализации механизмов частно"государственного партнерства в российских условиях. Мы надеемся, что доклад будет способствовать повышению прозрачности механизмов ЧГП и более широкому их использованию бизнесом при реализации крупных проектов. С наилучшими пожеланиями, Сергей Литовченко, исполнительный директор Ассоциации Менеджеров Благодарности М ы выражаем глубокую признательность и благодарность всем, кто принял участие в работе над созданием этого доклада. Выражаем особую благодарность постоянному представителю Программы развития ООН в РФ Марко Борсотти, заместителю постоянного представителя Программы развития ООН в РФ Каарине Иммонен. Благодарим всех всех сотрудников московского офиса ПРООН и, в особенности, Фарида Караханова и Асель Абдурахманову за поддержку и сотрудничество в ходе всего периода работы над проектом. Всем экспертам за интеллектуальный вклад, ценные комментарии в ходе интервью и участие в экспертных семинарах по тематике частно"государственного партнерства: Леониду Азимову, консультационная компания «ПАКК»; Юрию Аммосову, Артему Шадрину, Министерство экономического развития и торговли РФ; Александру Баженову, Евразийское Водное Партнерство, Центр по развитию ЧГП; Максиму Богдану, Внешэкономбанк, Юрию Босенко, Государственная Дума РФ; Владимиру Варнавскому, ИМЭМО РАН; Михаилу Дмитриеву, Центр стратегических разработок; Александру Ерофееву, Алине Заборовской, Владимиру Карпунину, «КПМГ в России и СНГ»; Иннокентию Иванову, Федору Теселкину, «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер»; Кириллу Ратникову, CMS Cameron McKenna; Геворку Саркисяну, Всемирный Банк; Михаилу Чернышу, Институт социологии РАН, Андрею Яковлеву, Государственный университет – Высшая школа экономики. Также благодарим 176 представителей российского делового сообщества, органов государственной власти и экспертов, принявших участие в исследовательской части доклада. 6 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Содержание ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА 8 ВВЕДЕНИЕ 14 ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ЧАСТНОAГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА И АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОЙ И РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ 16 1.1. ЧТО ТАКОЕ ЧАСТНО"ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО? 16 1.2. ПОНИМАНИЕ И ВАЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЧАСТНО"ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ 26 ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЧАСТНОAГОСУДАРСТВЕННЫМ ПАРТНЕРСТВОМ В РОССИИ 32 2.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ И СОСТАВЛЯЮЩИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЧГП 32 2.2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СРЕДА ПРОЕКТОВ ЧГП 37 2.3. СУЩЕСТВУЮЩАЯ НОРМАТИВНО"ПРАВОВАЯ БАЗА ЧГП 44 ГЛАВА 3. ПРИМЕРЫ ПРОЕКТОВ ЧГП В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ 55 3.1. ВЗГЛЯД ЧАСТНОГО СЕКТОРА НА НАИБОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫЕ СФЕРЫ ЧГП 55 3.2. ПРОЕКТЫ ЧГП В СФЕРЕ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ 57 3.3. ПРОЕКТЫ ЧГП В СФЕРЕ ЖКХ 66 ГЛАВА 4. ПРЕИМУЩЕСТВА И РИСКИ ПРОЕКТОВ ЧАСТНОAГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА 77 4.1. ПРЕИМУЩЕСТВА ДЛЯ КОМПАНИЙ ОТ УЧАСТИЯ В ПРОЕКТАХ ЧГП 77 4.2. КЛАССИФИКАЦИЯ РИСКОВ ПРОЕКТОВ ЧГП В РОССИИ 79 4.3. ОСНОВНЫЕ РИСКИ, СВЯЗАННЫЕ С РАБОТОЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, – ВЫСОКИЙ УРОВЕНЬ КОРРУПЦИИ И ИЗБЫТОЧНАЯ БЮРОКРАТИЯ 80 4.4. РИСКИ ДЛЯ БИЗНЕСА ОТ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА КАК ПАРТНЕРА В ПРОЕКТАХ ЧГП 82 4.5. БИЗНЕС"РИСКИ ПРОЕКТОВ ЧГП 85 4.6. ОБЩЕСТВЕННЫЕ РИСКИ ЧГП 90 ГЛАВА 5. ПУТИ РАЗВИТИЯ ЧАСТНОAГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ 92 5.1. ФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕЙ СРЕДЫ РАЗВИТИЯ ЧГП 94 5.2. УСИЛЕНИЕ НОРМАТИВНО"ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЧГП 99 5.3. ПОВЫШЕНИЕ ПОДДЕРЖКИ И ГАРАНТИЙ ГОСУДАРСТВА ПАРТНЕРАМ ИЗ ЧАСТНОГО СЕКТОРА 103 5.4. ЕДИНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН И СИСТЕМА ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ ПО ВОПРОСАМ ЧГП 107 5.5. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ДЕЛОВЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ 110 5.6. БОЛЕЕ ТЩАТЕЛЬНАЯ ПРОРАБОТКА ПРОЕКТОВ С ОБЕИХ СТОРОН И С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ 110 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 112 ПРИЛОЖЕНИЕ 114 СПИСОК КОМПАНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДСТАВИТЕЛИ КОТОРЫХ ПРИНЯЛИ УЧАСТИЕ В ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ ЧАСТИ ДОКЛАДА 114 7 Список иллюстраций Таблица 1.1. Оснащенность инструментами ЧГП в России и за рубежом Таблица 2.1. Условия предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ Таблица 3.1. Предполагаемый размер тарифов для проезда по трассе «Обход Одинцово» Таблица 3.2. Экономическая эффективность инвестиций в строительство обхода г. Волгограда Таблица 3.3. Технико"экономические показатели проектов Таблица 3.4. Этапы взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих операторов коммунальной структуры МО Рисунок 1.1. Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающихся стран в 1990"2005 гг. Рисунок 2.1. Основные направления выбора и государственной поддержки инвестиционных проектов Диаграмма 1.1. Влияние, которое окажет механизм ЧГП на развитие и реализацию крупных инфраструктурных проектов в России Диаграмма 2.1. Модели, наиболее приемлемые для организации ЧГП в России Диаграмма 3.1. Сферы, в которых ЧГП в России будет наиболее эффективным Диаграмма 4.1. Основные преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Диаграмма 4.2. Группы рисков, наиболее препятствующие развитию ЧГП в России Диаграмма 4.3. Наиболее существенные риски ЧГП для бизнеса, связанные с работой государственных органов власти Диаграмма 4.4. Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП Диаграмма 4.5. Наиболее существенные бизнес"риски проектов ЧГП Диаграмма 4.6. Наиболее значимые риски ЧГП для бизнеса, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций Диаграмма 4.7. Оценка реализации проекта(ов) ЧГП компаниями"участниками Диаграмма 5.1. Планирует ли компания в будущем принять участие в проектах ЧГП? Диаграмма 5.2. Что необходимо сделать в целях создания благоприятной среды для частно"государственного партнерства в России? Диаграмма 5.3. Чьи интересы должны быть отражены при реализации проектов ЧГП Вставка 1.1. Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире Вставка 1.2. Проект ЧГП в области космической разведки Вставка 1.3. Некоторые задачи, решаемые ЧГП в мире с точки зрения государства Вставка 1.4. Госпиталь Ванеру (Западная Австралия) Вставка 2.1. Инвестиционный фонд РФ Вставка 2.2. Основные виды соглашений для реализации ЧГП Вставка 3.1. Возможная схема реализации проекта ЧГП в сфере транспорта (на примере концессионной модели) Вставка 3.2. Возможная схема реализации проекта ЧГП в сфере ЖКХ (на примере модели ВООТ) Вставка 4.1. Возможное распределение рисков в дорожной концессии Вставка 5.1. Национальное Агентство прямых инвестиций (НАПИ) 8 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Основные положения доклада В последние годы в российском обществе активно разрастается дискуссия вокруг частно"государственного партнерства. Эта тематика привлекает все большее внимание как органов власти, так и делового сообщества. Повышенный интерес к такого рода разновидности взаимодействия бизнеса и государства, как частно"государственное партнерство (ЧГП), не удивителен: во многих странах оно позволяет эффективно решать множество социальных и экономических вопросов путем объединения ресурсов частного и государственного секторов. Партнерство бизнеса и власти делает возможным реализацию проектов, которые не могли бы быть реализованы каждой из сторон в отдельности, что способствует в конечном итоге общему развитию и процветанию. Причем, от такого партнерства выигрывают и бизнес, и государство, и общество. При этом в мире это партнерство существует очень давно и накоплен достаточный опыт эффективного взаимодействия частного сектора и государства. В России же применение механизмов ЧГП началось сравнительно недавно, но при этом за небольшой период времени удалось достигнуть определенного прогресса. В предлагаемом вашему вниманию национальном докладе под ЧГП понимается институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышлен" ности и НИОКР до сферы услуг. 1. Эффективное использование ЧГП требует зрелости государства и частного сектора. Уровень рисков, положительный социально"эко" номический результат или негативные последствия для общества в результате передачи частному сектору различных видов производств и услуг из сферы государственной деятельности зависят от зрелости гражданского общества, развитости общественных институтов и нали" ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА чия общественного контроля за деятельностью госаппарата. Наибольшего эффекта от использования ЧГП удается достигать в стра" нах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися традициями взаимодействия бизнеса и власти. 2. Для России характерно двоякое восприятие ЧГП. Для России кон" цепция ЧГП является сравнительно новой, что обуславливает наличие различных мнений по поводу самого ЧГП. В целом, можно выделить две широкие группы мнений. Сторонники первого подхода полагают, что под ЧГП можно понимать любое взаимодействие бизнеса и государства. Такой широкий подход позволяет отнести к ЧГП, например, поставку товаров для нужд министерств и ведомств. Второй подход более предметен и узок. Его сторонники рассматривают ЧГП прежде всего как форму проектного финансирования. Этот подход гораздо ближе к зарубежному, особенно западному, пониманию и использованию концепции ЧГП. К примерам проектов здесь можно отнести проекты на основе концессий. Развитие законодательства постепенно идет в сторону закрепления в России взгляда на ЧГП как на разновидность проектного финансирования. 3. В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме ЧГП. Успешный рост экономики страны в последние годы требует ускоренного развития и обновления многих инфраструктурных объектов. Недостаточное развитие транспортной, энергетической, жилищно"коммунальной и социальной инфраструктуры становится препятствием как для реали" зации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения государством своих обязанностей. Потребности инвестирования в инфраструктурные объекты в России, по разным оценкам, составляют $240"300 млрд. Такие инвестиции самостоятельно неспособны осуще" ствить ни государство, ни бизнес. 4. Развитие ЧГП стало приоритетом для деятельности государства. Успешный зарубежный опыт использования ЧГП, острая потребность в развитии инфраструктурных объектов в России, а также возрастающий интерес российских компаний к освоению новых направлений деятельности привели в последние годы к существенной активизации органов государственной власти России по развитию ЧГП. Правительством РФ были сформулированы стратегические задачи деятельности государственных органов управления, при решении которых выделена потребность государства во взаимодействии с биз" несом с использованием механизма частно"государственного партнер" ства. К ним относятся1: Повышение уровня жизни населения, содействие развитию «чело" веческого капитала»; 1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года от 28 июля 2004 года. www.government.ru 9 10 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Устранение структурных ограничений экономического роста; Содействие повышению конкурентоспособности российских ком" паний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках; Социально"экономическое Федерации; развитие регионов Российской Рациональная интеграция России в мировую экономику. 5. В России заложены основы нормативноAправовой и институциоA нальной среды ЧГП. Повышение внимания и интереса к концепции ЧГП на высшем политическом уровне страны привело к активному формированию необходимой для реализации проектов ЧГП системы. Такая система включает в себя нормативно"правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду для проектов ЧГП. В настоящее время деятельность в рамках ЧГП регулируется общим законодательством (Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс и проч.), специальными законами (ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О свободных экономических зонах» и пр.), а также отраслевыми закона" ми и нормативно"правовыми актами (ФЗ «Об особенностях управле" ния и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» и пр.). В целом же нормативно"правовое обеспечение ЧГП пока находит" ся в начальной стадии, хотя и активно развивается. Принятие в 2005 году Федерального закона «О концессионных согла" шениях» позволило создать условия для применения в России одной из наиболее популярных на Западе форм ЧГП – концессии. Принятый закон содержит ряд важнейших для развития ЧГП положений. Закон стал важным фактором для развития ЧГП в России, но далеко не достаточным. Вследствие нерешенности многих проблем он до сих пор не работает. Ни одной концессии за 2005"2006 гг. не заключено. В институциональной сфере были созданы Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания и особые экономические зоны. При планировании крупного инвестиционного проекта у компаний появилась возможность получить поддержку от государства с исполь" зованием комплекса инструментов ЧГП федерального и регионально" го уровней. 6. Отсутствие единой системы управления – одна из основных приA чин, сдерживающих развитие системы ЧГП в России. Важнейшим фактором успешного развития ЧГП являются согласованные действия государственных органов при разработке и реализации проектов. В России как раз такая согласованность пока недостаточно развита. Фактически, сейчас функция управления ЧГП частично возложена на МЭРТ РФ и частично на Федеральное Агентство по управлению осо" быми экономическим зонам (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ оказывает существенное влияние на разрабатываемые проекты при утверждении бюджетного финансирования. Помимо этого, отрасле" вые министерства, к которым могут быть прикреплены проекты ЧГП, ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА также проявляют инициативу и пытаются создавать собственные подразделения в области ЧГП. 7. Сферы, в которых, по мнению частного сектора, применение ЧГП будет наиболее эффективным. Согласно исследованиям Ассоциации Менеджеров2, наибольший интерес у представителей компаний для ЧГП вызвали проекты в сфере развития транспортной инфраструкту" ры. Это направление выбрали 64,8% респондентов. Второй по приори" тетности областью оказалась сфера ЖКХ, набрав 55,1% голосов. Третье место с 35,2% голосов участников исследования заняла сфера энергетики. Четвертое и пятое места с незначительным разрывом заняли строительство (29,5%) и промышленность (28,4%). Реализация проектов в сфере ЧГП часто приводит к привлечению частного сектора к работе на объектах государственной или муници" пальной собственности. В то же время в России пока существуют зна" чительные пробелы в законодательстве, регламентирующем хозяй" ственную деятельность на объектах государственной собственности с участием частного сектора. Отсюда вытекает необходимость четкого законодательного разграничения прав собственности и права исполь" зования и управления такими объектами. 8. По мнению российского бизнеса, возможность привлечения бюджетных средств и доступ к ранее закрытым сферам экономики – основные преимущества ЧГП. Результаты проведенного Ассоциацией Менеджеров исследования показали, что большинство компаний (43,2%) основным преимуществом ЧГП видят возможность привлече" ния бюджетных средств для осуществления проекта. В условиях обостряющейся конкуренции для бизнеса становится не менее важным получение доступа к новым, ранее закрытым для част" ного сектора сферам экономики. Это преимущество указали 40,9% респондентов. Объекты государственной или муниципальной соб" ственности, дорожная инфраструктура, ЖКХ, энергетика, трубопро" воды, объекты здравоохранения, образования и многие другие стано" вятся доступны для компаний. Партнерство и гарантии государства открывают не только новые сферы для бизнеса, но и расширяют воз" можности для получения кредитов от российских и зарубежных финансовых организаций. Так полагают 39,8%. 9. Риски проектов ЧГП можно объединить в четыре группы. Приведем их в порядке уменьшения важности для частного сектора3: Риски, связанные с работой государственных органов власти (38,1%); Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП (31,8%); Бизнес"риски проектов ЧГП (26,7%); 2. Исследование «Риски участников частногосударственного партнерства» проводилось Ассоциацией Менеджеров в 2006 году. 3. Там же. 11 12 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Риски, связанные с протестами населения, общественных и между" народных организаций (3,4%). Основные риски, связанные с работой органов государственной вла сти, – высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия. Наиболее сильным препятствием для развития частного сектора в современной России является высокий уровень коррупции и избыточ" ная бюрократия органов государственной власти. Все эти факторы справедливы для бизнеса любого уровня и сферы, работающего в любом регионе страны. Это же справедливо и для проектов ЧГП: оба этих риска набрали максимальное количество голосов – 59,6% и 57,4%. Риски, связанные с работой органов государственной власти, каса" ются действий правительства, которые отражаются на деятельности частного сектора при строительстве и эксплуатации объектов. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или вводу в действие инструкций, уменьшающих доходы, и т.п. Риски для бизнеса от участия государства как партнера в проектах ЧГП. Негативное влияние рисков, связанных с работой органов государ" ственной власти, также переносится и на риски для бизнеса, связан" ные с участием государства как партнера в проектах ЧГП. Орган государственной власти – партнер в проекте ЧГП является заинтересованной стороной в успехе проекта и выступает в качестве лоббиста интересов проекта в недрах государственного аппарата. В то же время этот, казалось бы, очевидный принцип ставится под сомне" ние 44,9% опрошенных, которые обозначили риск отсутствия реаль" ной ответственности государственных структур за реализацию проек" та как наиболее существенный для бизнеса. Второе место с 40,9% голосов заняла длительность процесса согласо" вания различных аспектов проекта в недрах государства. Практически такое же количество голосов (40,3%) набрал вариант ответа, об отсутствии координации действий и различии интересов разных министерств и ведомств, а также об отсутствии единой про" граммы ЧГП. Отсутствие координации действий между ведомствами, длитель" ность согласования различных аспектов проекта, отсутствие реальной ответственности в государственных структурах воспринимаются деловым сообществом как гораздо более высокие риски, чем неиспол" нение государством своих обязательств по контракту или стремление к избыточному контролю за частным партнером. Бизнесриски проектов ЧГП. В целом бизнес"риски проектов ЧГП соответствуют традиционным рискам проектного финансирования, но имеют свою специфику, свя" ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДОКЛАДА занную с необходимостью работать на объектах государственной соб" ственности и в сферах, традиционно считающихся областью деятель" ности органов власти. Согласно результатам исследования, наиболее существенным риском 56,8% респондентов считают риск незапланированного повышения цен на оборудование и материалы, необходимые для осуществления проекта. Вторым по значимости оказался риск неэффективного управления проектом, набрав 46,6% голосов респондентов. На столь высокий показатель, очевидно, оказывает влияние необходимость работы с государством, с громоздкой бюрократической структурой, которая у многих вызывает опасения и страх потери эффективности управления проектом. Риск неверной оценки рентабельности проекта, набравший 43,2% голосов, также является весьма характерным для ЧГП. Общественные риски ЧГП. Компании в целом невысоко оценивают риски, связанные с проте" стами населения, общественных и международных организаций. Основная масса этой группы рисков сосредоточена в сфере экологии (80,1%) и технической безопасности проекта (75,4%). Экологические риски могут быть снижены путем проведения с местным сообществом различного рода дискуссий, диалогов и т.п. 10. Шесть ключевых направлений для развития ЧГП в России. Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование, а также результаты многочисленных экспертных встреч и круглых столов позволяют выделить шесть приоритетных направлений для развития ЧГП в России: 1. Дальнейшее формирование общей среды развития ЧГП. 2. Усиление нормативно"правового обеспечения ЧГП. 3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из част" ного сектора. 4. Создание единого государственного органа по вопросам ЧГП. 5. Использование деловых объединений. 6. Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с обще" ственностью. Несмотря на предпринимаемые в последние годы усилия, Россия находится только в самом начале сложного процесса создания необхо" димой системы управления проектами ЧГП. Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку такой системы уходит не один год. В то же время 9 из 10 компаний, уже принимавших участие в про" ектах ЧГП, планируют в будущем продолжать свое участие в партнер" стве с государством при реализации различных проектов. Это свиде" тельствует о высоком экономическом интересе для компаний и о зна" чительных перспективах ЧГП в России. 13 14 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Введение Р азвитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в России выступает одним из важнейших условий формирова" ния эффективной экономической политики, повышения инвести" ционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфра" структуры. Такое взаимодействие позволит увеличить темпы роста ВВП, повысить эффективность бюджетного сектора экономики, науки и образования с точки зрения соответствия потребностям развития экономики, снизить издержки всех уровней при реализации инфраструктурных проектов. При этом развитие инфраструктуры как одного из условий устойчи" вого развития экономики России должно являться не самоцелью, а реально способствовать качественному изменению структуры эконо" мики. Эта задача может быть успешно решена лишь при активном уча" стии бизнеса в инвестиционном процессе. В сфере развития инфраструктуры роль государства должна заклю" чаться в постепенном превращении из саморегулирующегося постав" щика инфраструктурных услуг и независимого регулятора в равного партнера бизнесу. При этом эффективной альтернативой приватиза" ции стратегических инфраструктурных сетей с ее неоднозначными социально"экономическими последствиями могут стать используемые во всем мире различные формы частно"государственного партнерства. По сравнению с другими странами, в которых десятилетиями, а в некоторых и столетиями, работали и совершенствовались механизмы партнерства частного сектора и государства, России удалось достигнуть определенного прогресса за небольшой период времени. И отставание России от этих стран в сфере ЧГП позволило использовать лучшие решения и модели ЧГП, а также избежать повторения ряда ошибок и «болезней роста». В последние несколько лет российское правительство предприняло существенные усилия по развитию ЧГП. За прошедший год сделано больше, чем за весь предыдущий период. Определились как механиз" мы участия государства в проектах ЧГП – Инвестиционный фонд РФ, венчурные фонды, особые экономические зоны, так и приоритетные сферы сотрудничества – развитие инфраструктуры и инновационной сферы. Было принято концессионное законодательство, разрабатыва" ются отраслевые планы по развитию ЧГП. Все это порождает большие возможности для российского и иностранного бизнеса в сфере транс" порта, инноваций, ЖКХ, энергетики и др. Потенциал ЧГП может и должен быть также задействован и в других сферах: в обеспечении граждан доступным и комфортным жильем, в развитии агропромышленного сектора, сферы образования, в разра" ботке и производстве медицинского оборудования, медикаментов и других областях. Механизмы ЧГП могут быть одной из форм привле" чения бизнеса к участию в масштабных общенациональных и регио" нальных программах. ВВЕДЕНИЕ Сочетание проектного подхода к решению общенациональных социально"экономических задач с инновационными организационно" правовыми схемами ЧГП может в дальнейшем стать основой для реше" ния широкого круга вопросов экономической политики. Для развития механизма частно"государственного партнерства в настоящее время необходимо совершенствование и развитие норма" тивно"правовой базы, создание соответствующей институциональной среды и системы обучения, анализ отечественного и зарубежного опыта и его распространение среди органов федеральной, региональ" ной власти и органов местного самоуправления, а также обеспечение их информационного сопровождения. В отечественной экономической науке недостаточно теоретических и методологических разработок концепции и стратегии перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса. Слабо развита каче" ственная нормативно"правовая база, определяющая процедуры, права и обязанности сторон в проектах партнерских отношений государства и бизнеса. Недостаточно комплексных исследований потребностей в ЧГП при разработке крупных инфраструктурных проектах развития общества, а также возможных социально"экономических преимуществ или нега" тивных последствий при применении концепции ЧГП. Мало учебно" методических пособий, посвященных диагностике состояния инфра" структуры, определению направлений наиболее рационального использования концепции ЧГП и проработке проблем экономической эффективности конкретных проектов. Таким образом, в сложившихся экономических и политических условиях развития России анализ состояния дел и разработка каче" ственно новой для страны методологии хозяйственных отношений на основе партнерства государства и бизнеса представляет актуальную исследовательскую и практическую задачу. В докладе дан аналитиче" ский срез ситуации и практические рекомендации по развитию систе" мы партнерства власти и бизнеса в нашей стране. Для более глубокого понимания потенциальными участниками и потре" бителями значения, потенциала и особенностей использования механиз" ма ЧГП в целях развития производственной и социальной инфраструкту" ры страны также необходима широкая дискуссия в обществе. Цель данного доклада состоит в том, чтобы на основе анализа про" блем и особенностей мировой и отечественной практики создания и развития системы ЧГП разработать предложения по его становлению в России. Кроме этого, в докладе представлен анализ рисков ЧГП с позиции частного сектора. В докладе использованы данные официальной статистики, результа" ты социологических опросов, экспертные оценки и интервью, матери" алы экспертных семинаров и международных конференций. 15 16 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Глава 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения 1.1. Что такое частногосударственное партнерство? ЧГП – основа успешного развития и повышения конкурентоспособности национальной экономики В последние годы в российском обществе все более активно разра" стается дискуссия по поводу частно"государственного партнерства. Эта тематика привлекает все большее внимание как со стороны органов власти, так и со стороны делового сообщества. Повышенный интерес к такого рода разновидности взаимодействия бизнеса и государства, как ЧГП, не удивителен: во многих странах он позволяет эффективно решать множество социальных и экономических вопросов путем объединения ресурсов частного и государственного секторов. Причем от партнерства в форме ЧГП выигрывают и бизнес, и госу" дарство. Более того, в конечном итоге это служит повышению качества жизни населения и усилению конкурентоспособности экономики страны в мировом масштабе. В мировой и российской практике существуют различные мнения по вопросу, что такое частно"государственное партнерство. Сегодня точного и общепринятого ответа на этот вопрос нет, или, точнее, отве" тов много и разных4. Очевидно, что в самом термине ЧГП заложено взаимодействие двух партнеров: государства и частного сектора. В термине «частно"госу" дарственное партнерство» намечена и форма их взаимоотношений – партнерство. 4. См. подробнее: Войнатовская М. А. Институт частногосударственного партнерства на транспорте // Транспортное право. – 2006, № 1. – С. 47; Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: Теория и практика // Мировая экономика и международные отношения. – 2002, № 7. – С. 2837. 17 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения Основа успешности концепции ЧГП состоит в том, что и государ" ственный, и частный секторы обладают своими собственными специа" лизациями и преимуществами, при объединении которых формирует" ся кооперация и создается эффект синергии. Появляется возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов имен" но в тех сферах, где особенно заметны недостатки рынка или неэф" фективность государственного управления. К таким сферам, прежде всего, относится инфраструктура. Определения ЧГП Перед тем, как далее рассматривать различные особенности ЧГП и его развития в России, необходимо установить, что же мы понимаем под ЧГП. Как было сказано выше, существует множество определе" ний. Так, по одной из формулировок, ЧГП – это объединение материаль" ных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовы" годной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфра" структуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.). По другой версии, ЧГП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реа" лизации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до ока" зания общественных услуг5. По нашему мнению, частноAгосударственное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей – от промышленности и НИОКР до сферы услуг. Основное противоречие ЧГП Для любого партнерства ключевым моментом является согласование целей и интересов каждой из сторон. Таким образом, совпадение интересов государства и частного сектора будет задавать тон, условия и степень доверия на всем пространстве взаимодействия. В тоже время в самой концепции ЧГП изначально заложено противо" речие: с одной стороны, у государства существуют обязательства перед обществом и соответствующие расходы, а с другой стороны, у частного сектора – интересы извлечения прибыли. И в тех случаях, когда частно"государственное партнерство разре" 5. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски ИМЕМО. – М.: Наука, 2005. – 315 С. Иванов И.Л., старший юрист, «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер»: «К ЧГП относятся самые разнообразные формы взаимодействия государства и частного сектора. Но чаще всего термин используется применительно к проектам в сфере инфраструктуры. Инфраструктуры, которая традиционно относилась к государственному сектору. При этом в рамках частной инициативы, но с учетом предложения и, главное, при поддержке государства создается, реконструируется или эксплуатируется объект или совокупность объектов инфраструктуры. Однако и сфера общественных услуг ни в коем случае не может быть «снята с орбиты» ЧГП». 18 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е шает это противоречие, оно создает динамику развития, формирует культуру взаимодействия власти и бизнеса, позитивно влияет на социально"экономические отношения в стране, регионе, городе. Эффективное использование ЧГП требует зрелости государства и частного сектора Эффективное использование механизма ЧГП для реализации раз" личного рода проектов требует соблюдения множества условий. Можно утверждать, что эта концепция требует определенной «зрело" сти» как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Карпунин В.Н., менеджер отдела корпоративных финансов, Заборовская А.С., консультант отдела корпоративных финансов, «КПМГ в России и СНГ»: «Проекты ЧГП – это сотрудниче+ ство государственного и частного секторов с целью реализации про+ ектов в области инфраструктуры и оказания социальных услуг. В проектах ЧГП государственный сектор устанавливает параметры и стандарты для объектов инфра+ структуры и социальных услуг, а частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объекта и управлению им в соот+ ветствии с этими параметрами или берет на себя обязательства по соблюдению соответствующих требований при предоставлении услуг. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) будет получена из дохо+ дов от коммерческой эксплуата+ ции объекта. ЧГП – это форма проектного финансирования, в которой задей+ ствованы не только частный сек+ тор, но и государственные струк+ туры». Многое в становлении и развитии партнерства государства и частно" го сектора определяется также наличием и развитостью институцио" нальной среды. Речь идет не только о наличии политической воли на высшем уровне, но и о «политическом обеспечении» на остальных уровнях государственной власти, а также развитости законодатель" ства, наличия специализированных агентств, консультантов и т.п. Уровень рисков, положительный социально"экономический резуль" тат или негативные последствия для общества в результате передачи частному сектору видов производств и услуг из сферы государствен" ной деятельности также зависят от зрелости гражданского общества, развитости общественных институтов и наличия общественного кон" троля за деятельностью госаппарата. В странах с недостаточно совершенными институтами рыночной экономики и гражданского общества важную роль могут сыграть и внешние факторы. Психологическое давление успехов передовых стран приводит иногда к копированию общемировых тенденций и практики без адаптации к конкретным страновым условиям. Такая, проводимая без учета конкретных национальных условий экономиче" ская политика может приводить к прямо противоположному по срав" нению с ожидаемым результату, как это произошло, например, в Аргентине, Мексике, Парагвае, Бразилии. ЧГП – механизм, способствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев населения В современной форме ЧГП представляет собой механизм, способ" ствующий гармоничному развитию экономики и гарантирующий защиту интересов различных слоев общества. С использованием механизма ЧГП органы государственной власти дают возможность частному капиталу извлекать прибыль из проектов, которые, возможно, иначе не могли бы быть реализованы в силу раз" личных ограничений. В свою очередь бизнес открывает для государ" ства новые возможности для повышения качества государственных услуг, более качественного выполнения перед обществом своих обяза" тельств. Например, для местных органов власти партнерства могут 19 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения стать важным элементом прогрессивного развития территории, созда" ния рабочих мест, привлечения инвестиций. Кроме этого, партнерства являются также инструментом обществен" ного развития, поскольку основаны на реальных проектах и реализу" ются органами государственной власти совместно с частными компа" ниями на пользу общества. Государство и бизнес выступают равноценными партнерами в фор" мировании и реализации различных проектов, обладая равными пра" вами и ответственностью за исполнение стратегических решений. Можно выделить следующие преимущества ЧГП: позволяет повысить качество государственных услуг населению; помогает успешно осуществлять крупные инфраструктурные про" екты, которые вряд ли могли быть реализованы в обозримом буду" щем; способствует эффективному развитию объектов государственного имущества; снижает финансовую нагрузку на налогоплательщиков и предоста" вляют возможность доведения средств до конечных потребителей; позволяет успешно использовать опыт и профессионализм частного сектора при сохранении государственного контроля над активами; способствует развитию новаторских форм проектного финансиро" вания; стимулирует предпринимательское мышление и способствует внедрению передовых методов управления в органах власти; способствует развитию диалога между бизнесом и властью в раз" ных сферах. Понимание роли государства и частного сектора определяет принципы построения ЧГП Существуют две основные точки зрения на концепцию ЧГП, кото" рые определяются разными представлениями о роли государства и частного сектора. Если рассматривать государство как инструмент осуществления гегемонии правящего класса, то ЧГП будет заключаться в том, чтобы с использованием частного сектора обслуживать интересы государства. Если провозглашается нейтралитет государства и служение его на пользу всего общества, то партнерства – это система, отражающая интересы широкого диапазона социальных групп, государства и биз" неса. Этот вариант является основополагающим для стран с современ" ной рыночной экономикой. За рубежом государство оставляет за собой только общий контроль за реализацией проекта, а также предоставляет финансовые гарантии Варнавский В.Г., д.э.н., главный научный сотрудник, ИМЭМО РАН: «ГЧП – это институциональный альянс государства и бизнеса в целях реализации конкретных проектов». 20 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е частным компаниям, реализующим проект. При этом четко обознача ются условия соглашения, а также права и обязанности сторон. Част ные компании несут ответственность за техническую и организацион ную стороны реализации проекта, а государство обеспечивает финансирование или его регулирование. Геворк Саркисян, координатор по инфраструктуре и энергетике, Всемирный Банк: «ЧГП – это совместная реализация частным и государственным секторами общественно значимых проектов на основе распределения рисков». Развитые страны накопили значительный опыт применения инстру ментов стимулирования инвестиций, направленных на обеспечение общенационального экономического роста. Государственная система конкретных инструментов и концептуальных решений проблемы при влечения инвестиций в экономику становится одним из ключевых факторов, формирующих инвестиционный климат той или иной стра ны. Механизмы ЧГП применяются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления объектами общественной инфраструктуры, в частности транспортом, жилищнокоммунальным хозяйством, здравоохранени ем, благоустройством и т.п. (вставка 1.1). Вставка 1.1. Социальные сферы применения механизмов ЧГП в мире – Здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами в сфере здравоохранения) – Спорт (строительство стадионов и иных спортивных сооружений) – Образование (строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием) – Культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов) – Судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем) – ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения) Источник: материал предоставлен компанией «КПМГ в России и СНГ». Партнерство между государством и частным сектором: кто является лидером? Исходя из различного понимания ЧГП встает вопрос о том, какая из сторон должна рассматриваться инициатором проектов, быть лидером в этом тандеме. Во многих странах ЧГП в традиционном понимании связано с кон цепцией «бизнес идет за государством», т.е. государство предпри нимает определенные усилия для привлечения частных средств для решения своих задач, например, в инфраструктурное развитие. 21 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения В других случаях применяется концепция «государство идет за бизA несом», при которой инициатива в реализации проектов принадлежит скорее частному сектору. В последние годы в некоторых развитых странах посредством дей" ствий частной инициативы, сотрудничающей с государством, стали реализовываться проекты даже в тех сферах, где раньше действовать могло исключительно государство. Например, в США, Германии и Великобритании появились новые концептуальные схемы ЧГП, которые позволяют совместить преиму" щества государственного планирования и частной заинтересованно" сти в выполнении национальных проектов в области космической раз" ведки (вставка 1.2). На наш взгляд, наибольший успех может быть достигнут при одно" временном использовании обеих концепций: правом инициативы должны обладать как государство, так и частный сектор. Осмысление подобных отношений государственного и частного сек" торов в развитых странах может быть использовано при популяриза" ции концепции ЧГП в России. Вставка 1.2. Проект ЧГП в области космической разведки Агентство геопространственной разведки NGA применило новую схему ЧГП в области видовой космической разведки. Оно заключило два контракта NextView по $500 млн. по схеме ЧГП с частными компаниями, чтобы обеспечить непрерывность поступления данных вне зависимости от ситуации с FIA. По условиям контрактов NextView, компании – DigitalGlobe и GeoEye – разрабатывают спутники двойного назначения WorldView и OrbView5 с аппаратурой съемки Земли с пространственным разрешением 0,5 м и 0,4 м. Агентство NGA участвует в долевом финансировании (примерно 50/50) новых спутников в счет будущего получения космической информации по твердым ценам ниже рыночных. Кроме того, агентство NGA гарантирует приобретение космической информации в течение срока эксплуатации спутников. В контрактах оговорены твердые сроки запуска КА WorldView1 (конец 2006 г.) и OrbView5 – 2007 г. В случае срывов контрактных сроков компанииоператоры DigitalGlobe и GeoEye должны поставлять космические снимки с оперативных КА QuickBird2, OrbView3 и Ikonos2 в счет уже полученных денег. Компании, получившие контракт, являются операторами ныне действующих космических систем и заинтересованы в своевременном появлении спутников на орбите. Часть ресурса (около 50%) новых космических аппаратов компанииоператоры будут использовать для продажи сверхдетальных космических изображений на мировом рынке. Нет сомнения в том, что снимки полуметрового разрешения найдут широкий спрос в мире, где американцы будут монополистами (пока ни одна страна еще не заявила о планах создания спутников с аналогичной аппаратурой). Источник: www.cnews.ru Азимов Л.Б., директор по развитию бизнеса, консультационная компания «ПАКК»: «ЧГП – это соглашение государства и бизнеса о реализации проектов, которые носят какой+то социально значимый или общественно значимый характер». 22 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е ЧГП – источник долгосрочных инвестиций В мире под ЧГП понимается кооперация государства и частной эко номики на длительный срок в целях исполнения общественных функ ций государства при соответствующем распределении рисков и ответ ственности. Дефицит государственного бюджета часто затрудняет предоставле ние высококачественной и конкурентоспособной инфраструктуры и услуг. В таких случаях с помощью ЧГП государство получает возмож ность привлекать на долгосрочной основе ресурсы частного сектора для поддержания в качественном состоянии инфраструктурных объектов, их развития и управления (вставка 1.3). Вставка 1.3. Некоторые задачи, решаемые ЧГП в мире с точки зрения государства: – Максимальная отдача на вложенные средства (Value for Money); – Повышение эффективности управления инфраструктурой; – «Тратить для того, чтобы экономить в будущем»; – Концентрация инвестиций в ключевых для населения проектах в сфере общественного сектора; – Передача рисков в частный сектор; – Привлечение частных инвестиций для осуществления приоритетных проектов инфраструктуры; – Стимулирование развития инноваций посредством конкуренции; – Введение объектов в эксплуатацию в срок. Источник: материал предоставлен компанией «КПМГ в России и СНГ». В мире усиливается тенденция использования ЧГП для развития инфраструктурных проектов В последние годы одной из тенденций развития государственного сектора в мировой практике является активизация использования частного капитала в финансировании развития инфраструктуры6. На развитие этого процесса активно влияют два разнонаправленных фак тора: недостаток ресурсов государства и наличие ресурсов у бизнеса (рисунок 1.1). Финансовые ресурсы государства недостаточны для модернизации инфраструктуры 6. Комплекс производственной, кредитнофинансовой, институциональной, коммерческой, социальной, экологической и информационной инфраструктур, целевой функцией которого является создание благоприятных условий для функционирования экономических субъектов. 23 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения Рис. 1.1 Динамика инвестиций в инфраструктурные проекты развивающих стран в 19902005 гг. US$ млрд. Общий объем инвестиций Телекоммуникации Энергетика Транспорт Водоснабжение Источник: Материалы конференции «Инвестиционные возможности России. Принципы и риски государственно+частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г. С одной стороны, в каждой стране органы государственного упра" вления не имеют достаточных финансовых ресурсов, чтобы в полном объеме модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в собственности государства инфраструктуру. Потребности же в совре" менных и качественных объектах постоянно увеличиваются. Вместе с тем они имеют возможность обеспечения благоприятных для частного сектора условий для развития инфраструктурных проек" тов посредством предоставления, к примеру, земли под возводимые объекты инфраструктуры, выдачи лицензий, а также содействия за счет финансово"экономических рычагов – субсидий, гарантий, дру" гих видов поддержки. Частный бизнес имеет финансовые ресурсы и обладает большей мобильностью их использования С другой стороны, частный бизнес имеет значительные финансовые ресурсы и в большей степени, чем государство, обладает мобильно" стью их использования, способностью к применению технических и технологических нововведений. Однако он не всегда обладает досту" пом к тем сферам, которые традиционно считаются государственны" ми, либо риски деятельности оказываются очень высокими. 24 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Великобритания – один из лидеров в использовании ЧГП ЧГП с различным успехом развивается во многих странах мира. Характерно, что наибольшего распространения эта концепция дости" гла в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися тра" дициями взаимодействия государства и частного секторов. Дмитриев М.Э., президент, Центр стратегических разработок: «Я бы хотел рассматривать это понятие как очень широкое. Например, ЧГП – это добровольное объединение бизнесом и государством своих ресурсов в неких формах для достижения общих задач, связанных либо с развитием экономики и бизнеса, либо социальной сферы». ЧГП в данный момент получило наиболее широкое распространение в Великобритании, немного меньше – в Канаде, Австралии, Франции и других странах. ЧГП все активнее развивается в Европейском Союзе и США. Особого внимания заслуживает британский опыт. Британская форма ЧГП – это так называемая «частная финансовая инициатива» (private financing initiative, или PFI). Она заключается в том, что частный сектор строит объекты с использованием собственных ресурсов, затем эксплуатирует их в течение определенного времени, получая от этого доход. Доход может быть либо от непосредственной эксплуатации данного объекта, либо в виде платежей от государства. Основным оператором проектов ЧГП со стороны государства явля" ется компания Partnership UK. Сотрудники этой компании не являют" ся чиновниками. Они получают зарплату не из бюджета, но исходя из того, насколько успешно реализованы проекты. Наблюдательный совет компании насчитывает порядка 45 человек, начиная от мини" стра. Данная компания не является бюрократической структурой, это своего рода акционерное общество, или «общество на паях». Доля государства в этой компании – 49%, и 51% – доля бизнеса. Таким образом, можно говорить о двух разновидностях проектов ЧГП. В одном случае частный партнер берет на себя бизнес"риски, но в дальнейшем получает прибыль от эксплуатации объекта. Например, строительство и эксплуатация платной дороги. Получаемый доход, естественно, будет зависеть от качества самой дороги и количества пользователей. Таким образом, в ход вступают рыночные принципы при проектировании и строительстве дорог. Другая форма этого партнерства – когда государство платит заранее фиксированную и оговоренную сумму за существование и работоспо" собность объекта. При этом государство берет на себя все риски по его использованию, частный партнер от этих рисков освобожден. Таким примером может служить больница (вставка 1.4). Частный партнер строит больницу, привлекая финансирование, затем сдает ее в эксплуатацию. После этого он отвечает за техническое содержание этой больницы (уборка, техническое состояние здания и оборудования). Все медицинские услуги остаются за государством, оно же определяет, сколько там будет находиться пациентов. Если 25 ГЛАВА 1. Основы частно государственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения Вставка 1.4. Госпиталь Ванеру (Западная Австралия) Краткое описание проекта: – Проект осуществлялся в рамках соглашения между Департаментом здравоохранения штата Западная Австралия и компанией Health Care of Australia, которое было подписано в 1996 году; – Проект предусматривал модернизацию госпиталя в г. Джундалап (Западная Австралия), рассчитанного на 335 пациентов; 265 мест предназначено для общего использования и 70 – для платных пациентов; – Госпиталь начал работать в январе 1998 г.; Яковлев А.А., – Форма сделки – BOOT; – Контракт заключен на 20 лет; – Проект полностью финансировался компанией Mayne Health, ставшей 100% владельцем объекта; – Инвестиции в проект составили $42 млн. Риски, ложащиеся на частный сектор: – Риски при разработке, строительстве и вводе в эксплуатацию, включая получение различных разрешений от органов власти; – Эксплуатационные затраты, включая затраты на содержание оборудования; – Трудовые отношения; – Некоторые рыночные риски; – Определенная ответственность перед населением. Основные факторы успеха: – Создан общественный консультативный совет при госпитале, представляющий интересы местного сообщества. Проблемы: – У оператора есть стимул нанимать менее квалифицированный младший медицинский персонал, чтобы снизить затраты; – Не предусмотрена для общественного сектора экономия на стоимости эксплуатации госпиталя за счет повышения ее эффективности, поскольку в соглашении не была предусмотрена возможность установления более низких тарифов, чем прежде. Преимущества для государственного сектора: – Государство получает обновленный и хорошо оборудованный госпиталь без каких либо дополнительных затрат со своей стороны; – Затраты на проект составили $42 млн. против $63 млн., которые потребовались бы в случае реализации проекта в госсекторе; – Строительство госпиталя было завершено на полгода раньше, чем планировалось. Источник: материал предоставлен компанией «КПМГ в России и СНГ». Реализация этого проекта осуществлялась при консультационной поддержке КПМГ. директор Института анализа предприятий и рынков, проректор по науке ГУ+ВШЭ: «ЧГП – это достаточно широкое понятие, охватывающее различные механизмы взаимодействия бизнеса и государства, направленные на достижение какого(то конкретного экономического или социального результата». 26 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е государственные прогнозы не оправдались, частный партнер от этого не страдает. Больница работоспособна, готова к приему пациентов, и к частному партнеру не может быть никаких претензий, он получает оговоренную в контракте плату. Это две основные формы ЧГП, они широко распространены в Британии и по тем же принципам повторя" ются в других странах. Исследования показывают7, что в Великобритании и в Европе ЧГП имеет все основания для дальнейшего развития. В числе наиболее заметных примеров – британский проект Future Strategic Tanker Aircraft и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo. Босенко Ю.Ф., помощник заместителя Председателя Госдумы РФ Морозова О.В.: «Частно+государственное партнерство – это учет взаимных интересов государства и бизнеса. Ключевое слово – это вопрос доверия: доверия бизнеса к государству». В будущем, по существующим прогнозам, будет также возрастать количество и средняя стоимость частно"государственных контрактов. К примеру, британская строительная компания John Laing участвует почти в 40 проектах в партнерстве с правительствами Британии и континентальной Европы. Предприятие собирается подписать кон" тракты еще по 22 объектам. В Норвегии и Швеции John Laing – опера" тор платных автодорог. В октябре 2004 г. компания продала 50% в бри" танском автодорожном проекте U.K. Highways Agency M40 фонду пря" мых инвестиций Secondary Market Investment Fund, выручив при этом $48,4 млн. При этом John Laing сохранила за собой статус оператора этой автодороги до 2027 г. 1.2. Понимание и важность использо вания частногосударственного партнерства в России Для России концепция частно"государственного партнерства являет" ся сравнительно новым инструментом объединения усилий государ" ства и бизнеса при реализации различного рода крупных инфраструктурных проектов. Сложности перевода: частногосударственное или частнообщественное партнерство? Проблемы использования в России понятия «частно"государствен" ное» или «частно"общественное» партнерство (ЧОП) начинаются уже с перевода соответствующего английского термина: Public"Private Partnership (PPP). В классической политэкономии «public» противопо" ставляется «private» и объединяет все «не частное»: государственную, муниципальную или местную власть, а также общественные организа" ции, – то есть силы, представляющие общество. У русскоязычного читателя буквальный перевод «public» как «публичный» или «обще" ственный» создает совсем другие представления о смысловом значе" 7. Материалы конференции «Тверская перспектива». – Тверская область, Калининский район, пос. Эммаус, 8 декабря 2005 г. 27 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения нии термина. Меньше проблем возникает с пониманием слова «част" ный», которым обозначается партнер, предоставляющий свои финан" совые и иные ресурсы, а также услуги или товары с целью получения прибыли. Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование показало, что в России есть существенная разница в понимании самой сути ЧГП. В целом, можно выделить две широкие группы мнений. Сторонники первого подхода полагают, что под ЧГП можно понимать любое взаи" модействие бизнеса и государства. Такой широкий подход позволяет отнести к ЧГП, например, поставку товаров для нужд министерств и ведомств в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94"ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, ока" зание услуг для государственных и муниципальных нужд». К сторон" никам такого подхода относятся целый ряд российских экспертов и деловых кругов. Второй подход значительно более предметен и узок. Его сторонники рассматривают ЧГП прежде всего как форму проектного финансиро" вания. Этот подход гораздо ближе к зарубежному, особенно западно" му, пониманию и использованию концепции ЧГП. К примерам здесь можно отнести проекты на основе концессий – строительство Западного скоростного диаметра в Санкт"Петербурге и скоростной автомагистрали Москва – Санкт"Петербург. Оба подхода имеют право на существование. А то, в каком напра" влении будет эволюционировать концепция ЧГП в России, покажут время и опыт использования этой формы взаимодействия бизнеса и власти. В России только формируется новый контур воз можностей для взаимодействия власти и бизнеса В России сейчас только формируется новый контур возможностей для взаимодействия власти и бизнеса, новое качество страны как инве" стиционного пространства. Это имеет большое значение, поскольку компании существенно опережают государство в обеспеченности стратегиями развития. Безусловно, рост оснащенности российского законодательства новым инвестиционным инструментарием будет способствовать опре" деленной модернизации представлений бизнеса о направлениях и спо" собах взаимодействия с государством. Даже крупные и обеспеченные долгосрочными стратегиями развития компании – лидеры своих отраслей, как правило, не имеют комплексного представления о меха" низмах поддержки инвесторов, находящихся сегодня в арсенале феде" ральных и региональных органов власти. Соответственно, они не могут организовать системную профессиональную деятельность по оснащению своих инвестиционных планов совокупностью инстру" ментов государственной поддержки. Амосов Ю.П., начальник отдела развития механизмов ЧГП, МЭРТ РФ: «Общее понимание ЧГП: это структура, аккумулирующая с определенными пропорциями и с определенной целью государственные и частные деньги. Эта структура и выполняет проект частно+ государственного партнерства». 28 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Таблица 1.1 Оснащенность инструментами ЧГП в России и за рубежом Инструменты Мир Россия Программные госинвестиции + + Федеральные налоговые и таможенные льготы + + Концессии + + Особые экономические зоны + + Инвестиционный фонд + + Венчурные инвестиции + + Инструменты поддержки экспорта + Единый орган по ЧГП + Национальное агентство по привлечению инвестиций + Национальные агентства по развитию территорий + Источник: Материалы конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно+частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г. Сравнение используемых Правительством РФ инвестиционных инструментов в России и за рубежом (таблица 1.1), свидетельствует о формировании новой системы инструментов поддержки инвесторов, ориентированной на мировой опыт. В России созрели экономические предпосылки для объединения усилий государства и частного сектора в форме ЧГП В последние годы в России наблюдаются сравнительно высокие темпы роста экономики. По итогам 11 месяцев 2006 г. темпы роста ВВП составили 6,9%, промышленного производства – 4,1% (по сравнению с 6,4% и 4,0% соответственно в 2005 г.). Рост ВВП, опираясь на доходы сырьевых отраслей, все больше обеспечивается также и за счет произ" водственных секторов экономики. Несмотря на уверенный экономический рост и другие позитивные тенденции последних лет, перед Россией все еще стоят сложные про" блемы в области экономического развития. Они включают, прежде всего, высокий физический износ инфраструктурных объектов, дис" пропорции в экономическом развитии регионов, низкий уровень инвестиций, социальные проблемы, демографический кризис, пробле" мы низкой конкурентоспособности обрабатывающих отраслей про" мышленности и многие другие. При этом важнейшей проблемой развития является то, что рост эко" номики не сопровождается опережающим ростом инфраструктурных отраслей, который, в свою очередь, является непременным условием дальнейшего поступательного развития экономики. ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения Недостаточное развитие транспортной, энергетической и социаль" ной инфраструктуры становится препятствием как для реализации перспективных планов крупного бизнеса, так и для исполнения госу" дарством своих обязанностей. Таким образом, интересы государства и частного капитала во многом совпадают. Это подтверждается и результатами исследования Ассоциации Менеджеров. На вопрос о влиянии механизма ЧГП на развитие и реа" лизацию крупных инфраструктурных проектов в России 88,6% рес" пондентов ответили, что это влияние окажется позитивным. Лишь каждый десятый респондент полагает, что ЧГП не окажет влияния на такого рода проекты (диаграмма 1.1). Диаграмма 1.1 Влияние, которое окажет механизм ЧГП на развитие и реализацию крупных инфраструктурных проектов в России 88,6 Позитивное влияние Не окажет влияния Негативное влияние 11,4 0 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Наиболее узким местом российской экономики является производственная и социальная инфра структура Крайне низкое качество и износ многих объектов производственной и социальной инфраструктуры является одним из основных факторов, ограничивающих расширенное воспроизводство в России. Более того, это создает постоянную угрозу различного рода кризисов и катастроф. По данным Министерства экономического развития и торговли РФ, в 2005 году от 60 до 70% производственных фондов в среднем по стране являлись морально устаревшими и физически изношенными8. При этом доля инвестиций в основной капитал в 2005 г. составила, согласно оценкам, лишь 18% ВВП, в то время как в странах, сохранявших высокие темпы роста, этот показатель обычно достигает 25% и выше. Кроме того, инвестиции в России в основном сосредоточены в нефтегазовом секторе9. 8. www.economy.gov.ru 9. Доклад Всемирного Банка об экономике России, 2006 г. 29 30 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Неуклонно возрастает степень износа транспортной инфра структуры Долгое время многие транспортные предприятия оставались недо" груженными из"за сокращения грузоперевозок. В период кризиса конца 90"х годов у них не было возможности финансировать поддер" жание и развитие инфраструктуры из прибыли. В результате, в России на транспорте за последние 2"3 года наблюдается резкий (на 15"20%) всплеск аварийности. Баженов А.В., член правления Евразийского водного партнерства, президент Центра по развитию ЧГП: «ЧГП – это специфический метод публичных закупок государством капиталоемких товаров и услуг, в отношении которых бюджет не может единовременно нести затраты. С другой стороны, это участие частного бизнеса в создании тех или иных товаров или услуг, которые по существу носят публичный характер, на условиях разделения рисков с государством». Состояние дорожной сети сегодня таково, что, несмотря на увеличе" ние финансирования этой сферы, в 2005"2006 годах Министерство транспорта РФ было вынуждено полностью отказаться от строитель" ства новых дорог и сосредоточиться на ремонте существующих10. Серьезной проблемой остается изношенность инфраструктуры ЖКХ В сфере ЖКХ большинство объектов создавалось в 50"60 годах про" шлого века, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались. Уже давно истек или подходит к концу срок их службы. Например, степень износа теплосетей в некоторых городах, по данным Ростехнадзора, составляет более 80% 11. Катастрофически сокращается население нашей страны Согласно демографическим прогнозам ИНП РАН, при неизменной направленности демографических процессов численность населения России к середине XXI века может сократиться примерно на треть и составить около 100 млн. человек против 144 млн., зафиксированных последней переписью12. Одной из основных причин растущего демо" графического кризиса в стране является неудовлетворительное состояние здоровья, которое снижает качество жизни значительной части россиян и ограничивает возможности экономического развития России. Преодоление демографического кризиса и улучшение состояния здоровья населения возможно только через развитие системы здравоохранения, в том числе строительства больниц, поликлиник, иных медицинских учреждений. Возрастает потребность в расширении образовательных учреж дений Растет дефицит квалифицированных рабочих, техников, мастеров, медсестер, управленцев низшего, среднего и высшего звена. Отсутствие необходимого числа работников высокой квалификации ставит вопрос о расширении и модернизации производства даже наиболее мощных частных российских корпораций. Реконструкция существующих и 10. www.mintrans.ru 11. www.gosnadzor.ru 12. А.Г. Вишневский. Избранные демографические труды: В двух томах . М.: Наука, 2005. – 367 с., а также сайт www.demoscope.ru 31 ГЛАВА 1. Основы частногосударственного партнерства и анализ международной и российской практики его применения строительство новых, особенно в отдаленных от центральной России регионах, образовательных учреждений и оснащение их современным оборудованием могло бы решить эту проблему. Потребности инвестирования в инфраструктурные объекты в России составляют $240300 млрд. В целом, по оценке экспертов, потребность российской инфраструк" туры в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г. составляет при" мерно $240A300 млрд.13, в том числе: – $60A80 млрд. для поддержания эксплуатационного состояния и рас" ширения нефте" и газотранспортной систем, а также электрических сетей; – $100A120 млрд. – на развитие транспорта (автомобильные и желез" ные дороги, порты, аэропорты); – $80A100 млрд. – на модернизацию тепло" и водоснабжения и других систем коммунального обслуживания. В области транспорта общий объем привлеченных средств, требуе" мых для модернизации, составляет примерно $10"12 млрд. (оценка Министерства транспорта и МПС)14. Остальные инвестиции идут из бюджетов всех уровней и из собственных средств предприятий. Наиболее сложная ситуация складывается в сфере развития комму" нальных сетей, для которых требуется $40"50 млрд. частных инвестиций. Таким образом, в дополнение к бюджетным и собственным сред" ствам предприятий в основные отрасли производственной инфра" структуры до 2010 г. требуется привлечь примерно $50A60 млрд. част" ных инвестиций (или около 20% от общей потребности)15. В то же время экономический рост в России не ведет к массирован" ному притоку инвестиций в экономическую и социальную инфра" структуры. В условиях, когда государство не в состоянии самостоятельно решить проблему финансирования, поддержания и модернизации инфраструктурной сети, а рынок и развитие страны этого требуют, крупный бизнес является единственным участником хозяйственной деятельности, способным взять на себя решение этих задач. И в такой ситуации, как показывает опыт других стран, главной концептуальной основой развития инфраструктуры должны стать те или иные формы партнерства частного сектора и государства при сохранении за госу" дарством права собственности и одновременной передачи прав по вла" дению и пользованию частным компаниям. 13. Расчеты произведены на основе данных, содержащихся в «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы)», материалах Международного трубопроводного форума 2728 мая 2003 г., и в других документах. 14. См.: Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы). – С. 35. 15. Риски частных инвестиций в производственную инфраструктуру России//Международная экономика и международные отношения, 2004, №5. – С. 7482. Варнавский В.Г., д.э.н., главный научный сотрудник ИМЭМО РАН «В объекте ГЧП обязательно должна быть государственная собственность. Это разделение рисков при реализации проекта. Это социально значимые и социально чувствительные проекты». 32 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Глава 2. Создание системы управления частногосударственным партнерством в России 2.1. Государственные приоритеты и составляющие системы управления ЧГП Успешный зарубежный опыт использования ЧГП, острая потреб" ность в развитии инфраструктурных объектов в России, а также воз" растающий интерес российских компаний к освоению новых напра" влений деятельности привели в последние годы к существенной акти" визации органов государственной власти России по развитию ЧГП. Развитие ЧГП стало приоритетом для деятельности государства Необходимость привлечения бизнеса к развитию российской инфраструктуры была озвучена на высшем политическом уровне. На одной из встреч с российскими деловыми кругами в 2004 году Президент России В.В. Путин связал стратегические интересы страны с развитием новых форм партнерства бизнеса и государства. Говоря о совместных возможностях частного сектора и государства по разви" тию экономики, он заявил: «Еще одно перспективное направление – это участие бизнеса в реализации инфраструктурных проектов госу" дарства, таких, как крупные транспортные, магистральные проекты, энергообеспечение, укрепление приграничной инфраструктуры. Частный капитал вполне способен эффективно и самостоятельно раз" вивать социальную инфраструктуру вокруг новых дорог, портов, посе" лений – развивать с выгодой и для себя, и для государства». Развитие страны требует поиска новых подходов в финансировании и управлении социальными институтами Официальный статус механизм частно"государственного партнер" ства получил в 2004 г. в принятых «Основных направлениях деятель" ности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года» от 28 июля 2004 года16. Развитие форм частно"государственного парт" 16. www.government.ru ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и нерства в социальной сфере было впервые обозначено как приоритет" ное направление социально"экономической политики. В качестве обоснования использования ЧГП был использован аргу" мент, что развитие социальной сферы и превращение ее в фактор эко" номического роста требуют применения новых подходов – как в финансировании, так и в управлении социальными институтами. В этой связи в документе было предложено разработать механизмы, позволяющие задействовать предпринимательскую инициативу, опре" делить наиболее эффективные формы партнерства предприниматель" ского сообщества и государства. Таким образом, Правительство Российской Федерации планировало добиться путем консолидации бизнеса и власти вокруг социальных проектов сокращения нерыночных и неконкурентных элементов функционирования социальной сферы. ЧГП также должно было обес" печить формирование новых моделей управления социальной инфра" структурой и способствовать привлечению частных инвестиций в ее развитие, а значит, тем самым существенно повысить эффективность социальных институтов, объем и качество социальных услуг. Стратегические цели государства при использовании механизма ЧГП Принятый документ также содержит в себе стратегические цели деятельности государственных органов управления, для достижения которых выделена потребность государства во взаимодействии с биз" несом. К основным стратегическим целям государства относятся17: Повышение уровня жизни населения, содействие развитию «чело" веческого капитала»; Устранение структурных ограничений экономического роста; Содействие повышению конкурентоспособности российских ком" паний, укрепление их позиций на внутреннем и внешнем рынках; Социально"экономическое развитие регионов Российской Федерации; Рациональная интеграция России в мировую экономику. Достижение поставленных целей планируется осуществлять на основе разрабатываемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти стратегий. Стратегии будут, в частности, вклю" чать целевые количественные показатели, а также необходимые феде" ральные целевые программы, план мероприятий по реализации ука" 17. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2008 года от 28 июля 2004 года. www.government.ru 33 34 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е занных стратегий, в том числе по подготовке необходимых норматив" но"правовых актов. Обозначенные цели, хотя и являются чрезвычайно важными, не представляют собой ничего нового. Об этих приоритетах говорилось уже не раз на самом высоком уровне, но никто из представителей вла" сти никогда не прояснял деталей и механизмов взаимодействия бизнеса и государства по этим направлениям. Повышение уровня жизни населения – основное направление для ЧГП Без достойного уровня жизни населения невозможно динамичное развитие страны. Для повышения уровня жизни населения и содей" ствия развитию «человеческого капитала», по мнению правительства, прежде всего требуется обеспечение комплексной застройки террито" рий, включая инженерно"коммунальную и социальную инфраструк" туры. Комплексность процесса жестко связана со стратегическим пла" нированием развития территорий. В свою очередь, планированию дол" жно способствовать законодательное установление четких и прозрач" ных процедур территориального планирования на уровне органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. При этом правительством подчеркивается, что одним из важных направлений развития жилищно"коммунального комплекса является привлечение в отрасль частных инвестиций. Повышение конкурентоспособности экономики страны и развитие регионов невозможно без активного партнерства бизнеса и власти Конкурентоспособность страны на мировых рынках определяется темпами внедрения новейших научно"технических решений и разви" тия наукоемких производств, эффективностью инновационных про" цессов. В России обновление основных фондов и развитие иннова" ционных производств значительно отстают от общемировых. Скорейшего реформирования требует государственный сектор науки. Государство планирует сосредоточить усилия на ограниченном числе стратегически важных направлений. При этом проблемы повы" шения эффективности управления и финансирования научно"техни" ческой и инновационной деятельности предполагается решить с помо" щью бизнеса. Структурные и технологические преобразования, необходимые для повышения темпов и устойчивости роста экономики, по мнению правительства, требуют партнерства бизнеса и государства в сфере научно"исследовательской деятельности на основе широкого привле" чения внебюджетных ресурсов. При этом в государственной собствен" ности будут сохраняться только стратегические объекты. Таким образом, правительство планирует все более ориентироваться ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и на реализацию крупных национальных инфраструктурных проектов и создание новых источников роста в сфере высоких технологий и «экономики знаний». Приоритетным проектом в этом плане является создание националь" ной сети автомобильных дорог. При этом, учитывая высокую капита" лоемкость строительства дорог, планируется разработать механизмы привлечения средств как частных инвесторов, так и государства, а также осуществить строительство платных участков дорог. Система управления ЧГП включает в себя нормативноправовое обеспечение и институциональную среду для проектов ЧГП Повышение внимания и интереса к концепции ЧГП на высшем поли" тическом уровне страны привело к активному формированию необхо" димой для реализации проектов ЧГП системы. Такая система включа" ет в себя нормативно"правовое обеспечение и соответствующую институциональную среду. Несмотря на предпринимаемые в последние годы усилия, Россия находится только в самом начале сложного процесса создания необходимой системы управления проектами ЧГП. Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку такой системы уходит не один год. В России заложены основы нормативноправовой и институциональной поддержки проектов ЧГП В то же время в России уже отмечается определенный прогресс в области оснащенности инвесторов инструментами поддержки проектов ЧГП – как на федеральном, так и на региональном уровнях власти. Так, были приняты специализированные федеральные законы, спо" собствующие развитию ЧГП: «О соглашениях о разделе продукции», «О концессионных соглашениях» и «О размещении заказов на постав" ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Это создало первую необходимую норматив" но"правовую базу для реализации проектов ЧГП. В институциональной сфере появились Инвестиционный фонд РФ и Российская венчурная компания. Были созданы особые экономиче" ские зоны трех типов: промышленно"производственные; технико"внедренческие; 35 36 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е туристско"рекреационные. Кроме того, Правительство РФ намерено в ближайшее время объя" вить о создании нового типа Особых экономических зон – портовых. При этом определенной модернизации подвергаются и государ" ственные инвестиционные инструменты «старого поколения» – Федеральная адресная инвестиционная программа и Федеральный фонд регионального развития, постепенно эволюционирующие в соб" ственно инвестиционном направлении. При планировании крупных инвестиционных проектов у компаний появилась возможность получить поддержку от государства Многими экспертами была отмечена принципиально новая для инве" стора ситуация, когда при планировании крупного инвестиционного проекта у компаний появилась возможность планировать и осущест" влять свои инвестиционные планы современными инструментами ЧГП федерального и регионального уровней. На федеральном уровне, к примеру, для строительства инфраструк" турных объектов могут привлекаться средства Инвестиционного фонда. Строительство части инфраструктуры проекта возможно также за счет средств федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). Активно развивается практика концессионных соглашений. На региональном уровне можно добиться, например, получения льгот по налогам на прибыль и имущество, а также субсидирования части процентной ставки по кредиту. Средства регионального бюджета могут также быть привлечены к развитию или строительству социальной и коммунальной инфраструктуры проекта. Существуют также другие инструменты и их сочетания. Сам факт появления подобных комплексных механизмов господдержки форми" рует новый контур возможностей для бизнеса и общества, новое про" странство для взаимодействия в сфере развития инфраструктуры. Это имеет большое значение, поскольку компании существенно опе" режают государство в оснащенности корпоративными стратегиями развития. В случае крупных промышленных компаний такого рода стратегии способны оказать существенное влияния на развитие тер" риторий целых регионов и населения, там проживающего. Тенденции развития ЧГП в России В последние несколько лет государство предпринимает серьезные усилия для формирования благоприятной среды в целях развития ЧГП в России. ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и Несмотря на двоякое толкование концепции ЧГП, в России происхо" дит постепенное движение в сторону схем классического проектного финансирования, т.е. к западной модели ЧГП. Значимым также является перенесение большей части коммерче" ских рисков на инвестора. Если на первых этапах развития ЧГП госу" дарство брало на себя существенную часть всех рисков, то сейчас про" исходит постепенное выравнивание рисков между сторонами. Можно также отметить тенденцию к объединению рисков строитель" ства и эксплуатации объектов. Хотя еще до недавнего времени риски строительства и эксплуатации имели тенденцию к разделению. Рассмотрим далее более подробно институциональную и норматив" но"правовую среду проектов ЧГП. 2.2. Институциональная среда проектов ЧГП Отсутствие единой системы управления – одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ЧГП в России Важнейшим фактором успешного развития ЧГП является согласо" ванность действий государственных органов при разработке и реализации проектов. В России как раз такой согласованности пока не существует. Каждое министерство пытается курировать свои проекты и создавать собственные программы. Фактически, сейчас функция управления ЧГП частично возложена на МЭРТ РФ и частично на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Министерство финансов РФ также оказывает существенное влияние на разрабатываемые про" екты. В частности, МЭРТ принимает заявки на финансирование проектов из Инвестфонда, РосОЭЗ их анализирует и с помощью инвестконсультантов проводит экспертизу проектов. Далее, после прохождения всех процедур и утверждения инвестиционного проекта, начинается его финансирование через Минфин РФ. При этом в Минэкономразвития за эти проекты отвечают несколько департаментов: инвестиционных программ, социально"экономическо" го развития и РосОЭЗ. Фактически, ответственность распылена. Помимо этого, отраслевые министерства, к которым могут быть при" креплены проекты ЧГП, также проявляют инициативу и пытаются создавать собственные подразделения в области ЧГП. Отсутствие единой системы управления – одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ЧГП в России. 37 38 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Направления выбора и государственной поддержки инвестиционных проектов Используя механизм ЧГП как основу для привлечения частного сек" тора, государство ограничивается, как правило, привлечением частных компаний к осуществлению части своих функций, предоставляя этим компаниям права инвестировать в государственные объекты (рис. 2.1). При отборе конкретных проектов используются следующие принципы: Бизнес"идеи должны основываться на частной инициативе; Рис. 2.1 Основные направления выбора и государственной поддержки инвестиционных проектов Проекты, направленные на промышленное развитие регионов Предоставление государственных гарантий Проекты, направленные на комплексное развитие региона (группы регионов) Софинансирование проектов на договорных условиях Проекты, направленные на создание (развитие) инфраструктуры, имеющей общегосударственное значение Разработка проектной документации Каждый проект, претендующий на государственную поддержку за счет средств Инвестиционного фонда, уникален, и ему соответствует определенная форма государственной поддержки Источник: Материалы конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно+частного партнерства», Москва, 21 ноября 2006 г. ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и Инвестиционные проекты должны иметь общегосударственное значение; Риски, связанные с участием в инвестиционном проекте, должны быть сбалансированы между государством и бизнесом; Ожидаемые выгоды должны быть справедливо распределены между государством и бизнесом. Инвестиционный фонд РФ – важнейший партнер для частного сектора при реализации крупных проектов государственного значения Создание Инвестиционного фонда РФ18 стало важным политическим показателем интереса государства к развитию ЧГП. Инвестфонд представляет существенный интерес для инвесторов, поскольку отличается наиболее высоким реализационным потенциалом и разработанным механизмом рассмотрения заявок (вставка 2.1). Бюджет Инвестиционного фонда на 2006 год составил 69,7 млрд. руб. Пятилетний срок финансирования за счет Инвестфонда позволяет осуществлять долгосрочное планирование при запуске проектов ЧГП. При отборе проектов на финансирование из Инвестиционного фонда используются строгие критерии. Так, проекты должны быть стратегически важными, иметь положительные социальные эффекты. К тому же необходимо доказать, что проект невозможно реализовать без государственной поддержки (таблица 2.1). В то же время консервативная и громоздкая процедура утверждения заявки, совмещающая формы государственной оценки (положитель" ные заключения профильных ведомств, администраций регионов и пр.) и оценки инвестиционных консультантов, нанятых заявителем и государством, усложняет процедуру взаимодействия с Фондом. Более того, высокий «барьер входа» – проекты от 5 млрд. руб. – существенно ограничивает возможности развития ЧГП в менее мас" штабных, но не менее значимых проектах. Неразрешенным остается противоречие между Положением об Инвестиционном фонде и ФЗ «О концессионных соглашениях», с которым придется столкнуться частному инвестору, если он захочет прибегнуть к финансированию концессионного проекта за счет Инвестфонда. Фактически, существуют два конкурса на один проект: один конкурс – на предоставление финансирования, другой – собственно на реализацию проекта. При этом данные конкурсы не 18. Утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2005 года № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации». 39 40 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Вставка 2.1. Инвестиционный фонд РФ Краткая характеристика – Специальный источник, созданный Правительством РФ для софинансирования, развития и реализации инфраструктурных проектов, основанных главным образом на ЧГП; – Учрежден в рамках федерального бюджета; – Бюджетное финансирование из инвестиционного фонда предоставляется на максимальный срок до 5 лет. Объем инвестиционного фонда – Ежегодный объем инвестиционного фонда рассчитывается на основании: повышения цен на нефть, экономии на процентных платежах при досрочном погашении государственного внешнего долга; – Объем инвестиционного фонда в 2006 г. составил 69,7 млрд. руб. Требования к проектам – Инфраструктурные, институциональные и инновационные проекты государственного значения; – Совокупная стоимость инвестиционного проекта должна быть не менее чем 5 млрд.руб.; – Не менее 25% финансирования должно быть предоставлено частным сектором. Инициаторы конкретных проектов – Российская Федерация; – Субъекты Российской Федерации (регионы); – Муниципалитеты; – Частные инвесторы. Источник: Материалы комитета Ассоциации Менеджеров по отношениям с органами власти, Москва, 27 сентября 2006 г. Таблица 2.1 Условия предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации Требования по составу документов Качественные критерии отбора Количественные критерии отбора Сводное заключение Главгосэкспертизы РФ Наличие частного инвестора Финансовая эффективность: NPV > 0 IRR > WACC Заключение профильного министерства Заключение инвестиционного консультанта Стратегическая важность проекта Наличие положительных социальных эффектов Невозможность реализации проекта без господдержки Бюджетная эффективность: PIB > 1 Всего документов порядка 30 наименований Экономическая Стоимость проекта эффективность: ЭТ > 0,01% >> 5 млрд. руб. Положительное заключение инвестконсультанта Источник: Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и совпадают между собой. Обращение в Инвестфонд затруднительно до тех пор, пока не определен конкретный концессионер. В то же время выигрыш концессионного конкурса без решения Инвестфонда на поддержку проекта также может оказаться проблематичным. Российская венчурная компания Еще одним из инструментов ЧГП в России может стать зарегистри" рованная в 2006 году в форме открытого акционерного общества, где 100% акций принадлежит государству, «Российская венчурная компа" ния» (РВК). В уставный капитал РВК будет направлено 15 млрд. рублей, выделяемых из Инвестфонда РФ. Основные цели создания РВК – это обеспечение талантливых рос" сийских и зарубежных венчурных специалистов средствами для инве" стиций в стартапы19 и снижение рисков для частных инвесторов. На выделенные средства будет создано от 8 до 12 новых венчурных фондов, которые профинансируют и разовьют от 100 до 200 российских стартапов. В 2006 году активно шло формирование Российской венчурной компании – подготовка устава, проведение конкурса по отбору членов совета директоров, а также гендиректора. Решения будут приниматься пятью членами совета директоров, из которых трое – представители государства, а двое – независимые директора, представители венчурной индустрии, отобранные по конкурсу. Отбор управляющих компаний венчурных фондов начнется в 2007 году. РВК будет так называемым фондом фондов. В каждом из этих фон" дов, создаваемых как ЗАО, 49% паев будет принадлежать государству, и размер этих паев будет варьироваться от 600 млн. рублей до 1,5 млрд. рублей. Сроки действия фондов ограничиваются 10 годами. Лицензии управляющим компаниям фондов будет выдавать ФСФР. Основными направлениями инноваций в МЭРТе видят информационные техноло" гии, телекоммуникации, биотехнологии, медицину, нанотехнологии и чистую энергетику, инвестиции венчурных фондов. Создавая венчурную компанию, государство думало о поддержке инновационных проектов на ранней стадии – между научными разра" ботками и серийным производством. Как сообщил глава МЭРТ Герман Греф, в 2006 году в компанию будет направлено до 5 млрд. рублей, в 2007 году – до 10 млрд. «Из Российской венчурной компании будут наполняться государственные доли в отраслевых венчурных фондах», – подчеркнул Греф20. 19. Стартап – это вновь созданная малая инновационная компания. Стартапы – идеальная среда для реализации предпринимательской инициативы, быстрой разработки новых технологий и запуска новых продуктов. 20. ИТАРТАСС, 09.08.06 41 42 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Особые экономические зоны 25 августа 2005 г. вступил в силу Федеральный закон №116"ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Затем, в 2006 году, были приняты поправки к нему, закре" пленные Федеральным законом №76"ФЗ от 3 июня 2006 года «О внесе" нии изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Закон имеет целью создание благо" приятных условий для развития экономического и научного потенциа" ла страны посредством создания особых экономических зон (ОЭЗ). Цели создания ОЭЗ с точки зрения государства: Дополнительное привлечение отечественных и иностранных инве" стиций, передовых технологий в экономику; Содействие выравниванию уровня экономического развития регионов; Развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг; содействие переводу российской экономики на инно" вационный путь развития; Создание новых рабочих мест для высококвалифицированного пер" сонала; Развитие экспортной базы; Импортозамещение; Апробация новых методов менеджмента и организации труда. Цели создания ОЭЗ с точки зрения инвесторов: Освоение новых рынков сбыта; Приближение производства к потребителю; Минимизация затрат, связанная с льготными таможенным и налоговым режимами; Доступ к инфраструктуре; Использование более дешевой рабочей силы; Попытка снижения влияния бюрократии. В соответствии с законом на территории РФ могут создаваться ОЭЗы следующих типов: промышленно"производственные особые экономические зоны; технико"внедренческие особые экономические зоны; туристско"рекреационные особые экономические зоны. Промышленно"производственные ОЭЗы создаются на участках тер" ритории, которые имеют общую границу и площадь которых составля" ет не более чем 20 км2. Технико"внедренческие ОЭЗы создаются не ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и 43 более чем на двух участках территории, общая площадь которых соста" вляет не более чем 3 км2. Туристско"рекреационные ОЭЗы создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством РФ. ОЭЗ, за исключением туристско"рекреационной, не может распола" гаться на территориях нескольких муниципальных образований и не должна включать в себя полностью территорию какого"либо админи" стративно"территориального образования. И в ОЭЗе, за исключением туристско"рекреационной, не допускается размещение объектов жилищного фонда. 28 ноября 2005 года состоялось заседание конкурсных комиссий по отбору заявок на создание особых экономических зон технико"вне" дренческого и промышленно"производственного типов. Победителями конкурса по созданию ОЭЗ техникоAвнедренческого типа признаны 4 региона: г. Санкт"Петербург; г. Москва (г. Зеленоград); Московская область (г. Дубна); Томская область (г. Томск). Победителями конкурса по созданию ОЭЗ промышленноAпроизводA ственного типа признаны 2 региона: Липецкая область (г. Липецк); Татарстан (г. Елабуга). Резиденты промышленно"производственной ОЭЗ вправе осущест" влять на территории ОЭЗ только промышленно"производственную деятельность (производство и переработку товаров и их последующую реализацию). Резиденты технико"внедренческих ОЭЗ вправе осуществлять только технико"внедренческую деятельность (создание и реализация научно" технической продукции, доведение ее до промышленного примене" ния, включая изготовление, испытание и реализацию опытных пар" тий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработ" ки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по их внедрению и обслуживанию). Также в начале 2007 года Правительство РФ одобрило создание 7 особых экономических зон туристско"рекреационного типа, резиден" ты которых вправе осуществлять в ней только туристско"рекреацион" ную деятельность. Концепция развития туризма на этих территориях будет разработана до конца года. На эти цели, в том числе, и для при" влечения консультантов, в федеральном бюджете предусмотрен 1 млрд. рублей. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? Этому термину есть масса определений, как в мировой практике, так и в России. Сюда относятся самые разнообразные формы взаимодействия государства и частного сектора. Но чаще всего термин используется применительно к проектам в сфере инфраструктуры. 44 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е 2.3. Существующая нормативноправовая база ЧГП В России интенсивно разрабатываются собственные схемы ЧГП В России в последнее время не менее интенсивно, чем за рубежом, осуществляется разработка и нормативно"правовое обеспечение соб" ственных схем ЧГП. Ситуация усложняется тем, что эти схемы прихо" дится развивать одновременно с закладываемым институциональным фундаментом и с определением самой концепции ЧГП (узкое или широкое понимание). В настоящее время деятельность в рамках ЧГП регулируется как общим законодательством (Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс, Градостроительный кодекс, Налоговый кодекс, Закон о тарифах, антимонопольное законодательство), так и специальными законами. К специальным законам можно отнести ФЗ «О концессионных соглашениях», ФЗ «О свободных экономических зонах», ФЗ «О разме" щении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 г. Т 694 «Об инвестиционном фонде РФ». Помимо этого, к группе специального законодательства можно отнести отраслевые законы и нормативно"правовые акты: ФЗ № 29"ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», законопроекты о платных автомо" бильных дорогах и о магистральном трубопроводном транспорте и проч. Говоря о ЧГП как о форме проектного финансирования, можно выде" лить его следующие основные формы: Государственный контракт; Концессия; Соглашение о разделе продукции; Модели, основанные на праве частной собственности инвестора. В целом же нормативно"правовое обеспечение ЧГП пока находится в начальной стадии, хотя и активно развивается. Органам государ" ственной власти в диалоге с деловыми кругами необходимо разрабо" тать и принять целый комплекс законов и подзаконных актов, закре" пляющих и развивающих механизмы ЧГП, а также внести поправки в уже существующие законы и подзаконные акты. ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и При разработке нормативноправовых актов, регламентирующих ЧГП, необходим активный диалог бизнеса и власти Особое внимание при разработке нормативно"правовой базы в такой сфере, как ЧГП, должно быть уделено именно диалогу с деловым сообществом. Правила и процедуры, принятые органами власти без согласования с частным сектором, могут оказаться просто нежиз" неспособными или даже затормозить развитие проектов в определен" ной области. Например, есть прецедент принятия типового концессионного соглашения в транспортной сфере, когда с помощью одного небольшого документа в достаточно жесткой форме была сделана попытка заложить основы регулирования практики, которая в России еще никогда не реализовывались. Причем в сферу этого типового соглашения попали самые разнообразные объекты автодорожной инфраструктуры, которые в принципе не могут быть урегулированы одним соглашением. Вместе с тем в той же Великобритании нормативная база, которая регулирует все многообразие контрактных отношений в транс" портной сфере, составляет многие сотни страниц. И она отражает большое разнообразие условий. Очевидно, что невозможно по одним и тем же правилам строить аэропорты, автомобильные дороги, трубопроводы и осуществлять поставку и эксплуатацию линий электропередач. Это совершенно разные по своей природе объекты, и их правовое урегулирование тоже очень сильно разнится. Более того, на начальной стадии освоения этих моделей необходимо проявить очень большую гибкость и внимание к прецедентам успеш" ных практик. По этой причине, к примеру, при передаче частному сектору объек" тов производственной и социальной инфраструктуры приоритет отда" ется не классическим формам ЧГП типа концессии, которые относи" тельно сложны, а арендным схемам или совместным акционерным компаниям, часто сдерживающим инициативу бизнеса в инвести" ционных, административно"хозяйственных и иных вопросах, если доля государства велика. Значительные пробелы в отношении использова ния объектов государственной и муниципальной собственности затрудняют развитие ЧГП в России Реализация проектов в сфере ЧГП часто приводит к привлечению частного сектора к работе на объектах государственной или муници" пальной собственности. 45 46 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е В то же время в России пока существуют значительные пробелы в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность на объектах государственной собственности с участием частного сек" тора. Пытаясь разрешить эту проблему, многие страны – Китай, Аргентина, Чили, Коста"Рика, Сербия – в 90"е годы разработали спе" циальное законодательство для развития ЧГП. Даже в странах с много" вековой правовой системой функционирования рынка (Франция, Великобритания) подключение частного сектора к инвестиционным процессам в сфере государственной собственности требует значи" тельного изменения законодательства и институциональной среды в целом. В России ситуация пока такова, что бизнес, инвестируя в объекты государственной или муниципальной собственности, несет суще" ственные риски, связанные с возможным изменением государствен" ных приоритетов в использовании таких объектов или с изменением законодательства. Все это является серьезным сдерживающим фактором на пути при" влечения частного капитала к финансированию объектов производ" ственной и социальной инфраструктуры, в том числе электроэнерге" тики, транспорта, магистральной транспортировки нефти и газа, ком" мунальных систем, объектов здравоохранения и образования. Необходимо законодательное разграничение объектов частной и государственной собственности Развитие ЧГП зависит, в первую очередь, от четкого законодательно" го разграничения объектов, которые должны оставаться исключитель" но в государственной собственности, а также объектов и условий для передачи бизнесу в управление, владение и пользование. Особенно это актуально для развития инфраструктурных объектов. Одним из законов, который регулирует в России деятельность пред" приятий в сфере инфраструктуры, является Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147"ФЗ «О естественных монополиях». Однако закон не трактует основной вопрос любой хозяйственной деятельно" сти – о праве собственности. Вводя определение «естественная моно" полия» (ст. 4), к которой относятся сетевые сегменты инфраструктуры, закон в то же время не регламентирует передачу в частную собствен" ность объектов естественных монополий. Более того, в нем вообще не используются термины «государственная собственность», «федераль" ная собственность» и, соответственно, не оговаривается процедура передачи прав на эту собственность частному сектору. Данный пробел частично восполнен в Земельном кодексе РФ (ст. 87, п. 4.), где использовано понятие «федеральная собственность» и где земельные участки, занятые объектами производственной инфра" ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и 47 структуры, однозначно закреплены в федеральной собственности. Так, например, согласно Федеральному закону «О СРП» частная компания имеет право построить свой трубопровод (ст. 12, п. 2). Однако есть объективное препятствие на этом пути: частные нефте" проводы и другие инфраструктурные комплексы могут строиться без ограничений только на частной территории. Например, в границах земельного участка, принадлежащего частной компании на праве соб" ственности. При этом необходимо учитывать, что магистральные нефте" и газо" проводы, федеральные автомобильные и железные дороги могут растянуться на многие сотни, а то и тысячи километров и проходить по земле, находящейся не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов РФ, а также муниципальных образований. И для того чтобы проложить, например, нефтепровод по нескольким регионам и муниципальным образованиям, нефтяной компании необходимо заключить с каждым из них договор, который будет приз" нан легитимным не только ныне действующими главами правитель" ства и регионов, но, что самое главное, закреплен законодательно. Следует также урегулировать вопрос о строительстве объектов инфраструктуры, которые находятся в зонах особо охраняемых при" родных территорий и объектов: заповедников, мест традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и т.п. Проблема заключается в том, что в соответствии с Земельным кодек" сом РФ «на землях особо охраняемых природных территорий феде" рального значения запрещаются: строительство федеральных автомо" бильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других ком" муникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционировани" ем особо охраняемых природных территорий» (ст. 95, п. 7). В случае недостаточного регулирования вопросов в сфере государ" ственной собственности нельзя исключить того, что на Западе называ" ется «ползучей конфискацией» (creeping expropriation), т.е. принятия правительством и регионами ряда мер по ограничению прав частных инвесторов, что в итоге может закончиться лишением прав собственности и национализацией. Инфраструктурные объекты стратегического значения – объекты особого внимания Многие объекты инфраструктуры следует рассматривать как имею" щие стратегическое значение для страны, независимо от того, в чьем управлении и в чьей собственности они находятся. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? ЧГП – это создание и реконструкция инфраструктуры при государственной поддержке и во взаимодействии между государственным и частным сектором. 48 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Тогда правомерен вопрос, на каких условиях (аренда, лизинг, кон" цессия и т.п.) частный капитал будет привлекаться для работы с таки" ми объектами. Кому будут принадлежать трубопровод, автомобильная дорога или причальная стенка, построенные на земле, находящейся в собственно" сти государства и имеющие стратегическое значение? Ведь только по той причине, что частные компании вложили свои средства в строительство, права собственности на эти объекты не могут перейти частному сектору. Более того, в ряде случаев это может быть просто нежелательно. Отсюда вытекает необходимость четкого законодательного разгра" ничения прав собственности и права использования и управления такими объектами. Важно также предусмотреть регламент доступа, особенности тарифного регулирования на услуги, оказываемые част" ными компаниями"операторами, особое внимание уделить принципам взаимодействия государства и бизнеса. Неясность в вопросах прав собственности повышает риски ЧГП Неурегулированность в вопросах прав собственности повышает риски частно"государственного партнерства. В свою очередь, это усложняет привлечение российских частных инвестиций в инфра" структурные объекты. Зарубежные компании будут также ограничены в своем стремлении инвестировать в сферу производственной и социальной инфраструк" туры без закрепления их прав на пользование объектами государ" ственной собственности. Приведение в соответствие с международ" ными российских норм и правил работы в сфере производственной и социальной инфраструктуры является необходимым условием инте" грации России в мировую экономику. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» – важнейший шаг для реализации проектов ЧГП в России Принятие в 2005 году Федерального закона «О концессионных согла" шениях»21 позволило создать условия для применения в России одной из наиболее популярных на Западе форм ЧГП – концессии. Концессия – это наиболее развитая и наиболее сложная с точки зре" ния распределения рисков и отношений между партнерами форма ЧГП. Закон о концессиях разрабатывался более двенадцати лет. 21. Федеральный закон от 21го июля 2005 г. №115ФЗ «О концессионных соглашениях». 49 ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и Первые проекты закона были чрезвычайно императивными, содержа" ли много оговорок и не позволяли свободно формировать соглашение между сторонами. Принятая версия закона достаточно гибка с точки зрения структурирования обязательств сторон, содержащиеся в нем оговорки в целом понятны и привычны участникам рынка. Согласно ст. 3 закона одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашени" ем недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадле" жать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглаше" ния, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, уста" новленный этим соглашением, права владения и пользования объек" том концессионного соглашения для осуществления указанной дея" тельности22. Закон призван обеспечить благоприятные условия для бизнеса при инвестировании в государственное имущество Федеральный закон регулирует отношения между органами государ" ственной власти и бизнесом, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглаше" ний, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон кон" цессионного соглашения. Согласно ст. 1 целями закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглаше" ний и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям 23. С одной стороны, учитывая, что в большинстве случаев объектом концессии будут являться социально и стратегически важные государ" ственные активы, закон должен гарантировать их бесперебойную работу и соответствие установленным требованиям. С другой стороны, государство выступает также и наиболее заинте" ресованной стороной в заключении концессионного соглашения и в привлечении ресурсов частного сектора. Поэтому логично ожидать, что закон «О концессионных соглашениях» должен в первую очередь обеспечить частному инвестору привлекательные, комфортные и безопасные условия вложения своих средств в государственное иму" щество. 22. Там же, ст. 3. 23. Там же, ст. 1. Теселкин Ф.С., юрист, «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер»: «Действующее российское законодательство позволяет структурировать и успешно реализовывать проекты на основе ЧГП – этот тезис подтверждается практикой, которая постепенно складывается в России в этой сфере уже с середины 90+х годов. И хотя очевидно, что в контексте ЧГП возникает целый ряд вопросов правового характера, их решение, приемлемое для участников ЧГП, может быть найдено за счет квалифицированного юридического структурирования каждого конкретного проекта, в том числе посредством разработки надлежащей договорной документации». 50 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Нарушение в законе баланса интересов может привести к злоупо" треблениям как со стороны государства, так и со стороны частного инвестора. Пострадавшей стороной и в том и в другом случае будет конечный потребитель услуг. Современный закон имеет явную инфраструктурную направленность Сразу следует отметить, что принятый вариант закона имеет выра" женную инфраструктурную направленность, в отличие от предыду" щей версии, которая носила природоресурсный характер. Такая направленность закона была вполне прогнозируема, принимая во вни" мание наиболее остро стоящие перед государством проблемы. Очевидно, что в настоящее время без привлечения бизнеса их решить невозможно. Закон направлен на привлечение частных инвестиций в строитель" ство или реконструкцию объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности. Установленный формат концессион" ного соглашения содержит в себе элементы различных договоров, в основном – элементы договоров подряда и аренды. В соответствии с международной классификацией форм ЧГП законом допускаются схемы ВОТ или ВООТ (вставка 2.2). Интересен тот факт, что согласно проведенному Ассоциацией Менеджеров исследованию наиболее популярными оказались такие формы ЧГП, как ВТО, ВОО и ВВО (диаграмма 2.1). Преимущества и недостатки закона Принятый закон содержит ряд важнейших для развития ЧГП поло" жений. Так, в нем осуществляется консолидация существенных усло" вий проекта в рамках одного договора, что в значительной степени облегчает дальнейшую работу по проекту. В законе также прописывается необходимость обоснованного расчета срока эксплуатации государственного имущества и закрепления его в соглашении. Например, связь факта передачи имущества в концессию с правом аренды земли, необходимой для его эксплуатации. Согласно концессионному законодательству собственность на объект всегда сохраняется за государством. Закон позволяет закрепить достаточное количество гарантий частному инвестору внутри концессионного соглашения. Существенным отличием концессии от других форм ЧГП (например, модели ВОТ) выступает невозможность разделения функции строительства и эксплуатации между двумя разными субъектами. Ответственность перед государством будет нести единый субъект. В тоже время, применяя закон к реальным ситуациям в российских ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и Диаграмма 2.1 Модели, наиболее приемлемые для организации ЧГП в России BTO (строительство – передача – управление) 31,2 BOO (строительство – владение – управление) 27,3 25,1 BBO (покупка – строительство – управление) Management contract (контракт на управление) 22,1 BOT (строительство – управление – передача) 20,4 Service contract (контракт на обслуживание) 19,9 Lease contract (обслуживание, взимание платы, 19,3 платежи государству за пользование) BOOT (строительство – владение – управление – передача) Turnkey («под ключ») 13,6 11,9 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Вставка 2.2. Основные виды соглашений для реализации ЧГП В международной практике выделяются несколько основных видов соглашений, на основании которых реализуются проекты ЧГП: BOT (Build – Operate – Transfer) – «Строительство – управление – передача» – классический вариант концессии. Концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству; BTO (Build – Transfer – Operate) – «Строительство – передача – управление» – классическая концессия. Концессионер строит объект, который передается государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства, после чего он передается в эксплуатацию концессионеру; ВОО (Build – Own – Operate) – «Строительство – владение – управление». Концессионер строит объект и осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности. Срок действия эксплуатации не ограничивается; ВООТ (Build – Own – Operate – Transfer) – «Строительство – владение – управление – передача» – владение и пользование построенным объектом на праве частной собственности осуществляется в течение определенного срока, по истечении которого объект переходит в собственность государства; BBO (Buy – Build – Operate) – «покупка – строительство – управление» – форма продажи, которая включает восстановление или расширение существующего объекта. Государство продает объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления. Выделяют также более простые формы ЧГП, близкие к концессионным: Lease contract – контракт, близкий по содержанию аренде. Арендатор не участвует в строительстве, получая объект от государства. Обязанности арендатора: обслуживание, взимание платы и платежи государству за пользование; Service contract – контракт на обслуживание. Государство заключает контракт с частным сектором на обслуживание объекта; Management contract – контракт на управление объектом. Государство заключает контракт с частным сектором на управление объектом; Turnkey («под ключ») – государство финансирует, частный сектор проектирует, строит и управляет объектом. 51 52 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е условиях, можно констатировать, что он содержит целый ряд недо" статков и неясностей. Перечислим лишь некоторые из них: Отсутствует механизм разделения возможных рисков между сторо" нами; Не урегулированы исключительные коммерческие права концессионера на объект концессии, а также права третьих лиц на ведение бизнеса на территории объекта концессии; Не закреплены права действующих операторов на приоритет в кон" курсе на заключение (перезаключение) договора концессии при прочих аналогичных предложенных условиях; Не предусмотрено получение концессионером платы за эксплуата" цию объекта от концедента, а не от конечного пользователя; Не предусмотрена возможность заключения концессионных согла" шений с целью привлечения для управления государственным иму" ществом частных нематериальных инвестиций (например, в виде управленческих технологий) и другие. Временным недостатком закона является отсутствие механизмов его реализации. В настоящее время соответствующими государственны" ми ведомствами ведется разработка подзаконных актов и документов (типовых соглашений, методик определения требований к концессионеру, определения планируемой инвестиционной програм" мы и расчета возможных коммерческих показателей), которые позво" лят расширить практику заключения концессионных соглашений. Следует также отметить, что существующая система тарифного регулирования объектов ЧГП как естественных монополий неаде" кватна нормам принятого закона. Закон в неравной степени защищает интересы государства и частно го сектора Принятый ФЗ «О концессионных соглашениях» стал важным, но недостаточным фактором для развития ЧГП в России. Критики закона отмечают, что он прежде всего отражает интересы государства. В итоге можно отметить, что существующий закон лишь частично отвечает тем ожиданиям, которые на него возлагались. С экономиче" ской точки зрения договор концессии представляет собой видоизме" ненный и узконаправленный вариант договора аренды с чрезмерным императивным уклоном в защиту государственных интересов, жестко фиксирующий все риски на стороне концессионера. Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких"либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой"либо дополнительной защиты своих интересов в сравнении с действующим законодательством. Вместе с тем документ удобен ввиду ГЛ А В А 2 . С о з д а н и е с и с т е м ы у п р а в л е н и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н ы м п а р т н е р с т в о м в Р о с с и и 53 комплексности и возможности обоснования срока действия договора, однако накладывает ряд существенных обязательств и ограничений. Еще одним недостатком закона является неразрешенное противоре" чие между Положением об Инвестфонде и самим законом, если част" ный инвестор хочет прибегнуть к финансированию концессионного проекта за счет Инвестиционного фонда, о котором мы писали выше. В некоторых областях интересы инвестора могут быть защищены договором аренды значительно лучше, чем договором концессии. Вследствие нерешенности этих и других проблем закон о концессиях до сих пор не работает. Ни одной концессии за 2005"2006 гг. не заклю" чено. Практическое применение закона целесообразно только после его доработки и выравнивания в нем баланса экономических интере" сов частного сектора (концессионера) и государства (концедента). Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»24 Соглашения о разделе продукции (СРП) являются наряду с концес" сионными соглашениями важнейшей формой ЧГП. СРП – это типич" ный пример частно"государственного партнерства. Потому что между государством и бизнесом осуществляется именно раздел продукции. Принятый в 1995 г. закон был направлен на разработку недр, находя" щихся в государственной собственности, с привлечением ресурсов частного сектора. Согласно закону недра на тендерных условиях передаются на разработку и эксплуатацию частным компаниям. Государство как собственник недр в праве получать определенную часть либо прибыли, либо продукции, либо дохода. Права и обязанно" сти сторон закрепляются в соответствующих соглашениях. В начале 1990"х годов предполагалась разработка «Сахалинских шельфовых проектов»25 иностранными инвесторами и операторами в рамках СРП. Было заключено несколько таких соглашений, однако до практической реализации дошли лишь проекты «Сахалин"1» и «Сахалин"2». С изменением российского законодательства о разделе продукции26 все остальные соглашения были аннулированы, поскольку ни один из операторов по этим проектам так и не приступил к бурению. В дальнейшем, в 2003 г., к российскому закону о СРП были приняты поправки, после чего разработка проекта на указанных условиях стала 24. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. №225ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». 25. «Сахалинские шельфовые проекты» – обобщенное название целой группы проектов по разработке месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе Охотского и Японского морей и Татарского пролива, прилегающего к острову Сахалин. 26. Изменения внесены Федеральными законами: от 7 января 1999 года N 19ФЗ; от 18 июня 2001 года N 75ФЗ; от 29 июня 2004 года N 58ФЗ; от 29 декабря 2004 года N 199ФЗ. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? ЧГП – всего лишь форма, форма реализации конкретного проекта, одна из форм проектного финансирования. 54 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е невозможной. После этого участники консорциума попросили предо" ставить им лицензии для разработки недр на условиях обычного нало" гового режима, но Правительство РФ заявило, что лицензии на право разработки месторождений будут выставлены на повторную продажу. К сожалению, за прошедшее время в России не заключено ни одно" го соглашения о разделе продукции согласно действующему закону об СРП. В настоящее время в России действуют четыре соглашения о разде" ле продукции: «Сахалин"1» (подписано 30 июня 1995 г.), «Сахалин"2» (подписано 22 июня 1994 г.), «Харьягинское месторождение» (подписано 20 декабря 1995 г.). Существующие проекты, работающие по схеме СРП, были запущены еще до принятия изменений к закону. Соглашение по «Самотлорскому месторождению» (подписано 24 дека" бря 1999 г.) было заключено после вступления в силу ФЗ «О СРП», однако с середины 2004 года данное соглашение реализуется на общих условиях недропользования в соответствии с Законом РФ «О недрах». В то же время сложности, с которыми столкнулись недавно компа" нии, осваивающие шельф Сахалина, показывают, насколько несовер" шенно существующее законодательство в этой сфере и насколько сильны позиции государства. Реализация крупных инфраструктурных проектов в форме ЧГП требует принятия многих новых и корректировки существующих законов и подзаконных актов Таким образом, дальнейшее развитие ЧГП в России потребует разра" ботки нового специального законодательства (законы о нефтепровод" ном транспорте, о морских портах, о концессиях и др.) и совершен" ствования существующих законов, а также принятия многочисленных подзаконных актов (инструкций, положений, типовых договоров и т.п.). И основная масса такой работы еще впереди. Для развития ЧГП необходима, прежде всего, концепция, государ" ственная программа такого партнерства, углубленная работа по оцен" ке возможных социально"экономических последствий, созданию институциональной среды реализации подобных проектов, а также особая модель привлечения частного сектора к финансированию объектов производственной инфраструктуры. Без этого риски частных вложений окажутся слишком велики для того, чтобы в эти отрасли устремился серьезный отечественный и зарубежный капитал. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Глава 3. Примеры проектов ЧГП в российской практике 3.1. Взгляд частного сектора на наиболее эффективные сферы ЧГП Рассмотрев в первой и второй главе общетеоретические вопросы ЧГП и ситуацию с формированием структуры ЧГП в России, в данной главе представим некоторые существующие примеры проектов в сфере ЧГП. Прежде чем рассмотреть конкретные примеры проектов ЧГП, инте" ресно будет ознакомиться с результатами той части исследования Ассоциации Менеджеров, в которой представителей компаний попро" сили оценить, в каких сферах в России ЧГП будет наиболее эффектив" ным (диаграмма 3.1). Наибольший интерес у представителей компаний вызвали проекты в сфере развития транспортной инфраструктуры. Это направление выбра" ли 64,8% респондентов. Такой ответ вполне закономерен, так как потреб" ность в развитии дорог в России очень велика, а все более увеличива" ющийся парк автотранспортных средств говорит о растущем спросе на современные дороги. Более того, развитие и повышение качества автодо" рожной сети неоднократно провозглашалось одним из важнейших направлений деятельности государства. По оценке экспертов, потреб" ность российской инфраструктуры в сфере транспорта (автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты) в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г. составляет примерно $100"120 млрд27. Второй по приоритетности областью оказалась сфера ЖКХ, набрав 55,1% голосов. ЖКХ во многих населенных пунктах России находится в критическом состоянии и требует срочного обновления. Очевидно, без привлечения ресурсов частного сектора государство самостоятельно не сможет решить этот вопрос. Несмотря на тради" ционную дотационность сектора ЖКХ, многие из существующих объектов могут быть потенциально интересными для делового сообще" ства. По существующим оценкам, потребности в финансировании сферы ЖКХ составляют примерно $80"100 млрд28. 27. Подробнее см. гл. 1. 28. Там же. 55 56 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Диаграмма 3.1 Сферы, в которых ЧГП в России будет наиболее эффективным Транспортная инфраструктура 64,8 Жилищнокоммунальное хозяйство 55,1 35,2 Энергетика Строительство 29,5 Промышленность 28,4 Здравоохранение Образование Культура Спорт 18,1 14,2 10,8 10,2 Примечание: Респондент мог выбрать не более трех вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Третье место с 35,2% голосов участников исследования заняла сфера энергетики. Несмотря на то, что энергетика является одним из наибо" лее прибыльных направлений для частного сектора при развитии про" ектов ЧГП, планируемая приватизация отрасли пока является наиболее удобной для компаний, интересующихся инвестированием в объекты ЖКХ. Четвертое и пятое место с незначительным разрывом заняли строи" тельство (29,5%) и промышленность (28,4%). Такой ответ представите" лей компаний отчасти объясняется тем, что, за исключением очень крупных объектов в сфере строительства и промышленности, компании самостоятельно привлекают инвестиции и не имеют значительной потребности в использовании схемы ЧГП. Здравоохранение, образование, культура и спорт пока не привлека" ют значительного внимания компаний (см. диаграмму 3.1), хотя в стране существует значительная потребность в развитии этих важнейших социальных направлений. Таким образом, проведенное исследование показывает, что частный сектор в настоящий момент проявляет особый интерес к реализации проектов в форме ЧГП прежде всего в инфраструктурных объектах. Инфраструктурные проекты приоритетны не только для бизнеса, но и для государства, так как им присущ наибольший мультипликативный эффект (обеспечение роста во всех секторах экономики). Кроме этого, даже самые сильные регионы не могут справиться с этой проблемой самостоятельно. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е При этом если к проблемам ЧГП в сфере транспортной инфраструктуры и ЖКХ уже проявляется значительный интерес, то для привлечения частных инвестиций в сферы образования, культуры и спорта государству еще предстоит проделать существенную работу. Рассмотрим ниже некоторые проекты в сфере транспортной инфра" структуры и ЖКХ. 3.2. Проекты ЧГП в сфере транспортной инфраструктуры В России один из самых низких показателей среди развитых стран по насыщенности автодорогами, аэропортами, а также иной транс" портно"логистической инфраструктурой, что также является серьез" ным препятствием для ускорения роста российской экономики. Так, состояние транспортной инфраструктуры в настоящее время не обес" печивает в достаточном объеме потребности российской экономики и конкурентоспособность международных грузоперевозок через терри" торию страны. В большей степени это касается такого сегмента транс" портной инфраструктуры, как дорожное хозяйство. При этом объем инвестиций в строительство новых и содержание имеющихся дорог в России составляет 1,1% ВВП при среднем уровне этого показателя в развитых странах от 3 до 5%29. В последние пять лет ввод новых автодорог, а также величина инвестиций в данный вид деятельности неуклонно падают. Так, по состоянию на 1 января 2006 года в России – 600,6 тыс. км. авто" мобильных дорог общего пользования, из которых федеральные авто" мобильные дороги составляют 47,1 тыс. км., дороги субъектов РФ – 553,5 тыс. км. Твердое покрытие имеют более 546 тыс. км. автомобильных дорог, остальные 54 тыс. км. представляют собой грунтовые дороги30. Состояние российских автомобильных дорог близко к критическому. За 1990"2005 гг. парк автомобилей в России вырос более чем в 2,5 раза, в то время как протяженность автомобильных дорог общего пользования – только на 30%. В дальнейшем разрыв между темпами роста автомобильного парка и протяженностью автомобильных дорог будет только возрастать. Отсутствие развитой строительной инфраструктуры в целом нега" тивно влияет на развитие бизнеса в России. По некоторым оценкам годовая потребность в финансировании ремонтных работ по всей сети федеральных автомобильных дорог составляет 70"80 млрд. руб.31, и экс" перты не сомневаются в интересе инвесторов к масштабным проектам. Необходимо не только строительство новых дорог, но и постоянное совершенствование, повышение пропускной способности и под" держание в должном состоянии существующей дорожной сети. 29. Исследование «Дорожностроительная отрасль России 20002010 гг.», ИА «INFOLine». 30. Там же. 31. Там же. 57 58 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Во многих зарубежных странах существенного прорыва в развитии дорожной сети удалось добиться за счет привлечения частного секто" ра в строительство платных автодорог. В России возможности строительства платных автодорог с использо" ванием механизма ЧГП также стали активно рассматриваться в последние годы. Первые платные дороги появятся не ранее чем через два"три года, точные размеры платы за проезд не установлены. Известно лишь, что она составит в среднем 1"2 руб. за километр, что соответствует европейскому уровню. В настоящее время рассматрива" ется несколько вариантов введения платных автодорог: либо на основе уже существующих трасс, либо на вновь построенных. Однако, в любом случае, платная автомагистраль должна будет иметь дублирую" щую ее бесплатную автодорогу (вставка 3.1). Вставка 3.1. Возможная схема реализации проекта ЧГП в сфере транспорта (на примере концессионной модели)* © Freshfields Bruckhaus Deringer 2007 Приведенная информация носит общий характер и не может заменить консультацию юриста. * Материал предоставлен «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер» ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Некоторые характеристики приведенной схемы: – Концессионное соглашение заключается между государственным образованием (РФ, субъектом РФ) или муниципалитетом (далее – Государство) и Концессионером, который обеспечивает финансирование, строительство и эксплуатацию объекта. При этом право собственности на объект будет принадлежать Государству, а Концессионер получает право владения и пользования объектом в течение срока концессии. – Концедент предоставляет Концессионеру земельные участки на основании дого вора аренды. При наличии, объекты для реконструкции предоставляются Концедентом на основании концессионного соглашения. Концедент вправе уча ствовать в финансировании расходов на строительство (реконструкцию) объекта. – Государственный участник может привлекаться для контроля над проектом и опти мизации расчетов (однако не в качестве стороны концессионного соглашения). – Для организации строительства и эксплуатации Концессионер привлекает подряд чика и оператора, в качестве которых могут выступать, в том числе, и дочерние структуры Инвестора (Инвесторов). – Возврат инвестиций Концессионера осуществляется посредством платежей от пользователей транспортным объектом. В случае их недостаточности Концедент уплачивает Концессионеру компенсацию – например, до уровня минимально гарантированного дохода. В качестве альтернативы плата за пользование может поступать в доход Концедента, уплачивающего Концессионеру определенную в договоре периодическую плату, которая может рассчитываться, в частности, исхо дя из реального трафика на объекте (теневой тариф) или с учетом степени эксплу атационной готовности транспортного объекта (плата за готовность). – Обеспечительный пакет по проекту может включать, в частности, залог акций Концессионера (его холдинговой компании) в пользу кредиторов, обеспечитель ную уступку по Концессионному соглашению (возможна на стадии эксплуатации), залог прав по банковским счетам Концессионера, прямое соглашение между Государством и кредиторами. «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер» – ведущая международная юридическая фирма (28 офисов в различных странах мира, более 2 500 юристов). Московский офис открыт в 1992 году (в настоящее время – 55 юри стов). «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер» является международно признанным лидером в области проектного финансирования и государственночастных партнерств (ГЧП) и обладает уникальным российским опытом в этой сфере. С 1996 года фирма консультировала по большинству развивающихся и успешно завершившихся в России проектов ГЧП в различных областях, в том числе в сфере транспорта, коммунального хозяйства и энергетики. В частности, актуальный опыт фирмы включает консультирование: – девелопера концессионного проекта в сфере дорожной инфраструктуры СанктПетербурга – «Западный скоростной диаметр»; – ФГУ «Дороги России» Минтранса России в связи с разработкой обоснования инвестиций в строительство скоростной автомагистрали Москва – СанктПетербург; – по проекту строительства Орловского туннеля в СанктПетербурге; – европейского инвестора в связи со строительством (реконструкцией) и эксплуатацией очистных сооруже ний в Южном Бутово (Москва) и Зеленограде по модели ВООТ; – компанию Stockhausen (группа Degussa) в связи со строительством и эксплуатацией завода по обработке илового осадка в Москве; – скандинавского консорциума компанийинвесторов, включающего NCC, Skanska и YIT, в связи с завершени ем строительства и эксплуатацией Югозападных очистных сооружений в СанктПетербурге на основе ГЧП; – WTE Wassertechnik в связи со строительством и эксплуатацией Югозападной водопроводной станции в Москве; – EVN в связи с реконструкцией и эксплуатацией мусоросжигательного завода № 3 в Москве; – европейского клиента в связи с инвестиционными проектами строительства и эксплуатации Курьяновской и Люберецкой миниТЭС и нескольких других объектов энергоснабжения в Москве; – различных европейских инвесторов в связи с инициативами по реализации проектов ГЧП в социальной сфере, в частности, в отношении медицинских учреждений и спортивных сооружений. 59 60 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Нет ничего случайного в том, что подавляющая часть принятых Инвестфондом инвестиционных заявок касается строительства дорог. Из десяти проектов, одобренных Правительственной комиссией, кото" рые получат государственные инвестиции из Инвестиционного фонда, шесть напрямую связаны с транспортной инфраструктурой32. Утверждено государственное софинансирование нескольких дорож" ных проектов и их инфраструктуры: строительство автомобильной магистрали Москва – Санкт"Петербург на участке 15"58 км; строительство нового выхода на Московскую кольцевую авто" дорогу (МКАД) федеральной автомобильной дороги М"1 «Беларусь» Москва – Минск в обход города Одинцово; строительство автомобильной магистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт"Петербурге; строительство Орловского тоннеля под рекой Невой в Санкт" Петербурге; строительство автодороги Краснодар – Абинск – Кабардинка; строительство автодороги М"4 «Дон» Москва – Новороссийск на участке 21"117 и 330"464 км. Строительство автомобильной магистрали Москва – СанктПетербург Строительство автомобильной магистрали Москва – Санкт"Петербург на участке 15"58 км может начаться уже в этом году. В настоящее время закончено обоснование инвестиций и разрабатывается инженерный проект головного участка будущей платной трассы – от МКАД (15"й км) до пересечения с Ленинградским шоссе в районе 58"го км. В конце 2006 года был объявлен конкурс на право заключения кон" цессионного соглашения. Объявление итогов конкурса и строитель" ство с участием концессионера запланированно на третий квартал 2007 года. Завершить строительство предполагается в конце 2010 года. Сметная стоимость проекта составляет почти 55 млрд. рублей, из них 47% приходится на долю инвестиционного фонда, 53% – доля инвестора. Участок «15"58» разгрузит самую «пробочную» часть Ленинградского шоссе. Кроме того, проектом предусмотрено строительство скоростного подъезда к аэропорту Шереметьево, включая строящийся терминал Шереметьево"3. При этом сквозной проезд из Москвы в область по Ленинградскому шоссе не будет: трасса Москва – Санкт" 32. Доклад министра экономического развития и торговли РФ Германа Грефа «Об использовании средств Инвестиционного фонда Российской Федерации» в рамках «правительственного часа» на заседании Совета Федерации, 8 декабря 2006 года. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Петербург выйдет из города в районе Ховрино. Чтобы попасть на нее с Ленинградского шоссе, придется выезжать или на МКАД, или ехать через Химки. А московский Зеленоград окажется довольно далеко, на юго"западе от магистрали. Головной участок проектируемой автомагистрали (приходится на Московскую область) обеспечит создание нового автодорожного сообщения с аэропортом Шереметьево, включая строящийся терминальный комплекс Шереметьево"3. Откроется дорога в 2010 году, проезд будет платным. Стоимость проезда, по предварительной оценке, составит 1,5 руб. за километр для легкового автомобиля и 3 руб. для грузового транспорта. Таким образом, по предварительным расчетам, стоимость проезда от Москвы до Шереметьева составит примерно 22 руб. До аэропорта Шереметьево дорога будет состоять из десяти полос, от Шереметьева до Зеленограда – из восьми полос, далее – шесть полос. Ожидаемая пропускная способность – 150"170 тыс. автомобилей в сутки. Планируется, что на первом участке (15"58 км) скоростной режим составит до 120 км/ч. Большой интерес к участию в конкурсе проявляют иностранные инвесторы. Строительство нового выхода на МКАД федеральной трассы М1 «Беларусь» Москва – Минск в обход города Одинцово Еще одним крупным инфраструктурным проектом, финансируемым из средств Инвестфонда, станет строительство нового выхода на МКАД федеральной автомобильной дороги М"1 «Беларусь» Москва – Минск в обход города Одинцово. Общая стоимость проекта составит 17,26 млрд. руб., и на 42% строи" тельство будет профинансировано за счет средств частных инвесторов. Из Инвестфонда на этот проект планируется выделить более 10,01 млрд руб. Необходимость в строительстве нового выхода на МКАД назрела уже давно, обходная дорога позволит разгрузить головной участок федеральной автомобильной магистрали М"1 Москва – Минск. Сейчас плотность потока на этом направлении составляет 100"110 тыс. автомашин в сутки, а в некоторые дни – до 150 тыс. автомобилей, что превышает нормативы в 2"2,5 раза. Новый же участок дороги «оттянет» на себя 40 тыс. автомобилей в сутки. Планируется, что скорость движе" ния на этом шестиполосном участке составит в среднем 120 км/ч. Предполагается, что трасса с количеством полос движения от шести до восьми и длиной 19,5 км начнется от МКАД в районе развязки с Молодогвардейской улицей, пройдет между населенными пунктами Немчиновка и Ромашково, а после пересечения с Подушкинским и Красногорским шоссе обойдет г. Одинцово с севера и примкнет к Минскому шоссе (автомагистраль «Беларусь») в районе 33"го км. 61 62 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Строительство должно завершиться до конца 2009 года – таким образом, одинцовская трасса может стать первой построенной платной дорогой. Эта дорога – единственная, для которой определен предполагаемый (хотя и не окончательный) тариф за проезд по всей трассе (таблица 3.1). Строительство нового выхода на МКАД в обход города Одинцово не только поможет кардинально решить наболевшую региональную транспортную проблему, но и обеспечит наращивание транспортного потенциала, транзитной привлекательности панъевропейского кори" дора Берлин – Минск – Москва – Нижний Новгород на территории Московской области. Объезд вокруг Одинцово станет первым этапом в сети скоростного сообщения в западном секторе московского региона. Также планиру" ется построить дублер Кутузовского проспекта к комплексу «Москва" Сити», затем дорогу от «Москва"Сити» до 33"го км дороги Москва – Минск и в последующем соединить ее с аэропортом Внуково. Срок окупаемости проекта, как ожидается, составит 12 лет. Таблица 3.1 Предполагаемый размер тарифов для проезда по трассе «Обход Одинцово» Автотранспортные средства Размер платы за проезд (руб.) Мотоциклы, легковые и грузовые автомобили до 3,5 т, фургоны, микроавтобусы с числом мест для сидения до 11 30 Грузовые автомобили, трейлеры от 3,5 до 8 т (не более трех осей), автобусы с числом мест для сидения от 11 до 29 45 Грузовые автомобили, трейлеры более 8 т (более трех осей) 60 Автобусы с числом мест для сидения от 30 и более, специальные крупногабаритные транспортные средства 90 Источник: ФГУ «Дороги России». Трасса «Дон» Трассу «Дон» планируется со временем сделать платной на всем про" тяжении – от Москвы до Новороссийска. Но в настоящее время раз" рабатывается инженерный проект реконструкции первого участка – от МКАД до Каширы. Причем участок от 50"го до 96"го км планирует" ся расширить до шести полос, осветить всю трассу и усилить барьер" ные ограждения – боковые и центральные. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Реконструкция почти 100"километрового участка Москва – Кашира будет осуществляться за счет средств Инвестиционного фонда РФ. Предполагается, что в платном режиме дорога начнет действовать с начала 2008 года. Домодедовское шоссе Второй платной дорогой из уже существующих станет Домодедовское шоссе. Для перевода в платный режим вполне хватает существующих четырех полос. Чтобы справиться с потоком транспор" та, шоссе освещается на всем протяжении. Фактически, единственное, что требуется, – установка турникетов. Решение вопроса откладыва" ется из"за отсутствия трассы"дублера. В принципе, таким дублером может служить Старокаширское шоссе, с которого можно выехать на домодедовскую дорогу через Авиагородок. Но, в любом случае, послед" ний отрезок пути перед аэропортом оказывается безальтернативным. Поэтому рассматривается вопрос об установке турникетов на выезде с МКАД и взимания платы не за километраж, а за «факт въезда». Платный участок можно будет объехать по Старой Каширке. Центральная кольцевая автодорога (ЦКАД) Центральная кольцевая автодорога (ЦКАД) – наиболее амбициоз" ный и дорогостоящий проект. Трасса пройдет по территории Московской области примерно по линии малого бетонного кольца (на западе – по линии большого бетонного кольца). Объем капиталовло" жений – более 367 млрд. рублей (в ценах 2006 года). Ее протяженность составит 313,8 км, количество полос движения – от четырех до десяти в каждом направлении. Расчетная скорость – 120"150 км/ч. Сейчас проект находится на стадии обоснования инвестиций, разра" ботка инженерного проекта должна начаться в будущем году, тогда же будут объявлены и концессионные конкурсы. Начало строительства запланировано на второй квартал 2009 года. Эксплуатация первого участка в платном режиме начнется не ранее 2010 года. ЦКАД станет, прежде всего, транзитной трассой федерального и международного значения. Она должна повысить потенциал и привле" кательность проходящих по территории России панъевропейских транспортных коридоров (Берлин – Варшава – Брест – Минск – Москва – Нижний Новгород – Казань – Елабуга – Екатеринбург и Хельсинки – Санкт"Петербург – Москва – Киев), а также международного транспортного коридора «Север"Юг»: Торфяновка (граница с Финляндией) – Санкт"Петербург – Великий Новгород – Тверь – Москва – Кашира – Тамбов – Волгоград – Астрахань. По ЦКАД можно будет объехать Москву с ее пробками. Кроме того, вдоль ЦКАД планируется строительство крупных логистических ком" плексов, что позволит обрабатывать грузы в отдалении от Москвы. 63 64 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Благодаря этому в Подмосковье будет создан «пояс занятости» емко" стью более 200 тыс. рабочих мест, а в городах вдоль новой дороги обла" стное правительство планирует построить до 50 млн. м2 жилья. Проект «Обход города Волгоград» Город Волгоград, обладая выгодным географическим положением, – один из крупнейших транспортных узлов России стратегического зна" чения, через который проходят важнейшие железнодорожные систе" мы, автомобильные дороги федерального значения, транснациональ" ный воздушный коридор, водные системы для речных и морских пере" возок с использованием Волго"Донского судоходного канала. К городу подходят 4 федеральные и 7 региональных дорог. Федеральные автодороги, по которым осуществляются транспортные связи субъектов РФ, Южного федерального округа с г. Москвой и цен" тральными областями, дают выходы на сопредельные государства – Казахстан, Азербайджан, Грузию и др. В настоящее время транзитный автотранспорт следует по магистралям города, создавая пробки на уже загруженных улицах. Среднегодовая суточная интенсивность движения продолжает постоянно увеличиваться и уже превышает существующие нормы. Как следствие, растет количество ДТП, усиливаются отрицательные экологические последствия воздействия на окружающую среду, ухудшаются условия перевозки пассажиров и грузов. Растет дискомфорт для жителей города: численность городского населения, проживающего в условиях акустического дискомфорта с превышением допустимых уровней шума на 5"30 дБ, составляет около 200 тыс. человек. С учетом изложенного, ключевое значение в направлении, связы" вающем регионы европейской части России, Украины со странами Средней и Центральной Азии через территорию Казахстана до Китая, имеет строительство обхода города Волгограда. Строительство такой трассы предусмотрено Программой модернизации и развития сети автомобильных дорог Южного федерального округа до 2025 года. По проекту, общая протяженность объездной дороги составит 46,5 км. Проектом предусматривается строительство объездной автодороги с четырьмя полосами движения и разделительной полосой. Расчетная скорость движения – 120 км/час. На объездной автодороге будет расположено 6 разноуровневых транспортных развязок, 1 металлический мост, 6 железобетонных путепроводов и 2 металлических. Стоимость строительства обхода г. Волгоград составит 6,2 млрд. руб. Рассчитанные показатели эффективности инвестиций (табл. 3.2) под" тверждают целесообразность и выгодность реализации рассматривае" мого проектного решения. 65 ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Таблица 3.2 Экономическая эффективность инвестиций строительства обхода г. Волгоград Инвестиционные затраты в текущих ценах, млн. руб. 6222,97 Норма Выгоды пользователей, при NPV, дисконта, % веденные к началу расчет млн. руб. ного периода, млн. руб. Внутренняя Индекс доход норма доход ности инвес тиционных затрат ности, % Срок окупае мости дискон тированный 12 5703,4 2511,5 1,79 15,94 5,8 14 4153,8 1018 1,32 15,94 8,2 Источник: управление автомобильных дорог администрации Волгоградской области Проекты развития транспортной инфраструктуры СанктПетербурга Развитие транспортной инфраструктуры Санкт"Петербурга включа" ет два основных проекта: «Западный скоростной диаметр» и строи" тельство Орловского тоннеля под р. Невой (таблица 3.3). Западный скоростной диаметр Строительство платной автомагистрали «Западный скоростной диа" метр» (ЗСД) имеет важное значение для обеспечения автомобильных перевозок по направлениям их наибольшей концентрации и подклю" чения транспортного узла города к сети автомобильных дорог страны. Таблица 3.3 Техникоэкономические показатели проектов развития транспортной инфраструктуры СанктПетербурга Наименование показателя Ед. изм. ЗСД Орловский тоннель Протяженность магистрали/тоннеля км 46.4 2 Число полос движения в двух направлениях и протяженность участка шт./км 8/23.1 6/9.9 4/13.4 6/2 Количество транспортных развязок шт. 15 2 Общая продолжительность строительства лет 5 3 Пропускная способность к 2025 году авт./сутки 90 000110 000 61 800 Плата за проезд: легковой транспорт руб./проезд 30140* 23 Грузовой транспорт руб./проезд 70330* 45 * Ориентировочно в зависимости от расстояния пробега Источник: Материалы конференции «Частно+государственное партнерство в России: финансирование проектов в условиях международной конкуренции», Москва, 28 сентября 2006 года. 66 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е «Западный скоростной диаметр» будет способствовать: Увеличению пропускной способности улично"дорожной сети Санкт"Петербурга; Обеспечению прогнозируемого спроса на перевозку грузов Большого порта автотранспортом; Обеспечению единовременного вывоза нескольких тысяч туристов с территории пассажирского паромного комплекса. Строительство Орловского тоннеля под рекой Невой Строительство Орловского тоннеля под рекой Невой направлено на повышение пропускной способности Волго"Балтийского водного пути и формирование автодорожной связи центра Санкт"Петербурга с основными внешними автодорогами. Основные положительные эффекты от строительства тоннеля заключаются в следующем: Увеличение пропускной способности улично"дорожной сети Санкт"Петербурга; Обеспечение прогнозируемого спроса на перевозку грузов Большого порта автотранспортом; Обеспечение единовременного вывоза нескольких тысяч туристов с территории пассажирского паромного комплекса. Орловский тоннель обеспечит: Увеличение пропускной способности участка Волго"Балта в грани" цах Санкт"Петербурга; Наибольшую безопасность прохода судов по реке Неве; Повышение безопасности жизнедеятельности в Санкт"Петербурге, обеспечение быстрого доступа социального транспорта к местам возникновения проблемных ситуаций. Представленные проекты показывают, что развитие дорожного строительства имеет существенное мультипликативное действие на развитие городов, регионов и страны в целом. Увеличение пропу" скной способности транспортных магистралей не только способству" ет повышению комфорта при транспортировке пассажиров и грузов, но и влияет на создание рабочих мест, развитие малого и среднего бизнеса и, как следствие, рост поступлений налоговых доходов в бюджет. Первая платная дорога может появиться в России уже в конце 2009 года. 3.3. Проекты ЧГП в сфере ЖКХ Понятие ЧГП чаще всего соотносят со значительными и капиталоем" кими проектами. Например, строительство трубопроводов, железных дорог, освоение северного морского пути и др. Однако, как показыва" ет опыт западных стран и пилотные проекты в России, значительные ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е 67 возможности для сотрудничества в формате ЧГП открываются и в зоне региональной и муниципальной собственности. Одна из таких зон ответственности – жилищно"коммунальное хозяйство. Большинство объектов ЖКХ создавалось в 50"60 годах про" шлого века, многие из них с тех пор капитально не ремонтировались. Уже давно истек или подходит к концу срок их службы. По данным Министерства регионального развития РФ, изношенность инженерных сетей России составляет сегодня от 40 до 70%. Например, на Камчатке она составляет 80%. В это число входят котельные, теплотрассы, трубы и т.д. Потери по воде доходят до 30" 40%, по теплу – до 50%, по электрической энергии – 17"18%. Основные проблемы ЖКХ в России – это недостаток финансовых ресурсов, а самое главное – неэффективное использование имею" щихся средств. Успешный опыт реализации проектов в сфере ЖКХ показал, что ЧГП может стать эффективным путем решения проблем в этой области (вставка 3.2). Вместе с тем реализация данных проектов высветила ряд проблем и позволила сделать некоторые выводы: Существует недоверие муниципальных органов власти к частным операторам; Муниципальные активы не всегда зарегистрированы в установлен" ном порядке и поэтому не могут быть переданы в управление част" ному оператору; Негативное влияние на проект оказывают ограничения на активы, которые могут приниматься российскими банками в качестве зало" гового обеспечения, и т.д.; Отсутствует ясность в вопросе выполнения обязательств муниципа" литета перед частным оператором в случае нарушения соглашения; другие юридические проблемы; Существующий механизм ценообразования в области муниципаль" ных услуг не стимулирует эффективность деятельности. Основные российские проекты ЧГП в сфере ЖКХ: строительство и эксплуатация станции очистки сточных вод в Южном Бутово (Москва); завершение строительства Юго"Западных очистных сооружений в Санкт"Петербурге; реконструкция и эксплуатация станции очистки сточных вод в Зеленограде; строительство Юго"Западной водопроводной станции в Москве; реконструкция мусоросжигательного завода №3 в Москве; строительство и эксплуатация завода по обработке илового осадка в Москве; строительство и эксплуатации Курьяновской мини"ТЭС в Москве. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? В каждой стране в него вкладывают свое наполнение, свое содержание. Общее – это понятие SPV (special purpose vehicle). То есть под государственные и частные средства создается структура, которая их аккумулирует. 68 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Рассмотрим ниже опыт компании «Российские коммунальные систе" мы» и несколько других примеров проектов ЧГП в сфере ЖКХ. Опыт ОАО «Российские коммунальные системы» по развитию ЖКХ При формировании и развитии нормативно"правовой базы ЧГП в ЖКХ наиболее интересен и показателен опыт ОАО «Российские ком" мунальные системы» (РКС). Дело в том, что действующее законодательство не предусматривает механизмов передачи в собственность частного инвестора коммуналь" ной инфраструктуры. Вставка 3.2. Возможная схема реализации проекта ЧГП в сфере ЖКХ (на примере модели ВООТ)* © Freshfields Bruckhaus Deringer 2007 Приведенная информация носит общий характер и не может заменить консультацию юриста. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е Одним из способов решения этой проблемы стала разработанная в РКС конструкция, которая позволила осуществлять инвестиции в ЖКХ, не используя такого механизма, как передача имущество в част" ную собственность. Договор аренды с правами внесения улучшения в арендуемые объекты С учетом этого РКС предложила региональным и муниципальным администрациям специфическую процедуру, согласно которой ЖКХ передается компании в виде договора муниципального заказа в форме аренды с правами внесения улучшений в арендуемые объекты. Таким образом, формально собственником имущества остается региональ" ная администрация или муниципалитет. Некоторые характеристики приведенной схемы: – Инвестиционный договор заключается между государственным образованием (РФ, субъектом РФ) или муниципалитетом (далее – Государство) и Инвестором (100%ный акционер СПК) и возлагает на Инвестора обязанности по организации финансирования, строительству и эксплуатации объекта ЖКХ. Объект находится в собственности Инвестора. – Участником проекта (третьей стороной инвестиционного договора или иначе) может выступать Государственный участник (например, профильный ГУП), в частности, для (а) передачи государственного или муниципального имущества инвестору для реконструкции без применения общих приватизационных процедур, (б) фактического осуществления платежей инвестору в предусмотренных договором случаях. – Для организации строительства и эксплуатации Инвестор создает строительную СПК и эксплуатационную СПК (последнюю – с миноритарным участием Государственного участника); созданные СПК привлекают подрядчика и оператора соответственно. – Ввоз технологического оборудования изза рубежа может осуществляться путем вклада в уставный капитал строительной СПК с экономией ввозного НДС и таможенных пошлин. – Обеспечительный пакет для защиты интересов кредиторов по проекту может включать, в частности, залог акций строительного СПК в пользу банка, залог объекта в пользу банка, обеспечительную уступку прав по инвестиционному договору, прямое соглашение между Государством и банком. – Экономическая передача объекта осуществляется путем продажи 100% пакета акций Инвестора в строительной СПК (экономия НДС), при этом Государство (Государственный участник) уплачивает Инвестору определенную в инвестиционном договоре покупную цену за акции (возврат инвестиций в части, невозвращенной за счет эксплуатации объекта) в течение срока эксплуатации. * Материал предоставлен «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер» 69 70 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Возможно, что такая же процедура могла бы быть реализована на условиях концессии, но речь идет именно об аренде, а не концессии, поскольку концессионный механизм в России пока не развит и отсут" ствует практика взаимодействия власти и бизнеса по данным схемам. В противоположность концессии механизм аренды уже давно исполь" зуется и закреплен в российском законодательстве, уже многие моменты отработаны, существует судебная практика, которая позво" ляет в какой"то степени учитывать разнообразные нюансы. Конструкция, которая предлагается РКС к использованию, определяется как договор муниципального заказа. Муниципальный заказ – это заказ, который осуществляет муниципалитет для того, чтобы иметь возможность выполнять свои функции на бюджетные средства, в том числе с участием частного сектора. В соответствии с проектом компания РКС оценивает состояние сетей и коммуникаций в конкретном районе, определяет сумму, требу" емую на приведение их в нормальное состояние, и производит расчет, за какой период времени эта сумма будет погашена тарифными выпла" тами населения. Затем заключается договор между муниципалитетом и РКС. Для проработки схемы партнерства власти и коммерческих структур в каждом конкретном случае в РКС организовали три этапа взаимо" действия двух сторон (таблица 3.4). Первый этап – консультации Успешным компонентом взаимодействия коммерческих операторов и администрации стало проведение консультаций на первом этапе. В этих консультационных услугах предусматривались такие позиции, как Таблица 3.4 Этапы взаимодействия органов местного самоуправления и коммерческих операторов * коммунальной структуры МО 1 этап – консультативный. Выработка рекомендаций власти по оптимизации тарифной политики муниципального образования (МО) и предложений по реструктуризации задолженности. 2 этап – эксплуатационный. Разработка предложений по полноценной эксплуатации и техническое обслуживание. Инструмент: договор аренды без права внесения улучшений. 3 этап – модернизация. Развитие и реабилитация коммунальной структуры. Инструмент: договор муниципального заказа в форме аренды с правами внесения улучшений. *Экспертная разработка ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е рекомендации по оптимизации тарифной политики муниципального образования и предложения по реструктуризации задолженности. Непродуманная тарифная политика часто приводит муниципальные унитарные предприятия к задолженностям. При этом размеры таких задолженностей могут составлять существенную часть муниципально" го бюджета. Второй этап – эксплуатация На втором этапе, в зависимости от того, насколько местная тарифная политика сбалансирована и соответствует федеральному законода" тельству, осуществляется следующий шаг: полноценная эксплуатация и техническое обслуживание объекта ЖКХ. При этом возникает необходимость использования договора аренды без права внесения улучшений. Таким образом, оператор берет на себя риски поддержания инфра" структуры на том качественном уровне, который позволяет осуществлять предоставление услуг бесперебойно и с должным уровнем качества. Третий этап – модернизация На третьем этапе, после соответствующей подготовки сторон и иму" щества, возникает схема заключения договора муниципального зака" за, то есть аренды с правами внесения улучшений. Цель предлагаемой конструкции – восстановление и развитие ком" мунальной инфраструктуры. Термин «восстановление» вполне к ней применим, так как речь идет о мероприятиях по осуществлению капи" тальных ремонтов и модернизации имеющихся коммунальных объек" тов, повышении их эффективности. Под развитием инфраструктуры в данном случае понимается удовлетворение потребностей градостро" ительства. Это основной стержень предлагаемых отношений коммер" ческих структур и администрации на условиях ЧГП. На сегодняшний день эта конструкция уже апробирована в РКС и прошла достаточное количество согласований. Предложенная схема – это реальный выход из сложившегося тупика в сфере ЖКХ. У государ" ства не хватает финансовых ресурсов на обновление значительно обветшавшего коммунального хозяйства, в то время как частному капиталу, учитывая имеющиеся ограничения, инвестировать в ЖКХ не выгодно. Революционность проекта в том, что инвестиции в коммунальную сферу становятся выгодны для компаний. Первоначальные инвести" ции снижают издержки на содержание обновленных коммуникаций в дальнейшем. Таким образом, заключая договор долгосрочной аренды и выравнивая тарифную политику, у компаний появляется возмож" ность извлекать прибыль. Следует отметить, что принцип проекта заимствован во Франции и уже вполне успешно начинает реализовываться в нескольких городах, в числе которых Томск и Смоленск. Причем в «самой бесперспектив" 71 72 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е ной» сфере ЖКХ уже сегодня расцветает конкуренция: в нескольких городах появились подобные РКС фирмы, которые предлагают мест" ным властям несколько иные условия. Строительство и эксплуатация станции очистки сточных вод в Южном Бутово (Москва)33. История проекта Бурное строительство нового жилья на юге Москвы привело к высо" кой потребности в очистке сточных вод, в связи с чем возникла необходимость в строительстве очистных сооружений канализации в районе Южное Бутово. Для реализации проекта была выбрана модель BOOT с периодом строительства 17 месяцев и периодом эксплуатации 12,5 лет. В 1996 году по решению Правительства Москвы была создана кон" курсная комиссия, которая провела открытый международный тендер за право строительства станции очистки сточных вод на условиях BOOT. Конкурсные торги проходили в один этап, победителя опреде" ляли Правительство Москвы и «Мосводоканал» по следующим крите" риям: использование новейших технологий очистки сточных вод; наиболее выгодные финансовые условия строительства и после" дующей эксплуатации станции; минимальные сроки строительства. Основными участниками международного тендера были пять кру" пных компаний из Германии, Великобритании и Франции. Победителем торгов стала немецкая компания «ВТЕ Вассертехник ГмбХ», с которой в том же году было подписано соглашение типа BOOT на проектирование, финансирование, строительство и после" дующую эксплуатацию станции очистки сточных вод с доочисткой и обеззараживанием ультрафиолетом, рассчитанной на очистку быто" вых сточных вод от 250 тыс. жителей (в РЕ"эквиваленте). Строительство начато в 1997 году, уже год спустя станция была сдана в эксплуатацию и до 2011 года будет находиться в управлении «ВТЕ Вассертехник ГмбХ». Ключевые положения проекта Модель BOOT для станции очистки сточных вод в Южном Бутово, права и обязанности сторон и основные финансовые аспекты опреде" ляются генеральным договором, заключенным между Правительством Москвы и победителем международного тендера – компанией «Саарберг"Хельтер Вассертехник ГмбХ» (с 2002 года – «ВТЕ Вассертехник ГмбХ») в конце 1996 года. Генеральный договор, кото" рым была зафиксирована предельная инвестиционная стоимость, про" 33. Государственночастное партнерство в коммунальном хозяйстве / Р.А. Мартусевич, С.Б. Сиваев, Д.Ю. Хомченко. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2006. С. 106109. ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е центная ставка, сроки и график строительства, конкретизируется рядом отдельных договоров, в частности: инвестиционным договором (строительство и финансирование); договором о создании совместного предприятия, осуществляющего в будущем эксплуатацию очистной станции; договором об эксплуатации станции очистки сточных вод; договором на прием и очистку сточных вод. Так, взаимоотношения между проектной компанией, созданной «ВТЕ Вассертехник ГмбХ», и московским Правительством в части строительства и финансирования станции определяются инвести" ционным договором, который от лица Правительства Москвы подпи" сывает Управление инвестиционной политики и финансирования из городских источников. Инвестиционный договор в соответствии с соответствующим законом г. Москвы внесен в Единый реестр долго" вых обязательств Правительства Москвы. В течение 20 лет после пуска станции в эксплуатацию (с 1999 по 2018 год) московское правительство компенсирует проектной компании затраты, связанные с финансированием строительства станции, после чего станция переходит в собственность правительства. Для обеспечения профессиональной эксплуатации станции проект" ная компания и ГУП «Мосводоканал» создают совместное предприя" тие ЗАО «СТАЭР», которому собственник станции (проектная компа" ния) на основании агентского договора передает построенные соору" жения в эксплуатацию. По договору с «Мосводоканалом» совместное предприятие осуществляет бесперебойный прием и очистку сточных вод. При этом «Мосводоканал» по действующим в городе тарифам собирает плату за услуги с абонентов и рассчитывается с ЗАО «СТАЭР» по обоснованному двухставочному тарифу, состоящему из двух частей: ежегодного фиксированного платежа, предназначенного для покрытия условно"постоянных затрат на эксплуатацию станции, и переменного платежа (в зависимости от объемов очистки сточных вод). Передача станции в полностью функциональном состоянии в соб" ственность Правительства Москвы должна произойти 30 июня 2001 года. Для контроля за состоянием станции, а также обновлением обо" рудования создана наблюдательная комиссия, в состав кторой вошли представители московского Правительства и «Мосводоканала». Оценка реализации проекта В настоящее время этот проект успешно реализуется. Построена и сдана в эксплуатацию станция по очистке сточных вод. Опыт «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» показывает, что даже в отсутствие концессион" ного законодательства, но при определенных благоприятных усло" виях, можно привлечь в сектор ЖКХ значительные иностранные инвестиции – по крайней мере в города с крепкими бюджетами и сравнительно высокими доходами населения. 73 74 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Общие капитальные вложения «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» составили более 31 млн. евро. Инвестиции были профинансированы на 25% за счет собственного капитала и собственных займов компании и на 75% за счет средств банковского консорциума, предоставленных проект" ной компании. «ВТЕ Вассертехник ГмбХ» постаралась максимально оградить своих инвесторов от политических рисков, получив соответствующие гаран" тии Земли Северный Рейн"Вестфалия, а также от инвестиционных рисков, заключив вместо классического договора BOOT инвестицион" ный договор с Правительством Москвы, предполагающий возмещение инвестиционных издержек из бюджета Москвы, а не из платежей потребителей услуг канализации. Завершение строительства ЮгоЗападных очистных сооружений в СанктПетербурге В июне 2002 г. Законодательным собранием Санкт"Петербурга был принят специальный закон «О целевой программе Санкт"Петербурга «О завершении строительства Юго"Западных очистных сооружений». Согласно программе предусматривается совершенствование путей водо" отведения и ввод новых мощностей в системе канализации города. Общий объем финансирования в период строительства ЮЗОС составил около 170 млн. руб. Для финансирования проекта была разра" ботана схема ЧГП, которая позволила мобилизовать денежные ресур" сы и привлечь партнеров в лице государств Северной Европы (Швеция, Финляндия и Дания) и частных строительных фирм. Функции генподрядчика на строительстве ЮЗОС осуществляет ком" пания «ЮЗОС Констракшн Ою». В проект вложены собственные средства «Водоканала», средства из бюджета Санкт"Петербурга, а также правительств Финляндии и Швеции, гранты, кредиты иностранных банков и фондов и средства частного капитала. В результате реализации этого проекта российская сторона получает возможность построить отвечающий современным требованиям, предъявляемым к очистным сооружениям, важный для города и Балтийского региона инфраструктурный объект. В Санкт"Петербурге откроется еще одна привлекательная инвести" ционная зона – территории на юго"западе, где можно будет построить до 4"х млн. м2 жилья. Город в целом выйдет на новый уровень развития, жизнь в нем станет более цивилизованной. Западные партнеры – скандинавские государства в результате про" екта получают чистое Балтийское море, что стимулирует их поддержи" вать свои компании, которые ведут строительные работы и поставля" ют оборудование. Есть и политические плюсы от реализации проекта – возможность развития сотрудничества стран, налаживания деловых связей и укре" ГЛ А В А 3 . П р и м е р ы п р о е к т о в Ч Г П в р о с с и й с к о й п р а к т и к е пления добрососедских отношений. Таким образом, вложенные в объект средства дадут всем сторонам очевидный экономический и политический эффект. Успех проекта строительства ЮЗОС определили следующие факторы: наличие политической воли у администрации Санкт"Петербурга; возросший за последние годы бюджет Санкт"Петербурга и позитив" ные прогнозы на будущее, позволившие принять Закон Санкт" Петербурга от 21 июня 2002 года N 263"22 «О целевой программе Санкт"Петербурга «О завершении строительства Юго"Западных очистных сооружений» и финансировать мероприятия проекта; высокая заинтересованность правительств стран Балтийского региона в реализации этого экологического проекта; успешная работа Петербурга»; менеджмента ГУП «Водоканал Санкт" наличие в Законодательном собрании и администрации Санкт" Петербурга руководителей и специалистов, создавших необходи" мую организационную и финансовую основу для реализации парт" нерства. В настоящее время Правительство Санкт"Петербурга активно использует и планирует использовать в дальнейшем ЧГП при реализа" ции проектов в различных сферах городского хозяйства. Так, в форме ЧГП привлечены частные инвестиции в городской автобусный транс" порт (ООО «Скания"Питер» (компания со стопроцентным шведским капиталом), ГУП «Пассажиравтотранс» и Комитет по транспорту); проводится эксперимент по управлению объектами жилищного и нежилого фонда в Адмиралтейском районе Санкт"Петербурга (адми" нистрация Адмиралтейского района, Жилищный комитет, Комитет по управлению городским имуществом Санкт"Петербурга совместно с дочерним предприятием немецкой компании «Дусманн» – ООО «Питер"Дусманн»); планируется строительство Западного скоростного диаметра и Орловского тоннеля. Опыт обслуживания жилого фонда в г. Вологда Для сферы ЖКХ также характерен пример из Вологды. Основная цель этого проекта ЧГП – использование мощностей частных органи" заций, имеющих свои котельные, для обслуживания жилого фонда. Проект возник по взаимной инициативе ввиду того, что городу не хва" тает своих мощностей, которые в избытке имеются у предприятий. Таким образом, частный сектор обеспечивает около 50% подачи тепла и горячей воды от общих нужд города. Администрация муниципально" го образования, в свою очередь, предоставляет предприятиям льготы и преференции под модернизацию сетей и оборудования, инвестирует в основные фонды. Взаимоотношения частного и общественного секто" ров определяются контрактами на обслуживание, контрактами на управление и договорами аренды. 75 76 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Пример инвестирования в ЖКХ г. Липецка Одним из эффективных направлений использования ЖКХ является партнерство при эксплуатации и развитии системы водоканалов в виде аренды или концессии. Как пример можно привести Новолипецкий металлургический комбинат (НЛМК), который стал основным инвестором ЖКХ Липецка. НЛМК – градообразующее предприятие. В целях развития город" ской коммунальной инфраструктуры комбинат и предприятия ЖКХ учредили Липецкую энергетическую компанию (ЛЭК), при этом 51% акций ЛЭК достался НЛМК, 17% – МП «Липецкводоканал», по 16% – «Липецкэлектросети» и МП «Липецкие тепловые сети». ЛЭК будет собирать платежи за воду, тепло и электроэнергию с насе" ления и муниципальных предприятий, оформив в долгосрочную арен" ду имущество «Липецкводоканала», «Липецкэлектросетей», «Липецких теплосетей», принадлежащее городу. Таким образом, передавая городскому ЖКХ эффективные упра" вленческие и производственные технологии, комбинат решает социальные вопросы и улучшает деловой и инвестиционный климат в регионе. Представленные проекты показывают, что применение механизмов ЧГП для развития ЖКХ возможно и уже активно используется. В то же время не следует думать, что все реализованные проекты были успешными. В российской практике существуют и примеры неудач" ных проектов. Анализ рассматриваемых проектов в сфере ЧГП позволяет выделить основные факторы успеха при реализации проектов. К ним относятся: наличие политической воли у органов власти; возросшие за последние годы региональные и муниципальные бюджеты и позитивные прогнозы на будущее; высокая заинтересованность международных финансовых органи" заций и отечественного бизнеса в реализации проектов; успешная работа менеджмента проектов; наличие в органах власти руководителей и специалистов, соз" дающих необходимую организационную и финансовую основу для реализации партнерства. Отрицательное влияние на реализацию проектов оказывает фактор политического риска, в частности нестабильность политической обстановки, отсутствие преемственности политики местной власти. Рассмотрим более подробно в следующей главе риски частно"госу" дарственного партнерства с позиции частного сектора. ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а Глава 4. Преимущества и риски проектов частногосударственного партнерства Реализация крупных инвестиционных проектов всегда сопряжена со значительным количеством рисков. Теоретически ЧГП призвано сни" зить риски как для государства, так и для частного сектора и повысить шансы на успех крупных проектов. Однако на практике партнерство государства и бизнеса не всегда оказывается таким безоблачным. Рассмотрим ниже основные преимущества и риски, которые возни" кают, с позиции компаний, при работе с государством в форме ЧГП. Для более верной интерпретации полученных результатов следует отметить, что среди опрошенных компаний 85% не принимали участия в проектах ЧГП и лишь 15% имели такой опыт. Таким образом, пред" ставленный ниже взгляд на риски ЧГП – это, скорее, взгляд компа" ний, потенциально интересующихся ЧГП, но не имеющих практиче" ского опыта такой работы. 4.1. Преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Партнерство бизнеса и власти позволяет существенно увеличить шансы на успех при реализации крупных проектов. Объединение ресур" сов и справедливое разделение рисков между сторонами позволяют активно привлекать инвестиции для реализации общественно и социаль" но значимых проектов, многие из которых вряд ли могли быть реализова" ны без объединения усилий частного и государственного секторов. ЧГП позволяет не просто реализовывать проект, но реализовывать его качественно, вводить его в срок, без задержек, это позволяет повы" сить качество государственных услуг населению и значительно увели" чить эффективность управления инфраструктурой, что способствует эффективному развитию объектов государственного имущества. При этом механизмы ЧГП позволяют успешно использовать опыт и про" фессионализм частного сектора при сохранении государственного контроля над активами. Отдача в будущем на инвестиции в рамках ЧГП значительно выше, чем при традиционных схемах реализации тех или иных социальных проектов. Это, в свою очередь, помогает успешно осуществлять крупные инфраструктурные проекты, которые в противном случае вряд ли 77 78 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е могли быть реализованы в обозримом будущем. При этом реализация проектов ЧГП позволяет снижать финансовую нагрузку на налогопла" тельщиков и предоставляет возможность доведения средств до конеч" ных потребителей. Совместная работа бизнеса и власти в реализации проектов ЧГП спо" собствует развитию новаторских форм проектного финансирования, стимулирует предпринимательское мышление и способствует внедре" нию передовых методов управления в органах власти. Все это способ" ствует развитию диалога между бизнесом и властью в различных сферах. Какие же преимущества являются основными для компаний от уча" стия в проектах ЧГП? Результаты проведенного Ассоциацией Менеджеров исследования показали, что большинство компаний основным преимуществом от ЧГП видят возможность привлечения бюджетных средств для осуществления проекта. 43,2% ответивших выбрали этот вариант ответа (диаграмма 4.1). В условиях обостряющейся конкуренции для бизнеса становится не менее важным получение доступа к новым, ранее закрытым для част" ного сектора сферам экономики. Это преимущество указали 40,9% респондентов. Объекты государственной или муниципальной соб" ственности, дорожная инфраструктура, ЖКХ, энергетика, трубопро" воды, объекты здравоохранения, образования и многие другие стано" вятся доступны для компаний. Диаграмма 4.1 Основные преимущества для компаний от участия в проектах ЧГП Привлечение бюджетных средств для осуществления проекта 43,2 Доступ к ранее закрытым сферам российской экономики (транспортная инфраструктура, ЖКХ и проч.) 40,9 Расширение возможностей для получения кредитов под проект от российских и зарубежных финансовых организаций за счет получения государственных гарантий 39,8 Облегчение работы с органами власти за счет участия государства в проекте, в том числе получение лицензий, разрешительной документации, заключений надзорных органов и проч. 35,8 Повышение статуса проекта за счет участия государства Создание положительного образа компании в глазах акционеров 22,7 6,8 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а Партнерство и гарантии государства открывают не только новые сферы для бизнеса, но и расширяют возможности для получения кре" дитов от российских и зарубежных финансовых организаций. Так полагают 39,8%. Однако в России эта возможность на практике доста" точно сложно реализуема. Объекты ЧГП, как правило, находятся в собственности государства, для концессионных соглашений это всегда делает невозможным использовать залоговые механизмы кре" дитования (более подробно см. в соответствующем разделе). Возможность более активного привлечения кредитных сфер будет расширяться по мере развития нормативно"правового обеспечения ЧГП. Представители делового сообщества также позитивно смотрят на использование механизмов ЧГП для облегчения работы с органами власти за счет участия государства в проекте – 35,8%. Участники опро" са полагают, что государственное участие позволит проще получать лицензии, разрешительную документацию, заключения надзорных органов и проч. необходимые для строительства и эксплуатации объектов документы. Однако на практике не все оборачивается именно таким образом. Участие одного государственного ведомства не может решить всех проблем по взаимодействию с другими государственными структурами. Более того, межведомственная конкуренция может даже в какой"то мере усложнить работу с органами власти. Если же в проекте принимает участие несколько ведомств или представителей различных уровней государственной власти, например, федеральной и региональной, то согласование проекта между ними может занять не один месяц. Участие государства в проекте, несомненно, позитивно сказывается на повышении его статуса. В этом видят преимущество 22,7% участни" ков опроса. И, наконец, 6,8% ответивших считают, что создание поло" жительного образа компании в глазах акционеров также является важным позитивным элементом от участия в проектах ЧГП. 4.2. Классификация рисков проектов ЧГП в России Рассмотрению рисков была посвящена значительная часть исследо" вания, проведенного Ассоциацией Менеджеров среди ведущих рос" сийских и зарубежных компаний. Возникающие при реализации проектов ЧГП риски частного сектора можно условно разделить на четыре основные группы (диаграмма 4.2): Риски, связанные с работой государственных органов власти; Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП; Бизнес"риски проектов ЧГП; Риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций. Проведенное исследование показало, что наибольшее опасение у 79 80 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е частного сектора вызывает группа рисков, связанная с работой госу" дарственных органов власти – 38,1% голосов. Немногим меньше участников опроса (31,8%) не доверяют государству как партнеру в проектах ЧГП. Здесь следует уточнить, что в первом случае государство рассматривалось в целом как регулятор экономической деятельности, а во втором – как партнер в проектах ЧГП. Показательно, что неэффективность государственного аппарата и государственной системы в целом является причиной более серьезных опасений компаний, чем деятельность государства как партнера. Хотя и уровень недоверия к государству как партнеру тоже является доста" точно высоким. Бизнес"риски проектов ЧГП отметили 26,7% респондентов. Это пока" зывает, что наряду с высокими опасениями, связанными с деятельностью государства, бизнес также оценивает достаточно высоко и риски самих проектов. Наименьшее число голосов участников опроса набрали риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций. Эти риски вызвали опасения всего у 3,4% опрошенных. Диаграмма 4.2 Группы рисков, наиболее препятствующие развитию ЧГП в России Риски, связанные с работой государственных органов власти 38,1 Риски, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП 31,8 26,7 Бизнесриски проектов ЧГП Риски, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций 3,4 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Рассмотрим далее более подробно каждую из групп рисков. 4.3. Основные риски, связанные с работой органов государственной власти, – высокий уровень коррупции и избыточная бюрократия Проекты ЧГП, реализуемые в России, сталкиваются с теми же трудностями, которые возникают и при работе в других сферах. ЧГП не является в этом смысле какой"то изолированной формой реа" ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а лизации проектов, а тесно вплетено в существующую в стране дело" вую, нормативно"правовую, культурную среду. Наиболее сильным препятствием развитию частного сектора в современной России является высокий уровень коррупции и избыточ" ная бюрократия органов государственной власти. Все эти факторы влияют на бизнес любого уровня и сферы в любом регионе страны. Это же справедливо и для проектов ЧГП: оба этих риска набрали максимальное количество голосов – 59,6% и 57,4% (диаграмма 4.3). Риски, связанные с работой органов государственной власти, каса" ются действий правительства, которые отражаются на деятельности частного сектора при строительстве и эксплуатации объектов. Они могут включать мероприятия, которые приостанавливают или прекращают контракт, приводят к наложению штрафов или вводу в действие инструкций, уменьшающих доходы, и т.п. Что касается реализации проектов ЧГП, то они увеличивают затраты на подготовку/согласование проекта, вносят дополнительные, подчас не поддающиеся прогнозированию риски, что опять же ведет к повы" шению стоимости проекта и, как следствие, к снижению его рентабельности и/или увеличению срока окупаемости. Согласно мировой практике, правительство в подобных случаях (и это оговорено в законах) должно предоставлять компенсацию инвесторам и частным партнерам за наступление таких рисков. Однако правительства часто уходят от выполнения этих обязательств, оправдывая свои действия многочисленными причинами. В результате частные партнеры вынуждены принимать на себя или Диаграмма 4.3 Наиболее существенные риски ЧГП для бизнеса, связанные с работой государственных органов власти Высокий уровень коррупции на всех уровнях власти государства 59,6 Избыточная бюрократия государственных органов власти 57,4 Изменение нормативноправовой базы в сфере реализации проекта 36,7 Изменение приоритетов в социально экономическом развитии на федеральном, региональном или муниципальном уровнях Конфискация / национализация Изменение политической системы 18,7 12,5 6,8 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 81 82 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е страховать риски, которые связаны с разрешением споров с государ" ством, если правительство нарушило соглашение. Не менее важным риском для российских компаний является изме" нение нормативно"правовой базы в сфере реализации проекта. Принимая во внимание, что крупные инфраструктурные проекты в сфере ЧГП – это, как правило, долгосрочные проекты, данный риск становится существенным для 36,7% респондентов. Действительно, в условиях быстро развивающейся и меняющейся нормативно" правовой базы в России изменение «правил игры» вполне реально. В рамках ЧГП такое изменение может привести, например, к суще" ственному изменению условий эксплуатации объекта. Гарантии государства по поддержке проектов ЧГП, его готовность и способность обеспечивать компенсацию политических рисков явля" ются ключевыми вопросами для частных инвесторов. Особенно это касается иностранных инвестиций, которые очень чувствительны к политическим рискам. 18,7% опрошенных выделили изменение приоритетов в социально" экономическом развитии на федеральном, региональном или муници" пальном уровнях в качестве наиболее существенного риска ЧГП для компаний. Изменение приоритетов развития, как правило, ведет к изменению в бюджетном финансировании, что напрямую касается проектов ЧГП. Риски конфискации или национализации имущества (12,5%), а также изменения политической системы страны (6,8%), по мнению участни" ков опроса, лишь в самой незначительной степени могут оказать влия" ние на успешность развития проектов ЧГП. 4.4. Риски для бизнеса от участия госу дарства как партнера в проектах ЧГП Негативное влияние рисков, связанных с работой органов государ" ственной власти, также переносится и на риски для бизнеса, связан" ные с участием государства как партнера в проектах ЧГП. Фактически, в течение всего срока договора ЧГП государство оказы" вает прямо или косвенно существенное воздействие на деятельность частного сектора и как партнер, и как регулятор. Несомненно, что распределение прав и обязанностей сторон в рам" ках проекта ЧГП закреплено в соглашении сторон. Современная мировая практика показывает, что стороны контракта стремятся рав" номерно распределять риски между собой: каждая из сторон берет на себя те риски, с которыми она может справиться наиболее эффективно. Так, государство, как правило, отвечает за политические риски, риски изменения законодательства и проч., в то время как частный партнер отвечает за бизнес"риски. Орган государственной власти – партнер в проекте ЧГП является заинтересованным в успехе проекта и выступает в качестве лоббиста ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а интересов проекта в недрах государственного аппарата. В то же время этот, казалось бы, очевидный принцип ставится под сомнение 44,9% опрошенных, которые обозначили риск отсутствия реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта как наиболее существенный для бизнеса от участия государства как партнера в проекте ЧГП (диаграмма 4.4). Второе место с 40,9% голосов заняла длительность процесса согласо" вания различных аспектов проекта в недрах государства. Этот аспект действительно важен, т.к., например, прохождение конкурсной проце" дуры при проведении концессионного конкурса может занять от одно" го года до двух лет. Проекты ЧГП часто реализуются на объектах, находящихся в государственной собственности. Эта сфера очень плохо урегулирована в России с правовой точки зрения, что может вызвать коллизии или столкновение интересов различных ведомств. Практически такое же количество голосов – 40,3% – набрал вариант ответа об отсутствии координации действий и различии интересов раз" личных министерств и ведомств, а также об отсутствии единой програм" Диаграмма 4.4 Наиболее существенные риски для бизнеса, связанные с участием государства как партнера в проектах ЧГП Отсутствие реальной ответственности государственных структур за реализацию проекта 44,9 Длительный процесс согласования различных аспектов проекта в недрах государства 40,9 Отсутствие единой программы, координации действий и различие интересов между министерствами и ведомствами в сфере ЧГП 40,3 Риск сокращения или прекращения финансирования проекта в случае изменения приоритетов бюджетных расходов 26,7 Недостаточность опыта и отсутствие квалифицированных специалистов у бизнеса и государственных органов по разработке, реализации и управлению проектами ЧГП 24,4 Сложность разрешения конфликтных ситуаций/споров с государственными структурами 22,1 Противоположные интересы федеральных, региональных и муниципальных властей 18,7 Ненадлежащее выполнение условий контракта со стороны органов власти 17,6 Сложность выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций Стремление к избыточному контролю со стороны государственных структур за реализацией проекта 13,1 7,9 Примечание: Респондент мог выбрать не более трех вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 83 84 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е мы ЧГП. Эти проблемы неоднократно озвучивались экспертами в сфере ЧГП в рамках подготовки данного национального доклада. Отсутствие единой программы действий, наличие многих центров регулирования ЧГП и, как следствие, отсутствие координации действий в этой сфере приводят к затягиванию сроков рассмотрения проектов, несостыковкам в нормативно"правовом обеспечении ЧГП, к необходимости нести допол" нительные трансакционные издержки компании – партнеру государства при подготовке и реализации проекта. Эти проблемы мог бы решить спе" циализированный государственный орган в сфере ЧГП. Примеры таких структур существуют за рубежом и позволяют значительно повысить эффективность использования ЧГП. Риск сокращения или прекращения финансирования проекта при изменении приоритетов бюджетных расходов выбрали 26,7% ответив" ших. Тесная связь проектов ЧГП с бюджетным финансированием явля" ется одним из сложных аспектов партнерства. Привязка финансирова" ния проектов ЧГП к ежегодному голосованию бюджета значительно сокращает возможность планирования по проектам ЧГП для компаний и не стимулирует их инвестировать в крупные долгосрочные проекты. Однако следует отметить, что ситуация в этой области начинает испра" вляться. Так, Инвестиционный фонд предоставляет финансирование сроком до 5 лет, причем это финансирование не привязано к бюджетно" му процессу. Практически каждый четвертый участник опроса (или 24,4%) отме" тил недостаточность опыта государственных структур и частного сектора как один из важных рисков при работе в форме ЧГП. Такой ответ вполне понятен. В условиях недостаточной нормативно"право" вой и институциональной проработанности ЧГП в России во многом успех партнерства зависит от инициативы и профессионализма обоих участников. А именно этого и не хватает. Общий низкий про" фессиональный уровень государственных служащих, отсутствие опыта взаимодействия с компаниями, особенно в такой сложной сфере, как ЧГП, сказываются на повышении риска такого взаимо" дейтсвия. Справедливости ради следует отметить, что подобного опыта не хватает и компаниям. Согласно исследованиям Ассоциации Менеджеров, лишь около 15% компаний"представителей крупного и среднего бизнеса принимали участие в проектах ЧГП. 22,1% респондентов отметили сложность разрешения конфликтных ситуаций с государственными структурами. Этому способствует невы" сокий авторитет судебной системы страны, которая многими рассма" тривается как зависимая от исполнительной власти. Такое неверие в судебную систему настораживает компании при взаимодействии с государством, которое, по их мнению, окажется в приоритетной пози" ции в случае возникновения спорных ситуаций. Рассматривая оставшиеся риски для бизнеса, связанные с деятельно" стью государства как партнера, участники исследования отдали 18,7% голосов за риск противоположности интересов различных уровней власти – федеральной, региональной и местной. ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а 85 Несоблюдение органами власти условий контракта (17,6%), а также сложность выхода из проекта и возврата инвестиций (13,1%) не вызы" вают у представителей бизнеса высокого уровня беспокойства. Очевидно, что юридически закрепленные обязательства сторон могут всегда быть обжалованы. Еще меньше опасений вызывает стремление государства к избыточно" му контролю за реализацией проекта – 7,9% голосов. Само стремление государства к партнерству с бизнесом означает, что оно заинтересовано в более широком взаимодействии с частным сектором и не ставит перед собой цель создания дополнительных сложностей для компаний. Результаты этой части исследования показывают, что отсутствие координации действий между ведомствами, длительность согласова" ния различных аспектов проекта, отсутствие реальной ответственно" сти в государственных структурах воспринимаются деловым сообще" ством как гораздо более высокие риски, чем неисполнение государ" ством своих обязательств по контракту или стремление к избыточному контролю за частным партнером. 4.5. Бизнесриски проектов ЧГП По мнению участников исследования Ассоциации Менеджеров, биз" нес"риски проектов не являются основными при реализации проектов ЧГП. Они занимают лишь третье место в группе основных рисков ЧГП после рисков, связанных с работой государственных органов власти и рисков участия государства как партнера. В целом бизнес"риски проектов ЧГП соответствуют традиционным рискам проектного финансирования, но имеют свою специфику, свя" занную с необходимостью работать на объектах государственной соб" ственности и в сферах, традиционно считающихся областью деятель" ности органов власти. Согласно результатам исследования, наиболее существенным риском 56,8% респондентов считают незапланированное повышение цен на оборудование и материалы, необходимые для осуществления проекта. Такой риск, действительно, существует, но в то же время он всегда обговаривается и закрепляется в договоре сторон. Государство, как правило, готово брать его на себя. Также могут предусматриваться компенсации компаниям за счет включения дополнительных издер" жек в тариф на пользование объектом ЧГП (диаграмма 4.5). Имея в виду мировой опыт ЧГП, надо отметить также и то, что ком" пании достаточно часто при проведении тендера на участие в совме" стном с государством проекте умышленно занижают цену работ, пыта" ясь одержать верх над конкурентами. Впоследствии это приводит к увеличению цены проекта, а иногда – к срыву контракта. Вторым по значимости оказался риск неэффективного управления проектом, набрав 46,6% голосов респондентов. На столь высокий пока" затель, очевидно, оказывает влияние необходимость работы с государ" Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? ЧГП – это структурно+правовой механизм, который призван примирить общественный интерес и частную инициативу. 86 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е ством, с громоздкой бюрократической структурой, которая у многих респондентов вызывает опасения и страхи потери эффективности управления проектом. Этот риск нам представляется также вполне оправданным и реальным. Ведь необходимые согласования с различ" ными ведомствами и уровнями власти при реализации крупного про" екта могут занять не один год, что существенно снижает гибкость ком" паний. Риск неверной оценки рентабельности проекта, набравший 43,2% голосов, также является весьма характерным для ЧГП. Ошибочная оценка спроса, изменение тарифной политики государства, удлинение сроков строительства объекта за счет необходимости согласования между ведомствами, повышение цен на материалы и оборудование, высокая стоимость кредита и проч. – все это может значительно повлиять на рентабельность проекта. Удорожание стоимости строительных работ представляет собой одну из главных особенностей и основных составляющих рисков на строительном этапе, что напрямую влияет на рентабельность проекта. Строительный период в инфраструктурных проектах достаточно дли" телен – со времени подписания контракта до тех пор, когда бизнес" партнер получит первые доходы, проходят годы, что может значитель" но увеличивать общие затраты на строительство. Ответственность за такие риски несет, как правило, частный сектор, который закрывает некоторые из них посредством страхования. Государство принимает ответственность за риски строительства, когда само строит объект. Обычно правительства также прибегают к услугам страховых компа" ний, особенно при реализации проектов, сопровождающихся повы" шенным риском (например, при прокладке дорог или дорожных объектов через горы). Все возникшие в результате задержки реализации проекта ЧГП по вине государства дополнительные затраты на строительство и/или дополнительные суммы расходов, которые могут подлежать возмеще" нию после сдачи объекта в эксплуатацию, должны быть возмещены бизнес"партнеру. Этот тезис подтверждают ответы респондентов. Так, риск неверной оценки платежеспособного спроса набрал 22,7% голосов респондентов, в то время как риск неверной оценки стоимости проекта отметили 18,7%. В качестве примера можно привести неверную оценку платеже" способного спроса в дорожной концессии. Рыночный спрос факти" ческих или ожидаемых уровней движения определяется готовно" стью потребителей оплачивать свой проезд. От правильности расче" тов потребности населения в платной услуге и способности его нести издержки на эти цели зависят жизнеспособность проекта и его финансирование. Число и качество конкурентных альтернатив" ных маршрутов, их связь с платной дорогой и остальной частью транспортной сети также отражаются на интенсивности транспорт" ного потока (вставка 4.1). ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а Вставка 4.1. Возможное распределение рисков в дорожной концессии Госсектор Частный сектор Источник: материал предоставлен компанией «КПМГ в России и СНГ». Интенсивность движения и уровень сбора денег за проезд могут быть недостаточны, чтобы компенсировать бизнеспартнеру все затраты, включая строительство, эксплуатацию и обслуживание. Прогнозирование уровней движения затруднено, потому что новые проекты не могут без корректировок использовать данные существующих транспортных потоков в качестве прогнозов спроса. В результате для получения по возможности более надежных и достоверных данных должны использоваться другие методы оценки спроса типа экономикоматематических моделей и социологических опросов. Характерная особенность таких бизнесрисков в том, что они чрез вычайно зависимы от времени и местоположения объекта. Уровни движения транспорта в железнодорожных, морских, автодорожных проектах должны быть проанализированы с особой тщательностью, и прогнозы интенсивности должны быть реальные. 87 88 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е На эксплуатационной стадии риски могут распределяться между субъектами договора ЧГП в зависимости от источника их происхождения. Если, например, правительство не выполнило определенное обязательство по предоставлению разрешения или лицензии, оно несет соответствующие издержки и компенсирует бизнес"партнеру недополученную им прибыль. Риски получения дохода закрываются, как правило, оператором проекта, если договор не предусматривает иного. Они также могут быть снижены за счет страховой компании. Если ожидаемый доход недополучен из"за действий правительства (отказ увеличить тарифы согласно оговоренным в контракте или законе формулам), то и ответственность несет правительство. Диаграмма 4.5 Наиболее существенные бизнесриски проектов ЧГП Незапланированное повышение цен на оборудование и материалы, необходимые для осуществления проекта 56,8 46,6 Риск неэффективного управления проектом Риск неправильной оценки рентабельности проекта 43,2 Риск неверной оценки платежеспособного спроса 22,7 Риск неверной оценки стоимости проекта (повышение стоимости в процессе его реализации) Ошибки технического проектирования и реализации проекта Форсмажорные обстоятельства (гражданские беспорядки, война, стихийные бедствия) Риск изменения валютного курса (для контрактов деноминированных в иностранной валюте) 18,7 9,6 7,4 6,2 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 В договорах ЧГП в сфере электроэнергетики, магистральной транс" портировки газа в целях снижения коммерческих рисков правитель" ства часто гарантируют закупку определенных в договоре объемов выработанной электроэнергии или поставленного газа. Если бизнес" партнер не нарушает своих обязательств в рамках договора, государ" ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а ство через уполномоченные, как правило, государственные компании оплачивает электроэнергию и газ, переданные в определенные пункты их доставки. При этом согласовываются также тарифы и методики их изменения, что значительно снижает коммерческие риски. Представители компаний достаточно невысоко оценили риски неточности технического проектирования и реализации проекта – всего 9,6% голосов респондентов. Технические риски связаны в основном с этапами подготовки, стро" ительством, эксплуатацией и управлением проектом (процесс произ" водства, дата завершения, качество, стоимость отсрочки и изменения первоначально согласованных требований и условий). Эти риски несет бизнес"партнер государства и/или фирмы"подрядчики. На предварительной стадии подготовки проекта ЧГП (разработка ТЭО, бизнес"плана, проектной документации т.п.) риски между госу" дарством и его потенциальными бизнес"партнерами распределены достаточно четко. Если отказы и неувязки в спецификациях проекта возникают в обеспечиваемых и предлагаемых бизнесу правитель" ственных документах, то, очевидно, все риски и ответственность несет только правительство. Если же ошибки и неточности содержатся в документах и предложениях претендента на проект ЧГП, то это – сфера его ответственности. Многие проекты в мировой практике были отсрочены или не реали" зованы из"за трудностей определения стратегического и тактического направлений развития коммерческого использования инфраструктур" ных объектов ЧГП, а также проведения детальных прединвестицион" ных расчетов. Чаще всего ответственность за большинство этих рисков берет на себя государство. ФорсAмажорные обстоятельства (обстоятельства непреодолимой силы) представляют собой риски, которые находятся вне контроля и управления всеми сторонами частно"государственного партнерства. Они вызвали опасения всего у 7,4% респондентов. Во многих видах контрактов стороны имеют право приостановить выполнение своих обязательств при наступлении обстоятельств, выходящих за рамки их контроля, например, при стихийных бедствиях, других природных катаклизмах, войнах, военных действиях, эмбарго, ограничениях на импорт или экспорт и существенном изменении законов. К форс"мажорным могут быть также отнесены следующие обстоятельства: неустранимая задержка строительства; значительный ущерб, расход, убыток или утрата, которые потерпел партнер, не определенные в договоре как подлежащие компенсации со стороны государства или страховых компаний. При их наступлении срок действия договора ЧГП может быть прод" лен по письменной договоренности частного предприятия с государ" ством. 89 90 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Наименьшие опасения у представителей российских компаний вызвал риск изменения валютного курса для контрактов, деноминиро" ванных в иностранной валюте, – всего 6,2% ответов. Основная масса контрактов, заключаемых в России, предусматривает рублевые плате" жи. Изменение валютного курса может оказать влияние на зарубеж" ные компании, а также при закупках оборудования и материалов за границей. 4.6. Общественные риски ЧГП При подготовке и реализации проектов ЧГП также необходимо учи" тывать отношение населения, особенно проживающего на территории реализации проекта, общественных и международных организаций к проекту. Наиболее существенный риск в этой сфере возникнет в случае нега" тивного воздействия проекта на окружающую среду. Этот вариант ответа отметили 80,1% участников опроса (диаграмма 4.6). Диаграмма 4.6 Наиболее значимые риски ЧГП для бизнеса, связанные с протестами населения, общественных и международных организаций Негативное воздействие на окружающую среду 80,1 Недостаточный уровень технической безопасности проекта 75,4 Неприятие проекта по идеологическим, религиозным, моральным, историко архитектурным и иным мотивам Несоблюдение условий труда Ущемление прав человека и национальных меньшинств 31,2 13,1 9,6 Примечание: Респондент мог выбрать не более двух вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Недостаточный уровень технической безопасности проекта обозна" чили 75,4% участников опроса. Этот риск характерен не только для ЧГП, но и для любых проектов. 31,2% ответивших указали на возможность неприятия проекта по идеологическим, религиозным, моральным, историко"архитектурным и иным мотивам. Наименьшее опасение вызывают протесты населения и обществен" ГЛ А В А 4 . П р е и м у щ е с т в а и р и с к и п р о е к т о в ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а ных организаций в случае несоблюдения условий труда (13,1%) и уще" мления прав человека и национальных меньшинств (9,6%). Таким образом, компании в целом невысоко оценивают риски, свя" занные с протестами населения, общественных и международных организаций. Основная масса этой группы рисков сосредоточена в сфере экологии и технической безопасности проекта. Эти риски целесообразно равномерно разделять между частным сек" тором и государством. Для снижения их уровня необходима активная работа с населением и общественными организациями по информиро" ванию и согласованию всех касающихся их аспектов проекта. Важно также гарантировать соблюдение законодательства (в т.ч. экологиче" ского), прав и свобод граждан. Таким образом, проекты ЧГП содержат в себе как преимущества, так и риски. В проведенном исследовании Ассоциация Менеджеров попросила оценить проекты ЧГП с точки зрения прибыльности и дея" тельности государства как партнера компании, которые имеют опыт реализации проектов совместно с государством. По 10"балльной системе проекты ЧГП с точки зрения прибыльности набрали 5,88 баллов. В принципе, такая оценка говорит скорее об умеренном уровне прибыли для компаний"участников партнерства. Государство как партнер набрало 5,19 баллов по этой же системе (диаграмма 4.7). Подготовительные мероприятия со стороны государства, направлен" ные на решение существующих и потенциальных проблем в сфере ЧГП, а также качественная подготовка и эффективное управление проектом могут существенно снизить уровень и смягчить действие многочисленных рисков. Диаграмма 4.7 Оценка реализации проекта(ов) ЧГП компаниямиучастниками 5,88 5,19 С точки зрения прибыльности С точки зрения деятельности государства как партнера Примечание: Оценки выставлялись по 10+балльной шкале, где 1 – наименьший балл, 10 – наивысший. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 91 92 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Глава 5. Пути развития частногосударственного партнерства в России ЧГП становится важным элементом в развитии российской социально"экономической сферы в России. Несмотря на существующие трудности становления ЧГП, большинство экспертов сходятся во мнении, что эта концепция призвана сыграть существенную роль в модернизации российской экономики, развитии инфраструктуры и повышении уровня жизни населения. Диаграмма 5.1 Планирует ли компания в будущем принять участие в проектах ЧГП? 88,5 11,5 Да Нет Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 Проведенные Ассоциацией Менеджеров исследования показывают, что 88,5% компаний, уже принимавших участие в проектах ЧГП, планируют в будущем продолжать свое участие в партнерстве с государством при реализации различных проектов. Лишь 11,5% компаний откажутся от повторения такого опыта (диаграмма 5.1). Приведенные цифры свидетельствуют о высоком экономическом интересе для бизнеса от проектов ЧГП. Однако дальнейшее становление ЧГП в России и увеличение проек" тов требуют существенного приложения усилий для развития благо" приятной среды ЧГП со стороны государства. Проведенное Ассоциацией Менеджеров исследование (диаграмма 5.2), а также результаты многочисленных экспертных встреч и круглых столов позволяют выделить семь приоритетных направлений для развития ЧГП в России: ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и Диаграмма 5.2 Что необходимо сделать для создания благоприятной среды частногосударственного партнерства в России Разработать и принять комплекс дополнительных законов, регламентирующих ЧГП, а также разработать механизмы реализации уже существующей нормативноправовой базы по ЧГП 67,1 Обеспечить гарантии государства на вложенные средства (страхование финансовых рисков) 52,8 Обеспечить государственную поддержку реализации проекта (финансирование, налоговые послабления, госзаказ, протекционизм) 48,2 Привлекать для софинансирования и консультирования проектов международные (МФК, ВБ, ЕБРР, ЕИБ и др.) и российские (ВЭБ, ВТБ, Сбербанк, ПИФы и др.) финансовые организации Создать единый государственный орган, ответственный за реализацию проектов ЧГП и единую базу проектов ЧГП Создать сеть аккредитованных консалтинговых структур – посредников между государством и бизнесом для повышения эффективности взаимодействия и снижения рисков в проектах ЧГП Использовать международный арбитраж для разрешения споров между государственными органами и компаниями – участниками ЧГП Гарантировать выкуп проекта государством в случае его убыточности 26,1 19,8 16,5 14,8 14,2 Примечание: Респондент мог выбрать не более трех вариантов ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 1. Формирование общей среды развития ЧГП; 2. Усиление нормативно"правового обеспечения ЧГП; 3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из част" ного сектора; 4. Обеспечение государственной поддержки реализации проекта; 5. Единый государственный орган по вопросам ЧГП; 6. Использование деловых объединений; 7. Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с обще" ственностью. Рассмотрим далее более подробно каждое из представленных напра" влений. 93 94 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е 5.1. Формирование общей среды развития ЧГП Очевидно, что на темпы развития проектов ЧГП оказывает влияние общая экономическая и политическая ситуация в стране. Экономический рост последних лет, политическая стабильность, повышение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, разви" тие законодательной и подзаконной базы в стране, рост благосостоя" ния населения создают в целом благоприятную внешнюю среду для развития проектов ЧГП. Однако существуют и проблемы, связанные прежде всего с низким уровнем доверия между бизнесом и властью, слабым уровнем диалога между частным и государственным сектором, а также чрезвычайно высоким уровнем коррупции, пронизавшей все уровни государствен" ной власти в стране, и административными барьерами. Определенные трудности также связаны и с непонимаем выгод от использования ЧГП в государственном и частном секторах, а также общественностью. 5.1.1. Улучшение прозрачности взаимодействия между органами власти и бизнесом станет суще ственным шагом навстречу развитию ЧГП в России Коррупция и высокие административные барьеры стали бичом развития российской экономики. Многочисленные исследования, проведенные российскими и зарубежными исследователями, показывают, что коррупция стала реальным фактором, тормозящим экономический рост в стране. Несмотря на то, что борьба с коррупцией и снижение высоких админи" стративных барьеров напрямую не влияют на развитие ЧГП, в то же время оздоровление ситуации в этих областях окажет несомненное бла" гоприятное влияние на систему частно"государственного партнерства. В целом повышение качества работы органов государственной вла" сти и профессионализма государственных служащих позволят при" дать импульс развитию ЧГП. 5.1.2. Необходимо повышение уровня доверия между органами власти и бизнесом Сейчас ЧГП развивается в условиях колоссального дефицита доверия, в то время как доверие – основной элемент эффективной реализации ЧГП. ЧГП – это, прежде всего, партнерство между людьми, между чиновниками и бизнесменами. Очевидно, что в атмосфере доверия легче достичь общности и гармонизации интересов участвующих сторон. Причины высокого уровня недоверия кроются не только в сегодняш" нем дне, но и имеют исторические корни. На протяжении всего совет" ского периода государственная политика в экономической и социаль" ной сфере формировалась «сверху», то есть государство исходя из собственных интересов устанавливало «правила игры» для экономи" ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и ческих агентов и принуждало к их исполнению. Эта политика не пред" полагала ни согласия экономических агентов с «правилами игры», ни ответственности государства за соблюдение правил. Эффективность такого подхода в последнее время вызывает боль" шие сомнения. Во"первых, если «правила игры» не принимаются добровольно участниками рынка, то государство вынуждено применять меры принуждения к исполнению правил и нести затраты, связанные с осуществлением таких мер. Во"вторых, при отсутствии механизмов ответственности самого государства возникает общая проблема недоверия к государственной политике, в частности создается крайне неблагоприятный климат для бизнеса и инвестиций, в том числе в сфере ЧГП. ЧГП в более широком понимании может выступать не просто как форма реализации проектов, но и как механизм согласования интере" сов отдельных социальных групп и общественных институтов. Диаграмма 5.3 Чьи интересы должны быть приоритетно отражены при реализации проектов ЧГП В равной степени государства и бизнеса 85,2 Интересы государства Интересы частного бизнеса 9,1 5,7 Примечание: Респондент мог выбрать один вариант ответа. Оценки представлены в процентах от общего числа ответов респондентов. Источник: Ассоциация Менеджеров, 2006 В идеализированном виде партнерство может пониматься как кон" структивное взаимодействие организаций"партнеров для решения проблем подготовки и реализации проектов, «выгодное» каждой из сторон в отдельности и всем в целом. Вместе с тем жизненные реалии нынешней России таковы, что достичь этого не всегда удается. Чаще на практике реализуются краткосрочные «социальные альянсы», когда усилия и ресурсы партнеров объединяются для достижения некой конкретной цели. Показательно, что, по результатам исследования Ассоциации Менеджеров, 85,2% представителей компаний отметили, что при реализации проектов ЧГП интересы государства и бизнеса должны быть отражены в равной степени (диаграмма 5.3). Более того, почти каждый десятый участник (или 9,1%) поставил интересы государства впереди интересов бизнеса. И лишь 5,7% респондентов отметили, что интересы частного сектора более приоритетны, чем интересы государства. Такой результат, на наш взгляд, говорит о том, что 95 96 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е частный сектор воспринимает ЧГП именно как партнерство и готов разделять преимущества и риски при реализации совместных проектов с государством. Важно отметить, что причины недоверия кроются не только в пове" дении чиновников, но и представителей частного сектора. Мировой опыт показывает, что не столь редки ситуации, когда компании, напри" мер, умышленно занижают стоимость проекта, чтобы выиграть тендер и получить доступ к государственному финансированию; качество предоставления услуг также может оказаться не соответствующим требуемому уровню и стандартам. Таким образом, недобросовестные бизнесмены также играют против укрепления развития ЧГП. Доверие не может быть установлено по велению «сверху», это всег" да долгосрочный процесс. Лишь по мере накапливания опыта успеш" ной реализации проектов ЧГП, формирования необходимой норма" тивно"правовой и институциональной среды развития ЧГП, повыше" ния уровня уважения и взаимного учета интересов между сторонами будет развиваться и укрепляться взаимное доверие. Это довольно длительный процесс, но без успешного движения в этом направлении развитие ЧГП не будет иметь смысла. 5.1.3. Информирование органов государственной власти, компаний и общественности о возможностях и преимуществах ЧГП Как отмечалось выше, в последнее время интерес к концепции ЧГП значительно увеличился в органах государственной власти и в деловой среде. Несмотря на это, на профессиональном уровне заниматься про" ектами ЧГП могут лишь очень немногие компании, а уровень инфор" мированности о возможностях и преимуществах ЧГП остается в целом на невысоком уровне с обеих сторон. Нередка ситуация, к примеру, когда российские предприниматели узнавали о возможности участия в проектах ЧГП на выставках и кон" ференциях за рубежом. В связи с этим важным направлением развития ЧГП должно стать информирование широких слоев деловой общественности и чиновников о ЧГП, о тех вариантах партнерства, которые предлагает эта концепция. Существуют и более весомые аргументы, подтверждающие необхо" димость активной информационно"разъяснительной работы о ЧГП. Мировой опыт показывает, что проекты ЧГП часто вызывают неодноз" начную реакцию в обществе, особенно в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Дело в том, что преимущества ЧГП часто не лежат на поверхности, их нужно последовательно, профессионально и аргументированно разъяснять широкой общественности. Передача областей, традицион" но относящихся к сфере деятельности государства, в частный сектор часто вызывает тревогу и опасения у населения. ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и Реализация проектов ЧГП не редко требует привлечения бюджет" ных средств. Бюджетная сфера неотделима от политики, а в современ" ном гражданском обществе с его многочисленными «группами давле" ния», активно отстаивающими свои интересы, и влиятельными средствами массовой информации залогом успешного продвижения вперед все чаще служит умение заручиться общественной поддержкой. Именно поэтому представители бизнеса, правительства и сектора бюджетных услуг должны выработать совместный план действий по более эффективному и систематическому разъяснению преимуществ, которые приносят обществу проекты ЧГП. Для некоторых чиновников и бизнесменов многие из преимуществ ЧГП не являются очевидными. Более того, в ряде стран эти преи" мущества яростно оспариваются влиятельными силами в обществе. Соответственно, необходимо представлять как позитивные, так и нега" тивные последствия или сценарии проектов ЧГП. При этом следует использовать аргументы в пользу проектов ЧГП как со стороны госу" дарства, так и со стороны бизнеса. При обосновании важности конкретных проектов ЧГП необходимо разрабатывать планы информационно"разъяснительной работы, нала" живать взаимодействие со всеми группами заинтересованных лиц, разъяснять общественную значимость проекта. В ходе мониторинга проекта определять отправную точку в настроениях общества и отсле" живать эволюцию общественного мнения. Очень важно также обеспе" чить взаимодействие с неправительственными организациями. В работе с общественностью с целью разъяснения сути проекта ЧГП очень важно объяснить, что в результате проекта каждая из сторон экономит ресурсы и способна повысить качество предоставляемых услуг. Информационно"разъяснительная работа имеет важный практиче" ский интерес для участников партнерства и в области финансирова" ния. Повышая информированность заинтересованных сторон о про" екте и тем самым получая общественную поддержку проекта, возмож" но снизить предполагаемый уровень риска и таким образом повлиять на процентные ставки в сторону понижения, сокращая стоимость заимствований. 5.1.4. Закрепление ЧГП в проектах стратегического развития страны и регионов Одной из причин слабой динамики развития частно"государственно" го партнерства эксперты называют отсутствие национальной, отрасле" вых и региональных стратегий социально"экономического развития. ЧГП должно способствовать достижению стратегических целей социально"экономического развития, поставленных государством. В данном случае ЧГП будет являться одним из инструментов, который органы власти смогут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций. 97 98 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е В настоящий момент, как было отмечено выше, сферами, в которых наиболее активно применяется ЧГП, являются транспортная инфраструктура, ЖКХ, объекты энергетики. В будущем механизм ЧГП должен более активно использоваться и в других сферах народно" го хозяйства. Помимо определения приоритетных направлений на федеральном уровне, не менее значимую роль играют региональные и муниципаль" ные планы развития. Практика показала, что ЧГП может эффективно использоваться в целях выполнения задач по экономическому развитию территории и, в частности, для реализации проектов, входящих в планы города (райо" на). ЧГП базируется на тех же принципах, что и стратегические проек" ты34, а именно: долгосрочности, территориальной привязке и обще" ственной значимости. Важным благоприятным фактором для развития ЧГП может стать включение схемы ЧГП в территориальное планирование. Стратегии развития регионов являются организационным механизмом, обеспе" чивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития. Они также могут учесть и согласовать точки зре" ния различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализа" ции общественно значимых проектов. Тем самым, стратегическое пла" нирование способствует возникновению совместных проектов част" ного и общественного секторов и успешности их реализации. В стратегии использования ЧГП должны быть зафиксированы: общие представления о планах в отношении ЧГП, видах услуг, которые будут оказывать ЧГП, предполагаемых формах партнерства и требованиях к потенциальным партнерам; руководящие принципы, например: ЧГП должны снижать государственные расходы на обслуживание; все инициативы ЧГП должны быть открыты и прозрачны; ответственность за определение уровня и качества первоочередных услуг останется за городскими властями и т.п.; стратегия коммуникаций, обеспечивающая открытые консуль" тации и обсуждение всех аспектов организации ЧГП как внутри органов власти, так и с местным сообществом; стратегия в отношении кадров, активное использование ЧГП потребует подготовки чиновников; процедура работы ЧГП, фиксирующая стандартные процедуры создания и функционирования ЧГП; формальный статус стратегии использования ЧГП, гаранти" рующий ее стабильность и надежность. 34. Хуснутдинова С.Р. Частнообщественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города. Материалы всероссийской научнопрактической конференции. Екатеринбург: Издательство АМБ, 2004. – С. 2125. ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и 99 5.2. Усиление нормативноправового обеспечения ЧГП 5.2.1. Нормативноправовое обеспечение ЧГП требует дальнейшей проработки Успех ЧГП основывается в первую очередь на детальном нормативно" правовом обеспечении различных аспектов партнерства. Противоречия или конфликтные ситуации, систематически повторяющиеся в системе частно"государственного партнерства и снижающие эффективность всего механизма требуют постоянного совершенствования «правил игры». Оговоренные, согласованные и принятые сторонами правила являются мощным регулятором проблемных ситуаций, значительно снижают риски и повышают эффективность всей системы ЧГП. Как было отмечено выше, законодательное регулирование в сфере ЧГП можно разделить на общее законодательство и специальное зако" нодательство. К специальному законодательству относятся Бюджетный кодекс, Постановление Правительства РФ № 694 «Об инвестиционном фонде РФ», ФЗ № 115 «О концессионных соглаше" ниях», ФЗ № 225 «О соглашениях о разделе продукции», ФЗ № 116 «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и ряд отрасле" вых нормативно"правовых актов. Эти законы создают общую основу для развития ЧГП. Однако такие специфические для ЧГП законы, как ФЗ «О концессиях», «О СРП», «Об ОЭЗ» далеко не совершенны и требуют существенных корректи" ровок и принятия множества подзаконных нормативно"правовых актов. Необходима также разработка механизмов их практической реализации. Основываясь на проведенной работе в ходе подготовки данного доклада, можно выделить ряд принципов, которые необходимо учиты" вать, по мнению делового сообщества, при дальнейшей разработке нормативно"правовых актов в сфере ЧГП: обеспечение стабильности условий договора на всем протяжении его деятельности; четкое разделение прав и обязанностей каждой из сторон в проектах ЧГП; равномерное распределение рисков между сторонами и снижение риска применения императивных норм вне зависимости от соглашения сторон; снижение избыточного контроля государства за реализацией проекта; исключение возможностей конфискации или национализации имущества; упрощение процедуры изменения тарифов; создание специального налогового режима для структур про" ектного финансирования; разрешение ряда проблем земельного права. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? Под ГЧП понимается широкий спектр деятельности, смысл которой состоит в том, что для решения общих задач, связанных либо с развитием экономики и бизнеса, либо с внеэкономическими проблемами, например, в сфере социальной, – бизнес и государство в неких формах объединяют свои ресурсы для решения этих задач. 100 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Следует отметить также, что для успеха реализации конкретных про" ектов необходимо, чтобы при взаимодействии с государством бизнес имел возможность сохранить гибкость и эффективность своей дея" тельности. Дело в том, что, оказавшись «в пределах государственных денег», бизнес может оказаться в необходимости «играть по государ" ственным правилам» – для решения возникающих вопросов ему могут понадобиться недели, если не месяцы согласований с государственными органами. Правила, разработанные для госу" дарственных структур или для государственных программ, совершен" но не пригодны для работы частной компании. Экспертные опросы также показали обеспокоенность бизнеса в слу" чае возникновения спорных ситуаций с государственным партнером. При фактическом отсутствии независимой судебной системы реше" ние таких споров будет, по мнению многих опрошенных, отвечать интересам государства. Таким образом, любой долгосрочный контракт по ЧГП может стать объектом такого же рейдерства, как и корпоратив" ная собственность. Поэтому объективность и независимость судебных решений при разрешении возникающих споров будет служить ярким индикатором того, насколько государство действительно заинтересо" вано в развитии партнерских отношений с частным сектором. 5.2.2. Устранение недостатков ФЗ «О концессионных соглашениях» Федеральный закон «О концессионных соглашениях» является важ" нейшим законом для развития ЧГП в России. Однако, несмотря на его важность, пока ни одной концессии не было принято. Одна из причин такого положения – существенные недостатки самого закона, в частности, Положения о типовых соглашениях. Рассмотрим более подробно некоторые проблемные точки закона и, основываясь на примере проектов в сфере транспортной инфраструк" туры, представим возможные пути их решения. Проблема 1. Императивный характер типовых концессионных соглашений. Согласно п. 2 ст.13 закона «О концессионных соглашениях» типовое концессионное соглашение является обязательным для заключения договора концессии. В ст. 4 перечислены объекты концессионных соглашений, для каждого из которых необходима разработка типовых концессионных соглашений. На момент выхода доклада в печать было принято лишь одно типовое концессионное соглашение в сфере автомобильных дорог и транс" портной инфраструктуры35. Сейчас разрабатывается еще ряд типовых соглашений в других областях. 35. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 2006 г. N 319 г. Москва «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе мостов, путепроводов, тоннелей, стоянок автотранспортных средств, пунктов пропуска автотранспортных средств, пунктов взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств». ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и По мнению экспертов, единственное принятое типовое соглашение в целом неудачно по структуре и по содержанию. В нем закреплен единообразный подход ко всем концессионным проектам в регулиру" емой области. Лишь в отдельных случаях возможны альтернативные пути регулирования. Существенным недостатком является и то, что принятое типовое соглашение содержит негибкие положения в отно" шении обеспечения, ответственности и прекращения соглашения. Для того чтобы это соглашение заработало, необходима его суще" ственная корректировка либо принятие нового соглашения, отвечаю" щего международной практике. Еще лучше, если будут разработаны типовые соглашения для каждого объекта транспортной инфраструк" туры (дороги, аэропорты, порты и пр.). Учитывая, что разработка обязательных типовых концессионных соглашений требуется для всех объектов концессий, процесс их разра" ботки и правки может занять не один год. Поэтому другим решением проблемы может стать отмена требова" ния об обязательности типового соглашения, содержащегося в законе. Вполне разумно было бы первоначально сделать типовое соглашение рекомендательным. Подобная поправка уже была внесена в Государственную думу РФ. Проблема 2. Несоответствие законодательно установленных и реаль ных сроков оформления документов на земельный(е) участок(ки). Требование закона, содержащееся в п. 1 ст. 11 гласит: «…Договор аренды (субаренды) земельного участка должен быть заключен с кон" цессионером не позже чем через 60 рабочих дней со дня подписания концессионного соглашения». Очевидно, что в современных российских условиях 60 дней явно недостаточно для оформления всех документов на земельный участок, например, под строительство дороги. В случае же необходимости оформить документы на многие земельные участки эта норма заведо" мо становится невыполнимой. Возможным решением здесь может стать параллельное проведение двух конкурсов: на дизайн дороги (разработка инженерного проекта) и на концессии. Проблема 3. Закон не позволяет множественность участников на стороне концедента. Ст. 5 закона гласит: «…Концедент – РФ… либо субъект РФ… либо муниципальное образование». Таким образом, в законе закреплена единственность участия в концессии на стороне государства. В то же время многие проекты могут иметь необходимость вовлечения нес" кольких государственных ведомств, например, на федеральном и региональном уровнях. Так, при строительстве «Западного скоростного диаметра» на его стороне выступит Правительство РФ в лице Федерального дорожного агентства и Правительство Санкт" Петербурга. 101 102 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Для того чтобы разрешить эту проблему, необходимо принятие поправки в ФЗ «О концессионных соглашениях», разрешающую мно" жественность участников на стороне концедента. Проблема 4. Закон не способствует привлечению частных кредиторов для финансирования проекта. Необходимо развитие механизмов обеспечения. Большинство реализуемых в России проектов ЧГП использует кре" дитную схему финансирования. В то же время в случае использования кредитных схем для реализа" ции проектов ЧГП риски банков"кредиторов существенно увеличива" ются. П. 6 ст. 3 прямо запрещает передачу концессионерам в залог объекта концессионного соглашения. Таким образом, активы в рамках концес" сии не могут быть обременены никаким обязательствами, что суще" ственно увеличивает риски кредиторов. А увеличение риска, как известно, напрямую связано с увеличением стоимости кредитования. Одним из возможных путей решения проблемы могла бы стать уступка будущего права кредитующей организации. Например, уступ" ка права на взимание платы за проезд по автомагистрали. Однако уступка права недостаточно хорошо проработана в россий" ском законодательстве и может быть признана недействительной. Более того, в рамках концессионного законодательства есть специаль" но предусмотренные ограничения. Так, п. 2 ст. 5 запрещает залог прав концессионера по концессионному соглашению. Согласно этой же статье уступка прав по концессионному соглашению допускается только с момента ввода объекта в эксплуатацию. Для уступки прав при этом необходимо согласие государства. Таким образом, уступка прав невозможна на этапе строительства объекта. Более того, при определенных обстоятельствах права буду" щих поступлений от эксплуатации объекта могут оказаться юридиче" ски недействительными. Как правило, в рамках конкретного проекта ЧГП возможен целый ряд мер обеспечения проекта. Одним из вариантов, к примеру, является получение контроля над строительно"проектирующей организацией (СПК). 5.2.3. Тарифное регулирование, налогообложение, земельное законодательство, порядок регистра ции некоторых объектов ЧГП требуют дальнейшей проработки Работа с объектами, находящимися в собственности государства, или со специфическим законодательством создает на практике много разнообразных препятствий для развития ЧГП. Несмотря на то что многие из этих вопросов удается решить на практике, более детальная законодательная проработка позволит снизить время и издержки ком" паний и органов власти при подготовке проектов ЧГП и, как следствие, расширить возможности использования этой схемы. 103 ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и Например, порядок регистрации многих объектов, типичных для ЧГП (автодороги, железные дороги), не закреплен в российском законодательстве. Проблема собственности, сложная процедура изъя" тия земельных объектов и чрезмерно длительные сроки работы – важнейшие проблемы в земельном законодательстве. Не менее сложна ситуация в тарифной сфере. Жесткое, подчас административное, регулирование тарифов не позволяет участникам проекта эффективно устанавливать ценовую политику. В отсутствие наработанных практик любой случай ЧГП требует при" стального внимания всех сторон и предполагает очень серьезный элемент обучения в процессе реализации. В некотором смысле нужна длительная работа по кодификации лучших институциональных практик. Совершенствование нормативно"правового обеспечения ЧГП дол" жно основываться на существующей и нарабатываемой практике сов" местной реализации проектов. На сегодняшний день главная проблема для успешного функционирования института частно"государственно" го партнерства – это отсутствие устоявшихся практик, или моделей, в которых процедуры могли бы быть алгоритмизированы понятным и стандартным образом, к которым уже привыкли все игроки. 5.3. Повышение поддержки и гарантий государства партнерам из частного сектора Поддержка и высокий уровень гарантий со стороны государства партнерам из частного сектора является важным фактором развития ЧГП. Тенденции развития законодательства, а также выступления офи" циальных лиц свидетельствуют о серьезном стремлении государства к развитию партнерских отношений с частным сектором. Происходит постепенное развитие и усложнение форм ЧГП: от простого госкон" тракта к сложным и долгосрочным концессионным схемам. В целом же можно говорить о том, что в течение последних лет распределение рисков между государством и бизнесом становится все более сбалан" сированным. 5.3.1. Необходимо расширение инструментов финансирования проектов В большинстве крупных проектов ЧГП, реализованных в России, использовались механизмы кредитного финансирования. В то же время в мировой практике наряду с кредитной формой активно используется механизм облигационных займов. Необходимо дальнейшее совершенствование кредитных форм финансирования, а также развитие законодательства для более эффективного использования облигационных займов. Государство в целом не очень охотно идет на предоставление гарантий. Иванов И.Л., старший юрист, «Фрешфилдс Брукхаус Дерингер»: «Залог успеха любого проекта ЧГП – сбалансированное распределение рисков. И в современных российских условиях привлекательность част+ ных инвестиций в коммунальную, транспортную, энергетическую инфраструктуры во+многом зависит именно от этого фактора. Государственные органы и ведом+ ства, а также региональные власти, вовлеченные в процесс подготовки и реализации этих проектов в России, проделали за последние годы большую работу, направленную, в конечном итоге, на совершенствование не только нормативной базы, но и практиче+ ских подходов к сотрудничеству государственного и частного сек+ торов. Мы можем свидетельство+ вать, что результаты этих усилий уже заметны участникам рынка. Следующим этапом должно стать более интенсивное взаимодействие с финансовыми организациями, банками – как отечественными, так и иностранными, – с тем, чтобы предлагаемые правовые и политические инструменты обес+ печения их интересов в рамках конкретных проектов позволяли, с одной стороны, эффективно прив+ лекать финансирование и, с другой стороны, полностью соответ+ ствовали принципиальным требо+ ваниям государства». 104 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е 5.3.2. Гарантии инвесторам на соблюдение условий проектов при смене приоритетов социальноэкономического развития на всех уровнях власти Фактически, все реализуемые сейчас проекты в сфере ЧГП подразу" мевают прямое или косвенное финансирование со стороны государства. Однако государственное финансирование тесно связано с политическим процессом, происходящим в стране или на региональном уровне. Смена политического курса или, к примеру, главы региона может привести к прекращению государственного финансирования или вообще поддержки проекта. Данное положение существенно беспоко" ит частный сектор, ведь проекты ЧГП в России – это, как правило, крупные долгосрочные проекты в сфере инфраструктуры. Четкое соблюдение органами власти принятых на себя обязательств в рамках партнерства, неизменность следования проводимой полити" ки будут являться залогом успешного развития ЧГП и повышения интереса частного сектора к работе с государством. 5.3.3. Необходимо дальнейшее развитие компенсационных механизмов В силу специфики областей использования ЧГП, а также в силу воз" можных законодательных ограничений проекты ЧГП могут оказаться нерентабельными. Другими словами, на практике может возникнуть ситуация, когда доход от эксплуатации объекта не отвечает первоначальным ожиданиям. В таком случае мировая практика говорит о необходимости гаранти" рования минимальной выручки от проекта и разработке процедуры компенсации доходов концессионера. Например, если при строитель" стве платной дороги в течение заранее установленного срока не по вине концессионера его доход от сборов платы за проезд оказался ниже определенного уровня, то ему компенсируется разница. В пилот" ных дорожных проектах ЧГП подразумевается регулярная компенса" ция концессионеру государством вышеуказанных сумм. Размер плате" жей в рамках компенсации доходов зависит от количества и вида транспортных средств, в отношении которых концессионер собрал плату за проезд. На данный момент в России не разработаны удачные инструменты разрешения этой ситуации на стадии эксплуатации объекта. С одной стороны, этому мешает недостаточно развитая правовая база для осу" ществления компенсационных платежей. Государство ограничено как в возможности предоставления гарантий, так и в допустимых формах бюджетных расходов. С другой стороны, зависимость от ежегодного бюджетного цикла вводит нестабильность в само государственное финансирование. ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и 105 Возможным решением может быть получение государственных суб" сидий/субвенций или государственных кредитов (в рамках, к приме" ру, федеральных целевых программ). Однако такие расходы должны будут учитываться в бюджете, а следовательно, их размер подлежит ежегодному прохождению через всю процедуру утверждения бюдже" та. Результаты таких обсуждений далеко не однозначны и будут ста" вить проекты ЧГП в зависимость от политической ситуации в стране, а значит, существенно повышать их риски. Необходимо создать более мобильный инструмент компенсации концессионеру минимального дохода без необходимости ежегодного одобрения бюджета. 5.3.4. Гарантии неизменности тарифного регулирования Государство облает исключительным правом установления тарифов в целом ряде отраслей. Например, железнодорожные перевозки, услу" ги портов, транспортировка нефти и проч. Порядок установления или изменения тарифов – это очень громоздкая процедура. В то же время государство имеет право устанавливать льготы и ограничения для отдельных категорий населения. При заключении соглашений ЧГП государство должно гарантиро" вать минимальный уровень тарифов на пользование объектами, пре" дусмотренными в договоре. Например, тарифы на пользование город" ским пассажирским транспортом. Изменение тарифов в сторону их уменьшения либо появление новых групп льготных категорий граждан может существенно сказаться на рентабельности проекта. 5.3.5. Бизнес должен иметь четкие и понятные процедуры выхода из проекта и возврата осуществленных инвестиций Возможность осуществить своевременный выход из проекта без потери существенной части инвестированных средств и репутации является важнейшим условием для компаний при осуществлении про" ектов в форме ЧГП. При этом необходимо предусмотреть возможно" сти выхода из проекта как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации. Возможность выхода из проекта не означает, что компания сможет остановить свое участие в проекте в любой момент. Для выхода из про" екта должны быть веские основания, предусмотренные в соглашении сторон. К таким основаниям могут быть отнесены: прекращение госу" дарственного финансирования, принятие нормативных актов, суще" ственно ограничивающих или запрещающих получение доходов от эксплуатации объекта ЧГП, снижение интенсивности движения по платной автомобильной дороге гораздо ниже расчетной и пр. Экспертные представления: интересы социальных групп. Где+то здесь должен быть найден баланс – между скоростью достижения требований, которые хочет видеть государство, между возможностями вложить сюда капитал под риск и между возможностями государства все это отрегулировать и добиться социально+экономического баланса. 106 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е 5.3.6. Защита от конфискации или национализации Риск конфискации или национализации достаточно низок в совре" менной России. Однако мировая практика знает такие примеры, что обуславливает необходимость предусмотреть процедуры защиты про" ектов ЧГП от конфискации или национализации и возмещения затрат инвестору в случае наступления такого сценария. Мы перечислили лишь некоторые базовые процедуры поддержки и гарантирования реализации проектов со стороны государства. Однако ими список мер далеко не ограничивается. К примеру, договоры ЧГП могут содержать в себе гарантии на обеспечение интенсивности эксплу" атации объекта со стороны государства или долгосрочные договоры на поставку продукции. Специфика и набор гарантийных механизмов определяется в зависимости от особенностей каждого проекта ЧГП. 5.3.7. Развитие процедур разрешения споров между сторонами Сложность разрешения спорных ситуаций с государством в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязательств хоть и не рассматривается представителями компаний как существен" ный риск, но имеет чрезвычайно важное значение для развития ЧГП в России. В условиях слабо развитой судебной системы России компании дол" жны иметь уверенность в том, что разбирательство споров в суде будет проходить объективно и без давления органов исполнительной власти. Даже при провале проекта они должны иметь возможность возместить убытки и потери путем предъявления «инвестиционных» взысканий к российскому государству через международные арбитражные центры. О важности процедур судебного разбирательства говорит тот факт, что за последние годы по проектам ЧГП с государств СНГ было взыскано свыше $ 10 млрд. Еще на $ 3 млрд. они были вынуждены заключить мировые соглашения. С государств Восточной Европы было взыскано свыше $ 12 млрд. Часть этих взысканий была проведена за отказ или корректировку обязательств по ЧГП"соглашениям. Часть вообще не была связана с государственными договорами, но основывалась на частных убытках, вытекающих из действий и/или бездействия государства и его представителей. При этом во всех случаях был «взломан» национальный правовой режим. А в некоторых случаях требования к муниципалитетам (регио" нам) были переведены на уровень государства. Основаниями этих инвестиционных взысканий послужили Конвенция (ИКСИД) об урегулировании инвестиционных споров и двухсторонние соглашения о взаимной защите и поощрении инвести" ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и ций и/или капиталовложений. При этом активно использовались механизмы международного арбитражного центра (для РФ зачастую Стокгольм). Основные условия инвестиционных требований: «За все отвечает государство». Согласно этому принципу государ" ство обеспечивает гарантию полной и безусловной правовой защи" ты инвестора. Право требования к государству вытекает из дей" ствий и/или бездействия государства и его представителей (чинов" ники и/или госкомпании). Невозможно также ущемление любых прав инвестора в форме прямой или скрытой национализации, экспроприации, иной дискриминации. «И за суд – тоже». Необеспечение со стороны государства адекват" ной судебной защиты или исполнения судебных актов. Ущемление прав иностранного инвестора, даже основанное на решении нацио" нального суда, может стать предметом разбирательства в «инвести" ционном споре». Инвестор может ссылаться на его неадекватность и/или юридическую несостоятельность. Также следует учитывать, что согласно мировой практике решения по «инвестиционным спорам» имеют де"факто повышенную исполнимость. 5.4. Единый государственный орган и система подготовки специалистов по вопросам ЧГП Международный опыт показывает, что с учетом сложности коорди" нации действий между различными ведомствами для более эффектив" ного применения ЧГП целесообразным является создание единого государственного органа, ответственного за развитие ЧГП. Такой опыт есть и в развитых, и в развивающихся странах. Например, в Великобритании в 2000 году была создана Partnership UK – компания, которая занимается ЧГП. Работая на основе частного капитала, она несет ответственность перед государством в лице правительства Великобритании за все проекты ЧГП. По мнению многих экспертов, отсутствие единой системы управле" ния – одна из основных причин, сдерживающих развитие системы ЧГП в России. Такой орган должен стать эффективным посредником между бизне" сом и государством, единым экспертными центром для обеих сторон по вопросам ЧГП. Подобная структура позволит государству: повышать качество государственных услуг; обновлять и совершенствовать инфраструктурные объекты; увеличивать эффективность использования бюджетных средств. 107 108 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Преимущества такого подхода уже оценили многие страны. Например, в той же Великобритании за несколько лет работы Partnership UK осуществлены сотни проектов ЧГП на десятки миллиардов фунтов стерлингов. Помимо работы над конкретными проектами, специалисты такого органа способствуют дальнейшему развитию концепции ЧГП, ком" мерциализации государственных услуг и внедрению рыночных прин" ципов в работу государственного сектора. Не менее важная роль будет заключаться в оказании методологической поддержки государствен" ным органам власти на региональном и муниципальном уровнях для развития ЧГП на местах. Подобная структура могла бы также оказать существенную поддержку при разработке и совершенствовании нор" мативно"правовой базы ЧГП, осуществляя экспертизу существующих и разрабатываемых нормативно"правовых актов. Сосредоточение полномочий различных ведомств в рамках единого центра приведет к повышению ответственности за участие в проектах государства, позволит снизить сроки согласования со всеми заинте" ресованными ведомствами и повысить их координацию при работе с частным секторов в рамках ЧГП. О необходимости создания единого контрагента со стороны государ" ства неоднократно говорили российские эксперты в сфере ЧГП при подготовке данного доклада. Использование принципа «единого окна» существенно упростит задачу для компаний в случае принятия ими решения участвовать в проекте ЧГП. Единый консультант нужен не только государству, но и бизнесу. Ведь большинство компаний также крайне мало информированы о возможностях и форматах работы в рамках ЧГП. Единый орган мог бы оказывать поддержку компаниям на стадии разработки и подачи проекта, ускорить процесс его согласования с различными ведомствами. Не менее важным может стать участие экс" пертов в сфере ЧГП при строительстве объекта и его эксплуатации. Например, компаниям просто необходима помощь профессиональных экспертов при выработке тарифной политики, механизмов обеспече" ния проекта и проч. Подобная структура могла бы стать эффективным инструментом страхования и гарантирования рисков проектов ЧГП. Такого рода спе" циальный государственный участник может сыграть важную роль и в преодолении недостатка цикличности бюджетного финансирования. Доходы такой структуры могли бы формироваться за счет наделения ее полномочиями по аккумулированию доходов от реализации конкрет" ных проектов ЧГП. Затем, не передавая эти доходы в бюджет, опреде" ленная их часть могла бы идти на поддержку текущих проектов ЧГП. Разрешение трудностей или спорных моментов между сторонами, без использования судебной процедуры также является возможным элементом такой системы. Она могла бы взять на себя часть рисков негосударственных партне" ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и ров, инвестируя собственный капитал в реализацию проектов. Возможны также варианты участия специалистов центра в составе СПК при реализации конкретных проектов. Обладая значительным опытом и компетенциями, специалисты таких структур существенно увеличивают общие шансы на успех в реализуемых проектах. Развитие институциональной среды ЧГП должно включать в себя создание единого общефедерального банка данных проектов ЧГП и системы мониторинга проектов ЧГП. Создаваемый единый общефедеральный банк данных по проектам ЧГП позволит привлечь внимание частных инвесторов к проектам федерального, регионального и муниципального значения. В то время как накопленная информация по уже реализованным проектам позво" лит более трезво оценивать перспективы сотрудничества, его риски и пути их преодоления. Система федерального мониторинга должна быть связана со сбором информации и анализом состояния нормативно"правовой базы на региональном и местном уровнях, выявлением инфраструктурных возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов в Вставка 5.1. Национальное Агентство прямых инвестиций (НАПИ) Среди инфраструктурных элементов поддержки инвестиционного процесса в регионах следует особо отметить деятельность Национального Агентства прямых инвестиций (НАПИ), одним из перспективных направлений работы которого является создание и сопровождение деятельности региональных инвестиционных фондов, которые, в свою очередь, позволяют аккумулировать значительные финансовые средства российских и зарубежных инвесторов для прямых инвестиций в наиболее перспективные существующие предприятия региона и в проекты по созданию новых производств. Успешная работа таких фондов позволяет решить ряд важных социальноэкономических задач региона: поднять капитализацию местных предприятий, провести их технологическую модернизацию, увеличить объем реализации товаров (услуг), расширить налогооблагаемую базу, создать новые рабочие места, улучшить инвестиционный климат и привлечь инвесторов для дальнейших инвестиций в развитие предприятий. Примерами проектов, успешно реализованных НАПИ, являются: – разработка «Стратегии привлечения инвестиций в г. Казань»; – разработка «Стратегии Пензенской области по привлечению инвестиций» и содействие в организации пензенского Агентства инвестиций и развития; – разработка стратегии привлечения инвестиций в Краснодарский край; – маркетинг Краснодарского края, создание и сопровождение инвестиционного фонда развития Краснодарского края; – диагностика инвестиционного климата Ростовской области с разработкой рекомендаций по улучшению инвестиционного климата и повышению инвестиционной привлекательности предприятий Ростовской области. Создание Агентства инвестиций и развития Ростовской области (РАИР). Источник: Материалы конференции «Инвестиционные возможности России. Частно+государственное партнерство: проблемы и риски», Москва, 21 ноября 2006 г. 109 110 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е регионах и муниципальных образованиях. Помимо этого, задачей мониторинга будет являться выявление формальных и неформальных барьеров для ведения бизнеса и осуществления проектов ЧГП. Помимо создания основы для принятия решений в области ЧГП, система мониторинга будет являться инструментом выявления и рас" пространения информации о лучшей региональной и местной практи" ке партнерства власти и бизнеса, что позволит значительно повысить эффективность ЧГП в целом по стране. В конечном итоге развитие подобной системы должно привести к созданию рынка проектов ЧГП в различных регионах и на федераль" ном уровне (вставка 5.1). 5.5. Использование деловых объединений На современном этапе становления ЧГП в России возрастает значе" ние бизнес"ассоциаций и консультантов для формирования необходи" мой институциональной и нормативно"правовой среды, а также для развития конкретных проектов. Обе стороны – государство и бизнес – пока очень неопытны. Бизнес заинтересован в том, чтобы продвигать инициативы и привлекать внимание властей к существующим сложностям ЧГП. Бизнес"ассоциации и другие общественные объединения могли бы внести немалый вклад в эту работу. При отсутствии единого органа в сфере ЧГП межотраслевые и отраслевые ассоциации могли бы взять на себя задачу сбора лучших практик в сфере ЧГП, консультирования компаний по вопросам ЧГП. Отраслевые ассоциации могут быть эффективным инструментом в развитии процедур взаимодействия бизнеса и власти в своих отраслях, к примеру, путем участия в разработки типовых концессионных согла" шений. В системе ЧГП необходимо проводить постоянные консультации – без диалога между бизнесом и государством подобные проекты невоз" можно реализовать. 5.6. Более тщательная проработка проектов с обеих сторон и с общественностью Зарубежный опыт свидетельствует, что нередко причиной неудач при реализации проектов ЧГП становится недостаточно тщательная или ошибочная проработка проектов со стороны обоих партнеров. На стадии подготовки проекта необходимо выработать четкие ожидания от проекта, как можно ранее начать консультации между сторонами, определить выгодность реализации проекта для частного и государ" ственного секторов. ГЛ А В А 5 . П у т и р а з в и т и я ч а с т н о го с уд а р с т в е н н о го п а р т н е р с т в а в Р о с с и и 111 5.6.1. Снижение рисков проектов Проекты ЧГП, как и любые другие экономические проекты, содержат в себе значительное количество рисков. К примеру, неверная оценка затрат на строительство объекта, неправильная оценка спроса на услуги и пр. Наряду с традиционными бизнес"рисками проектов к ним могут добавиться и риски, возникающие по причине нормативно"правовой непроработанности сферы ЧГП, сложности согласования решений между государственными ведомствами и проч. Недостаточная проработка проектов ведет к будущим конфликтам между сторонами, а порой и к сворачиванию проекта. Такого рода неу" дачи особенно нежелательны для России, в которой система ЧГП толь" ко начинает разворачиваться, а потому внимание к реализуемым про" ектам со всех сторон самое высокое. Ведь даже при наличии изначального доверительного отношения партнеров друг к другу все непрописанные в договоре и потенциально возможные конфликтные ситуации создадут почву для того, чтобы это доверие исчезло. Таким образом, необходимо тщательно и скрупулезно оценивать проект перед тем, как принять решение о заключении соглашения между двумя сторонами. При заключении договора необходима максимальная фиксация всего, что только можно уточнять и фиксировать: от разъяснения без" действия до содействия в заключении договоров с третьими лицами. Общий принцип: «Чем больше в договоре, тем меньше в споре». Значительное количество рисков, сопровождающих проекты ЧГП, требуют правильного управления ими. Распределение рисков между сторонами должно быть основано на том, какая из сторон лучше с ними справится. Так, если с одной группой рисков будет удобнее спра" вляться государственным органам, то такие риски должны быть закре" плены за ними. Такой же принцип должен использоваться при закре" плении рисков за частным сектором. 5.6.2. Согласование проекта с заинтересованными общественными организациями и населением на местном уровне Учитывая высокую общественную значимость, которую, как прави" ло, имеют проекты в сфере ЧГП, важным элементом формирующейся культуры взаимодействия ЧГП должно стать согласование будущих проектов с заинтересованными общественными организациями и населением на местном уровне. В дополнение к этому общественные организации могут быть привлечены в качестве мониторинговых (или наблюдательных) организаций для обеспечения соблюдения уровня качества проектов, а также норм и требований действующего законо" дательства. Экспертные представления: что такое частногосударственное партнерство? ЧГП – это специфический метод публичных закупок, закупок бизнесом публичных капиталоемких товаров и услуг… на условиях разделения рисков с государством. 112 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Заключение В последние годы экономика России динамично развивается. Обеспечение устойчивости экономического подъема, его диверсифи" кация становятся важнейшей задачей деятельности государства и биз" неса. Экономический рост должен сопровождаться и даже опережать" ся соответствующим развитием инфраструктуры народного хозяй" ства, подготовкой и развитием человеческого капитала. Именно поэтому экономический подъем создает не только новые возможности для дальнейшего развития страны, но и новые обязанно" сти по его обеспечению и поддержанию. Действительно, самые успеш" ные показатели экономического роста могут быть заторможены, если в стране дорожная сеть будет недостаточно развита, производящие мощности электростанций будут неспособны обеспечить потребности предприятий, наука не будет разрабатывать новые технологии, обра" зовательная система не будет готовить профессиональные кадры для компаний, а система здравоохранения – предоставлять качественные медицинские услуги. Таких примеров можно привести очень много. Все они негативно скажутся на экономическом развитии, на конку" рентоспособности страны и в конечном итоге на уровне благосостоя" ния граждан. Сложившаяся в России ситуация во многих инфраструктурных и социальных сферах сейчас катастрофична. Годы запустения привели к значительному физическому, не говоря уже о моральном износе боль" шинства инфраструктурных объектов страны. Восстановление и развитие инфраструктуры требует коллосальных инвестиций. В настоящее время в России в условиях устойчивого экономического роста отмечается готовность и способность государства инвестировать значительные бюджетные средства в развитие инфраструктуры. Вместе с тем потребность в инвестициях значительно превышает бюджетные возможности, что требует привлечения ресурсов частного сектора. В этих условиях ЧГП становится важнейшей и наиболее перспектив" ной формой реализации крупных инвестиционных проектов в совре" менной России. ЧГП все чаще рассматривается как один из наиболее действенных механизмов повышения эффективности государственных инвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора. ЧГП создает широкие возможности и для частного сектора, открывая доступ к новым сферам экономики, ранее недоступным для компаний. Таким образом, как было отмечено в докладе, государство и бизнес взаимно заинтересованы в развитии ЧГП. Заключение Масштаб проделанной государством работы за последние несколько лет по развитию ЧГП сопоставим со всем предшествующим десятиле" тием. Органами власти активно развивается нормативно"правовая и институциональная база ЧГП. О необходимости развивать партнер" ство бизнеса и власти было объявлено на высшем политическом уров" не страны. ЧГП в России по большей степени воспринимается в виде крупных долгосрочных проектов в сфере инфраструктуры. Видимо, такова спе" цифика и задачи данного этапа развития страны. В то же время пали" тра и сферы использования ЧГП, применяемые в мире, гораздо шире. Очевидно, что в этом направлении будет проходить дальнейшее разви" тие ЧГП у нас в стране – расширение сфер применения и уменьше" ние стоимости проектов. Однако сейчас, учитывая наиболее остро стоящие перед страной проблемы, ЧГП принимается в том виде, в котором оно есть. Проведенная Ассоциацией Менеджеров работа показала, что у мно" гих компаний, не принимавших участия в проектах ЧГП, существуют различные опасения по поводу такого партнерства. Эти опасения вызывают осторожность, порой даже чрезмерную, и снижают актив" ность частного сектора при разработке проектов ЧГП. ЧГП часто рас" сматривается как высокорисковое предприятие. На деле же часто ока" зывается, что эти опасения или мнимые риски могут быть преодолены при профессиональном управлении проектами. Для этого требуется качественная подготовка проекта. Бесспорно, что для дальнейшего развития ЧГП в России еще пред" стоит проделать большой путь. Во многих зарубежных странах, где сейчас активно используется этот формат работы, на развитие ЧГП уходило не одно десятилетие. Потребуются серьезные усилия по развитию нормативно"правовой и институциональной базы партнер" ства, по повышению доверия между сторонами, по наработке опыта партнерства в разных сферах, по снижению рисков для обеих сторон и многое другое. На это потребуется не один год. Однако наличие серьезных экономи" ческих предпосылок и взаимная заинтересованность бизнеса и власти в укреплении такого партнерства – залог успеха для развития ЧГП в России. 113 114 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Приложение Список компаний и организаций, представители которых приняли участие в исследовательской части подготовки доклада 2К – Аудит АЭК Комиэнерго Группа компаний СОК Air products Аэрофлот – Дон Далькомбанк BBDO Балтийский завод ДевелопментЮг BDO Unicon Банк ЗЕНИТ GM CIS Башинформсвязь Департамент агропромышленного комплекса Белгородской области Green Street Белгороднефтепродукт Imageland PR Белорецкий металлургический комбинат MorenoInstitut MoskauHeidelberg NetSL консалтинг PricewaterhouseCoopers Авиационный комплекс им. С.В. Ильюшина Бийская мебельная фабрика БМУ Бразерс и Компания Британский Совет Автотор – групп ВАСО Агромашхолдинг Вышневолоцкий Леспромхоз Администрация Новгородской области Владивостокавиа Администрация Тамбовской области Азбука жилья АКБ БИНбанк Внешторгбанк Волжский трубный завод Воронежский государственный университет Арктикгаз Всероссийский научно исследовательский институт внешнеэкономических связей МЭРТ РФ Алтайкровля ВСибпромтранс АльфаЭко АМБ Партнер Высшая школа международного бизнеса Академии народного хозяйства при Правительстве РФ Андерсон Партнерс Галитэксперт АОРА ГАЛЛА консалтинг групп Арнест ГК Планета Архангельский ЦБК Государственный университет – Высшая школа экономики АКБ ЮгБанк АКБ Волгопромбанк Ассоцаицаия коммуникационных агентств АудитДело ГОУ Академия народного хозяйства при Правительстве РФ АудитПремьер Группа Автолайн Департамент экономического развития Белгородской области Департамент энергетики Тульской области Дрезднер Банк Евроцемент груп Живая вода Завод керамических изделий Ивэнергосбыт Изоплит ИК РуссИнвест ИМЭМО РАН Инвест ТЭК Инвестиционная компания Гелеум Институт философии РАН Институт экономики РАН Интерлизинг ИПФ СИБНА Иркутсккабель Иркутскэнерго Кавказтрансгаз Казанский завод Искож Казаньоргсинтез Калининградгазавтоматика Калужский турбинный завод КАМАЗ Карельский окатыш Каустик 115 Приложение Кафедра ЮНЕСКО Государственного университета управления Кировский завод по обработке цветных металлов Компания 2КОМ Куйбышевазот Лазерная ассоциация Лидер МГУ им. М.В. Ломоносова Международный фонд технологий и инвестиций Министерство образования и науки РФ Министерство промышленности Нижегородской области Министерство финансов Калужской обалсти Новосибхимфарм Старая площадь НПФ Газфонд Старооскольская торгово промышленная палата Правительство Республики Мордовия Правительство Республики Саха (Якутия) Стройтехинвест СУАЛХолдинг Правительство Чеченской Республики Тамбовский завод Комсомолец им. Н. С. Артемова Программа развития ООН Россевзапстрой Тверское региональное отделение по подготовке управленческих кадров для организации народного хозяйства РФ Россельхозбанк Тверской ИнноЦентр Российский новый университет Торговопромышленная палата Ивановской области Ренова Российское агентство поддержки малого и среднего бизнеса РУСАЛ Торговопромышленная палата Республики Хакасия Рязанский завод металлокерамических приборов Точка Роста Самарская кабельная компания Трансмашхолдинг Саратовоблжилстрой УК Открытие Сбербанк РФ УК Сибирский Берег Московская международная бизнесассоциация Светогорск УК УНИВЕР Связьстрой УК Корпорации ЭКОНИКА Московский городской университет управления Правительства Москвы Северавтотранс УК Русские Аккумуляторы Московское речное пароходство Северная торговопромышленная палата УК Финанс МХК Еврохим Северсталь Мэрия г. Астрахань Сибинтек Мэрия г. УланУдэ Сибтяжмаш Национальная гильдия профессиональных консультантов Силовые машины Национальный Страховой Альянс Союз производителей нефтегазового оборудования Министерство экономического развития и торговли Чувашской Республики Министерство экономического развития Республики Саха (Якутия) Немецкая академия менеджмента Нижнекамский НПЗ Союз мороженщиков России Транскредитбанк ФГУП АМНГР Федеральное дорожное агентство Фонд Институт экономики города Фонд аналитических программ Экспертиза Центр GRменеджмента СПЛАНХолдинг Центр стратегических разработок Спортмастер ЮНЕСКО 116 Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д Р И С К И Б И З Н Е С А В Ч АС Т Н О ГО С УД А Р С Т В Е Н Н ОМ П А Р Т Н Е Р С Т В Е Д Л Я З А М Е ТО К Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д РИСКИ БИЗНЕСА В ЧАСТНОГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й Д О К Л А Д РИСКИ БИЗНЕСА Ассоциация Менеджеров Представительство Национальная гильдия 123317, г. Москва, Программы развития ООН профессиональных ММДЦ «Москва Сити», в Российской Федерации консультантов Краснопресненская наб., 18, 119034, г. Москва, 125993, г. Москва, башня Б, этаж 15 ул. Остоженка, 28 Газетный переулок, 5, Телефон: +7 (495) 975 83 70 Телефон: +7 (495) 787 21 00 офис 248 Факс: +7 (495) 975 83 69 Факс: +7 (495) 787 21 01 Телефон: +7 (495) 629 51 31 http://www.amr.ru http://www.undp.ru Факс: +7 (495) 629 51 31 e mail: info@amr.ru e mail: office@undp.ru http://www.ngpc.ru В ЧАСТНО ГОСУДАРСТВЕННОМ ПАРТНЕРСТВЕ e mail: ngpc@ngpc.ru 2007
