ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ РОССИИ: В

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
РОССИИ: В ПОИСКАХ НОВОЙ МОДЕЛИ
С.Т. КАРАПЕТЯН
В статье обосновываются фрагментарность и логическая несводимость концепции, стратегии,
прогнозов и программ регулирования экономики на уровнях муниципальной и государственной власти. Авторская «человекоцентричная» модель муниципального и государственного индикативного планирования экономики России предлагается как альтернативный вариант «каркасообразующего» средства согласования экономических интересов населения, бизнеса и различных уровней
власти.
S.T. Karapetyan. Indicative planning of economics of Russia: in search of new model
The article substantiates the fragmentation and logical irreducibility of concepts, strategies, projections and programs
of regulation of economics at the levels of municipal and state authorities. Author’s “human-centric” model of municipal
and state indicative planning of the Russian economics is offered as the alternative variant of “framework forming” way
of harmonizing the economic interests of the population, business and various levels of the power.
Ключевые слова: индикативное планирование, человекоцентризм, принцип, целеполагание,
целепостижение, экономический интерес
Keywords: indicative planning, human-centrism, principle, targeting, aim understanding, economic interest
E-mail: sar7664@yandex.ru
Фундаментальной проблемой в экономике России является нахождение оптимального соотношения рыночного саморегулирования
и муниципального и государственного регулирования1.
Ее решение во многом зависит от жизнеспособности алгоритма построения единой
модели муниципального и государственного
индикативного планирования (ИП) экономики
России как «каркасообразующего средства» согласования экономических интересов населения, субъектов рынка и местной и государственной власти. В статьях автора было обосновано
научное положение о том, что методологической основой ИП является структурно – функциональная или субъектно – принципо – инструментарная модель «человекоцентричной»
экономической теории (ЧЭТ) [1, с.17-21]. Через
призму этой модели критически оценим действующую систему прогнозирования и фрагментарного планирования экономики на федеральном уровне и логику передового опыта ИП
Республики Татарстан (РТ), а также хаотично
зарождающуюся систему муниципального планирования.
2000 г. на уровне Правительства России признавалась необходимость индикативного планирования
(ИП). Если федеральный центр отказался от него, то
на уровне некоторых субъектов РФ во главе с Республикой Татарстан не только признали, но и в законодательном порядке задействовали с разной степенью
успеха потенциал ИП как центрального инструментария управления региональной экономикой.
1
6
Федеральный аспект ИП. В настоящее время, казалось бы, единая система ИП
фрагментирована между ФЗ « О государственном прогнозировании и программах социально – экономического развития РФ» и Бюджетным кодексом. В законе о прогнозировании экономики с отказом от необходимости ИП изначально взаимосвязанные состояния стратегического планирования, бюджетного и территориального планирования деформированы в пользу бюджетного планирования. И не случайно,
что прогнозы Минэкономразвития (МЭР) России как начальный этап ИП ограничены рамками бюджетного планирования. А последнее
из комплекса индикаторов ИП признает только
три – объем ВВП, мировые цены на нефть и инфляцию.
Главный недостаток бюджетного планирования заключается в том, что ВВП страны как «черный ящик» не просвечивается через
призму индикаторов натурально-стоимостной
оценки национального богатства как по региональному, так и по отраслевому аспектам, а также на уровне крупных корпораций страны. Стало быть, оно исключает возможность прогнозов
состояния ресурсного потенциала России и разработки адекватного организационно–стимулирующего механизма задействования выявленных резервов. Если считать тот факт, что федеральный бюджет составляет 20-22% от ВВП
России, который в свою очередь есть далеко не
Рисунок 1. Институциональная матрица.
лучший вариант реализации ресурсного потенОднако это МЭР не удается как минимум по
циала страны, то становятся очевидными фрагдвум причинам:
ментарность и неэффективность абсолютизаа)
недостаточной
методологоции роли «детища» Минфина – бюджетного
терминологической и методической прорабопланирования.
танности законопроекта о стратегическом плаИ, наконец, преимущественная зависинировании;
мость построения параметров бюджетного плаб) изъяна в субординации во взаимоотнирования страны от конъюнктурного характеношениях МЭР и Минфина, где в методологора мировых цен на нефть, который не зависит
методических вопросах развития страны «гоот нас, прогноз перспектив развития страны челос» второго неоправданно преобладает.
рез призму бюджетного планирования по логиНесколько лучше обстоят дела с региоке приравнивает его (прогноз) по сути к гаданию на кофейной гуще.
нальным аспектом ИП.
Вышеизложенный
методологический
Региональный аспект ИП. 15-летный
недостаток бюджетного планирования МЭР пыопыт ИП Татарстана убедительно показал претается преодолеть с помощью многострадальимущество региональной модели управления
ного, пока еще не состоявшегося закона « О гоэкономикой по сравнению с теми субъектами
сударственном стратегическом планировании»2.
РФ, которые в лучшем случае ограничиваются
фрагментарными элементами ИП – бюджетное
2 Этот законопроект как по названию, так и по содержанию представляется фрагментарным. Более
планирование, целевые программы, инвестицицелостным и всеохватывающим мог бы быть закоонные проекты.
нопроект «Об индикативном муниципальном и государственном планировании». Аргументов как минимум два.
Первый. Индикативный план – более широкое понятие, чем стратегический план, так как он включает в
себя не только временной горизонт – долгосрочный
(стратегия), тактический (среднесрочный) и текущий (годовой), но и директивные и рекомендательные аспекты регулирования экономики.
Второй. Без единой методолого-методической модели как муниципального, так и государственного ИП
не избежать «конфликтонесущих целей» в законодательстве по экономическому (и не только) регулированию реализации ресурсного потенциала России.
МИКРОЭКОНОМИКА №5 2011
Татарский опыт ИП, которое реализуется на основе программы социальноэкономического развития республики, при всех
его преимуществах не свободен от недостатков,
о чем подробнее было изложено в моей предыдущей статье [2, с.103-108].
В РТ в 2010 г. была принята «Программа
социально-экономического
развития РТ», т.е., по существу, ИП на 5 лет, где
7
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Таблица 1
Итоги выполнения Программы социально-экономического развития (ПСЭР) Республики
Татарстан за 2005 – 2010 годы*
Значение на 2010 г.
Фактически достигнуНаименование показателя
по ПСЭР РТ на
тое значение показателя
2005 – 2010 гг.
в 2010 г.
Качество жизни
1,0
0, 986
Средняя зарплата , тыс. руб.
14, 4
17, 4
Денежные доходы на душу населения (в сред14,0
18,1
нем за месяц), тыс. руб.
Продолжительность жизни, лет
69,1
71,3
Обеспеченность жильем (общая пл.), кв.м
23
22,3
Число несамодостаточных муниципалитетов,
32
29
%
Рост ВРП в сопоставимых ценах в % к 2004 г.
147,9
137,0
Уровень бедности населения, %
8,6
8,3
Другие показатели
*Источник: сайт Правительства Республики Татарстан.
методолого-методической новизной провозглашается институциональная матрица (см. рис.1)
[3, с.4]. Последняя, по мнению авторов, диагностирует и указывает пути по уменьшению «зон
несогласованности» между отраслевым, территориальным (муниципальным) и ведомственным аспектами экономики и социальной сферы РТ.
Научная оценка этой институциональной матрицы через призму субъектно–принципо–инструментарной модели ЧЭТ показывает
методологическую несостоятельность по части
классификации как строк, так и столбцов матрицы. Ограничимся двумя примерами.
Первый. Строка матрицы под названием «Институциональные факторы» представляет собой « спутанное совокупление технологических , экономических и социологических» явлений. Это обусловлено мутантным содержанием понятия « институт» [4, с.105].
Второй. Столбцы матрицы под названием «Секторы экономики и виды деятельности»
отражают нелогичный симбиоз отраслевого,
управленческого (государственное и муниципальное) и субъектного (малый и средний бизнес) аспектов функционирования экономики РТ.
Более того, институциональный подход в лице ее
обезличенных и усредненных показателей (см.
табл.1) лежит в основе оценки итогов выполнения Программы социально- экономического
8
развития РТ на 2005 – 2010 годы. С позиции
субъектно-принципо–инструментарной модели ЧЭТ, институциональная матрица при ее кажущейся комплексной диагностике региональной экономики не дает ответа на фундаментальный вопрос экономической науки: каким образом динамику технологических, экономических
и социологических показателей, отражающих
состояние отраслевого, террториального и социального секторов, увязать с оценкой персонифицированного экономического вклада региональной власти с адекватным жизнеспособным диапазоном оси – «доходы-потери» в системе стимулирования как в краткосрочном, так
и в долгосрочном плане? Вот почему в методическом плане институциональной матрице присущи логические недостатки.
Во-первых, начнем с того, что институциональная матрица зиждется на методическом
подходе «от достигнутого», что не дает представления о параметрах незадействованных резервов ресурсного потенциала региона через
призму «неудовлетворительных зон» (кричащее социальное расслоение в регионах) конечного спроса.
Во-вторых, технологические, экономические и социологические показатели институциональной матрицы усреднены и обезличены
и не дают реальных жизнеспособных ориентиров для населения, бизнеса, местной и государственной власти.
Схема 1
Единая субъектно – принципо – инструментарная модель индикативного планирования (ИП)
экономики России
Б-1 – Принцип социального выбора; Б-2– Принцип стимулирования;
Б-3 – Принцип стимулирования; Б-4 – Принцип воспроизводства.
В-третьих, она неоперационально и хаотично диагностирует взаимосвязанное состояние структуры конечного спроса и ресурсного
потенциала региональной экономики, вне призмы степени согласованности экономических
интересов населения, бизнеса и муниципальной и государственной власти. Еще хуже выглядит картина с ИП на уровне муниципалитетов.
Муниципальный аспект ИП. Взаимосвязь документов (стратегии, концепции, прогнозы, программы) социально-экономического
планирования органов МСУ с документами
планирования государственных органов управления преимущественно опирается на ФЗ «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и на положения Бюджетного кодекса.
В настоящее время на уровне муниципалитетов из-за методолого-терминологического
эклектизма вышеотмеченного ФЗ имеет место
фрагментаризация социально-экономического
планирования МСУ между стратегическим планированием, бюджетным и территориальным
планированием.
МИКРОЭКОНОМИКА №5 2011
Начнем с того, что действующая практика разработки стратегического планирования
МСУ осуществляется в условиях отсутствия закона о государственном стратегическом планировании и путаницы в его понятийном аппарате «стратегия», «концепция», «план», « программа» и т.д., что отрицательно сказывается на
качестве нормативных актов по планированию
и результатах их приложения. Вот почему, по
мнению ученых экспертов и практиков, в большинстве случаев разработка стратегии или концепции социально-экономического планирования МСУ обусловлена целью привлечения финансовых ресурсов (прежде всего кредитных) и
то в преимущественно экономических интересах монопольных групп власти на уровне муниципалитетов.
В смысле жизнеспособности такая же
картина и действующей модели бюджетного
планирования на уровне МСУ. Это обусловлено двумя причинами: во-первых, за МСУ закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сбора; во-вторых, существует преимущественная зависимость доходной
9
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
части бюджетов МСУ от межбюджетных трансфертов.
корпораций, образующих отраслевой «каркас»
экономики России;
Сегодняшняя практика территориального планирования в условиях нежизнеспособных
моделей стратегического и бюджетного планирования в основном деформирована в экономических интересах монопольных групп власти
муниципалитетов, о чем было сказано выше.
- концепцию развития страны на 20 лет
как воплощение демографического (интеллектуального) и научно – технического прогноза и
ИП на ближайшие 5 лет необходимо утверждать
в Госдуме Российской Федерации.
Из вышеизложенного вытекает фундаментальный вопрос: в состоянии ли
диагностико-прогностический
потенциал
субъектно-принципо-инструментарной модели ЧЭТ устанавливать внутреннюю взаимосвязь между фрагментарным и логически противоречивым муниципальным и государственным
регулированием ИП , разумеется в рамках пока
еще нашей декларативной «человекоцентричной» Конституции?
Альтернативой действующей модели фрагментарного и хаотически сложившегося федерального ИП, передового регионального ИП и эпизодического муниципального
ИП предлагается авторская единая субъектнопринципо-инструментарная модель индикативного планирования экономики России (см.
схему 1)3. Она – производная универсальной
субъектно-принципо-инструментарной модели
концепции экономики согласования интересов
или ЧЭТ [2, с.21] .
Алгоритм ее разработки ИП должен
включать следующие последовательные шаги:
- органы МСУ представляют в правительство субъектов РФ ИП развития муниципальной экономики;
- региональные органы власти представляют в Правительство РФ ИП развития экономики субъектов РФ;
- Правительство РФ разрабатывает проект ИП экономики России, где согласовываются
основные параметры субъектов РФ и крупных
Из схемы 1 очевидно, что не только ИП муниципального и государственного планирования, но и ИП
микроэкономики, прежде всего крупного бизнеса,
должно быть построено на базе единой «человекоцентричной» модели ИП разноуровневой экономики
России в целях обеспечения на одном методологотерминологическом и математическом языке «межуровневого диалога» бизнеса и муниципального и
государственного уровней власти.
3
10
О составе показателя блоков целеполагания и целепостижения разноуровневых субъектов (микроэкономика, МСУ, регион, федерация) России подробно было изложено в статье
автора [4, c.74].
Этим создается предпосылка для преодоления существующей малоэффективной
практики фрагментарного и хаотичного управления экономикой России, когда Послание Президента РФ, национальные проекты, пять направлений инновационного развития, бюджетное планирование и т.д. плодят противоречивые
«конфликтонесущие»
законно-нормативные
акты по регулированию экономики России.4
Вышеизложенный алгоритм разработки ИП без адекватного организационного
и информационного обеспечения нежизнеспособен.
«Мозговым центром» или «главным
методолого – методистом» в структуре Правительства России, отвечающего за «качество»
экономической модели России, должно быть
МЭР. МЭР как уполномоченный орган Правительства России разрабатывает ИП в виде законопроекта, содержащего основные направления
экономического развития, мероприятия по их
реализации на планируемый период, целевые
показатели (индикаторы) экономического развития страны и перечень государственных регуляторов. Именно ИП должно лежать в основе разработки федерального, регионального и
Отсутствием единого ИП муниципального и государственного регулирования экономики России обусловлены автономность и слабая взаимосвязь между
национальными проектами («Здоровье», «Образование», « Жилье», «Развитие АПК») и пятью направлениями (энергоэффективность и энергоснабжение,
ядерные, космические, медицинские и информационные технологии). И не случайно, что соответственно на четвертом и шестом годах их реализации
и при наличии утвержденной Концепции 2020 Президент РФ Д.Медведев поднял вопрос о том, что они
не должны эклектически дополнять друг друга, а
между ними должна быть установлена содержательная взаимосвязь [5, с.2].
4
местного бюджетов, стало быть, финансовое
планирование – производное от ИП. Иначе говоря, в методолого-методическом плане разработка и реализация ИП как стержневая задача делает МЭР ведущим министерством по экономическому развитию страны. Бюджетное планирование как органическая часть ИП, где экономические правила по формированию и использованию доходной и расходной частей остаются
за МЭР, будет способствовать обузданию гипертрофированной роли Минфина, которая имеет
место в настоящее время.
Нуждаются в существенном пересмотре
организационный и информационный аспекты
разработки, реализации и мониторинга ИП.
Организационный аспект. Необходимо
устранять ошибку, допущенную административной реформой 2004 г., в ходе которой Росстат подчинили МЭР. В противном случае, как
верно замечают эксперты, во-первых, за политику в области статистики не будет отвечать
профессиональный статистический орган, вовторых, будет иметь место конфликт интересов:
у МЭР, которое является пользователем данных
Росстата при составлении отчетов и прогнозов, возникнет очень большой соблазн «направлять» Росстат в нужном направлении. Вот почему представляется целесообразным переподчинение Росстата законодательным собраниям
государственных уровней власти. Муниципальная статистическая служба также должна быть
в подчинении муниципальной законодательной
власти.
Информационный аспект. Неадекватность информационной базы Росстата реальному состоянию экономики общеизвестна, проблема в другом. В благоприятные «тучные»
годы не было сделано даже попытки заложить
предпосылки для исправления системных ошибок в этом вопросе. В итоге в настоящее время
мы имеем картину, когда макроэкономические
и региональные прогнозы по объему, составу и
достоверности исходных данных, мягко говоря, не удовлетворяют современным требованиям. На наш взгляд, качественное обеспечение
информационной базы для разработки и реализации ИП экономики России возможно, если в
деятельность Росстата через призму авторской
МИКРОЭКОНОМИКА №5 2011
диагностико-прогнозной
«человекоцентричной» двухблочной и разноуровневой модели
экономики России будут внесены кардинальные изменения в следующих направлениях:
- детализация макроэкономических показателей (трудовые ресурсы, финансы, товарные потоки и т.д.) по отраслевым и микроэкономическим (прежде всего, крупные корпораций)
аспектам;
- детализация макроэкономических показателей по региональному и муниципальному аспектам;
- совершенствование порядка учета теневой экономики в региональных и макропрогнозах.
Вышеизложенное
дает
основание
утверждать следующее: представленная в таком общем виде единая «человекоцентричная»
двухблочная разноуровневая модель муниципального и государственного ИП экономики
России по необходимости предполагает в деталях уточнения и конкретизацию со стороны
как экономической науки, так и хозяйственной
практики.
Литература
1. Карапетян С.Т. Концепция «экономики согласования интересов» как альтернатива Концепции 2020. – Микроэкономика, 2011,
N 2.
2. Карапетян С.Т. К альтернативной
теоретической модели региональной экономики.– Микроэкономика, 2011 , N 3.
3. Программа социально-экономического развития Республики Татарстан на 20112015 годы. Сайт Правительства Республики Татарстан.
4. Карапетян С.Т. К новой концепции
«человекоцентричной» муниципальной экономики. – Микроэкономика, 2011, N 4.
с.2.
5.
Российская газета, 31.07.2010 г.,
11