ПОЛИТИКА ОцЕНКИ РИСКОВ / УГРОЗ В

Разработано Финансируемой ЕС Программой по предупреждению, подготовке и реагированию
на природные и техногенные катастрофы в странах Восточного Партнерства (PPRD East)
Civil Protection
and Disaster Management
Политика оценки рисков /
угроз в Восточном
регионе ENPI
EU funded Programme
Прогр
рамма преедотвращ
щения, готтовности и реагиро
ования наа техноген
нные и
иродные катастроф
к
фы, финан
нсируемаая ЕС в Восточном ррегионе ENPI
E
при
( PPRD-East)
Техни
ический
й рабочи
ий докум
мент 5
Пол
литика оценки
и риско
ов / угро
оз в Восточно
ом регионе
ENPI
“Вмессте против катаст
к
троф”
Дек
кабрь 2012 года
Преедупреждение о снятии ответственности: Д
Данный отчет был подготовл
лен при финаннсовом содейсттвии
Евроопейской Коми
иссии.
Излложенные в нем
м взгляды при
инадлежат конссультантам и вследствие
в
это
ого никоим обрразом не отраж
жают
официалььного мнения Комиссии
Политика оценки рисков /
угроз для восточного региона
ENPI
Задача A1.3
Подготовлено для
Европейской комиссии
Подготовлено
Компанией Парсонс Брикенхофф
www.pbworld.com
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
СОДЕРЖАНИЕ
Страница
Regional Risk Management Policy/ Strategy
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
3
Regional Risk Management Policy Strategy
4
Context
4
Policy Structure
Ошибка! Закладка не определена.
Purpose of the Policy
Ошибка! Закладка не определена.
Principles of this Policy
Ошибка! Закладка не определена.
Policy Objectives
Ошибка! Закладка не определена.
Definition of Terms
Ошибка! Закладка не определена.
Regional Risk Management Framework
Regional Risk Management Framework
2.1
The Risk Management Framework
2.2
Mandate and Commitment
2.3
Risk Management Framework Design
2.4
Implementing Risk Management
2.5
Monitoring and Review of the Framework
2.6
Continual Improvement of the Framework
10
11
11
Ошибка! Закладка не определена.
13
15
16
16
The Risk Management Process
The Risk management process
3.1
Implementing the Risk Management Process
3.2
Communication and Consultation
3.3
Establishing the Context
3.4
The Risk Assessment Process
3.5
Risk Treatment
3.6
Monitoring and Review
Ошибка! Закладка не определена.
18
18
19
19
20
Ошибка! Закладка не определена.
Ошибка! Закладка не определена.
Regional Risk Management Policy themes and components
22
Regional Risk Management Polisy themes and Components
23
4.1
Introduction
Ошибка! Закладка не определена.
4.2
Laws and Regulations
Ошибка! Закладка не определена.
4.3
Financial Mechanisms
Ошибка! Закладка не определена.
4.4
Gap Analysis
Ошибка! Закладка не определена.
4.5
Risk Assessment Process
Ошибка! Закладка не определена.
4.6
Education
Ошибка! Закладка не определена.
4.7
Communication
Ошибка! Закладка не определена.
4.8
Treatment/ Mitigation Measures
33
4.9
Prevention
Ошибка! Закладка не определена.
4.10
National Platforms for Disaster Risk Reduction
42
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Task A1.3
May 2012
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
4.11
4.12
4.13
Disaster Response
Regional Consistent Approach
Roles and Responsibilities
Ошибка! Закладка не определена.
44
44
Приложение A – Risk Management Framework Alignment With Policy Objectives
48
Приложение B - Risk Identification/ Risk Matrix
50
ПРИЛОЖЕНИЕ C - Hazard Assessment methods
53
Приложение D - Vulnerability Assessments
57
Приложение E – Physical Prevention Measures
61
Приложение F – Regional Hazard Risk Management Policy Bibliography
64
Приложение G – PPRD East Risk Management Policy Implementation Flow Chart
67
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Task A1.3
May 2012
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
РАЗДЕЛ 1
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА / СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-3-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
1
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА / СТРАТЕГИЯ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
0.1
Описание ситуации
0.1.1
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и
природные катастрофы в восточном регионе ENPI (PPRD) была разработана с
тем, чтобы содействовать миру, стабильности, безопасности и процветанию
стран-партнеров. Программа создавалась с намерением укрепления
возможности сопротивления и готовности стран-партнеров для защиты
окружающей среды, населения, культурных ценностей и инфраструктуры от
техногенных и природных катастроф.
Программа в целом имеет две конкретные задачи.
0.1.2
•
Содействовать развитию возможностей стран-партнеров в области
гражданской защиты для предотвращения, готовности и реагирования
путем региональной кооперации; и,
•
Постепенно приблизить страны-партнеры к механизму гражданской
защиты ЕС и улучшить кооперацию между ними.
Данная политика/стратегия разрабатывалась с целью построения региональной
сети управления рисками, которая соответствовала бы более широким задачам
проекта PPRD. Кроме того, она составлена так, чтобы помочь странампартнерам управлять рисками путем систематического определения, анализа,
оценки этих рисков и работы с ними.
Данная политика также разрабатывалась с ориентиром на лучшие практики ЕС
и при этом с учетом реального положения и ограничений внутри разных странпартнеров PPRD East.
Угрозы оказывают опустошительное воздействие на жизни людей, на их
средства жизнеобеспечения и окружающую их среду. Поэтому основная
философия политики основана на трех ключевых темах, которые содействуют
снижению рисков катастроф и которые соответствуют Механизму гражданской
защиты ЕС1:
1. Предотвращение – важно не только думать о последствиях катастроф,
но также о минимизации риска катастроф путем вложения средств в
предотвращение катастроф. Эта стратегия охватывает три ключевые
области предотвращения:
2.
•
Разработка политики предотвращения на базе знаний, например,
правил проектирования, критериев выбора места;
•
Связывание заинтересованных лиц и правил во всем цикле
управления катастрофами; и
•
Повышение эффективности существующих
законодательных инструментов.
финансовых
и
Готовность – В ряде случаев предотвращение катастрофы бывает
невозможным или нереальным. Готовность с целью повышения
сопротивляемости на всех уровнях поможет повысить осознанность всех
заинтересованных лиц для ожидания, реагирования и восстановления
от воздействия возможных, неизбежных или существующих угрожающих
1
Европейская гуманитарная помощь и гражданская защита http://ec.europa.eu/echo/policies/index_en.htm
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-4-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
событий или условий. Эти правила охватывают пять ключевых областей
готовности:
•
Обучение ключевых экспертов и обмен ими;
•
Упражнения на готовность;
•
Система раннего оповещения, направленная на людей;
•
Разработка технологий борьбы с катастрофами; и,
•
Engagement of affected communities through community driven
preparedness programmes.
3. Механизм реагирования на катастрофы – когда происходят
катастрофы, соглашения о сотрудничестве с другими странами в
области гражданской защиты могут значительно помочь в способности
реагирования и улучшить восстановление. Разработка инструментов
сотрудничества
между
странами-партнерами
и
Механизмами
гражданской защиты ЕС могут значительно помочь в этом реагировании.
Помощь может быть оказана в таких ситуациях, когда механизмы
предотвращения и готовности пострадавших стран недостаточны для
реагирования путем обеспечения необходимых ресурсов. Путем
объединения в единый пул возможностей гражданской защиты странучастниц вместе с включением в сам Механизм гражданской защиты ЕС,
можно разработать инструменты сотрудничества, которые обеспечат
лучшую защиту людей, а также защиту природной и культурной среды, а
также ценных активов страны. Механизм гражданской защиты
Европейского сообщества имеет ряд инструментов, направленных на
развитие как соответствующей готовности, так и на эффективное
реагирование на катастрофу на уровне сообщества; эти механизмы
включают центр информации и мониторинга (МИЦ), Общую систему
чрезвычайных ситуаций и информации (CECIS), специальные
программы тренингов и модули гражданской защиты. Каждый из этих
инструментов будет рассматриваться ниже в данном документе.
Данная стратегия управления рисками также структурирована с учетом
стратегических целей и показателей, разработанных как часть Hyogo Framework
for Action, где участвуют все страны-партнеры.
0.2
Структура политики
Данная политика / стратегия имеет четыре следующих раздела:
•
Первый раздел (данный раздел) объясняет общую ситуацию, цели,
принципы и задачи политики / стратегии, и также дает определения
терминов;
•
Второй раздел дает общее описание Рамки управления рисками,
которая была принята с деталями касательно более широкого охвата
процесса управления рисками;
•
Третий раздел описывает процесс управления рисками и конкретные
темы для проведения общего, функционального и операционного
процесса управления рисками, включая детали определения, анализа,
оценки рисков и работы с рисками.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-5-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Четвертый раздел более детально раскрывает рамку и процесс
управления рисками, представленные во втором и третьем разделах.
Этот раздел представляет темы и компоненты, которые необходимо
рассматривать во время реализации каждого из элементов структуры
управления рисками. Эти темы детализированы в отношении задач
политики и при этом опираются на реалии и ограничения внутри разных
стран-партнеров. Они также согласованы с политиками и стратегиями,
которые в данный момент рассматриваются механизмом гражданской
защиты ЕС и с приоритетами для планирования действий как части
стратегии Hyogo Framework for Action.
0.2.1
В приложении А представлена матрица, которая учитывает разные элементы
структуры управления рисками, представленные в первом и втором разделах,
со ссылками на конкретные темы и компоненты политики, представленные в
четвертом разделе. Эту матрицу можно использовать для проверки того, какие
компоненты структуры управления рисками относятся к какой задаче политики
при одновременном выделении конкретных тем, которые необходимо
рассматривать при реализации конкретного элемента структуры управления
рисками. В Приложении G также представлен сетевой график реализации
политики, который поможет пользователям определить дорожную карту
структуры управления рисками, и покажет ссылки на соответствующие разделы
в тексте политики.
0.3
Цель разработки политики
0.3.1
Основной целью данной политики является содействие реализации
эффективных, функциональных и операционных структуры и процесса
управления рисками. Рамка управления рисками была составлена для
содействия в следующих вопросах:
0.3.2
•
Облегчение перехода в культуре от реагирования к предотвращению и
митигации;
•
Содействие основным бенефициарам в разработке общего инструмента
управления рисками, который учитывает как нужды пострадавших
сообществ, так и важность региональной согласованности;
•
Определение различных заинтересованных лиц, их ответственности и
взаимоотношений в разработке эффективного процесса управления
угрозами /рисками; и
•
Содействие странам-партнерам в разработке текущей или реализации
новых правил и процессов DRR для приближения их существующих
структур к механизму гражданской защиты ЕС.
Разработка и внедрение общего процесса управления рисками может прямо
содействовать решению следующих вопросов:
•
Определение угроз и их возможного негативного воздействие, что
облегчит определение приоритетов при принятии мер;
•
Определение уязвимых групп, которые будут подвержены воздействию
угроз в определенной ситуации;
•
Определение того, как имеющиеся программы развития могут включить
известные риски угроз для содействия снижению риска катастроф;
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-6-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Содействовать региональному сотрудничеству в области технического
мониторинга угроз; и
•
Определить требования институциональных и юридических рамок для
содействия разработке структуры управления рисками.
Процесс управления рисками также будет прямо содействовать развитию
Электронного атласа региональных рисков (ЭАРР - ERRA). После запуска ЭРАР
в работу, он будет полезным инструментом для различных бенефициаров в
области мониторинга наступления угроз.
0.4
Принципы данной политики
Данная политика основана на следующих принципах:
•
Содействие реализации процесса управления региональными рисками /
угрозами сверху вниз, начатого по инициативе правительства, и снизу
вверх, до участия людей в общинах;
•
Разработка
структуры
управления
рисками
для
содействия
согласованному региональному подходу к определению, мониторингу и
с
землетрясениями,
оценке
рисков,
связанных
гидрометеорологическими событиями, химическими авариями и
лесными и городскими пожарами;
Определение важности разработки системы раннего оповещения и
рамок, которые не только учитывают институциональный опыт, но также
потребности общин, которые получат пользу от этой системы; и,
•
0.5
Содействие в разработке ЭРАР.
Задачи политики
•
Задача 1 – содействовать продвижению культуры предотвращения,
готовности и реагирования на всех уровнях оценки угроз/рисков путем
использования знаний, инноваций и образования;
•
Задача 2 – содействовать разработке регионально согласованных мер
по митигации угроз/рисков в соответствии с текущей политикой и
стратегией ЕС в отношении гражданской защиты, основанных на
технологии, традиционных знаниях и устойчивости окружающей среды;
•
Задача 3 – способствовать включению управления катастрофами в
процесс развития;
•
Задача 4 – установить согласованные институциональные и
юридических рамок для создания и обеспечения возможности работы
регуляторной среды и режима исполнения для облегчения проведения
оценки угроз/рисков;
•
Задача 5 – внедрить эффективные механизмы для определение, оценки
и мониторинга рисков и угроз катастроф с целью разработки
своевременной и согласованной системы прогнозирования рисков/угроз
и системы раннего оповещения, включающих быстро действующую и
безошибочную коммуникацию.
Пять указанных выше задач
первоначально определенных
Европейской Комиссией.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-7-
были сформулированы из семи задач,
в рамках полномочий, определенных
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
0.6
Определение используемых терминов
0.6.1
Для обеспечения точного понимания и подхода к управлению рисками важна
согласованная терминология. Ниже приводится список часто используемых
терминов для обеспечения согласованности, термины в левой колонке,
выделенные черным шрифтом, взяты из документа: “Принципы и руководящие
указания по управлению рисками – BS ISO 31000”2. Термины, выделенные
белым шрифтом, взяты из Международной стратегии Объединенных наций по
снижению катастроф (UNISDR) “Терминология по DRR (снижению рисков
катастроф)”3:
Возможность
Комбинация всех сильных сторон, свойств и ресурсов, доступных в сообществе,
обществе или организации, которые могут быть использованы для достижения
согласованных целей.
Развитие
возможности
Процесс, в ходе которого люди, организации или общество систематически
стимулируют и развивают свои возможности с течением времени для достижения
социальных и экономических целей, включая развитие путем улучшения знаний,
навыков, систем и институтов.
Катастрофа
Серьезное нарушение в функционировании сообщества или общества, которое
включает обширные потери или негативное воздействие на жизнь людей,
материальные ценности, экономику или окружающую среду, которое превышает
способность пострадавшего сообщества или общества справиться с ним с
помощью собственных ресурсов.
Риск катастрофы
Потенциальные
катастрофические
потери
жизней,
здоровья,
средств
жизнеобеспечения, ценностей или услуг, которые могут случиться в сообществе
или в общества в течение определенного периода времени.
Снижение
катастроф
риска
Концепция и практика снижения рисков путем систематических усилий,
направленных на анализ и управление причинными факторами катастроф,
включая путем снижения подверженности угрозам, снижения уязвимости людей и
имущества, разумное управление землей и окружающей средой, и повышенной
готовности к неблагоприятным событиям.
Система раннего
оповещения
Набор способностей, необходимых для создания и распространения
своевременной и нужной предупредительной информации, которая позволит
людям, сообществам и организациям, находящимся под угрозой, подготовиться и
правильно действовать в течение достаточного времени для уменьшения
возможности потерь или убытков.
Подверженность
Люди, имущество, системы или другие элементы, присутствующие в зонах угроз,
которые подвержены потенциальным потерям.
Прогноз
Определенное утверждение или статистическая оценка вероятного наступления
будущего события или условия для конкретной области.
Угроза
Опасное явление, вещество, человеческая деятельность или условие, которые
могут привести к потере жизни, травмам или другим негативным воздействиям на
здоровье, порче имущества, потери средств жизнеобеспечения и услуг,
нарушениям в социальной или экономической сфере, или к ущербу для
окружающей среды.
Природная угроза
Природный процесс или явление, которые могут привести к потере жизней,
травмам или другому ущербу для здоровья, повреждению имущества, потере
средств жизнеобеспечения и услуг, социальному или экономическому ущербу, или
2
BS ISO 31000:2009 – Принципы и руководящие указания по управлению рисками
Терминология UNISDR по снижению риска катастроф (2009) http://www.unisdr.org/we/inform/terminology
3
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-8-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ущербу для окружающей среды.
Готовность
Знание и способности, разработанные правительствами, профессиональными
организациями по реагированию и восстановлению, сообществами и людьми для
эффективного предупреждения, реагирования и восстановления от воздействия
возможных, неизбежных или текущих угрожающих событий или условий.
Предотвращение
Полное избегание вредного воздействия угроз и связанных с ней катастроф.
Риск
Воздействие неопределённости на цели.
Анализ риска
Процесс понимания природы риска и определения уровня риска.
Оценка риска
Общий процесс определения риска, анализа риска и оценки риска.
Критерии риска
Параметры, в соответствии с которыми оценивается значимость риска.
Оценка риска
Процесс сравнения результатов анализа риска с критериями риска для
определения того, является ли риск и/или его сила приемлемым или терпимым.
Определение
риска
Процесс обнаружения, распознавания и описания риска.
Управление
риском
Координация действий по управлению и контролю за организациями в отношении
риска.
Работа с риском/
Митигация
Процесс изменения риска
Сценарий риска4
Представление ситуации одного риска или множественных рисков, которые ведут к
значительным воздействиям, выбранным для цели более детальной оценки риска
определенного рода, который он отражает, или для которого он служит
информативным примером или иллюстрацией.
Заинтересованные
лица
Лицо или организация, которые могут повлиять на определенные решения или
действия, или на которых могут повлиять такие решения или действия, или
которые могут считать себя подверженными воздействию определенных решений
или действий.
Технологическая
угроза
Угроза, возникающая из технологических или промышленных условий, включая
аварии, опасные процедуры, сбои в работе инфраструктуры или определенные
действия людей, которые могут привести к потере жизни, травмам, болезням или
другому ущербу для здоровья, повреждению имущества, потере средств
жизнеобеспечения и услуг, социальному или экономическому ущербу, или ущербу
для окружающей среды.
Уязвимость
Характеристики и обстоятельства сообщества, системы или имущества, которые
делают их подверженными повреждающим воздействиям угрозы.
4
Европейская комиссия, 2011. Руководящие указания в области оценки и картирования рисков
для управления катастрофами
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
-9-
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
РАЗДЕЛ 2
РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ
РИСКАМИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 10 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
РЕГИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ5
2.1
Структура управления рисками
Успех процесса управления угрозами рисков зависит от структуры управления,
которая обеспечивает основу и организацию взаимодействия, которые
действуют на всех уровнях во всех странах-партнерах. Эта структура
обеспечивает точное представление отчетности об обнаруженных рисках и
использование этой информации в качестве основы для определения
ответственности и принятия решений на всех уровнях. На рисунке 1 показана
структура, на которой основана эта политика.
Права и
обязанности
Поддержание и
усовершенствов
ание рамки
Рамка
мониторинга
и обзора
Разработка
структуры
рисков
Внедрение
управления
рисками
Рисунок 1 – Отношения в структуре управления рисками
2.2
Полномочия и обязательства
2.2.1
Полномочия и обязательства по процессу управления рисками важны для
обеспечения его продолжительной эффективности. Этот процесс требует
сильной и устойчивой приверженности правительств, а также тщательного и
стратегического планирования для достижения приверженности на всех
уровнях. Для содействия процессу управления рисками правительства странпартнеров должны рассмотреть введение законов и выдачу полномочий,
которые:
5
•
Определяют и поддерживают политику управления рисками;
•
Определяют показатели работы управления рисками угроз;
•
Распределяют ответственность на соответствующих уровнях;
•
Обеспечивают выделение всех необходимых ресурсов, в том числе
финансовых, для процесса управления рисками;
BS ISO 31000:2009 – Принципы и руководящие указания по управлению рисками
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 11 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Информируют всех заинтересованных лиц о преимуществах управления
рисками; и,
•
Обеспечивают продолжительное соответствие системы управления
рисками.
2.2.2
Культура управления рисками, построение возможностей и компетенции
2.2.2.1
Разработка эффективной культуры управления рисками является критической
частью стратегии управления рисками и приводит к созданию желания и
мотивации людей в отношении:
2.2.2.2
•
Выделения внимания и ресурсов для управления рисками;
•
Исполнения намерений и деталей правил и процедур управления
рисками;
•
Решения практических трудностей в реализации правил и процедур
управления рисками, таким образом, что это согласуется с принципами
хорошего управления рисками;
•
Управления рисками вне рамок соответствия формальным правилам и
процедурам; и
•
Открытой и соответственной коммуникации о риске.
Правительство должно стремиться отслеживать и развивать свою культуру
управления рисками путем ряда мероприятий, включая, но не ограничиваясь
следующими:
•
Демонстрирование эффективного лидерства в отношении управления
рисками на высоком правительственном уровне в качестве примера для
других;
•
Мониторинг и коммуникация о ценности, добавляемой при управлении
рисками;
•
Предоставление возможности для обучения и тренинга по управлению
рисками, включая практические примеры;
•
Включение управления рисками в индивидуальные задачи и оценку
работы;
•
Мониторинг отношения к управлению рисками;
•
Обеспечения того, чтобы формальные правила и процедуры
управления рисками распространялись на все правительственные
процессы, включая стратегическое планирование, операционные
процессы, планирование и программы развития, управление проектами
и управление изменениями; и
•
Демонстрирование приверженности к постоянному поддержанию и
усовершенствованию структуры и процесса управления рисками.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 12 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
2.2.2.3
Для создания возможностей и компетенций, которые необходимы для
включения управления рисками во все уровни правительства и среди всех
заинтересованных лиц при одновременном развитии зрелого отношения к
управлению рисками, соответствующие лица должны получить необходимый
опыт, навыки и знания в следующих областях:
•
Текущие потребности управления и их источники;
•
Законодательный и регуляторный контекст управления рисками;
•
Политика в отношении рисков;
•
Процесс управления рисками;
•
Правила аппетита и эскалации риска;
•
Как определить, оценить риск и как управлять риском;
•
Инструменты и методы работы с рисками, и как они применяются,
включая: оценки угроз, оценки уязвимости, характеристики и оценки
имущества, оценки рисков и подверженности рискам;
•
Отчетность по оценкам риска;
•
Состояние текущих возможностей страны в области управления
рисками (зрелость управления рисками в стране);
•
Роли, распределение подотчетности и ответственности, включая
ответственность
правительственных
чиновников,
надзорных
министерств и других заинтересованных в проблеме лиц; и,
•
Оценка работы каждого из процессов по управлению рисками,
включенного в общую систему оценки работы в стране.
Правительство должно обеспечить, чтобы все сотрудники, работающие под
контролем правительства, которые выполняют задачи, которые могут повлиять
на определение, анализ рисков и работу с ними, были достаточно
компетентными в плане соответствующего образования, обучение и опыта.
2.3
Разработка структуры управления рисками
2.3.1
Понимание стран-партнеров и их текущего положения важно для оценки и
понимания внутренних и внешних процессов, которые могут повлиять на
разработку и внедрение структуры управления рисками.
Понимание внутренней ситуации включает:
•
Имеющиеся структуры, роли и ответственности в вашем правительстве
в отношении:
o
Законов и их соответствия в плане содействия получению
желаемых результатов;
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 13 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
o
Имеющиеся правила, задачи и стратегии для их достижения;
o
Возможности, понимаемые в смысле ресурсов и знаний
(например, капитал, время, люди, процессы, системы и
технологии);
o
Информационные системы, потоки информации и процессы
принятия решений.
Стандарты, руководящие указания и способы работы, принятые
разными заинтересованными лицами;
o
Процессы работы с катастрофами;
o
Методологии оценки угроз;
o
Методологии оценки уязвимости;
o
Методы оценки рисков;
o
Стратегии работы с рисками;
o
Институциональные возможности;
•
Отношения с внутренними заинтересованными лицами; и,
•
Участие людей в сообществе.
Понимание внешней ситуации включает:
•
Ситуацию в отношении культурного, социального, политического,
законодательного, регуляторного, технологического, экономического
природного окружения внутри разных стран-партнеров;
•
Подходы, используемые в разных странах-партнерах для определения,
анализа и оценки риска; и
•
Подходы, используемые в других странах (не партнерах) для
определения, анализа и оценки рисков.
2.3.2
Определить политику управления рисками, которая четко формулирует
задачи Правительства и его приверженность в отношении управления рисками,
включая соответствующие способы коммуникации.
2.3.3
Подотчетность на уровне правительства должна обеспечивать наличие
полномочий и соответствующей компетентности для управления риском,
включая внедрение и поддержание процесса управления рисками и
обеспечение соответствия и эффективности любых видов контроля. Этому
могут способствовать:
•
Определение лиц, ответственных за разработку,
поддержание структуры по управлению рисками;
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 14 -
внедрение
и
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Внедрение измеряемых показателей эффективности работы; и
•
Обеспечение соответствующих уровней понимания.
2.3.4
Интеграция в процесс работы правительства: процесс управления рисками
угроз должен быть включен на всех уровнях планирования развития страны,
эффективным и целенаправленным способом. Процесс оценки рисков должен
быть включен в работу во всей стране на всех уровнях, от участия сообщества,
местных властей, до правительственных институтов и высшего Правительства.
2.3.5
Ресурсы, должны выделяться соответственным образом, так, чтобы они
способствовали работе по процессу управления угрозами. Следует учитывать
следующие обстоятельства:
•
Люди, навыки, опыт и компетенции во всех элементах процесса
управления рисками;
•
Как технологические, так и финансовые ресурсы на каждом этапе
процесса управления рисками;
•
Методы и инструменты, которые будут использоваться для управления
риском;
•
Документально описываемые процессы и процедуры;
•
Информацию и знания; и
•
Обучение и тренинги на всех уровнях участия сообщества, школьные
программы и программы университетов.
2.3.6
Внедрение механизмов коммуникации и отчетности для поддержки
подотчетности и ответственности в отношении риска. Принятые механизмы
должны, где это возможно, включать процессы консолидации информации о
рисках, полученной из различных источников, и могут учитывать секретность
информации.
2.3.7
Практическое внедрение управления рисками
2.3.8
При внедрении национальной стратегии управления рисками, Правительство
должно учитывать следующее:
•
Определить соответствующие временные рамки и стратегию для
внедрения структуры;
•
Определить и назначить соответствующих и влиятельных сторонников
управления рисками для продвижения и поддержки процесса;
•
Применять политику и процесс управления рисками в планах и
процессах национального развития;
•
Разработать юридические и регуляторные требования;
•
Обеспечить, чтобы принятие решений, включая разработку задач, было
согласовано с результатами процесса управления рисками;
•
Проводить информационные и обучающие семинары; и
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 15 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Информировать всех заинтересованных лиц и проводить консультации
с ними для обеспечения поддержания структуры управления рисками на
должном уровне.
2.3.9
Следует использовать различные оценки рисков путем обеспечения
использования процесса управления рисками, описанного в Разделе 3, при
реализации плана по управлению рисками на всех соответствующих уровнях.
Эта работа должна задействовать всех заинтересованных лиц и все
функциональные подразделения правительства.
2.4
Мониторинг и обзор структуры
2.4.1
Для обеспечения эффективной работы структуры управления рисками и
поддержания внедрения процесса управления рисками на всех уровнях
управления, Правительство должно рассмотреть:
•
Измерение эффективности работы управления рисками в отношении
показателей, которые периодически пересматриваются для
обеспечения соответствия их действительности;
•
Периодически проводить определение продвижения и отклонений от
плана управления рисками;
•
Периодически пересматривать соответствие реалиям структуры,
политики и плана управления рисками, с учетом текущей
подверженности страны рискам;
•
Составлять отчеты по рискам, прогрессу в отношении плана управления
рисками и насколько хорошо исполняется политика управления рисками;
и
•
Пересматривать эффективность структуры управления рисками.
2.5
Постоянное совершенствование структуры
2.5.1
На основе результатов мониторинга и обзоров, следует принимать решения о
том, как можно улучшить структуру, политику и план управления рисками. Эти
решения должны вести к усовершенствованию управления рисками со стороны
Правительства и к улучшению его культуры управления рисками.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 16 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
РАЗДЕЛ 3
ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 17 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ6
3.1
Внедрение процесса управления рисками
Процесс управления рисками является составной частью структуры управления
рисками угроз и должен быть включен в культуру и практику системы
управления страной. Для этой политики был разработан процесс управления
рисками с учетом лучшей практики ЕС и составленный в соответствии с
реалиями и ограничениями внутри стран-партнеров. На рис.2 показан процесс
управления рисками, который был принят этой политикой. Далее в разделе 3
данного отчета будет представлен процесс управления рисками в отношении
специальных компонентов региональной политики.
Рисунок 2 – Процесс управления рисками
6
BS ISO 31000:2009 – Принципы и руководящие указания по управлению рисками
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 18 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
3.2
Коммуникация и консультации
Коммуникация и консультации со всеми заинтересованными лицами должны
происходить на всех этапах процесса управления рисками. Это относится к
соответствующим министерствам и правительственным учреждениям,
организациям местных органов власти, которые занимаются вопросами
внешних угроз, международным и местным некоммерческим организациям, и
также к привлечению к участию людей в затронутых общинах. Привлечение к
участию заинтересованных лиц, особенно на ранних этапах, будет
содействовать решению вопросов, связанных с самим риском, с его причиной, с
его последствиями и мерами, которые предпринимаются для ликвидации его
последствий.
Коммуникация и консультации с общинами, которые непосредственно попали
под действие катастрофических событий, очень важны, поскольку вопрос стоит
именно об их благополучии. Их участие поможет в разработке необходимой
стратегии ликвидации последствий.
Коммуникация и консультации должны способствовать
целенаправленному, точному и понятному обмену информацией.
3.3
правдивому,
Определение контекста
При определении контекста Правительство может четко обозначить свои
задачи, определить внутренние и внешние параметры, которые необходимо
учитывать при управлении риском, а также задать объем и критерии риска для
оставшегося процесса.
Процесс управления рисками должен установить контекст для определения
задач, стратегий, объема работ, которые необходимы для проведения оценки
риска угрозы всеми заинтересованными лицами.
Определение контекста также требует точного определения критерия риска. Это
используется для оценки значимости риска. Этот критерий должен отражать
цели правительства и проекта, ресурсы и историю прошлой подверженности
угрожающим рискам.
При определении критериев риска следует учитывать следующие факторы:
•
Природу и вид причин и следствий, которые могут наступить, и то, как
они измеряются;
•
Вероятность наступления события;
•
Временные рамки такой вероятности и/или последствий;
•
Уровень риска, который нужно определить;
•
Взгляды заинтересованных лиц;
•
Приемлемый уровень риска; и
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 19 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
3.4
Возможные последствия множественных рисков.
Процесс оценки рисков
Процесс общей оценки рисков состоит из трех различных аспектов:
идентификация риска, анализ риска и оценка силы риска. Каждый процесс будет
разъясняться ниже в данном разделе, а дальнейшее пояснение конкретных
компонентов, которые необходимо рассмотреть во время ее реализации, будет
дано разделе 4. Рассмотрение этих компонентов позволит разработать
согласованный региональный подход к осуществлению оценок рисков и к
процессу управления катастрофами.
3.4.1
Идентификация риска важна для определения источников риска, зоны
воздействия, событий и их причин, а также их возможных последствий. Цель
этого процесса состоит в том, чтобы создать всеобъемлющий список рисков,
которые возникают от каждой из угроз на основании тех событий, которые могут
создать, усилить, предотвратить, снизить или отсрочить достижение этих целей.
Рассматриваемые рисковые события должны быть отобраны в соответствии с
заранее определенным набором критериев путем учета показателей
воздействия на людей и политическое/социальное и экономическое/природное
окружение. На этом этапе очень важно проводить общую идентификацию, так
как риск, который не был идентифицирован на данном этапе, не будет включен
в дальнейший анализ. Идентификация риска также включает рассмотрение
возможного эффекта домино в особой последовательности. Помимо понимания
того, что может произойти, необходимо рассматривать возможные причины и
сценарии, которые покажут возможные последствия. Риски будут
идентифицированы с использованием инструментов и методов, которые
соответствуют задачам, возможностям в странах-партнерах и видам грозящих
рисков. Каждая такая работа должна проводиться с использованием
соответствующей базовой информации людьми, обладающими необходимыми
знаниями и пониманием различных рисков.
3.4.2
Анализ риска включает разработку понимания риска через оценки конкретных
угроз, уязвимости и материальных активов. Детали этих оценок описаны ниже в
разделе 4, а также в соответствующих приложениях. Результаты анализа риска
дают вклад в общую оценку риска и помогают принятию решений о том, нужно
ли работать с этим риском, и какие стратегии и методы работы следует избрать.
Анализ риска также дает исходную информацию для лиц, принимающих
решения о том, какие действия следует избрать в отношении работы с
наиболее применимыми и подходящими рисками. Этап анализа риска будет
включать причину, источник и лежащие в основе факторы риска, а также
вероятность того, что эти последствия могут наступить. Также нужно
определить факторы, которые влияют на последствия и возможность
наступления рисков. При рассмотрении события необходимо рассмотреть
негативное воздействие множественных последствий на множественные
объекты. Уверенность при определении уровня риска и его чувствительности к
предварительным условиям и предположениям, должна быть рассмотрена и
сообщена лицам, принимающим решения и другим соответствующим
заинтересованным лицам. Такие факторы, как расхождения в экспертных
мнениях, неопределенность, доступность данных, качество, количество и
текущее соответствие информации или ограничения в отношении
моделирования, должны быть сформулированы и выделены. Последствия их
вероятности можно определить путем моделирования результатов события или
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 20 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
набора событий, либо путем экстраполяции
исследований, включающих все имеющиеся данные.
из
экспериментальных
3.4.3
Оценка силы риска предпринимается с целью содействия принятию решений
на основе результатов анализа риска. Оценка процесса анализа риска
предпринимается с тем, чтобы оценить, каким рискам нужно уделить больше
внимания – это позволяет разработать список приоритетов для реализации
стратегии работы с рисками. Оценка силы риска включает рассмотрение уровня
риска, идентифицированного на этапе анализа, и его сравнение с
первоначально установленными критериями риска; это помогает понять
конкретный уровень необходимой работы. Этап оценки силы риска при
определенных обстоятельствах может привести к решению о необходимости
дальнейшего анализа.
3.5
Работа с риском
Работа с риском включает выбор одной или более вариантов для модификации
рисков до приемлемых уровней. Работа с рисками включает циклический
процесс, который включает: оценку проведенной работы, решение о том,
являются ли приемлемыми остаточные уровни риска, и если нет, то разработку
новых методов работы с риском и новой оценки эффективности этой работы.
Выбор наиболее подходящих вариантов работы с рисками включает
балансирование затрат и усилий по реализации с преимуществами,
получаемыми в отношении предписанных результатов, включая социальную
ответственность и защиту окружающей среды. Сама работа с риском может
потребовать, чтобы мониторинг риска стал частью плана работы с риском для
того, чтобы убедиться, что принятые меры продолжают оставаться
эффективными. В разделе 4 и в соответствующих приложения представлены
некоторые конкретные признанные в мире стратегии работы с рисками с учетом
задач данного проекта; эти стратегии включают социальное вмешательство и
меры по физической защите.
3.6
Мониторинг и обзор
Важно, чтобы мониторинг и обзор каждого аспекта процесса оценки рисков
являлся запланированным, и чтобы в нем присутствовали регулярные проверки
и наблюдение. Этот процесс следует разработать для цели:
•
Обеспечения эффективности и действенности контроля как при
разработке, так и при реализации;
•
Получения дополнительной информации для улучшения оценки риска;
•
Анализа и извлечения уроков из событий, изменений, тенденций, а
также успехов и неудач;
•
Определения изменений в критериях риска, которые могут потребовать
изменения в работе с риском и приоритетах;
•
Определения возникающих рисков.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 21 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
РАЗДЕЛ 4
ТЕМЫ И КОМПОНЕНТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ
ПОЛИТИКИ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 22 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ТЕМЫ И КОМПОНЕНТЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ
4.1
Введение
4.1.1
Данный раздел политики документально описывает ряд конкретных тем и
процессов, которые могут быть использованы для внедрения структуры
управления рисками и процесса управления рисками. Каждая тема описывает
то, что следует рассматривать при реализации конкретного аспекта структуры
управления рисками. Различные пункты, приведенные ниже, были разработаны
путем практического изучения текущей ситуации в отношении управления
рисками угроз внутри каждой из стран-партнеров и лучших практик ЕС и
международных в отношении как управления рисками, так и снижения риска
катастроф. Темы ниже также охватывают вопросы, которые обсуждались во
время Практического семинара по оценке рисков, который проходил в Тбилиси,
Грузия в апреле 2012 года.
4.2
Законы и положения
4.2.1
Необходимо разработать законы и положения, которые будут охватывать
деятельность всю по управлению рисками, включая сам процесс оценки рисков,
и при этом также уделять внимание управлению катастрофами. Полномочия
должны быть подкреплены законами, которые поддерживают развитие и
внедрение управления рисками.
4.2.2
Законы в первую очередь должны определять подотчетность, соответствующую
ролям и ответственности различных заинтересованных лиц и при этом
способствовать выделению ресурсов для обучения, внедрения новых
технологий, создания исследовательских центром и непрерывного развития.
4.2.3
В странах-партнерах имеется ряд известных законов, которые охватывают
элементы управления катастрофами. Хотя существующие законы были
признаны соответствующими, можно разработать нормы, которые будут
включать дополнительную деятельность по управлению рисками.
4.3
Финансовые механизмы
4.3.1
Финансовые механизмы необходимы для облегчения всех аспектов управления
рисками на всех уровнях. Требуются финансовые ресурсы не только для
создания процесса управления рисками, но также для рассмотрения вопроса о
динамической природе борьбы с риском стихийных бедствий и снижения
опасности катастроф.
4.3.2
Финансирование считается основным ограничивающим фактором, когда
Правительства рассматривают внедрение мероприятий по управлению рисками.
Правительства
должны
рассмотреть
финансовые
преимущества
функциональной и операционной структуры управления рисками. Включение
анализа затрат и выгод в процесс управления рисками полезно на любом этапе,
особенно при рассмотрении смягчения последствий рисков и методов борьбы с
ними. Этот метод анализа может помочь обосновать предлагаемые методы.
4.3.3
Анализ затрат и выгод является основным и наиболее часто используемым
инструментом для поддержки принятия решений при оценке проектов. Этот
процесс можно использовать для организации, оценки и презентации затрат и
выгод проектов, которые осуществляют гражданские власти и органы
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 23 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
управления на местном, региональном и центральном уровне. В руководстве по
анализу затрат и выгод7 приводятся два разных подхода к количественному
определению преимуществ от управления рисками катастроф. Два описанных в
этом документе подхода включают:
4.3.4
•
Прогнозный подход, основанный на риске, который строится на
детальной оценке угрозы, уязвимости (хрупкости и подверженности), что
в конец концов ведет к риску и к снижению риска; и
•
Исторический подход, основанный на силе воздействия, который
базируется на информации о прошлом ущербе.
Основные преимущества анализа затрат и выгод в контексте управления
рисками относятся к снижению воздействия стихийных бедствий и к пониманию
финансовой экономии, которая может быть получена при реализации мер по
смягчению последствий. Результаты анализа затрат и выгод убедительно
показывают выгоды от снижения риска8.
•
Мировой банк и Геологическая служба США подсчитали, что
экономический ущерб в мире от стихийных бедствий в 1990-е годы мог
быть снижен на 280 млрд. долларов, если бы 40 млрд. долларов были
вложены в разработку стратегий готовности, смягчения последствий и
предотвращения угроз.
•
В Китае, по оценкам, 3,15 млрд. долларов, вложенные в течение 40 лет
в меры по контролю наводнений, предотвратили возможный ущерб на
общую сумму 12 млрд. долларов;
•
Команда Мирового банка в городе Ла Пас, Боливия, подсчитала, что
меры по предотвращению катастроф и готовности могли бы стоить 2,5
доллара на душу населения, тогда как ежегодные убытки только от
ущерба для имущества в результате стихийных бедствий составляют 8
долларов на душу населения; и
•
По данным Оксфам, стоимость скота, спасенного в специальном
укрытии от наводнения площадью около 4 акров в Бангладеш во время
наводнений 1998 года, составила 4 млн. Така, а стоимость постройки
составила всего 700 тыс. Така.
4.4
Анализ пробелов
4.4.1
Важным аспектом структуры управления рисками является анализ пробелов.
Этот метод поможет при определении шагов, необходимых для перехода от
текущего процесса управления рисками к полностью функциональной и
операционной структуре управления рисками.
4.4.2
Процесс анализа пробелов состоит из определения и составления списка
процесс управления рисками, которые в настоящее время используются в
правительственных структурах. Эту информацию затем нужно сопоставить с
процессами, которые необходимы для выполнения поставленных национальных
задач по управлению рисками. Ряд ключевых аспектов обсуждается в данном
документе. Анализ пробелов выявит то, что необходимо для заполнения
7
Анализ затрат и выгод от управления рисками природных стихийных бедствий в
развивающихся странах. Рейнхард Мехлер, 2005, GTZ
8
Диск «Снижение рисков», Смягчение последствий и готовность в развитии и планировании
работы при чрезвычайных ситуациях. Джон Твигг, 2004, Сеть гуманитарной практики
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 24 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
пробелов, которые станут очевидными из текущей практики и которые
необходимо заполнить для выполнения стоящих задач.
4.5
Процесс оценки рисков
4.5.1
Введение
4.5.1.1
Методы оценки рисков, представленные в данном документе, являются
составной частью процесса управления рисками, в особенности, определения
риска, анализа риска и оценки риска.
4.5.1.2
Процесс оценки риска проводится путем использования ряда различных
методов. Риск можно определить несколькими способами, но для цели данного
документа риск можно представить как:
Риск = Угроза x Уязвимость x Подверженность
4.5.1.3
Подход в виде матрицы рисков, как описано в Приложении В, может
применяться на национальном уровне для содействия определению рисков.
Этот подход может определить регистрируемую катастрофу и также дать
понимание того, где необходим дополнительный анализ. Идентификация рисков
должна проводиться с использованием пошагового подхода, состоящего из
четырех компонентов: построение сценария, объем качественного анализа
(величина угрозы, которая определяет риск), количество рассматриваемых
рисков и сценариев риска (объем информации, который требует внимания) и
временные горизонты (возможный период повтора в краткосрочной
перспективе)9. Необходимо записывать три ключевых элемента при
определении угрозы; они включают: место (координаты/зону), вероятность
наступления и силу. Согласованная запись угроз на этапе их идентификации
важна для обеспечения сравнения отдельных угроз. Вероятность наступления
можно рассматривать как процент вероятного периода повтора в течение
заданного периода времени. Интенсивность, которая еще называется «силой
воздействия», может характеризоваться рядом различных способов, которые
включают, но не ограничиваются:
•
•
•
•
Стоимостью – в отношении приемлемого финансового воздействия
катастрофы, в долларах США;
Несчастными случаями – в отношении общего числа значительных
травм или смертей в результате катастрофы; этот показатель может
включать:
o Пострадавших людей – число людей, которые получили травмы
или заболели и нуждаются во врачебной помощи;
o Перемещенные люди – число людей, переселенных из своих
домов в результате катастрофы;
Негативным воздействием на окружающую среду – шкала/размер (км)
катастрофы, степень экологического ущерба (например, (1) от слабой до
катастрофической, (2) краткосрочная токсичность до полной
непригодности для жизни в течение нескольких лет, когда требуется
значительная очистка); и
Политическим/социальным
ущербом
при
различных
уровнях
воздействия, которые включают следующие критерии: общественное
9
Европейская комиссия, 2011. Руководящие указания по оценке и картированию рисков для
управления катастрофами
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 25 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
недовольство/тревогу, международное участие, негативное воздействие
на общественный порядок и безопасность, ущерб для финансовой
системы, ущерб для системы медицинской помощи, утрату возможности
для правительства информировать население;
Безопасность – потеря территории, негативное воздействие на
территорию других стран, потеря возможности управлять своей
территорией.
Понимание
уровня
силы
регистрируемую угрозу.
и
вероятности
наступления
определяют
Рассмотрение воздействия угрозы должно осуществляться в соответствии с
минимальной степенью общего понимания в странах-партнерах. Этот процесс
называется "Построение сценария" и устанавливает критерии на национальном
уровне при определении рисков, обеспечивая рассмотрение по меньшей мере
всех значительных угроз, которые отвечают этим параметрам. Руководящие
указания ЕС по оценке рисков рекомендуют, чтобы для национальной
идентификации рисков рассматривались по крайней мере все значительные
угрозы, которые происходят в среднем один или несколько раз в 100 лет, и
последствия которых представляют собой потенциальное воздействие которых
больше чем на 50 человек, а экономические и экологические издержки свыше
100 млн. евро, и политическое/социальное воздействие также считается
значительным или очень серьезным. Уровни критериев должны быть
определены различными странами-партнерами. Однако рекомендуется, чтобы
эта работа проводилась тогда, когда финансовые последствия превышают
порог в 0,6% от валового национального дохода (ВНД)
4.5.1.4
Как указывалось выше, процесс анализа риска предпринимается для понимания
природы идентифицированного риска и для определения уровня этого риска.
Для всех рисков, идентифицированных в этом процессе, тот, кто проводил
идентификацию, должен выполнить детальную оценку вероятности наступления
этих угроз и серьезности их потенциального воздействия.
4.5.1.5
После завершения этапа анализа риска, необходимо предпринять оценку силы
риска с тем, чтобы сравнить результаты с критериями риска (как определено в
разделе 3.3). Здесь для оценки сила риска можно снова использовать матрицу
рисков с тем, чтобы провести сравнение различных рисков и способствовать
принятию решения по значимости риска и для того, чтобы определить, нужно ли
проводить работу с каждым из этих рисков.
4.5.1.6
Известно, что идентификация, анализ и оценка силы угроз является сложной
работой. ПРООН в рамках Глобальной платформы идентификации рисков
начала при содействии национальных правительств создание устойчивой
институциональной модели для систематического сбора, анализа и
интерпретации данных о катастрофах. Эта концепция называется
«Национальная обсерватория катастроф» (NDO) и предназначена для
взаимодействия с правительствами по улучшению базы данных о потерях,
вызванных катастрофами, путем поощрения и поддержания системной
организации данных о катастрофах в национальную базу данных для анализа и
использования, официально организуя эти усилия на национальном уровне.
Создание NDO усиливает и развивает возможности анализа катастроф на
национальном и местном уровнях, а также укрепляет национальную систему
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 26 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
снижения опасности катастроф10. На рисунке 3 представлена идеализированная
структура оценки риска угроз, где выделены различные заинтересованные
сторон, их взаимосвязи, и необходимость использования подхода «сверху вниз,
снизу вверх» к проведению общей оценки рисков.
4.5.2
Характеристика активов / Подверженность
4.5.2.1
Определения
Актив – любой ценный или важный предмет. Активы могут включать
физические / осязаемые предметы (имущество, объекты инфраструктуры,
линии коммуникаций), информационные или кибернетические активы (системы
коммуникации или финансовые системы), либо человеческие активы или
элементы жизни (функции и критически важные знания). Критические активы
являются подвидом активов и определяются как активы, утрата или
недоступность которых могут оказать значительное негативное воздействие.
Эта концепция применяется в разных масштабах, на уровне конкретной
организации/завода, на уровне региона или отдельного сектора экономики
(например, генерация электроэнергии, переработка и продажа продуктов
питания) и на национальном уровне (например, сельское хозяйство).
Определение характеристик актива – процесс, когда определяются и
собираются детали активов, которые жизненно важны для нации, региона или
организации.
10
Глобальная платформа определения рисков – Национальная обсерватория катастроф
http://www.gripweb.org/gripweb/?q=search/node/National%20Disaster%20Observatory
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 27 -
Parsons Brinckerhoff
Программа прредотвращения, готовности и реагированиия на техногенн
ные и природнные катастроф
фы,
финанссируемая ЕС в Восточном реегионе ENPI (PPRD-East)
Рисуно
ок 3 – Схем
ма структуры национал
льной оцен
нки рисков
4.5.2.2
Описание хара
актеристик а
активов обычно делае
ется на ранннем этапе
е оценки
опасности или
и
природн
ных угроз, поскольку задачей
з
этоой работы является
я
безо
ние активов
опре
еделение и ранжирован
в, которые при
п поврежд
дении могут снизить
споссобность выполнять
в
задачи ли
ибо на уровне органнизации, либо
л
на
реги
иональном уровне. Зад
дачи в это
ом случае могут вклю
ючать транс
спортное
обесспечение, обеспечение
о
е пищей, эл
лектроэнерги
ией, медициинскими усл
лугами и
т.д.
ь большой ззадачей, осо
обенно в гус
стонаселеннных индустриальных
Это может быть
райо
онах. Поэто
ому для того
о, чтобы это
от процесс был эффекктивным, он
н должен
пров
водиться в два
д этапа:
• Этап первичного скканирования
я, где оценивается важнность активо
ов;
• Вторичн
ный этап, ко
огда выбран
нные активы
ы изучаютсяя более деттально и
использзуются для ппроведения анализа.
Важ
жно признав
вать эффектт масштаба
а, но также важно поннимать, что граница
меж
жду региональным, нац
циональным и местным
м уровнями организации может
варь
ьировать, и элемен
нты в каж
ждом из этих уроввней могу
ут быть
взаи
имозависим
мыми. Напр
ример, поте
еря организ
зации или учреждения
я может
каза
аться собы
ытием месттного масш
штаба, которое было вызвано местным
м
собы
ытием (напр
ример, наво
однением ил
ли пожаром), но она мож
жет также оказаться
Политика оценки рисков
в / угроз для Во
осточного регио
она ENPI
Задание A
A1.3
May 2012 г.
- 28 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
событием регионального масштаба (например, нарушения в работе
электроснабжения или транспорта). Возможно также, что местная организация,
которая предоставляет важные компоненты или действия в цепочке поставок,
может иметь региональное значение (например, газоперекачивающая станции
или водохранилище/плотина для гидроэлектростанции).
Учитывая описанную выше сложность, важно собрать достаточно данных в
отношении индивидуальных активов на местном, региональном уровне и уровне
сектора, с тем, чтобы придти к точному пониманию их значимости.
4.5.2.3
Этап первичного сканирования (1)
Сбор базовых данных для всех активов, включая их размеры, местоположение,
структуру, возраст, цель использования здания / актива, первоначальную
оценку их важности / последствия, если они будут повреждены / выйдут из
строя. Дополнительные данные для оценки риска угрозы, предполагая
наихудший случай – например, виды хранящихся материалов (их токсичность),
максимальное число летальных исходов и серьезных травм, финансовый и
экономический ущерб. На этом этапе не требуется большая точность, поскольку
он используется только для того, чтобы исключить из дальнейшего
рассмотрения объекты низкого уровня значения, но сохранить записи о них на
случай возможных изменений, либо если этот актив будет востребован для
плана восстановления после катастрофы.
4.5.2.4
Этап отбора активов (2)
Следующий этап важен для того, чтобы провести полное описание
характеристик наиболее важных активов с тем, чтобы их можно было
использовать при последующем анализе угроз, уязвимости и последствий. Для
этого следует выполнить этапы, приведенные ниже в Таблице 01, и записать
данные по каждому из этапов. Следует отметить, что между шагами 1 и 3 может
быть значительное количество повторов, и что этап 3 в особенности зависит от
принятой шкалы / уровня оценки (например, конкретная организация /
операционный, локальный или региональный уровни). Эти 3 структурированных
этапа позволят провести описание характеристик различных физических.
Логических и ресурсных факторов, которые могут потребоваться при
последующем анализе. Этап 5) может быть решающим шагом, поскольку если
его последствия будут не очень значимы, то может быть принято решение, что
нет необходимости проводить дальнейший анализ.
Этап
1
2
3
4
Задача
Определить
критические функции
Определить
критические активы
Определить
критические объекты
инфраструктуры
Определить
существующие меры
противодействия
Детали
Определить критические функции актива на
соответствующем уровне (локальном/региональном)
Определить критические активы / компоненты,
которые обеспечивают этап 1) выше
Определить критические внутренние и внешние
объекты инфраструктуры (в зависимости от
масштаба) и любые зависимости
Определить, что защищает функции и активы в 1)-2)
от ожидаемых угроз (например, нормы строительства,
планы на случай чрезвычайных ситуаций,
дублирование)
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 29 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
5
6
Определить
потенциальные
последствия
Отобрать активы для
следующих этапов
анализа
Определить потенциальные (наихудшие) последствия
/ воздействия на активы и функции от перебоев в
работе и полной утраты
Из этапов 4) и 5) разработать ранжированный список
критических функций и активов, которые будут
использоваться далее для анализа риска и
устойчивости
Таблица 1 – Шаги по определению характеристик активов
4.5.2.5
После того, как эти данные будут получены для отобранных активов, они могут
быть далее использованы для этапов анализа уязвимости и последствий оценки
риска угроз.
4.5.3
Оценка рисков угроз
4.5.3.1
Разработка карт угроз является важным элементом процесса управления
рисками угроз. При проведении оценки угроз необходимо учитывать все
первичные и вторичные угрозы, и при этом также рассматривать возможные
последствие событий со множественными угрозами. В Приложении C
приведены методологии, которые используются для оценки угроз, которые
имеют отношение к проекту PPRD.
4.5.3.2
Оценки рисков угроз обычно делаются специальными организациями, которые
занимаются работой с угрозами, правительственными министерствами и
другими организациями. Карты разрабатываются путем интерпретации
исторических данных/отчетов, текущих записей и экспертных оценок.
4.5.3.3
При рассмотрении объема данного проекта, особенно важна разработка карт
угроз при определении рисков, связанных с возможными сейсмическими
событиями, наводнениями, засухами, лесными пожарами и химическими
авариями. Методы и оценки и представления информации, которые охватывают
все типы угроз, принятые в разных странах-партнерах должны быть
согласованы между собой в отношении представления данных.
4.5.4
Оценки уязвимости
4.5.4.1
Известно, что оценки уязвимости является наиболее сложным компонентом
оценки рисков. В основном это связано с тем, что концепция уязвимости имеет
разные интерпретации и множественные определения. Уязвимость в рамках
данной политики определяется как условия, заданные физическими,
социальными, экономическими факторами и факторами окружающей среды,
либо процессами, которые повышают восприимчивость общины/поселения к
воздействию угроз. Определение в отношении данного проекта также
охватывает недостаток сопротивляемости, которая влияет на способность
ожидания, преодоления, сопротивления, реагирования и восстановления после
воздействия угрожающего события.
4.5.4.2
Оценку уязвимости можно распределить по категориям путем рассмотрения
физической и социальной уязвимости. Физическая уязвимость касается
строений вокруг нас, которые состоят из зданий, в которых мы находимся, и
инфраструктуры, которую мы используем. Понимание воздействия, которое
оказывают угрозы на наше физическое окружение может значительно облегчить
определение уязвимых групп. Физическая уязвимость обсуждается более
детально в разделе «Описание характеристик активов» в данном отчете. В
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 30 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Приложении D также описан многомерный подход к определению и оценке
физической уязвимости. Социальная уязвимость, в свою очередь,
рассматривает вопросы, которые определяют текущую ситуацию отдельных
людей и общин в плане того, как это влияет на их подверженность угрозам.
Социальная уязвимость обсуждается ниже. В Приложении D также
представлены показатели, которые используются как часть инструмента
«Индекса преобладающей уязвимости», эти показатели помогают в понимании
социально-экономической и социальной устойчивости для проведения
сравнения между различными группами/ зонами/ регионами.
4.5.4.3
Уязвимость является сложным и многомерным понятием, оценить ее нелегко, и
связанные с ней вопросы тесно переплетены со структурой и эволюцией
современных обществ. Структура Давления и освобождения, разработанная в
классической книге «Под воздействием риска» описывает анализ прогрессии
уязвимости, которые прослеживает опасные места и хрупкую среду проживания
через динамические воздействия до самых корневых причин. Она связывает
уязвимость с доступом, маргинализацией и восстановлением с помощью
оригинальной последовательности связанных диаграмм11.
4.5.4.4
Оценка уязвимости также является важным элементом готовности местных
общин. При понимании местных уязвимостей, можно предпринимать меры для
снижения их подверженности при начале возможной катастрофы. Известно, что
участие сообщества способствует его развитию путем повышения способности
подверженным риску индивидуумам улучшать собственную способность к
ожиданию, преодолению, сопротивлению и восстановлению при начале
катастрофы.
4.6
Образование
4.6.1
Образовательные программы всех уровней, которые рассматривают всю
деятельность по управлению рисками, отражают приверженность к разработке
процесса управления рисками, который может включаться в каждодневную
работу соответствующих заинтересованных лиц. Очень важно обеспечить право
людей на получение знаний и предоставлять им образование, которое
поддерживает жизнь.
4.6.2
Ряд образовательных курсов включен в программы начальных и средних школ,
и также в программы университетов. Однако, правительства должны
разработать образовательные курсы, которые охватывают следующие темы:
•
Программы готовности на уровне общины, чтобы те люди, которые
прямо подвержены воздействию катастроф, имели возможность
подготовиться, сопротивляться, преодолевать последствия катастроф и
проводить восстановление;
•
Школьные программы всех уровней для развития осознания того, как
угрозы влияют на них вместе с курсами по безопасности жизни; и
•
Программы университетов, которые охватывают все аспекты снижения
риска катастроф:
o
11
Оценка уязвимости с использованием ГИС технлогий;
Руководство Рутледж по снижению рисков угроз и катастроф – Виснер и др., 2011, Routledge
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 31 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
o
Оценку
угроз
соответствующими
использованием ГИС технологий;
организациями
с
o
Методы работы с угрозами;
o
Гражданскую защиту;
o
Современные технологии мониторинга, прогнозирования и
раннего оповещения;
o
Описание характеристик подверженности активов;
o
Проектирование зданий и инфраструктуры.
4.6.3
Также нужно разработать образовательные программы внутри тех общин,
которые наиболее подвержены риску катастроф. Эти программы могут
фокусироваться на таких вопросах, как безопасность жилища, воздействие
локализованных угроз и тех мерах, которые можно предпринять для ускорения
восстановления.
4.6.4
Университеты также должны разработать академические исследовательские
программы, относящиеся к политике и широким практикам по снижению рисков
в стране. Анализ снижения риска катастроф является очень чувствительным и
сложным предметом, который требует специализированных исследований.
Необходимо разработать программы исследований для того, чтобы охватить
междисциплинарные подходы не только между разными академическими
областями, то также связать их с работой политикой в правительстве и с
практиками, которые работают в поле вместе с представителями разных странпартнеров. Программы исследований должны стремиться включать политиков
ответственных лиц из разных местных и национальных министерств, практиков,
работающих в полях и учреждения, которые специализируются на социальных,
политических, геополитических и инженерных исследованиях.
4.7
Коммуникация
4.7.1
Коммуникация между секторами Правительства и соответствующими
заинтересованными лицами важна не только для сообщениях о возможном
наступлении катастроф, но также и для облегчения идентификации, анализа,
оценки риска и работы с ним.
4.7.2
Необходимо разработать полномочия и политику Правительства, которые бы
содействовали развитию всеобъемлющей платформы снижения рисков, которая
включает представителей от разных групп заинтересованных лиц, куда входят
различные министерства, организации по работе с угрозами, надзорные органы,
практики и представители уязвимых общин.
4.7.3
Коммуникация о результатах (как негативных, так и позитивных) в адрес
заинтересованных лиц поможет развитию процесса управления рисками путем
повышения его эффективности. Также необходимо развивать системы раннего
оповещения
с
использованием
наиболее
эффективных
устойчивых
автоматических систем коммуникации. Эти системы должны включать связи с
соответствующими ответственными лицами и затем с населением, которое
может быть подвержено воздействию угрозы.
4.7.4
Продуктивное и проактивное партнерство со средствами массовой информации
может
значительно
способствовать
развитию
процесса
управления
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 32 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
катастрофами, и в частности, распространению информации. СМИ разработали
процессы и методы (радио, телевидение и социальные СМИ) для
распространения больших объемов информации в широкие массы. Эти
механизмы могут быть особенно полезными для распространения
предупредительной информации в отношении надвигающейся угрозы. СМИ
могут также содействовать повышению готовности населения перед лицом
катастрофы,
распространению
образовательная
информация
может
распространяться с помощью популярных теле шоу, радио программ и газет.
Для того, чтобы СМИ стали эффективным инструментом работы в структуре
управления рисками, работники СМИ должны предпринимать больше усилий
для получения информации о ресурсах, имеющихся в наличии для того, чтобы
сделать тему снижения риска увлекательной для своей аудитории.
Там, где это уместно, журналист должен взаимодействовать и сотрудничать с
учеными, официальными лицами и практиками по снижению рисков катастроф
для того, чтобы помогать им в распространении информации, связанной с
катастрофами. Там, где можно создать партнерские отношения, можно
добиться реального улучшения.
4.8
Меры по ликвидации последствий / митигации (смягчению последствий)
4.8.1
Электронный атлас региональных рисков (ЭАРР)
Данная политика по управлению рисками была разработана для того, чтобы
содействовать созданию и разработке ЭАРР. ЭАРР на национальном уровне
даст зрительное представление ожидаемых угроз и возможного негативного
воздействия этих угроз. На локальном и региональном уровне ЭАРР будет
включать общую информацию, которая показывает местонахождение ключевых
объектов инфраструктуры (дороги, железные дороги, дамбы и аэропорты) и их
взаимодействие с конкретными угрозами при одновременном рассмотрении
уязвимости населения.
ЭАРР на национальном уровне может использоваться для облегчения общего
понимания каждой угрозы и ее возможного воздействия в определенной
местности / регионе. На локальном уровне ЭАРР поможет правительственным
органам создать зрительное представление уровня риска в каждой
определенной области. Локализованный риск будет рассматривать вероятность
наступления угрозы вместе с уязвимостью населения в зоне воздействия этой
угрозы. Эта информация затем может быть использована для поддержания
процесса принятия решений в отношении стратегий работы для снижения риска
определенной угрозы.
ЭАРР также будет включать функции для мониторинга и прогнозирования
наступления медленно разворачивающихся угроз, таких как наводнения, засухи
и возможные точки возникновения лесных пожаров.
4.8.2
Ранее оповещение, связанное с системами мониторинга угроз может
значительно повысить вероятность выживания при наступлении катастрофы.
Данная политика оценки рисков имеет документированные методы, которые
способствуют идентификации, анализу и оценке силы риска. Когда известен
уровень риска, можно разрабатывать системы прогнозирования и раннего
оповещения, основанные в основном на задании пороговых уровней
определенных угроз, которые будут включены в существующую систему
мониторинга. Важно, чтобы эти системы прогнозирования и раннего
оповещения основывались на чувствительных и безотказных механизмах
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 33 -
Parsons Brinckerhoff
Программа прредотвращения, готовности и реагированиия на техногенн
ные и природнные катастроф
фы,
финанссируемая ЕС в Восточном реегионе ENPI (PPRD-East)
комм
муникации, которые использую
ют соответ
тствующие информац
ционные
техн
нологии. Лю
юбая систем
ма раннего оповещени
ия должна разрабатыв
ваться с
учеттом технически подхо
одящих меттодов прогнозированияя, но такж
же в ее
разр
работке должны приним
мать участие
е те, кто под
двергнется ввоздействию
ю угрозы
и те
е, кто первыми долже
ен реагиров
вать на ее наступлениие. На рис. 4 ниже
пока
азана идеа
ализированн
ная структу
ура систем
мы раннегоо оповещен
ния, где
выделены разные заинтере
есованные лица и то, как
к их дейсттвия связаны между
собо
ой. Система
а раннего оповещения
я будет оцениваться по ее спос
собности
спассать жизни и снижать убытки, а не
н по тому, насколько быстро она может
дава
ать оповещ
щения; для этого наиб
более важно участие людей в общинах,
о
уязв
вимых для действия угроз. Дал
льнейшие детали
д
по разработке систем
ранн
него оповещ
щения (EW
WC) приводя
ятся в раб
бочем докум
менте Евро
опейской
коми
иссии - Tow
wards Better P
Protecting Citizens
C
again
nst Disaster Risks: Stren
ngthening
Earlyy Warning Systems
S
in Europe (В направлени
ии лучшей защиты граждан о
рискков катастро
оф: усилени
ие систем ра
аннего опове
ещения в Еввропе)12.
унок 4 – Схе
ема структу
уры участи
ия заинтере
есованных лиц в ранн ем оповещ
щении
Рису
12
Европ
пейская комиссия – Уси
иление систе
ем раннего оповещения
я в Европе, 2007. Досту
упно по
ссылке: http://ec.eurropa.eu/echo
o/policies/pre
evention_pre
eparedness/p
preparednesss_en.htm
Политика оценки рисков
в / угроз для Во
осточного регио
она ENPI
Задание A
A1.3
May 2012 г.
- 34 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
4.8.2.1
Системы раннего оповещения могут значительно варьировать в зависимости от
типа угроз, по которым проводится мониторинг. Для разработки системы
раннего оповещения по возможным наводнениям используется мониторинг
уровня воды в реках вместе с интерпретацией прогнозов погоды, связанных с
триггерными уровнями. Разработка систем раннего оповещения для засух
включает понимание аномальных погодных условий, сельскохозяйственных
показателей, таких как снижение урожайности растений и смертность животных
при одновременном учете гидрологических условий. Первоначальный
мониторинг лесных пожаров включает мониторинг погодных условий, и
оповещения делаются только тогда, когда лесной пожар может воздействовать
на деятельность человека. Разрабатываются системы раннего оповещения в
случае землетрясений, но они могут оказаться очень дорогими и обеспечивать
только минимальный уровень предупреждения. Исследования показали, что
если люди имеют достаточно знаний для понимания того, что нужно делать во
время землетрясения, то их шанс выжить значительно повышаются, как это
показано в Руководящих указаниях IFRC по подготовке, реагированию и
восстановлению после землетрясений13.
4.8.3
Готовность общины является существенной мерой по смягчению последствий
угроз; при определении уровня известных угроз, наиболее эффективным
методов для снижения риска угрозы является подготовка людей в общине. Их
участие в процессе оценки риска может значительно уменьшить последствия
угроз и улучшить их способность к восстановлению после наступления
катастрофы.
Готовность к катастрофе можно определить как меры, предпринятые для
подготовки и снижения воздействия катастроф. Обычно это включает
способность предсказывать и где возможно предотвращать или уменьшать
воздействие на уязвимое население, а также улучшать способность
реагирования и эффективно справляться с последствиями катастроф.
Готовность общины включает ряд действий, среди которых: поддержание
соответствующих систем раннего оповещения, получение политической
поддержки, агентские полномочия, приобретение ресурсов, повышение уровня
личных навыков, опыта и знаний, управление информацией и управление
связями с сетями соответствующих заинтересованных лиц.
Готовность общины может показаться сложным вопросом. Он становится более
понятным, если он будет основан на каждодневной жизни и будет
рассматриваться как вопрос безопасности, здоровья и благополучия общины
вместе с соответствующим обучением, равенством полов и улучшением
устойчивости средств жизнеобеспечения. Получение знаний от общин и
консультирование общин по угрожающим им рискам, их уязвимости и
способности к сопротивлению рискам является первым шагом в готовности в
основном с помощью программ по обучению, тренингам и распространению
информации.
Международными неправительственными организациями
программ для содействия готовности общин:
разработан
ряд
13
IFRC – Землетрясения, руководящие указания по подготовке, реагированию и
восстановлению, 2012
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 35 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
IFRC – Анализ уязвимости и способностей к сопротивлению (VCA)14;
•
ПРООН – Подходы к местному развитию с опорой на общины;
•
ПРООН – Оценки климата и рисков на локальном уровне.
4.8.4
Технология
4.8.4.1
Технология играет важную роль в разработке функциональной и операционной
структуры управления рисками. При мониторинге угроз необходимо
использовать технологию, которая имеет способность собирать данные,
которые можно использовать для разработки полезных карт угроз. Методы
сбора данных также должны способствовать организации и распространению
соответствующей прогнозной информации и ранним оповещениям в случае
наступления угрожающих событий.
4.8.4.2
Соответствующая технология также должна рассматриваться при разработке
методологии оценки угроз. Использование принятых в мире методологий
поможет провести необходимые этапы анализа и оценки рисков в странахпартнерах.
4.8.5
Традиционная мудрость
4.8.5.1
Подверженность общин угрозам стихийных бедствий не является чем-то новым,
и люди жили в подверженных рискам зонах веками, а иногда даже
тысячелетиями. Они должны были разработать методы и способы защиты себя
и своих средств жизнеобеспечения.
4.8.5.2
Применение народных знаний для борьбы со стихийными бедствиями и другими
угрозами называется механизмом преодоления или стратегией преодоления.
Выбор применяемых навыков и ресурсов варьирует в соответствии с природой
угрозы, доступными возможностями для борьбы с ней и набором приоритетов
общины и отдельных людей.
4.8.5.3
Местные общины разработали ряд механизмов преодоления и при разработке
стратегий борьбы с угрозами следует рассмотреть следующие факторы15:
•
Люди в зонах, подверженных рискам, накопили значительные знания и
технический опыт для управления рисками;
•
Народные знания и стратегии преодоления рисков часто упускаются из
виду и недооцениваются;
•
Стратегии
преодоления
очень
разнообразны
и
включают
экономические, технологические, социальные и культурные стратегии;
•
Важно объективно рассматривать все формы знаний – народные и
внешние,- для того, чтобы определить наиболее подходящий подход
для каждой ситуации; и
14
Веб сайт IFRC VCA - http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/preparing-fordisaster/disaster-preparedness-tools/disaster-preparedness-tools/
15
Диск Снижение рисков, митигация и готовность в планировании развития и чрезвычайных
ситуаций – Джон Твигг, 2004, Сеть гуманитарной практики
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 36 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Народное знание в значительной степени подвержено воздействию
изменений в экономике и в обществе и часто теряется при этих
изменениях.
4.8.6
Доступ к народной мудрости или к стратегиям преодоления может быть получен
только при вовлечении в работу общин, которые прямо подвержены действию
этих угроз. Был разработан ряд инструментов, которые могут помочь в
определении таких стратегий преодоления, особенно VCA Готовность через
механизм гражданской защиты ЕС
4.8.6.1
Путем использования пяти разных подходов, Механизм гражданской защиты ЕС
готовит страны-члены к наступлению как природных, так и техногенных
катастроф. Эти подходы охватывают16:
•
Обучение экспертов и обмен экспертами, которые направлены на
усиление и содействие европейскому сотрудничеству в сфере
содействия операциям по гражданской защите. Эксперты, которые
вместе проходили обучение, могут лучше взаимодействовать в полевой
обстановке и будут обладать сходными навыками, что способствует
координации усилий и оценок. Механизм гражданской защиты также
способствует временной передаче национальных экспертов по
гражданской защите другим странам-участницам по всем аспектам
совместных операций в случае чрезвычайных ситуаций.
•
Газеты национальных экспертов распространяются с целью обмена
опытом, распространения информации о тренингах и публикации
отчетов об учениях.
•
Полевые учения, организованные ЕС, разработаны как полевые
испытания; их цель состоит в том, чтобы установить общее понимание и
сотрудничество в области операций по гражданской защите и
содействовать реагированию во время катастроф.
•
Системы раннего оповещения и другие технологии, особенно важны
для Механизма гражданской защиты ЕС; они считаются одним из самых
эффективных методов снижения воздействия катастроф, когда их
невозможно предотвратить. ЕС поддерживает и распространяет ряд
систем, которые обеспечивают информацию по раннему оповещению в
отношении наступления стихийных бедствий; сюда входят:
o
Метеоаларм (Meteoalarm) – это сигнальная интернет-платформа,
учрежденная Европейскими метеорологическими службами,
которые дают предупреждения о погоде в Европе через
многоязычный интерфейс;
o
Глобальная система оповещений о катастрофах и координации
(GDACS) разработана совместно ЕС и ООН; она является
полностью автоматической системой тревоги, которая собирает
данные обо всех стихийных бедствиях (землетрясениях, цунами,
тропических штормах, наводнениях и извержениях вулканов);
16
Гражданская защита ЕС – Готовность http://ec.europa.eu/echo/policies/prevention_preparedness/preparedness_en.htm
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 37 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
o
Европейская система оповещений о наводнениях (EFAS),
которая финансируется через Европейскую комиссию.
Оповещает Центр информации и мониторинга (MIC) о самых
суровых случаях наводнений за 3-10 дней до наступления
события;
o
Европейская система информации о лесных пожарах (EFFIS),
также разработанная Европейской Комиссией, предоставляет
ежедневные метеорологические карты пожарной опасности и
дает прогнозы в срок до 6 дней до пожара;
o
Европейский средиземноморский сейсмологический центр
(EMSC) обеспечивает постоянный мониторинг сейсмической
активности вокруг Средиземного моря и по всей Европе; и
o
Межправительственная океанографическая комиссия ведет
сотрудничество с Европейской комиссией по организации систем
раннего оповещения в регионах Северной Атлантики и
Средиземного моря.
Разработка технологий для борьбы с катастрофами является
приоритетом для Европейской Комиссии, поэтому Комиссия сделала
большие инвестиции в их разработку. Участие Комиссии охватывает три
отдельных инициативы: исследования, информирование
общественности и Совместный исследовательский центр (JRC); все они
организованы для облегчения разработки прогнозирования катастроф и
управления катастрофами.
4.9
Предотвращение
4.9.1
Введение
4.9.1.1
Меры по предотвращению могут приниматься при ряде подходов, и здесь
вмешательство простирается намного дальше, чем физическая борьба с
потенциальными угрозами. Предотвращение воздействия катастроф должно
также включать снижение уязвимости и усиление возможностей по
сопротивлению общин, подверженных действию рисков. Возможности можно
усиливать, а уязвимость можно снизить, так что некоторые виды угроз могут
быть превращены в ресурсы. Внизу приведен список ряда превентивных мер,
которые необходимо рассмотреть и включить в программы национального
планирования.
4.9.1.2
Превентивные меры, которые приведены ниже, закреплены в политике и
стратегиях, разработанные сообществом гражданской защиты ЕС.
4.9.2
Снижение риска катастроф и процесс планирования национального
развития
Процесс планирования национального развития необязательно будет снижать
уязвимость к стихийным бедствиям; вместо этого он может, не желая того,
создать новые формы уязвимости или усугубить уже имеющиеся. Поэтому
следует постоянно и активно искать решения для обеспечения устойчивого
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 38 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
развития, уменьшения бедности и повышения устойчивости к угрозам. Такие
решения лучше всего находятся при включении стратегий снижения рисков
катастроф и мер по их работе с катастрофами в процесс развития страны,
вместо отдельного их рассмотрения. В разделах ниже представлен ряд
подходов, которые могут помочь в адаптации работы по снижению рисков
катастроф в процесс планирования национального развития; представленные
там методы далее рассматриваются в Руководящих указаниях под названием
«Инструменты для включения работы по снижению риска катастроф в основную
работу», разработанных Дж. Твиггом и С. Бенсоном17.
4.9.3
4.9.4
Стратегии снижения бедности стали основной целью для многих
развивающихся стран, включая все страны-партнеры. Все страны представили
свои документы по стратегии снижения бедности (PRSP). Каждый PRSP
описывает макроэкономическую, структурную и социальную политику и
программы страны, направленные на снижение бедности и поддержку развития
в пользу бедных. Известно, что катастрофы непосредственно негативно
воздействуют на бедных, и широко признан тот факт, что бедность повышает
подверженность людей риску и шокам от потери доходов. Были разработаны
четыре важных вида действий как часть подготовки к обеспечению с помощью
PRSP соответствующей оценки и управления рисками катастроф:
•
В уязвимых зонах следует проводить раннюю оценку уязвимости в
отношении стихийных бедствий;
•
Следует принимать рациональные, информированные и четкие
решения о том, как работать со значительным риском;
•
Нужно внимательно рассмотреть роль катастроф и связанных с ними
рисков в усилении других характеристик бедности и их потенциальные
последствия для достижения стратегических целей; и
•
Следует заранее планировать поддержку ликвидации последствий
катастроф с тем, чтобы содействовать быстрому восстановлению и
усилению способности к сопротивлению будущим событиям, в
особенности в отношении бедных слоев населения.
Планирование сельской местности в каждой из стран-партнеров
используется в некоторой форме, в которой анализируются проблемы, нужды и
интересы, определяются области особого внимания по секторам и по темам и
планируются широкие уровни содействия. Учитывая угрозы и связанные с ними
риски, планирование сельского строительства является критичным при
обеспечении
устойчивого
долгосрочного
развития
и
обеспечения
эффективности существующих национальных стратегий развития. В качестве
части национального планирования необходимо учитывать три вида важных
действий с тем, чтобы обеспечить соответствующее планирование и
управление рисками катастроф:
•
Риски катастроф должны быть изучены как часть предварительного
анализа сельской местности в начале процесса планирования;
•
Следует принимать рациональные и четкие решения на базе
достаточной информации, связанные с распределением материальной
и иной ответственности о том, как следует работать в отношении
значительных рисков; и
17
Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance Notes for Development Organisations
– C Benson and J Twigg, 2007, Provention Consortium
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 39 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
4.9.5
Нужно детально изучить вклад катастроф и связанных с ними рисков в
другие трудности развития и их возможные последствия для
достижения стратегических задач программы развития сельской
местности.
Устойчивость окружающей среды и оценка проектов и программ повсеместно
признана как хорошая практика. Другие международные правительства приняли
обзоры воздействия на окружающую среду в качестве ключевого компонента
процесса оценки проектов. Основная задача оценки воздействия на
окружающую среду, которая охватывает угрозы и связанные с ними риски,
состоит в том, чтобы изучить возможные последствия проекта для окружающей
среды и обеспечить, чтобы эти последствия получили соответствующее
рассмотрение на этапе проектирования. Состояние окружающей среды
является основным фактором, который определяет уязвимость в отношении
стихийных бедствий. Широко признано, что деградация окружающей среды
является одним из ключевых факторов, способствующих росту человеческих,
физических и финансовых потерь, связанных с угрозами рисков. Такие важные
действия требуются как часть процесса оценки воздействия на окружающую
среду с тем, чтобы произвести оценку стихийных бедствий и связанных с ними
факторов, а также методов ликвидации их последствий:
•
Процесс оценки состояния окружающей среды должен включать сбор
данных о стихийных бедствиях и их анализ с целью определения
необходимости дальнейшего изучения других составляющих процесса
оценки проекта;
•
Систематический анализ потенциальных последствий проекта путем его
влияния на окружающую среду; и
•
Вопросы охраны окружающей среды должны учитываться при
разработке и реализации деятельности по восстановлению после
катастрофы и ликвидации ее последствий.
4.9.6
Планирование сельской местности, развитие и устойчивость окружающей
среды имеют много общего в плане реализации и рассмотрения. Неправильное
развитие может вызывать изменение климата, а изменение климата оказывает
негативное воздействие на бедных, а здоровье экосистем и доступность
природных ресурсов определяют экономический рост и благосостояние.
Управление этими множественными и часто противоречивыми приоритетами
очень важно для будущего здоровья местности и качества жизни, которое оно
может обеспечить. Справочная записка Института развития зарубежных стран
приводит дорожную карту для приведения развития в соответствие с вопросами
охраны окружающей среды и содействует разработке индивидуальной
политики18.
4.9.7
Инфраструктурные проекты вносят значительный вклад в использование
финансовых ресурсов, направленных на национальное развитие. Эти
инвестиции и преимущества от развития могут быть утрачены в течение
нескольких секунд развития катастрофы. Большая часть человеческих и прямых
экономических потерь наступает в основном непосредственно в результате
повреждений построенных человеком сооружений и объектов. Это негативное
воздействие, вызванное угрозами, можно ограничить, если учитывать факторы
18
Институт развития зарубежных стран – Справочная записка, Разделенные при рождении,
вновь объединенные в Рио? Дорожная карта по объединению окружающей среды и развития,
май 2012 года
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 40 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
угроз при выборе места под строительство, при проектировании новых объектов
инфраструктуры и при усилении существующих объектов инфраструктуры.
4.9.7.1
Некоторые объекты инфраструктуры по своей природе имеют большее
значение, чем другие. Очень важна операционная стабильность и безопасность
школ и больниц во время и после катастрофы. Проекты хранилищ, таких как
хранилища химических веществ и дамбы, должны разрабатываться с учетом
возможных механизмов повреждений и вероятных результатов этих
повреждений.
4.9.7.2
В течение последнего десятилетия был разработан ряд международных
методов работы с угрозами, которые помогают предотвращать катастрофы. В
Приложении E приведен ряд подходов, которые можно рассматривать при
выборе подходящих методов работы с теми угрозами, которые
рассматриваются в проекте PPRD.
4.9.7.3
Внутри Европейского Союза используются специальные превентивные
стандарты, известные как Еврокоды, для уменьшения негативного воздействия
угроз; они приведены в таблице ниже19:
Вид катастрофы
Техническая / нормативная структура
Лесные пожары
Еврокод 1 (действия по сооружениям) определяет
нормативы проектирования против пожаров.
Рассматривает ряд строительных материалов.
Движения грунта
Еврокод 7 определяет расчеты и нормы
проектирования для обеспечения устойчивости
зданий в соответствии с геотехническими
условиями на строительной площадке
Землетрясения
Еврокод 8 определяет расчеты и правила
проектирования для обеспечения устойчивости
зданий в сейсмоопасных зонах.
Штормы, ураганы
Еврокод
1
рассматривает
проектирование
сооружений в зависимости от ветровой нагрузки.
Волны жары, засухи
Еврокод
1
рассматривает
проектирование
сооружений для противодействия волнам жары
Промышленные и
технологические угрозы
Еврокод 1 определяет нормы проектирования для
устойчивости к взрывам.
Загрязнение морей и
разливы в портах
Постановление Европейской комиссии 1726/2002 о
запрете захода в порты Европы танкеров с одним
трюмом
Постановления Европейской комиссии 1406/2002 и
2038/2006,
которое
поручает
Европейскому
агентству по морской безопасности принимать
19
Европейская комиссия, 2011. Руководящие указания по оценке и картированию рисков для
управления катастрофами
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 41 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
меры в отношении судов, вызывающих загрязнение
Распоряжение
2005/35/EC
загрязнению от судов
Вопросы окружающей среды
от
7/9/2005
по
Директива 85/337/EEC по оценкам воздействия на
окружающую среду
Директива 2001/42/EC по стратегической оценке
окружающей среды
Наводнения
Директива 2007/60/EC по оценке и управлению
рисками наводнений
Химические аварии
Директивы Севесо I и II
4.10
Национальные платформы для снижения риска катастроф
4.10.1
Меры по митигации и предотвращению угроз по своей природе требуют
взаимодействия разных заинтересованных лиц. С помощью Международной
стратегии ООН для снижения катастроф (ISDR) в ряде стран при поддержке
правительств была разработана и реализована программа под названием
«Национальные платформы для снижения риска катастроф». Эта программа
считается национальной и ей руководит форум или комитет ряда
заинтересованных лиц, что требует юридических обязательств, понимания со
стороны общественности, научных знаний, тщательного планирования
развития, систем раннего оповещения, ориентированных на людей и наличия
эффективных механизмов готовности к катастрофам и реагирования на них. Эта
платформа поддерживает работу на снижению рисков на разных уровнях и
обеспечивает координацию, анализ и консультирование в приоритетных
областях, которые требуют целенаправленных действий путем процессов
координации и совместного участия заинтересованных лиц20.
4.11
Реагирование на катастрофы
4.11.1
Каждая из стран-партнеров имеет хорошо развитую интегральную структуру
реагирования на катастрофы, которая включает ряд соответствующих
заинтересованных лиц, включая местные власти, правительства и службы
чрезвычайных ситуаций. Правительства в странах-партнерах должны, однако,
рассматривать внедрение региональных инструментов для усиления
готовности, а также эффективных механизмов реагирования на катастрофы на
уровне общин путем регионального сотрудничества. Приведенные ниже
инструменты согласованы с политикой, подготовленной Европейской комиссией
как часть Общинного механизма для гражданской защиты. Эти инструменты
были разработаны для того, чтобы позволить и обеспечить эффективную
20
International Strategy for Disaster Reduction – Guidelines, National Platforms for Disaster Risk
Reduction, 2007
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 42 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
помощь, согласованную работу в группе при возникновении чрезвычайных
ситуаций и быструю мобилизацию людей и ресурсов21.
•
Центр мониторинга и информации (MIC) представляет собой
операционное сердце механизма гражданской защиты. Он управляется
из DG ECHO Европейской комиссии и досутпен 24 часа в сутки. Он
предоставляет странам доступ к платформе, единый центр средств
гражданской защиты, доступных во всех странах-участницах. Любая
страна внутри или вне Союза, в которой случилась серьезная
катастрофа, может обратиться за помощью через MIC. Он действует
как центр коммуникации на уровне штаб-квартир между странамиучастницами, пострадавшей страной и выделенными полевыми
экспертами. Он также предоставляет полезную и обновленную
информацию по текущему состоянию чрезвычайной ситуации. MIC
играет важную роль в координации предложений о помощи, которые
направляют страны-участницы, и потребностями пострадавшей
страны. Общая система по чрезвычайным ситуациям и
информации (CECIS) представляет собой надежное интернетприложение по оповещению и извещению, созданное с целью
облегчения коммуникации между странами-участницами во время
чрезвычайных ситуаций. Она предоставляет интегрированную
платформу для отправки и получения оповещений, деталей
необходимой помощи, для предложения помощи и для наблюдения за
развитием текущей чрезвычайной ситуации в виде бортового журнала
в реальном времени. Программы тренингов также были
организованы с целью улучшения координации в отношении внешней
помощи гражданской защите путем обеспечения совместимости и
комплементарности работы между внешними командами из разных
стран-участниц. Они также повышают уровень навыков экспертов,
участвующих в гражданской защите путем обмена лучшим опытом. Эта
программа включает тренинговые программы, организацию
совместных учений и систему обмена экспертами в странахучастницах.
Модули помощи гражданской защиты часто состоят из узко
специализированного оборудования и команд, предназначенных для
решения таких задач, как поиск и спасение, высокопроизводительное
работы по откачке или по тушению лесных пожаров. Благодаря этому
реагирование в плане гражданской защиты вносит жизненно важный
вклад на этапе реагирования сразу после наступления катастрофы.
Ряд таких специализированных команд по чрезвычайным ситуациям
был организован в рамках указанного Механизма для более быстрого
реагирования на чрезвычайные ситуации. Известные как «модули», эти
операционные подразделения подготовлены в одной или более
странах. Они могут быть мобилизованы по тревоге (в течение макс. 12
часов) и способны работать автономно. Использование модулей
обеспечивает быстроту реагирования в Европе при том, что
европейски команды имеют опыт совместной работы. Примеры
европейский модулей включают команды с высокопроизводительными
насосами, передовые медицинские станции и группы городского поиска
и спасения.
21
Европейская комиссия Community Mechanisms for Civil Protection wed site http://ec.europa.eu/echo/policies/disaster_response/mechanism_en.htm
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 43 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
4.12
Согласованный региональный подход
4.12.1
Между разными странами-партнерами уже действует ряд двусторонних
соглашений, которые в основном касаются помощи при чрезвычайных
ситуациях, но также затрагивают вопросы ликвидации стихийных бедствий.
Текущие двусторонние соглашения или новые инициативы должны быть
разработаны так, чтобы содействовать митигации и предотвращению катастроф
в регионе. Следует стремиться к подписанию двусторонних соглашений в
следующих областях:
•
Мониторинг и прогнозирование для
последствий при трансграничных угрозах;
•
Разработка критериев оценки угроз для содействия определению и
регистрации катастрофических событий;
•
Оценка уязвимости для получения согласованного понимания в зонах,
подверженных действию угроз;
•
Планы готовности и митигации с помощью сотрудничества СМИ,
образовательных программ; и
•
Организация региональных центров реагирование для улучшения
содействия в странах-партнерах при чрезвычайных ситуациях.
преодоления
негативных
Для разработки максимально функционального и эффективного подхода
регионального управления рисками важно сотрудничество между странамипартнерами на уровне Правительств и учреждений, направленных на работу с
чрезвычайными ситуациями.
4.12.2
Правительства должны рассматривать согласованный региональный подход
при реализации всех тем и компонентов в отношении структуры и процессов
управления рисками.
4.13
Роли и распределение ответственности
Роли и ответственность являются важным аспектом политики, поскольку они
определяют, какие заинтересованные лица внутри каждой отдельной страныпартнера будут нести ответственность за каждый из аспектов процесса
управления рисками угроз. Ответственность каждого определенного
заинтересованного лица должна обсуждаться в отношении представленных в
данном разделе компонентов и тем структуры управления рисками. Анализ
пробелов, детально описанный в разделе 4.4, требует рассмотрения со стороны
всех указанных ниже заинтересованных лиц, при этом понимание текущей
ситуации важно для разработки комплексного процесса управления рисками.
4.13.1
Правительство – разработать и внедрить законодательство, которые
охватывает все аспекты разработки структуры управления рисками; включая
финансовые структуры и распределение ответственности и подотчетности.
Инициировать полномочия и обязательства путем принятия законов и
делегирования ответственности, вместе с аспектами мониторинга и надзора за
процессом управления рисками угроз. Правительство должно рассмотреть темы
и компоненты, указанные в пп. 4.2 и 4.3 данной политики с тем, чтобы
обеспечить содействие рассмотрению всех других тем и компонентов которые
здесь обсуждались.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 44 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
4.13.2
Надзорное министерство – координирует разработку структуры путем
взаимодействия с учреждениями, органами министерств и международными
неправительственными организациями и другими заинтересованными лицами.
Инициирует меры по предотвращению и ликвидации последствий на всех
уровнях по каждой угрозе. Реализация структуры управления рисками, что
включает: определение контекста, надзор за процессом управления рисками,
расшифровка стратегий работы с рисками при одновременном обеспечении
продолжающейся коммуникации и консультаций с соответствующими
заинтересованными лицами. Инициирует развитие национальной обсерватории
катастроф и Национальной платформы по снижению риска катастроф при
одновременном содействии внутри своих департаментов работе и
распределению ответственности с тем, чтобы Электронный атлас региональных
рисков (ERRA) использовался в качестве каждодневного инструмента. В
процессе реализации структуры управления рисками надзорное министерство
должно рассмотреть все темы и компоненты между разделами 4.4 и 4.12.
4.13.3
Другие правительственные
следующее:
•
•
•
•
•
министерства,
которые
отвечают
за
Строительство – разработать нормы строительства для учета
сейсмических нагрузок, возможных наводнений и защиты от пожаров,
учитывать необходимость снижения рисков при планировании развития.
Строительное министерство должно рассмотреть темы и компоненты,
приведенные в разделах с 4.5 по 4.10 и в разделе 4.12.
Окружающая среда – провести оценку рисков химических аварий, как
указано ниже, координировать свою работу с другими министерствами и
учреждениями касательно возможного негативного воздействия на
окружающую среду от угроз. Рассматривать возможности снижения
рисков при разработке своих норм и правил. Инициировать меры по
предотвращению и снижению последствий катастроф. Содействовать
надзорному министерству в процессе определения рисков угроз,
анализа, оценки и разработки стратегий работы с рисками.
Министерство, связанное с защитой окружающей среды, должно
рассмотреть темы и компоненты, описанные в разделах с 4.5 по 4.10 и в
разделе 4.12.
Инфраструктура – учитывать все аспекты снижения рисков в процессе
консультаций,
проектирование
и
строительства
объектов
инфраструктуры, оказывать консультации при оценке рисков.
Министерство, ответственное за инфраструктуру, должно рассмотреть
темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5 по 4.10 и в разделе
4.12.
Развитие – рассматривать снижение рисков и воздействие на
окружающую среду в процессе планирования развития средств
жизненного обеспечения и экономики. Министерство, ответственное за
развитие, должно рассмотреть темы и компоненты, приведенные в
разделах с 4.5 по 4.10 и в разделе 4.12.
Лесное хозяйство – разработать оценку рисков лесных пожаров, как
указано ниже, координировать свою работу с другими министерствами.
Инициировать меры по предотвращению и смягчению последствий
лесных пожаров. Содействовать надзорному министерству в плане
определения рисков угроз, анализа, оценки и разработки стратегий
работы с рисками. Министерство, ответственное за лесное хозяйство,
должно рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5
по 4.10 и в разделе 4.12.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 45 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
•
•
•
Образование – разработать образовательные материалы в отношении
снижения рисков для всех угроз для использования в образовательных
программах на всех уровнях, включая школьные программы, программы
университетов, наборы первой помощи для дома и обучающие
семинары для общин. Министерство, ответственное за образование,
должно рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5
по 4.10 и в разделе 4.12.
Аварийные службы – разработка планов готовности и стратегий на
случай возникновения чрезвычайных ситуаций. Обсудить результаты
оценки угроз для понимания возможного масштаба угрозы.
Министерство, ответственное за работу аварийных служб, должно
рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах 4.6, 4.7 и 4.8.
Охрана здоровья и больницы – на случай возникновения угрозы
обеспечить готовность больниц к работе по ликвидации возможных
последствий угрозы. На всех уровнях оценки угроз необходимо
взаимодействие для полного понимания воздействия угроз на систему
здравоохранения и больницы. Министерство, ответственное за охрану
здоровья и больницы, должно рассмотреть темы и компоненты,
приведенные в разделах 4.5, 4.8 и 4.9.
Телекоммуникации – коммуникация очень важна на всех этапах
процесса управления рисками, начиная с первых этапов определения
заинтересованных лиц до распространения информации о рисках и
информации об угрозах и до систем раннего оповещения.
Министерство, ответственное за использование телекоммуникаций,
должно рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах 4.8 и
4.9.
4.13.4
Сейсмические службы – разработать согласованные региональные методики
оценки сейсмических рисков с целью создания карт соответствующих угроз.
Разработать соответствующие системы мониторинга и раннего оповещения.
Содействовать надзорному министерству в плане определения рисков угроз,
анализе, оценке и разработке стратегий работы с рисками. Сейсмические
службы должны рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5
по 4.10 и в разделе 4.12.
4.13.5
Гидрометеорологические
службы
–
разработать
согласованные
региональные методики оценки рисков наводнений и засух с целью создания
карт соответствующих угроз. Разработать согласованные региональные
системы прогнозирования и мониторинга для содействия внедрению
соответствующих систем раннего оповещения. Содействовать надзорному
министерству в плане определения рисков угроз, анализе, оценке и разработке
стратегий работы с рисками. Гидрометеорологические службы должны
рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5 по 4.10 и в
разделе 4.12.
4.13.6
Местные власти – содействие работе, инициируемой в общинах, включая:
местный уровень уязвимости и оценку угроз, разработка систем раннего
оповещения для общин. Разработка мер по предотвращению и ликвидации
последствий, предписанных надзорными министерствами. Содействие
надзорному министерству при определении рисков угроз, анализе, оценке и
разработке стратегий работы с рисками. Местные власти должны рассмотреть
темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5 по 4.11.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 46 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
4.13.7
Общины – понять и объяснить собственную уязвимость и необходимость
создания возможностей для противодействия угрозам. Определить уровень
открытости по каждой из угроз. Разработать планы предотвращения и
ликвидации последствий катастроф на уровне общины. Работа совместно со
службой развития общины по работе систем раннего оповещения. Общины
должны рассмотреть темы и компоненты, приведенные в разделах с 4.5, 4.8, 4.9
и 4.11.
4.13.8
Международные неправительственные организации – работают напрямую с
правительством для содействия развитию оценки рисков и внедрению
необходимых мер по предотвращению и снижению последствий угроз. Они
работают с наиболее уязвимыми общинами для внедрения мер по
предотвращению
и
снижению
последствий
угроз.
Международные
неправительственные организации должны рассмотреть темы и компоненты,
описанные в разделах с 4.5 по 4.12.
4.13.9
Неправительственные организации – работают с уязвимыми общинами для
повышения их устойчивости и снижения их подверженности угрозам.
Содействуют внедрению в общинах программ развития, которые направлены на
снижение риска катастроф. Неправительственные организации должны
рассматривать темы и компоненты в разделах с 4.5 по 4.11.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 47 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ПРИЛОЖЕНИЕ A – СООТВЕТСТВИЕ СТРУКТУРЫ
УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ ЗАДАЧАМ ПОЛИТИКИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 48 -
Parsons Brinckerhoff
1-
Культура PPRD на
всех уровнях
процесса оценки
рисков
2-
Parsons Brinckerhoff

4.7, 4.10

4.9

4.8, 4.9

4.7, 4.10

4.7, 4.10

4.7

4.5

4.8, 4.9, 4.10

4.7, 4.10

4.5, 4.12

4.5

4.5, 4.12

4.4, 4.5

4.3, 4.5, 4.10

4.2,4.3, 4.7, 4.10

4.4, 4.6, 4.7, 4.10

4.2, 4.3

4.2, 4.3
Задачи региональной политики управления рисками
Включение DRR в
4- Институциональная,
процесс планирования
технологическая и
развития
законодательная структуры
для содействия оценке
рисков угроз

4.6
3-

4.6

4.2, 4.3
Согласованные
региональные
меры по
митигации
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 49 -
Структура управления рисками
2.2 – Полномочия

и обязательства
4.2, 4.3
2.3 – Разработка

структуры
4.4, 4.5, 4.6, 4.13
управления
рисками

2.5 – Мониторинг
4.2, 4.3, 4.5, 4.7, 4.13
и обзор

2.6 – Постоянное
4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 4.13
улучшение
Внедрении структуры управления рисками
3.2 –

Коммуникация и
4.5, 4.11, 4.13
консультации
3.3 –

Определение
4.4, 4.5, 4.13
контекста
Процесс управления рисками
3.4.1 –

Идентификация
4.5, 4.13
риска

3.4.2 – Анализ
4.5, 4.13
риска

3.4.3 – Оценка
4.5, 4.13
силы риска

3.5 – Работа с
4.11
риском

3.6 – Мониторинг
4.5, 4.13
и обзор
Компоненты
политики
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
5-

4.8

4.4, 4.7, 4.10

4.5, 4.8

4.7, 4.10

4.5, 4.8, 4.9, 4.10

4.6

4.2, 4.3
Последовательное, своевременное
прогнозирование рисков/ угроз путем
идентификации, оценки и мониторинга
для содействия разработке безотказных
систем раннего оповещения
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ПРИЛОЖЕНИЕ B – ИДЕНТИФИКАЦИЯ РИСКОВ /
МАТРИЦА РИСКОВ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 50 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Приложение B – Идентификация рисков / матрица рисков
Идентификация рисков
На этапе идентификации рисков можно использовать матрицу рисков для развития
дальнейшего понимания рисков, рассматриваемых проектом PPRD и того воздействия, которое
они оказывают на региональном и национальном уровне. Представленный ниже метод рисков
может быть использован для дальнейшего понимания географических мест, где необходимо
провести более сложные исследования, что в конечном итоге будет способствовать принятию
решений по реализации соответствующих стратегий работы. Использование матрицы рисков
также позволяет проводить количественное сравнение различных ситуаций рисков путем
рассмотрения различных рисков, что обеспечит согласованность в оценке воздействия и
вероятности наступления события.
Там, где были определены дополнительные меры по исследованию рисков с помощью
матричного подхода, можно предпринять анализ конкретной угрозы, уязвимости и
подверженности. Эти методы также будут документироваться в разделе об анализе рисков
данной политики.
На этапе идентификации рисков важно рассмотреть все угрозы, то, как они взаимодействуют,
вероятность их наступления и их возможное негативное воздействие. Анализ в таком
масштабе обычно называют рассмотрением «сценариев рисков». Сценарии рисков – это
вероятные описания того, как могут развиваться события в будущем. Построение сценария в
основном основано на опыте прошлых событий; матрицы риском могут быть использованы для
разработки сценариев при рассмотрении различных вероятных результатов.
На странице 24 документа Европейской комиссии «Руководящие указания по оценке и
картированию рисков для управления катастрофами» приведены критерии для проведения
построения сценария на национальном уровне. Этот процесс определяет необходимость
решения этой задачи до минимальной степени общего понимания22.
Анализ матрицы рисков угроз
Матрица рисков – это инструмент зрительного представления, который связывает два
измерения катастрофы, а именно, возможность ее наступления и силу воздействия. Они
представлены в графическом формате для облегчения количественного сравнения различных
рисков. Внутри каждой категории (воздействия и возможности) следует проранжировать
относительную важность с использованием качественного процесса рассмотрения силы
воздействия прошлых катастроф, приемлемых уровней воздействия и информации,
полученной от ключевых экспертов. Нужно определить единый набор критериев для
определения значений относительной вероятности и силы воздействия для различных
сценариев риска изначально определенных различных угроз; этот набор необходимо
рассматривать согласованно в отношении всех различных угроз, которые проходят оценку.
Проводится оценка возможности наступления последствия. Возможность наступления – это
вероятность наступления этого события, которой присваивается определенный номер.
Пояснение возможности наступления последствий, или вероятности того, что угрожающее
событие может наступить, приведено ниже в таблице 1. Таблица была составлена из
понимания контекста и реальной ситуации в разных странах-партнерах.
22
Европейская комиссия, 2011. Руководящие указания по оценке и картированию рисков для
управления катастрофами
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 51 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Вероятность
для
местности
Вероятность
ОПИСАНИЕ
РУКОВОДЯЩИЕ УКАЗАНИЯ
5
Почти точно
4
Вероятно
3
Возможно
2
Маловероятно
1
Незначительно
Это значительная угроза, которая может наступить
в любой момент. Требуются немедленные действия
для удаления или снижения риска.
Угроза существует и вероятность ее наступления
высока. Требуются действия для снижения этого
риска.
Угроза существует, но история или ожидание
наступления ситуации такого рода показывают, что
она может наступить со средней степенью
вероятности. Можно предпринять действия для
снижения этого риска, но эти действия вряд ли
будут экономически оправданы.
Угроза из этого источника имеется, но наступление
ее маловероятно. Действий по снижению этого
риска не требуется, если только работа не требует
полной минимизации рисков.
Угроза из данного источника незаметна. Действий
по снижению риска не требуется.
Таблица 1 “вероятность”
70%
50 – 70%
30 – 50%
10 – 30%
<10%
Затем определяется «Воздействие» последствия нежелательного события. Воздействие
является результатом наступления события и ему присваивается номер события.
Для того, чтобы дать некоторое указание на потенциальное воздействие разных видов рисков,
нужно будет использовать принятую в мире систему измерений, представленную ниже в
таблице 2.
Негативное
воздействие (I)
Малое 1
Значительное
-2
Сильное - 3
Очень
сильное – 4
Катастрофическое - 5
На людей
Экономическое
На окружающую
среду
Социальное
Политическое
Таблица 2 Примерное определение негативного воздействия
Затем эту информацию можно использовать для составления рейтинга рисков для всех
идентифицированных рисков индивидуальных угроз; это основано на рейтингах,
представленных в таблице 3. Для целей данной политики сравнение между различными
рисками в одной матрице рисков не называется анализом множественных рисков.
Относительная вероятность
Относительное
воздействие угроз
1.Незначительно
2.Маловероятно
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 52 -
3.Возможно
4.Вероятно
5.Почти
точно
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Среднее
Высокое
Очень
высокое
Очень
высокое
Очень
высокое
Среднее
Высокое
Очень
высокое
Очень
высокое
Очень
высокое
3.Сильное
Среднее
Высокое
Высокое
Высокое
Высокое
2.Значительное
Низкое
Среднее
Среднее
Среднее
Среднее
1.Малое
Низкое
Низкое
Низкое
Низкое
Низкое
5.Катастрофическое
4.Очень сильное
Таблица 3 Рейтинги рисков (R)
ПРИЛОЖЕНИЕ C – МЕТОДЫ ОЦЕНКИ УГРОЗ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 53 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Приложение C – Методы оценки угроз
Оценки угроз
Проект PPRD east рассматривает четыре основные угрозы, включая: сейсмические события,
гидрометеорологические события, лесные и городские пожары и химические аварии. Ниже
приводится краткое описание принятых в мире методов оценки угроз по каждой из угроз. Ряд
представленных ниже методов похож и основан на подходах, которые были использованы в
проекте MATRA Атласа природных угроз Грузии23.
Оценка угрозы землетрясений
Землетрясения считают одними из самых разрушительных угроз, которые могут наносить
большой экономический ущерб и приводить к потере многих человеческих жизней. Они
считаются одной из основных угроз, которые воздействуют на восточный регион ENPI, в
особенности на Южный Кавказ, Молдову и юг Украины.
Хотя краткосрочное предсказание землетрясений продолжает оставаться нерешенной
задачей, хорошо разработаны долгосрочные вероятностные подходы к оценке сейсмических
угроз и рисков. Понимание возможного воздействия сейсмического события позволяет
проводить предупредительную работу (образование, тренинг, планы готовности) и вести
работу с их последствиями (восстановление и реконструкция). Имеется широкое понимание
того, что очень важно обеспечить готовность к катастрофе путем снижения уязвимости к
воздействию землетрясения.
Каталог случаев землетрясений в Восточном регионе ENPI состоит из двух частей:
исторические данные, взятые из летописных анналов и записей, и инструментальные записи,
которые начали проводиться в регионе в начале 20 века.
Современные подходы опираются на вероятностные оценки угроз и основаны на определение
возможных источников землетрясений и определении их параметров. Определяется
вероятность того, что прогнозируемый уровень сейсмического события будет превышен в
определенный момент в течение фиксированного периода времени.
Проведение вероятностных оценок сейсмических угроз обычно состоит из четырех этапов:
•
•
•
•
23
Идентификация и определение параметров зон источников землетрясений
основана на анализе активных дефектов, результаты которого сравниваются с
наблюдаемой и исторической сейсмичностью, а также с другими геофизическими
полями.
Коэффициенты повторяемости землетрясений для зон-источников основываются
на данных, полученных путем инструментальных измерений и на использовании
отношений распределения для каждого из источников, что позволяет оценить частоту
землетрясений определенной силы.
Закон затухания поверхностного воздействия землетрясения относится к
применению отношений затухания в заданной местности.
Расчет интегрального сейсмического воздействия может быть произведен путем
использования вероятности превышения силы определенного уровня сейсмического
события в течение фиксированного периода времени. Затем можно составить
сейсмические карты вероятности с использованием технологии ГИС с заданными
периодами возврата для превышения на 10%, 5%, 2% и 1%.
Проект MATRA, 2012. Атлас природных угроз и рисков Грузии
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 54 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Оценка угрозы наводнений
Было определено, что затопления и наводнения представляют наибольшую и наиболее частую
угрозу для стран восточного региона ENPI. Оценку последствий наводнения можно сделать на
базе понимания мощности течения реки и топографических данных.
Анализ мощности течения можно рассчитать исходя их данных о течении реки, записанных
гидрологическими станциями. В базе данных каждой станции должна храниться информация и
максимальных уровнях воды и мощности потока. Для каждой станции необходимо провести
анализ данных для расчета отношения мощность-частота. С помощью этого соотношения
можно рассчитать силу потока и уровни воды для заданного повторяющегося события в
течение указанного периода времени.
Затем можно провести оценку угрозы наводнения с использованием ГИС. Этот процесс
требует провести картирование высот над рекой на цифровой модели ландшафта,
необходимости понимания потока на основании методов, разработанных совместным
исследовательским советом ЕС для потенциальных угроз наводнений и картирования рисков в
общеевропейском масштабе, а также анализа потока в реке. Этот процесс требует проверки и
корректировок на основе знаний местных экспертов о случаях наводнений в каждой конкретной
стране.
Оценка угрозы засухи
В результате глобального изменения климата, изменения температурного режима вызывают
растущие угрозы засухи во всем мире.
Потери от засух обычно наблюдаются в пустынных, полупустынных и полувлажных зонах из-за
растущего потребления воды растениями, что совпадает с фазами уменьшения осадков.
Засушливыми днями считаются такие дни, когда осадков выпадает менее 5 мм и
относительная влажность составляет менее 30%, а средняя температура выше 25°C. Уровень
засушливости можно определить на основании разницы между осадками и потреблением воды
растениями и индексом влажности в течение вегетационного периода растений.
Оценка угрозы лесных пожаров
Лесные пожары стали серьезной угрозой для окружающей среды во многих экосистемах мира,
поскольку они играют критическую роль при формировании почвы, в гидрологическом цикле,
круговороте питательных веществ, стабильности биоразнообразия и росте растений. Лесные
пожары по своей природе являются естественным аспектом развития лесных экосистем, и их
следует подавлять только в том случае, когда они мешают человеческой деятельности.
Карты развития угрозы лесного пожара могут быть составлены с использованием подхода
взвешенных показателей. Обычно для разработки статических моделей используются пять
отдельных факторов риска, у которых сходные характеристики. Эти пять показателей
включают: риск от топлива, риск возгорания, погодный риск, риск обнаружения и риск
реагирования. Конечный результат риска получается при объединении этих показателей во
взвешенной форме.
Статические карты могут быть разработаны путем проведения обследований для получения
экспертного мнения по приведенным выше показателям. Формирование и оценка всех моделей
состоит из попарного сравнения на основе аналитической иерархии и из знаний о паттернах
предыдущих пожаров. Каждый показатель можно определить следующим образом: риск
топлива – места в лесных зонах, риск возгорания – места взаимодействия с людьми, погодный
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 55 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
риск – накопление засушливых условий, риск обнаружения – дорожная и железнодорожная
сети, и риск реагирования – известные механизмы реагирования.
Оценка угрозы химических аварий24
Процесс оценки угрозы химических аварий состоит из четырех этапов:
•
•
•
•
24
Идентификация местонахождения объекта; это включает как старые, так и новые
хранилища.
Возможные последовательности событий рассматривают то, как могут выйти из
строя хранилища, учитывая ряд различных сценариев вместе с учетом воздействия,
которое могут оказать хранящиеся там химические вещества при аварии.
Вероятные результаты касаются последствий, как для экосистем, так и для человека
в случае выходя из строя хранилища химических веществ.
Сравнимые результаты обеспечивают возможность сравнения между собой разных
методик, применяемых для ряда различных объектов.
А. Лигнатовски и И. Розенталь. Словарь оценки рисков химических аварий
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 56 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
ПРИЛОЖЕНИЕ D – ОЦЕНКА УЯЗВИМОСТИ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 57 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Приложение D – Оценка уязвимости
Анализ рисков уязвимости
В данном приложении представлены два метода, которые являются подходящими для оценки
уязвимости на разных уровнях. Первый метод «Пространственной многокритериальной
оценки» представлен как метода анализа уязвимости25 на локальном уровне. Этот подход
можно использовать в тех случаях, когда было определено, что угроза может воздействовать
на одну конкретную общину; он похож на подход к оценке уязвимости на локальном уровне,
принятый проектом MATRA. Второй подход «Преобладающий индекс уязвимости» использует
составные показатели для понимания паттерна страны либо текущей ситуации в стране; он
позволяет проводить количественное сравнение на региональном и национальном уровне.
Пространственная оценка ряда критериев
Результат зависит от ряда пространственных представлений, которые охватывают физические,
социальные, экономические, природные, институциональные и человеческие факторы
уязвимости. Важно понимать, что показатели имеют разные размерности, разное
картографическое представление и благоприятные или неблагоприятные объекты; все это
требует стандартизации. При выборе показателей можно определить их взвешенные значения
при приведении их к единому стандарту в одной структуре иерархии. Для цели данного метода
представлены четыре аспекта уязвимости, а именно: физический, социальный, экономический
и уязвимость окружающей среды. Каждый из этих аспектов описан ниже, и ряд представленных
методов является подходом, который используется в проекте MATRA Атлас природных угроз
Грузии26.
Физическая уязвимость – это потенциальное физическое воздействие на рукотворное
окружение и население. Она определяется как степень возможных потерь в отношении
данного элемента от наступления угрозы, выраженная на шкале от 0 (повреждения
отсутствуют) до 1 (полное повреждение). Физическая уязвимость определяется путем
пространственного наложения подверженных риску элементов и отпечатка угроз. Для оценки
физической уязвимости используются четыре группы показателей:
•
Оценка уязвимости строений основана на понимании следующих факторов:
местоположение зон застройки, числа зданий на одну административную единицу,
размер зданий и их вид. Для построение карты уязвимости строений используются три
показателя: плотность застройки, вид строений и классы уязвимости, определенные
Европейской макросейсмической шкалой (EMS 98).
•
Оценка уязвимости транспортных средств проводится путем взвешивания важности
аэропортов, железных дорог и автомобильных дорог. Можно использовать три разных
показателя уязвимости – плотность автомобильных дорог, плотность дорог с твердым
покрытием и плотность дорог без покрытия.
•
Важные сооружения, которые могут оказывать услуги для общин и которые должны
функционировать после катастрофы. Этот показатель может включать больницы,
полицейские участки, пожарные станции и школы; они оцениваются на основании
расстояния до них по сети дорог от мест проживания людей.
25
Методы усовершенствования оценки уязвимости в Европе (MOVE), 2011. Оценка уязвимости
в отношении природных угроз в Европе: от принципов к практике, Руководство по концепции,
методологии и инструментам.
26
Проект MATRA, 2012. Атлас природных угроз и рисков Грузии
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 58 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
•
Уязвимость жизненно важных коммуникаций, которые оказывают основные услуги
населению.
Эти
показатели
могут
включать
доступ
к
водоснабжению,
электроснабжению, газоснабжению, телекоммуникациям, сетям мобильной телефонной
связи и системе канализации.
Четыре подгруппы, относящиеся к физической уязвимости, должны быть объединены при
соответствующем взвешивании разных групп по степени важности.
Социальная уязвимость – это потенциальное воздействие событий на уязвимые группы в
обществе. Уязвимые группы включают бедных, безработных, неполные семьи, беременных
женщин, молодых мам, инвалидов, детей и людей преклонного возраста. Факторы воздействия
обычно касаются общественного осознания риска, наличие навыков самостоятельной защиты
и статус организаций, которые отвечают за помощь. Можно использовать ряд показателей
социальной уязвимости:
• Плотность населения;
• Уровень охраны здоровья;
• Расстояние до больницы;
• Число больничных коек на количество жителей;
• Число врачей на количество жителей;
• Образование;
• Количество школьников на административную единицу;
• Количество учителей на административную единицу;
• Расстояние до школы по сети дорог;
• Малоимущие группы населения;
• Безработные;
• Инвалиды;
• Пожилые люди;
• Неполные семьи (с одним родителем).
Уязвимость окружающей среды определяется как потенциальное воздействие угрожающего
события на окружающую среду. Показатели уязвимости окружающей среды включают
следующие:
• Охраняемые зоны;
• Культурное наследие;
• Близость водоемов к городским районам;
• Уникальные ландшафты; и
• Виды покрова земли.
Экономическая уязвимость определяется как потенциальное воздействие угрожающих
событий на экономические активы и процессы.
• Сельскохозяйственный сектор;
• Лесной сектор;
• Сектор туризма;
• Сектор образования;
• Производство; и
• Услуги.
Общая уязвимость может затем быть определена путем объединения и комбинирования
уровней показателей физической, экономической, социальной уязвимости и уязвимости
природной среды; это даст возможность рассчитать и построить общую карту уязвимости.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 59 -
Parsons Brinckerhoff
Программа предотвращения, готовности и реагирования на техногенные и природные катастрофы,
финансируемая ЕС в Восточном регионе ENPI (PPRD-East)
Преобладающий индекс уязвимости27
Позволяет оценить преобладающие условия уязвимости путем измерения уровней
подверженности в определенных областях, социально-экономической хрупкости и недостатка
социальной прочности. Эти показатели обеспечивают измерение как прямого, так и косвенного
и неосязаемого воздействия угрожающих событий.
Показатели подверженности и чувствительности
•
•
•
•
•
•
•
•
Рост населения, средний годовой процент (%)
Рост городского населения, средний годовой процент (%)
Плотность населения, людей/5 кв. км.
Бедность – число людей, живущих на менее чем 1 доллар в день, PPP
Капитальные сооружения в миллионах долларов /1000 кв. км.
Импорт и экспорт товаров и услуг, % ВВП
Общие внутренние капитальные вложения, % ВВП
Пахотные земли и постоянные посевы, % от площади земли
Показатели социально-экономической уязвимости
•
•
•
•
•
•
•
•
Индекс бедности, HPI-1
Иждивенцы как процент от работающего населения
Неравенство в виде коэффициента Гини.
Безработица, % работоспособного населения
Годовой рост цен на продукты питания, %
Процент сельскохозяйственного производства в общем росте ВВП (годовой %)
Нагрузка по обслуживанию долга в виде % от ВВП
Деградация почв в результате деятельности человека (GLASOD)
Показатели (недостатка) социальной прочности
•
•
•
•
•
•
•
•
Индекс человеческого развития, HDI [Inv]
Связанный с полом индекс развития, GDI [Inv]
Социальные расходы на пенсии, здоровье и образование, % ВВП [Inv]
Индекс управления (Кауфманн) [Inv]
Страхование инфраструктуры и жилья, % ВВП [Inv]
Число телевизоров на 1000 человек [Inv]
Число больничных коек на 1000 человек [Inv]
Индекс устойчивости окружающей среды, ESI [Inv]
27
Межамериканский банк развития. Индикаторы рисков катастроф и управления рисками.
Индекс доминирующей уязвимости
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 60 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
ПРИЛОЖЕНИЕ E – ФИЗИЧЕСКИЕ МЕРЫ
ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 61 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
Приложение E – Физические меры по предотвращению
Землетрясения
•
•
•
•
Наводнения
•
•
•
Засухи
•
•
•
•
•
Сейсмическое проектирование новых зданий и объектов инфраструктуры с
использованием нормативов строительного проектирования;
Выбор места / решение о планировании земельного участка для
строительства новых зданий и объектов инфраструктуры;
Реконструкция существующих зданий и инфраструктуры;
Закрытие чувствительных к риску предприятий (газо- и нефтепроводов).
Разработка нормативов строительства для учета воздействия наводнений
как для новых, так и для существующих зданий и инфраструктуры;
Выбор мест / рассмотрение планирования земельных участков;
Физические барьеры:
o Волнорезы;
o Дамбы;
o Землечерпательные работы;
o Набережные;
o Плотины и запруды;
o Плавающие заградительные полосы.
Защита посевов;
Адаптация посевов;
Специальные технологии возделывания посевов;
Сбор дождевых вод;
Водные резервуары.
Лесные пожары
• Предписанное сжигание;
• Защита имущества;
o Доступные дороги;
o 9-метровая запрещенная травяная зона вокруг дома;
o 30-метровая зона исключения растительности вокруг дома;
o 30-метровый садовый шланг у дома;
o Топливо должно храниться не ближе 9 метров от дома;
o Прореживание деревьев;
• Строительные нормативы должны предусматривать повышенную
сопротивляемость несущей конструкции дома;
• Запуск программ предотвращения в общинах;
• Ограничение деятельности при некоторых погодных условиях.
Городские пожары
• Строительные нормативы должны включать защиту от пожаров;
• Наборы для обеспечения безопасности домов и предотвращения пожаров;
• Дымовая и пожарная сигнализация.
Химические аварии
• Соответствующий подход к проектированию хранилищ, включая возможное
воздействие сейсмических событий и наводнений;
• Реконструкция существующих хранилищ, где возможно;
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 62 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
•
•
Выбор места / планирование земли с учетом возможного воздействия как
сейсмических событий, так и наводнений;
Регулярный мониторинг существующих хранилищ для установления
возможности аварии.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 63 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
ПРИЛОЖЕНИЕ F – БИБЛИОГРАФИЯ ПОЛИТИКИ
УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В ОТНОШЕНИИ
РЕГИОНАЛЬНЫХ УГРОЗ
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 64 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
Приложение F - Библиография
•
A.J. Ignatowski and I Rosenthal, 2001. The Chemical Accident Risk Assessment Thesaurus,
A Tool for Analysing and Comparing Diverse Risk Assessment Processes and Definitions
•
AS/ NZS 5050:2010 – Business continuity, Managing disruption-related risk
•
B Wisner, JC Gaillard and I Kelman, 2011: The Routledge Handbook of Hazards and Disaster
Risk Reduction, Routledge Handbooks
•
British Standards ISO 31000:2009 – Risk Management Principles and Guidelines
•
C Benson and J Twigg, 2007. Tools for Mainstreaming Disaster Risk Reduction: Guidance
Notes for Development Organisations. Provention Consortium
•
European Commission, 2010. Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster
Management
•
European Commission, 2007. Towards Better Protecting Citizens against Disaster Risks:
Strengthening Early Warning Systems in Europe
•
European Commission, 2009. EU Strategy for Supporting Disaster Risk Reduction in
Developing Countries
•
European Commission, 2009. A Community Approach for the Prevention of Natural and ManMade Disasters – IMPACT ASSESSMENTS
•
IFRC, 2007. How to do a VCA, A practical step-by-step guide for Red Cross Red Crescent
staff and Volunteers
•
IFRC, 2012. Earthquakes, Guidelines on preparing, responding and recovering
•
Inter-American Development Bank. The Prevalent Vulnerability Index
•
John Twigg, 2004: Good Practise Review – Disaster Risk Reduction, Mitigation and
preparedness in development and emergency programming, Humanitarian Practise Network
•
MATRA Project, 2012. ATLAS of Natural Hazards and Risks of Georgia
•
Methods for the Improvement of Vulnerability Assessment in Europe (MOVE), 2011.
Assessing vulnerability to natural hazards in Europe: From Principles to Practice, A manual
on concept, methodology and tools
•
Overseas Development Institute, May 2012. Background Note, Separated at birth reunited in
Rio? A roadmap to bring environment and development back together
•
Parsons Brinckerhoff, 2012. Critical Analysis of the current practices and methodologies in
Risk Assessment including Hazard Identification and Risk Mapping used in a representative
sample of Member States
•
PPRD East, 2012. Technical Working Paper 4, Analysis of Existing Risk/ Hazard
Management Policy Framework
•
Richard Mechler, 2005. Cost-benefit Analysis of Natural Disaster Risk Management in
Developing Countries – Manual. Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit
(GTZ)
•
UK Cabinet Office, 2012. Keeping the Country Running: Natural Hazards and Infrastructure
•
UNDP, 2011. Global Risk Identification Programme, National Observatories Exec Summary
•
UNISDR, 2004. Living with Risk, A global review of disaster reduction initiatives.
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 65 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
•
UNISDR, 2005. Hyogo Framework for Action 2005 – 2015: Building the Resilience of Nations
and Communities to Disasters
•
UNISDR, 2007. Guidelines, National Platform for Disaster Risk Reduction
•
UNISDR, 2009 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction
Веб сайты:
•
European Commission, Civil Protection Mechanism Policies and Operations. Available at:
http://ec.europa.eu/echo/policies/index_en.htm, accessed on 15th May 2012
•
FEMA, Risk Mapping, Assessment and Planning. Available at:
http://www.fema.gov/plan/prevent/fhm/rm_main.shtm, accessed on 15th May 2012
•
Global Facility for Disaster Risk Reduction and Recovery, Reducing Vulnerability to Natural
Hazards. Available at: http://www.gfdrr.org/gfdrr/node/1, accessed on 15th May 2012
•
IFRC, Vulnerability and Capacity Assessments (VCA). Available at:
http://www.ifrc.org/en/what-we-do/disaster-management/preparing-for-disaster/disasterpreparedness-tools/disaster-preparedness-tools/, accessed on 15th May 2012
•
MATRA Project, ATLAS of Natural Hazards and Risks of Georgia – Guidelines and Manuals.
Available at: http://drm.cenn.org/index.php/en/, accessed on 15th May 2012
•
MOVE, Methods for the Improvement of Vulnerability Assessment in Europe. Available at:
http://www.move-fp7.eu/, accessed on 15th May 2012
•
ProventionWed, Serving the information needs of the disaster risk reduction community.
Available at: http://www.preventionweb.net/english/, accessed on 15th May 2012
•
UNDP, Empowered lives. Resilient nations. Available at:
http://www.undp.org/content/undp/en/home.html, accessed on 15th May 2012
•
UNDP, Global Risk Information Platform (GRIP). Available at:
http://www.gripweb.org/gripweb/, accessed on 15th May 2012
•
UNISDR, Connect and Convince to reduce disaster impacts. Available at:
http://www.unisdr.org/, accessed on 15th May 2012
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 66 -
Parsons Brinckerhoff
EU funded programme for the Prevention, Preparedness and Response to natural and man-made disasters
in the ENPI East Region (PPRD East)
ПРИЛОЖЕНИЕ G – СХЕМА РЕАЛИЗАЦИИ
ПОЛИТИКИ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ PPRD EAST
Политика оценки рисков / угроз для Восточного региона ENPI
Задание A1.3
May 2012 г.
- 67 -
Parsons Brinckerhoff
Civil Protection
and Disaster Management
www.euroeastcp.eu