Законодательство в области инвестирования в капитальные

Российское законодательство: состояние и проблемы
Законодательство в области инвестирования
в капитальные вложения
О. А. Акопян
В современных условиях длящего
ся финансового кризиса стоит зада
ча по внесению изменений в россий
ское инвестиционное законодатель
ство в сфере капитальных вложений
в целях скорейшего перевода отече
ственной экономики на рельсы инно
вационного развития и стимулирова
ния отдельных отраслей экономики,
связанных с разработкой и внедре
нием новых высокотехнологичных
разработок.
Публичноправовое регулирова
ние направлено на развитие обще
ственно необходимых инвестицион
ных отношений в нужном направле
нии. Задача государства состоит в
том, чтобы правильно определить
общественный и государственный
интерес, найти их оптимальное со
гласование и определить адекват
ные правовые условия и гарантии
реализации1 .
Часть инвестиций финансируется
за счет бюджетных средств, т. е. за
счет средств государственного (му
ниципального) бюджета. Инвестором
в данном случае является государ
ство (муниципальное образование), а
источником инвестиций — часть до
ходов государственного (муници
пального) бюджета, т. е. бюджетные
средства.
Федеральный закон от 25 февра
ля 1999 г. № 39ФЗ «Об инвестици
онной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в фор
ме капитальных вложений»2 опре
делил правовые и экономические
основы инвестиционной деятельно
сти, осуществляемой в форме капи
Акопян Оганес Арменович — научный со
трудник отдела бюджетного и налогового
законодательства ИЗиСП.
1
См.: Богатырев А. Г. Инвестиционное пра
во. М., 1992. С. 36.
2
СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
тальных вложений, на территории
России, а также установил гарантии
равной защиты прав, интересов и
имущества субъектов инвестицион
ной деятельности, осуществляемой
в форме капитальных вложений,
независимо от форм собственности.
Рассматриваемый Федеральный
закон показывает зависимость ин
вестиционных проектов от действий
субъектов инвестиционной деятель
ности, от воли государства. Глава III
«Государственное регулирование
инвестиционной деятельности, осу
ществляемой в форме капитальных
вложений» Закона содержит четы
ре статьи, направленные на государ
ственное регулирование инвестици
онных проектов. В них обозначены
формы и методы государственного
регулирования инвестиционной де
ятельности (ст. 11), порядок государ
ственного регулирования в услови
ях возникновения чрезвычайных
ситуаций (ст. 12), порядок принятия
решений об осуществлении госу
дарственных капитальных вложе
ний (ст. 13) и порядок проведения
экспертизы инвестиционных проек
тов (ст. 14).
Инвестиционный проект с момен
та своего появления до момента окон
чания или ликвидации проходит ряд
определенных этапов, которые в со
вокупности называются жизненным
циклом проекта. Жизненный цикл
проекта может быть разделен на три
основные стадии: предынвестицион
ную, инвестиционную и эксплуата
ционную3 .
В соответствии со ст. 1 Федерально
го закона «Об инвестиционной дея
тельности в Российской Федерации,
осуществляемой в форме капиталь
3
См.: Фархутдинов И. З., Трапезников В. А.
Инвестиционное право: Учеб.практ. посо
бие. М., 2006. С. 125.
13
Журнал российского права № 2— 2010
ных вложений» инвестиции — это
денежные средства, ценные бумаги,
иное имущество, в том числе имуще
ственные права, иные права, имею
щие денежную оценку, вкладывае
мые в объекты предпринимательской
и (или) иной деятельности в целях
получения прибыли и (или) достиже
ния иного полезного эффекта. Также
ст. 1 данного Закона определяет капи
тальные вложения как «инвестиции в
основной капитал (основные сред
ства), в том числе затраты на новое
строительство, расширение, реконст
рукцию и техническое перевооруже
ние действующих предприятий, при
обретение машин, оборудования,
инструмента, инвентаря, проектно
изыскательные работы и другие зат
раты». По мнению О. М. Антиповой,
легальное определение содержит ряд
моментов, требующих уточнения, и
для уяснения действительного содер
жания понятия капитальных вложе
ний необходимо ответить на вопрос о
соотношении понятий «основной ка
питал» и «основные средства», «инве
стиции в основной капитал» и «капи
тальные вложения»4 .
Современное содержание поня
тия основного капитала (основных
фондов) в России сформулировано в
Общероссийском классификаторе
основных фондов5 , подготовленном
на основе Международной стандар
тной отраслевой классификации
всех видов экономической деятель
ности6 , международного Классифи
катора основных продуктов7 , стан
дартов Организации Объединенных
Наций по международной системе
национальных счетов. Основными
4
См.: Антипова О. М. Правовое регулиро
вание инвестиционной деятельности (анализ
теоретических и практических проблем). М.,
2007.
5
См.: Общероссийский классификатор ос
новных фондов ОК 01394, утвержденный
постановлением Госстандарта РФ от 26 де
кабря 1994 г. № 359.
6
International Standard Industrial Clas
sification of all Economic Activities (ISIC).
7
Central Product Classification (CPC).
фондами в соответствии с класси
фикатором являются произведен
ные активы, используемые неоднок
ратно или постоянно в течение дли
тельного периода, но не менее одно
го года, для производства товаров,
оказания рыночных и нерыночных
услуг. Основные фонды включают
две группы активов: материальные
(основные средства) и нематериаль
ные основные фонды (нематериаль
ные активы).
Неравнозначность терминов, ис
пользуемых законодателем для оп
ределения объекта капитальных
вложений, предопределила возник
новение различных подходов к по
ниманию капитальных вложений на
практике. Одни авторы определяют
капитальные вложения как долго
срочные реальные инвестиции в со
здание и воспроизводство основных
фондов, в материальные и немате
риальные активы8 . Другие отмеча
ют, что «понятие «капитальные вло
жения»… в настоящее время рас
сматривается только как разновид
ность инвестиций в объекты основ
ных средств»9 и «под капитальными
вложениями понимают прежде все
го инвестиции в формирующиеся
объекты основных средств»10 .
Инвестиции можно классифици
ровать по различным критериям:
организационным формам, объектам
инвестиционной деятельности, ха
рактеру участия в инвестировании,
видам собственности на ресурсы11 .
Термину «инвестиционная дея
тельность» можно дать широкое и
узкое определения. Инвестицион
ная деятельность в широком смыс
8
См.: Орлова Е. Р. Инвестиции: Курс лек
ций. 2е изд. М., 2003. С. 6; Управление акти
вами / Под ред. И. И. Мазура. М., 2001. С. 8.
9
См.: Муравьев Б. В. Инвестиционное обя
зательство в строительстве: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2001. С. 30.
10
Щербинин С. С. Комментарий к Закону
об инвестиционной деятельности в Россий
ской Федерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений. М., 2003. С. 28.
11
Орлова Е. Р. Указ. соч. С. 7—8.
14
Российское законодательство: состояние и проблемы
ле — это деятельность, связанная с
вложением средств в объекты инве
стирования в целях получения до
хода. Подобная трактовка содер
жится в Федеральном законе «Об
инвестиционной деятельности в
Российской Федерации, осуществ
ляемой в форме капитальных вло
жений», в соответствии с которым
под инвестиционной деятельностью
понимается вложение инвестиций и
осуществление практических дей
ствий в целях получения прибыли и
(или) достижения иного полезного
эффекта.
Инвестиционная деятельность в
узком смысле представляет собой
процесс преобразования инвестици
онных ресурсов во вложения.
Понятие «капитальные вложе
ния» является более узким, чем по
нятие «инвестиции», поэтому капи
тальные вложения могут рассмат
риваться лишь как одна из форм
инвестиций. До 1991 г., когда нача
лось формирование отечественного
инвестиционного законодательства,
понятие «инвестиции» подчинялось
понятию «капитальные вложения».
Последнее трактовалось как сово
купность затрат на воспроизводство
основных фондов, включая затраты
на их ремонт. При этом капитальные
вложения рассматривались в двух
аспектах: как экономическая кате
гория и как процесс, связанный с
движением стоимости, авансиро
ванной в долгосрочном порядке в
основные фонды, от момента выде
ления денежных средств до их воз
мещения12 . В целях аккумулирова
ния материальных ресурсов для
развития производства (основных
фондов) в условиях командноадми
нистративной экономики применя
ли договор подряда на капитальное
строительство. Под таким договором
понимался «плановый договор, за
ключенный между социалистичес
кими организациями, в силу которо
го одна сторона, подрядчик, обязу
ется построить и в установленный
12
См.: Орлова Е. Р. Указ. соч. С. 6.
срок сдать предусмотренный пла
ном объект, а другая сторона, заказ
чик, обязуется оказывать возложен
ное на нее содействие строитель
ству, принять и оплатить выполнен
ные строительные работы»13 .
Все, что было связано с капита
ловложением, с правовыми форма
ми, опосредующими движение ка
питала, было заменено плановым
распределением финансовых ре
сурсов.
Инвестиционная деятельность в
рыночных условиях хозяйствования
является предпринимательской дея
тельностью и осуществляется на ин
вестиционном рынке, состоящем из
рынка объектов реального инвести
рования, рынка объектов финансово
го инвестирования и рынка объектов
инновационных инвестиций.
Исторический опыт показывает,
что государство и другие государ
ственноправовые образования все
гда относились и должны относить
ся к числу наиболее надежных парт
неров в имущественных отношениях.
Государство должно выделять
бюджетные средства на реализацию
инвестиционных проектов, так как
повышение инвестиционной ориен
тации бюджетной системы — важ
нейшая задача государства на со
временном этапе.
Механизм государственного регу
лирования инвестиционных процес
сов представляет собой совокуп
ность инструментов и методов воз
действия государства на инвестици
онную политику субъектов хозяй
ствования.
Прямое финансирование инвес
тиционных проектов из государ
ственного бюджета или предостав
ление льготных инвестиционных
кредитов государственным финан
совым институтам — важнейший
источник капитальных вложений во
многих странах мира. Данные схемы
13
Иоффе О. С. Понятие и система хозяй
ственного законодательства // Системати
зация хозяйственного законодательства. М.,
1971. С. 435.
15
Журнал российского права № 2— 2010
государственного финансирования
инвестиционных проектов практи
куются и в России.
Одно из принципиальных условий
эффективности инвестиций — это
адекватность принципов, которые
положены в основу выбора финан
сируемых проектов.
В соответствии со ст. 11 Феде
рального закона «Об инвестицион
ной деятельности в Российской Фе
дерации, осуществляемой в форме
капитальных вложений» порядок,
согласно которому формируется пе
речень строек и объектов техническо
го перевооружения для федеральных
государственных нужд и определяет
ся их финансирование из средств фе
дерального бюджета, устанавливает
Правительство РФ. В настоящее
время данный порядок регламенти
руется постановлением Правитель
ства РФ от 11 октября 2001 г. № 714
«Об утверждении Положения о фор
мировании перечня строек и объектов
для федеральных государственных
нужд и их финансировании за счет
средств федерального бюджета»14 .
Перечень формируется исходя из
объемов государственных капиталь
ных вложений, направленных на
реализацию федеральных целевых
программ и на решение не включен
ных в эти программы отдельных
важнейших социальноэкономичес
ких вопросов, предусмотренных в
федеральной адресной инвестици
онной программе по главным распо
рядителям средств федерального
бюджета и по отраслям. В перечне
отдельно указываются стройки и
объекты, финансируемые частично
за счет средств федерального бюд
жета и являющиеся государствен
ной собственностью субъектов Рос
сийской Федерации и муниципаль
ной собственностью.
При ориентированности инвести
ционной стратегии в целом на пере
нос центра тяжести с государствен
ного инвестирования на формирова
ние инвестиционной среды, благо
14
СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4097.
приятной для частных инвесторов и
перевода капиталов посредством
совершенствования денежнокре
дитных, налоговых, амортизацион
ных и иных методов, обе составляю
щие государственной инвестицион
ной политики (как государственное
инвестирование, так и государст
венное регулирование инвестицион
ной деятельности) должны быть на
правлены на поддержку приоритет
ных отраслей и производств, носить
взвешенный и системный характер.
Высокую степень приоритетности
следует придать эффективным про
граммам развития жизнеобеспечи
вающих отраслей и сфер народного
хозяйства, поддержки отечествен
ных производителей и обеспечения
внутреннего спроса в экономике.
Условием эффективности госу
дарственной инвестиционной поли
тики является разработка концеп
ции структурной перестройки про
изводственного сектора, особенно в
части приоритетных направлений,
на базе которой должны быть опре
делены стратегии и механизм инве
стирования для различных групп
предприятий, масштабы, формы и
методы государственной поддерж
ки, модели организации производ
ственных структур с учетом реаль
но сложившихся в российской эко
номике условий, в том числе инсти
туциональных.
Для регулирования государствен
ных инвестиций используются сле
дующие ключевые инструменты:
формы осуществления государст
венных инвестиций; экспертиза эф
фективности государственных ин
вестиций; экспертиза эффективно
сти бюджетных инвестиций; меха
низм отбора инвестиционных проек
тов для финансирования из феде
рального бюджета, в том числе в
рамках федеральных целевых про
грамм.
Отдельным аспектом участия го
сударства в инвестиционной дея
тельности является региональная
инвестиционная деятельность, кото
рая важна для становления нацио
16
Российское законодательство: состояние и проблемы
нальной экономики. Подтверждени
ем данного тезиса может служить то
обстоятельство, что в Европейском
Союзе в качестве необходимого усло
вия успешного экономического раз
вития рассматривается именно фор
мирование и осуществление регио
нальной инвестиционной политики.
В условиях глобализации для лю
бой страны важным условием ус
тойчивости и экономической неза
висимости становится способность
как отдельных регионов, так и стра
ны в целом быстро реагировать на
изменения внутренней и внешней
конъюнктуры, осуществлять опера
тивную адаптацию за счет арсенала
средств инвестиционного развития
экономики15 .
Стоит отметить, что активизация
инвестиционной активности госу
дарства нередко сочетается с явно
неинвестиционной ориентацией фе
дерального бюджета (выделение на
инвестиционные цели и задачи не
достаточного объема ресурсов; со
кращение инвестиционных статей
бюджета при возникновении про
блемы бюджетного дефицита или
профицита; финансирование инвес
тиционных расходов по остаточному
принципу).
К прямому государственному ре
гулированию инвестиционной дея
тельности в форме капитальных
вложений относят разработку, ут
верждение и осуществление меж
муниципальных инвестиционных
проектов и инвестиционных проек
тов на объекты государственной
собственности; выпуск облигацион
ных займов субъектов Российской
Федерации, гарантированных целе
вых займов.
В силу ограниченных ресурсов
капитальных вложений, которые
государство может выделить на ин
вестиционные проекты, использует
ся бюджетная политика точечного
поддержания инвестиционной дея
15
См.: Игошин Н. В. Инвестиции. Органи
зация управления и финансирование: Учеб.
для вузов. М., 2001. С. 256.
тельности, суть которой состоит в
том, что государство инвестирует
исключительно конкретные проекты
и только под конкретные результаты.
Указанные действия позволяют сни
зить инвестиционную нагрузку на
бюджет, а также привлечь свобод
ные средства независимого бизнеса в
поддерживаемые государством про
екты. Ориентированность инвести
ций на конечный результат в настоя
щее время введена в ранг государ
ственной политики Российской Фе
дерации.
Данный подход основывается на
составлении государственной инве
стиционной программы. Все проек
ты в рамках этой программы ран
жируются по степени социально
экономической отдачи, учитываю
щей положительное влияние про
ектов на эффективность экономики
в целом. В государственном бюдже
те устанавливается, какие именно
проекты будут реализованы, что по
зволяет обеспечить наибольшую
экономическую отдачу от бюджет
ных средств и предотвратить бю
рократический произвол.
Отметим, что в рамках бюджета
возможна разработка инвестицион
ной составляющей бюджета по каж
дой отрасли народного хозяйства
отдельно — в результате планиро
вание инвестиций оказывается де
централизованным и учитывает от
раслевую специфику.
Государственная инвестиционная
политика, осуществляемая по оста
точному принципу, пока не позволя
ет рассчитывать на решение инвес
тиционных проблем за счет центра
лизованных источников финансиро
вания. При ограниченности бюджет
ных ресурсов как потенциальных
источников инвестиций государство
переходит от безвозвратного бюд
жетного финансирования к креди
тованию. В настоящее время ужес
точился контроль за целевым ис
пользованием льготных кредитов.
Государственные централизован
ные вложения обычно направляют
ся на реализацию ограниченного
17
Журнал российского права № 2— 2010
числа региональных программ; со
здание особо эффективных струк
турообразующих объектов; поддер
жание федеральной инфраструкту
ры; преодоление последствий сти
хийных бедствий, чрезвычайных
ситуаций; решение наиболее острых
социальных и экономических про
блем. Приоритетными направлени
ями при этом с точки зрения бюд
жетного финансирования являются:
выделение государственных инвес
тиций для стимулирования разви
тия опорных сырьевых и аграрных
районов, обеспечивающих решение
топливноэнергетической и продо
вольственной проблем; поддержа
ние научнопроизводственного по
тенциала; выделение субсидий на
социальные цели слаборазвитым
районам с чрезмерно низким уров
нем жизни населения.
Государство как участник инвес
тиционной деятельности, выступая
в качестве инвестора, равноправно
го субъекта гражданскоправовых
отношений в инвестиционной дея
тельности, одновременно осуществ
ляет управление ею в пределах го
сударственной территории. В то же
время государство выступает и соб
ственником имущества. Управление
государственной собственностью
является административной, власт
ной деятельностью. Организация
управления государственной соб
ственностью представляет собой
сложную совокупность действий
органов государства: выступая как
собственник, государство должно
решать задачу по эффективному
управлению своим имуществом, что
подразумевает, в свою очередь, на
личие инвестиционных отношений,
в которых оно выступает в качестве
инвестора. Для участия государства
в качестве инвестора ему необходи
мо иметь самостоятельную право
субъектность16 .
16
См.: Алдошин О. Н. Ответственность го
сударства по обязательствам во внутреннем
гражданском обороте // Журнал российско
го права. 2001. № 1. С. 57.
Естественно, участие государства
в инвестиционных правоотношениях
обусловлено прежде всего необходи
мостью реализации публичных за
дач, стоящих перед ним, что отража
ется на его гражданской правоспо
собности. Это позволяет говорить о
государстве как об особом субъекте
права со специальной правоспособ
ностью, определяемой нормами как
частного, так и публичного права17 .
Государство, являясь участником
частноправовых и публичноправо
вых отношений, часто оказывается
в таком положении, когда, с одной
стороны, оно должно соблюсти пуб
личный интерес, за которым стоит
все общество в целом, а с другой —
подчиниться нормам гражданского
права, отражающим интересы час
тного лица в конкретном деле, что
зачастую приводит к конфликту
указанных интересов. Отметим, что
государство в отличие от других
субъектов права самостоятельно,
через соответствующие законы оп
ределяет объем своей гражданской
правоспособности и свой имуще
ственный статус, в связи с чем важ
но, чтобы законы строго поддержи
вали баланс публичных и частных
интересов, обеспечивали надежную
защиту прав участников инвестици
онных отношений18 .
Анализ ситуации, сложившейся в
российской экономике, приводит к
принципиальному выводу о невоз
можности обеспечить решение при
оритетных задач инвестиционного
развития только на основе саморегу
ляции рынка, который характеризу
ется весьма низкой степенью сфор
мированности. Требуются усиление
роли государства в инвестиционной
сфере, корректировка экономичес
кой политики, поиск оптимального
сочетания государственного и ры
17
См.: Трапезников В. А. Особенности пра
вового статуса государства как участника
инвестиционных отношений // Право и по
литика. 2006. № 1.
18
См.: Фархутдинов И. З., Трапезников В. А.
Инвестиционное право. М., 2006. С. 380.
18
Российское законодательство: состояние и проблемы
ночного регулирования. Следует оп
ределить границы и принципы учас
тия государства в инвестиционном
процессе.
При анализе возможностей уси
ления роли государства в инвестици
онной сфере следует учитывать, что
степень расширения государствен
ного участия имеет объективные
пределы. Эти пределы обусловлены,
с одной стороны, реальными финан
совыми возможностями, а с другой —
тем, что рост присутствия государ
ства в экономике должен способство
вать притоку частных инвестиций,
а не их вытеснению.
Возможности обеспечения прием
лемой динамики экономического
развития во многом ограничены низ
кими масштабами внутренних на
коплений, снижением капитало
отдачи вложений в реальном секто
ре экономики. Эти особенности рос
сийской экономики в ближайшее
время будут определять принципы
государственной инвестиционной
политики. С учетом жестких ресурс
ных ограничений и несформирован
ности рыночных механизмов инвес
тирования государственная политика
в сфере инвестиционной деятельно
сти должна базироваться на принци
пах выбора приоритетных направле
ний и точечного инвестирования, по
вышения степени управляемости ин
вестиционным процессом на основе
усиления обоснованности, последова
тельности и комплексности разраба
тываемых мероприятий.
Данная специфика воздействует и
на формы участия государства в ин
вестиционной деятельности. Роль го
сударства как непосредственного ин
вестора сохраняется для основных
жизнеобеспечивающих производств,
социальной сферы и отраслей, имею
щих особое государственное значе
ние. Важное значение приобретает
регулирование инвестиционного про
цесса, направленное на создание бла
гоприятного режима для деятельно
сти частных инвесторов.
Представляется, что ввиду при
сутствия в бюджетном законода
тельстве значительных пробелов
отнесение бюджетных расходов в
разряд капитальных вложений не
может быть осуществлено иначе,
чем посредством применения по
аналогии правил определения со
става основных фондов, установлен
ных для юридических лиц.
При этом понятие «капитальные
вложения» не раскрыто в Бюджетном
кодексе РФ и не имеет единого содер
жания в нормах, регламентирующих
учет соответствующих расходов раз
личных инвесторов. Объекты капи
тальных вложений и способы их осу
ществления в бухгалтерском учете
определяются неоднозначно, их со
став имеет варианты содержания в
зависимости от видов субъектов,
осуществляющих вложения, а сам
термин «капитальные вложения»
раскрывается сегодня только в нор
мативных актах, регламентирую
щих ведение бухгалтерского учета в
кредитных организациях. Бюджет
ное законодательство не содержит
норм, позволяющих установить точ
ный круг объектов государственных
и муниципальных капитальных вло
жений19 .
Финансирование расходов на госу
дарственные капитальные вложения
осуществляется в соответствии с по
становлением Правительства РФ от
18 августа 2008 г. № 619 «О формиро
вании и реализации федеральной ад
ресной инвестиционной программы»
(вместе с «Правилами формирования
и реализации федеральной адрес
ной инвестиционной программы»)20 .
Федеральная адресная инвестици
онная программа формируется на
основании сведений об объектах ка
питального строительства, финанси
рование строительства (реконструк
ции, технического перевооружения)
которых будет осуществляться (про
должаться) после 1 января 2009 г.,
предусмотренных в следующих до
кументах:
19
См.: Антипова О. Понятие «капитальные
вложения» // Юридический мир. 2005. № 10.
20
СЗ РФ. 2008. № 34. Ст. 3928.
19
Журнал российского права № 2— 2010
перечень строек и объектов для
федеральных государственных нужд
на 2008 г., финансируемых за счет
бюджетных ассигнований на осуще
ствление бюджетных инвестиций в
объекты капитального строитель
ства государственной собственности
Российской Федерации, и перечень
строек и объектов для федеральных
государственных нужд на 2009—
2010 гг., финансируемых за счет
бюджетных ассигнований на осуще
ствление бюджетных инвестиций в
объекты капитального строитель
ства государственной собственности
Российской Федерации;
государственный оборонный за
каз на 2008 г. и на плановый период
2009—2010 гг. (далее — государст
венный оборонный заказ);
решения об осуществлении бюд
жетных инвестиций в объекты ка
питального строительства за счет
средств федерального бюджета, а
также решения о предоставлении
субсидий из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской
Федерации на софинансирование
объектов капитального строитель
ства государственной собственности
субъектов Российской Федерации,
бюджетные инвестиции в которые
осуществляются из бюджетов субъ
ектов Российской Федерации, и (или)
на предоставление соответствую
щих субсидий из бюджетов субъек
тов Российской Федерации на софи
нансирование объектов капитально
го строительства муниципальной
собственности, бюджетные инвес
тиции в которые осуществляются из
местных бюджетов, — при условии,
что осуществление инвестиций и
предоставление субсидий в указан
ных решениях предусмотрено не
ранее 1 января 2009 г.
Сведения, содержащиеся в адрес
ной программе, используются для
разработки прогнозов и программ
социальноэкономического разви
тия Российской Федерации, отрас
левых доктрин, концепций и страте
гий развития на среднесрочный и
долгосрочный периоды, государ
ственной программы вооружения,
планов и программ военного строи
тельства, схем территориального
планирования, проектов федераль
ного бюджета на очередной финан
совый год и плановый период, для
принятия решений о предоставле
нии бюджетных инвестиций, со
ставления реестра расходных обя
зательств Российской Федерации, а
также для иных целей, не противо
речащих законодательству Россий
ской Федерации.
Хотелось бы выделить некоторые
характерные особенности финанси
рования инвестиций за счет средств
государственного бюджета в Рос
сийской Федерации. Средства феде
рального бюджета, направляемые
на финансирование капиталовло
жений, являются, по существу, ос
новным инструментом федерально
го центра, регулирующим пропор
ции уровней экономического и соци
ального развития территорий. Вме
сте с тем практика показывает, что
структура федеральных инвести
ционных ресурсов, как по методам
финансирования, так и территори
альная, является крайне нерацио
нальной. Доля возвратного инвести
рования из федерального бюджета
не превышает 10% общего объема, а
более чем в 50% регионов страны
практически все централизованные
инвестиции выделяются на безвоз
вратной основе. Важнейшей тенден
цией территориального распределе
ния капиталовложений из феде
рального бюджета является пре
имущественное инвестирование Ев
ропейской (включая Урал) части
России при сокращении доли вос
точных регионов. Отмеченные дис
пропорции в распределении средств
федерального бюджета негативно
сказываются на инвестиционной си
туации в стране.
Можно сказать, что отсутствие
четко выработанных приоритетов
государственного инвестирования
не позволило эффективно зарабо
тать бюджету развития, который
можно признать одним из весьма
20
Российское законодательство: состояние и проблемы
эффективных инструментов госу
дарственной инвестиционной поли
тики.
В целом вся совокупность приори
тетов условно может быть разделе
на на три группы.
Первая группа приоритетов увя
зывается с национальной безопасно
стью России, ее позициями в миро
вой науке. В основе этой группы —
фундаментальные и прикладные
направления исследований, ориен
тированные на использование по
тенциала отраслей оборонного ком
плекса для разработки конкурен
тоспособных системных технологий
и гражданской продукции.
Вторая группа включает приори
тетные направления, призванные
обеспечить развитие высокотехноло
гичных производственных отраслей,
обеспечивающих технологическую
базу перевооружения промышленно
сти на новой научной основе, увеличи
вая научный, инновационный и про
изводственный потенциалы, произ
водственные и технологические вза
имосвязи и их влияние на повышение
эффективности производств средней
и низкой наукоемкости, в том числе
в добыче и переработке сырья. Эта
группа приоритетов ориентирована
на импортозамещение.
Третья группа приоритетов вклю
чает технологии, в наибольшей сте
пени ориентированные на решение
социальных задач, на поддержку
отечественных производителей то
варов массового спроса. Эти произ
водители в состоянии обеспечить
внутренние потребности по многим
направлениям, но не обладают на
внешних рынках необходимой кон
курентоспособностью21.
Эти приоритеты следует сделать
объектом среднесрочных и долго
срочных программ федерального
уровня, привлекая к их реализации
средства корпораций, банков, фон
дов и проч.22
21
См.: Каржаув А. Т. Национальная система
венчурного инвестирования. М., 2006. С. 118.
22
Там же. С. 134.
Совершенствование федерально
го бюджетного инвестирования свя
зано с поиском новых рациональных
направлений использования финан
совых ресурсов, предназначенных
для капиталовложений. К числу та
ких направлений можно отнести
следующие:
совершенствование механизма
принятия и реализации федеральных
программ. Это направление предпо
лагает совершенствование порядка
проведения конкурсного отбора;
уточнение прав и обязанностей сто
рон, участвующих в разработке и
реализации программы, включая ее
финансирование; сертификацию
программ и государственные гаран
тии инвесторам; федеральную под
держку при реализации ресурсо
сберегающих программ в обрабаты
вающих отраслях промышленности,
подкрепленную системой санкций
за нарушение стандартов ресурсо
потребления;
авансирование инвестиционных
ресурсов из федерального бюджета
в первую очередь на развитие тех
регионов, где наметились тенденции
относительного оживления инвес
тиционных мотиваций;
широкое применение при бюд
жетном финансировании инвести
ций налоговых и других льгот в со
четании с системой мер государ
ственного контроля и действенных
санкций;
ограничение сферы применения
безвозвратного финансирования
инвестиций за счет средств феде
рального бюджета при расширении
возможностей предоставления бюд
жетных ассигнований на возвратной
основе;
расширение практики предостав
ления государственных гарантий и
страхования инвестиций как формы
государственного инвестирования.
Рационализация этих и поиск
других нетрадиционных путей со
вершенствования федерального
бюджетного инвестирования позво
лят в определенной мере оживить
инвестиционную деятельность го
21
Журнал российского права № 2— 2010
сударства и повысить эффектив
ность государственных капиталь
ных вложений.
Библиографический список
Антипова О. М. Правовое регулирование
инвестиционной деятельности (анализ теоре
тических и практических проблем). М., 2007.
Игошин Н. В. Инвестиции. Организация
управления и финансирование: Учеб. для
вузов. М., 2000.
Инвестиционное право / А. Г. Богатырев;
под ред. Л. И. Рябова. М., 1992.
Каржаув А. Т. Национальная система вен
чурного инвестирования. М., 2006.
Орлова Е. Р. Инвестиции: Курс лекций.
2е изд., перераб. и доп. М., 2004.
Фархутдинов И. З., Трапезников В. А.
Инвестиционное право: Учеб.практ. посо
бие. М., 2006.
Щербинин С. С. Комментарий к Закону об
инвестиционной деятельности в Российской
Федерации, осуществляемой в форме капи
тальных вложений. М., 2003.
Янковский К. П. Инвестиции: Учеб. посо
бие. СПб., 2008.
Партнерство государства и бизнеса
в здравоохранении: социальнотрудовой аспект
Е. В. Жилинский
В Концепции долгосрочного соци
альноэкономического развития Рос
сийской Федерации определены
механизмы и формы стратегическо
го партнерства государства, бизнес
структур и институтов по таким на
правлениям взаимодействия, как
производственная и транспортная
инфраструктура, жилищнокомму
нальное хозяйство, профессиональ
ное образование и переподготовка
кадров, финансирование научных
исследований, социальная сфера и
здравоохранение. Остановимся на
последнем подробнее.
В России в условиях недостаточ
ного финансирования (4% ВВП) сло
жилась малоэффективная система
здравоохранения. Отсутствие ради
Жилинский Евгений Васильевич — веду
щий научный сотрудник, доцент, кандидат
экономических наук, Учреждение Россий
ской академии наук «Институт социально
экономических проблем народонаселения».
кальных изменений в отрасли усу
губляет уже имеющуюся в стране
демографическую проблему. В свя
зи с низким уровнем технологичес
кого оснащения, структурными дис
пропорциями, существующей проб
лемой квалификации кадров, в том
числе управленческих, качество
оказания медицинской помощи в го
сударственных лечебнопрофилак
тических учреждениях (ЛПУ) оста
ется низким. Слабое финансирова
ние способствует развитию теневой
медицины. Не имеет перспектив си
стема обязательного медицинского
страхования. Растущая неудовлет
воренность отечественным здраво
охранением требует повышения его
эффективности, что становится воз
можным посредством государствен
ночастного партнерства в этой важ
нейшей отрасли народного хозяй
ства.
Эти вопросы рассматривались на
«круглом столе», организованном
22