Деформация бюджетной политики и управления долгом

О. Дмитриева
Деформация бюджетной политики
и управления долгом вследствие
формирования стабилизационных фондов
В статье показано, что систематическая ошибка — занижение доходов
федерального бюджета — сопровождается искусственным увеличением дефицита планового бюджета, что приводит к избыточным заимствованиям, росту
государственного долга при исполнении фактически профицитного бюджета.
В статье доказано, что эскалация заимствований при одновременном пополнении Резервного фонда и Фонда национального благосостояния приводит к
наложению негативных последствий профицитного и дефицитного бюджетов:
искусственному торможению экономического роста, росту государственного
долга и расходов на его обслуживание.
Ключевые слова: бюджет, государственный долг, Резервный фонд, Фонд
национального благосостояния.
JEL: G18, H62, H63, H68.
Основной целью и задачей бюджетной политики с начала 2000-х
годов было обеспечение макроэкономической стабилизации. Главным
инструментом такой стабилизации стало изъятие и сохранение части
доходов, полученных от экспорта углеводородов, в Стабилизационном
фонде.
Начиная с 2000 г. в Российской Федерации сохраняется профицитный бюджет, за исключением 2009 и 2010 гг. При этом с 2000 по 2003 г.
профицит бюджета использовался для погашения внешнего долга­, а с
2004 г. направлялся как на погашение долга, так и на пополнение
Стабилизационного фонда. Государственный внешний долг сократился
с 4038,1 млрд в 2000 г. до 1101,6 млрд руб. в 2007 г. Между тем опережающее погашение внешнего долга, даже по сравнению с первоначальным расписанием, вызывало критику, так как отвлекало средства от
вложения в национальную экономику и решения социальных проблем.
Формирование Стабилизационного фонда началось в 2004 г.
К 2008 г. он достиг 3849,1 млрд руб. и был разделен на Резервный
фонд и Фонд национального благосостояния. Такой быстрый рост
Стабилизационного фонда объясняется как принудительным перечис­
лением средств в него при цене на нефть, превышающей определенную
величину — 27 долл. за баррель, так и тем, что в него направлялись
не израсходованные на конец года значительные бюджетные средства.
Спецификой бюджетной политики всех последних лет было занижение
доходов федерального бюджета при его первоначальном утверждении.
Дмитриева Оксана Генриховна (Dmitrieva@duma.gov.ru), д. экон. н., проф.,
первый заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государствен­
ной думы РФ (Москва).
20
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
Мы покажем, что это приводит к искусственному увеличению дефицита бюджета на стадии утверждения закона о федеральном бюджете на
очередной финансовый год. Под искусственно увеличенный дефицит
бюджета планируются и осуществляются заимствования, в которых
нет необходимости. В результате складывается уникальная ситуация:
при профицитном бюджете осуществляются заимствования, растут
государственный долг и расходы на его обслуживание (Дмитриева,
Ушаков, Швец, 2012).
Искусственное занижение доходов
при утверждении бюджета как фактор
роста заимствований и государственного долга
Искусственное занижение доходов при утверждении бюджета
на очередной финансовый год носит постоянный, системный характер (см. табл. 1). Как видно из таблицы 1, ошибка при составлении
и утверж­дении бюджета составляет от 54% в 2005 г. до 9% в 2012 г. Как
правило, большая часть дополнительных доходов идет не на финансирование дополнительных расходов, а либо на увеличение профицита
бюджета, либо на сокращение дефицита. Так, в 2005 г. доходы в процессе исполнения бюджета увеличились на 1801,2 млрд руб., при этом
расходы возросли на 466,4 млрд, а профицит — на 1334,8 млрд руб.
(см. табл. 2).
В 2005 г. большая часть профицита была использована на погашение внешнего долга, а 811,9 млрд руб. пошло на пополнение
Стабилизационного фонда. В 2006 г. ситуация была аналогичной:
доходы в процессе исполнения бюджета увеличились на 1232,8 млрд
руб., расходы выросли всего на 14,7 млрд руб., а вся разница пошла на
увеличение профицита бюджета, который впоследствии был направлен
на пополнение Стабилизационного фонда (см. табл. 12).
При формировании дополнительных доходов появляется возможность избежать заимствований и сократить рост долга. Однако этого
не происходит. Так, в 2005 г. при профицитном бюджете не было необходимости в займах: профицит бюджета оказался на 1334,8 млрд руб.
больше запланированного (в 5,8 раза), но объем чистых внутренних
заимст­вований сократился лишь на 27 млрд руб. (см. табл. 3). В 2006 г.
на фоне роста профицита на 1218,1 млрд руб. чистые внутренние заимствования по сравнению с предыдущим периодом увеличились в 1,81
раза. Именно в этом году наметилась принципиально новая тенденция:
при профицитном бюджете одновременно росли чистые внутренние
заимствования и пополнялся Стабилизационный фонд. В 2007 г. эта
тенденция продолжилась: при профицитном бюджете (следовательно,
при отсутствии потребности в заимствованиях) чистые внутренние
заимствования выросли на 20,2%. Но если до 2007 г. при увеличении
внутреннего долга происходило сокращение внешнего и совокупного
государственного долга, то с этого года прирост внутренних заимствований стал превосходить объем погашения внешнего долга и начал
расти совокупный государственный долг (см. табл. 8).
«Вопросы экономики», № 3, 2013 21
2002
2125,7
2204,7
3,72
2003
2417,8
2586,2
6,97
2004
2742,9
3428,9
25,01
2005
3326,0
5127,2
54,15
2006
5046,1
6278,9
24,43
2007
6965,3
7781,1
11,71
2008
6644,4
9275,9
39,60
2009
6713,8
7337,8
9,29
Утвержденный
Фактический
Разница
0,0
272,1
272,1
178,3
150,7
–27,6
2002
72,2
227,6
155,4
2003
83,4
729,9
646,6
2004
278,1
1612,9
1334,8
2005
776,0
1994,1
1218,1
2006
1501,8
1794,6
292,7
2007
74,1
1705,1
1630,9
2008
–3032,1
–2322,3
709,8
2009
–2936,9
–1812,1
1124,8
2010
Дефицит (–)/профицит (+) бюджета РФ: утвержденный и фактический (млрд руб.)
2001
2010
–1814,0
442,0
2256,0
2011
6950,0
8305,4
19,50
2011
125,1
98,1
план
факт
Внешние заимствования
(кредиты иностранных государств)
Внутренние заимствования
(государственные ценные бумаги)
2006
169,8
177,6
–225,9
–750,5
2007
214,3
213,5
–165,6
–180,5
2008
369,0
171,6
–227,3
–135,0
2009
429,1
415,9
–211,8
–128,6
2010
568,4
621,5
429,6
119,7
2011
1340,8
1079,7
–45,4
–30,9
Рассчитано по: законы «О федеральном бюджете» и «Об исполнении федерального бюджета» за соответствующие годы.
–476,0
–905,5
план
факт
2005
Источники покрытия дефицита бюджета (млрд руб.)
2012
11 779,9
12 844,6
9,04
–876,5
–27,0
849,6
2012
1208,8
511,4
–23,5
–26,3
2012
448,58
–23,61
2013
Т а б л и ц а
–521,4
2013
Т а б л и ц а
8844,6
11367,7
28,53
Рассчитано по: законы «О федеральном бюджете» и «Об исполнении федерального бюджета» за соответствующие годы; Счетная палата, 2013a.
2000
–57,9
102,9
160,8
2001
1193,5
1594,0
33,56
Рассчитано по: законы «О федеральном бюджете» и «Об исполнении федерального бюджета» за соответствующие годы.
2000
797,2
1132,1
42,01
22
Утвержденные
Фактические
Отклонение, %
Доходы федерального бюджета: утвержденные и фактические (млрд руб.)
Т а б л и ц а
3
2
1
О. Дмитриева
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
В кризисном 2008 г. бюджет был исполнен с профицитом
1705,1 млрд руб., в то время как планировался практически бездефицитный бюджет. Фактический рост расходов в течение года
составил около 1000,6 млрд руб. Очевидно, что иное использование
средств, пошедших на формирование профицита бюджета, могло бы
существенно ослабить сильнейший спад экономики, который имел
место в 2009 г.
В 2011 г. дополнительные доходы составили 2523,1 млрд руб.,
а дополнительные расходы увеличились на 267 млрд руб. Вся разность
была использована на преобразование дефицитного бюджета в профицитный, но — парадоксально — объем заимствований практи­чески не
изменился. При плановом ориентире чистых заимствований 1340,8 млрд
руб. фактически они составили 1079,7 млрд руб. (см. табл. 3).
Типовые варианты финансовой политики и их
экономические последствия при профицитных бюджетах
Занижение доходов при составлении бюджетов, фактическое исполнение не дефицитных бюджетов и ложные гипотезы о целесообраз­ности
опережающего погашения долга и формирования Стабилизационного
(Резервного) фонда приводят к нескольким последствиям.
Вариант 1. Профицит при исполнении бюджета существенно
превышает запланированный, при этом политика заимствований умеренная и государственный долг не растет. Такая ситуация была в 2004,
2005, 2006, 2007 и 2008 гг. Профицит направлялся на пополнение
Стабилизационного фонда. При этом с 2004 г. происходило досрочное
погашение внешнего долга. (Отрицательные последствия подобной
практики подробно изложены и обоснованы в: Дмитриева, 2006.)
Это приводит к недофинансированию социальной сферы, созданию
анти­стимулов экономического роста, что в совокупности действует на
экономику как кейнсианский мультипликатор наоборот, а также усиливает сырьевую зависимость, поскольку не позволяет использовать
имеющиеся ресурсы для диверсификации экономики.
Насильственная стерилизация денежной массы через Стабилиза­
цион­ный фонд (впоследствии Резервный фонд и Фонд национального
благосостояния) приводит к искусственному дефициту кредитных ресурсов, росту их стоимости и стимулированию внешних заимствований.
Кроме того, появляется стимул к спекуляции кредитными ресурсами
за счет разницы в процентных ставках на внутреннем и внешнем рынках. В результате имеет место быстрый рост внешнего частного долга.
Так, с 2005 по 2009 г. внешний государственный долг сократился на
73,4 млрд долл., а внешний частный долг вырос на 343,4 млрд долл.
(см. табл. 4).
Назовем основные негативные экономические последствия развития ситуации по варианту 1:
—искусственное торможение экономического роста;
—искусственное завышение налогов для финансирования профицита бюджета;
«Вопросы экономики», № 3, 2013 23
О. Дмитриева
—искусственное сокращение ликвидности, рост процентных ставок
и, как результат, стимулирование роста внешнего частного долга;
—недофинансирование социальной сферы.
Т а б л и ц а
4
Динамика внешнего частного и государственного долга
на 1 января соответствующего года (млрд долл.)
Внешний государственный долг
Внешний частный
долг
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
114,1
76,5
52,0
44,9
40,6
37,6
40,0
35,8
50,8
108,9
176,1
260,7
419,0
452
425,4
442,1
493,7
564,5
Рассчитано по: Счетная палата, 2013a; Sberbank Investment Reserch, 2013.
Вариант 2. Дефицит при исполнении бюджета существенно меньше запланированного. Подобное развитие событий имело место в 2009
и 2010 гг. Сокращение дефицита бюджета за счет дополнительных
доходов можно считать вполне обоснованной мерой, если она приводит
к сокращению заимствований. Однако в 2009 и 2010 гг. сокращение
дефицита не приводило к уменьшению заимствований. Так, в 2009 г.
дефицит бюджета оказался на 700 млрд руб. меньше запланированного, но объем внутренних заимствований сократился менее чем на
20 млрд руб. Таким образом, заимствования продолжались и при наличии средств в Резервном фонде. В 2010 г. Правительство предполагало
полностью израсходовать средства Резервного фонда, а дополнительным источником покрытия дефицита бюджета должны были стать
заимствования. Однако вследствие занижения доходов при составлении бюджета и получения дополнительных доходов на сумму свыше
1,2 трлн руб. использование средств Резервного фонда сократилось,
а объем чистых внутренних заимствований не только не уменьшился, но
даже вырос на 53 млрд руб. В этом случае госу­дарство теряло на разнице в процентных ставках: при наличии средств в Резервном фонде,
которые размещались под 1—2% годовых (см. табл. 5), осуществлялись
заимствования под 5—8%. Таким образом, источником финансирования
дефицита бюджета становились более дорогие деньги.
Т а б л и ц а
5
Доходность от размещения средств Резервного фонда (в %)
15.01.2009— 15.01.2010— 15.01.2011— 12.11.2009— 01.02.2008—
15.01.2010 15.01.2011 15.01.2012 13.11.2011 15.01.2012
По счету в долл. США
По счету в евро
По счету в фунтах
стерлингов
Размещение средств
в МВФ
Совокупная доходность
по счетам в иностранной­ валюте
0,98
2,44
1,11
0,79
1,01
2,00
2,63
2,62
4,40
0,38
1,80
1,12
1,80
2,66
Источники: Счетная палата, 2012b; 2013b.
24
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
Увеличение государственных заимствований на внутреннем рынке
в условиях выхода из кризиса приводит к сокращению ликвидности
и стимулирует рост процентных ставок, которые удорожают кредит
и затрудняют преодоление спада экономики. Кроме того, бюджетные
инструменты имеют разнонаправленное действие. С одной стороны,
при наличии Резервного фонда осуществляются заимствования на
внутреннем рынке, с другой — бюджетные средства предоставляются
банкам для пополнения ликвидности путем размещения свободных
остатков средств на банковских депозитах, реализуются программы
докапитализации банков, а также предоставляются субординированные кредиты банковской системе, отнесенные на счет Фонда национального благосостояния (Счетная палата, 2012a; Министерство
финансов, 2012).
Назовем негативные последствия развития ситуации по варианту 2:
—дополнительные расходы бюджета или потеря на разнице
в про­центных ставках, если заимствования осуществлять при наличии
средств в Резервном фонде;
—необоснованные заимствования стимулируют рост спроса на
деньги, что создает ненужную конкуренцию для хозяйствующих
субъек­тов на рынке кредитных ресурсов и осложняет выход из кризиса;
—изъятие ликвидности через заимствования сопровождается
одновременным пополнением банковской ликвидности за счет средств
бюджета и Фонда национального благосостоянии.
Вариант 3. При планируемом дефиците бюджет оказывается
профицитным. Такая ситуация возникла в 2011 г. (см. табл. 6). Если
ситуация развивается по варианту 3, то отрицательные последствия по
вариантам 1 и 2 налагаются друг на друга. Имеют место недофинансирование и искусственное торможение экономического роста вследствие
профицита бюджета, а также увеличение государственного долга при
росте расходов на его обслуживание.
В 2011 г. был запланирован дефицит бюджета на сумму 1,8 трлн
руб. главным образом за счет занижения цены на нефть (75 долл. за
баррель) при фактической цене 108 долл. за баррель. Под планируе­
Т а б л и ц а
6
Плановые и фактические характеристики
федерального бюджета на 2011 г. (млрд руб.)
Доходы
Дефицит (+)/профицит (–) бюджета
Внутренние заимствования
(государственные ценные бумаги)
Внешние заимствования
(кредиты иностранных государств)
Резервный фонд и ФНБ с 01.01.11 по 01.01.12,
пополнение (–)/использование (+)
Остатки ФБ
План
Факт
8844,6
1814,0
11 367,7
–442,0
Разница
2523,05
2256,04
1340,8
1079,67
261,09
–45,4
–30,9
14,45
+289,4
–135,2
424,60
2007,2
Рассчитано по: Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-ФЗ «О федеральном бюджете
на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»; Федеральный закон от 02.10.2012
№ 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год».
«Вопросы экономики», № 3, 2013 25
О. Дмитриева
мый дефицит был определен объем чистых заимствований на сумму
1,34 трлн руб. Но подобное занижение доходов было обусловлено системной ошибкой, а не форс-мажорными обстоятельствами.
Одновременно был представлен альтернативный расчет федерального
бюджета с расходами на сумму 11,4 трлн руб. с правильным прогнозом
доходов и расходов (Дмитриева и др., 2010). При исполнении правительственного бюджета доходы оказались на 2,5 трлн руб. больше,
а бюджет вместо дефицитного стал профицитным. Профицит был
показан в сумме 442,0 млрд руб. При этом объем заимствований сократился лишь на 261,1 млрд руб. и составил 1,079 трлн руб. Фактически
весь объем заимствований пошел на формирование остатков средств
бюджета на конец года, который в феврале 2012 г. направлен на пополнение Резервного фонда. Помимо недоиспользования ресурсов для
решения социальных и экономических проблем страны, это снижает
устойчивость бюджета из-за накопления государственного долга и разницы в процентных ставках. По данным Счетной палаты, доходность
размещения средств Резервного фонда в составе золотовалютных резервов ЦБ РФ в 2011 г. составила 1,9% в корзине валют при ставках
по займам 7—8% за тот же период (Счетная палата, 2012a).
Существующая бюджетная классификация делает процесс одно­
временного осуществления заимствований и профицита бюджета запутанным, непрозрачным и неочевидным. Бюджетная классификация
предписывает в бюджете отражать в источниках покрытия дефицита
займы со знаком плюс, а остатки средств текущего года — со знаком минус (как погашение). Таким образом, если представить, что
заимствования будут расти, а средства от займов будут формировать
остатки бюджета, то в результате возникнет бездефицитный или даже
профицитный бюджет при росте пирамиды государственного долга.
Рассмотрим условный пример покрытия дефицита за счет заимствований и формирования остатков средств бюджета. В первом
варианте объем чистых заимствований составил 300 ед., остатки
средств бюджета — 350 ед. Условно примем, что существуют только эти источники покрытия дефицита. Тогда бюджет будет сведен
с профицитом 50 ед. (см. табл. 7). При этом долг вырастет на 300 ед.
Во втором варианте объем чистых заимствований составил 1000 ед.,
а остатки средств — 1050 ед. В этом случае бюджет также будет
сведен с профицитом 50 ед., но долг вырастет на 1000 ед. Таким
образом, при одинаковом профиците бюджета объем государственного долга (и, соответственно, расходы на его обслуживание) может
возрасти на разную величину.
Т а б л и ц а
7
Особенности отражения чистых внутренних заимствований
и остатков средств бюджета в разделе «Источники покрытия дефицита»
(условный пример)
Чистые внутренние заимствования
Остатки средств бюджета
Дефицит (+)/Профицит (–)
Рост государственного долга
26
Вариант 1
Вариант 2
+300
–350
–50
+300
+1000
–1050
–50
+1000
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
Складывается уникальная ситуация, когда растет государственный долг при профицитном бюджете и отсутствии экономической
потребности в займах. Так, с 2009 г. государственный долг вырос
на 3830,6 млрд руб. (см. табл. 8), хотя бюджеты на 2011 и 2012 гг.
факти­чески были профицитными.
Т а б л и ц а
8
Государственный долг России
на 1 января соответствующего года (млрд руб.)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Государственный долг, всего
в том числе: внутренний долг
из них государст­венные
гарантии
внешний долг
4595,6
4478,8
4562,2
4190,2
3944,8
3076,8
2435,3
557,4
533,5
679,9
682,0
778,5
875,4
1064,9
1,02
0,02
8,62
5,58
12,93
18,86
31,23
4038,1
2008
3945,3 3882,3 3508,2
2009
2010
2011
3166,3
2012
2201,4
2013
1370,4
Государственный долг, всего
в том числе: внутренний долг
из них государст­венные
гарантии
внешний долг
2402,8
2692,0
3233,1
4158,2
5343,2
6522,6
1301,2
1499,8
2094,7
2940,4
4190,6
4980,4
46,68
72,49
251,36
472,25
637,33
909,14
1101,6
1192,2
1138,4
1217,8
1152,7
1542,2
Рассчитано по: Счетная палата, 2012a; 2013a.
Фактически рост государственного долга в 2009—2013 гг. сделал напрасными все усилия по сокращению государственного долга,
предпринятые в 2001—2007 гг. Изъятие средств из экономики в угоду
мифу о необходимости опережающего погашения долга было сведено на нет таким же мифом о том, что при объективном отсутствии
потребности в займах их необходимо брать с целью присутствия
страны на долговом рынке. Профицитный бюджет при эскалации
заимствований имеет все негативные последствия и профицитного,
и дефицитного бюджетов.
В итоге набор негативных последствий при развитии ситуации по
варианту 3 объединяет негативные последствия по вариантам 1 и 2:
—искусственное торможение экономического роста;
—искусственное завышение налогов для финансирования профицита;
—недофинансирование социальной сферы;
—рост расходов на обслуживание долга, потеря на разнице в процентных ставках, если заимствования осуществляются при наличии
средств в Резервном фонде;
—рост государственного долга.
Вариант 4. Если в 2011 г. ситуация дефицитно-профицитного
бюджета возникла в процессе его исполнения, то с 2012 г. одновременное осуществление заимствований и пополнение Резервного фонда
планировалось уже на стадии утверждения бюджета (см. табл. 9). При
этом пополнение Резервного фонда показывается в источниках покрытия дефицита со знаком минус (как погашение). Поэтому займы ба«Вопросы экономики», № 3, 2013 27
О. Дмитриева
Т а б л и ц а
9
Плановые и фактические характеристики
федерального бюджета на 2012 г. (млрд руб.)
Доходы
Дефицит (+)/профицит (–) бюджета
Внутренние заимствования
(государственные ценные бумаги)
Внешние заимствования
(кредиты иностранных государств)
Резервный фонд и ФНБ с 01.01.12 по 01.01.13,
пополнение(+)/использование (–)
Остатки бюджета
Разница
План
Факт
11 779,9
876,5
12 844,6
27,0
1064,8
–833,8
1208,8
511,4
–697,4
–23,5
–26,3
–2,8
–512,3
–970,3
458,0
1528,5
Рассчитано по: Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете
на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»; Счетная палата, 2013a.
лансируются пополнением Резервного фонда или иными погашениями
либо остатками средств бюджета (как было показано выше в табл. 7).
И в 2012, и в 2013 гг. уже при утверждении бюджета планировались одновременно и заимствования, и пополнение Резервного фонда,
то есть изначально планируются займы для их последующего размещения в Резервном фонде с потерей на разнице в процентных ставках.
В процессе исполнения бюджета за счет дополнительных доходов
Резервный фонд пополняется в большем объеме, чем планировалось,
а займы при этом не сокращаются в связи с получением дополнительных доходов и не­использованием их на расходы. Так, в 2012 г. чистые
внутренние заимствования планировались в объеме 1208,8 млрд руб.
при одновременном пополнении резервного фонда на 512,3 млрд руб.
Но федеральный бюджет исходил из ошибочного прогноза цены на
нефть и занижения доходов. Как и в 2011 г., занижение доходов стало
ошибкой расчетов, а не следствием форс-мажорных обстоятельств.
Одновременно рассматривался альтернативный расчет бюджета, где
доходы определены в сумме 13 149,9 млрд руб. (Дмитриева и др., 2011).
В ходе исполнения бюджета на 2012 г. доходы увеличились на
1064,8 млрд, а расходы — на 215,2 млрд руб. Дефицит был сокращен
на 833 млрд, а заимствования — на 697,4 млрд руб., а не на 833,8 млрд
рублей, как следовало ожидать. Разница пошла на сверхплановое
пополнение Резервного фонда. В итоге в бюджете при корректировке
объем­ заимствований практически равен объему пополнения Резервного
фонда, с последующими потерями на разнице в процентных ставках.
На 2013 г. в федеральном бюджете одновременно планируется
пополнение Резервного фонда на 373,4 млрд, дефицит бюджета в размере 521,4 млрд и объем чистых заимствований 425 млрд руб. (см.
табл. 10). При этом объем доходов федерального бюджета занижен не
менее чем на 1 трлн руб. (Дмитриева и др., 2012).
Это означает, что в 2013 г. Резервный фонд будет пополнен преимущественно за счет дополнительных доходов от экспорта нефти,
нефтепродуктов и газа. Они образуются за счет разницы между заложенной в бюджет ценой нефти 97 долл. за баррель и наиболее вероятной ценой 116 долл. за баррель. Кроме того, изменения в Бюджетном
28
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
Т а б л и ц а
10
Характеристики Федерального бюджета на 2013 г. (млрд руб.)
План
Доходы
Дефицит (+)/профицит (–) бюджета
Внутренние заимствования (государственные ценные бумаги)
Внешние заимствования (кредиты иностранных государств)
Резервный фонд, пополнение(–)/использование (+)
12865,90
+521,40
448,58
–23,61
–373,40
Рассчитано по: Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете
на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
кодексе РФ, которые получили название нового «бюджетного правила» и вступили в силу с 2013 г., не позволяют использовать средства
Резервного фонда для замещения заимствований при исполнении
бюджета. Тем самым законом оформлена и предписана экономически
абсурдная политика заимствований при профиците бюджета.
Последствия при развитии ситуации по варианту 4 такие же, как
в варианте 3, но масштабы дополнительных расходов на обслуживание
долга и сам рост долга существенно выше (см. табл. 11).
Т а б л и ц а
11
Доходы от размещения средств фондов и расходы
на обслуживание государственного долга (млрд руб.)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Расходы на обслуживание государ- 204,73 208,33 172,76 143,09 153,34 176,16 195,03 262,74 320,00
ственного долга
Совокупный доход
от размещения
средств фондов*
0
0
22,99 151,90 268,50
99,33 71,05
87,33 32,52
* Стабфонд (2004—2007), Фонд национального благосостояния и Резервный фонд
(2008—2012).
Рассчитано по: Дмитриева, Ушаков, Швец, 2012; Министерство финансов, 2012; Счетная
палата, 2012b; закон «Об исполнении федерального бюджета» за соответствующие годы.
Если в 2007—2008 гг. доходы от размещения средств фондов
превышали расходы на обслуживание долга, то с 2009 г. доходы от
размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благо­
состояния существенно меньше расходов на обслуживание долга.
Возникла устойчивая тенденция роста разницы: если в 2009 г. расходы
на обслуживание долга в 1,77 раза превышали доходы от размещения
средств фондов, то к 2013 г. — уже почти в 10 раз.
При такой разнице между расходами на обслуживание долга
и доходами от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния политика наращивания долга при одновременном пополнении этих фондов выглядит абсурдной. Так, в 2011 г.
государственный долг увеличился на 1185,1 млрд руб., а объемы
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния возросли
на 1100,5 млрд руб. В 2012 г. долг вырос на 906,6 млрд, а Резервный
фонд — на 722,8 млрд руб. (см. табл. 12).
«Вопросы экономики», № 3, 2013 29
О. Дмитриева
Т а б л и ц а
12
Прирост государственного долга и фондов — Стабилизационного,
Резервного и Национального благосостояния (млрд руб.)
2004
2005
Прирост государственного –245,5 –867,9
долга
Увеличение
средств
­фондов*
2006
2007
–641,6 –32,5
2008
2009
2010
2011
2012
+289,3 +541,1 +925,0 +1185,1 +906,6
+540,9 +811,9 +1188,1 +1204,6 +4003,7 –3275,5 –1135,3 +1100,5 +722,8
* Стабфонд (2004—2007) и Фонд национального благосостояния и Резервный фонд
(2008—2012) с 1 февраля отчетного года по 1 февраля следующего года
Рассчитано по: Счетная палата, 2012a; Министерство финансов, 2012.
Но не весь фактический профицит направляется на пополнение
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Еще один
парадокс последних лет заключается в том, что федеральный бюджет
постоянно исполняется с большим текущим профицитом, который
формирует остатки средств бюджета (см. табл. 13).
Т а б л и ц а
13
Остатки средств федерального бюджета без учета средств
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
на 1 января соответствующего года (млрд руб.)
2008
2009
2010
2011
2012
1060,7
709,3
814,1
549,1
2007,2
Рассчитано по: Счетная палата, 2012a.
При исполнении российского федерального бюджета не стоит
задача­ покрыть временные кассовые разрывы, хотя это главная задача
казна­чейств и долговых агентств во всем мире, поскольку национальные бюджеты (за редким исключением) либо дефицитные, либо
бездефицитные. Постоянные остатки средств сверх направленных на
пополнение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния еще больше усугубляют отрицательные последствия политики
профицитного бюджета. Эти остатки, как правило, используются
для размещения на депозитах в коммерческих банках, что нарушает
принципы формирования бюджета: изъятие средств у одного налого­
плательщика, чтобы помогать бизнесу другого налогоплательщика.
Кроме того, в сочетании с заимствованиями кредитование банковской системы за счет бюджета формирует очередной бессмысленный
кругооборот. Так, если в 2010 г. на банковских депозитах было
размещено 387 млрд руб., то в 2011 г. — уже 2189 млрд. руб. Как
указано в отчете Министерства финансов, это «позволило сгладить
напряженную ситуацию с ликвидностью». В начале ноября 2011 г.
сумма средств федерального бюджета, размещенная на депозитах
в кредитных организациях, составила 1061,8 млрд руб. (Министерство
финансов, 2012. С. 92). При этом средневзвешенная ставка по банковским депозитам составила 5,88%, а доходность по облигациям ОФЗ
30
«Вопросы экономики», № 3, 2013
Деформация бюджетной политики и управления долгом...
в 2011 г. — 7,2—8,3%. Таким образом, постоянный текущий профицит
бюджета (помимо средств в Резервном фонде и Фонде национального
благосостояния) делает абсолютно бессмысленными заимствования на
покрытие временных кассовых разрывов, хотя это цель управления
долгом в краткосрочной перспективе.
Систематическая ошибка в оценке доходов бюджета, искусственное
увеличение дефицита (занижение профицита) при утверж­дении бюджета приводят к избыточным заимствованиям и росту государственного долга при профицитном бюджете. Это вызывает необоснованные
потери бюджета из-за разницы в ставках по размещенным и заем­ным
средствам. Кроме того, несовершенная структура бюджетной классификации по разделу «Источники покрытия дефицита бюджета» делает
потоки финансовых средств непрозрачными и затрудняет анализ эффективности государственной финансовой политики. Политика профицитных бюджетов при одновременном наращивании долга усугуб­ляется
резким ростом долга и расходов на его обслуживание.
Список литературы
Дмитриева О. (2006). Формирование стабилизационных фондов: предпосылки
и следствия // Вопросы экономики. № 8. С. 17—30. [Dmitrieva O. (2006).
The Creation of Stabilization Funds: Premises and Consequences // Voprosy
Ekonomiki. No 8. P. 17—30.]
Дмитриева О. Г. и др. (сост.) (2010). Бюджет 2011: Основные параметры альтернативного федерального бюджета на 2011 год, предлагаемого фракцией «Спра­
ведливая Россия» в Государственной Думе ФС РФ / Сост. О. Г. Дмитриева­,
И. Д . Грачев, Д. В. Ушаков и др. Всеволожск: ЕЛГО. [Dmitrieva O. G.,
Grachev I. D., Ushakov D. V., etc. (eds.) (2010). Budget 2011: The Main
Parameters of the Alternative Federal Budget for 2011 Proposed by the Group
«Just Russia» in the State Duma of the RF. Vsevolozhsk: ELGO.]
Дмитриева О. Г. и др. (сост.) (2011). Бюджет 2012: Основные параметры альтернативного федерального бюджета на 2012 год, предлагаемого фракцией «Справедливая Россия» в Государственной Думе ФС РФ / Сост. О. Г. Дмитриева,
И. Д. Грачев, Д. В. Ушаков и др. СПб.: ДЕАН. [Dmitrieva O. G., Grachev I. D.,
Ushakov D. V., etc. (eds.) (2011). Budget 2012: The Main Parameters of the
Alternative Federal Budget for 2012 Proposed by the Group «Just Russia» in the
State Duma of the RF. St. Petersburg: DEAN.]
Дмитриева О. Г., Ушаков Д. В. (2011). Макроэкономическая политика. Позиция
фракции «Справедливая Россия»: в 2-х т. М.: Издание Государственной Думы.
[Dmitrieva O. G., Ushakov D. V. (2011). Macroeconomic Policies. The Position
of the Group «Just Russia». In 2 vols. Moscow: Publication of the State Duma.]
Дмитриева О. Г., Грачев И. Д., Петухова Н. Р., Ушаков Д. В., Швец П. Е. (2012).
Бюджет 2013: Основные параметры альтернативного федерального бюджета
на 2013, предлагаемого фракцией «Справедливая Россия» в Государственной
Думе ФС РФ. М.: Перо. [Dmitrieva O. G., Grachev I. D., Petukhov N. R.,
Ushakov D. V., Shvets P. E. (2012). Budget 2013: Basic Alternative Federal Budget
for 2013 Proposed by the Group «Just Russia» in the State Duma of the Russian
Federation. Moscow: Pero.]
Дмитриева О. Г., Ушаков Д. В., Швец П. Е. (2012). Дефицитно-профицитный бюджет
и искусственная эскалация внутренних заимствований. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ­.
[Dmitrieva O. G., Ushakov D. V., Shvets P. E. (2012). Deficit-surplus Budget and
Artificial Escalation of Domestic Borrowing. St. Petersburg: StPSUEF Publ.]
«Вопросы экономики», № 3, 2013 31
О. Дмитриева
Счетная палата (2012a). Заключение Счетной палаты Российской Федерации на
отчет об исполнении федерального бюджета за 2011 год (основные положения).
[Accounts Chamber (2012a). Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian
Federation to the Report on the Federal Budget for 2011 (basic provisions).]
Счетная палата (2012b). Проверка законности и эффективности формирования,
использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда нацио­
нального благосостояния в 2009—2011 годах: Отчет Счетной палаты Российской Федерации о результатах контрольного мероприятия № ИКМ-34/06-04
от 05.04. [Accounts Chamber (2012b). The Legitimacy and Effectiveness of the
Formation, Use, and Management of the Reserve Fund and the National Wealth
Fund in 2009—2011. Report of the Accounts Chamber of the Russian Federation
of the Inspection Procedure from April 5 No IKM-34/06-04.]
Счетная палата (2013a). О ходе исполнения федерального бюджета за январь—­
декабрь 2012 года: Оперативный отчет Счетной палаты Российской Федерации
№ ОО‑1/15-10 от 07.02.2013. [Accounts Chamber (2013a). On Implementation
of the Federal Budget in January—December 2012: Operational Report of the
Accounts Chamber of the Russian Federation of 07.02.2013 No OO-1/15-10.]
Счетная палата (2013b). Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка эф­фективности размещения и использования средств
Резервного фонда и Фонда национального благосостояния» за I полу­годие
2012 г. // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. № 2. [Accounts­ Chamber (2013b). Report on the Results of the Expert-analytical Procedure
“Monitoring­ and Evaluation of the Placement and Use of the Reserve Fund and
National Wealth Fund” for the 1st half-year 2012 // Bulletin of the Accounts
Chamber of the Russian Federation. No 2.]
Министерство финансов (2012). Исполнение федерального бюджета и бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации в 2011 году. [Ministry of Finance of
the Russian Federation (2012). Execution of the Federal Budget and the Budgets
of the Budgetary System of the Russian Federation in 2011.]
Sberbank Investment Reserch (2013). Экономика России: Ежемесячный обзор. Февраль. [Sberbank Investment Reserch (2013). Russian Economy: Monthly Review.
February.]
Deformation of Fiscal Policy and Debt Management
as a Result of the Stabilization Fund Forming
Oksana Dmitrieva
Author affiliation: Committee on Budget and Taxation of the State Duma of RF (­Moscow, Russia). Email: Dmitrieva@duma.gov.ru.
The article shows the systematic mistake in the form of underestimation of
project budget revenues. It is accompanied by the artificial increase in budget
deficit which causes excessive borrowings and debt growth while in fact budget
surplus takes place. It is proved that state borrowing and saving of assets in the
sovereign funds (Reserve Fund and National Wealth Fund) lead to a combination
of negative effects related to both deficit and surplus budgets: artificial slowdown
of economic growth and increase in expenses for debt service.
Keywords: budget, national debt, reserve fund, national wealth fund.
JEL: G18, H62, H63, H68.
32
«Вопросы экономики», № 3, 2013