Сравнительный анализ доходов и расходов местных бюджетов
advertisement
Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2014 ГГ. ВВЕДЕНИЕ Значение местных бюджетов, включающих как областные бюджеты, так и городов областного значения и районов, сложно переоценить; практически вся деятельность по оказанию государственных услуг населению осуществляется именно на этом уровне. Распределение ответственности и функциональных обязанностей в Казахстане сделано таким образом, что почти все государственные услуги предоставляются гражданам на местах, а стратегические задачи, централизованный закуп и выполнение приоритетных инвестиционных проектов регулируются центральными исполнительными органами – Министерствами и ведомствами. Изучение расходов на местном уровне интересно с точки зрения развития межбюджетных отношений и выявления особенностей в сфере распределения средств между республиканским и местным уровнем. В части доходной составляющей бюджета интересны формирование и управление предоставляемыми трансфертами, налогообложение на местном уровне и управление имуществом и финансовыми активами. Расходная часть местных бюджетов определенно вызывает интерес в сфере распределения бюджетных средств по приоритетным направлениям социальной значимости, а также прозрачное и подотчетное управление областным бюджетом в целом, которое подразумевает вовлечение и/или учет мнения граждан при принятии решений. Вместе с этим, пока лишь стоит констатировать низкую вовлеченность граждан в бюджетные вопросы и слабую прозрачность и подотчетность на местах. В последнее время в прессе, в обществе и государственном аппарате активно обсуждается вопрос о продвижении местного самоуправления (МСУ). Вопросы МСУ имеют прямое отношение к вопросам местных государственных публичных финансов и межбюджетным отношениям с привязкой к функционалу и ответственности местных властей по продвижению тех или иных политик. Тем не менее, на проведенном 11 октября круглом столе в Мажилисе, на Совете по региональной политики и работе с маслихатами при парламентской фракции НДП "Нур Отан" было констатировано, что имеет место пробуксовка продвижения МСУ уже на самых низовых уровнях - сельском и уровне аулов, так как последние не имеют собственного бюджета и должны довольствоваться лишь ассигнованиями из районных бюджетов 1. По мнению депутата Мажилиса Парламента РК, члена Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Рамазана Сарпекова все еще остается нерешенным вопрос финансирования села. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года, органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Однако, не смотря на то, что за акимами аулов (сел), аульного (сельского округа), поселка закреплен ряд функций, они не обладают необходимым самостоятельным бюджетом и полномочиями по их распределению. Все расходы предусматриваются в районном бюджете, что приводит к невозможности реализации основных принципов самоуправления, также к невозможности реализации самостоятельности акимов сельского уровня, гарантированной Конституцией. Таким образом, реформирование данной системы необходимо начать именно с сельского уровня. Также в ходе заседания были отмечены такие проблемные моменты как делегирование акимов сельских уровней в составы региональных земельных комиссий, вовлечение граждан в решение вопросов местного значения, определение четких различий местного управления и местного самоуправления, взаимодействие между органами местного самоуправления с другими государственными органами как центрального, так и местного значения. Министерство экономического развития и торговли видит развитие МСУ в Казахстане через реализацию двухэтапной программы, где с 2012 по 2016 годы будет расширяться потенциал действующей схемы управления, прежде всего на нижних уровнях власти; и с 2017 по 2020 годы будет реализовано формирование органов местного самоуправления на нижних уровнях управления. На первом этапе ставятся задачи: 1) повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества на уровне сел, поселков, городов районного значения; 2) создание механизма вовлечения населения городов в процесс принятия управленческих решений; и 3) расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления. На втором этапе будет осуществлена практическая отработка в течение 2012-2016 годов механизмов управления и финансирования на нижних уровнях управления должна стать базовой предпосылкой для формирования органов местного самоуправления. В этот период будут решены вопросы разграничения функций местного государственного управления и самоуправления, формирования представительных органов, бюджета, собственности. Предусматривается проработать вопрос укрупнения административно-территориальных единиц на уровне сельских округов, с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления. С учетом вышеизложенного, с 2017 года предлагается проведение выборов акимов сел, поселков, городов районного значения маслихатами районов или населением. При этом, учитывая мировую практику, вопрос введения выборности акимов районов в крупных городах будет дополнительно изучен 2. 1 2 Официальный сайт Парламента Республики Казахстан - http://www.parlam.kz/ru/mazhilis/news-details/id7915/1/1 Там же Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. ОБЗОР ОСНОВНЫХ ПАРАМЕТРОВ РЕСПУБЛИКАНСКОГО И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА 2008 – 2011 ГОДЫ Лучше понять суть параметров местных бюджетов за рассматриваемый период 2008-2011 года поможет сравнительный анализ, где основное сравнение будет вестись с параметрами республиканского бюджета. Ниже мы рассмотрим доходные и расходные части обоих бюджетов и сравним, насколько их параметры соответствуют друг другу, и какие имеют отличия. Это даст представление читателю о важности расходов местных бюджетов в стране и о масштабе рассматриваемого вопроса. Доходы республиканского бюджета и местных бюджетов в агрегированной форме представлены на графике 1. Очевидно, что доходы республиканского бюджета выше на всем протяжении периода с 2008 по 2011 годы. Республиканские доходы в среднем на 54% выше доходов местных бюджетов, причем мы видим неравномерное распределение разницы доходов, так в 2008 году наблюдалась максимальное различие (РБ – 3,3 трлн.тенге и МБ – 1,8 трлн.тенге) в 82%, годом позже минимальное различие (РБ – 2,7 трлн.тенге и МБ – 2,1 трлн.тенге) в 31%. Сокращение разницы произошло за счет снижения доходной части республиканского бюджета (снижение КПН, НДС и других поступлений) и незначительного увеличения официальных трансфертов из Национального фонда, а также увеличения доходной базы местных бюджетов 200 млрд.тенге за счет официальных трансфертов, 20 млрд.тенге за счет налоговых поступлений и почти 10 млрд.тенге неналоговых поступлений. Также доходы республиканского бюджета за период выросли на 30%, а местных бюджетов на 46%. В случае с республиканским бюджетом наблюдается существенная волатильность доходной составляющей. Местные бюджеты менее подвержены изменчивости на международных рынках и мировой экономической ситуации за счет направляемых официальных трансфертов и подушки безопасности в виде Национального фонда, который частично формирует трансферты местным бюджетам на программы развития. График 1. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» В графике 2 представлены данные по поступлениям республиканского и местных бюджетов за период 2008-2011 годы в процентах к общему объему доходов соответствующего бюджета. Наиболее значимыми поступлениями обоих бюджетов являются налоговые поступления и поступления трансфертов в случае с республиканским бюджетом это трансферты из Национального фонда, а в случае с местными бюджетами трансферты из республиканского бюджета. В отношении налоговых поступлений местных бюджетов в целом наблюдается некоторое снижение с 41% в 2008 году до 37% в 2011 году. Вместе с этим на разницу снижения налоговых поступлений увеличиваются поступления за счет официальных трансфертов с 56% до 61%. На уровне республики наблюдается совершенно обратная ситуация в период 2009-2011 годы, когда увеличиваются налоговые поступления с 63% до 68% и снижаются трансферты с 35% до 30%. Последний факт объясняется улучшением экономической ситуации и повышения налогооблагаемой базы, а также очевидно улучшением работы налоговых органов 2 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. страны. В отношении других источников формирования доходных частей республиканского и местных бюджетов остается констатировать незначительное их влияние и изменение на уровне 2-3%. График 2. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» Сравнение показателей доходной части обоих бюджетов в 2008 году в пользу республиканского бюджета, на его долю приходится 65% доходов государственного бюджета Казахстана. Соответственно всего лишь 35% доходов приходится на местные бюджеты. Данная ситуация соответствует централизованной фискально-бюджетной системе, когда доходы регионов жестко контролируются за счет специально выбранной системе налогообложения. Действительно, наиболее значимыми доходами регионов являются лишь налоговые выплаты с доходов индивидуальных физических лиц. Все остальные значимые налоговые поступления уходят в республиканский бюджет, а местным остается лишь констатировать факт нахождения предприятий и способствовать повышению занятости населения и повышения заработной платы, как источника налогооблагаемой базы. График 3. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» В конце рассматриваемого периода в 2011 году ситуация несколько изменилась в пользу увлечения доходов местных бюджетов относительно доходов республиканского бюджета. Причиной тому могло стать повышение уровня занятости населения, что, безусловно могло привести к увеличению налогооблагаемого дохода, но в данном конкретном случае 3 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. увеличение произошло из-за увеличения трансфертов из республиканского бюджета в местные. Таким образом, несколько искусственно доходы местных бюджетов были увеличены до 38%, доходы же республиканского бюджета снижены до 62%. Цена вопроса снижения и увеличения долей доходов в 3% соответствовала в 2011 году 210 млрд.тенге официальных трансфертов в местные бюджеты. График 4. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» Затраты государственного бюджета, включающий республиканский и местные, непрерывно повышается на всем протяжении периода. Как видно из графика 5 затраты республиканского бюджета превышают затраты местных бюджетов на 51% (РБ – 2,7 трлн.тенге, МБ – 1,8 трлн.тенге) в 2008 году, и в 2011 году ситуация еще больше усугубляется увеличением разницы до 80% (РБ – 4,6 трлн.тенге, МБ – 2,5 трлн.тенге). Таким образом, расходы республиканского бюджета выросли на 71%, а местных бюджетов в целом лишь на 43%. В отличие от доходной части бюджетов расходы местных бюджетов даже несколько отстают от роста поступлений местных бюджетов. Одним из факторов сложившейся ситуации может быть сдерживание расходов местных бюджетов центральными исполнительными органами, либо неэффективность местных органов исполнительной власти по освоению бюджета. В пользу последнего варианта свидетельствует и факт наличия агрегированного профицита местных бюджетов на уровне 101 млрд.тенге в 2011 году. График 5. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» Доли затрат республиканского и местных бюджетов в 2008 и 2011 годах представлены в графиках 6 и 7. Несмотря на увеличение доходной части местных бюджетов и казалсь бы повышение независимости местных бюджетов, на практике 4 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. наблюдается сложность в финансовом планировании (как следствие агрегированного профицита местных бюджетов) и невозможности освоить средства оставшиеся в следствие неверного планирования. График 6. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» В 2011 году по сравнению с 2008 годом доля расходов местных бюджетов снизилась с 40% до 36%, то есть на 4 процентных пункта. Эта ситуация стала следствием не только большего относительного роста республиканских расходов (71%), и более низких темпов роста местных расходов (лишь 43%), но и сложности текущей системы межбюджетных отношений, когда регионы целиком зависят от решений центральных органов государственной власти в передаче определенного объема целевых, текущих и иных видов трансфертов из республиканского бюджета. График 7 Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» Последний график 8 демонстрирует уровень дефицита / профицита местных бюджетов по регионам. Общий показатель отклонения бюджетных параметров говорит о сбалансированности либо об отсутствии такового в бюджетных отношениях на уровне регионов. Само по себе наличие бюджетного дефицита или профицита не говорит о проблемах, важно соотношение дефицита к валовому региональному продукту, тенденции связанные с данным показателем и пути финансирования дефицита и использования профицита. В случае с местными бюджетами наблюдается неоднозначная ситуация, ни одна область не демонстрирует постоянного дефицита или профицита. Исключение составляет Павлодарская область, в которой постоянный профицит бюджета – 923 млн.тенге в 2008 году, 28 млн.тенге в 2009 году, 2,1 млрд.тенге в 2010 году и 3 млрд.тенге в 2011 году. С наиболее значительными явлениями волатильности бюджета столкнулись Алматинская область в 2011 году, когда профицит составил почти 6 млрд.тенге, ВКО с дефицитом в почти 5 млрд.тенге в 2008 году, ЗКО с профицитом в 4 млрд.тенге в 2008 и дефицитом в 3,5 млрд.тенге в 2010 и 2011 годах, а также ЮКО с профицитом в 4,7 и 4,2 млрд.тенге в 2008 и 2009 годах и дефицитом в 4,7 и 5,2 млрд.тенге в 2010 и 2011 годах. 5 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Вместе с этим наибольшую изменчивость бюджетного параметра показали города Астана и Алматы. Так в г.Астана бюджетный дефицит в 2008 и 2010 годах составил 8,5 и 5 млрд.тенге, а в 2009 и 2011 годах профицит составил 5 и 3 млрд.тенге. Южная столица, г.Алматы, в 2008 и 2011 годах констатировала бюджетный дефицит 1,7 и 10,5 млрд.тенге, и бюджетный профицит в 2009 и 2010 годах на уровне 3,5 и 17,3 млрд.тенге. График 8. Источник: Министерство финансов РК, ЗРК «О республиканском бюджете [на соответствующий период]» Указанные данные свидетельствуют о необходимости более тщательного подхода при формировании бюджета, а также на этапах планирования и исполнения с ведением постоянного мониторинга осуществления бюджетных расходов и корректировки бюджетов в случае необходимости. ДОХОДНАЯ ЧАСТЬ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В данном разделе мы детально рассмотрим вопросы формирования доходной части местных бюджетов по каждой области и городам Астана и Алматы. Раздел мы начнем с рассмотрения вопроса численности населения областей, так как несколько раз будем обращаться к этому индикатору, который является, по мнению авторов, интересным с точки зрения получения доходов и распределения расходов местных бюджетов. Согласно официальной статистики3 население на территории республики проживает неоднородно, большая часть населения проживает в городской местности – 55%, а 45% являются жителями сел и аулов. Также регионы и города Астана и Алматы имеют различную долю проживающих на его территории граждан. По состоянию на конец 2011 года регионамилидерами по численности населения являются ЮКО – 2,6 млн.граждан (16% населения), Алматинская область – 1,9 млн.граждан (11%), г.Алматы – 1,45 млн.граждан (9%), ВКО – 1,39 млн.граждан (8%), Карагандинская область – 1,35 млн.граждан (8%), и Жамбылская область – 1 млн.граждан (6%). Все остальные регионы имеют численность населения существенно ниже одного миллиона граждан, что составляет менее 5% от численности населения страны (см.график 9). На графике 10 представлена информация о численности населения в регионах с охватом периода с 2008 по 2011 года. На нем отчетливо видны отмеченные шесть регионов-лидеров по численности населения. На графике можно наблюдать постепенное повышение численности населения и отсутствие каких-либо значимых колебаний и прорывов одного региона в сравнении с другими. График 9. 3 Официальный сайт Агентства по статистике РК - http://www.stat.kz/digital/naselsenie/2012/2011_%D0%AD_15-05-%D0%93.xls 6 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Источник: Агентство по ститистике РК График 10. Источник: Агентство по ститистике РК Тем не менее на графике 11 предлагается рассмотреть параметры прироста и убыли насления по областям в процентах к предыдущему году, где за основу был взят 2008 год. Наибольший прирост населения наблюдался в столице республики в городе Астана (ежегодный прирост 6-7%), за ней следует Мангыстауская область (ежегодный прирост 4%) а также Алматинская, Атырауская и Южно-Казахстанская области и город Алматы приблизительно по 2% ежегодно. Определенное снижение на уровне не превышающем одного процента в год продемонстрировали такие области как Акмолинская (всего за три года, 2009-2011 гг. снижение на 1%) Костанайская и Восточно-Казахстаная области. Относительно максимальное 7 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. снижение численности населения наблюдалось в Северо-Казахстанской области, где за три года количество населения снизилось на 2,35% или с 597 тыс.человек до 583 тыс.человек. График 11. Источник: Агентство по ститистике РК Показатели численности населения необходимо иметь ввиду, так как, в среднем, данный индикатор помогает понять насколько в действительности мог быть увеличен бюджет на социальные нужды населения. Например, увеличение бюджета без относительно к численности населения еще не подтверждает факт доступности той или иной государственной услуги будь то в сфере медицины или образования. Но принимая во внимание численность населения и рассчитывая увеличение или уменьшение бюджета, можно говорить в целом о повышении или снижении доступности государственных услуг, предоставляемых местными исполнительными органами. Доходы областей отражены в графике 12 и охватывают период с 2008 по 2011 годы. Максимальные доходы у двух городов Алматы и Астана, а также двух областей – Алматинской и Южно-Казахстанской. Так доходная часть бюджета города Алматы в 2011 году составила 312 млрд.тенге, Астаны – 340 млрд.тенге, Алматинской области – 216 млрд.тенге и ЮКО – 303 млрд.тенге. Наименьшее значение бюджетных расходов за СКО – 91 млрд.тенге в 2011 году, ЗКО – 94 млрд.тенге и Павлодарской области – 103 млрд.тенге. График 12. Источник: Министерство финансов РК 8 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Лидерами по приросту доходов за четыре года стали такие области как Жамбылская область – 84% (с 72 до 132 млрд.тенге), Алматинская область – 80% (с 120 до 216 млрд.тенге) и Южно-Казахстанская область – 74% (с 174 до 303 млрд.тенге). Как видно из таблицы 12 в основном доходы регионов находятся на уровне 100 млрд.тенге. Доля доходов областей относительно общих доходов местных бюджетов представлена на графике 13 и содержит информацию о значимости объема доходов того или иного региона в общем объеме доходов местных бюджетов. Процентный показатель полностью подтверждает данные в абсолютных показателях – регионами-лидерами остаются все те же – гг.Астана (13% всех доходов регионов за 2011 год) и Алматы (12%), ЮКО (11%) и Алматинская область (8%). Доходы остальных регионов находятся на уровне около 4-5%. График 13. Источник: Министерство финансов РК Следующие два показателя «доля доходов местных бюджетов относительно численности населения», таблица 14 и «рост/снижение доходов местных бюджетов на душу населения по отношению к 2008 году», таблица 15 можно использовать в аналитических целях. Корректировка на численность населения дает понимание, насколько могли снизиться или увеличится расходы конкретного региона в отношении граждан, проживающих в данных регионах. Таким образом, может стать очевидным насколько увеличился бюджет относительно численности потенциальных потребителей государственных услуг на местном уровне. Как видно из графика 14, доходы с корректировкой на численность населения распределены не равномерно. Регионами с наибольшим значением доходов на душу населения стали – г.Астана (458 тыс.тенге на одного жителя в 2011 году), Атырауская область (269 тыс.тенге), г.Алматы (215 тыс.тенге) и сильно «отстает» Мангыстауская область (191 тыс.тенге). Остальные области имеют показатель не превышающий 163 тыс.тенге на одного жителя. Вместе с этим средний показатель доходов регионов на душу населения составляет 175 тыс.тенге. Наименьшие расходы на одного жителя в таких областях как Алматинская область – 113 тыс.тенге, ЮКО – 115 тыс.тенге, Каргандинская область – 123 тыс.тенге и Жамбылская область – 125 тыс.тенге. Использование коэффициента численности населения показывает, что хотя такие области как Алматинская и Южно-Казахстанская и обладают одними из самых значимых показателей доходов, все-таки отстают от других регионов в расходах на душу населения. Определенная экономия, а значит и эффективность в использовании бюджетных средств может происходить за счет экономии больших цифр, когда при оказании однородной услуги большему количеству потребителей делает стоимость данной услуги дешевле. Следующий показатель на графике 15 содержит информацию относительно изменчивости бюджетных доходов относительно 2008 года, который рассматривается как базовый для данного исследования. В этой связи мы выделяем четыре региона, которые продемонстрировали снижение доходной части на 5% и более процентов. К этим регионам относятся города Астана (-7% в 2010 году относительно предыдущего года) и Алматы (-7% в 2011 году относительно 2010 года), а также Кызылординская область (-5% в 2010 году) и ЗКО (-5% в 2011 году). Снижение доходной части этих регионов 9 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. можно объяснить двумя причинами. Во-первых, снижение налоговых поступлений как в случае с областями, и снижение официальных трансфертов в случае с городами Алматы и Астана. График 14. Источник: Министерство финансов РК В 2010 году области демонстрировали существенный рост доходов на душу населения по сравнению с 2009 годом, однако в 2011 году рост несколько замедлился, что могло быть вызвано неутешительными прогнозами о мировом экономическом росте. Как следствие таких прогнозов размеры официальных трансфертов могли быть перенаправлены в другие регионы. Ко всему прочему численность населения страны неизменно увеличивается, что отражается на показателях. График 15. Источник: Министерство финансов РК 10 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Налоговые поступления, хотя в целом и не являются основным источником доходов регионов, какими стали последнее десятилетие официальные трансферты из республиканского бюджета, но они демонстрируют финансовую устойчивость регионов, где величины налоговых поступлений соизмеримы с размерами официальных трансфертов. Наиболее устойчивым с точки зрения получаемых доходов от налогообложения является город Алматы - почти 200 млрд.тенге в 2011 году, далее следует Атырауская область – 109 млрд.тенге, затем город Астана – 83 млрд.тенге и Карагандинская область с 76 млрд.тенге налоговых поступлений в 2011 году. Наименьшее значение налоговых поступлений продемонстрировали СКО – 19 млрд.тенге, Кызылординская область – 21 млрд.тенге и Жамбылская область. Принимая во внимание тот факт, что области являются сельскохозяйственными, а наибольшая часть доходов областей формируется за счет индивидуального подоходного налога, можно предположить, что налоговым органам этих регионов нужно обратить внимание именно на договорные отношения работников сельскохозяйственных компаний. График 16. Источник: Министерство финансов РК Доля налоговых поступлений в общих доходах местных бюджетов, см. график 17, является важным индикатором, который определяет значимость данного вида поступлений для местного бюджета. В случае с доходами регионов в агрегированной форме данный индикатор не продемонстрировал никаких различий в абсолютных и относительных значения, но в отношении налоговых поступлений можно наблюдать интересную картину. Средний размер доли налоговых поступлений по регионам Казахстана составляет 37% в 2011 году, 36% в 2010 году, 38% в 2009 году и 41% в 2008 году. То есть можно утверждать, что в среднесрочной перспективе, за четыре прошедших года налоговая база и налоговые поступления сократились с 41% до 37%, что не является положительным явлением, с точки зрения объявляемой и обсуждаемой политики развития МСУ в стране. На графике заметно, как из года в год почти в каждом регионе снижаются налоговые поступления, например, в Мангыстауской области они снизились с 75% в 2008 году до 62% в 2011 году (-12%). В ЗКО и ВКО снижение доли налоговых поступлений составило 10%, хотя в ЗКО снижение было с 50% до 40%, а в ВКО с 36% до 26%. В Павлодарской области снижение доли налоговых поступлении составило 9%, с 58% в 2008 году до 49% в 2011 году. Наиболее значимы налоговые поступления для Атырауской области, где они составляют 75% от общих доходов региона, вторым регионом, в котором данные поступления важны, является город Алматы – 64%, далее следует Мангыстауская область. В остальных регионах налоговые поступления по состоянию на 2011 год составляли ниже 50%. Вместе с этим столица Астана не показывает высокого уровня доли налоговых поступлений, которая составляет всего 25%. 11 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 17. Источник: Министерство финансов РК Существенное отличие по налогам на душу населения определяется двумя факторами: высокими налоговыми поступлениями и низкой численностью населения. В Атырауской области два эти фактора приводят к ситуации абсолютного лидерства по индикатору (202 тыс. тенге в 2011 году), отраженному на графике 18. Города Алматы (137 тыс.тенге), Мангыстауская область (119 тыс.тенге) и Астана (112 тыс.тенге) также являются относительно лидирующими регионами, в которых налоговые поступления на душу населения составляют более 100 тыс.тенге. График 18 Источник: Министерство финансов РК 12 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Самым отсталым регионом по данному индикатору является ЮКО – с 20 тыс.тенге налоговых поступлений на душу населения в 2011 году (по 14 тыс.тенге в 2008 и 2009 годах и 16 тыс.тенге в 2010 году), Жамбылская область с 23 тыс.тенге и Кызылординская область с 30 тыс.тенге. Исследователи могут отметить два фактора низких показателей, оба они связаны с индивидуальным подоходным налогом (ИПН). Во-первых, ИПН может уплачиваться всеми трудоспособными гражданами, что демонстрирует низкую эффективность работы налоговых служб, во-вторых, высокий уровень нетрудоспособного населения (пенсионеры, школьники, студенты). Оба этих фактора в той или иной степени имеют место быть в каждом из указанных регионов. Показатель налоговых поступлений на душу населения относительно 2008 года показан в графике 19. Данный показатель демонстрирует волатильность налоговых поступлений из года в год. Наиболее изменчивым был бюджет Кызылординской области в связи с увеличением налоговых поступлений на душу населения в 2009 году до 46 тыс.тенге с 30 тыс.тенге годом ранее, и последующим снижением поступлений до 27 тыс.тенге. поэтому волатильность бюджета составила 53% в 2009 году и 40% в 2010 году. Также бюджет ЗКО несколько потерял в относительном выражении в 2010 и 2011 годах – 11% и 14% соответственно. Города Астана и Алматы в 2009 году потеряли 8% и 9% налоговых поступлений на душу населения по сравнению с 2008 годом. Все остальные регионы продемонстрировали сдержанный рост в 2009 и 2010 годах на уровне 7%, а в 2011 году рост увеличился до 15%. Данное увеличение свидетельствует о положительной динамике регионального развития. График 19. Источник: Министерство финансов РК 13 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 20. Источник: Министерство финансов РК Доля неналоговых поступлений, формируемых в местных бюджетах за счет различного рода штрафов и других выплат в бюджет, в региональном разрезе представлена на графике 21. Значение неналоговых поступлений в местные бюджеты не велико и в среднем не превышает 2%. Исключениями являются Магыстауская (5% в 2009 году и 6% в 2011 году) и Актюбинская области (3% в 2011 году), а также город Алматы (5% в 2010 году). В абсолютном выражении данные области собрали в указанные годы чуть более 30 млрд.тенге. Наименьшие показатели у Жамбылской (624 млн.тенге в 2011 году), СКО (684 млн.тенге) и Павлодарской (719 млн.тенге) областей. График 21 Источник: Министерство финансов РК 14 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Незначительными с точки зрения пополнения местных бюджетов являются и поступления от продажи основного капитала. Максимальные суммы у гг. Алматы и Астана на уровне 8-10 млрд.тенге в 2008 году в первом случае и 2010 и 2011 году во втором. В среднем поступления от продажи основного капитала в регионах не превышают и 2 млрд.тенге, что не является существенным. График 22. Источник: Министерство финансов РК На графике 23 представлена информация о доле поступлений основного капитала относительно общих доходов местных бюджетов. Действительно, предположение исследователей о незначительной доле поступлений от этого вида деятельности подтверждается. Доходы регионов по данному параметру не превышают 3% в период 2009-2011 годы. Максимальное значение по существенности продаж основного капитала было в 2008 году в отношении таких регионов как Мангыстауская, Актюбинская, ЗКО, СКО и Павлодарская области, а также г.Алматы. Исследователям не известно, что могло быть первопричиной массовой продажи основного капитала на региональном уровне, и каковы были реальные цены проданных активов в разгар финансового кризиса. График 23. Источник: Министерство финансов РК 15 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Самую значимую статью доходов местных бюджетов составляют официальные трансферты. В общей сложности в 2008 году они составили 1 трлн.тенге, а в 2011 уже 1,63 трлн.тенге, то есть выросли на 63%. Наибольшая часть трансфертов приходится на столицу (244 млрд.тенге в 2011 году) и ЮКО (248 млрд.тенге в 2011 году). Наиболее устойчивые с позиций сбора налогов Атырауская, Мангыстауская, ЗКО и Павлодарская области имеют наименьшие поступления официальных трансфертов. Например, Атырауская и Мангыстауская области в 2011 году получили всего по 32 млрд.тенге. График 24 Источник: Министерство финансов РК Доля официальных трансфертов в доходах областей, см. график 25, имеет чрезвычайно важное значение для региональных бюджетов в текущей системе межбюджетных отношений. Бюджеты большинства регионов в среднем завесили от официальных трансфертов на 55% в 2008 году и уже на 60% в 2011 году. Этот факт свидетельствует о высокой зависимости регионов от центрального уровня управления как в экономическом, социальном, так и политическом аспектах. Минимальную долю в доходах регионов трансферты занимают в Атырауской (22% в 2011 году), Мангыстауской (30%) и городе Алматы (33%). Исключение этих трех регионов при расчете среднего показателя трансфертов по регионам Казахстана показывает 68 процентную долю трансфертов в доходах регионов, что критично для их самостоятельности. График 25 Источник: Министерство финансов РК 16 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. ЗАТРАТЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТА В разделе затраты местных бюджетов мы обратим внимание читателей на вопросы расходования бюджетов местных органов управления на различные нужны территорий. Также мы определим, какие из регионов получают больше, меньше и какие приоритеты имеют с точки зрения финансирования определенных секторов общественных отношений. Затраты местных бюджетов за 2008-2011 годы в агрегированной форме в разрезе регионов представлены на графике 26. Наибольшая доля затрат местных бюджетов приходится, как и в случае с доходами местных бюджетов, на три территории города Астана и Алматы и ЮКО. Их затраты находятся в коридоре от 250 до 300 млрд.тенге, а в 2011 году расходы последних двух регионов составили 315 и 304 млрд.тенге. Следующая тройка лидеров по расходами с коридором со 150 до 200 млрд.тенге – Алматинская, ВКО и Карагандинская области. Наименьшая доля расходов местных бюджетов в СКО, Павлодарская и Мангыстауская область – с 50 до 100 млрд.тенге. Вместе с этим средние расходы по регионам Казахстана на четыре года увеличились со 112 до 164 млрд.тенге. График 26. Источник: Министерство финансов РК График 26 Источник: Министерство финансов РК 17 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. На следующем графике, где представлены доли затрат местных бюджетов относительно совокупных затрат за тот же период, картина не меняется, подтверждая очевидный факт абсолютного доминирования трех регионов без учета численности населения в них проживающих. График 27 представляет данные несколько в ином свете, с учетом коэффициента количества жителей того или иного административно-территориальной единицы. Из лидеров по расходам выпала Южно-Казахстанская область, которая засвидетельствовала самые низкие расходы на душу населения, но благодаря опять-таки правилу больших цифр оказание услуг местными государственными органами может не пострадать по сравнению с теми регионами, где количество населения многократно мало. Лидерами в новом составе стали города Астана (371 тыс.тенге на душу населения в 2011 году), Алматы (217 тыс.тенге) и Атырауская область (267 тыс.тенге). Низкие уровень расходов, кроме ЮКО, наблюдается в Жамбылской и Карагандинской областях по 124 тыс.тенге и ВКО – 131 тыс.тенге на душу населения в 2011 году при среднем значении расходов регионов на уровне 168 тыс.тенге. График 27. Источник: Министерство финансов РК График 28. Источник: Министерство финансов РК 18 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. В графике 28 для корректировки показателей затрат местных бюджетов мы использовали два дополнительных коэффициента, во-первых, количество населения и, во-вторых, средний показатель затрат регионов. Таким образом, затраты столицы превышали среднее значение расходов регионов в 2008 году на 330%, в 2009 году на 260%, в 2010 году на 240% и к 2011 году снизились до 220%. Также превышение заметно и в Атырауской области приблизительно на уровне 150% на всем протяжении рассматриваемого периода, а в городе Алматы 120-150% с определенным ростом в течение этих лет. Наименьшее значение продемонстрировали такие регионы как ЮКО и Алматинская область – чуть больше 50% от средних расходов регионов на душу населения. Рассмотрим расходы местных бюджетов по различным разделам бюджета, структура которого схожа с республиканским бюджетом. Первый из разделов бюджета – государственные услуги общего характера – предусматривает финансирование деятельности государственного аппарата. Как видно из графика 29 наибольшее значение ожидаемо в 2008 году в городах Астана и Алматы. Вместе с этим после объявленной политики сокращения государственных служащих и других немаловажных сокращений и перераспределений бюджетов связанных с последствиями мирового экономического кризиса расходы столицы на госуслуги стали одними из самых минимальных, а расходы города Алматы сопоставимы с расходами Костанайской области - 5 млрд.тенге. В целом расходы по данному разделу не превышают 8 млрд.тенге с 2009 года. График 29. Источник: Министерство финансов РК Доля расходов на госуслуги общего характера с учетом общих затрат конкретной административно-территориальной единицы представлена на графике 30. За исключением чрезвычайно больших расходов города Астана (7%) в 2008 году в общем картина распределения расходов достаточно равномерна. В последующие годы расходы столицы по разделу госуслуги общего характера минимальны (1%) относительно других регионов. В среднем регионы тратили на государственные услуги общего характера 4% своих бюджетов, но к 2011 году доля этих расходов снизилась до 3%. Следующий вид расходов, это расходы на оборону, которые традиционно не входят в ведение территориальных органов управления, а целиком подчинены центральному аппарату - Министерству обороны. Следовательно, расходы на оборону в среднем составляют менее одного миллиарда тенге. Однако есть некоторые регионы, расходы на оборону которых хотя и не значительно, но превышают средний показатель. В 2008 году к этим регионам отнеслись – Алматинская (1,3 млрд.тенге), Кызылординская (2,6 млрд.тенге), Южно-Казахстанская (2,8 млрд.тенге) области и город Алматы (1,6 млрд.тенге), в 2009 году лишь ВКО (1,1 млрд.тенге) и Алматинская (1,3 млрд.тенге) области. Два последних года традиционно показывают превышение среднего показателя по обороне в Алматинской, Кызылординской, Южно-Казахстанской областях и городе Алматы. Все остальные области имеют расходы на оборону в пределах 500 млн.тенге. 19 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 30. Источник: Министерство финансов РК График 31. Источник: Министерство финансов РК Доля расходов на оборону относительно общих затрат местного бюджета соответствующего региона представлены на графике 32. Наибольшая доля расходов на оборону на уровне, превышающем 1 процент, были у Кызылординской области - 3,3% в 2008 году, почти 2% в 2011 году. Расходы Акмолинской и Алматинской областей в 2008 году также находились на 20 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. уровне, превышающем среднестатистический – 1,2-1,6% расходов на оборону. Все остальные регионы не превысили однопроцентного рубежа. График 32. Источник: Министерство финансов РК Расходы местных бюджетов на поддержание общественного порядка, деятельности уголовно-исполнительной и судебной системы на местном уровне обходилось бюджетам в общей сумме 51,5 млрд.тенге в 2008 году до 86 млрд.тенге в 2011 году. Средний рост по регионам республики по данному виду расходов составил 66 процентов, что является существенным показателем, учитывая тот фактор, что сами затраты в среднем подросли лишь на 43%. Причину более резкого увеличения расходов на общественный порядок возможно стоит искать в повышении скрытой безработицы, увеличении уровня преступности и необходимости сдерживающих факторов. График 33. Источник: Министерство финансов РК 21 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Тем не менее, наибольшие расходы на общественный порядок в двух городах, гг.Астана и Алматы, и трех областях – ВКО, ЮКО и Карагандинская области. Последние расходовали на обеспечение правопорядка немногим менее 8 млрд.тенге, тогда как город более 9 млрд.тенге в 2011 году. В среднем регионы тратили на общественный порядок 3 млрд.тенге в 2008 году, 3,5 млрд.тенге в 2009 году, 4,3 млрд.тенге в 2010 году и 5,4 млрд.тенге в 2011 году. Регионами лидерами по приросту расходов на общественный порядок стали Кызылординская область, увеличение составило 108% с 1,9 млрд.тенге до 4 млрд.тенге. Также в тройке лидеров город Астана и ЮКО – 90% и 86% за четырехлетний период соответственно. Общественный порядок также не занимает существенной доли расходов местных бюджетов в среднем 3%. Дороже всего поддержка общественного порядка обходится в ВКО, Костанайской и Карагандинской областях, где эти расходы составили более 4%. Менее всего на общественный порядок тратят в Атырауской области – менее 2-х процентов. График 33 Источник: Министерство финансов РК Самыми значимыми расходами местных бюджетов являются расходы на поддержку образования. Эти расходы выросли в среднем на 63%, с максимальными значениями в г.Астана (с 14 до 28,6 млрд.тенге) и минимальным значением 41% в Кызылординской области (с 31,4 до 44 млрд.тенге). В среднем в Казахстане местные бюджеты израсходовали на образование 29,7 млрд.тенге в 2008 году и 48,4 млрд.тенге в 2011 году, причем наиболее существенный рост произошел, так как годом ранее расходы находились на уровне 39 млрд.тенге. Наибольшие суммы в абсолютном выражении расходуются в ЮКО и Алматинской областях в связи с высоким количеством детей школьного возраста, которые проходят обучение в средней школе. Наименьшее значение в абсолютных цифрах в Атырауской области (26 млрд.тенге в 2011 году), г.Астана (28,6 млрд.тенге) и Мангыстауской области (30 млрд.тенге). Меньшее количество средств, выделяемых на три региона, могут быть связаны с численностью учащихся в данных регионах, соответственно можно указать на прямую связь между финансированием среднего образования и количеством бенефициаров образовательных услуг. В этом смысле частичное внедрение подушевого финансирования среднего образования в Казахстане уже наблюдается через призму местных бюджетов. Среднее образование является критически важным для формирования конкурентоспособности страны и образованного общества. Поэтому расходы, а лучше сказать инвестиции в образование на местном уровне возвращаются большим экономическим ростом и более платежеспособным спросом на товары и услуги. График 34. 22 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Источник: Министерство финансов РК Доля расходов на образование в местных бюджетах превышает 35% в таких регионах как ЮКО, ЗКО, Алматинская, Жамбылская и Кызылординская области, в таких регионах как г.Астана, Атырау и Алматы расходы на образование находятся на уровне 10-20% от расходов местных бюджетов. Такое отличие связано в первую очередь с объемами бюджетных средств, которые находятся в бюджетах гг.Астана и Алматы, и Атырауской области, которые превышают средние по республике, а также за счет малочисленности учащихся как в Атырауском регионе, и компактного месторасположения как в указанных городах. График 35 Источник: Министерство финансов РК 23 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Здравоохранение представляет собой второй по значимости для местных бюджетов раздел расходов. Несмотря на то, что часть обязанности лекарственного обеспечения легла на центральные органы управления все-таки местные бюджеты в среднем расходуют на здравоохранение 14% всех расходов местных бюджетов. Изменение политики лекарственного обеспечение стоило местным бюджетам сокращения доли финансирования здравоохранения на 4-5%. К такому выводу приходят исследователи в связи с сокращением доли расходов на здравоохранение с 18% в 2008 году и 19% в 2009 году до 14% в 2010 и 2011 годах. В 2008 году местные бюджеты израсходовали 320 млрд.тенге (в среднем 20 млрд.тенге), в 2009 году 386 млрд.тенге (24 млрд.тенге), годом позже 330 млрд.тенге (или те же 20 млрд.тенге) и в конце периода 359 млрд.тенге или в среднем 22 млрд.тенге. Из 16 административно территориальных единиц в 6 имело место сокращение бюджетных расходов на здравоохранение – Атыруская область (-25%), ЗКО (-11%), СКО (-4%), Павлодарская и Карагандинская области (-3%) и Акмолинская область (-1%). Данное сокращение бюджетных расходов связывается с новой политикой предоставления лекарственного обеспечения в рамках гарантированного объема бесплатной медицинской помощи. Максимальный прирост расходов несмотря на сокращение расходов в некоторых регионах наблюдалось в г.Астана 51% с 25 млрд.тенге в 2008 году до 38 млрд.тенге в 2011 году, а максимальные расходы на здравоохранения в ЮКО на уровне 46 млрд.тенге в 2011 году и минимальные в Атырауской области всего лишь 9,6 млрд.тенге. График 36 Источник: Министерство финансов РК В связи с изменением политики финансировании лекарственного обеспечения доля расходов на здравоохранение относительно общих затрат местных бюджетов также уменьшилась. Ни один из регионов не оставил на прежнем уровне финансирование здравоохранения, как это было в 2008 и 2009 годах, то есть все регионы снизили финансирование, кроме г.Астана у которого объем финансирования здравоохранения был 10% к общему бюджету города в 2008 году до 14% в 2011 году. В Атырауской области отмечается наименьший процент расходов на здравоохранение среди всех регионов Казахстана в 2011 году, тогда доля расходов составила всего лишь 7%. Наиболее устойчивым регионом, в котором финансирование здравоохранения остается на сравнительно высоком уровне является Жамбылская область. Регион выделял 23% общего бюджета на здравоохранение в 2008, 25% в 2009 году, по 18% в 2010 и 2011 годах. Максимальное же значение расходов на здравоохранение в 2008 и 2009 годах было в таких регионах как ВКО, ЗКО, СКО, ЮКО, Карагандинская и Павлодарская области. В 2010 и 2011 году к регионам с наибольшими затратами на здравоохранение на уровне 17-22% можно отнести ВКО, ЗКО, Жамбылскую и Костанайскую области. Все остальные регионы финансировали здравоохранение либо на уровне средних показателей либо ниже. 24 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 37. Источник: Министерство финансов РК Основные расходы на социальную помощь и социальное обеспечение осуществляются за счет республиканского бюджета. Например, финансирование пенсий и пособий занимает в республиканском бюджете одну из существенных статей расходов, которая превышает расходы на образование или здравоохранение. Тем не менее, эти бюджетные расходы есть и в местных бюджетах, хотя и в существенно меньших размерах. Среднее значение расходов на соцпомощь составляло в сумме в местных бюджетах 61 млрд.тенге в 2008 году и выросло до 96 млрд.тенге в 2011 году, то есть рост составил 54%. График 38 Источник: Министерство финансов РК 25 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Наибольшие расходы на соцобеспечение в таких регионах как ВКО, ЮКО и Карагандинская области по 10 млрд.тенге в 2011 году. Наименьшие расходы в Атырауской области (2,5 млрд.тенге), Мангыстауской области (3,3 млрд.тенге) и Актюбинской области (4 млрд.тенге). Примечательно, что расходы на соцобеспечение минимальны в добывающих регионах страны, причиной тому могут быть факторы поддержки уязвимых слоев родственниками, затруднения в получении статуса получателя социальной помощи и низкая активность граждан и желание заявлять о себе как о нуждающемся. Минимальный рост расходов на социальную помощь произошел в Атырауской области – только 4% (с 2,4 млрд.тенге до 2,5 млрд.тенге), Костанайской области – 9% (с 5,3 млрд.тенге до 5,7 млрд.тенге), и Мангыстауской области – 12% (с 3 млрд.тенге до 3,3 млрд.тенге). Самым значительным ростом обладают такие регионы как г.Астана - 105% (с 2,5 млрд.тенге до 5,2 млрд.тенге), ЮКО – 85% (с 5,5 млрд.тенге до 10,26 млрд.тенге) и г.Алматы – 72% (с 4,9 млрд.тенге до 8,5 млрд.тенге). Доля расходов на социальную помощь и социальное обеспечение составляла 3% в 2008 году и по 4% в остальные годы рассматриваемого периода. К регионами, которые существенную долю своих расходов осуществляют по данному направлению, можно причислить ВКО, ЗКО, СКО, а также Карагандинскую и Костанайскую области. Наименьшее бремя расходов по оказанию социальной помощи и социального обеспечения несут гг.Алматы и Астана и Атырауская область (менее 3%). График 39. Источник: Министерство финансов РК Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство одни из самых значимых для местных бюджетов после расходов на образование и здравоохранение. В среднем расходы местных бюджетов выросли на 67%, однако в некоторых регионах расходы росли с большими темпами, так например, в ЮКО расходы на ЖКХ выросли на 292% с 10,7 млрд.тенге до 42 млрд.тенге, а в Акмолинской и Атырауской областях на 172% и 148% соответственно. Тем не менее, наибольшие расходы в абсолютном значении в г.Астана 72,6 млрд.тенге в 2011 году, тогда как расходы в 2009-2010 годах расходы соответствовали почти 83-86 млрд.тенге. Два других региона, в которых расходы значительно превышают все остальные области это город Алматы и ЮКО – с 47 и 42 млрд.тенге в 2011 году. Наименьшие расходы в таких регионах как Костанайская и Павлодарская области находятся на уровне менее 10 млрд.тенге. Подобные уровень расходов свидетельствует либо об отсутствии должного внимания со стороны местных властей коммунальному хозяйству, так как эти расходы могут быть не достаточными для реализации полномасштабной политики модернизации хозяйства, либо о том, что в регионах действуют системы эффективного менеджмента в КСК. 26 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 40. Источник: Министерство финансов РК Расходы на ЖКХ в бюджетах областей варьируют с 7-8% в Костанайской области до четверти бюджета г.Астана – 26% в 2011 году, а в 2009-2010 гг. – 33-35%. В среднем в бюджетах областей доля расходов составляет 13-15% в 2008-2011 годах. Все остальные регионы демонстрируют приблизительно одинаковые доли расходов на ЖКХ в своих бюджетах, что видно на графике 41. График 41. Источник: Министерство финансов РК Местные бюджеты в меньшей степени финансируют такой сектор как «культура, спорт, туризм и информационное пространство» и темпы роста не являются высокими, так расходы за четыре года выросли с 108 млрд.тенге до 142 млрд.тенге, что соответствует росту в 31% или в среднем около 8% годовых (на уровне, соответствующем коэффициенту роста цен по стране). Вместе с этим, чтобы иметь полное представление о расходах на культуру, спорт, туризм и информационное пространство необходимо видеть и расходы республиканского бюджета, так как наиболее значимые из 27 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. них имеют общенациональное значение (например, строительство оперного театра в г.Астана и другие). В абсолютном выражении расходы по направлению максимальны в таких регионах как Астана, Алматы, ЮКО и Карагандинская область. Расходы в Алматы имеют рекордный рост с 6 до 23 млрд.тенге или 275%, в столице расходы несколько сократились за 2008-2011 годы с 36,2 до 16 млрд.тенге или на 57%. В Южно-Казахстанской области «обращать внимание» на культуру, спорт, туризм и информационное пространство стали на 146%, а в абсолютных цифрах расходы выросли с 5,8 млрд.тенге до 14 млрд.тенге. График 42. Источник: Министерство финансов РК Доля расходов на культуру и смежные области в среднем занимала 5-6% расходов местных бюджетов. Но в тех же регионах, что мы отмечали выше Астана, Алматы Карагандинская область расходы имели более высокие показатели – 814%. График 43. Источник: Министерство финансов РК 28 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Одними из самых низких расходов являются расходы на топливно-энергетический комплекс в среднем 2% в 2008 и 2009 годах, 3% в 2010 году и 4% в 2011 году. Всего на ТЭК приходилось в 2008 году 42 млрд.тенге и в 105 млрд.тенге в 2011 году, рост расходов находился на уровне 149% за четыре года. Максимально расходы выросли с Актюбинской области в 88 раз со 100 млн.тенге до 8,9 млрд.тенге, в Карагандинской области в 42 раза с 59 млн.тенге до 2,5 млрд.тенге и в ЗКО в 22 раза с 36 млн.тенге до 802 млн.тенге. Тем не менее, расходы в г.Астана и Алматы имеют наибольше значение в абсолютном выражении – 48 и 12 млрд.тенге в 2011 году. В Актюбинской области и ВКО расходы составили 8,9 и 8,2 млрд.тенге в том же году, а в Кызылординской области и в ЮКО 6,9 и 6,2 млрд.тенге соответственно. Наименьшие расходы по ТЭК были в Жамбылской области и СКО – 50 и 46 млн.тенге в 2011 году. В Алматинской области данная статья бюджета не имеют финансирования в период 2009-2011 годы, а в 2008 году из бюджета этой области было выделено 3,7 млн.тенге. График 44. Источник: Министерство финансов РК Расходы на ТЭК относительно общих расходов соответствующих бюджетов максимальны в г.Астана – 18% в 2011 году, а минимальны все в тех же регионах – СКО, ЗКО, Атырауская и Павлодарская области (менее 1 процента расходов). График 45. Источник: Министерство финансов РК 29 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Расходы на сельское, водное, лестное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира и земельные отношения занимают в бюджетах регионов незначительные 4-5%, даже несмотря на средний темп роста расходов на 84% или 21% ежегодно. Наибольшие расходы пришлись на сельскохозяйственные регионы такие как ЮКО – 16 млрд.тенге в 2011 году, СКО и Акмолинская область по 11 млрд.тенге, а также ВКО и Жамбылская области по 10 млрд.тенге. Наименьшие расходы по данному направлению, конечно, в городе Астана – 898 млн.тенге, а также нефтяном Мангыстауском регионе – 3,1 млрд.тенге в 2011 году. Максимальные темпы роста продемонстрировали Атырауская (563%) и Жамбылская (305%) области. Хотя, например, в случае с Атырауской областью регион не отличается своей сельскохозяйственной направленностью все же расходы выросли с 1,1 млрд.тенге до 7,5 млрд.тенге. График 46. Источник: Министерство финансов РК В сельскохозяйственных Северо-Казахстанской и Акмолинской областях доля расходов на сельское и другие виды смежных хозяйств составили около 10%, что составляет максимальную долю. График 47. Источник: Министерство финансов РК 30 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 48. Источник: Министерство финансов РК Расходы на промышленность, архитектурную, градостроительную и строительную деятельности не составляют значимой доли в абсолютном большинстве регионов. Лишь в городах Алматы и Астана, ВКО, ЮКО и Алматинском регионе расходы превышали 2% расходов местного бюджета. Исторический максимум по расходам этого направления был в столице в 2008 году, когда они составили почти 25 млрд.тенге; в среднем же по регионам расходы составляли 2,4 млрд.тенге в 2008 году и 1,1 млрд.тенге в 2011 году. График 49. Источник: Министерство финансов РК 31 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Самый многочисленный населенный пункт Казахстана, мегаполис Алматы, в своем бюджете имеет и самые значительные расходы по направлению транспорт и коммуникации (73 млрд.тенге в 2008 году и 60,6 млрд.тенге в 2011 году) и это даже не смотря на снижение расходов в рассматриваемом периоде на 17%. Расходы в г.Астана также являются значительными на уровне 43 млрд.тенге в 2008 году, 33 млрд.тенге в 2009 году и 41 млрд.тене в 2011 году. Наибольший прирост расходов на транспорт и коммуникации наблюдался в Жамбылской области (178%) с 2,6 млрд.тенге до 7,4 млрд.тенге и ЮКО (155%) с 7,6 млрд.тенге до 19,5 млрд.тенге. Наименьшие расходы по направлению составили в Мангыстауской области и СКО 2,9 млрд.тенге и 3,2 млрд.тенге в 2011 году соответственно. В среднем расходы местных бюджетов за 4 года выросли всего на 10% или небольшие 2,5% ежегодно. График 50. Источник: Министерство финансов РК Как показывает график 51 для городов Алматы и Астана, а также Атырауской области довольно критично финансировать направление, возможно в связи с необходимостью поддерживать пользователей услуг общественного транспорта, которые могут испытывать некоторые трудности при оплате полной стоимости данного вида услуг. График 51. Источник: Министерство финансов РК 32 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 52. Источник: Министерство финансов РК Прочие расходы местных бюджетов показали существенный рост за четыре года, в среднем 277%, с 701 млн.тенге до 2,6 млрд.тенге. При этом максимальный прирост был в г.Алматы (1,537%) с 110 млн.тенге до 1,8 млрд.тенге, в ЮКО (990%) с 433 млн.тенге до 4,7 млрд.тенге и г.Астана с (772%) с 128 млн.тенге до 1,1 млрд.тенге. Тем не менее наибольшие расходы на прочие были предусмотрены в ЗКО, ВКО и ЮКО – более 4,5 млрд.тенге в 2011 году; а минимальные расходы мы видим в Мангыстауской области и г.Астана чуть более одного миллиарда тенге в 2011 году. В среднем доля расходов на прочие в бюджетах областей составляла около одного процента в 2008-2010 годах и 2% в 2011 году. Увеличение на один процент и в отдельности по каждому из регионов, в которых отмечается увеличение расходов на прочие в разы, не дает основания полагать, что уровень финансового менеджмента снижается, так как общая доля расходов на прочие находятся в пределах допустимого. График 53. Источник: Министерство финансов РК 33 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. График 54. Источник: Министерство финансов РК На графиках 54 и 55 показаны данные о расходах местных бюджетов на обслуживание долга. Двумя очевидными лидерами стали Жамбылская и Карагандинская области. Если в 2010 году Жамбылская область израсходовала на обслуживание долга почти 11 млрд.тенге, то в 2011 году всего 1,5 тенге. Карагандинская область потратила на обслуживание долга бюджета области 14,5 млрд.тенге в 2010 году. Небольшые расходы в масштабах города Алматы имели место в 2010-2011 годах – 225 млн.тенге и 963 млн.тенге. В остальные годы расходы местных бюджетов на обслуживание долга не превышали сумму в 200 млн.тенге. График 55. Источник: Министерство финансов РК Расходы на официальные трансферты, зеркальная статья бюджета, отражающая, по сути, бюджетные расходы, перечисляемые в республиканский бюджет подтверждает факт наличия регионов-доноров и регионов-реципиентов, то есть 34 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. тех, кто зарабатывает существенно больше средних значения и отчисляет излишки в республиканский бюджет. Регионовдоноров меньшинство к ним можно отнести г.Алматы, Атыраускую и Мангыстаускую области. Экс-столица перечисляла в республиканский бюджет по 52 млрд.тенге в 2008 и 2011 годах, 56,5 млрд.тенге в 2009 году и 66 млрд.тенге в 2010 году. Атырауская область пополнила республиканский бюджет на 42 млрд.тенге в 2011 году, 23,7 млрд.тенге в 2010 году, 20,5 млрд.тенге в 2009 году и 15,5 млрд.тенге в 2008 году. Максимальный размер, перечисленный Мангыстауской областью составлял 13,3 млрд.тенге в 2011 году, а минимальный 4,3 млрд.тенге в 2008 году. Вместе с традиционными регионами донорами мы можем наблюдать и за появлением регионов, отчисления которых также значительны, например, г.Астана в 2010 году перечислила 13 млрд.тенге, а в 2008 и 2009 годах по 10 млрд.тенге. ЮКО в 2010 году израсходовала на официальные трансферты более 21 млрд.тенге, а Костанайская область и ЮКО направили в республиканский бюджет 10,7 и 15,7 млрд.тенге соответственно. График 56. Источник: Министерство финансов РК График 57 Источник: Министерство финансов РК 35 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Критичными остаются расходы на трансферты в городе Алматы и Атырауской области – более 15%, а в некоторые годы достигали 29% бюджетных расходов регионов. Несмотря на это, по мнению авторов, наибольшее значение расходы на официальные трансферты несут такие не добывающие сырье регионы, чьи расходы составляют 10%. К данным регионам мы бы отнесли СКО и Павлодарскую область, которые показывают на графике 57 десяти процентный уровень бюджетных расходов на трансферты в 2010 году, а в абсолютных суммах 8,6 и 9,5 млрд.тенге. ЧИСТОЕ БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ Чистое бюджетное кредитование, третий раздел местных бюджетов, определяемый как разница выданных и погашенных кредитов местными бюджетами, показывает незначительную сумму, направляемую на цели кредитования. Максимальный размер выданных кредитов местными бюджетами был в 2010 году, тогда он составил 7,7 млрд.тенге. Основной вклад был сделан Алматинской областью, выдавшей кредитов на общую сумму 5,9 млрд.тенге, вместе с этим ее вклад также значителен и в погашении бюджетных кредитов в 2011 году, когда они составили 5,5 млрд.тенге. В Магыстауской области в 2011 году были выданы бюджетные кредиты в сумме 3 млрд.тенге, в 2008 году в Атырауской, Карагандинской областях и городе Астана сумма кредитов превышала один миллиард тенге. По всем остальным регионам расходов, превышающих миллиард тенге, не значится. График 58. Источник: Министерство финансов РК На графике 58 также можно заметить, что суммы бюджетных кредитов превышают суммы погашенных кредитов либо процентов по данным кредитам. Такая ситуация может происходить в связи с тем, что бюджетные кредиты выдаются на продолжительный период времени и только начинают широко внедряться в публичные отношения, одной из сторон которых становится местных бюджет и соответствующие местные исполнительные органы. САЛЬДО ПО ОПЕРАЦИЯМ С ФИНАНСОВЫМИ АКТИВАМИ Четвертый раздел местных бюджетов отражает сальдо по операциям с финансовыми активами, вычисляемую как разницу между расходами на приобретение финансовых активов и поступлений от продажи финансовых активов государства. На протяжении всего рассматриваемого периода отрицательный баланс по сальдо по операциям с финансовыми активами, то есть когда в доход местного бюджета поступило больше денег, нежели этот местный бюджет потратил на приобретение активов, был лишь у Жамбалской области в 2008 году. Тогда область получила доход в сумме 501 млн.тенге. В остальные годы во всех регионах Казахстана сальдо было положительным, что говорит о накоплении финансовых активов местными исполнительными органами. Вместе с этим, темпы с которыми данный финансовые активы приобретались несколько снизились (36,7 млрд.тенге в 2008 году и 2,5 млрд.тенге в 2009 году), но имеют значительный потенциал для роста в будущем судя по повышению сальдо в 2010 и 2011 году – 9,4 млрд.тенге и 10,5 млрд.тенге. 36 Санжар Абдрахманов СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА 2008-2011 ГГ. Несмотря на значительность использования механизма приобретения и продажи финансовых активов, все же использование данного инструмента на местном уровне сильно отстает от республиканского уровня. График 59 Источник: Министерство финансов РК 37