Принципы эффективного банковского надзора
advertisement
Актуальная тема Базельские принципы эффективного банковского надзора, издание второе А. Ю. Симановский, директор Департамента банковского регулирования и надзора Банка России, член Рабочей группы Базельского комитета по банковскому надзору В октябре 2006 г. на Международной конференции органов банковского надзора в Мексике 1 была одобрена и вслед за этим Базельским комитетом по банковскому надзору (далее – Базельский комитет или Комитет) опубликована уточненная версия рамочного документа по минимальным стандартам банковского надзора. Речь идет об Основополагающих принципах эффективного банковского надзора 2 , впервые увидевших свет в 1997 г., и о Методологии соблюдения принципов, появившейся двумя годами позже – в 1999 г. (далее – соответственно Принципы и Методология). В статье рассматривается уточненная версия документов Базельского комитета по банковскому надзору Основополагающие принципы эффективного банковского надзора и Методология основополагающих принципов, изданных в 2006 г. Автор анализирует основные отличия уточненных версий от исходных. Основное внимание уделяется критериям соблюдения 25 Принципов эффективного банковского надзора. В связи с большим объемом статья публикуется в трех номерах журнала. В настоящем номере публикуется первая часть статьи. Краткая предыстория В 2004 г., т. е., как тогда казалось, незадолго до завершения работы над «вторым Базелем», Базельский комитет принял решение обновить основной стандарт банковского надзора, а именно Принципы и Методологию. Этому решению предшествовал ряд обсуждений на заседаниях Комитета и его рабочих групп, в ходе которых высказывались различные взгляды на вопрос о целесообразности пересмотра стандарта. С одной стороны, отмечалось, что регулирование и надзор развиваются, а совершенству нет предела – и, конечно, можно найти то, что достойно уточнения, дополнения и прочего улучшения. С другой стороны, указывалось, что принятый стандарт подтвердил свою эффективность, что он вполне работоспособен, что в силу этого изменения могут носить лишь частный характер и что стандарты вообще не должны подвергаться частым изменениям: правила игры должны быть достаточно стабильными. Трудно сказать, чем завершилась бы дискуссия, в которой обе стороны были каждая по-своему правы, если бы не два дополнительных обстоятельства. Первое – это то, что стандарты в смежных областях (страхование, рынок ценных бумаг) к этому времени были уже обновлены либо пересматривались. Вторым обстоятельством явился сам Базель II, завершающая фаза работы над которым 1 делала весьма актуальной, как минимум, задачу отражения в основном стандарте надзора новых регулятивных подходов к оценке потребности в капитале для покрытия принимаемых банками рисков. Результатом стал устроивший обе стороны компромисс. Комитетом была поставлена задача Принципы и Методологию уточнить, ограничившись при этом минимальными и действительно необходимыми изменениями. Эти изменения должны были, главным образом, отразить прогресс в банковском регулировании и надзоре, достигнутый за период, прошедший после публикации исходных версий Принципов и Методологии. В результате отличия новой версии стандарта от исходной в концентрированной форме содержат информацию об основных изменениях в идеологии и практике банковского регулирования и банковского надзора, получивших признание международного сообщества за период, прошедший с момента издания исходной версии. Предлагаемая статья посвящена этой теме. Принципы и Базель II 1 Международные конференции органов банковского надзора проходят раз в два года. 2 Применительно к Принципам эффективного банковского надзора термин «стандарт банковского надзора» допускает использование и единственного, и множественного числа, так как каждый принцип представляет собой стандарт по соответствующей теме и одновременно документ в целом является своего рода «сводным» стандартом банковского регулирования и банковского надзора. 20 Первым представляется целесообразным рассмотреть вопрос о степени влияния Базеля II на содержание Принципов. Это обусловлено тем, что Ба1 Продлившаяся в действительности до официального издания документа еще год, а с учетом последующих уточнений – два года. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 Актуальная тема зель II, который с 1999 г. является главным проектом Комитета, своего рода хитом банковского регулирования и надзора, привлек столько сил и внимания, что порой складывалось ощущение, что он является новым претендентом на роль основного стандарта банковского надзора и готов потеснить с трона Принципы. Данное ощущение было порождено не только рациональными соображениями, поскольку при всех амбициях предмет Базеля II существенно ýже, нежели предполагает общий стандарт надзора. Основой ощущений были именно амбиции при подготовке и ажиотаж вокруг Базеля II, несопоставимые (так же, впрочем, как и затраты) с любыми иными проектами Комитета, включая Принципы и Методологию, вместе взятые и в обеих версиях. Разумеется, в итоге все более или менее «утряслось». Базель II занял позицию самого продвинутого проекта, лучшей практики для лучших банков, банковских систем и систем надзора, завтрашнего дня обычных банков и систем. Принципы и критерии их соблюдения остались глобальным стандартом, требованиями дня сегодняшнего к нормальной, здоровой регулятивной и надзорной практике. Тем не менее определенная интрига, касающаяся взаимодействия лучшей практики, презентуемой Базелем II, и хорошей практики, отраженной в Принципах, сохранилась. Новая версия Принципов и Методологии, разумеется, не могла не отразить эту интригу и не ответить на существующие вопросы. Вопросам соотношения Базеля II и Принципов посвящен небольшой раздел (Treatment of Basel I and Basel II in the Core Principles 1 ) в Методологии-2006, состоящий из двух параграфов. Представляется целесообразным привести полный текст этого раздела 2 : «21. Отсутствует принцип, требующий от страны применять режимы достаточности капитала, предусмотренные Базелем I и/или Базелем II, хотя, по меньшей мере для транснациональных банков (internationally active banks), требования по капиталу не должны быть меньше, чем применимое требование Базеля. Комитет не рассматривает внедрение любого «Базеля» в качестве предпосылки для соблюдения Принципов, и соответствие какомулибо или обоим режимам требуется только от стран, которые заявили, что они по собственному решению (voluntarily) реализуют один или оба ре1 Длительное время раздел касался только темы Принципов и Базеля II. Тема Базеля I появилась, главным образом, благодаря специфике реализации подходов Базеля II в США, где Новое соглашение по капиталу будет применяться с двухлетней задержкой против других развитых стран и к ограниченному кругу крупнейших банков, в то время как все остальные на обозримую перспективу останутся с Базелем I или с его национальными разновидностями. Здесь уместно отметить, что ФРС США являлась главным идеологом и «локомотивом» новых подходов к измерению и оценке достаточности капитала. Нет пророков в своем отечестве. Нигде нет. 2 Здесь и далее перевод и выделения по тексту автора. жима. Многие страны успешно внедрили Базель I, создав (тем самым) основу для чувствительных к риску подходов к регулированию капитала. Комитет опубликовал уточненные подходы к оценке достаточности капитала, имея в виду побудить органы надзора во всем мире рассмотреть вопрос о внедрении этих подходов в то время, когда это, по их мнению, соответствует общим приоритетам в сфере надзора. Хотя Базель II нацелен на создание возможностей (опций) для банков и банковских систем по всему миру, Комитет осознает, что продвижение к его внедрению может не являться первым приоритетом для всех органов банковского надзора, исходя из потребностей укрепления надзора. Там, где такая ситуация имеет место, каждый национальный орган банковского надзора при разработке плана и подхода к внедрению Базеля II должен внимательно рассмотреть плюсы (выгоды – benefits) Базеля II «в контексте» национальной банковской системы. 22. В уточненные версии принципов и критериев оценки включены дополнения, отражающие ряд подходов здоровой (хорошей, надлежащей – sound) надзорной практики. Некоторые из таких подходов, например, в сферах управления риском и раскрытия информации, в равной степени важны как для стран, внедряющих Базель II, так и всех (прочих) стран, в связи с чем они включены в число существенных критериев (оценки соответствия принципам. – А. С.). …Некоторые виды «лучшей практики» включены в число дополнительных критериев, которые должны выступать целью (should aim for) для стран с продвинутыми банковскими системами». Как может судить читатель, Комитет предпринял усилия к тому, чтобы документ посылал взвешенные сигналы. С одной стороны (см. выделения по тексту полужирным шрифтом), признается, что эффективный банковский надзор совершенно не обязательно может быть только в странах, внедривших Базель II и даже Базель I. Более того, прямо говорится, что эффективность банковского надзора (степень соблюдения Принципов) никак не увязывается с темой внедрения Базельских соглашений по капиталу. Одновременно недвусмысленно указывается (см. курсив), что с точки зрения Комитета Базель II – это желательная перспектива для всех стран и нет сомнений в том, что раньше или позже подходы второго Базеля будут повсеместно реализованы. Так что фактически Базель II провозглашается в Принципах стратегическим направлением развития банковского надзора. При этом вопросы тактики внедрения Базеля II – когда и как конкретно – оставляются, по крайней мере на уровне официальной декларации, на усмотрение каждой страны (указанному мотиву соответствует полужирный курсив). Такой вот демократический централизм на уровне международных стандартов банковского надзора. Так или иначе, но Методология, видимо, по тактическим соображениям, тщательно избегает ссылок на Базель II как на базовый документ, опреде- ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 21 Актуальная тема ляющий идеологию соответствующих принципов. Единственная ссылка дается в принципе 6 (Достаточность капитала), хотя в действительности семена Базеля II разбросаны по ниве Принципов более щедро. Состав и общая структура Принципов Уточненный стандарт содержит принципы и критерии оценки степени их соблюдения, т. е. сочетает элементы, представленные собственно в Принципах97 и в Методологии-99. При этом из стандарта ушли пояснения, которые сопровождали принципы в версии 1997 г. Пояснения в новой версии были признаны излишними: на роль критериев не годились в силу неформализованного характера, а в качестве свободных комментариев имели бы двусмысленный характер, то ли дублируя, то ли дискутируя с «канонизированными» критериями. Так что решение обойтись без комментариев следует признать вполне логичным, хотя сугубо личная точка зрения автора состоит в том, что пояснений, возможно, переработанных, будет тем не менее не хватать. Дело в том, что и сами принципы, и критерии их соблюдения «выполнены» в достаточно строгом, в известном смысле формализованном ключе. Это, разумеется, отражает суть стандарта и его компонентов, принципов и критериев. И хотя в критериях акцентируется внимание на значение суждения надзорного органа, без которого задача эффективного надзора не может быть удовлетворительно решена, тем не менее сами критерии, что неудивительно, не содержат примеров таких суждений. Так что потенциально бóльшая свобода и меньший формализм пояснений, будучи, с одной стороны, недостатком, являются их достоинством, если посмотреть на дело с другой стороны. А именно, не ограниченные жесткими рамками «формата», комментарии, возможно, позволяли бы через рассмотрение нюансов, отдельных примеров лучше раскрыть суть принципов и критериев. А поскольку принципы изначально ориентированы на суть, а не на форму (принципы – они по определению «против» правил), то содержательные комментарии к ним, базирующиеся, например, на опыте управления и надзора за рисками, были бы вполне уместны. Ну, поживем – увидим. Если такого рода комментарии к принципам будут востребованы, они через какое-то время появятся в той или иной форме. Структура принципов осталась по сути неизменной. Они по-прежнему могут быть разделены на семь крупных групп. Деление на группы, или разделы, имеет определенный смысл, поскольку способствует пониманию как системы принципов эффективного надзора, так и системы надзора как такового. В названия групп (разделов) внесены определенные уточнения. Уточнено в соответствующих случаях и их «наполнение». Ниже приводится информация о выделяемых Принципами (пункт 6) группах. 22 1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество (органов банковского надзора) 1 – принцип 1. В версии 1997 г. раздел именовался «Предпосылки эффективного банковского надзора», но это название не соответствовало содержанию и даже, в известном смысле, вводило в заблуждение. Действительным предпосылкам, т. е. внешним условиям осуществления надзора, состояние которых не зависит или в решающей степени не зависит от усилий органа банковского надзора, был посвящен специальный раздел Принципов, автономный от принципов как таковых и от оценки их соблюдения. К числу предпосылок Принципы и в версии 1997 г., и в новой версии относят адекватное состояние макроэкономической политики, законодательства, в том числе корпоративного, правоприменительной практики, инфраструктуры рынка, системы учета и раскрытия информации и пр. Справедливости ради следует указать, что в жизни все взаимосвязано и автономию оценки собственно эффективности надзора от оценки качества предпосылок удается обеспечить не всегда. Один из наиболее показательных примеров – принцип 22, Бухгалтерский учет и раскрытие информации (в версии 1997 г. принцип шел под 21-м номером и именовался «Стандарты бухгалтерского учета»). Оценивать соблюдение этого принципа безотносительно внешних условий (предпосылок), часто задаваемых не органом надзора, мягко говоря, весьма сложно. Тем не менее принцип существует, и его соблюдение оценивается по всей строгости требований Методологии 2 . 2. Лицензирование и структура (банков) – принципы со 2-го по 5-й. 3. Пруденциальное регулирование и требования – принципы с 6-го по 18-й (в версии 1997 г. – с 6-го по 15-й). 4. Методы текущего банковского надзора – принципы с 19-го по 21-й (с 16-го по 20-й). 5. Бухгалтерский учет и раскрытие информации – принцип 22 (21). 6. Полномочия органов надзора по корректировке (деятельности банков и банковских групп) и исправлению (ситуации) – принцип 23 (22). 7. Консолидированный и трансграничный банковский надзор – принципы 24–25 (в версии 1997 г. этой теме были посвящены принцип 20, затрагивавший проблематику консолидированного надзора «вообще», и принципы с 23-го по 25-й, ориентированные на проблему консолидированного надзора за трансграничными банковскими группами. Три последних 1 В скобках приводятся пояснения автора к названию групп, а также справочная информация по составу групп в исходной версии принципов. 2 Миссия ПОФС (FSAP), проводившая в 2002 – 2003 гг. оценку соблюдения Россией Принципов, оценила соблюдение 21-го принципа как «в существенной степени не соответствует» (materially non-complaint). ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 Актуальная тема принципа составляли отдельный раздел, именовавшийся «Трансграничная банковская деятельность»). Можно, конечно, обсуждать, целесообразно ли выделять консолидированный и трансграничный надзор в самостоятельный раздел или правильнее включить эти способы надзора в состав четвертого раздела, в рамках которого рассматриваются методы текущего надзора. Можно также аргументировать целесообразность выделения в самостоятельный раздел вопросов взаимодействия органов надзора, в том числе трансграничного, поскольку тема взаимодействия органов надзора связана не только с осуществлением консолидированного надзора, но и надзора как такового. Действительно, нередко органы банковского надзора должны обращаться за содействием друг к другу вне связи с надзором за банковскими группами. Например, это могут быть вопросы, связанные с корреспондентскими отношениями отечественных и иностранных банков, вопросы о финансовом состоянии заемщика-нерезидента либо вопросы, касающиеся репутации нового потенциального или реального владельца банка, являющегося резидентом другой страны 1 . В общем, отдельные темы для обсуждения сохраняются, но, как известно, идеал недостижим. Общее количество принципов, так же, как и разделов, осталось неизменным. Их по-прежнему двадцать пять. Не то чтобы цель сохранения количества принципов ставилась изначально, но это количество всех устраивало, являлось привычным, вполне отвечало содержанию и форме документа, и, наконец, 25 – это просто неплохое число со всех точек зрения, включая и эстетическую. Так что в отсутствие какойлибо серьезной альтернативы было решено число принципов сохранить. Конечно, тем, кто знаком с Методологией, известно, что цифра 25 в качестве числа принципов на самом деле слегка лукавая, так как первый принцип разделен на шесть частей, своего рода «принципов второго порядка», соблюдение каждого из которых рассматривается и оценивается самостоятельно. Впрочем, это не меняет картины, тем более что и лукавство является традиционным, и, значит, освящено временем. При неизменном количестве состав принципов подвергся определенным изменениям. В общей сложности можно говорить о семи новых принципах. И «наиболее» новым является как раз принцип 7. Процесс управления рисками, неофициально именуемый «зонтичным» принципом (umbrella principle). Его новизна состоит в том, что он (а) представляет общие (системные) подходы к управлению всеми рисками и (б) говорит о необходимости оценивать достаточность капитала относительно профиля всех рисков. Хотя положения принципа в отношении комплексного подхода к рискам и выделения при необходимости капитала для их покрытия уже были представлены в исходной версии Принципов (принцип 13. Прочие рис- ки), но там речь шла о «всех прочих существенных рисках», т. е. кроме тех, которым были посвящены «специальные» принципы. Кроме того, идея выделения капитала в 13-м принципе была представлена очень «мягко», в то время как в новом 7-м принципе на этом делается недвусмысленный акцент. С точки зрения ориентации всех рисков на капитал – или, что точнее, ориентации капитала на все риски – 7-й принцип обязан своим рождением, главным образом, второму Базелю, а еще точнее – второму компоненту Базеля II. Впрочем, официальным родителем принципа объявлен документ Базельского комитета, посвященный проблематике корпоративного управления в банковских организациях 1 . Именно на этот документ в версии Методолгии-2006 дается ссылка как базовый по отношению к рассматриваемому принципу. Это связано в значительной степени с ранее уже упоминавшейся спецификой взаимоотношений второго Базеля и Принципов. В любом случае документ по корпоративному управлению испытал на себе сильное влияние Базеля II. Так что смело можно говорить о принципе 7, если и не как о сыне, то уж, во всяком случае, как о прямом потомке Базеля II по отцовской линии. Другие шесть новых принципов также являются новыми по названию, но еще теснее связаны родственными узами с принципами из версии 1997 г. Действительно, принципы 14 (Риск ликвидности), 15 (Операционный риск) и 16 (Процентный риск по банковским операциям) родились из все того же, отличающегося своей плодовитостью, принципа 13 (Прочие риски) версии 1997 г. Тогда 13-й принцип три новоявленных принципа мирно делили «на троих». Выделение в новой версии каждому из указанных рисков отдельного принципа было безоговорочно поддержано в силу того значения, которое имеет эффективное управление каждым из этих рисков для устойчивого функционирования банков и банковских групп. Принципы 19 (Надзорный подход) и 20 (Техника надзора) являются существенной переработкой принципов 16 и 17 версии 1997 г. Отчасти это обусловлено необходимостью уточнения исходной версии принципов, отчасти развитием соответствующих подходов. Последний по номеру из вновь введенных, Принцип 25 (Взаимоотношения органов надзора по месту происхождения и по месту пребывания банков) существенно – с учетом результатов подготовки Базеля второго – развивает положения, представленные в принципах 23–25 версии 1997 года. Оставшиеся 18 из 25 принципов эффективного банковского надзора унаследовали от предшествующей версии не только основное содержание, но и название, идентифицирующее предмет рассмотрения. Это, впрочем, не всегда свидетельствует об отсутст- 1 1 См. также комментарий к СК 1 и СК 2 принципа 1(6). Enhancing corporate governance for banking organizations . – Basel, 2006. – Feb. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 23 Актуальная тема вии содержательных изменений в реализованных подходах или/и акцентах. Оценка соблюдения принципов Вопросу оценки соблюдения принципов посвящен специальный раздел Методологии-2006 (параграфы 7 – 14). Помимо этого смежные вопросы рассматриваются в разделе «Практические аспекты при проведении оценки» (параграфы 15 – 20). Параграф 7 Методологии-2006 указывает, что главной целью оценки соблюдения принципов должна быть идентификация природы и глубины имеющихся недостатков в системе банковского надзора и в степени соблюдения каждого из принципов. При этом отмечается, что оценка в конечном счете является не самоцелью, а (лишь) средством, поскольку она позволяет органу надзора, а в некоторых случаях и правительству разработать стратегию требуемого совершенствования системы банковского надзора. Собственно оценка по-прежнему базируется на степени соблюдения так называемых существенных критериев (essential criteria). Существенные критерии отражают здоровую (sound), т. е. хорошую, надлежащую практику банковского надзора, которая с позиций мирового надзорного сообщества может рассматриваться в качестве стандарта, повсеместно рекомендуемого к применению в целях обеспечения эффективного надзора. В то же время соблюдение этих критериев не является ни абсолютно достаточным, ни абсолютно необходимым для признания любого принципа соблюденным. Действительную основу оценок составляет или, по крайней мере, должна составлять степень соблюдения принципа (принципов) по содержанию. Поэтому помимо критериев оценку формирует суждение (мнение) «оценщиков» (международные группы независимых специалистов в сфере надзора при участии и под руководством представителей МВФ и/или Мирового банка). Так что при определенных ситуациях соблюдению принципа может быть дана оценка, отличная от той, которая сложилась исходя непосредственно из степени соблюдения критериев. Другой вопрос, что в подавляющем большинстве случаев степень соблюдения установленных критериев дает содержательно корректный результат и «ручная корректировка» не требуется. Тем не менее, если, несмотря на соблюдение всех существенных критериев, «оценщики» приходят к заключению, что по сути принцип не соблюдается, то оценка основывается на этом содержательном суждении. Возможна в принципе и противоположная ситуация, когда при неполном соблюдении критериев принцип признается соблюденным за счет того, что, по мнению тех же «оценщиков», дефицит несоблюдения критериев вполне компенсируется использованием иных, не предусмотренных критериями «местных» инструментов и процедур надзора. Иногда эти инструменты и 24 процедуры могут быть отражены в так называемых дополнительных критериях (см. ниже), иногда нет. Представляется уместным сообщить о критериях некоторую справочную цифровую информацию. Общее количество существенных критериев в новой версии Методологии несколько увеличилось и составило 200 против 167 в версии 1999 г. Их максимальное количество (не считая первого принципа с двадцатью критериями) – 12. «Рекордсменами» по числу существенных критериев являются часть 3 принципа 1. Критерии лицензирования, принцип 9. Проблемные активы, провизии и резервы и принцип 18. Мошенничество при оказании финансовых услуг. Минимальное количество существенных критериев – 3 у принципа 16. Процентный риск по банковским операциям. Как видим, принципы существенно отличаются друг от друга с точки зрения числа – и, добавим, объема тех требований, которые в общем случае должны быть выполнены для констатации их соблюдения. Помимо существенных критериев в уточненной версии сохраняются дополнительные критерии (additional criteria), отражающие лучшую практику (best practice) банковского надзора. Роль дополнительных критериев при оценке соблюдения принципов не определена. Точнее, она определена как пренебрежимо малая. Их выполнение или невыполнение носит чисто факультативный характер и не имеет значения для оценки соблюдения принципов, за исключением, быть может, только тех ситуаций, когда инструменты и процедуры надзора, отраженные в этих критериях, могут рассматриваться как компенсирующие дефицит «нормальных», стандартных, здоровых инструментов и процедур, отраженных в существенных критериях. Надо сказать, что дополнительные критерии в уточненной версии как следует «почищены» по сравнению с версией 1999 г. Это и неудивительно, поскольку исходная версия, хоть и объявила, что в дополнительных критериях представлена лучшая практика надзора, фактически отражала компромиссную точку зрения на характер данного компонента Методологии-1999. Это было обусловлено тем, что в ходе подготовки исходной Методологии высказывались разные позиции по поводу содержания дополнительных критериев и их возможной роли при оценке степени соблюдения принципов. И наряду с отмеченной (победившей в итоге) точкой зрения существовало мнение, что дополнительные критерии должны играть более значимую роль при оценке соблюдения принципов. При этом, по мнению сторонников данного подхода, дополнительные критерии должны были отражать, помимо лучшей, также и особую, не признанную лучшей и не имеющую широкого распространения практику надзора отдельных регионов или отдельных стран. В итоге данная точка зрения не была поддержана, но внесенные ее поборниками конкретные предложения кое-где в тексте Методологии1999 сохранились. В процессе подготовки уточненной версии документа в тех случаях, когда представлен- ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 Актуальная тема ная практика не могла быть признана лучшей, соответствующие позиции были исключены. Это не означает, что такая практика не будет ни при каких обстоятельствах приниматься во внимание в ходе оценки соблюдения принципов – о содержательных суждениях в процессе оценки соблюдения Принципов сказано выше. Тем не менее документ должен базироваться на некоторых фундаментальных посылках, а что касается частностей, то они вполне могут и должны «утрясаться» суждениями, т. е. конкретными оценками конкретных ситуаций. Часть дополнительных критериев была «повышена» в статусе до уровня «существенных». В свою очередь, было добавлено несколько новых дополнительных критериев. В результате общее число дополнительных критериев несколько сократилось и составляет 47 в Методологии-2006 при 57 в версии 1999 г. Максимальное количество дополнительных критериев (примеров лучшей практики надзора) – 5 – к принципам 6 (Адекватность капитала) и 22 (Бухгалтерский учет и раскрытие информации). По четырем принципам, не считая «принципы второго порядка» первого принципа, дополнительные критерии отсутствуют 1 . Использование в Методологии терминологической связки «существенные критерии – дополнительные критерии» в решающей степени отражает не насущную потребность процедуры оценки, а дань традиции. В действительности, исходя из роли и назначения указанных «критериев», более правильно было бы именовать существенные критерии просто критериями, поскольку в общем случае только они и являются реальными критериями оценки соблюдения принципов. Что касается дополнительных критериев, то, поскольку критериями они в действительности не являются, правильно было бы использовать для их названия термин, прямо отражающий их реальное содержание, а именно называть их лучшей практикой банковского надзора. В итоге удалось бы избежать определенного элемента путаницы, обусловленного произвольным по большому счету употреблением терминов, пусть даже и гармонично звучащих. Тема уточнения терминов обсуждалась, и даже не один раз, но введенные Комитетом ограничения на изменения, вносимые в документы, и, по большому счету, редакционный характер предлагавшегося уточнения склонили чашу весов в пользу сохранения терминологии, использованной в исходной версии Методологии. Принципы и критерии оценки: основные изменения Мы подошли к рассмотрению конкретных изменений, внесенных в формулировки принципов и в критерии оценок их соблюдения. Разумеется, не все 1 Это принципы: 2. Разрешенная деятельность, 11. Риск на связанные с банком стороны, 12. Риск на страну и риск денежных переводов и 21. Отчетность органу надзора. изменения стали предметом рассмотрения. При отборе изменений, включенных в перечень рассматриваемых, автор старался ориентироваться в первую очередь на содержательные аспекты, хотя основные изменения, касающиеся правовых аспектов, а в ряде случаев и редакционные изменения также были объектом внимания. В отдельных случаях комментарии даны к тексту, не претерпевшему изменений. В статье используется следующая последовательность рассмотрения вопросов. Сначала рассматриваются изменения собственно в формулировке соответствующего принципа, затем изменения в критериях оценки его соблюдения. Если не оговорено особо, курсивом выделен цитируемый текст, при этом новый текст обозначен полужирным курсивом. Так же, полужирным курсивом обозначены изменения в критериях Методологии-2006, «повышенные» в статусе от ДК (лучшей практики) до СК (критериев) по сравнению с исходной версией Методологии. Простой курсив означает текст Принципов-97 либо Методологии-99, независимо от того, включен ли он в текст Принципов/Методологии-2006 или нет. В целях лучшего представления структуры документа принципы приводятся в делении на разделы (группы). Раздел 1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество – принцип 1 Принцип 1. Цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора (принцип 1) 1 Принцип. Изменения, внесенные в принцип, не столь велики, но достаточно существенны. Так, исходная версия принципа указывает, в частности, на то, что орган банковского надзора должен обладать операционной независимостью и адекватными ресурсами. Версия 2006 г. добавляет к этим требованиям наличие транспарентных процессов (процедур), надлежащее (sound) управление и подотчетность за выполнение обязанностей. Таким образом, новая версия принципа обеспечивает лучший баланс между требованиями по наделению органа надзора соответствующими возможностями для эффективного выполнения им своих функций и требованиями к самому органу банковского надзора, как институту, выполняющему общественные функции. Эти требования к органу надзора касаются качества управления и условий общественного контроля за качеством этой деятельности. Как уже отмечалось, в силу комплексной проблематики первого принципа он разделен на составные части и оценка соблюдения производится по каждой из частей. Будем следовать принятой методологии. 1 Здесь и далее в скобках указывается соответствующий принцип или принципы в версии 1997/1999 годов. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 25 Актуальная тема Принцип 1(1). Сферы ответственности и цели (принцип 1(1)) Критерии. В существенных критериях (далее – СК) произошли внешне незначительные перемены, отражающие общие изменения в формулировке «полного» принципа. А именно, СК1 дополнен указанием на то, что сферы ответственности и цели органов банковского надзора должны быть не только ясно определены, но и раскрыты обществу (опубликованы). СК2. Уточнено, что рамки минимальных пруденциальных стандартов, которые банки обязаны соблюдать, должны содержаться и в законах и в изданных в развитие законов нормативных документах. В исходной версии допускалось альтернативное использование источников права (законы и/или нормативные акты). Повышен в статусе и стал СК4 бывший в исходной версии дополнительным критерий (далее – ДК), в соответствии с которым орган надзора должен обеспечить доступность для общества информации о финансовой устойчивости отрасли, находящейся под его юрисдикцией. Данное требование в последующем реализуется в СК11 принципа 22. Бухгалтерский учет и раскрытие информации 1 . Лучшая практика. ДК1 (новый) указывает, что при определении программ надзора и распределении ресурсов органом надзора принимаются во внимание риски, принятые банками и банковскими группами, и различные подходы, имеющиеся для снижения (ограничения, смягчения, защиты от – to mitigate) этих рисков. Речь, таким образом, идет о надзоре, ориентированном на риск. По поводу данного критерия велись достаточно активные дебаты. Вопрос, конечно, стоял не в плоскости «быть или не быть». Право данного критерия на существование разделяли все. Обсуждался вопрос, в каком статусе ему быть, в качестве СК (т. е. стандартного надзорного подхода) либо все-таки ДК (лучшей практики). Результат известен – и объяснен в приведенном ниже примечании к данному критерию: Концепция основанного на риске надзора (в тексте документа – risk based supervision 2 ) была принята некоторыми органами банковского надзора с момента введения Принципов в 1997 г. Поскольку отсутствует международный консенсус по концепции надзорного подхода, основанного на риске, Принципы не определяют и не выставляют требования органам надзора принимать данный подход. Тем не менее пересмотренная версия Принципов 2006 г. отмечает расширяющуюся надзорную 1 В связи с этим не вполне справедливым представляется утверждение в примечании к принципу 1 о том, что три первые части принципа 1 не повторяются где-либо в принципах. 2 Синонимами являются также термины risk focused и risk oriented supervision, используемые в литературе и документах по банковскому надзору. 26 практику определения программ надзора и распределения ресурсов с учетом рисков, принятых отдельными банками и банковскими группами. Таким образом, согласно авторитетному свидетельству Принципов, международная практика банковского надзора еще не выработала четкого понимания того, что собой представляет основанный на риске (ориентированный на риск) надзор. Есть основания полагать, что такое понимание и официальные рекомендации по данному вопросу – дело обозримого будущего. Пока соответствующие подходы к надзору можно развивать, используя, в том числе практику надзора ряда стран, как развитых, так и с развивающейся экономикой. Принцип 1(2). Независимость, подотчетность и транспарентность (органов банковского надзора) (принцип 1(2)) Принцип. Наиболее значительные из отмеченных выше изменений первого принципа (требования по транспарентности процессов надзора, надлежащему управлению, подотчетности органа надзора) приходятся именно на данную его часть. Критерии. В связи с изменениями в содержании требований весьма значительными стали изменения в составе СК. СК1. Появилось указание на то, что операционная независимость, подотчетность и структура управления каждого органа банковского надзора должны быть определены законом и публично раскрыты. В этот же критерий включены положения, касающиеся руководителя (руководителей) надзорного органа, ранее, т. е. в версии Методологии 1999 г., рассматривавшиеся как лучшая практика. А именно, критерий указывает, что руководитель органа надзора может быть отстранен от должности до истечения официального срока полномочий только по причинам, прямо определенным в законе. Оговаривается также, что основания (причины) (досрочного) отстранения следует публично раскрывать. Конечно, в отличие от первого из указанных изменений, данное изменение может иметь значение лишь в странах с очень высоким уровнем развития (демократической) системы государственного управления. А для таких стран это требование вряд ли будет новым. Что касается стран с не столь развитой системой либеральных ценностей в государственном управлении, то в них такие положения, даже предусмотренные законом, вряд ли могут играть реальную роль в процедурах отставки руководителей органов надзора (как и иных чиновников) или в доведении до сведения широкой общественности действительных причин/мотивов отставки. Впрочем, даже в этих обстоятельствах следование принципу даст определенный импульс развитию независимости органа надзора и повышению его качества. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 Актуальная тема СК2 также представляет собой уточненный вариант ДК исходной версии. В соответствии с ним орган надзора публикует цели и является подотчетным через транспарентные процедуры за выполнение своих обязанностей применительно к этим целям. На этом критерии следует задержаться. Как видим, здесь вновь (первый раз в СК1 принципа 1(1)) звучит тема целей деятельности органа надзора, заявленная первым принципом. Однако если раньше речь шла о целях, установленных законодательно, то теперь требование предъявляется к самому органу банковского надзора, который должен публично заявлять цели собственной деятельности и обеспечивать условия общественного контроля за их достижением. Причем на этот раз подразумеваются конкретные цели, которые ставит перед собой орган надзора на обозримую перспективу. Очевидно, он должен делать это, исходя из законодательно установленных целей и сферы ответственности и с учетом ситуации в банковской отрасли и в экономике. СК3 говорит о том, что орган надзора и его кадры (штат сотрудников) должны пользоваться общественным доверием, базирующимся на их профессионализме и честности. Данный критерий полностью повторяет критерий исходной версии – и с этой точки зрения он не требует внимания. Между тем представляется, что точнее было бы определить требование как наличие общественного доверия собственно к органу надзора, а факторами этого доверия определить профессионализм и честность штата его сотрудников. Из существующей редакции не вполне ясно, как предполагается оценивать профессионализм и – особенно – честность организации (органа надзора). Предложенное редакционное уточнение обсуждалось, но коллективный разум предпочел сохранить существующую редакцию. СК4 посвящен вопросам финансирования органа надзора. По сравнению с исходной версией добавлено требование о возможности содержания штата органа надзора в достаточном количестве. Тема, безусловно, важная, но работают, как и воюют, не числом, а умением. Впрочем, условие достаточности финансирования для привлечения квалифицированных кадров было установлено и в исходной версии Методологии. Принцип 1(3). Законодательные рамки (принцип 1(3)) Принцип. Изменений не претерпел. Критерии. Единственным нововведением, требующим специального упоминания, является приведенное в СК2 к данному принципу требование к органу надзора проводить в соответствующем режиме публичные консультации по изменениям, предложенным им в пруденциальные правила, устанавливаемые на основании полномочий, предоставленных ему законом, и в рамках существующего законодательства 1 . Принцип 1(4). Правовые полномочия (органа банковского надзора) (принцип 1(4)) Принцип. Изменений не претерпел. Критерии. Изменения невелики по объему. СК1 повторяет исходную версию Методологии, указывая на необходимость наличия у органа надзора права на качественное суждение 2 . Отличие от версии 1999 г. состоит в уточнении и расширении целей использования суждения. В версии 1999 г. оно используется для формирования мнения по поводу соблюдения законодательства, безопасности и устойчивости (safety and soundness) банка. Согласно уточненной версии закон и регулятивные нормы разрешают органу надзора применять качественное суждение при защите безопасности и устойчивости банка под его юрисдикцией. То есть речь не только о формировании мнения, но и обо всем надзорном процессе, включая при необходимости и выбор мер по корректировке и оздоровлению деятельности банка. СК2 дополняет перечень объектов свободного доступа для представителей органа надзора. В версии 1999 г. это были только документы («файлы») банка. Теперь это также совет директоров (отдельно директора не упомянуты, хотя это было бы целесообразно сделать), менеджмент и сотрудники банка. Обсуждался также вопрос о целесообразности включения в этот перечень собственников банка, но признано более взвешенным пока от этого воздержаться, тем более что обязанности собственников по отношению к финансовой устойчивости банка и соответствующие обязательства, принимаемые ими в рамках надзорного процесса, определяются другими принципами. Принцип 1 (5). Правовая защита (органа банковского надзора) (принцип 1(5)) Принцип. Изменений не претерпел. Принцип 1(6). Сотрудничество (органов надзора) (принцип 1(6)) Принцип. Изменений не претерпел. Критерии. СК1 и СК2. Версия 1999 г. содержала требование по существованию системы сотрудничества и обмена информацией с отечественными и зарубежными органами банковского надзора. Версия 2006 г. говорит более определенно, во-первых, о су1 Стоит отметить, что Банк России уже несколько лет практикует публичную форму обсуждения предполагаемых изменений в нормативные документы по банковскому регулированию и надзору. 2 Помимо «качественного» различные источники именуют его также профессиональным, мотивированным, содержательным. Возможны, видимо, и иные варианты. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 27 Актуальная тема ществовании соответствующих процедур сотрудничества (которые, впрочем, могут быть и неформальными), и, во-вторых, о том, что эти процедуры действительно работают на практике при необходимости. Правда, при этом зарубежные органы надзора ограничиваются почему-то только странами происхождения и пребывания банков (банковских групп). Данный акцент, вне всякого сомнения, важен с точки зрения консолидированного надзора, но надзор, в том числе и на практике, ведется в более широком периметре интересов, диктующих географический ареал сотрудничества органов надзора. Впрочем, принципы и критерии задают, как отмечалось, минимальные стандарты надзора. СК3 указывает, что орган надзора должен иметь возможность предоставить конфиденциальную информацию отечественному или зарубежному органу надзора за деятельностью финансовых (не только банковских!) организаций. Разумеется, и передающая, и получающая информацию стороны обязаны согласно критерию предпринять все усилия по обеспечению ее строгой конфиденциальности. В версии 1999 г. местоположение органа надзора, которому можно предоставлять конфиденциальную информацию, не идентифицировалось (хотя и подразумевалось, что это не только отечественные органы надзора). Так что новая версия вносит небольшое, но важное уточнение, снимающее все возможные вопросы. В российской ситуации полное выполнение этого критерия затруднено в силу действия статьи 26 «Банковская тайна» Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Для преодоления имеющихся правовых препятствий необходимо внести в данную статью уточнения, исходя из требований международных стандартов надзора. Такая работа в настоящее время проводится. Раздел 2. Лицензирование и структура – принципы со 2-го по 5-й Принцип 2. Разрешенная деятельность (принцип 2) Принцип. Собственно принцип не претерпел сколько-нибудь значимых изменений. Единственным изменением является более лаконичная – и в действительности более универсальная – формулировка требования по контролю за использованием слова «банк» в названиях организаций. Исходная версия принципа предлагала осуществлять контроль насколько возможно, что содержало некоторый элемент двусмысленности, поскольку границы возможностей всегда размыты и в значительной степени определяются субъективными желаниями контролеров. В уточненной версии отмеченная оговорка устранена, и в итоге упомянутое требование носит универсальный и более жесткий характер. Впрочем, и данная редакция способна породить определенную проблему. Как уже отмечалось, предполагается, что требования принци- 28 пов и критериев обращены непосредственно к органу банковского надзора. Между тем возможности последнего по контролю за использованием термина «банк», действительно, не безграничны. Так что жесткое требование, будучи абсолютно справедливым по сути, представляется не вполне адекватным применительно к характеру задачи, возлагаемой непосредственно на орган банковского надзора. Критерии. Изменения, внесенные в критерии соблюдения данного принципа, также относительно невелики. СК4 уточняет ограничения на право привлечения депозитов от «публики». Исходная версия ограничивала это право организациями, имеющими лицензию и подлежащими (банковскому) надзору, если только эти организации не находились в сфере требований по раскрытию информации, налагаемых законодательством о рынке ценных бумаг. В новой версии акценты изменены с учетом развития микрофинансирования и соответствующих институтов (кредитных кооперативов, микрофинансовых организаций). Говорится о том, что привлечение депозитов от публики в основном (!?) должно быть зарезервировано за организациями, которые имеют лицензию и подвергаются надзору как банки. Примечание к критерию поясняет, что исключение может быть сделано в отношении небанковских финансовых институтов, которые принимают депозиты и предоставляют ссуды в ограниченных объемах. Для конкретизации допустимых масштабов деятельности таких организаций указывается, что все привлеченные этими организациями депозиты (как предполагается) составляют незначительную долю в общем объеме привлеченных в стране депозитов. При этом отмечается, что надзор за этими организациями может осуществляться не таким же образом, как за банками. Иными словами, надзор за этими организациями в той или иной форме предусматривается. СК 5 (новый) требует от органа надзора (либо органа лицензирования, если это разные органы) публиковать и поддерживать в актуальном состоянии список лицензированных банков и филиалов иностранных банков, осуществляющих деятельность под юрисдикцией данного органа надзора (органа лицензирования). Данное дополнение является весьма актуальным, особенно в целях надзора за рисками по операциям с зарубежными банками, в том числе с банками-корреспондентами. Помимо этого, в целом соблюдение данного требования создает условия для повышения эффективности контроля за использованием термина «банк» и производных от него терминов. Принцип 3. Критерии лицензирования (принцип 3) Принцип. Собственно принцип дополнен тремя существенными элементами в части минимальных требований к процедурам лицензирования. А именно, ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 Актуальная тема к оценке структуры собственности, членов совета директоров и старшего менеджмента банка добавлена оценка (качества) управления банка и его более широкой группы; требование по оценке оперативного плана дополнено требованием по оценке стратегического плана (последнее, надо отметить, было предусмотрено соответствующим критерием в Методологии 1999 г., но не принципом как таковым), а требование по оценке системы внутреннего контроля дополнено требованием по оценке системы управления рисками (риск-менеджмента). В результате процедуры лицензирования в трактовке принципа приобрели более комплексный характер. Критерии. Изменения, внесенные в критерии соблюдения принципа, разумеется, учитывают изменения, внесенные в текст самого принципа. Во избежание ненужного дублирования изменения соответствующих критериев здесь не рассматривается. СК5. Указано, что предложенные правовая, управленческая, операционная структуры и структура собственности банка и его более широкой группы не должны препятствовать эффективному надзору как на соло, так и на консолидированной основе. Необходимо отметить также примечание 12 к СК5. Упомянутое примечание касается практического применения критерия и со ссылкой на документ Комитета 2003 г. по «ракушечным» (shell) банкам указывает, что в силу критерия такие банки не подлежат лицензированию. СК8. Предусмотрено, что при рассмотрении вопроса о кандидатурах на занятие должностей директоров и старшего менеджмента следует оценивать возможность конфликта интересов лица-кандидата на должность в руководстве банка и самого банка как коммерческой организации. В СК9 требования к системам корпоративного управления, риск-менеджмента и внутреннего контроля конкретизированы указанием на необходимость систем, связанных с выявлением и предотвращением преступной деятельности, а также с контролем за функциями банка, которые предполагается осуществлять на базе аутсорсинга. Лучшая практика. В ДК2 внесено редакционное уточнение. Рекомендация исходного ДК гласила, что как минимум один член совета директоров должен иметь прочные (sound) знания по каждому виду деятельности, осуществляемой банком. В соответствии с уточненной версией требуются знания не одного (как минимум) члена совета директоров, а коллективные прочные знания совета директоров. Понять, что собой представляют эти коллективные знания совета директоров и как их оценивать, не вполне ясно. Тем не менее по результатам обсуждений внесенное изменение было решено сохранить. Принцип 4. Передача значительной (части) собственности (на банк) (принцип 4) Принцип. Изменение, внесенное в принцип, текст которого занимает две с половиной строки, является весьма показательным. Для лучшего восприятия изменения приведем полностью принцип в уточненной редакции: Орган надзора наделен полномочиями рассматривать и отклонять любые предложения по передаче другим лицам значительной части собственности на существующие банки, или контрольных пакетов, владение которыми осуществляется прямо или косвенно. Как видим, проблема выявления реальных владельцев банков является актуальной не только для российской, но и для международной практики надзора, причем соответствующее положение вводится в Принципы в качестве стандарта, минимального требования. Критерии. Изменения, внесенные в СК, развивают приведенное изменение в тексте принципа. СК1 дополнен положением о том, что законы или подзаконные акты помимо ясного определения значительной (части) собственности содержат также ясное определение контрольного пакета (контролирующего участия). В новой версии СК2 и СК3 указывают на бенефициарную собственность как на вид собственности, которая требует идентификации и получения соответствующего согласия органа надзора по передаче собственности так же, как и иные виды собственности, основанные непосредственно на владении титулом собственности. СК4 представляет собой повышенный в статусе и уточненный ДК версии 1999 г. Он звучит следующим образом: Орган надзора получает от банков через периодическую отчетность или проверки на месте имена и доли участия всех значительных акционеров или тех, кто контролирует 1 банки, включая идентификацию бенефициарных собственников акций, владение которыми осуществляется через номинальных держателей, хранителей и через предприятия, которые могут быть использованы для сокрытия собственности. Как видим, выяснению личности собственника придается существенное значение. Следует отметить и то, что по сравнению с ДК, каким он был в версии Методологии-99, текст СК4 звучит в отношении идентификации бенефициариев жестко и безапелляционно, в то время в исходном тексте речь шла о такой идентификации с оговоркой по возможности. Введен новый СК5, требующий, чтобы орган надзора имел право предпринять соответствующие действия по изменению (модификации), отмене и принятию любых иных решений в отношении 1 В тексте: «использует контролирующее влияние» (exert controlling influence). ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007 29 Актуальная тема сделок, результатом которых было изменение контроля над банком, если эти сделки были совершены без необходимого уведомления либо одобрения органа надзора. Лучшая практика. Введен ДК, согласно которому законы или подзаконные акты определяют, либо орган надзора устанавливает, что банки обязаны извещать орган надзора, как только им стала известна любая значимая информация, которая может иметь негативное влияние на соответствие крупного акционера (установленным требованиям). Принцип 5. Крупные приобретения (принцип 5) Принцип. Принцип 5 является в каком-то смысле alter ego принципа 4. В отличие от четвертого принципа, посвященного вопросам изменения собственности на банк (пассивные капитальные операции) и месту и роли органа надзора в этом процессе, пятый принцип определяет подходы к надзору за инвестициями и приобретениями самого банка (активные капитальные операции). Соответственно, предусматриваемые пятым принципом полномочия и ответственность органа надзора в значительной степени похожи на полномочия и ответственность, предусмотренные четвертым принципом. Различия состоят в том, что принцип 5 более определенно направлен на предотвращение ситуаций, когда приобретение банка может подвергнуть его чрезмерным рискам или препятствовать эффективному надзору. Текст принципа 5 уточнен незначительно: в новой версии прямо указано, что принцип распространяется в том числе на приобретения и инвестиции, произведенные в целях организации трансграничной деятельности. Критерии. СК3 предусматривает право органа надзора запретить крупное приобретение/инвестиции, включая создание филиалов или дочерних банков, в странах, где законы о (банковской) тайне или иные регулятивные нормы не разрешают предоставлять информацию, которая может требоваться для осуществления надлежащего (трансграничного) консолидированного надзора. СК5, повторяя СК4 версии 1999 г., говорит об ограничениях на уведомительный порядок согласования приобретений и инвестиций с органом надзора. Согласно этому критерию случаи, когда уведомительный порядок может быть признан достаточным, должны четко определяться законами или подзаконными актами, и эти случаи, главным образом, касаются ситуаций, когда деятельность объекта инве-стирования тесно связана с банковской и объем инвестиций незначителен относительно капитала банка. Аналогичные по сути подходы предусмотрены принципом 4. В связи с этим еще раз следует обратить внимание на положение дел в российском законодательстве. А именно, требуется внесение изменений, в частности, в статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», обеспечивающих достаточный комфорт для передачи банками – членами банковских групп информации головным банкам банковских групп, необходимой для целей консолидированного надзора. С другой стороны, данное требование необходимо учитывать и при принятии решений в отношении заявок на крупные трансграничные приобретения и инвестиции российских банков. Введен новый СК6, согласно которому орган банковского надзора должен быть осведомлен о рисках, которые небанковская деятельность (участников банковской группы) может принести банковской группе, и должен располагать возможностями (способами) предпринять действия для снижения (ограничения) этих рисков. Таким образом, данный критерий – один из группы критериев, в соответствие с которыми полномочия органа надзора должны распространяться на всю банковскую группу, включая ее небанковских участников. ■ Продолжение следует. 30 ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 1/2007
