Аграрный вопрос: основные предложения

Приложение 13
к Ежегодному экономическому докладу 2008 года
Общероссийской общественной организации «Деловая Россия»
«Стратегия 2020»: от экономики «директив» к экономике «стимулов»
Ю.Ю. Огнев
Аграрный вопрос: основные предложения•
1. Современное состояние российского АПК
В
мировой
практике
принято
разделять
АПК
(агропромышленный
комплекс) на три части – непосредственно производителей сельхозпродукции,
сферу обеспечения сельхозпроизводителей средствами производства, и сферу
потребления,
переработки,
транспортировки,
хранения,
распределения
сельхозпродукции. По оценкам, один сельхозпроизводитель обеспечивает 5-6
рабочих мест в других областях. В настоящее время в сельской местности
проживает около 38 млн. граждан РФ, примерно 10 млн. из них заняты в АПК.
Доля сельского хозяйства в ВВП составляет сейчас 5-6% , что примерно на
уровне таких отраслей, как строительство или транспорт.
Состояние российского АПК в настоящее время достаточно сложное, ряд
экономистов-аграрников определяют это состояние как критическое. Такое
состояние сложилось как в результате накопившихся в дореформенное время
проблем и противоречий, так и в результате самого реформирования, которое
проводилось без должного учета специфики российского АПК, в том числе
климатических условий. Россия имеет хорошие потенциальные возможности для
увеличения производства сельскохозяйственной продукции. В России около 10%
мировых
посевных
площадей,
в
том
числе уникальные черноземы. Но
значительная часть территории находится в зоне рискованного земледелия,
климат
более
холодный,
чем
в
развитых
странах.
Это
обусловливает
значительную разницу в урожайности, доходности аграрного производства и
необходимых для его развития затратах и ресурсов.
•
Приложение 13 подготовлено авторской группой под руководством генерального директора
«Международной зерновой компании», члена Генерального совета «Деловой России» Ю.Ю.
Огнева.
В
настоящее
время
Россия
не
обеспечивает
себя
многими
продовольственными товарами. Импорт мяса составляет около 30% от уровня
потребления. Импортируется значительные объёмы сахара, сливочного и
растительного масла, сыра. Уровень доходов занятых в сельском хозяйстве
невысок, средняя заработная плата по отрасли в 2004 году составила всего 2990
рублей, что фактически ниже прожиточного уровня. Доля сельского хозяйства в
ВВП составляет сейчас 5-6% , что примерно на уровне таких отраслей, как
строительство или транспорт.
Продукция растениеводства составляет по стоимости 55% от общего
объёма сельскохозяйственной продукции, продукция животноводства - 45%. В
продукции растениеводства основные объёмы составляет производство зерна
(53% всех посевных площадей). В среднем по стране производство продукции
растениеводства прибыльно (рентабельность примерно 50%), а производство
продукции животноводства убыточно.
Сельское население стареет, молодежь стремится покинуть село и
переехать в город, где более благоприятные условия и выше заработки. Уровень
доходов занятых в сельском хозяйстве невысок, средняя заработная плата по
отрасли в 2004 году составила всего 2990 рублей, что фактически ниже
прожиточного уровня
Такая тенденция опасна, так как сельское хозяйство – это не только
производство продукции, но и очень важный уклад жизни, отдельный социум,
который решает многие задачи российского общества. Это вопросы культурных и
национальных традиций, вопросы социального, политического контроля над
территориями и т.д., что невозможно оценить деньгами.
Вместе с тем, с 1999 года в аграрном секторе наблюдаются и позитивные
процессы. Многие хозяйства приспособились к рыночным условиям и показывают
хорошие экономические результаты. Увеличивается производство зерна, Россия
стала одним из крупнейших экспортеров зерна. Растет производство мяса птицы
(рост около 15% в год). При оценках тенденций развития мировой экономики
иностранные аналитики сейчас всегда учитывают возможности России в
наращивании производства сельскохозяйственной продукции, учитывая её
ресурсы. По цене и объёмам производства зерна Россия может стать одной из
самых конкурентоспособных зерновых держав мира.
Современное состояние российского аграрного сектора – это медленное
восстановление после кризиса. Но темпы роста АПК медленные. Возможности
для
роста
используются
недостаточно,
хотя
потенциал
роста
очевиден.
2
Государство, осознавая важность ускорения развития АПК, готово выделить
дополнительные финансовые и другие ресурсы для решения этой задачи,
увеличить свою роль в регулировании процессов, происходящих в АПК. Мировой
опыт показывает, что добиться устойчивого и эффективного функционирования
АПК без применения планирования, государственной поддержки и управления не
удается.
2. Цели и направления аграрной политики
Основные цели очевидны:
-
создание условий
продукции
–
для увеличения
поддержка
с.х.
производства
сельскохозяйственной
товаропроизводителей,
совершенствование
инфраструктуры рынков и развитие конкуренции;
- защита российских сельхозтовароопроизводителей от недобросовестной
конкуренции, стимулирование экспорта;
- устойчивое воспроизводство материально-технического, кадрового и природноэкологического потенциала сельского хозяйства.
Понятны также и общие направления достижения этих целей:
- увеличение производства зерна, поддержка экспорта;
-повышение
конкурентоспособности,
защита
отечественной
сельскохозяйственной продукции на внешних рынках при вступлении России в
ВТО;
-форсированное развитие животноводства (в режиме импортозамещения),
- устойчивое развитие сельских территорий.
2.1 Производство зерна имеет определяющее значение для ускорения
развития АПК. Обеспечение роста производства зерновых и создание на этой
основе сбалансированной кормовой базы – один из главных, приоритетов
обеспечения продовольственной безопасности РФ. Однако сегодня в рамках
национального проекта «Развитие АПК» комплексные последовательные меры
по поддержке зернового производства отсутствуют. Без достаточного количества
фуражного зерна по приемлемым ценам невозможно ускоренное развитие
животноводства которое сегодня является основным приоритетом национального
проекта. На основе импортного фуража конкурентоспособное животноводство не
может быть создано.
3
Для
обеспечения
продовольственной
безопасности
по
основным
продуктам питания России необходимо принимать чрезвычайные меры. И только
при этих условиях и ежегодном увеличении производства мяса в размере 300-400
тыс. т. можно к 2020 г. достичь продовольственной безопасности, или в крайнем
случай выйти на показатель продовольственной независимости к 2015 г. это 80%
к потребности. Основой увеличения производства продукции животноводства
является решение зерновой проблемы. Современное состояние производства
зерна позволяет обеспечить население необходимыми хлебобулочными изделия,
но не решает проблему производства фуражных зерновых культур, без чего
невозможно обеспечить поступательное наращивание производства мяса и
молока.
Прибыль, которую можно получить при сложившихся ценах реализации
зерновых с 1 га посевных площадей в 1,5-2 раза ниже, чем с 1 га подсолнечника и
сахарной свеклы и в 5-6 раз ниже, чем с 1 га, занятого картофелем и овощами. А
это означает, что необходима система государственной поддержки производства
зерна за счет федерального и региональных бюджетов, льготного кредитования и
налогообложения.
Обеспечение устойчивого производства зерна требует системного подхода
к экономическим, агротехническим и биологическим проблемам. В рамках
дальнейшего хода реализации национального проекта «Развитие АПК» должна
быть разработана государственная целевая программа увеличения производства
зерна
за
счет
использования
интенсивных
и
экстенсивных
методов.
Целесообразно расширить посевные площади как минимум на 10 млн. га и
обеспечить совершенствование структуры посевных площадей под зерновыми
культурами.
Учитывая то, что в мире в расчете на душу населения произошло
сокращение посевных площадей под зерновыми за последние 25 лет с 0,23 до
0,11 га и производства зерна с 0,34 до 0,27 т, Россия получает уникальный шанс
стать крупным экспортером продовольственного зерна (при условии наращивания
объемов его производства к 2010-2015 гг. на 20-30 млн. т).
Производство зерна в значительной степени зависит от непредсказуемых
погодных факторов. Спрос на зерно на внутреннем рынке изменяется от сезона к
сезону
очень
слабо
(1-3%,
«неэластичный»
спрос),
поэтому
колебания
производства вызывают превосходящие по величине колебания цен на зерно, и,
следовательно, доходов производителей зерна.
4
Мировая практика показывает, что наиболее рациональным оказывается
«нацеливание» производства зерна в стране на превышение внутренних
потребностей
(экспортная
ориентация),
когда
даже
в
неурожайный
год
производство обеспечивает внутренние потребности, а избыток зерна регулярно
отправляется
на
экспорт.
В
этом
случае
обеспечивается
стабильность
внутреннего рынка, причем уровень цен на зерно оказывается ниже мировых, что
поддерживает конкурентоспособность отраслей-потребителей зерна. Такой путь
выбрали наиболее развитые страны (США, ЕС, Канада), по такому пути идут
сейчас Китай и Индия. Характерно, что ведущие мировые экспортеры зерна
являются также и ведущими экспортерами мяса.
Экспорт
является
одним
из
основных
инструментов
стабилизации
внутреннего рынка зерна и поддержки внутренних цен. С точки зрения
повышения
доходов
сельхозпроизводителей,
важным
является
снижение
издержек на поставку зерна на экспорт. При этом разница между мировыми и
внутренними ценами уменьшается, фермер получает более высокий доход. В
России государственные механизмы, стимулирующие экспорт зерна не работают.
В стратегии МСХ «Развитие агропромышленного комплекса и рыболовства»
предусмотрен целый раздел комплексных мероприятий, направленных на
развитие зернового экспорта: развитие портовой инфраструктуры, финансовая
поддержка экспортеров, упрощенный порядок возмещения НДС, субсидирование
железнодорожных тарифов. К сожалению ни одно из этих мероприятий на
практике сегодня не реализуются.
Российские
экспортеры
зерна
постоянно
сталкиваются
с
жесткой
конкуренцией на мировом рынке, особенно со стороны ЕС. В странах ЕС более
половины всех субсидий, выделяемых на сельское хозяйство, направляется на
производство зерна (порядка 20 млрд. евро), что в сотни раз больше суммы,
выделенной из бюджета России на все сельское хозяйство. Между тем, по
имеющимся расчетам, 1 руб., вложенный в России в производство зерна, дает
бюджету от 3 до 6 руб. в виде налогов и акцизов.
Элеваторная инфраструктура является основой зернового бизнеса в
России. В настоящее время государство владеет акциями и участвует в
управлении ряда элеваторов, которые внесены в перечень предприятий,
обеспечивающих стратегические интересы, обороноспособность и безопасность
государства. Фактически, эти элеваторы не имеют никаких преимуществ по
сравнению с другими аналогичными частными элеваторами. Построенные по тем
же типовым проектам, они расположены в тех же зерновых зонах, имеют такую
5
же
транспортную
логистику
и
техническое
оснащение.
Более
того,
неопределенность дальнейшей стратегии развития, отсутствие средств для
поддержания стабильного технического состояния и внедрения современных
технологий не способствует их развитию и не приносят государству каких-либо
ощутимых дивидендов.
Переход элеваторов в частную собственность даст дальнейший импульс
развития соответствующим регионам, в виде возможных инвестиций в развитие
элеваторной инфраструктуры, создания дополнительных рабочих мест. Кроме
того, по нашей оценке, приватизация этих элеваторов обеспечит дополнительные
поступления в бюджет в размере не менее 500 млн.рублей, которые могут быть
более эффективно использованы для реализации приоритетной национальной
программы «Развитие АПК».
2.2. Позиция по вступлению в ВТО
В настоящее время Россия уже вышла на финишную прямую в процессе
вступления в ВТО. По оценкам, вступление может состояться уже в 2006 году.
Двусторонние переговоры с большинством стран практически завершены, в
январе состоится очередной раунд переговоров с США, Швейцарией, Колумбией и
Австралией. Сама процедура вступления не справедлива: страны участники ВТО
в глобализирующейся экономике определяют правила игры, оставляя менее
развитым странам роль статиста, у которого минимизированы шансы в
определении путей развития мирового хозяйства. Влияние развитых стран на
мировую торговлю все больше приобретает монопольный характер, они
навязывают свои интересы и правила игры другим государствам и континентам.
Для аграрного сектора России к таким условиям например относятся отказ от
увеличения
субсидий
сельскому
хозяйству
или
либерализация
импорта
продукции животноводства (отмена действующих квот).
Открытие
собственных
рынков
из-за
отсутствия
соответствующей
структуры экспортных ресурсов не дает существенного эффекта для новых стран,
входящих
в
ВТО,
зато
рост
цен
на
материально-технические
ресурсы
наблюдается. Цели ВТО направлены на создание мирового рынка, где свободно
перемещается
капитал
и
трудовые
ресурсы,
а
при
наличии
свободной
конвертации национальных валют формируются и единые мировые цены на
товары. Российское производство в этих условиях с его высокими издержками
будет
постепенно
сворачиваться,
что
и
наблюдается
в
ряде
отраслей
промышленности.
6
Россия уже давно находится в сфере влияния крупных развитых стран, она
зависит от колебаний курса цен на топливо и продовольствие. Российский
продовольственный
рынок
попал
в
сферу
активного
внимания
крупных
международных производителей продовольствия. Вытеснение отечественных
производителей осуществляется за счет демпинговых цен при активной
финансовой поддержке, заключающейся в предоставлении экспортных дотаций.
В настоящее время уровень поддержки аграрного комплекса в России, по разным
оценкам, составляет 4-9%. Примерно на этом уровне находятся Индия, Китай,
Казахстан, Украина. В США уровень поддержки 26%, в ЕС – 33-36%, в Японии –
60%. Среди развитых стран только у Австралии и Новой Зеландии уровень
сопоставим с российским уровнем поддержки. Аналогичная ситуация и по
тарифной защите внутреннего сельскохозяйственного рынка – в России средний
тариф примерно 15%, В США – 12%, в Европе – 21%, в Японии – 80%, в Бразилии –
36%, в Мексике – 44%, в Индии – 116%. У нас поддержка сельского хозяйства
составляет всего лишь 3 миллиарда долларов, а разрешенный ВТО уровень – 9
миллиардов, в то же время в ЕС на поддержку направляется до 50 млрд.евро.
В настоящее время продовольственная безопасность России по мясу,
подсолнечному маслу, сахару и сое уже потеряна. Россия опаздывает с
формированием переговорной позиции, в перспективе отдавая рынки сбыта.
Промедление с разработкой и реализацией соответствующих программ приведет
к тому, что российский рынок перечисленных выше продуктов попадет под
полный контроль развитых стран. О дальнейшей стратегии развитых стран,
можно судить по торговой политике Министерства сельского хозяйства США,
среди основных направлений которого – создание стабильных рынков сбыта в
развивающихся странах и странах бывшего СССР. Субсидирование экспорта
является очень эффективной и малозатратной для государства мерой поддержки,
Россия эти возможности не использует. При этом субсидирование экспорта в
полной
мере
использует
ЕС-25
-
основной
конкурент
России
на
средиземноморском рынке зерна. Отказ от применения 5 экспортных субсидий
ЕС планируется только к 2013 году, при вступлении в ВТО согласованная позиция
ведомств – субсидирование экспорта не применять, т.е. фактически еще 6 лет
российское зерно будет менее конкурентоспособным на мировом рынке по
отношению к европейскому.
Необходимо
при
этом
упомянуть
о
требовании
государственного
регулирования аграрной сферы в ЕС, где запрещается продавать ввозимую
7
продукцию по цене ниже, чем аналогичная продукция собственного производства,
то есть ниже цены внутреннего рынка.
К сожалению, в настоящее время в России отсутствует четко продуманная
долгосрочная
стратегия
и
финансово
обеспеченная
система
внутренних
приоритетов, позволяющая стране участвовать в мировой интеграции, сохраняя
свои национальные интересы.
Сегодня основная роль противостояния недобросовестной конкуренции
заключается в защите внутреннего рынка и наращивании экспорта. Необходима
государственная
Одновременно
программа
необходимо
поддержки
создание
экспорта
российских
конкурентоспособных
товаров.
производств
и
обеспечения их выхода на мировой рынок, а затем можно частично решать
проблемы либерализации внешней торговли.
Так, Китай в течение 17 лет готовился к вступлению в ВТО, за это время
сумев создать высокотехнологическое производство, обеспечив прохождение
своей продукции на мировой рынок, вступил в ВТО. Так что опыт Китая по
подготовке конкурентоспособных производств при вступлении в ВТО для России
актуален.
Необходимо обеспечение продовольственной безопасности России в
условиях ее вступления в ВТО, перехода к рыночным отношениям и развития
процессов
глобализации.
Усиление
государственного
протекционизма
при
отстаивании интересов России на переговорах ВТО. Не следует делать
дополнительных уступок при переговорах для скорейшего вступления. Уменьшать
существующий уровень поддержки нет никаких оснований. Наоборот, нужно
оставить
резерв
для
увеличения
поддержки
(прежде
всего
зернового
производства и животноводства), так как конкурентоспособность российского
аграрного производства снизиться в результате либерализации внутренних цен
на энергоносители.
Вступление в ВТО - процесс в значительной мере объективный и
неотвратимый. И здесь важно сформировать свою национальную стратегию,
отражающую интересы России. В основе такой стратегии должны быть
приоритеты, среди которых важнейшее место принадлежит обеспечению
продовольственной безопасности.
Предложения: в рамках дальнейшего хода реализации национального
проекта «Развитие АПК»:
8
- разработать государственную целевую программу по увеличению
производства зерна включающую мероприятия по развитию экспортного
потенциала;
- увеличить размеры поддержки АПК с 3 млрд.долл. до 9 млрд.долл.;
- исключить из перечня предприятий, обеспечивающих стратегические
интересы, обороноспособность и безопасность государства элеваторы с целью их
последующей приватизации.
- зафиксировать возможность завозить в квотируемых размерах только ту
продукцию, условия производства которой хуже по сравнению с другими
странами, а затраты выше.
2.3. Форсированное развитие животноводства
Увеличение производства мяса является актуальной, но очень сложной
задачей. Основной проблемой является то, что в настоящее время производство
мяса в России в среднем убыточно – по оценкам, в 2004 году рентабельность
производства мяса была отрицательной (по крупному рогатому скоту -27%, по
свинине -0.9%, по птице -1.9%, и только по мясу коз и овец, доля которых в общем
производстве мяса не велика +2.8%). При этом ведущие российские предприятия
добиваются высокой рентабельности производства. После кризиса 1998 года в
России наметился экономический рост, увеличился платежеспособный спрос на
мясо, наметились тенденции восстановления собственного производства. При
этом рост собственного производства мяса отстает от роста спроса, доля
импортного мяса в потреблении превышает 34%, Россия является сейчас
крупнейшим мировым импортером мяса. Правительство РФ предпринимает
усилия для восстановления в необходимых объёмах собственного производства
мяса.
Разработанная
недавно
Минсельхозом
РФ
стратегия
развития
агропромышленного комплекса предусматривает в течение ближайших 10-15 лет
увеличение собственного производства мяса на 80-90% и сокращение доли
импортного мяса к 2015 году в потреблении до 20% (курс на импортозамещение).
Выполнение приоритетного национального проекта «Развитие АПК» началось как
раз с «мясного» направления. Первые два раздела проекта, над которыми сейчас
идет
интенсивная
работа
–
это
ускорение
развития
животноводства
и
стимулирование развития малых предприятий.
Для ускорения развития животноводства необходимо разработать и реализовать
следующий комплекс мер:
9
-
таможенно-тарифное
и
нетарифное
регулирование
импорта
мяса
и
мясопродуктов (постепенный отказ от квотирования по мере увеличения
внутреннего производства);
- регулирование рынков аграрной продукции и ресурсов для сельского хозяйства,
направленное на поддержание доходов сельскохозяйственных производителей;
- инновационное развитие материально-технической базы животноводства и его
кадровое обеспечение.
Развитие отечественного производства мяса имеет большое значение с
точки зрения обеспечения занятости сельского населения, увеличения и
стабильности доходов жителей села в течение всего года – доходы от
растениеводства имеют ярко выраженный сезонный характер.
2.4 Устойчивое развитие сельских территорий
Это задача является не менее сложной, чем развитие животноводства.
Современная ситуация такова, что сельские территории (в среднем по стране)
сейчас не только не развиваются устойчиво, но и по многим параметрам
деградируют. Правительство предпринимает усилия по выправлению ситуации,
многое уже делается в рамках принятой в 2002 году Федеральной целевой
программы
«Социальное
развитие
села
до
2010
года».
Координатором
программы является Минсельхоз, в программе задействованы практически все
основные
министерства
и
ведомства.
Кратко
цель
программы
можно
сформулировать следующим образом: в каждом селе должны быть хорошие
дороги, телефонная связь, чистая вода, газ, школа, медпункт, библиотека и клуб.
Сейчас по этим параметрам российские села обеспечены менее чем наполовину,
сложившаяся ситуация в социальной сфере на селе является тормозом
формирования социально-экономических условий устойчивого развития сельских
территорий. Происходит отток экономически активного населения из села в
город, увеличивается отставание села от города по уровню и условиям жизни.
Необходимо
констатировать,
что
средства,
выделяемые
в
рамках
программы, оказались недостаточны для перелома негативных тенденций в
развитии села. Кроме того, имеются случаи выделения средств из федерального
бюджета не своевременно и не в полном объёме, предусмотренном в целевой
программе, что сдерживает запланированный ввод мощностей и стимулирование
привлечения средств субъектов РФ и внебюджетных источников. Есть проблемы
и в эффективном использовании выделенных средств. В настоящее время для
решения
задачи
развития
сельских
территорий
следует
приложить
10
дополнительные усилия, в том числе в рамках приоритетного национального
проекта «Развитие АПК», а также и трех других приоритетных национальных
проектов (здравоохранение, образование, жильё).
11