Многоликая энергетическая безопасность
advertisement
Николай Кавешников Николай КАВЕШНИКОВ Заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН, кандидат политических наук nikandrrr@mail.ru м _ноголикая энергетическая безопасность Энергетика стала одной из важнейших сфер отношений между Рос­ сией и Европейским союзом. Естественная взаимодополняемость эко­ номик и м а с ш т а б ы сотрудничества предопределяют ключевую роль сторон в обеспечении энергетической безопасности в Большой Евро­ пе. Однако в настоящее время различия в трактовке понятия «энерге­ тическая безопасность» существенны, из-за чего выявить угрозы энер­ гетической безопасности и найти адекватные ответы на них сложно. Политизация проблематики также усложняет ситуацию и ведет к пре­ небрежению экономическими аспектами энергетической безопасности. В рамках о б е с п е ч е н и я б е з о п а с н о с т и п р е д л о ж е н н а я п о л и т и к а ЕС нацелена снизить уязвимость к перебоям в поставках энергоносите­ лей, фокусируя в н и м а н и е на в о з р а с т а ю щ е й зависимости от импорта и политическом давлении, с которым ЕС потенциально может столк­ нуться в связи с его импортной зависимостью. В своей практической д е я т е л ь н о с т и Еврокомиссия п о н и м а е т э н е р г о б е з о п а с н о с т ь как спо­ собность «граждан и бизнеса ЕС пользоваться всеми благами безопас­ 1 н о с т и п о с т а в о к и с н и ж а ю щ и х с я цен» , что в у с л о в и я х ч р е з в ы ч а й н о высокой импортной з а в и с и м о с т и п р е в р а щ а е т с я в задачу обеспечить надежные и стабильные поставки углеводородов по п р и е м л е м ы м це- «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 89 нам. При этом подход с т р а н - и м п о р т е р о в м о л ч а л и в о подразумевает концентрацию всех коммерческих рисков на стороне поставщика, что не только несправедливо, но в конечном счете не способствует безо­ пасности поставок. Безопасность предложения, разумеется, имеет большое значение и для стран-поставщиков в части обеспечения потребностей внутренне­ го рынка. Вместе с тем в Энергетической стратегии России на период до 2030 года учитывается и безопасность спроса: в ней отмечается, что угрозы энергобезопасности определяются в том числе и « в н е ш н и м и (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факто­ 2 рами» . В числе внешних угроз в Стратегии, в частности, указываются волатильность мировых цен, растущая конкуренция на традиционных экспортных рынках, низкая диверсификация экспорта, сохранение зави­ симости российского экспорта от стран-транзитеров, политизация энер­ гетических вопросов. Несомненно, энергетическая безопасность - общая цель потребите­ ля и поставщика, хотя эти акторы очень часто имеют разные интересы. Чтобы рассматривать энергетическую безопасность как всеобщее бла­ го, в ней следует интегрировать интересы всех сторон-потребителей, поставщиков и транзитеров. В самом широком смысле энергетическую безопасность следует понимать как устранение угрозы того, что энерге­ тический фактор станет потенциальным препятствием для экономичес­ кого роста страны в долгосрочной перспективе. Анализируя энергетическую безопасность в Большой Европе, осо­ бое внимание необходимо уделить таким аспектам, как: - стабильность, или, что точнее, предсказуемость энергетических потоков на основе различных гарантий как предложения, так и спроса. Разумеется, предсказуемость не исключает диверсификацию, равно как она не может отменить технический прогресс, ведущий к появлению на рынке новых игроков и видов энергоресурсов; - адекватный объем инвестиций в разведку, добычу и транспортную инфраструктуру; - стабильность функционирования транспортной инфраструктуры как в техническом смысле, так и с точки зрения транзитных рисков по­ литического характера; - механизмы ценообразования на энергоресурсы, способные обеспе­ чить низкую волатильность цен и справедливое распределение доходов между энергетическими компаниями стран-производителей и странпотребителей. В противном случае в системе отношений неизбежно буДекабрь, 2011 90 Николай Кавешников дут накапливаться экономические и политические противоречия, итог которых может оказаться непредсказуемым; - системы регулирования рынков на глобальном, региональном и на­ циональном уровнях, а также их взаимодействие, в особенности соче­ тание рыночных механизмов и государственного регулирования. ПРЕДСКАЗУЕМОСТЬ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ПОТОКОВ По оценкам Международного энергетического агентства (МЭА), ми­ ровой спрос на первичные энергоносители в долгосрочной перспекти­ ве по-прежнему будет расти. Располагая крупнейшими в мире запасами газа и занимая одно из ведущих мест по запасам нефти, Россия готова внести весомый вклад в обеспечение потребностей мировой экономи­ ки, и в первую очередь экономик стран Большой Европы. До экономи­ ческого кризиса добыча газа в России составляла 665 млрд. кубических метров, нефти - 490 млн. тонн. Принятая в 2009 году Энергетическая стратегия предполагает к 2030 году увеличение добычи газа до 885940 млрд. кубических метров, нефти - до 530-535 млн. тонн. Эти целе­ вые показатели демонстрируют весьма оптимистичный взгляд на буду­ щее отечественного ТЭК, но все же находятся в пределах возможного. Львиная доля экспорта российских углеводородов направляется тра­ диционным клиентам в Евросоюзе: более 60% экспорта газа и почти 70% экспорта нефти. На сегодняшний день поставки природного газа из Рос­ сии составляют около четверти потребления в ЕС, нефти - чуть менее 30%. Беспристрастно оценивая ситуацию, отметим, что ЕС является мо­ нополистическим потребителем в большей степени, нежели Россия - мо­ нополистическим поставщиком. При этом, несмотря на планы по дивер­ сификации поставок, Россия сохраняет ориентацию на страны Европы как основной экспортный рынок российских углеводородов. Между тем от европейских партнеров продолжают поступать весь­ ма противоречивые сигналы. К примеру, прогнозы потребления газа в ЕС каждый год меняются в сторону уменьшения, хотя объем выпада­ ющего спроса с трудом можно объяснить рациональными аргумента­ ми. Так, в 2005 году Еврокомиссия прогнозировала потребление газа в 2020 году на уровне 620 млн. тонн н е ф т я н о г о эквивалента (т.н.э.), в 2007 году - 505 млн. т.н.э., в 2008 - всего л и ш ь 345-400 млн. т.н.э. Для сравнения, М Э А и «Еврогаз» давали совсем иные оценки - 517 и 578 млн. т.н.э. соответственно. «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 91 Определенная непоследовательность просматривается и в полити­ ческих заявлениях. Через все документы Еврокомиссии красной ни­ тью проходит цель д и в е р с и ф и ц и р о в а т ь источники поставок, а, при­ ехав в Р о с с и ю , комиссар ЕС по энергетике Гюнтер Эттингер заявил, что «доля российского газа в среднесрочной перспективе может под­ 3 няться до 30-35%» . Еще шире разброс мнений о перспективах поста­ вок р о с с и й с к и х энергоресурсов между государствами - ч л е н а м и Е С . В у с л о в и я х т а к о й п о л и т и ч е с к о й н е о п р е д е л е н н о с т и о с о б у ю значи­ мость приобретают иные формы гарантий спроса, успешно использу­ емые на коммерческом уровне. С целью снять неопределенность в рабочих группах энергодиало­ га Россия - ЕС уже несколько лет идет работа по согласованию страте­ гий и прогнозов. Важным шагом вперед стал подписанный 24 февраля 2011 года в Брюсселе документ « О б щ и е подходы к подготовке «До­ рожной карты» сотрудничества России и ЕС в энергетической сфере до 2050 года», который, в частности, включает предложения по гармониза­ ции энергобалансов. В обнародованном летом 2011 года докладе двусто­ ронней экспертной группы предлагается широкий перечень мер, которые должны привести к «выработке подхода [к подготовке «Дорожной кар­ ты»], сконцентрированного на перспективном планировании инвестиций в энергетику и выработке оптимальной стратегии с целью определить 4 взаимные выгоды энергетического сотрудничества» . ИНВЕСТИЦИИ Суммарные мировые запасы нефти и газа достаточно велики, что­ бы удовлетворить рост спроса и до 2030 года, и надолго вперед. Одна­ ко нет уверенности, что существующие запасы будут разрабатываться довольно быстро. Сегодня мир пожинает плоды высоких цен на энер­ горесурсы середины 2000-х годов, которые стимулировали компании инвестировать в разведку и добычу. Однако следует помнить, что ин­ вестиционные решения были приняты в начале - середине 2000-х го­ дов. Поскольку инвестиции в ТЭК в последние годы резко сократились, существует вероятность, что через несколько лет спрос на углеводоро­ ды превысит предложение, в результате чего на мировом рынке возник­ нет физическая нехватка энергоресурсов. Колебания спроса и предло­ жения, а также ценовая волатильность беспокоят и производителей, и потребителей. Дело в том, что современная система регулирования глоДекабрь, 2011 92 Николай Кавешников бального рынка энергоресурсов не в состоянии эффективно сглаживать колебания цен, поскольку отсутствуют инструменты для согласования долгосрочных интересов различных акторов и не существует рацио­ нальной основы для формирования ценовых ожиданий. В условиях нестабильности глобального рынка энергоресурсов осо­ бое значение приобретает идея разделения рисков. Российскую пози­ цию сформулировал заместитель премьер-министра РФ Игорь Сечин: «Естественно, что при освоении новых регионов [газо- и нефтедобычи] мы не хотим брать все риски на себя... Перекладывание всех рисков и ответственности за снабжение растущих потребностей человечества в энергии только на ее производителей вряд ли справедливо. Потреби­ тели должны делить с нами эти риски и вносить адекватный вклад в разработку месторождений и развитие инфраструктуры... Мы должны находить взаимоприемлемые формы сотрудничества между производи­ телями и потребителями энергоресурсов...» 5 Необходимость долгосрочных инвестиций в ТЭК ставит вопрос об иностранных инвестициях и различных формах обмена активами. По всему миру усиливается контроль за ресурсами со стороны стран, об­ ладающих этими ресурсами, и национальных компаний. Иностранных партнеров все чаще привлекают к разработке месторождений в качес­ тве « м л а д ш и х п а р т н е р о в » или «подрядчиков». На сегодня к р у п н ы е частные компании западных стран контролируют около 4 4 % мировой добычи нефти и чуть более 5 0 % добычи газа; к 2030 году их доля, ве­ роятнее всего, сократится до 38 и 4 0 % соответственно. Озабоченность экспертов, выражающих интересы крупных энергетических компаний (мейджоров), понятна. Однако не следует забывать, что национальный суверенитет на недра - общепризнанный элемент международного пра­ ва. И если западные добывающие компании обеспокоены усложнением доступа к зарубежным месторождениям, то закономерна и обеспокоен­ ность стран-производителей в связи с тем, что иностранные компании контролируют 44-50% их национальных запасов. И в России, и в странах ЕС существуют механизмы государственно­ го контроля над иностранными инвестициями в стратегические отрас­ ли, к числу которых относится и энергетика. Из числа примеров огра­ ничения деятельности р о с с и й с к и х компаний в ЕС можно упомянуть случай с «Центрика», попытки «Лукойла» приобрести активы в Греции 6 и Испании и т.д. , которые столкнулись с противодействием националь­ ных правительств. При этом не следует забывать, что совокупный объ­ ем российских инвестиций в энергетику ЕС во много раз меньше, чем «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 93 объем европейских инвестиций в российский ТЭК. Стратегия россий­ ской стороны заключается не в том, чтобы ограничить, а в том, чтобы привлечь иностранных инвесторов, разумеется, при условии учета ин­ тересов принимающей стороны. Российская энергетическая стратегия предполагает, что до 2030 года потребуется 1,8-2,2 трлн. долларов инвестиций в топливно-энергети­ ческий сектор страны, в том числе в нефтяную отрасль - 609-625 мил­ лиардов, в газовую - 565-590 млрд. долларов. Очевидно, что внутренних ресурсов будет недостаточно. Предполагается довести долю прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в общей структуре инвестиций в ТЭК до 8% к 2020 году и до 12% - к 2030 году. Безусловно, сегодня не мо­ жет быть и речи о том, чтобы предоставлять иностранным инвесторам те «полуколониальные» условия, которые содержались в соглашениях о разделе продукции (СРП) 1990-х годов. Открывая иностранным инвесто­ рам доступ к разработке месторождений, российская сторона рассчиты­ вает не только получить финансовые средства на доступ к зарубежным технологиям разработки сложных месторождений (например, шельфовых). У иностранных инвесторов, задействованных в добыче, возника­ ет заинтересованность в стабильном сбыте углеводородов и гарантиях сбыта на своих национальных рынках. Такая схема, естественным об­ разом объединяя интересы производителя и потребителя, надежно обес­ печивает энергетическую безопасность. К примеру, в августе 2011 года «Роснефть» и «ЭксонМобил» подписали Соглашение о сотрудничестве на Арктическом шельфе России. По оценкам, общие инвестиции в про­ ект могут составить до 500 млрд. рублей. Не закрыт и газовый сектор: в марте 2011 года французская «Тоталь» приобрела 12% акций крупней­ шего российского независимого производителя газа «Новатэк», а также вошла в ключевой перспективный проект «Новатэк» - «Ямал СПГ». ТРАНЗИТ Транспортировка традиционно представляет собой одно из ключе­ вых звеньев энергетической безопасности. Жизненно важно, чтобы на политическом и коммерческом уровнях была осознана общая ответс­ твенность за развитие транспортной инфраструктуры. В особенности это справедливо для поставок в Европу российского газа, о с н о в н ы е месторождения которого расположены в Сибири. Соответственно, не­ обходимо разделить как затраты, так и риски любого характера (техниДекабрь, 2011 94 Николай Кавешников ческие, политические и т.д.). На практике возможны различные схемы р а з д е л е н и я затрат, самая е с т е с т в е н н а я из которых - модель долевой собственности, использованная при строительстве «Северного потока». До недавнего в р е м е н и т р а н с п о р т н ы е м о щ н о с т и по п о с т а в к е газа в Европу (кроме стран СНГ) составляли около 170 млрд. кубических метров в год. Максимальный объем поставок в Европу был зафикси­ рован в 2008 году - чуть больше 150 млрд. кубических метров, в том числе в ЕС - 146 млрд. кубических метров. Иными словами, газопрово­ ды работали практически на пределе своих возможностей. Введенный в строй газопровод «Северный поток» создает критически важный ре­ зерв мощности. Он обеспечивает возможность на долгосрочную перс­ пективу удовлетворить растущие потребности стран ЕС в российском газе, которые, по оптимистичным оценкам, к 2030 году могут достичь 230 млрд. кубических метров. Особо следует отметить техническую уникальность проекта и его соответствие самым строгим экологичес­ ким т р е б о в а н и я м . Реализовать проект стало в о з м о ж н ы м , л и ш ь объ­ единив финансовые, технические и логистические возможности рос­ сийских и европейских компаний. Важную роль сыграло и р е ш е н и е Еврокомиссии присвоить трубопроводу статус приоритетного проекта, отвечающего интересам всей Европы. Ради бесперебойной транспортировки энергоресурсов в Европу требуется урегулировать о т н о ш е н и я со с т р а н а м и - т р а н з и т е р а м и . За п о с л е д н и е д е с я т и л е т и я Россия п р и л о ж и л а много усилий, чтобы пе­ р е в е с т и на р ы н о ч н у ю основу о т н о ш е н и я с Б е л о р у с с и е й и Украиной (разделить контракты на поставку и транзит, перейти на рыночное це­ нообразование, повысить прозрачность отношений за счет устранения посредников). Процесс проходил нелегко, о чем прекрасно известно европейским партнерам. К сожалению, потребители газа в странах ЕС остаются заложниками попыток использовать транзитное положение для получения необоснованных преимуществ: от украинских контра­ гентов «Газпрома» регулярно исходят требования пересмотреть под­ п и с а н н ы е к о н т р а к т ы . О з а б о ч е н н о с т ь в ы з ы в а ю т о б в и н е н и я в адрес Юлии Тимошенко в п р е в ы ш е н и и д о л ж н о с т н ы х полномочий и стрем­ ление т а к и м образом п о с т а в и т ь под с о м н е н и е д е й с т в и т е л ь н о с т ь за­ ключенных зимой 2009 года газовых контрактов. В свете т р а н з и т н ы х рисков политического характера, с которыми Россия и ЕС неоднократно сталкивались в последнее десятилетие, осо­ бое значение приобретает возможность маневрировать энергопотоками. Замысел «Северного потока» состоял не только в увеличении поставок «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 95 газа, но и в том, чтобы впервые напрямую доставлять газ из России в Германию и другие западноевропейские страны, минуя страны-транзитеры. При этом речь не идет о том, чтобы прекратить поставки по су­ ществующим транзитным трубопроводам. Однако само наличие аль­ тернативных маршрутов не позволит транзитным странам применить практику «несанкционированного отбора» и угрозу повысить транзит­ ные тарифы при росте цен на поставляемые углеводороды. С л е д у ю щ и м шагом в этом н а п р а в л е н и и должен стать газопровод «Южный поток». Конечно, любые излишние мощности стоят денег. Бо­ лее того, «обходные» трубопроводы, наподобие «Набукко» или «Юж­ ного потока», заведомо дороже к л а с с и ч е с к и х м а р ш р у т о в . В ы с о к и й уровень доверия между участниками всей цепочки - производительтранзитер-потребитель - снижает риски и устраняет излишние затра­ ты. Однако при наличии серьезных политических рисков проекты по диверсификации поставок и строительству «обходных» трубопроводов становятся рациональными. Европейским партнерам решать, насколько гипотетический риск прекращения поставок газа из России оправдыва­ ет строительство «Набукко». Параллельно с развитием «обходных» трубопроводов Россия ведет ин­ тенсивную работу для стабильного транзита газа по существующим марш­ рутам. Россия поддержала идею трехстороннего газотранспортного консор­ циума с участием Украины и Евросоюза. По неофициальной информации, идут интенсивные консультации с привлечением европейских компаний. О п ы т газового кризиса 2009 года показал важность оперативных контактов и независимого мониторинга. Вскоре после кризиса Россия и Евросоюз создали и в начале 2011 года усовершенствовали механизм раннего предупреждения в сфере энергетики, который установил поря­ док практических мер в случае чрезвычайной ситуации в сфере поста­ вок газа, нефти и электроэнергии. Подобные инструменты повышают уровень взаимного д о в е р и я . Быть может, стоило бы привлечь к ним представителей стран-транзитеров. ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ Страны-экспортеры заинтересованы в более приемлемом для них механизме ценообразования. При справедливом ценообразовании до­ быча энергоресурсов должна давать доходы, достаточные для расши­ р е н н о г о в о с п р о и з в о д с т в а за счет с о б с т в е н н ы х р е с у р с о в . В этой сиДекабрь, 2011 96 Николай Кавешников туации привлечение и н о с т р а н н ы х инвестиций будет диктоваться не задачами «выживания» поставщика, а сопоставлением стоимости ре­ сурсов и возможности через иностранные инвестиции получить доступ к новым технологиям или рынкам сбыта. Более того, справедливое ценообразование должно позволять стра­ нам-производителям изымать значительную часть нефтегазовых дохо­ дов для развития других отраслей экономики и решения социальных за­ дач. Такое требование не носит чрезмерный характер, а лишь позволит сбалансировать существующее распределение доходов. Сейчас в боль­ шинстве стран Западной Европы доля налогов в цене нефти превыша­ ет импортную цену. Иными словами, с одного потребленного во Фран­ ции литра нефти французское правительство в виде налогов получает большую сумму, нежели зарубежная компания-поставщик и правитель­ ство страны-производителя, вместе взятые. По оценкам ОПЕК, средне­ годовой объем «нефтяных» налогов в странах «Большой семерки» за 2004-2008 годы составлял 684 млрд. долларов, в то время как доходы 7 ОПЕК были чуть меньше - 669 млрд. долларов в год . Аналогичным образом выглядит баланс распределения прибылей в газовой отрасли. По данным «Газпрома», средняя цена реализации газа для дальнего зарубежья (т.е. в страны ЕС и Турцию) в 2009 году состав­ 8 ляла 166,3 евро за 1 тыс. кубических метров . Тогда же, по данным Евростата, цена газа в среднем по ЕС была гораздо выше: для домохозяйств 584 евро за 1 тыс. кубических метров, для промышленных потребителей 9 - 345 евро за 1 тыс. кубических метров . Прямой доступ иностранных пос­ тавщиков к конечному потребителю на рынке ЕС может - за счет роста конкуренции между поставщиками - привести к снижению цен. Однако, по всей видимости, у Евросоюза есть весомые аргументы в пользу того, чтобы сохранить приоритет национальных компаний на розничном рынке. «Газпром» очень гибко о т р е а г и р о в а л на п а д е н и е с п р о с а на газ в результате экономического кризиса 2008-2009 годов. Компания отка­ залась взимать с е в р о п е й с к и х покупателей ш т р а ф ы за недобор объ­ емов по контрактам: «бери или плати», признав, что с о к р а щ е н и е за­ купок вызвано объективными причинами. Позднее «Газпром» пошел на временные уступки по цене, поскольку разница между формульны­ ми и спотовыми ц е н а м и * поставила в сложное положение европейс- * Долгосрочные контракты «Газпрома» с европейскими потребителями увязывают цену на газ с це­ ной корзины нефти и нефтепродуктов посредством специальной формулы. Цена на спотовых рын­ ках складывается на основе текущего спроса и предложения. «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 97 кие энергетические компании. Н о в ы е договоренности с компаниями ряда стран ЕС предусматривают продажу до 1 5 % российского газа по спотовым ценам. По оценкам независимых экспертов, в 2010 году ус­ тупки могли стоить «Газпрому» около 200 млн. долларов. Разумеется, переговоры шли н е п р о с т о , и сегодня против «Газпрома» подано не­ сколько исков в Стокгольмский арбитраж. Однако в целом российские газовики заняли достаточно гибкую позицию. Кстати говоря, сегодня, когда спотовые цены в Европе ниже «формульных», европейские по­ купатели требуют и получают уступки по цене. Между тем несколько лет назад, когда «формульные» цены были существенно ниже спотовых, «Газпром» строго придерживался своих обязательств, не требуя пересмотра цен в свою пользу. Ф о р м и р о в а н и е ц е н ы на газ на с п о т о в ы х р ы н к а х имеет свои пре­ имущества. За последние годы российские газовики приобрели боль­ шой опыт работы на спотовых рынках ЕС и С Ш А . В ч а с т н о с т и , до­ черняя компания «Газпрома» «Газпром Маркетинг энд Трейдинг Лтд.» успешно ведет торговлю на спотовых площадках Великобрита­ нии, Бельгии, Нидерландов и Франции. Отметим, что спотовые рынки газа могут эффективно функционировать лишь при наличии несколь­ ких источников физических поставок, опоре на подземные газохрани­ лища и высокой л и к в и д н о с т и рынка. Такие спотовые р ы н к и есть да­ леко не во всех странах ЕС - более того, не везде возможно их создать. И весьма с т р а н н о выглядят, например, т р е б о в а н и я П о л ь ш и ввести в контрактную цену российского газа спотовую составляющую при от­ сутствии в стране спотового рынка газа. В то же время сохранение долгосрочных контрактов и привязка эк­ спортных газовых цен к текущим ценам на нефть остаются ключевым элементом надежности при р е а л и з а ц и и крупных экспортно-импорт­ ных поставок. Без долгосрочных контрактов п о с т у п а ю щ и й на рынок объем газа зависит от п р и в л е к а т е л ь н о с т и цен. Е с л и с п о т о в ы е ц е н ы низки, то простая коммерческая логика заставляет производителя уйти на более привлекательные рынки или придержать газ до лучших времен. И тогда в период п о в ы ш е н и я цен магистральные газопрово­ ды могут просто не справиться с пиковыми нагрузками. Н а д е ж н о с т ь обеспечения Европы энергоресурсами может оказаться под угрозой. Если потребитель желает стабильности поставок, он должен быть го­ тов платить за газ и приплачивать за стабильность. Декабрь, 2011 98 Николай Кавешников РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКОВ Особое место в концепции энергетической безопасности занимает дискуссия о роли государства, методах регулирования отрасли. Мно­ гие э к с п е р т ы считают, что о с н о в н о й и с т о ч н и к э н е р г о б е з о п а с н о с т и - рынки, позволяющие спросу и предложению более оперативно реа­ гировать на шоки и дисбалансы, а не управляемая система. Возника­ ет в о п р о с : возможен ли на практике и д е а л ь н ы й либеральный рынок энергоресурсов, а тем более всеобъемлющая система таких рынков? Пожалуй, единственный либеральный энергетический рынок - миро­ вой рынок нефти. Тем не менее, как показывает практика, л е ж а щ и е в его основе механизмы биржевой торговли ведут к высокой волатильности цен. Сегодня более 8 0 % б и р ж е в ы х сделок на рынке нефти за­ ключают финансовые инвесторы. Как следствие, цену формирует «бу­ мажный рынок», оторванный от физических поставок нефти. Тот, кто хочет положиться на глобальные энергетические рынки, должен сна­ чала поверить в «добрую волю» финансовых спекулянтов. Энергетическая безопасность не может быть с п о н т а н н ы м резуль­ татом рыночного саморегулирования даже в случае высокой степени либерализации. Точнее, либеральный (но не свободный от госрегули­ рования) рынок энергии может существовать в рамках одной страны, либо группы стран с относительно гомогенными интересами, вследс­ твие схожей ресурсообеспеченности и структуры ТЭК. Однако такой рынок вряд ли может объединить с т р а н ы - п о с т а в щ и к и и страны-пот­ ребители, то есть не может стать поистине общеевропейским. И речь здесь идет не только о взаимоотношениях между Евросоюзом и Рос­ сией: не будем забывать о Норвегии, п о л н о с т ь ю и н т е г р и р о в а н н о й в единый внутренний рынок ЕС за исключением двух секторов - энер­ гетики и рыболовства. Способ регулирования энергетических рынков определяется не по­ литическими императивами, а спецификой ТЭК разных стран. В Рос­ сии энергетический рынок далеко не так монополизирован и подконт­ ролен государству, как принято считать. Реформы в электроэнергетике были даже более радикальными, чем в Евросоюзе. Значительная часть нефтяных компаний не принадлежит государству; вертикально интег­ рированные нефтяные компании (ВИНК) находятся под жестким кон­ тролем антимонопольных органов. В газовой отрасли также постепен­ но вводятся элементы конкуренции. С другой стороны, энергетический рынок ЕС не настолько либера«Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 99 лен, как пытаются представить чиновники из Брюсселя. Из 18 стран ЕС, представивших отчеты за 2008 год, в семи странах три крупней­ ш и е к о м п а н и и к о н т р о л и р о в а л и б о л е е 9 0 % р о з н и ч н о г о р ы н к а газа, еще в ш е с т и странах на их д о л ю п р и х о д и л о с ь 70-90%. Доля потре­ б и т е л е й , с м е н и в ш и х п о с т а в щ и к а ( к л ю ч е в о й п о к а з а т е л ь д л я оцен­ ки результатов л и б е р а л и з а ц и и ) , была значимой л и ш ь в трех странах ЕС. К о н е ч н ы е ц е н ы на газ в странах ЕС р а з л и ч а л и с ь в три раза, на э л е к т р о э н е р г и ю - более чем в два раза, что свидетельствует о фрагм е н т и р о в а н н о с т и рынка ЕС 10 . И н ы м и словами, вместо единого кон­ к у р е н т н о г о э н е р г е т и ч е с к о г о р ы н к а Е С п о к а с у щ е с т в у е т совокуп­ ность н а ц и о н а л ь н ы х / р е г и о н а л ь н ы х о л и г о п о л ь н ы х рынков, которые не очень с и л ь н о связаны между собой. К о н к у р е н т н у ю среду на них о б е с п е ч и в а ю т не столько р ы н о ч н ы е с и л ы , сколько р а с т у щ е е госу­ дарственное регулирование. В то же время д е й с т в и я ЕС уже создают атмосферу неопределен­ ности для и н о с т р а н н ы х к о м п а н и й , которые вносят или с о б и р а ю т с я в н о с и т ь и н в е с т и ц и и в т р а н с п о р т н у ю и н ф р а с т р у к т у р у на террито­ рии Евросоюза. Ряд норм Третьего энергетического п а к е т а * требует отстранить нынешних владельцев от управления сетями или даже л и ш и т ь их права с о б с т в е н н о с т и на сетевые активы. Р е а л и з а ц и я не­ которыми с т р а н а м и ЕС норм Третьего энергопакета по р а з д е л е н и ю функций в наиболее жестком варианте может противоречить нормам м е ж д у н а р о д н о г о права. В свете этого ч р е з в ы ч а й н о важно р е ш е н и е , которое принял о с е н ь ю 2011 года Суд ЕС в о т н о ш е н и и права швей­ царской компании («Atel») с о х р а н и т ь п р е и м у щ е с т в е н н ы й д о с т у п к п о с т р о е н н о й на ее средства Л Э П между П о л ь ш е й и С л о в а к и е й . Не­ смотря на требование Еврокомиссии признать контракт между «Atel» и Словакией п р о т и в о р е ч а щ и м нормам права ЕС о разделении функ­ ций, Суд ЕС р е ш и л , что право «Atel» у п р а в л я т ь п о с т р о е н н о й на ее средства ЛЭП защищено словацко-швейцарским инвестиционным до­ 11 говором и потому легитимно . Решение Суда ЕС продемонстрировало колоссальный потенциал * Третий э н е р г е т и ч е с к и й пакет ЕС п р е д п о л а г а е т д а л ь н е й ш у ю л и б е р а л и з а ц и ю р ы н к о в электро­ энергии и газа. Принят в 2009 году, имплементирован в н а ц и о н а л ь н о е законодательство стран ЕС в 2011 году. В частности, Третий энергопакет ужесточает разделение функций добычи/генерации, транспортировки и распределения. Разделение функций возможно в трех вариантах: независимый системный оператор, независимый транспортный оператор, полное разделение собственности. В последнем случае сетевые активы должны быть реквизированы у нынешнего владельца и переда­ ны некоей «независимой компании». Декабрь, 2011 100 Николай Кавешников двусторонних инвестиционных договоров для защиты прав иностран­ ных инвесторов в энергетической отрасли. Сохранение двусторонних соглашений в качестве эффективного инструмента защиты прав и ин­ тересов европейских компаний в России и российских компаний в стра­ нах Европы - существенный элемент деловой стабильности в условиях меняющегося национального и наднационального законодательства. Еще более важен вопрос, в какой степени вводимые в ЕС либераль­ ные правила обеспечивают развитие сетевой инфраструктуры. Ответ дан в директивах Третьего энергопакета. Компании - т р а н с п о р т н ы е операторы обязаны согласовывать д е с я т и л е т н и е планы по р а з в и т и ю инфраструктуры с государственными органами, а в дальнейшем гос­ регуляторы будут жестко контролировать их исполнение. Что это, как не косвенное признание того факта, что либерализованный энергети­ ч е с к и й рынок не в состоянии гарантировать и н в е с т и ц и и , необходи­ мые для развития инфраструктуры? Вместе с тем страны ЕС, имея право приказать национальным ком­ паниям развивать внутренние сети, естественно, не могут отдать при­ каз и н в е с т и р о в а т ь в трубопроводы за п р е д е л а м и своей т е р р и т о р и и . Каков стимул для «Газпрома» вкладывать средства в строительство, например, « Ю ж н о г о потока», если, не получив приоритетного права доступа к трубе, он не сможет вернуть вложенные средства? Торможе­ ние экспортно-импортных инфраструктурных проектов в долгосроч­ ной перспективе способно л и ш и т ь Евросоюз возможности в полной мере удовлетворять растущие потребности в энергоресурсах. Как отме­ тил председатель правительства России Владимир Путин в статье для «Зюддойче цайтунг», «при всех благих намерениях, он [Третий энерго­ пакет] порождает серьезные риски в энергетическом хозяйстве Европы. Подрывает желание инвесторов вкладывать средства в новые проекты. В результате - через несколько лет вместо конкурентного рынка мы мо­ жем получить обветшавшую инфраструктуру, дефицит энергоресурсов, а значит - и высокие цены для европейских потребителей» 12 . Дискуссия о роли государства в энергетике должна трансформиро­ ваться в дискуссию о том, как сочетать в большей или меньшей сте­ пени либерализованные национальные рынки отдельных стран (групп стран) с п р и н ц и п и а л ь н о менее р ы н о ч н о й системой взаимодействия между этими рынками, основанной в том числе и на таких не вполне рыночных механизмах, как двусторонние и многосторонние соглаше­ ния, долгосрочные контракты и предсказуемые цены. Если обратиться к анализу прогнозов, то к середине XXI века мировой газовый рынок «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 101 будет представлять собой олигополию-олигопсонию с тремя крупней­ ш и м и п о с т а в щ и к а м и ( Р о с с и я , Иран и Катар) и тремя к р у п н е й ш и м и потребителями ( С Ш А , ЕС и Восточная Азия) 13 , что вряд ли создает предпосылки для глобального либерального режима торговли газом. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Как ни парадоксально, стратегии России и ЕС имеют много обще­ го. Обе стороны н а м е р е н ы сократить в н е ш н ю ю з а в и с и м о с т ь путем д и в е р с и ф и к а ц и и поставок/сбыта, п ы т а ю т с я получить доступ к важ­ ным внешним активам (запасы углеводородов или р ы н к и сбыта), ис­ пользуют энергетический сектор как крупный источник средств. Все же обе стороны остаются уязвимы к шокам, которые порождаются не вполне эффективными глобальной и региональной системами регули­ рования энергетики. Взаимозависимость между Россией и ЕС в сфере энергетики гораздо глубже, чем естественные различия интересов, и проявляется не толь­ ко в торговых отношениях. ЕС - крупнейший поставщик иностранных инвестиций в российскую экономику, в том числе и в ТЭК. Компании стран ЕС владеют технологиями, необходимыми для разработки слож­ ных российских месторождений. Наконец, взаимозависимость обуслов­ лена наличием связывающей обе стороны трубопроводной инфраструк­ туры и строительством новых трубопроводов. Именно углубление диалога между потребителями и производителя­ ми углеводородов могло бы помочь всем игрокам энергетического рын­ ка снизить риски, связанные с нестабильностью. Само по себе осозна­ ние необходимости такого рода диалога (не говоря уже о конкретных практических наработках и положительном практическом опыте в этой сфере) стало одной из важнейших тенденций в мировой энергетике и на глобальных энергетических рынках. В з а и м о д е й с т в и е России и ЕС ярко свидетельствует об этой тен­ денции. Уже более десятилетия эффективно работает многоуровневая система энергодиалога Россия - ЕС. На стратегическую перспективу рассчитана работа по гармонизации стратегий, балансов и систем регу­ лирования в рамках «Дорожной карты» энергетического сотрудничес­ тва до 2050 года». Действует механизм оперативных контактов на слу­ чай чрезвычайных ситуаций. Большую роль при подготовке российской стратегии повышения энергоэффективности сыграл опыт ЕС, переданДекабрь, 2011 102 Николай Кавешников ный в рамках энергодиалога. Важное место в новом базовом соглаше­ нии между Россией и ЕС должна занять «энергетическая глава». После долгого перерыва наметились подвижки на переговорах по соглашению о торговле ядерным топливом. Существующие двусторонние контакты е с т е с т в е н н ы м образом д о п о л н я ю т взаимодействие на уровне Россия - Е С , следуя за распределением полномочий между Евросоюзом и го­ сударствами-членами. Несколько десятилетий сотрудничества создали доверительную атмосферу на коммерческом уровне. Энергетическая безопасность в Большой Европе - отнюдь не игра с нулевой суммой: энергобезопасность может быть обеспечена только на основе системы регулирования, которая агрегирует интересы всех участников и обеспечивает справедливое распределение рисков, обяза­ тельств и доходов. В ее основу целесообразно положить неофициаль­ ный лозунг Европейского союза - «Единство в многообразии». В рам­ ках взаимоприемлемых транспарентных и стабильных правил именно многообразие способно обеспечить комплиментарность и соблюдение обоснованных интересов всех игроков энергетического рынка. В этом залог успешного продвижения к цели, обозначенной с о в м е с т н о й эк­ спертной группой - добиться, чтобы «в отношениях между странами [европейского] континента энергетическая безопасность более не была разделяющим нас вопросом» 1 14 . E u r o p e a n C o m m i s s i o n . G r e e n P a p e r . A E u r o p e a n S t r a t e g y for S u s t a i n a b l e , C o m p e t i t i v e a n d S e c u r e Energy. C O M ( 2 0 0 6 ) 105 final. B r u s s e l s . 2 0 0 6 . 8 M a r c h . P. 3. 2 Э н е р г е т и ч е с к а я стратегия России на период до 2030 года. У т в е р ж д е н а р а с п о р я ж е н и е м п р а в и т е л ь с т в а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и о т 1 3 н о я б р я 2 0 0 9 . № 1 7 1 5 - р . С . 13. 3 К о м м е р с а н т ъ . № 1 3 7 . 30.07.2010 // U R L : http://www.kommersant.ru/doc.px?DocsID=1478921 4 R o a d m a p of the EU - Russia E n e r g y C o o p e r a t i o n until 2 0 5 0 . Progress report. July 2011 // E x p e r t p a p e r s . 2 0 1 1 . 29 July. P. 5. 5 В ы с т у п л е н и е з а м е с т и т е л я п р е м ь е р - м и н и с т р а РФ И . С е ч и н а на Петербургском междуна­ р о д н о м э к о н о м и ч е с к о м ф о р у м е 17 и ю н я 2011 // U R L : h t t p : / / f o r u m s p b . c o m / u p l o a d / s h o r t h a n d / shorthand_161_ru.pdf 6 П о д р о б н е е с м . : Poussenkova N. T h e G l o b a l E x p a n s i o n of R u s s i a ' s E n e r g y G i a n t s // J o u r n a l of I n t e r n a t i o n a l Affairs. 2 0 1 0 . № 63 ( 2 ) . PP. 103-124. 7 O r g a n i z a t i o n o f t h e P e t r o l e u m E x p o r t i n g C o u n t r i e s . 2 0 0 9 . W h o G e t s W h a t from I m p o r t e d O i l ? // V i e n n a . O P E C . J u l y 2 0 0 9 . P. 1-2. 8 U R L : http://www.gazprom.ru/marketing/europe/ «Международная жизнь» Многоликая энергетическая безопасность 9 103 Р а с с ч и т а н о п о : E u r o s t a t . D a t a i n focus. № 4 7 / 2 0 1 0 . N a t u r a l gas p r i c e s for f i r s t s e m e s t e r 2 0 1 0 . 10 11 E u r o p e a n C o m m i s s i o n . S E C ( 2 0 1 0 ) 251 f i n a l . B r u s s e l s . 2 0 1 0 . 1 1 M a r c h . П о д р о б н е е с м . : Гудков И . Р е ш е н и е С у д а Е С п о д е л у « К о м и с с и я п р о т и в С л о в а к и и » : хо­ рошая н о в о с т ь для р о с с и й с к и х инвесторов в е в р о п е й с к и й Т Э К // Вся Европа.ru. 2011. № 1 0 (59) // U R L : http://alleuropa.ru/reshenie-suda-es-po-delu-komissiya-protiv-slovakiichoroshaya-novostj-dlya-rossiyskich-investorov-v-evropeyskiy-tek 12 Путин В.В. Р о с с и я и Е в р о п а : от о с м ы с л е н и я у р о к о в к р и з и с а - к н о в о й п о в е с т к е п а р т н е р с ­ тва // З ю д д о й ч е ц а й т у н г . 2 5 . 1 1 . 2 0 1 0 // U R L : http://premier.gov.ru/events/news/13088/ 13 Yegorov Y. a n d Wirl F. E n e r g y r e l a t i o n s b e t w e e n R u s s i a a n d EU w i t h e m p h a s i s on n a t u r a l g a s // O P E C Energy Review. 2008. № 3 2 (4). P. 310. 14 R o a d m a p of the EU - Russia Energy C o o p e r a t i o n until 2050. Progress report. July 2011 // E x p e r t p a p e r s . 2 0 1 1 . 29 July. P. 5. Ключевые слова: энергетическая безопасность, отношения Россия ЕС, энергодиалог Россия - ЕС. Декабрь, 2011