КАПИТАЛЬНЫЙ РЕМОНТ, СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ

Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №0)
КАПИТАЛЬНЫЙ РЕМОНТ, СОСТОЯНИЕ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ И ЕЕ РАЗВИТИЕ
Клюев В.Д. - начальник департамента методологии
сметного нормирования НАСНСИ,
доктор экон. наук проф.
Саватюгин Б.Г. - ведущий научный специалист
департамента методологии сметного
нормирования НАСЦСИ, канд.
техн. наук.
На современном этапе реализации целевых государственных программ по строительству доступного и
комфортного жилья, дорог, объектов социального и производственного назначения, осуществления
ремонта общественного и жилищного фондов неизмеримо возрастает роль стоимости строительства и цены
ее продукции. От степени достоверности и обоснованности данных показателей зависит эффективность
инвестиций, выделяемых из федерального бюджета в создание и обновление основных фондов. Однако,
следует сказать, что если по капитальному строительству принято Постановление Правительства РФ №
427 «О порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости объектов
капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального
бюджета» и его реализация, в достаточной степени, решает эту проблему, то нормативно-методическому
обеспечению капитального ремонта, практически не уделяется внимания.
Вместе с тем, как свидетельствуют данные Федеральной службы государственной статистики, средний
износ основных фондов уже сегодня достиг более 46,3%, при нормативном уровне равном 25% (Рис. 1).
При этом, из публикуемых данных за предыдущие годы видно, что динамика роста физического износа
является положительной.
Регрессионный анализ динамики изменения уровня износа показывает, что при сохранении нынешней
ситуации, в области эксплуатации и капитального ремонта основных фондов, уже к 2017 году износ
достигнет критической отметки в 50% (Рис. 2).
Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №1)
Данная цифра свидетельствует о том, что в этот период времени физический износ конструкций примерно
75% зданий и сооружений достигнет предельных состояний, то есть их дальнейшая эксплуатация станет
опасной для жизни и здоровья граждан. При этом восстановление данных зданий будет экономически не
целесообразно.
Дальнейший анализ, приводимых Росстатом данных показывает, что для приведения основных фондов в
надлежащее состояние, уже сегодня необходимо 2 750,4 млрд. руб. Сохранение же положительной
динамики износа увеличит эту сумму к 2017 году почти в 2 раза, до 4 998,6 миллиардов рублей 1 (в
ценах 2010 г.), что составит более 70% от прогнозируемого дохода государственного бюджета на 2010
г.
_________________________________
1
Общий объем прогнозируемого дохода бюджета Российской Федерации в 2010 году составит 6950,0
миллиардов рублей. - Федеральный закон от 02.12.2009 N 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и
на плановый период 2011 и 2012 годов» (принят ГД ФС РФ 20.11.2009)
Ситуация в области законодательного и нормативно-методического обеспечения управления процессами
капитального ремонта на сегодняшний день не менее пессимистична. Несмотря на то, что по ключевым
словам «капитальный ремонт» нормативно-законодательная база данных выдает список более чем из 2000
документов, большинство из них носят декларативный характер. При этом даже основное понятие
«капитальный ремонт» и его физический смысл в данных документах определены слабо и расплывчато.
Более того, в большинстве нормативных документов приводятся формулировки (определения), которые
позволяют довольно свободно трактовать понятие «капитальный ремонт», и включать в его состав, в том
числе и работы, не относящиеся к восстановлению физического износа зданий (сооружений).
Основой принятия управленческих решений в любом виде деятельности является достоверная и
своевременная информация как о состоянии отрасли в целом, так и о планах ее развития. Исходя из
этого, эффективное управление инвестициями в федеральную и муниципальную собственность неотъемлемо
от проблемы организации планирования затрат и лимитов финансовых средств на их восстановление и
модернизацию.
Планирование капитального ремонта осуществляется с целью решения большого круга задач, к основным
из которых можно отнести следующие:
определение прогнозной (на несколько лет) величины финансовых ресурсов
основных фондов в соответствии с их состоянием и структурой;
на капитальный ремонт
распределение
лимитов
финансовых средств
по
субъектам
распорядителям бюджетных средств и государственным заказчикам;
планирования,
бюджетного
главным
определение нормативной потребности в лимитах финансовых средств на капитальный ремонт, включаемых
в Перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд;
проверка достоверности сметной стоимости и оценка эффективности государственных инвестиций в
Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №2)
капитальный ремонт зданий и сооружений.
В настоящее время бюджетное планирование капитального ремонта может осуществляться двумя методами,
а именно:
на основании постановления Правительства РФ от 11.10.2001 N 714 (ред. от 29.12.2009) "Об
утверждении Положения о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд
и их финансировании за счет средств федерального бюджета".
на основании данных об износе основных фондов публикуемых Росстатом.
Рассмотрим эти методы по отдельности.
В первом случае Постановлением определяются действия государственных заказчиков и распорядителей
средств федерального бюджета по формированию «Перечня строек и объектов для федеральных нужд». В
соответствии с ним, формирование перечня объектов, включаемых в программу финансирования
государственных капитальных вложений, осуществляется только по объектам с прошедшей государственную
экспертизу проектно-сметной документацией. Включение в перечень объектов с отсутствующей проектной
документацией, разрешается только в части осуществления проектирования. То есть, фактически,
рассматриваемое Постановление позволяет осуществлять только текущее (в рамках одного года)
планирование бюджетных финансовых средств в капитальный ремонт. Однако, поскольку сегодня бюджетное
планирование осуществляется на период три года, использование данных из «Перечня ...» для
планирования затрат на периоды превышающие один год, в условиях роста физического износа основных
фондов, дает сомнительный результат. Иными словами можно сказать, что потребность в инвестициях в
капитальный ремонт будет априори занижена. Кроме того, прогнозное планирование методами,
приведенными в вышеуказанном Постановлении имеет и ряд других существенных недостатков.
Попытки организовать планирование инвестиций в капитальный ремонт на основе данных представляемых
Росстатом, пожалуй, приведут к гораздо большим ошибкам, поскольку в публикуемый износ основных
фондов входят не только здания и сооружения, но и машины, оборудование и др. Кроме того, расчет
степени износа основных фондов осуществляется методами бухгалтерского учета. При таком подходе
реальный физический износ может существенно, в разы, отличаться от данных, публикуемых Росстатом.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что отсутствие сведений о реальном состоянии
зданий и сооружений, находящихся в государственной собственности, размытая нормативно-методическая
база, а также отсутствие возможностей перспективного планирования инвестиций в восстановление
основных фондов не позволяет принимать эффективные управленческие решения и приводит к росту как
коррупционных, так и непроизводственных издержек, и как следствие - к завышению стоимости ремонтных
работ.
Исправление сложившейся ситуации невозможно без развития нормативной базы ценообразования
капитального ремонта. В МДС 81-35.2004 приводится разделение сметной нормативной базы на элементные
сметные нормы и укрупненные сметные нормативы. Если в области элементных сметных норм вопрос
ценообразования ремонтных работ в принципе решен, то в области укрупненных нормативных показателей
он остается открытым.
В период с середины 20 века и по настоящее время система нормативно-методических документов в
области прогнозирования стоимости капитального ремонта базировалась на двух основных методических
подходах. В соответствие с данными подходами прогнозные оценки строились либо на основании норм
амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов, либо на основании данных о
физическом износе конструкций здания, приведенных в ВСН 53-86(р). Остановимся подробнее на каждом
из приведенных способов.
Метод оценки стоимости капитального ремонта на основании норм амортизационных отчислений основан на
предположении, что за полный срок службы здание изнашивается на 100%.
Данный метод отличается достаточной простотой расчетов, что можно занести в разряд достоинств, если
придерживаться убеждений о прямолинейности функции нарастания физического износа на всем протяжении
срока службы здания. Вместе с тем, современные здания являются сложными техническими системами,
состоящими из различных по долговечности материалов и конструкций, которые требуют различных сроков
замены или восстановления. Поэтому расчет стоимости капитального ремонта на основании данных
амортизационных отчислений приведет к существенным искажениям прогнозных оценок.
Методы оценки стоимости капитального ремонта на основании фактических данных о физическом износе
конструкций здания, казалось бы, отличаются наибольшей достоверностью. Но данные методы расчета
подразумевают для оценки физического износа использование ВСН 53-86(р), которые предназначены
только лишь для жилых зданий. Кроме того, использование этих методов подразумевает наличие данных о
структуре восстановительной стоимости зданий. Последний показатель предлагается определять либо с
использованием укрупненных показателей восстановительной стоимости (УПВС), либо на основании
проектных данных. Однако, сведения, характеризующие количественную и качественную стороны
восстановительной стоимости в указанных УПВС определены на основании проектов по зданиям,
построенных до 1968 г. С тех пор существенно изменились технологии строительства, появилось большое
количество новых материалов, изделий и конструкций. Кроме того, изменилась и сметно-нормативная
Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №3)
база. Исходя из этого, использование названных выше показателей также приведет к существенному
искажению показателей, характеризующих стоимость капитального ремонта.
В настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации разработаны укрупненные показатели,
характеризующие стоимость капитального ремонта 1 м2 здания. Однако, эти показатели рассчитаны
только лишь для жилых зданий. При этом, остается неясным, каким образом определять стоимость
капитального ремонта других зданий и сооружений, входящих в номенклатуру объектов, финансирование
капитального ремонта которых осуществляется за счет средств федерального бюджета. Кроме того,
анализ данных показателей свидетельствует о многочисленных ошибках при разработке нормативной базы,
отсутствии четко формализованных методов расчета и общей закрытости информации об исходных данных и
методах их получения.
На наш взгляд, укрупненные нормативы должны быть классифицированы по уровню значимости и
представлять собой многоуровневую систему. При этом, тот или иной уровень определяется решаемыми
задачами, назначением укрупненных показателей и требуемой точностью их расчета.
Известно, что точность определения стоимости находится в прямой зависимости от степени укрупнения
нормативного показателя, используемого при расчетах.
Как показывает практика, для задач, решаемых на верхних уровнях, точность прогнозной оценки в 1520% является вполне приемлемой. При определении же нормативной потребности в лимитах финансовых
средств на капитальный ремонт, включаемых в перечень строек и объектов для федеральных
государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, проверке
достоверности сметной стоимости и оценки эффективности государственных инвестиций, точность
расчетов значительно повышается. В этом случае, учитывая требования Федерального Закона № 94-ФЗ,
точность оценки должна составлять порядка 5-10%.
Соответственно решаемым задачам разделяются вид и форма разрабатываемых нормативных показателей.
решения задач,
на уровне
Так,
для сокращения
трудоемкости и
повышения оперативности
государственного прогнозного планирования, могут быть использованы агрегированные укрупненные
показатели, включающие в себя все затраты, связанные с капитальным ремонтом того или иного объекта.
Показатели же, связанные с определением нормативной потребности в лимитах финансовых средств, с
проверкой достоверности цены капитального ремонта, должны быть максимально привязаны к
конструктивным решениям, технологии производства работ и применяемым материалам и механизмам.
Все вышесказанное позволило классифицировать предполагаемые к разработке нормативные показатели
стоимости капитального ремонта в зависимости от их уровня и назначения (таблица 1).
Современное состояние научного и методического
нормативных показателей следующими методами:
аппарата
позволяет
осуществлять
разработку
ресурсным;
базисно-индексным;
расчетно-аналитическим.
Рассмотрим более подробно данные методы и возможности, которые они предоставляют.
Ресурсный метод расчета нормативных показателей состоит из нескольких итераций. На первом этапе,
определяется вид и номенклатура ремонтных работ, по зданиям и сооружениям. На втором этапе,
разрабатываются технологические карты производства работ с делением на элементные производственные
процессы, и определяется потребность в строительных материалах и конструкциях. На третьем этапе, в
условиях опытного производства, осуществляются хронометрические замеры, и на их основании
определяются трудозатраты и затраты машинного времени. Далее, для всех видов затрачиваемых ресурсов
определяется стоимость в базовом уровне цен. Полученный в результате суммирования результат и есть
нормативный показатель стоимости капитального ремонта для базового района.
Рассмотренный выше метод разработки нормативных показателей отличается высокой точностью и
достоверностью результатов, но и является наиболее трудоемким и соответственно дорогим. Поэтому его
применение оправдано для разработки нормативных показателей стоимости ремонта конструктивных
элементов, осуществленного по новым технологиям восстановления и с применением новых материалов.
Базисно-индексный метод разработки нормативных показателей заключается в составлении сметных
расчетов по всем видам ремонтных работ и конструктивным элементам зданий. Данный метод позволяет
достаточно оперативно разрабатывать показатели стоимости ремонта конструктивных элементов по
существующим технологиям и учтенным в системе государственных нормативов ресурсам.
Применение базисно-индексного метода, оправдано при разработке нормативных показателей стоимости
ремонта конструктивных элементов зданий, и в сочетании с ресурсным методом позволяет в относительно
короткое время создать систему нормативных показателей, охватывающую всю производственную цепочку
ремонтных работ.
Расчетно-аналитический метод
состоит в
определении функциональных зависимостей
стоимости
производства ремонтных работ от влияющих на них факторов. Для решения задачи данными методами
используются как перечисленные выше подходы, так и методы статистического и
Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №4)
корреляционно-регрессионного анализа, а также методы оптимизации и экспертных оценок.
Таблица 1
Классификация системы укрупненных нормативных показателей стоимости капитального ремонта
№
п/п
Назначение нормативного показателя
1
Определение прогнозной (на сроки до трех
лет) величины финансовых ресурсов на
капитальный ремонтов основных фондов в
соответствии с их структурой и состоянием.
2
Распределение лимитов финансовых средств
по субъектам бюджетного планирования,
главным распорядителям бюджетных средств
и государственным заказчикам
3
Оценка эффективности государственных
инвестиций в капитальный ремонт (оценка
вариантов конструктивных решений по
стоимости их эксплуатации)
4
5
Вид нормативного показателя
Укрупненный, на объект в
целом (для линейных
сооружений на 1000 км)
Форма представления нормативного
показателя
Прогнозная
точность, %
В % от восстановительной
(первоначальной) стоимости
15-20%
В % от восстановительной
(первоначальной) стоимости, либо
удельный показатель на стоимость
100 м2, на 1000 м3, на 1 км и т.д.)
15-20 %
Удельный показатель на стоимость
100 м2, на 1000 м3, на 1 км и т.д.).
Удельный показатель стоимости
ремонта конструктивного элемента
(стоимость 1 м2, 1 м3 или 1 км)
15-20%
Определение нормативной потребности в
Укрупненный, по
лимитах финансовых средств на
конструктивным элементам и
капитальный ремонт, включаемых в перечень видам работ
строек и объектов для федеральных
государственных нужд и их финансировании
за счет федерального бюджета
Удельный показатель стоимости
ремонта конструктивного элемента
(стоимость 1 м2, 1 м3 или 1 км)
5-10%
Проверка достоверности сметной стоимости
капитального ремонта объектов,
финансируемых за счет федерального
бюджета
Удельный показатель стоимости
ремонта конструктивного элемента
(стоимость 1 м2, 1 м3 или 1 км)
5-10%
В зависимости от этапа:
- укрупненный, на объект (для
линейных сооружений на 1000
км);
- укрупненный, по
конструктивным элементам и
видам работ
Достоверность прямого использования статистических методов вызывает определенные сомнения. Это
объясняется тем, что:
во-первых, сметная стоимость восстановления зданий и сооружений может существенно различаться в
связи с различным уровнем физического и морального износа.
во вторых, экспертиза сметной стоимости ремонтных работ до выхода Постановления № 427 «О порядке
капитального
проведения
проверки
достоверности
определения
сметной
стоимости
объектов
строительства...» не проводилась и, соответственно, ничто не позволяет нам судить об эффективности
принятых конструктивных решений и используемых материалов.
в третьих, статистические методы не позволяют учесть поправок на уровень компетентности сметчиков,
составлявших сметы и заказчиков их проверяющих.
Отсутствие достоверных статистических данных не позволяет прямого использования и корреляционнорегрессионных методов для исследования функциональных зависимостей сметной стоимости капитального
ремонта от влияющих на нее факторов.
На наш взгляд, решение проблемы разработки многоуровневой системы нормативных показателей для
определения
стоимости
капитального ремонта
должно
осуществляться
с использованием
всех
вышеперечисленных методов.
В настоящее время ФГУ ФЦЦС ведется работа по формированию системы укрупненных показателей стоимости
капитального ремонта (УПСКР), предназначенных для решения первых трех задач, приведенных в таблице
1.
Разработка названных показателей осуществляется следующим образом.
На первом этапе, на основании данных субъектов бюджетного планирования разрабатывается
классификатор объектов, финансирование капитального ремонта которых осуществляется за счет средств
федерального бюджета.
На втором этапе, с использованием проектно-сметной документации по данной номенклатуре объектов
разрабатываются укрупненные нормативы восстановительной (первоначальной) стоимости (УНВС), которые
дифференцируются по конструктивным элементам на основе данных об их удельных весах. Данные
Информационно-справочная система "ГРАНД-СтройИнфо"
Капитальный ремонт. Состояние нормативной базы и ее развитие
(Страница №5)
показатели, с учетом функционального назначения объектов, объединяются в соответствующие сборники.
Далее, при помощи математических методов теории статистики, вероятности и надежности, на основании
методов и методик, разработанных ФГУ ФЦЦС, и с использованием ВСН 53-86(р) разрабатывается система
укрупненных показателей, включающая в себя цену капитального ремонта по периодам эксплуатации
здания и перечни конструктивных элементов и работ, осуществляемых в каждом периоде.
Реализация данного подхода позволит, достаточно оперативно создать систему УПСКР для оценки
стоимости капитального ремонта зданий и сооружений, финансирование которых осуществляется за счет
средств федерального и муниципального бюджетов.
В целом же, разработка новой и доработка существующей системы нормативов позволит повысить
эффективность управления инвестициями в капитальный ремонт основных фондов государства, снизить
затраты на осуществление капитального ремонта, повысить обоснованность прогнозных оценок и
достоверность сметных расчетов.