ДОКЛАД о регулировании в сфере обращения с твердыми

НЕКОММЕРЧЕСКОЕ ПАРТНЕРСТВО СОДЕЙСТВИЯ РАЗВИТИЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ
НП « НАЦИОНАЛЬНОЕ БЮРО ПО ПЕРЕРАБОТКЕ ОТХОДОВ »
109028, г. Москва, ул. Земляной Вал, д. 50А, стр. 3, ИНН 7709473810
Рабочая группа по выработке предложений по совершенствованию
существующих и разрабатываемых НПА в отрасли обращения с отходами
ПРОЕКТ 08.02.2016
ДОКЛАД
о регулировании в сфере обращения
с твердыми коммунальными отходами
г. Москва
8 февраля 2016 года
Решение в Российской Федерации глобальной задачи по организации
регулирования сферы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО),
ориентированной на достижение положительного социального, экологического
и экономического эффектов, является одной из стратегических целей, которая
может быть реализована при комплексном подходе как при подготовке
регулирующих нормативных правовых актов (НПА), так и при реализации
мероприятий, направленных на развитие и реформирование сферы обращения
с отходами в Российской Федерации.
По оценке экспертов и специалистов отрасли, в том числе зарубежных,
принятые 2014 и 2015 годах Федеральными законами № 458-ФЗ и 404-ФЗ,
планируемые к реализации с 01 января 2016 года основные концепции реформы
сферы обращения с ТКО стали значительным шагом к началу организации
работы отрасли обращения с ТКО на принципах максимального использования
исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов,
сокращения образования отходов и снижения класса опасности отходов в
источниках их образования.
Установленный срок завершения формирования нового механизма
обращения с твердыми коммунальными – 1 января 2017 года не может быть
реализован. Несогласованность работы федеральных ведомств в процессе
подготовки НПА, внесение предложений о введении моратория на реализацию
отдельных институтов регулирования (экологический сбор и установление
нормативов) создали ситуацию, которая затрудняет осуществление
деятельности в сфере обращения с ТКО в полном соответствии с требованиям
законодательства и, что значительно важнее, не позволяет органам власти
субъектов РФ и субъектам хозяйственной деятельности начать реализацию
реформы, в том числе обоснованно планировать реализацию и развитие
проектов в сфере обращения с ТКО.
1
Необходимость корректировки и уточнения параметров реформы в сфере
обращения с ТКО признаются и экспертным сообществом, и субъектами,
работающими в отрасли, независимо от степени их заинтересованности в
результатах реализации реформы.
1. Регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами
январь 2016 года
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от
24.06.1998 № 89-ФЗ, с учетом изменений, внесенных после 29.12.2014
Федеральными законами № 458-ФЗ, № 203-ФЗ, 404-ФЗ (далее – Федеральный
закон № 89-ФЗ), определил новый механизм регулирования в сфере обращения
с ТКО в целях:
− привлечения внебюджетных инвестиций в сферу обращения с твердыми
коммунальными отходами;
− структурирования рынка;
− формирования актуальных плановых целевых показателей отрасли;
− обоснования тарифной политики.
Основой нового механизма регулирования должны были стать НПА,
определяющие условия реализации следующих новаций:
1) организации системы управления отраслью путем закрепления ряда
полномочий:
− за федеральными органами исполнительной власти (в том числе
установление ставок экологического сбора, нормативов
образования отходов и лимитов на их размещение);
− за субъектами РФ – утверждение региональных программ и
территориальных схем обращения с отходами;
2) определения основы организации инфраструктуры и планирования в
сфере обращения с ТКО:
− определение регионального оператора;
− лицензирование в сфере обращения с отходами;
3) определения порядка контроля и регулирования деятельности
субъектов
хозяйственной
деятельности
потребителей
и
профессиональных участников в сфере обращения с ТКО:
− регулирование тарифов и основ ценообразования в сфере
обращения с отходами;
− упорядочивание взаимоотношений участников хозяйственной
деятельность в сфере обращения с ТКО (определение
региональных операторов, порядка организации заключения
договоров участниками отрасли);
− реализация лицензирования и лицензионного контроля за
деятельностью по сбору, транспортированию, обработке,
утилизации и обезвреживанию отходов;
2
4) актуализации планирования ценообразования и бюджетных расходов
в сфере обращения с ТКО, в том числе путем предоставления субсидий
из средств, полученных за счет экологического сбора на
софинансирование реализации региональных программ.
В настоящее время положениями Федерального закона № 89-ФЗ
определены сроки перехода в течение одного года, не позднее 01 января 2017
года.
Для обеспечения необходимого регулирования Федеральным законом 89ФЗ (в редакции от 29.12.2014) предусмотрены полномочия по утверждению 29
постановлений Правительства РФ. В настоящее время приняты:
1) Постановление Правительства РФ от 8 октября 2015 г. № 1073 «О
порядке взимания экологического сбора», первый срок уплаты
экологического сбора установлен 15 октября 2015 года, при этом принято
решение о введении моратория на введение экологического сбора –
протокол совещания у Председателя Правительства Российской
Федерации от 01.06.2015 № ДМ-П13-48пр (в НПА решение о реализации
мер по введению моратория не реализовано);
2) Постановление Правительства РФ от 3 октября 2015 г. № 1062 «О
лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке,
утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов
опасности»;
3) Постановление Правительства РФ от 17 октября 2015 г. № 1113 «О
внесении изменений в Постановление правительства Российской
Федерации от 01 июля 2014 г. № 603» («О порядке расчета размера
возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды
деятельности в сферах коммунального комплекса, электроэнергетики,
теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, недополученных
доходов, связанных с осуществлением ими регулируемых видов
деятельности, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и определения размера компенсации за счет средств
федерального бюджета расходов бюджета субъекта Российской
Федерации или местного бюджета, возникших в результате возмещения
недополученных доходов»);
4) Постановление Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342 «Об
утверждении правил представления производителями и импортерами
товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских
свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от
использования таких товаров»;
5) Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1520 «О
единой государственной информационной системе учета отходов от
использования товаров».
3
Отсутствие до настоящего времени НПА федерального уровня,
регулирующих весь комплекс отношений в сфере обращения с твердыми
коммунальными отходами (ТКО), не позволит субъектам РФ:
− организовать эффективное формирование инфраструктуры (выбор
регионального оператора) без рисков оспаривания результатов конкурса,
организовать эффективный контроль за организацией заключения и
исполнения договоров субъектами хозяйственной деятельности;
− обоснованно сформировать территориальные схемы обращения с
отходами, учитывая отсутствие регулирования в части порядка
разрешения вопросов по региональным территориальным схемам
обращения с отходами, требующим решения на межрегиональном
уровне;
− начать планирование инвестиционных и производственных программ, в
том числе без ориентиров в части предоставления субсидий за счет
средств экологических сборов.
В этих условиях необходима координация работы федеральных органов
исполнительной власти по формированию нормативного регулирования и
методического обеспечения реализации механизма регулирования в сфере
обращения с ТКО, совершенствование нормативного регулирования, принятие
федеральных НПА, определяющих условия реализации нового механизма.
2.
Риски реализации нового механизма регулирования
обращения с ТКО
Регулирование в сфере обращения с ТКО должно обеспечивать устранение
следующих рисков:
1) на федеральном уровне:
− несогласованность системы управления отраслью;
− отсутствие регулирования по ключевым вопросам (готовность и
качество НПА);
− «административное» регулирование, не учитывающее мнение
участников рынка – отраслевых ассоциаций и экспертного
сообщества;
2) на региональном уровне:
− отсутствие регулирования (готовность региональных НПА и
состояние региональных систем обращения с отходами (СОО);
− бюджетные возможности регионов по реализации нового
механизма регулирования СОО;
− конфликты интересов и криминализация отдельных сфер в
отрасли;
− степень готовности объектов инфраструктуры, степень
готовности к реализации проектов в СОО, состояние проектов,
реализующихся в сфере обращения с отходами в настоящее
время;
4
− доступность кредитных ресурсов;
3) для профессиональных участников СОО и инвесторов:
− отсутствие регулирования и/или часто изменение принципов
регулирования (политические риски);
− формирование системы лицензирования исключающее участие
значимого количества субъектов и объектов в деятельности по
обращению с ТКО, формализация лицензионного контроля,
требования к существенному изменению условий договоров
(административные барьеры);
− гарантии возврата и доходности инвестиций;
− доступность кредитных ресурсов;
4) связанных с повышением платежной нагрузки на население:
− иждивенческое отношение к коммунальной сфере;
− неготовность к повышению платежей до экономически
обоснованного уровня.
3. Проблемы основных мер по созданию
регулирования в сфере обращения с ТКО
нового
механизма
Проработка
НПА
и
проектов
НПА,
устанавливающих
институциональную основу нового механизма регулирования в сфере
обращения с ТКО, представляется недостаточной в связи с тем, что:
− расширение полномочий субъектов РФ без детализации полномочий
муниципальных образований в сфере регулирования и обращения с
отзодлами, привело к ситуации, в которой муниципальные образования
могут обосновано свернуть работу по данному направлению в течении
2016 года;
− основой лицензионных требований являются квалификационные
требования к персоналу и собственная имущественная база для
осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке,
утилизации и обезвреживанию отходов; при этом не учитывается
отсутствие достаточного количества санкционированных мест для
размещения (захоронения) отходов; так например, в Ростовской области
в Государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО)
внесены только 12 объектов из 353 объектов, имеющихся в области;
− в условиях отсутствия федеральных НПА, требующих установления
нормативов и тарифов на основе сведений, которые субъектам РФ
предстоит собрать и проанализировать в течении 2016 года, сроки,
установленные законодательством для полного формирования нового
механизма работы отрасли обращения с отходами – 1 января 2017 года,
требуют контроля;
5
− виды коммунальных услуг по обращению с ТКО в Жилищном Кодексе
РФ не включают «обработку ТКО», что приведет к тому, что данная
услуга не будет учитываться в тарифе;
− Федеральный классификатор отходов, утвержденный приказом
Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445, предусматривает классификацию
по видам отходов, а Федеральный закон № 89-ФЗ устанавливает
регулирование в зависимости от происхождения отходов, при этом
основой тарифного регулирования является Федеральный классификатор
отходов; отличия в подходах регулирования в НПА может привести к
необоснованным тарифным решениям;
− основным критерием для выбора регионального оператора предлагается
установить параметр минимальной цены (тарифа) и исключить из участия
в выборе регионального оператора субъектов с государственной формой
собственности, что может привести к выбору регионального оператора,
не имеющего возможностей для оказания услуги в полном объеме (тариф
рассчитан исходя из одного вида услуги), практически исключает
применение современного оборудования и инновационных технологий и
может привести к срыву региональных программ и проектов,
реализуемых с участием предприятий с государственной формой
собственности (Ростовская область);
− в НПА и проектах НПА отсутствует механизм учета затрат инвестора на
предварительном этапе проекта, что затрудняет принятие инвестором
решения о начале планирования своего участия в деятельности по
обращению с ТКО;
− отсутствие сокращенной по срокам процедуры для изъятия земельных
участков для нужд организации объектов обращения с отходами, может
существенно повлиять на сроки реализации проектов в сфере обращения
с отходами.
4. Предложения по реализации нового механизма регулирования в
сфере обращения с ТКО
В качестве первоочередных мер, обеспечивающих начало реализации
реформирования сферы обращения с ТКО предлагается:
1) установить сроки подготовки и введения в действие норм регулирования
в сфере обращения ТКО по всем аспектам реформы федерального;
2) определить федеральный орган исполнительной власти, отвечающий за
формирование и реализацию государственной политики в сфере
обращения с ТКО. Обеспечить координацию работы федеральных
органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами;
6
3) установить процедуры согласования проектов НПА, реализующих новый
механизм в сфере обращения с ТКО (по вопросам стандартизации и
технического регулирования), с отраслевым союзом и экспертными
организациями;
4) установить сокращенную процедуру для изъятия земельных участков для
нужд организации объектов обращения с отходами;
5) обеспечить проработку лицензионных требований и организацию
лицензионного контроля в сфере обращения с ТКО.
Необходимо обеспечить нормативное правовое регулирование
переходного периода к реализации нового механизма регулирования в сфере
обращения с ТКО в целях формирования нормативной правовой базы
субъектами РФ (в соответствии с их компетенцией) и организации
деятельности субъектов хозяйственной деятельности в сфере обращения с ТКО
в соответствии с лицензионными требованиями.
Ключевыми институтами регулирования, требующими внимания и
проработки, в том числе для переходного периода должны стать:
− установление порядка разработки и согласования территориальных схем
размещения отходов;
− установление порядка контроля за реализацией территориальных схем
размещения отходов;
− уточнение критериев выбора и статуса регионального оператора;
− уточнение статуса экологического сбора и порядка его распределения;
− определение оснований по учету расходов инвесторов на
предварительном этапе реализации проектов в сфере обращения с ТКО;
− уточнение положений тарифного регулирования в сфере обращения с
ТКО.
Исходя из степени готовности и уровня проработки федеральных НПА,
регулирующих реализацию нового механизма в сфере обращения с ТКО,
необходимо изменение сроков проведения реформы и проработка переходных
положений.
Основой начала эффективного реформирования в сфере обращения с
ТКО должны стать:
1) Определение федерального органа исполнительной власти полномочиями,
по комплексной оценке, и реализации мер государственной политики в
сфере обращения с ТКО, привлечение к разработке проектов нормативных
правовых актов отраслевого союза и экспертных организаций;
2) Определение порядка разрешения межсубъектовых отношений по
реализации схем территориального планирования систем обращения с
отходами (СОО), т.к. реализация региональных программ, обоснованность
7
3)
4)
5)
6)
7)
тарифных решений, обоснованность объема бюджетного финансирования
требуют могут выходить за пределы компетенции одного субъекта РФ или
отдельного муниципалитета и зависеть от решений, относящихся к
компетенции органов власти других субъектов РФ или муниципалитетов;
Регулирование вопросов допуска субъектов предпринимательской
деятельности для участия в региональной программе, в том числе порядок
и условия заключения договоров с региональным оператором;
Регулирование монопольного положения регионального оператора в части
регулирования его выбора, осуществления его деятельности,
необходимости лицензировании его деятельности;
Устранение несовпадения перечня видов отходов и состава работ в рамках
тарифного регулирования и региональных программ;
Обеспечение инвестиционной привлекательности в сфере обращения с
отходами с учетом тарифного регулирования, при условии бюджетного
планирования и формирования конкурсных условий, учитывающих
инвестиционные затраты, время необходимое для реализации
инвестиционных проектов, в том числе для объектов инфраструктуры,
имеющих значения для нескольких регионов/муниципалитетов;
Реализация полномочий Российской Федерации по регулированию
нового механизма обращения с ТКО в первой половине 2016 года.
Приложения к докладу:
1. Перечень
первоочередных
мероприятий
по
нормативному
регулированию реализации нового механизма в сфере обращения с
твердыми коммунальными отходами (ТКО);
2. Предложения по внесению изменений в НПА для целей реализации
реформирования в сфере обращения с коммунальными отходами (89-ФЗ,
в редакции 458-ФЗ);
3. Предложения по внесению изменений в федеральное законодательство по
установлению переходных положений и уточнению сроков введения в
действие нового механизма регулирования в сфере обращения с ТКО.
8