Статья - World Bank
advertisement
Глава 52. Дэвид Г. Тарр АРГУМЕНТЫ ЗА И ПРОТИВ УСТАНОВЛЕНИЯ УНИФИЦИРОВАННЫХ ТАРИФОВ Мировой опыт за последние 50 лет продемонстрировал выгоды от уствновления открытого торгового режима. Страны ОЭСР снизили торговые барьеры в результате проведения успешных переговоров в рамках ВТО и испытали устойчивый рост торговли и доходов. Правительства многих развивающихся стран первоначально заняли другую позицию и попытались проводить политику индустриализации за стеной высоких протекционистских барьеров. Однако, за последние около 10 лет баланс мнений в этих странах также изменился на фоне растущего числа свидетельств в пользу того, что высокие уровни защиты от импорта значительно замедляют экономическое развитие, и что открытые торговые режимы в большей мере способствуют экономическому росту. Кроме того, почти все недавние примеры успешного развития были основаны на высоких темпах роста промышленного экспорта. Экспортеры не ущемлялись в этих успешных странах потому, что были установлены низкие барьеры для импорта – как в Чили, Гонконге (Китай) и Сингапуре – или потому, что были разработаны специальные режимы, которые предоставляли экспортерам стимулы, сравнимые со стимулами в секторах, конкурирующих с импортом, не смотря на протекционизм, как это было в Южной Корее, Мавритании и Тайване (Китай).1 Проведение эффективной торговой политики является главным фактором интеграции развивающихся стран в международную экономическую систему и экономического роста, который будет следствием такой интеграции. Торговая политика в сочетании с политикой обменного курса национальной валюты представляет собой передаточный механизм, посредством которого международная торговля влияет на распределение ресурсов внутри страны, эффективную и конкурентную реструктуризацию промышленности и сельского хозяйства, на доступ к новым и многообразным технологиям, на повышение стимулов для экспортеров и снижение контрабанды, погони за рентой и коррупции на таможне. Тарифная политика является главным элементом торговой политики в рыночной экономической системе. Тарифы являются, лишь за некоторыми исключениями, единственным приемлемым инструментом политики протекционизма в рамках ВТО/ГАТТ. Они имеют превосходство по сравнению с альтернативными инструментами протекционизма, такими как нетарифные барьеры – то есть квотами, лицензиями и техническими барьерами в торговле – поскольку тарифы в меньшей степени способствуют погоне за рентой и коррупции и они ограничивают монопольную власть на внутреннем рынке там, где она существует, в то время как нетарифные барьеры не в состоянии это сделать. В настоящей главе рассматриваются аргументы за и против установления унифицированной структуры тарифов. Аргументы против унификации связаны с: условиями торговли; содействием развитию «стратегических» или зарождающихся отраслей или с реструктуризацией отраслей; доходами госбюджета или вопросами платежного баланса; а также использованием тарифов в качестве инструмента на переговорах в рамках ВТО. Аргументы за унификацию включают: политикоэкономические моменты; административную простоту; а также снижение контрабанды и коррупции на таможне. Мы утверждаем, что унификация тарифов является наилучшим практическим решением. Во многих обстоятельствах, когда тарифы являются вторым наилучшим инструментом политики – например, для увеличения госбюджетных доходов или решения проблем платежного баланса – унифицированная ставка тарифов является наиболее практичной и эффективной альтернативой. Если какая-либо страна заинтересована в использовании тарифов в качестве инструмента заключения сделок на многосторонних переговорах, то не играет существенной роли то, являются ли тарифы унифицированными или дифференцированными; вопрос заключается в том, имеет ли страна способности использовать тарифы в качестве инструмента для заключения сделок на переговорах или нет, и как она будет использовать этот инструмент. Дифференцированная структура тарифов в поддержку зарождающихся или реструктуризируемых отраслей обычно неэффективна для решения приводимой в оправдание проблемы несостоятельности рыночного механизма: правительства не особенно хороши при отборе стратегических отраслей и существуют серьезные опасности, что такая политика будет перегружена просьбами от заинтересованных лиц защитить их от конкуренции с импортом не зависимо от того, заслуживают ли они того или нет. Унифицированный тариф обладает целым рядом преимуществ, наиболее важное из которых заключается в том, что если тариф унифицирован, то выгоды какой-либо отрасли от лоббирования намного меньше (и могут быть отрицательными), создавая проблему проезда за чужой счет для лоббирующей отрасли и сильно снижая стимулы лоббирования с целью защиты от импорта. Это означает, что: (а) уровень протекционизма, вероятно, будет меньше (недавний опыт Чили является ярким примером этого); (б) возникает прямая экономия ресурсов вследствие снижения лоббирования; (в) снижение выгоды от лоббирования в пользу защиты от импорта дает мощный сигнал ценным предпринимательским талантам, которые, тем самым, становятся заинтересованными в создании лучших и более дешевых продуктов; и (г) снижение расходования ресурсов на лоббирование приведет к снижению коррупции в правительстве и это может оказать положительное воздействие на другие направления деятельности правительства. Аргументы в пользу тарифов и не унифицированных тарифов Существуют несколько аргументов в пользу государственного вмешательства в экономику с помощью тарифов. Некоторые из этих аргументов считают тарифы наилучшими инструментами политики и призывают к сохранению не унифицированных (т.е. дифференцированных) тарифов. При этом приводятся следующие причины: (а) использовать монопсонное положение и тем самым улучшить условия торговли, и (б) максимизировать выгоды от «стратегического» применения протекционизма. Часто правительства стремятся достичь других целей, кроме стремления к получению реального дохода, или могут существовать ограничения на использование наилучших инструментов для достижения этих целей.2 Другими оправданиями в пользу не унифицированных тарифов являются следующие: (в) в качестве инструментов временного протекционизма специфической «зарождающейся» или реструктуризируемой отрасли, (г) для увеличения дохода госбюджета, (д) для снижения импорта с целью решения проблемы платежного баланса, и (е) в качестве инструмента на переговорах для получения уступок от торговых партнеров. Наилучшими инструментами политики для достижения перечисленных целей являются: субсидии (цель (в)), косвенное налогообложение (цель (г)), и девальвация обменного курса национальной валюты и другие меры макроэкономической политики (цель (д)).3 Когда наилучшие инструменты политики недоступны, ниже мы приводим доводы о том, что низкие и унифицированные тарифы предпочтительнее по сравнению с высокими и дифференцированными ставками тарифов по группам товаров. Тарифы для использования монопсонной власти Одна из общепризнанных теоретических причин для какой-либо страны вводить тарифы на отдельные продукты состоит в том, чтобы использовать монопсонную власть этой страны и тем самым улучшить условия торговли этой страны. Если какая-либо страна достаточно крупная и она импортирует значительную долю мирового предложения какоголибо конкретного товара, то установление какого-либо тарифа на этот товар может понизить цену, которую должна платить данная страна мировым поставщикам этого товара. Согласно этому аргументу, правительство может установить тарифы на разных уровнях для различных товаров с целью использования монопсонной власти своей страны, которой она обладает, и при этом «оптимальный» тариф по каждому товару будет различным. Не смотря на то, что эта теория правильна, на практике существует лишь несколько товаров, по которым типичная развивающаяся страна обладает достаточной монопсонной властью на мировом рынке, чтобы этот аргумент мог работать. Даже в этих случаях, тарифы обычно могут быть довольно низкими (от 1 до 10 процентов), поскольку доля от мирового импорта должна быть, разумеется, большой, чтобы позволить себе установить высокие импортные тарифы. Кроме того, фактические уровни тарифов в большинстве стран обычно выше, чем ожидаемые уровни оптимальных тарифов. Поэтому с практической точки зрения тарифная политика может проводиться без учета этого, по сути, сугубо теоретического, аспекта. Тарифы для получения стратегического преимущества В последние годы появился ряд аргументов для оправдания тарифов на основе стратегических аспектов в отраслях с избыточными прибылями, которые высоко концентрированы на мировых рынках. Среди многих других, Brander и Spencer (1985) разработали модели, показывающие, что в условиях международной олигополии тарифы могут повысить благосостояние какой-либо страны путем предоставления ей избыточных прибылей, которые должны перейти от иностранных к национальным предприятиям. Krugman (1992) продемонстрировал, что при наличии возрастающей отдачи от масштабов производства на предприятии, протекционизм, позволяющий национальным фирмам приобрести первоначальной сравнительное преимущество за счет иностранных предприятий, может быть усилен внутренними эффектами от масштабов производства и позволит национальным предприятиям присваивать избыточные прибыли. Не смотря на свою популярность среди теоретиков в 80-х годах, в настоящее время теория стратегической торговли не считается дающей существенные альтернативы для реальной политики. Имеются сомнения по поводу того, что избыточные прибыли действительно существуют (кроме очень краткосрочных случаев) во многих отраслях по всему миру и действительно ли они не рассеиваются новыми предприятиями, входящими на рынок, или путем использования избыточных производственных мощностей. Eaton и Grossman (1986) показали, что рекомендации на основе моделей стратегической торговой политики могут быть полностью опровергнуты, в зависимости от допущений, о которых почти ничего не известно. Например, на основе того, конкурируют ли предприятия по цене или по объему сбыта, можно сделать противоположные рекомендации по поводу оптимальной политики – субсидировать или наоборот увеличивать налогообложение отрасли. Один из ключевых авторов такой литературы сделал вывод о том, что риск следования рекомендациям теории стратегической торговли намного превосходит возможные выгоды от этого (Krugman 1989, 1992); какая-либо страна могла бы получить небольшие выгоды в определенных обстоятельствах, но меры, скорее всего, не будут применены должным образом и это приведет к большим потерям. Принимая во внимание, что типичная развивающаяся страна редко когда имеет какое-то промышленное предприятие, конкурирующее на международных рынках, на которых доминируют лишь несколько предприятий с избыточными прибылями, потенциальная область применения стратегической торговой политики всегда ограничена. Защита зарождающихся и реструктуризируемых отраслей Использование тарифов с целью повышения благосостояния в течение длительного периода времени обычно отстаивается на основе аргумента о необходимости защиты зарождающихся отраслей. Аргумент зарождающейся отрасли утверждает, что определенные отрасли первоначально неконкурентоспособны, но могут стать конкурентоспособными (по мировым ценам) в долгосрочной перспективе, поскольку издержки с течением времени могут снизиться в результате приобретения опыта в процессе развития производства. Несостоятельности рыночного механизма, происходящие от выгод, которые являются внешними по отношению к фирме, могут предотвратить развитие отраслей, которые демонстрируют положительные дисконтированные текущие стоимости показателей доходов. Например, какая-либо фирма может не желать инвестировать в технические «ноу-хау», которые могут стать свободно доступными для других фирм; то есть, деятельность какой-либо отдельной фирмы может генерировать внешние эффекты, которые сама эта фирма не в состоянии уловить. (Если бы не было внешних эффектов, тогда фирма желала бы вкладывать инвестиции и не нужно было бы уходить от политики совершенной конкуренции.) Подобные аргументы высказывались в контексте стран с переходной экономикой, где утверждается, что если определенным фирмам в процессе реструктуризации предоставить защиту от конкуренции с импортом на какое-то время, то они смогут повысить производительность и станут прибыльными в долгосрочной перспективе. Какая-либо фирма может сталкиваться с несовершенствами на своем рынке факторов производства, которые увеличивают их стоимость – например, из-за того, что неэффективный банковский сектор не позволяет фирме получить кредит. Тогда аргумент состоит в том, что временные тарифы могут быть необходимы для защиты этих зарождающихся отраслей, так чтобы они смогли генерировать выгоды для экономики в целом. При аргументе защиты зарождающихся отраслей оптимальная структура импортных тарифов обычно не может быть унифицированной, поскольку протекционизм предоставляется только специфическим отраслям, находящимся под воздействием несовершенств рыночного механизма или внешних эффектов, и не предоставляется другим отраслям. Однако, как пояснил Baldwin (1969), тариф не решает проблему несостоятельности рыночного механизма и, таким образом, он не лучше, чем политика свободной конкуренции. Рассмотрим, например, случай неспособности фирмы присвоить выгоды от инвестиций в технические «ноу-хау». Пошлина повышает цену продукта на внутреннем рынке и с точки зрения национальной отрасли в целом вложение определенных инвестиций в знания более прибыльно. Но отдельный предприниматель, как и прежде, сталкивается с той же самой проблемой внешних эффектов – с риском того, что другие предприятия в той же отрасли, без всяких издержек для этих фирм, скопируют любые новые технологии, изобретенные оригинальной фирмой, и затем эти другие фирмы понизят цену конечного продукта или цены факторов производства до таких уровней, при которых оригинальная фирма окажется неспособной покрыть свои издержки по приобретению знаний (Baldwin 1969: 298). Таким образом, тариф не решает проблему. Действительно, в более общем случае было показано, что наилучшей политикой является такая политика, которая атакует проблему в ее источнике (Bhagwati и Srinivasan 1969). В этом случае, адекватными мерами воздействия на источник проблемы, который может состоять в несовершенной способности присвоения выгод, обороте рабочей силы или несовершенстве рынка капитала, являются не тарифы, а, скорее, такие меры, как предоставление информации, защита патентов, или более эффективное использование инструментов залога для получения кредита.4 Иногда правительство может считать, что весь промышленный сектор данной страны подходит под определение зарождающейся отрасли. Хотя протекционизм вряд ли может быть адекватной мерой, если для этой цели предлагается какой-либо протекционизм, то здесь требуется установление унифицированного импортного тарифа, а не дифференцированная структура тарифов. Доводы о поддержании доходов госбюджета Торговые налоги не являются оптимальными инструментами для достижения цели повышения доходов госбюджета, поскольку они значительно искажают возможность выбора производителей и потребителей. Предпочтительными инструментами для повышения доходов госбюджета являются налоги, такие как подоходные налоги или налоги на товары (акцизные налоги, налоги на добавленную стоимость и т.п.), которые изза того, что они применяются нейтрально к производимым на внутреннем рынке или импортируемым товарам, вносят меньше искажений или неэффективных издержек. Использование тарифов с целью повышения доходов госбюджета предполагает, что другие налоговые инструменты, нейтральные по отношению к торговле, не доступны или не могут использоваться за пределами их существующих уровней; другими словами, налоги на внутреннем рынке следует принять такими, какими есть - или потому, что налоговая база не может быть быстро увеличена или потому, что предельные издержки повышенных сборов внутренних налогов очень велики (Corden 1974; Blassa 1989; Mitra 1992). Один из наиболее известных аргументов в пользу не унифицированной структуры тарифов состоит в правиле обратной эластичности. Если экономика характеризуется только конечными товарами (игнорируя ущербы от погони за рентой, административных препятствий и контрабанды), то наиболее эффективный путь повышения налоговых поступлений состоит в установлении более высоких импортных тарифов на товары с более низкой эластичностью спроса (Ramsey 1927). Это причиняет меньше всего искажений, так как отвлекает меньше всего ресурсов. Простота этого правила привлекательна для экономистов-теоретиков. Однако, практическое использование этого правила становится крайне сложным из-за наличия эффектов замещения между товарами, наличия промежуточных товаров и товаров, которые не могут эффективно облагаться налогом. Кроме того, применение этого правила требует не просто информации об эластичностях тарифицируемых товаров, а полного набора смежных эластичностей спроса, в том числе эластичностей замещения товаров на необлагаемые налогом товары, такие как свободное время домохозяйства и товары теневой экономики. На самом деле, такая информация никогда недоступна, так что недостаток информации делает применение правил Ramsey-типа практически невозможным. Нам не известно ни одной страны, которая бы на самом деле попыталась применить эти правила. По-прежнему наиболее важная причина избегать правила Ramsey-типа для установления дифференцированных тарифов заключается в том, что лоббирование скорее всего ведет к применению тарифов, которые отклоняются от унифицированных, что неэффективно для экономики в целом. Ниже мы вернемся к рассмотрению аргумента о лоббировании. Доводы о платежном балансе Тарифы иногда используются для решения проблем платежного баланса, но, опять, здесь тарифы не являются наилучшими инструментами. Проблема платежного баланса – это макроэкономическая проблема и оптимальное решение состоит в том, чтобы атаковать проблему непосредственно макроэкономическими инструментами – то есть, путем комбинации мер для снижения внутренних расходов (политика снижения совокупных расходов) и стимулирования экспорта и дестимулирования импорта (политика переключения расходов). Снижение расходов может быть достигнуто путем ужесточения бюджетно-налоговой или кредитно-денежной политики, которая снижает внутреннее потребление при любом заданном уровне выпускаемой продукции. Переключение расходов, которое лучше всего достигается путем девальвации реального обменного курса национальной валюты, повышает внутреннюю цену продуктов, которые могут быть проданы на внешнем рынке по сравнению с теми продуктами, которые не продаются на внешнем рынке, тем самым, стимулируя экспорт и дестимулируя импорт. Повышенные тарифы на весь импорт обычно применяются для решения проблем платежного баланса; это оказывает такой же эффект на снижение импорта, как и девальвация обменного курса национальной валюты, но он не способен добиться полезных эффектов на стороне экспорта. Оптимальная структура импортных тарифов, с учетом того, что это заменитель девальвации обменного курса (без стимулирования экспорта), должна быть унифицированной, так как такая структура способствует перетоку ресурсов ко всем отраслям, конкурирующим с импортом, в целом, а не к каким-то отдельным конкурирующим с импортом отраслям. Тарифы как инструменты на переговорах и вступление в ВТО И, наконец, страны могут использовать тарифы в качестве инструментов для получения уступок от торговых партнеров в обмен на снижение тарифов при проведении многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО. Для стран, подающих заявки на вступление в ВТО, будущий уровень и структура тарифов являются важными элементами переговоров о вступлении в ВТО. Однако, ВТО регулирует не фактический уровень тарифов («применяемые ставки»), а «связанный» уровень тарифов. Связанный уровень тарифов – это максимально возможный по закону уровень тарифа по каждой отдельной тарифной группе, который какая-либо страна не имеет права превысить без пересмотра этого уровня в процессе новых переговоров или без предоставления компенсации торговым партнерам в виде снижения уровней тарифов по другим продуктам. (Michalopoulos более детально рассматривает этот вопрос в Главе 8 настоящей книги о вступлении в ВТО.) Таким образом, не рекомендуется странам, вступающим в ВТО, использовать тарифы в качестве инструмента ведения торгов на переговорах, так как опыт показал, что это, скорее всего, только затянет процесс вступления. В более общем виде, если какая-либо страна стремится достигнуть соглашение о связывании ее структуры тарифов на высоком уровне, то она может одержать Пиррову победу: добившись такого соглашения, она создаст возможность для внутренних заинтересованных групп оказывать политическое давление с целью получения дополнительной защиты от импорта в будущем. Правительство потеряет «политическое прикрытие», которое предлагается связывающими обязательствами по соглашениям ВТО для борьбы с национальными протекционистскими интересами. Эти интересы могут в конце концов низвергнуть либеральный торговый режим и сделать его намного более протекционистским, что окажет пагубное воздействие на долгосрочные перспективы эффективной индустриализации. Что касается использования первоначально предлагаемого уровня тарифов в качестве разменной монеты на переговорах в ВТО, такая первоначальная структура тарифов может быть унифицированной без причинения ущерба для переговорных позиций. Нет никакого основания надеяться, что первоначально предлагаемые уровни дифференцированных тарифов, которые основаны на политико-экономических или иных причинах, будут иметь превосходство над унифицированными тарифами в качестве разменной монеты на переговорах в ВТО. Таким образом, аргумент о преимуществах переговорной позиции не является аргументом против унифицированности тарифов, а является аргументом об уровне тарифов. Короче, для какой-либо страны, вступающей в ВТО, связывание тарифов на низком унифицированном уровне будет полезно для долгосрочных перспектив развития эффективной и конкурентной на международных рынках промышленной структуры и, кроме того, облегчит процесс вступления в ВТО. Аргументы в пользу унифицированного тарифа Большинство анализов, ориентированных на разработку рекомендаций для политики (Harberger 1988; Balassa 1989; Thomas и Nash с соавторами 1991; Mitra 1992) начинают с допущения о том, что если вообще предоставляется протекция, то она не должна быть направлена на поддержку какой-либо отдельной отрасли или набора отраслей. Другими словами, унифицированная эффективная защиты должна предоставляться всем отраслям. Аргументы в защиту унифицированного тарифа учитывают политико-экономические аспекты, лоббирование, ущербы от администрирования и контрабанды, а также негативный опыт отбора правительством стратегических отраслей. Политико-экономические аспекты Политическое давление со стороны уполномоченных лиц часто заставляют правительства отходить от торговых мер, предпочтительных по причинам экономического благосостояния. Дифференцированные и неэффективные тарифы обычно появляются в результате проблемы проезда за чужой счет в процессе политического лоббирования. Политические интересы, которые требуют введения тарифов, выдвигаются обычно со стороны компаний или их объединениями, вовлеченными в данные отрасли экономики; выгоды от этого концентрируются в руках узкого круга лиц, и интересы способны захватить достаточно выгод для того, чтобы гарантировать направление ресурсов на лоббирование введения или повышения тарифа. Напротив, те, кто проигрывает от введения или повышения тарифа, - это потребители данного товара и, хотя их численность намного превышает численность сторонников введения или повышения тарифа, их индивидуальные потери слишком малы, чтобы подвигнуть их на расходование ресурсов для лоббирования правительства против введения или повышения тарифа. Они предпочли бы, чтобы кто-нибудь другой сделал это для них, что позволяет им бесплатно прокатиться за счет усилий других таких же потребителей. В результате такого расклада сил, обычно только те лоббируют правительство, которые выигрывают от установления тарифа, и правительства иногда идут на поводу у этих заинтересованных групп. Преимущество унифицированного тарифа состоит в том, что он делает выгоды для отрасли намного меньшими, создавая проблему получения выгод за чужой счет для лоббирующей отрасли, и таким образом резко снижает стимулы к лоббированию в пользу протекционизма. Если какая-либо страна использует унифицированный тариф, то отдельная отрасль не получит концентрированных выгод от своего лоббирования; если она все-таки добивается успеха в повышении унифицированного тарифа, то ей придется нести издержки от повышения тарифа по все другим товарам. Эти издержки включали бы более высокую стоимость импортируемых факторов производства и более низкую цену на экспорт продукции данной отрасли в результате вызываемых изменений в уровне реального обменного курса национальной валюты. Любые выгоды от повышения тарифа будут рассеяны и должны будут сравниваться с рассеянными издержками, которые порождаются ростом тарифа в других отраслях.5 Ярким примером такого подхода являются Чили, которые установили унифицированный тариф с 1979 г. В 1998 г. парламент этой страны рассматривал вопрос о постепенном снижении унифицированного тарифа с 11 до 6 процентов путем снижения тарифа на 1 процентный пункт в год до 2003 г. Лоббирующие группы чилийских отраслей экономики поддержали снижение тарифа, которое было принято чилийским парламентом. Очевидно, что унифицированный тариф привел отраслевиков к выводу, что снижение тарифа отвечает их интересам. Тот факт, что унифицированный тариф снижает выгоды от лоббирования в пользу протекционизма, дает несколько преимуществ: • • • • Самое главное, уровень протекционизма, скорее всего, будет ниже по указанным выше причинам. Лоббирование в пользу протекционизма является непродуктивной деятельностью и потерей ресурсов, а снижение лоббирования приводит к прямому сбережению ресурсов. Снижение выгод от лоббирования в пользу протекционизма подает мощный сигнал предпринимателям. Предпринимателям необходимо поверить, что они могут выиграть больше путем создания лучших и более дешевых производственных процессов, чем путем лоббирования своих правительств. Предпринимательский талант является редким и ценным ресурсом и если он отвлекается на погоню за рентой, то это отрицательно влияет на темпы экономического роста страны. Сокращение ресурсов, направляемых на лоббирование, приведет к снижению коррупции в правительстве и это может оказать благоприятное воздействие на другие направления деятельности правительства. Удобство использования для административного аппарата Унифицированные тарифы имеют ряд административных преимуществ. Во-первых, если тарифы унифицированы, то отсутствуют стимулы для неправильного классифицирования товаров по тарифным группам. Это позволяет таможенным властям сосредоточить свои усилия на обеспечении того, чтобы стоимость импортируемых товаров не занижалась, и это будет снижать коррупцию, связанную с растаможиванием грузов. Кроме того, транспарентность и простота расчетов с использованием унифицированного тарифа при процедурах растаможивания понизит административные издержки торговых операций. Например, импортерам не нужно будет искать информацию о категориях, к которым относятся их товары в данной стране. Снижение контрабанды Дифференцированные тарифы стимулируют контрабанду продуктов, которые облагаются высокими тарифами – «пиковыми ставками» в тарифной структуре. Если тариф унифицирован, то эти сильные стимулы для контрабанды значительно снижаются. Эмпирические свидетельства в пользу преимуществ унификации тарифов Эмпирические оценки с использованием расчетной модели общего равновесия (CGE) по реальным странам обнаружили, что принимая доходы госбюджета за константу, переход к унифицированной структуре тарифов повышает реальные доходы госбюджета. Martinez de Prera (2000) провели оценку последствий перехода к унифицированным тарифам от фактических структур тарифов по CGE модели по 13 отдельным странам и обнаружили, что все 13 стран получат выгоды благосостоянию от перехода к унифицированному тарифу. Очевидно, тарифы не отличаются от унифицированных в этих странах по причинам Ramsey-типа. Исследование по Турции, проведенное Harrison, Rutherford и Tarr (1993), обнаружило, что унификация стимулов для импортеров и экспортеров может дать более чем две трети выгод для экономики страны от перехода к полностью свободной торговле. То есть, в количественном аспекте наиболее важным искажением в торговом режиме Турции была не общая величина тарифа, а, скорее, не унифицированные ставки импортных тарифов и экспортных субсидий. Причина таких результатов состоит в том, что ущербы для экономики от искажений повышаются более чем пропорционально с ростом величины тарифа – унифицированный тариф в 10 процентов наносит намного меньше ущерба экономике, чем дифференцированная структура с тарифом в 20 процентов на половину продуктов и нулевым тарифом на другую половину продуктов.6 Турция смогла снизить свой средний уровень тарифа до уровня менее 15 процентов, но основная масса ущербов от искажений была порождена в нескольких секторах, где тарифы или экспортные субсидии были довольно высокими. В другом примере Чили имели унифицированный тариф на уровне 11 процентов и ей предложили принять участие в зоне свободной торговли с общим рынком Юга, MERCOSUR, который включает Аргентину, Бразилию, Парагвай и Уругвай. Чили отказались присоединиться к MERCOSUR, отчасти потому, что таможенный союз применяет общие внешние тарифы, которые не унифицированы. Harrison, Rutherford и Tarr (1993) подсчитали, что соглашение о свободной торговле с MERCOSUR значительно выгоднее для Чили, чем соглашение о таможенном союзе, поскольку неунифицированность общих внешних тарифов MERCOSUR нанесут Чили существенный ущерб в виде экономических искажений. Подобные результаты, хотя и не такие разительные, были обнаружены для Филиппин (Clarette 1989) и Индии (Mitra 1994). Международный опыт унификации тарифов К сожалению, отсутствуют данные, которые позволили сделать точные международные сравнения по унификации тарифов или их эскалации. Хотя ставки импортных пошлин адвалорем наиболее благоприятствуемой нации доступны, расчеты эквивалентов адвалорем по специфическим тарифам или по нетарифным барьерам не доступны. Последние данные не доступны потому, что расчет тарифных эквивалентов требует очень большого количества времени и данных и включает тысячи тарифных позиций по многим странам. Расчеты выполнены на основе ставок адвалорем и эти расчеты должны давать нижнюю границу расчетного значения дисперсии фактических тарифов при учете тарифных эквивалентов нетарифных барьеров. Не смотря на аргументы в пользу относительно унифицированной защиты от импорта, реальная практика по установлению тарифов по всему миру говорит о том, что большинство стран устанавливает тарифы, существенно различающиеся по различным товарам. (Примеры по странам приводятся ниже.)7 Обычная схема устанавливает низкие тарифы на необработанные товары и сырье, а также на инвестиционные товары, и гораздо более высокие тарифы на обработанные и товары конечного потребления. Основная причина этого заключается в воздействии заинтересованных групп, которые лоббируют в пользу защиты от конкуренции с импортом по товарам конечного потребления, производимых в данной стране, но также и в пользу отсутствия тарифов на импортируемые сырье, комплектующие и инвестиционные товары. Когда в стране отсутствует отрасль по производству товаров промежуточного потребления или она мала, то отсутствует и эффективная оппозиция, лоббирющая в пользу введения тарифов на промежуточные товары. В результате устанавливаются низкие тарифы на промежуточные товары и высокие тарифы на отдельные товары конечного потребления – ситуация, известная под названием тарифной эскалации. Тарифная эскалация, характерная для торговых режимов многих стран, как индустриально развитых, так и развивающихся, порождает проблемы неэффективного распределения ресурсов. В долгосрочной перспективе такая эскалационная структура тарифов, которая благоприятствует производству товаров конечного потребления за счет товаров промежуточного потребления, стимулирует развитие сборочных производств и дестимулирует производство промежуточных товаров. В результате этого получается, что поскольку отрасли по производству промежуточных товаров в настоящее время не существуют и некому лоббировать в пользу равной степени протекционизма, то при такой структуре тарифов отрасли по производству промежуточных товаров вообще никогда не появятся в данной стране. Хорошо известно, что Чили имеют унифицированный тариф по всем товарам, но существует всего несколько других стран с унифицированными или, по крайней мере, близкими к ним тарифными структурами. Эстония и Гонконг (Китай) имеют унифицированные тарифы, поскольку они практикуют политику свободной торговли. Боливия и Кыргызская Республика имеют почти унифицированную тарифную структуру с уровнем тарифов в 10 процентов. Сингапур имеет простой средний тариф на уровне 0.5 процентов и стандартное отклонение менее 3 процентов. Ряд других стран, в том числе Бруней Дарассалам, Эквадор, Гондурас и Мексика, имеют средние тарифы на уровне менее 13 процентов и небольшие вариации (менее 6 процентов). На другом конце спектра находятся такие страны, как Бангладеш и Индия со средними уровнями тарифов 84 и 56 процентов и с вариацией тарифов 26 и 24 процентов соответственно. Южная Корея, Мексика, Южная Африка и Турция имеют свыше 10000 тарифных позиций, тогда как в большинстве других стран имеется в среднем около 6000 тарифных позиций. Большое число стран предоставили своим производителям исключительные уровни протекционизма по ограниченному числу продуктов. Список, включающий Камерун, Канаду, Китай, Египет, Европейский Союз, Венгрию, Индию, Индонезию, Израиль, Непал, Никарагуа, Норвегию, Саудовскую Аравию, Соломоновы Острова, Турцию и США, содержит некоторые самые бедные страны наряду с одними из самых видных членов ОЭСР. Заключение и практические шаги Вышеуказанный анализ решительно говорит в пользу того, что практически не существует экономических оправданий и существует множество опасностей при установлении дифференцированной структуры тарифов по различным секторам промышленности и сельского хозяйства. На практическом уровне аргументы в защиту дифференцированной тарифной структуры базируются на способности правительств: (а) «отбирать победителей» - то есть, выявлять «стратегические» отрасли, которые в наибольшей степени удовлетворяют условиям для государственного вмешательства – и устанавливать и поддерживать соответствующий уровень тарифов, субсидий или других элементов политики; (б) быть безразличными к давлениям со стороны заинтересованных групп, которые неизбежно появляются с возникновением желания предоставить кому-то особый статус; и (в) не допускать превращения предоставленного временного протекционизма в постоянный атрибут политики. Эмпирические свидетельства как индустриально развитых, так и развивающихся стран за последние три десятилетия бросают тень сомнения на способность большинства правительств выполнять эти условия. Кроме того, экономика должна обеспечить своих наиболее талантливых членов стимулами к предпринимательской деятельности, такие как открытие или расширение фирм, разработка новых продуктов и снижение издержек. Если тарифы, субсидии или освобождения от налогов значительно различаются по секторам, то талантливые люди сочтут для себя более выгодным заниматься социально вредной деятельностью по лоббированию правительства в пользу выбивания для себя таких привилегий. Таким образом, одобрение более общего подхода – с незначительными различиями в уровне поддержки – проистекает из более широкого скептицизма о практических достоинствах определения стратегического характера любых видов отраслей (Krugman 1989, 1992; Westphal 1990). Тем самым, опыт показывает, что наилучшая индустриальная политика для правительства заключается в том, чтобы обеспечить стабильную макроэкономическую и законодательную среду, благоприятную для развития частного бизнеса с нейтральными стимулами для всех фирм и отраслей. Далее обсуждаются некоторые практические шаги, вытекающие из вышеуказанных аргументов. Подход Концертино. Если последовательно установить унифицированную структуру тарифов, то приоритет следует отдавать снижению наивысших тарифных ставок. (Для дальнейшего обсуждения см. Главу 53, написанную Арвиндом Панагарией.) Ущербы в форме неэффективностей при распределении ресурсов повышаются более чем пропорционально с ростом уровней тарифов. В результате, наибольшие выгоды последуют от снижения максимальных ставок. Кроме того, очень высокие тарифы могут фактически запрещать импорт, так что доходы госбюджета возрастут при снижении таких ставок тарифов. Снижение высоких ставок импортных тарифов также непропорционально уменьшит контрабанду, коррупцию и погоню за рентой. Одновременное повышение низких ставок (как рекомендует Hatta 1977) более спорно, особенно в отношении промежуточных и инвестиционных товаров (см. Neary 1997). Если не существует схем возврата уплаченных импортных пошлин или их эквивалента, то повышение тарифов на промежуточные товары налагает налог на экспортные товары, которые производятся при использовании этих промежуточных товаров, так что из-за тарифов слишком мало ресурсов будет направляться в экспортные производства.8 Кроме того, можно привести доводы о том, что повышение тарифов на импорт сырья и комплектующих наказывает импорт «технологий», которые очень нужны для повышения производительности. Эти потенциальные ущербы следует сравнить с тем фактом, что установление нулевого тарифа на импорт промежуточных и инвестиционных товаров наказывает развитие отраслей, производящих промежуточные и инвестиционные товары по сравнению с отраслями, производящими товары конечного потребления, и представляет собой упущенную возможность повысить доходы. И при дифференцированной структуре тарифов сохраняются большие проблемы, связанные с политико-экономическими аспектами, коррупцией и контрабандой.9 Возврат уплаченных импортных пошлин и временный доступ. Для снижения дополнительной настройки экономического механизма против экспорта, созданной путем повышения импортных тарифов на промежуточные и инвестиционные товары, многие страны используют механизмы, позволяющие экспортерам иметь беспошлинный доступ к импортируемым промежуточным товарам. Эти механизмы включают процедуры возврата уплаченных импортных пошлин, временный доступ и создание экспортных зон. В сочетании с эффективным беспошлинным доступом экспортеров к импортным промежуточным товарам соотношение выгод и потерь от повышения тарифов на промежуточные и инвестиционные товары намного более вероятнее будет положительным. Как отмечается в Главе 18 Филипом Инглишом и Люком Де Вульфом в настоящей книге, принципиальная проблема программ возврата уплаченных импортных пошлин заключается в том, что их администрирование может потребовать высоких издержек и может вести к созданию обременительных процедур и задержек. Кроме того, эти программы не устраняют полностью настройки экономического механизма против экспорта в результате повышения тарифов.10 Принимая во внимание осознаваемую необходимость предоставления экспортерам беспошлинного доступа к импортируемым факторам производства, в странах, где внутренние возможности организовать программы возврата уплаченных импортных пошлин недостаточны, следует рекомендовать «временный доступ» (вместо установления нулевых тарифов на промежуточные товары). Временный доступ гарантирует беспошлинный доступ к импортируемым промежуточным товарам, и если государственная бюрократия способна реализовывать эту программу, она устанавливает тарифы на импортируемые факторы производства, предназначенных для внутреннего рынка, тем самым, стимулируя развитие отраслей, производящих промежуточные товары внутри страны. Временный доступ и нулевые тарифы на промежуточные товары предоставляют экспортерам беспошлинный доступ к промежуточным товарам, но временный доступ снижает тарифную эскалацию по сравнению с установлением нулевых тарифов на промежуточные товары. В целом, повышение тарифов на промежуточные товары порождает конфликт между необходимостью обеспечивать сбалансированную защиту от импорта для производства товаров промежуточного и конечного потребления (то есть, для снижения эффективной защиты по конечным товарам) и необходимостью снижения настройки экономического механизма против экспорта. Программа возврата уплаченных импортных пошлин, повидимому, разрешает этот конфликт, но она делает это за счет создания административных трудностей. Кроме того, любая программа, освобождающая промежуточные товары от тарифов, может снизить стимулы для проведения реальной либерализации импорта, которая является наилучшей мерой (см. Cadot, de Melo и Olarreaga 2000). Низкие унифицированные тарифы, в целом, является наилучшей политикой и она наилучшим образом сочетается с программами возврата уплаченных импортных пошлин или временного доступа, в зависимости от компетенции государственных органов и уровня тарифа. Для многих стран было бы также важно получить техническую помощь для развития институтов и механизмов возврата уплаченных импортных пошлин и временного доступа. Множественность тарифных групп (Упрощение тарифов): Не идентично унификации тарифов. Иногда утверждается, что для удобства администрирования структура тарифов должна быть упрощена и число тарифных групп доведено до трехпяти. Например, при пяти тарифных группах тарифы могут быть на уровне 0, 10, 20, 30, или 40 процентов (или 0, 5, 10, 15, или 20 процентов), но при этом все другие уровни между этими установленными величинами запрещаются. Должно быть понятно, что упрощение тарифов не является унификацией тарифов, и что упрощение тарифов допускает очень высокие уровни эффективного протекционизма. Один из важных моментов состоит в том, что такая система страдает от почти всех проблем дифференцированной структуры тарифов, в том числе от стимулирования лоббирования в пользу высоких уровней защиты со стороны промышленных групп, и такая система стимулирует намеренно неверное классифицирование товаров по тарифным группам на таможне по сравнению с системой унифицированных тарифов.11 Однако, если упрощение тарифов используется в качестве инструмента движения вперед к установлению унифицированных тарифов путем ограничения числа тарифов и снижения как уровней тарифов, так и разброса в тарифной структуре, то это очень полезный шаг. В более общем виде, какая-либо тарифная структура, которая содержит низкие уровни тарифов и имеет малое стандартное отклонение, дает многие выгоды, характерные для унифицированной структуры тарифов. Например, при достаточно малом стандартном отклонении практически не будет выгод от лоббирования или стимулов для коррупции и для сознательной некорректной классификации товаров по тарифным группам на таможне. Однако, само по себе упрощение тарифной структуры, без снижения уровней или разброса в уровнях тарифов, дает сравнительно незначительные выгоды от снижения административных издержек. Уровень тарифов. Страны-члены ОЭСР снизили свои импортные тарифы на продукцию обрабатывающей промышленности в среднем до 5 процентов, хотя сохранились несколько пиков, в частности на продукцию сельского хозяйства, текстильные изделия и продукцию из кожи. Основной проблемой в большинстве стран является сельское хозяйство, где в результате тарификации нетарифных барьеров после Уругвайского Раунда структуры тарифов содержат довольно высокие тарифы, что отражает высокие уровни защиты от импорта и протекционизма в предшествующие годы. Если страны нуждаются в налоговых поступлениях от импортных пошлин, то такие страны могли бы установить единый унифицированный тариф на уровне 10 процентов. Любой другой более высокий уровень тарифа может привести к высокой эффективной норме протекционизма по отдельным отраслям, особенно если учесть эскалацию тарифов. Примечания Мне хотелось бы поблагодарить Harry Broadman, Tatsuo Hatta и Constantine Michalopoulos за их комментарии. Более ранняя версия настоящей главы впервые появилась как Tarr (1998). См. Bhagwati и Srinivasan (1999) для обсуждения свидетельств о преимуществах открытости и обзора критики; Sachs и Warner (1995) и Dollar (1993) для расчетов выгод от открытости; и Edwards (1993) для обзора эмпирической литературы о взаимосвязи между открытостью режимов торговли и экономическим ростом. 1 Для преодоления последствий защиты от импорта для антиэкспортной настройки экономического механизма эти вышеупомянутые торговые режимы предусматривают более сложное экономическое управление (включающее установление очень конкурентоспособного обменного курсу национальной валюты) и требует наличия эффективной государственной бюрократии, которая относительно невосприимчива к коррупции. Очень немного развивающихся стран удовлетворяет условиям, которые необходимы для управления сильно протекционистскими торговыми режимами, так чтобы они давали достаточные стимулы для экспортеров. Поэтому для большинства развивающихся стран рекомендуется переход к относительно открытым торговым режимам. 2 Техническим термином, который используется экономистами для характеристики реального дохода, является экономическое благосостояние. В данной главе эти два термина используются как равнозначные. 3 Цели перераспределения дохода предусматривают более высокие тарифы по продуктам с повышенным содержанием элементов роскоши. Подоходные налоги наилучшим образом служили бы цели перераспределения, но использование этого инструмента не всегда доступно. Таким образом, использование импортных тарифов для целей перераспределения дохода подразумевает потери эффективности и темпов экономического роста. Торговые налоги, такие как налог с продаж, не дискриминирующие по источникам поставок товаров, также обеспечивают меньшие потери эффективности по сравнению с импортными тарифами. 4 Подобная точка зрения высказывается в работе Krueger (1984). Если по чисто политическим, а не экономическим, причинам какое-либо правительство желает добиться какого-то минимального уровня выпуска продукции в заданной отрасли, наилучшим способом государственного вмешательства в экономику является субсидирование производства, которое не имеет тех негативных последствий, которые возникают при вмешательстве с помощью импортных тарифов – издержки искажения потребления. Производственная субсидия также имеет преимущество по стимулированию выхода зарождающейся отрасли на уровень международной конкурентоспособности, так как она не дискриминирует между продажами на внутреннем и экспортном рынках. 5 Кроме того, поскольку некоторые импортируемые факторы производства используются секторами, конкурирующими с импортом, то унифицированный тариф ведет к снижению уровня лоббирования, так как это повышает издержки секторов, конкурирующих с импортом. См. Panagariya и Rodrik (1993) для детального обсуждения. 6 Ущербы искажения от тарифов возрастают пропорционально квадрату тарифной ставки. См. Morkre и Tarr (1980): гл. 2 о выводах. 7 На основе неопубликованных расчетов с использованием базы данных TRAINS, выполненных Ulrich Reincke, World Bank. 8 Теорема симметрии Лернера показывает, что какой-либо налог на импорт налагает определенный налог и на экспорт. Одна из главных причин этого состоит в том, что тарифы вызывают удорожание реального обменного курса национальной валюты, делая экспорт менее привлекательным. 9 Тарифы на промежуточные товары также дают выгоду в виде снижения стимулов для производства таких конкурирующих с импортом продуктов, которые используют импортные промежуточные товары. Это выгодно, поскольку благодаря тарифам экономика распределяет слишком много ресурсов на эти виды деятельности. Более развернутое обсуждение этого вопроса см. в работе Panagariya (1992). 10 Чтобы избежать антиэкспортной настройки экономического механизма, программы возврата уплаченных импортных пошлин должны распространяться на косвенных экспортеров (т.е. на предприятия, которые сами не экспортируют, но которые продают свою продукцию экспортерам). Администрирование таких механизмов довольно сложно на практике и они не рекомендуются для большинства стран. 11 Однако, в работе Hatta (1986) показано, что если товары, которые являются близкими заменителями, группируются вместе, то это снижает искажения на рынке.
