Минаева Екатерина Александровна

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение
высшего образования
«Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
На правах рукописи
Минаева Екатерина Александровна
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА
РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА НА
РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент
Солянникова Светлана Петровна
Москва - 2015
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………
4
ГЛАВА 1 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА НА
РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ…………………………………….. 13
1.1 Содержание и особенности государственного финансового контроля
за
расходами
бюджета
на
реализацию
целевых
программ……………………………………………………………………… 13
1.2 Методы государственного финансового контроля за расходами
бюджета на реализацию целевых программ………….................................. 39
ГЛАВА
2
АНАЛИЗ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА
РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ…………………………………….. 58
2.1 Оценка качества правового обеспечения государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ……………………………………………… 58
2.2 Анализ методических основ государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ……………………………………………………………………… 81
2.3 Оценка эффективности государственного финансового контроля за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ……………………………………………………………………… 94
ГЛАВА 3 НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО
БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ…………………. 107
3.1. Предложения по совершенствованию организационно-правовых
основ государственного финансового контроля за программными
расходами федерального бюджета………………………………………….. 108
3.2. Развитие методической и информационной базы государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ……………………………………………… 135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….. 154
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ………………. 162
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТИРАТУРЫ…………………………….. 163
3
Приложение А − Краткая характеристика организационных особенностей
ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ ………………………………………………………………………… 183
Приложение Б − Сравнительная характеристика проверки, ревизии,
обследования и анализа как методов государственного финансового
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ………... 187
Приложение В − Полномочия непосредственных субъектов программноцелевого управления расходами федерального бюджета…………………….. 190
Приложение Г − Сравнение методик расчета эффективности использования
средств на реализацию государственных программ Российской
Федерации………………………………………………………………………... 192
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В России с 2012 года начался
переход на программный принцип формирования бюджетов бюджетной
системы. Это связано с тем, что определение направлений бюджетных расходов
исходя из планируемого объема бюджетных ассигнований и фактических
расходов
предыдущих
лет
в
современных
условиях
показало
свою
неэффективность. Поэтому в России и за рубежом бюджеты публичноправовых
образований
составляются
на
основе
целевых
программ,
представляющих собой инструмент реализации долгосрочной финансовой
политики и направленного воздействия на социально-экономические процессы,
который призван решать задачу эффективного управления расходами бюджета
посредством увязки целей и затрат в условиях жестких бюджетных
ограничений.
Переход на программно-целевое управление расходами бюджета в России
требует развития государственного финансового контроля (далее − ГФК) с
целью обеспечения не только законного и целевого, но и эффективного
использования бюджетных средств. В этой связи контроль должен быть
ориентирован главным образом на будущие, а не прошедшие события,
предотвращать растраты и бесхозяйственность, а также неэффективное
использование бюджетных средств.
Однако в настоящее время особенности программных расходов бюджета
как предмета контроля слабо принимаются во внимание органами ГФК при
проведении контрольных мероприятий. Изменения, коснувшиеся порядка
формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы, не повлекли за
собой трансформацию государственного финансового контроля.
Анализ механизма ГФК за расходами программного бюджета в России
показывает, что имеется множество проблем и недостатков, носящих как
организационно-правовой, так и методологический характер. Так, требуют
решения проблемы: (а) разработки методологии государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
5
программ, (б) оценки эффективности государственного финансового контроля
за расходами бюджета на реализацию целевых программ, (в) повышения
качества организации государственного финансового контроля за расходами
программного бюджета, а также координации в ходе его осуществления
действий органов внутреннего и внешнего контроля, (г) разработки мер
ответственности заказчиков и исполнителей целевых программ.
Усложняет ситуацию, препятствуя осуществлению государственного
финансового контроля за эффективностью бюджетных расходов, и то, что
процедуры разработки целевых программ в России не в полной мере
соответствуют требованиям программно-целевого управления расходами
бюджета. В частности, можно отметить недостаточную обоснованность
планируемых расходов, целевых показателей, несоответствие состава и
значений целевых показателей целевых программ стратегическим документам
развития страны.
Все эти проблемы определяют низкую результативность государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ и обуславливают актуальность темы диссертационной работы.
Степень
сосредоточены
разработанности
на вопросах
проблемы.
организации
Современные
государственного
исследования
финансового
контроля, развитии государственного аудита. Общие вопросы организации и
совершенствования ГФК освещаются в трудах отечественных специалистов:
Агапцова
С.А.,
Бурцева
В.В.,
Воронина
Ю.М.,
Двуречинских
Д.А.,
Демидова А.Ю., Рябухина С.Н., Саунина А.И., Степашина С.В., Столярова Н.С.,
Шахрая С.М. и др.
Внимание научного сообщества уделяется также процедурам формирования
и реализации целевых программ, повышения эффективности расходов бюджетов
на их реализацию. Указанные вопросы исследуются в работах Жданчикова П.А.,
Кудрявцева А.А., Кусмарцевой В.С., Митрофановой И.В., Швецова Ю.Г. и др.
Региональные и отраслевые аспекты разработки и реализации целевых программ
рассматриваются в работах Галанскова Е.В., Гусевой А.Л., Ивановой Д.В.,
Крыжановского А.В., Лукмановой И.Л., Лучкова Е.В., Паникаровой С.,
Солиновой М.В., Чернышевой Л.А., Шакиной Е.А., Широковой О.В. и др.
6
Изучение публикаций указанных авторов свидетельствует, что при
достаточно глубокой проработанности общих проблем программно-целевого
планирования и финансирования расходов бюджетов, содержание и особенности
государственного финансового контроля за расходами программного бюджета
рассматриваются фрагментарно. Вопросы уточнения специфических принципов,
методов и инструментов государственного финансового контроля за расходами
программного бюджета, а также оценки эффективности ГФК за расходами
бюджета
на
реализацию
целевых
программ
остаются
недостаточно
разработанными. Процедуры осуществления государственного финансового
контроля за расходами программного бюджета с учетом требований эффективного
и ответственного управления государственными финансами не исследованы.
Требуют комплексного изучения вопросы выбора стратегии развития ГФК за
программными расходами бюджета, разграничения полномочий органов внешнего
и внутреннего ГФК с целью исключения их дублирования.
Принимая во внимание специфику и значимость государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
изменение требований к управлению расходами бюджетов публично-правовых
образований, вопросы совершенствования контроля требуют всестороннего
исследования и предопределяют постановку цели и задач диссертации.
Целью
диссертации
является
решение
научной
задачи
развития
методологии государственного финансового контроля за расходами бюджета на
реализацию целевых программ, имеющей существенное значение для развития
теории управления государственными финансами и повышения результативности
программных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
−
провести
теоретический
анализ
государственного
финансового
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ как
подсистемы программно-целевого управления расходами;
− уточнить принципы государственного финансового контроля с учетом
современных требований к управлению общественными финансами и
предложить методы и инструменты их реализации;
7
− уточнить методологические подходы к оценке эффективности
государственного финансового контроля за расходами программного бюджета;
− определить направления развития государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ с учетом специфики их формирования и финансирования и
разработать комплекс мер по их реализации.
Объектом
исследования
является
государственный
финансовый
контроль за расходами бюджета на реализацию целевых программ.
Предметом
методические
исследования
основы
являются
государственного
организационно-правовые
финансового
контроля
и
за
программными расходами федерального бюджета.
Научная новизна исследования заключается в развитии методологии
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ, в частности, в уточнении специфических
принципов, методов и инструментов контроля в исследуемой области.
Новыми являются следующие научные результаты:
1)
На
основе
применения
системного
подхода
к
организации
государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых программ дано формализованное описание взаимосвязи контроля с
другими функциональными подсистемами программно-целевого управления
расходами (С. 19-27). Это стало основой для уточнения и описания возможных
вариантов
взаимодействия
подсистем
программно-целевого
управления
расходами бюджета, обеспечивающих реализацию целей и задач целевых
программ.
2)
Определены
и
теоретически
обоснованы
особенности
государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых программ. В их составе выделены две группы: (1) организационные,
связанные с обеспечением внутренней упорядоченности и согласованности
элементов системы ГФК за расходами на реализацию целевых программ
(С. 25-33), и (2) методологические, описывающие специфику методов и
8
принципов контроля за программными расходами бюджета (С. 34-39). На этой
основе уточнены состав и содержание контрольных мероприятий.
3)
Уточнены
и
классифицированы
принципы
государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых
программ, учитывающие его специфику как автономной системы и как
подсистемы
программно-целевого
управления
расходами
бюджета,
в
частности, выделены принципы организации, реализации государственного
финансового контроля за программными расходами, а также принципы
обратной связи контроля и управления (С. 35-38). Определены формы
реализации данных принципов с учетом особенностей государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых
программ. На этой основе уточнены содержание, границы контроля, а также
показатели оценки его эффективности.
4)
Уточнены
методологические
подходы
к
оценке
эффективности
государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых программ на основе выявленных в работе факторов, влияющих на
эффективность внешнего и внутреннего контроля, предложена система показателей
для оценки эффективности контроля (С.146-149). Это создает основу для
реализации
основных
положений
Программы
повышения
эффективности
управления публичными (государственными и муниципальными) финансами на
период до 2018 года при организации государственного финансового контроля.
5) Определены направления развития государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ и комплекс мер по обеспечению их реализации (С.110-119, 135-141),
позволяющий, с одной стороны, адаптировать государственный финансовый
контроль к современным требованиям бюджетной реформы и повысить его
качество, с другой – использовать результаты государственного финансового
контроля в качестве основы для определения направлений повышения
эффективности бюджетных расходов на реализацию целевых программ.
9
Теоретическая
и
практическая
значимость
исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что основные ее
выводы и положения развивают методологические основы программно-целевого
управления государственными финансами, формируют современные подходы к
развитию государственного финансового контроля за расходами программного
бюджета, определяют условия обеспечения его эффективности.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что разработанные
в исследовании рекомендации, алгоритм, предложения по внесению изменений
и дополнений в нормативные правовые акты и методические документы
направлены на повышение эффективности государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ и могут быть использованы органами государственной власти при
уточнении организационно-правовых и методических основ государственного
финансового контроля, процедур его осуществления.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
– алгоритм государственного финансового контроля за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ;
– система показателей для оценки эффективности государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ и методика расчета показателя совокупной эффективности;
– рекомендации по разграничению полномочий Счетной палаты Российской
Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в отношении
контроля за расходами программного бюджета и формированию механизма их
взаимодействия в рамках осуществления контрольных мероприятий.
Методология и методы исследования. Методология диссертационной
работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах
научного познания: эмпирического (сравнение, сбор и изучение данных) и
статистического исследования, синтеза теоретического и практического
материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации
информации применялись методы группировок, классификации.
10
В качестве теоретической базы исследования использованы труды
отечественных и зарубежных ученых в области государственного финансового
контроля,
нормативные
правовые
акты
Российской
Федерации,
регламентирующие вопросы организации и осуществления государственного
финансового контроля, формирования и финансового обеспечения целевых
программ, локальные правовые акты Счетной палаты Российской Федерации и
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, определяющие основы
организации и методику государственного финансового контроля за расходами
федерального бюджета, учебно-методическая литература, материалы научных
конференций и семинаров, научные публикации, материалы, размещенные в
Интернете.
Информационной базой исследования являются официальные данные
Счетной
палаты
Российской
Федерации,
характеризующие
результаты
контрольных мероприятий в отношении расходов федерального бюджета на
реализацию целевых программ.
Диссертация выполнена в соответствии с пунктом 2.22 Паспорта
специальности 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит»
(экономические науки).
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1) новые методологические подходы к государственному финансовому
контролю как подсистеме программно-целевого управления расходами бюджета,
позволяющие уточнить его задачи, границы, объекты и методы (С. 25-27);
2) комплексное описание содержания, видов и методов ГФК на разных
этапах разработки и реализации целевых программ, взаимоувязанное с
процедурами бюджетного процесса (С. 45-51; 56-57; 136-141);
3) критериальный подход к оценке эффективности государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
основанный на авторской группировке факторов, влияющих на эффективность
контроля (С. 146-148);
4) принципы государственного финансового контроля за расходами
бюджета на реализацию целевых программ и формы их реализации
(С. 34-38; 84-91);
11
5) тенденции развития государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ с учетом требований
эффективного и ответственного управления общественными финансами, а
также результатов анализа отечественного и зарубежного опыта ГФК за
программным расходами бюджета (С. 109-134; 141-145; 149-153).
Степень достоверности и апробация результатов исследования.
Достоверность результатов диссертационной работы подтверждается тем, что
концепция исследования базируется на общенаучных принципах познания
экономических явлений, учитывает требования эффективного и ответственного
управления общественными финансами. Все предлагаемые в диссертации
решения аргументированы с использованием системного подхода, методов
экспертных оценок, статистического анализа и сравнений, базируются на
изучении отечественного и зарубежного опыта организации государственного
финансового контроля, анализе широкого круга источников информации.
В процессе исследования были использованы современные методики сбора и
обработки
исходной
информации,
данные
Росстата,
Счетной
палаты
Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации.
Основные положения и результаты диссертации обсуждались и получили
одобрение
на
VII
Международной
научно-практической
конференции
«Актуальные проблемы и перспективы развития экономики в условиях
модернизации»
(г.
Саратов,
Саратовский
государственный
социально-
экономический университет, 26 ноября 2012), на ХХVI Международных
Плехановских Чтениях (Москва, ФГБОУ ВПО «РЭУ им. Г.В. Плеханова»,
18-21 февраля 2013), на V Международной научно-практической конференции
«Наука в современном информационном
обществе» (North Charleston, USA,
26-27 января 2015), на VI Международном студенческом конгрессе: «Гражданское
общество России: становление и пути развития» (Москва, ФГОБУ ВО
«Финансовый
университет
при
Правительстве
Российской
Федерации»,
2-15 апреля 2015).
Диссертация выполнена в соответствии с научными исследованиями,
проведенными в Финансовом университете в рамках государственного задания
12
на 2014 г. по теме: «Совершенствование бюджетного процесса на принципах
эффективного
и
ответственного
управления
государственными
и
муниципальными финансами».
Материалы диссертации используются в практической деятельности
Счетной палаты Российской Федерации при проведении контрольных
мероприятий. В частности, в ходе осуществления проверок применяется
разработанный
алгоритм
государственного
финансового
контроля
за
программными расходами федерального бюджета. Сформулированные в
диссертации
особенности
государственного
финансового
контроля
за
расходами бюджета на реализацию целевых программ, а также уточненные
принципы государственного финансового контроля за расходам программного
бюджета позволили усовершенствовать процедуры подготовительного этапа к
проведению
контрольных
мероприятий.
Концептуальные
подходы
к
совершенствованию используемого в Счетной палате Российской Федерации
классификатора нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового
контроля, учтены при разработке новой редакции указанного классификатора.
Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и
муниципальные финансы» Финансового университета в преподавании учебных
дисциплин:
«Государственные
и
муниципальные
финансы»,
«Основы
государственного и муниципального финансового контроля», «Программноцелевые методы управления государственными финансами».
Публикации. Соискатель имеет 5 публикации общим объемом 4,6 п.л.
(весь объем авторский), в том числе 4 работы авторским объемом 3,88 п.л.
опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК
Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой
проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованной литературы из 155 источников и
4 приложений. Основной текст диссертации изложен на 161 странице, содержит
10 таблиц и 13 рисунков.
13
ГЛАВА 1
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГФК ЗА РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА
НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
1.1 Содержание и особенности ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ
В современных условиях в виду усложнения задач государства,
необходимости решения им стратегических целей развития экономики и
социальной сферы в условиях ограниченности бюджетных средств во многих
странах большое значение стало играть программно-целевое управление
расходами бюджета.
В финансово-бюджетной сфере программно-целевое управление –
управление,
ориентированное
на
достижение
конкретного
конечного
результата при решении определенной социально-экономической проблемы, в
т.ч. развития отрасли или региона, в заранее установленные сроки.
Программно-целевое управление построено по логической схеме «цели – пути
– способы и средства» [44, с. 8], которая обязательно находит формализованное
описание в целевых программах и – при необходимости, в зависимости от
масштаба целевой программы – в конкретизирующих их подпрограммах. Так,
каждая программа, как документ, характеризуется обязательным наличием
основной цели и подцелей, определяющих направленность реализации ее
подпрограмм, связь целей и механизмов их достижения, необходимых
финансовых ресурсов, сроков реализации программных мероприятий, а также
ответственных исполнителей.
В теории программно-целевого управления расходами бюджета целевые
программы помимо их разделения в зависимости от вида целей, достижению
которых они служат, и временной протяженности, классифицируются исходя
14
из их принадлежности к уровню бюджетной системы. В настоящее время на
федеральном уровне в Российской Федерации разрабатываются и реализуются
такие целевые программы, как государственные программы Российской
Федерации, федеральные целевые программы и ведомственные целевые
программы.
Программно-целевое управление расходами бюджета представляет собой
управление финансовым обеспечением реализации целевых программ с учетом
заданных в программе параметров. Отличительной особенностью такого
управления является определение необходимого объема бюджетных средств
исходя из планируемых результатов реализации целевых программ.
Система программно-целевого управления расходами бюджета включает
следующие элементы:
1) планирование бюджетных средств на реализацию программы в целом
и на достижение ее конкретных целей (определение количественных и
временных показателей будущих расходов с учетом значимости
проблемы для общества),
2) мониторинг бюджетных расходов, в частности, доведения заданного
объема бюджетных средств до исполнителей программы в срок и
достижения запланированных результатов,
3) государственный
финансовый
контроль
за
финансированием
программных мероприятий и их исполнением,
4) корректировка финансового обеспечения целевой программы, если
происходит
отклонение
фактических
результатов
исполнения
программных мероприятий от плана.
Большую роль в системе программно-целевого управления расходами
бюджета играет государственный финансовый контроль. Его предметом
являются процессы использования средств бюджета на реализацию целевых
программ. Объектом ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ являются органы государственной власти, органы местного
самоуправления, субъекты хозяйствования, использующие средства бюджета
при выполнении мероприятий программ.
15
Главная задача государственного финансового контроля в системе
программно-целевого управления расходами бюджета состоит в получении
информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности,
целесообразности, целевого характера и эффективности расходов. Не менее
важным является соизмерение бюджетных расходов и степени реализации
целей и задач государства, решаемых на основе целевых программ, что
является основой для предупреждения правонарушений и негативного влияния
факторов, отрицательно сказывающихся на достижении целей и задач
программы, или для корректировки параметров программы. Для этого органами
государственного финансового контроля используются специфические методы
контроля, направленные на оценку эффективности бюджетных расходов и
степени достижения запланированных результатов программы.
Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на
реализацию целевых программ в рамках системы программно-целевого
управления расходами бюджета требует учета следующих особенностей
управления:
планируемые
расходы
и
результаты
должны
быть
четко
определены;
распределение
целевыми
бюджетных
программами
средств
с
учетом
осуществляется
между
социально-экономических
приоритетов государства;
выделение бюджетных средств опирается на уровень достижения
результатов целевой программы отчетного периода;
подотчетность за финансовое обеспечение и достижение каждого
запланированного результата.
Таким образом, расходы бюджета на реализацию целевых программ,
являясь
предметом
ГФК,
должны
соотноситься
с
качественными
и
количественными показателями результата. Простая проверка законности и
целевого характера бюджетных расходов в настоящее время не актуальна: ГФК
в рамках программно-целевого управления расходами бюджета предполагает
16
оценку эффективности бюджетных расходов на реализацию мероприятий
целевых программ.
Государственный финансовый контроль за расходами бюджета на
реализацию целевых программ осуществляется начиная с этапа формирования
целевой программы и заканчивается определением эффекта от ее реализации.
Этапы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ представлены на рисунке 1.
Первый этап:
ГФК на этапе
формирования
целевой
программы
Второй этап:
ГФК на этапе
реализации и
финансирования
целевой
программы
ГФК за
расходами
федерального
бюджета на
реализацию
целевых
программ
Третий этап:
ГФК по результатам
реализации целевой
программы
Рисунок 1 − Этапы ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ
Источник: составлено автором.
В ходе государственного финансового контроля на этапе формирования
целевых программ решается основная задача в области бюджетного процесса –
предотвращение незаконного или неэффективного использования средств
бюджета. На данном этапе контроля осуществляется экспертиза проекта
программы, в ходе которой анализируется целесообразность решения проблемы
программно-целевым методом и применения различных форм финансового
обеспечения
конкретного
мероприятия,
например,
финансирование
исключительно за счет средств федерального бюджета, либо с учетом
17
софинансирования из регионального бюджета или в рамках государственночастного партнерства и др. Также производится сопоставление ресурсного
обеспечения реализации программы с запланированными в законе о бюджете
расходами, осуществляется предварительная оценка ожидаемой эффективности и
результативности целевой программы, степени достижения целевых индикаторов
и показателей, позволяющих контролировать ход реализации программы по
годам. Следует также отметить, что на этом этапе контроля устанавливается
порядок ведения учета и составления отчетности по результатам реализации
целевой программы, утверждается механизм корректировки ее мероприятий и
ресурсного обеспечения по итогам текущего контроля.
Государственный финансовый
контроль на этапе реализации и
финансирования целевой программы имеет своей целью проверку целевого и
эффективного
использования
средств,
полноты
и
своевременности
перечисления финансовых ресурсов, анализ ритмичности финансирования. Он
осуществляется непосредственно в процессе привлечения и использования
средств на выполнение программных мероприятий, т.е. проводится в течение
всего срока реализации целевых программ. Важно заметить, что по результатам
контроля на этом этапе возможно устранить допускаемые нарушения и
скорректировать некоторые параметры программы. Так, при необходимости
можно уточнить целевые показатели, индикаторы, планируемые расходы на
мероприятия целевой программы, механизм ее реализации.
ГФК по результатам реализации целевой программы проводится после
завершения финансового года, по окончанию программы и представляет собой
контроль использования средств на реализацию программных мероприятий с
целью проверки правильности и эффективности расходования средств,
предусмотренных в паспорте программы. В ходе его осуществления
исследуются следующие вопросы:
полнота и своевременность финансирования целевых программ в
соответствии с показателями федерального закона о федеральном бюджете на
отчетный год;
18
соответствие полученных в ходе проверки данных о фактическом
финансировании программ данным бюджетной отчетности, первичным
платежным документам в части финансового обеспечения, целевого и
эффективного использования целевых программ;
подтверждение размеров, анализ причин возникновения, порядок и
объемы погашения кредиторской и дебиторской задолженности по целевым
программам в отчетном году, определение объемов и анализ фактов
предоставления
бюджетных
инвестиций
с
нарушениями
требований
бюджетного законодательства;
фактическое финансирование целевых программ и кассовое
исполнение расходов, сопоставление показателей с аналогичными отчетными
данными
об
исполнении
целевых
программ
в
разрезе
программ
и
государственных заказчиков за отчетный период;
объемы
финансирования
и
случаи
расходования
средств
федерального бюджета на целевые программы сверх утвержденных бюджетных
ассигнований;
выполнение
(невыполнение)
мероприятий,
предусмотренных
программами к реализации в отчетном году;
постановка работы с первичными документами, явившимися
основанием для операций со средствами бюджета на предмет соответствия
кодов бюджетной
классификации
по
целевым
программам
и
другие
[89, с. 412-413].
ГФК по результатам реализации целевой программы позволяет выявить
(но не предотвратить) нарушения и недостатки процесса финансирования
целевых программ и привлечь виновных к ответственности.
Таким
образом,
соотношение
между
управлением
и
контролем
представляет собой соотношение целого и частного. Вместе с тем частное
является целым по отношению к другим частным – элементам системы ГФК,
т.к. государственный финансовый контроль не только элемент программноцелевого управления расходами бюджета, но и сам является сложной системой.
19
Взаимодействие элементов системы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ обеспечивает осуществление всех этапов контроля, качество
которого в совокупности с корректировкой объемов финансирования и
подцелей
программы
обеспечивает
эффективность
программно-целевого
управления расходами бюджета.
В научной литературе понятие «система ГФК» рассматривается с точки
зрения совокупности связей ее единиц. Системный подход в отношении
контроля необходим, поскольку ориентирует на комплексное изучение
предмета и объекта исследования, раскрытие внутренних и внешних связей
элементов, роли каждого из них. Помимо этого четкое определение элементов
любой системы необходимо для оперирования данными понятиями в
теоретических, методологических и практических целях. Как отмечает в своей
монографии Н.С. Столяров, «...ни одна из концепций и программ не будет
сколь-нибудь успешной до тех пор, пока не сложится в масштабах всей страны
целостная и действенная система государственного контроля, отвечающая
современным условиям и опыту, на основе продуманной нормативной
правовой базы, укомплектованная высококвалифицированными кадрами, что
во многом предопределяет облик будущего России» [90, с.117].
Взгляды на состав элементов системы государственного финансового
контроля, их приоритетность в экономической литературе различаются.
Общепризнано, что субъект, объект и предмет контроля являются основными
элементами, без которых существование системы невозможно. С.П. Опенышев
и В.А. Жуков помимо данных элементов системы финансового контроля
выделяют также: принципы контроля; методы (методику) контроля; технику и
технологию контроля; принятие решения по результатам контроля; оценку
эффективности контроля [133].
На наш взгляд, с данной точкой зрения можно согласиться только
отчасти. Методы и технику контроля следует объединить в единый элемент −
методику контроля, так как данные элементы неразрывно связаны друг с
другом. Принятие решения по результатам контроля представляет собой
результат контроля и вытекает из необходимости достижения цели контроля,
20
поэтому полагаем, что как отдельный элемент системы ГФК его выделять не
имеет смысла. Оценка эффективности контроля – это действительно важная
составляющая управления, однако реализуется после непосредственного
осуществления контрольного мероприятия, не оказывает влияние на сам
процесс контроля и, по нашему мнению, не входит в систему ГФК.
Кривопалов И.С. полагает, что любая система контроля наряду с
субъектом, объектом и предметом включает такие элементы, как: сфера
деятельности; принципы; процесс; метод (методика); техника и технология;
механизм; сбор и обработка исходных данных (информации) для проведения
контроля; результат; субъект, принимающий решение по результатам контроля
(это может быть и субъект контроля); принятие решения по результатам
контроля [121, с.15-18].
Однако
применительно
сфера
к
деятельности
системе
и
предмет
государственного
представляются
финансового
контроля
нам
за
расходами бюджета на целевые программы как идентичные элементы, не
требующие разграничения, так как, во-первых, целевые программы носят
зачастую межотраслевой характер, а во-вторых, проверяя эффективное и
целевое
использование
бюджетных
средств,
контролирующие
органы
рассматривают предмет проверки в целом – и то, как объект контроля
расходует средства, и какой эффект приносят данные затраты в ходе
реализации различных направлений программы. Что касается такого элемента,
как процесс контроля, то он осуществляется благодаря механизму, неразрывно
связанному с методикой и технологией контроля. Вместе с тем в процессе
контроля осуществляется сбор и обработка информации, по результатам
которой принимаются соответствующие решения. Поэтому отдельно выделять
данные элементы системы ГФК считаем нецелесообразным.
Систему ГФК за программными расходами бюджета, на наш взгляд,
следует разделить на два взаимосвязанных уровня: основные элементы,
формирующие
каркас
системы, и вспомогательные. Такое разделение
обуславливается назначением элементов этой системы: основные элементы
выполняют функцию организации, вспомогательные элементы имеют своей
21
целью обеспечение функционирования системы.
Система ГФК за программными расходами бюджета представлена на
рисунке 2.
ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ
Нормативно-правовое обеспечение:
бюджетное законодательство, отраслевое
законодательство
в
области
ГФК,
нормативные
правовые
акты
исполнительных
органов
власти
по
вопросам государственного финансового
контроля, регламентирующие деятельность
субъектов контроля за программными
расходами
федерального
бюджета,
утверждающие
целевые
программы,
порядок разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ
и др.
Субъекты контроля:
специально
уполномоченные
органы:
- внутреннего контроля
- внешнего контроля
Методическое обеспечение:
- стандарты
нормативно-технические
документы,
утвержденные компетентным органом
- кодексы профессиональной этики
- методические документы
Объект контроля:
ОГВ, ОМС, субъекты
хозяйствования,
использующие средства
федерального бюджета
Информационное обеспечение:
нормативно-правовые акты об утверждении
целевых программ; рабочие графики и
отчеты о реализации целевых программ;
государственные контракты, договоры,
первичные документы по исполнению
целевых
программ;
информация
о
фактическом финансировании целевых
программ и др.
Предмет контроля:
процессы использования
средств федерального
бюджета на реализацию
программных мероприятий
Принципы ГФК:
основополагающие правила, следование
которым обеспечивает достижение цели
контроля
ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ
Финансовое
обеспечение
Материально-техническое
обеспечение
Кадровое
обеспечение
Рисунок 2 − Система ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
22
Центральными элементами системы ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ являются субъект, объект и предмет контроля.
Специально уполномоченные органы проверяют в органах государственной
власти, органах местного самоуправления и субъектах хозяйствования
процессы использования средств федерального бюджета на реализацию
программных мероприятий. В зависимости от особенностей предмета контроля
подбирается
методическое,
нормативно-правовое
и
информационное
обеспечение. Принципы ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ независимо от специфики предмета и объекта контроля остаются
неизменными.
Методическое обеспечение ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ определяет специфику деятельности того или иного органа,
содержит конкретные вопросы и требования к организации финансового
контроля, разъясняет способы осуществления тех или иных процедур на
практике.
Нормативно-правовая
база
отражает
основы
функционирования
субъектов контроля, определяет их полномочия, закрепляет предметы
контроля, отражает взаимодействие элементов системы государственного
финансового контроля и др. При этом следует подчеркнуть, что переход к
программно-целевому бюджетированию требует адаптации законодательной и
нормативной основы государственного финансового контроля к новым
условиям реализации бюджетного процесса.
Что касается роли информационного обеспечения системы, то управление
и контроль не могут осуществляться без информации. По каналам прямой и
обратной связи система контроля получает информацию о соответствии
результатов деятельности государства запланированным целям.
Вспомогательные элементы системы государственного финансового
контроля
за
представлены
расходами
бюджета
финансовым,
на
реализацию
целевых
материально-техническим
и
программ
кадровым
обеспечением. Благодаря данным элементам система получает материальную
основу для своего функционирования. При этом с точки зрения важности они
23
равнозначны: проблема в одном из вспомогательных элементов тормозит
реализацию системы контроля.
Можно выделить ряд факторов, влияющих на эффективность внешнего и
внутреннего контроля расходов бюджета на реализацию целевых программ и
оказывающих серьезное воздействие на качество результатов государственного
финансового контроля в исследуемой области. Среди факторов, влияющих на
эффективность внешнего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ, которые представлены на рисунке 3, наибольшее значение играет
качество и стабильность нормативно-правовой базы в области контроля и в
сфере бюджетных расходов, независимость проверяющего субъекта, а также
уровень профессиональной подготовки и компетентность контролеров.
10.Открытость
информации у
проверяемого объекта
и других субъектов
внешнего контроля
9.Взаимная
ответственность органов
власти разных уровней
за соблюдением
обязательств по
контролю за расходами
на реализацию целевых
программ
8.Затраты на
проведение
контрольного
мероприятия
7.Степень
независимости
проверяющего
субъекта
1. Качество
законодательной и
нормативной базы
контроля
2.Стабильность
законодательной
базы в сфере
бюджетных расходов
3.Уровень
профессиональной
подготовки и
компетентность
представителей
проверяющего субъекта
Факторы, влияющие на
эффективность внешнего ГФК за
расходами бюджета на
реализацию целевых программ
6.Применение
различных
методических
приемов контроля
4. Привлечение к
проверке сторонних,
высококвалифицированных экспертов и
специалистов
5.Качество проработки
паспорта программы,
планирования целевых
показателей
Рисунок 3 − Факторы, влияющие на эффективность внешнего ГФК за
расходами бюджета на реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
24
К
наиболее
значимым
факторам,
влияющим
на
эффективность
внутреннего ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
отраженным на рисунке 4, необходимо отнести наличие заинтересованности
органов государственной власти в повышении эффективности расходов на
целевые программы и в наиболее полном и своевременном достижении
запланированных результатов, а также применение мер ответственности за
нарушения в области реализации и финансирования целевых программ.
1.Наличие / отсутствие
качественных НПА и
методических документов,
обеспечивающих осуществление
внутреннего ГФК за расходами
бюджета на реализацию целевых
программ
6.Уровень
профессиональной
подготовки и
компетентность
исполнителя
программы /
государственного
заказчика
Факторы, влияющие на
эффективность внутреннего ГФК
за расходами бюджета на
реализацию целевых программ
5.Установление и
применение мер
ответственности за
нарушения в области
реализации и
финансирования
целевых программ
4.Подотчетность субъекта
внутреннего ГФК за
расходами бюджета на
реализацию целевых
программ
2. Качество
планирования расходов
на реализацию целевых
программ
3. Заинтересованность
органов государственной
власти в повышении
эффективности расходов
на целевые программы, в
наиболее полном и
своевременном
достижении
запланированных
результатов
Рисунок 4 − Факторы, влияющие на эффективность внутреннего ГФК за
расходами бюджета на реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
С учетом изложенного выше особенности ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ, по нашему мнению, можно разделить на две
группы:
организационные,
упорядоченности
и
связанные
согласованности
с
обеспечением
элементов
системы
внутренней
ГФК,
и
методологические, описывающие специфику методов и принципов контроля за
программными расходами бюджета. Такое разделение отражает специфические
особенности организации государственного финансового контроля и самого
25
процесса его осуществления за таким предметом ГФК, как расходы бюджета на
реализацию целевых программ.
К организационным особенностям ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ относятся следующие:
1. ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ
выступает составной частью программно-целевого управления расходами
бюджета, при этом сам представляет собой сложную систему. Данный тип
управления как система предполагает, во-первых, формирование различных
целей использования бюджетных средств с разбивкой на подцели, определение
механизма их достижения, временных рамок и индикаторов промежуточного
состояния выполнения задач. «Реализация плохо проработанных проектов –
это,
фактически,
растрата
огромных
финансовых
и
материальных
государственных ресурсов, не приносящая пользы обществу» [140, с. 27].
Во-вторых, программно-целевое управление расходами бюджета предполагает
контроль за бюджетными расходами и достижением поставленных целей путем
сопоставления плановых показателей с фактически полученными. Таким
образом,
контроль,
являясь
элементом
системы
программно-целевого
управления расходами бюджета, делает ее мобильной, изменяемой и позволяет
не просто планировать социально-экономические параметры развития страны и
ресурсы на их достижение, но и изменять эти показатели с целью достижения
оптимального соотношения затрат и результата с учетом внешних и внутренних
условий функционирования государства.
Место ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ в
системе программно-целевого управления расходами бюджета представлено на
рисунке
5.
Стрелками
взаимодействия
на
элементов
рисунке
системы
обозначены
возможные
программно-целевого
варианты
управления
расходами на целевые программы, приводящие к реализации частных целей
программы (Ц1, Ц2, … Ц8) и достижению ее главной задачи. На первом этапе
программно-целевого управления бюджетными расходами (1) в соответствии с
заявленными целями и задачами планируются бюджетные расходы. Далее в
26
ходе непосредственного
рисунке
5
отмечен
осуществления программных мероприятий
период
реализации
(на
программы, направленной
на
достижение цели 7) производится мониторинг расходов бюджета на целевые
программы (2). Текущий государственный финансовый контроль (4) дополняет
результаты мониторинга.
Рисунок 5 − Место ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ в системе программно-целевого управления расходами бюджета
Источник: составлено автором.
Примечание: Ц1 – Цель первая; … Ц8 – Цель восьмая; (1) – планирование бюджетных расходов на
реализацию целевой программы; (2) – мониторинг расходов бюджета в ходе реализации целевой
программы; (3) – ГФК на этапе планирования бюджетных расходов на реализацию программных
мероприятий; (4) – ГФК за расходами бюджета на этапе реализации и финансирования целевой
программы; (5) – ГФК за расходами бюджета по результатам реализации целевой программы; (6) –
корректировка финансового обеспечения реализации целевой программы на этапе планирования
бюджетных расходов; (7) – корректировка финансового обеспечения мероприятий целевой
программы на этапе их реализации.
Особая
роль
ГФК
в
системе
программно-целевого
управления
бюджетными расходами определяется тем, что контроль (стрелки (3) и (4))
27
тесно связан с планированием и корректировкой объема бюджетных расходов
на реализацию целевых программ в случае, если происходит отклонение
фактических результатов исполнения программных мероприятий от плана.
Так, результаты государственного финансового контроля за программными
расходами текущего года служат основой для планирования средств бюджета
на программные мероприятия на очередной финансовый год. При этом
корректировка финансового обеспечения программ возможна только по итогам
контроля
на
этапе
планирования
расходов
и
их
непосредственного
осуществления (совпадение направления стрелок (3), (6) и (4), (7) в сторону
одних и тех же отрезков). После реализации целевой программы корректировка
расходов уже не актуальна, действие программно-целевого управления
расходами
бюджета
заканчивается
и
начинается
действие
норм
административного и уголовного права.
В
развитых
странах
внедрение
программно-целевых
принципов
бюджетного управления и переход к контролю расходов программного
бюджета показали свою действенность. Широкое применение программноцелевых методов в странах Европейского Союза, США и Японии позволило
облегчить формирование бюджета и повысить эффективность контроля за
эффективностью бюджетных инвестиций, а также обеспечило преемственность
бюджетной и экономической политики страны. Так, в США примерно 50 %
государственных расходов осуществляется с использованием программноцелевого метода, во Франции - до 80 % [55, с. 28].
2. Задачи ГФК при программном финансировании расходов бюджета
модифицируются с учетом специфики предмета контроля. Акценты
смещаются на формирование обратной связи в системе программно-целевого
управления расходами бюджета, обеспечивающей получение информации о
фактическом
расходовании
бюджетных
средств,
эффективности
их
использования и о степени реализации государственных задач в течение как
всего срока реализации целевой программы, так и текущего финансового года.
В
отечественной
научной
литературе
задачи
государственного
28
финансового контроля применительно к программному и непрограммному
бюджету не разграничиваются. Однако предмет контроля определяет его
специфику,
а
совпадение
предмета
управления
и
контроля
является
принципиальным моментом для понимания содержания государственного
финансового контроля за расходами на реализацию целевых программ.
По мнению Родионовой В.М., государственный финансовый контроль
представляет собой форму государственного контроля, способствующую
обеспечению законности, охране государственной собственности, целевому,
эффективному и экономическому использованию государственных средств,
помогающую вскрыть нарушения установленной государством финансовой
дисциплины [77, с. 8]. С.Н. Рябухин дает определение государственного
финансового контроля как «объективно обусловленной деятельности человека,
цель которой – оценить отклонения фактически регистрируемых параметров,
характеризующих
действия
государства
в
финансово-экономическом
пространстве, от установленных для них норм» [78, с. 8]. В свою очередь
Ю.А. Данилевский полагает, что финансовый контроль осуществляется в целях
обеспечения проводимой государством финансовой политики и реализуется
через систему организационных, административных, правоохранительных и
других мер, соответствующих современным условиям и перспективе развития
российской экономики и государства [106, с. 5].
Некоторые нормативные акты в своих определениях также отражают
цель ГФК. Например, в Модельном законе «О государственном финансовом
контроле»
проверку
государственный
соблюдения
самоуправления,
финансовый
органами
юридическими
контроль
государственной
и
физическими
представляет
власти
лицами
и
собой
местного
финансового
законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
рациональности и эффективности использования государственных финансовых
и материальных ресурсов. Статья 1 Лимской декларации руководящих
принципов контроля раскрывает понятие контроля в этом же ключе: «Контроль
– не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой
29
является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений
принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных
ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность
принять контролирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к
ответственности,
получить
компенсацию
за
причинённых
ущерб
или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких
нарушений в будущем» [27].
Таким образом, в научной литературе и нормативных актах признается,
что основное назначение государственного финансового контроля за любым из
его объектов - выявление, пресечение, предупреждение нарушений в процессе
управления
государственными
ресурсами,
установление
законности,
целесообразности и экономичности финансовых и хозяйственных операций в
целях обеспечения проводимой государством финансовой политики. Однако
нацеленность
контроля
на
оценку
эффективности
расходования
бюджетных средств является особенностью ГФК расходов программного
бюджета.
В контроле непрограммного бюджета наибольшее внимание уделяется
затратам. Простое расходование бюджетных средств, не ориентированное на
достижение определенных результатов, зачастую приводит к законному,
целевому, но либо ненужному для государства, общества расходованию
бюджетных средств, либо к их расточительному использованию, когда
финансовые средства направляются на цели, достичь которые просто
невозможно [104, с. 65]. Контроль в этом случае ограничивается проверкой
законности и целевого использования бюджетных средств, так как проверка
эффективности бюджетных расходов без привязки к целевым индикаторам
невозможна.
Следует отметить, что акцент на эффективность бюджетных расходов в
рамках программно-целевого управления расходами бюджета проявляется еще
на стадии формирования целевых программ, когда сначала определяются
необходимые результаты государственной политики, а затем решается, каким
30
образом распределить финансовые ресурсы для их достижения. Такой подход к
планированию позволяет при осуществлении ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ оценивать не только целевой характер
использования бюджетных средств, но и результаты их расходования. Таким
образом, основной задачей контроля в рамках программно-целевого управления
расходами бюджета становится оценка эффективности расходования
бюджетных средств.
В ходе разработки, а также утверждения целевых программ решения о
расходах на их реализацию должны приниматься не только с точки зрения
стоимости
реализации
инвестиционных
проектов
и
предоставления
государственных услуг, но и с точки зрения их целесообразности, с учетом
влияния на экономику и социальную сферу страны. В этой связи обязательным
является контроль взаимосвязи целей, ресурсов и сроков выполнения целевых
программ. Благодаря непосредственной увязке целей и ресурсов, то есть
целевой
ориентации
эффективностью
затрат,
использования
создаются
условия
бюджетных
для
средств,
контроля
которую
за
можно
определить отношением конечного результата (уровнем достижения цели) к
обусловившим его затратам. Поэтому обоснование ресурсного обеспечения на
этапе
формирования
предварительный
программ
контроль
за
является
процедурой,
расходами
бюджета
обеспечивающей
на
программные
мероприятия.
Вместе с тем расходы бюджета на реализацию целевых программ
являются «автоматическими стабилизаторами». Поддерживая, например, в
условиях спада экономику посредством увеличения расходов на программы по
повышению занятости, социальному обеспечению и медицине, они без
законодательных изменений в данных областях дают положительные эффекты
для социально-экономического развития страны, что должно учитываться при
контроле за эффективностью программных расходов бюджета.
3. Государственный финансовый контроль за расходами программного
бюджета осуществляется как в разрезе отдельных целевых программ, так и
31
целей государственной политики. В связи с этим может проверяться реализация
сразу нескольких программ, что не осуществляется в отношении непрограммных
расходов.
Вместе с тем в качестве предмета государственного финансового
контроля могут выступать расходы, направляемые на развитие приоритетных
областей или секторов экономики и формируемые из программ в разрезе
кластеров. Иначе говоря, кластер − это группа программ и подпрограмм разных
ведомств, способствующих достижению провозглашенной правительством
высокой общественной цели [97, с. 12].
4.
Осуществление
не
только
контроля
объемов
финансового
обеспечения целевых программ, но и контроля движения бюджетных
средств во взаимосвязи с оценкой результатов реализации программных
мероприятий. Направления ГФК расходов бюджета на реализацию целевых
программ представлены на рисунке 6.
1
Контроль выделения ресурсов
2
Контроль осуществления затрат
3
4
Контроль получения прямых
результатов
Контроль получения конечных
результатов
Рисунок 6 − Направления ГФК расходов бюджета на реализацию целевых
программ
Источник: составлено автором.
5. Нацеленность ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ
на
предотвращение
возможного
нарушения
финансовой
дисциплины. Как было показано на рисунке 5, контроль осуществляется и на
этапе планирования параметров программы, и в процессе реализации
32
программных
мероприятий,
что
делает
возможным
предупреждение
финансовых нарушений. Большую роль в этом играет открытость результатов
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для общественности.
Важно отметить, что реализация целевых программ осуществляется, как
правило, на условиях софинансирования, т.е. предполагает комбинированное
использование бюджетных средств и средств, принадлежащих частному сектору
экономики. Удачная же реализация целевых программ за счет бюджетных
источников может стать импульсом для привлечения частных инвестиций в
будущем.
В
западных
странах
эффект
мультипликатора
при
целевом
использовании ограниченных бюджетных ресурсов общепризнан. Поэтому
возможность использования оперативных результатов мероприятий ГФК за
расходами бюджета на реализацию целевых программ, их публичность являются
необходимым условием реализации частной инициативы в области инвестиций в
целевые программы.
6.
Сочетание
внешнего
и
внутреннего
контроля
при
преимущественной роли последнего. В обоих случаях – это систематическая
деятельность специальных органов: в первом случае органов, созданных вне
объекта контроля, во втором – органами, подчиняющимися руководству
объекта ГФК. Однако внутренний контроль более предметен, так как органы
внутреннего контроля имеют большую информационную осведомленность,
знают специфику реализации своих программ, их недостатки и проблемы. В
свою очередь внешний контроль независим и дает более объективную оценку
процессу финансового обеспечения и его результатам.
Экономически государственный финансовый контроль – «цельный
процесс,
неотъемлемая
финансами. Его
организационный,
составляющая
деление на внешний
в
наших
условиях
управления
и
внутренний
–
следствие
государственными
–
это
момент
конституционного
разграничения полномочий различных ветвей власти» [131, с. 34]. В этой связи
Столяров Н.С. обращает внимание на тот факт, что разрыв или ослабление
связей между двумя сторонами контроля – внутренней и внешней – с
33
неизбежностью ведет к снижению результативности всей системы контроля
[90, с. 146]. Причем деструктивные изменения элементов системы и присущих
взаимосвязей какое-то время не сказываются на организационной структуре, но
затем, когда количественные изменения переходят в качественные, наступают
такие изменения в структуре, которые ведут к потере целостности системы.
К методологическим особенностям ГФК за программными расходами
бюджета можно отнести следующее:
(а) специфика проверяемого объекта отражается на выборе тех или иных
методов контроля, т.к. с методологической точки зрения финансовый контроль
представляет
собой
неотъемлемым
единство
элементом
предмета
процесса
и
метода
контроля.
государственного
Являясь
управления,
государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию
целевых программ должен опираться на методы, связанные с оценкой
эффективности
бюджетных
расходов
и
возможностей
достижения
стратегических целей государства, в том числе в части модернизации
национальной экономики;
(б) специфика программно-целевого управления бюджетными расходами
обусловливает изменение принципов ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ. В общем случае принципы ГФК за расходами
бюджета
на
реализацию
целевых
программ
представляют
собой
основополагающие правила, следование которым обеспечивает достижение
цели контроля, т.е. «принцип контроля является конкретизацией характерных
особенностей
контроля
в
системе
управления,
основывается
на
его
закономерностях и служит конкретным выражением их действия. Принцип
контроля
воплощает
социальные,
экономические,
а
также
иные
закономерности, определяя в то же время строгие требования, на основании
которых
формируется,
функционирует
система
контроля
в
системе
управления» [66, с. 15].
С учетом того, что государственный финансовый контроль является как
автономной системой, так и элементом системы программно-целевого
34
управления расходами бюджета, его принципы можно подразделить на
следующие блоки:
1) принципы организации ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ;
2) принципы реализации ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ;
3) принципы обратной связи контроля и управления.
Первый
блок
принципов, характеризующий
правила организации
контроля за расходами программно-целевого бюджета, включает такие
принципы, как:
Независимость контроля. Должностные лица органов внешнего
контроля должны оставаться независимыми, чтобы их мнения и выводы были
беспристрастными, в том числе при оценке системы внутреннего контроля за
бюджетными расходами на программные мероприятия.
Информационная
постоянной
основе,
что
обеспеченность
предполагает:
(а)
субъектов
контроля
определенность
на
порядка
формирования и предоставления отчетности по использованию средств
бюджета на реализацию целевых программ; (б) непрерывность формирования
информационной базы о результатах реализации целевых программ, объемах и
сроках финансирования их мероприятий; (в) идентичность формы отчетности,
которая позволит проводить ежегодную оценку и сопоставление результатов
финансирования программ, а также сравнивать эффективность бюджетных
расходов, направляемых на различные целевые программы.
Принцип
взаимодействия
органов
внутреннего
и
внешнего
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ. Это
повышает качество контроля, так как знание недостатков реализации целевых
программ со стороны органов исполнительной власти и независимость
суждений органов внешнего контроля позволяют сделать правильные выводы
относительно предмета контроля, ускоряет сам процесс контроля и снижает
материальные затраты на его осуществление.
35
Оптимизация организационной структуры контроля. Реализация
этого принципа имеет своей целью оценку структуры аппарата контроля,
численности
и
последующее
распределение
обязанностей
между
ответственными работниками государственных органов в соответствии с
объемами нагрузки, зависящей от объема и сложности проверяемых
программных мероприятий.
Экономичность
контроля.
Предусматривает
взаимоувязку
кадрового состава, сроков проведения контрольных мероприятий и затрат на их
осуществление, чтобы издержки контроля были не более, чем объемы
нарушений, выявленных в результате этого контроля.
Контроль устранения выявленных нарушений и реализации
подготовленных
рекомендаций
по
итогам
проведенных
контрольных
мероприятий в ходе расходования средств бюджета на программные
мероприятия. Данный принцип играет особое значение в рамках программноцелевого управления расходами бюджета, т.к. предполагает закрепление за
органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля,
контролирующими программные расходы, полномочий по контролю за
исполнением представлений и предписаний.
В состав принципов реализации ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ, по нашему мнению, входят:
Принцип системности, который можно рассматривать в двух
аспектах. Во-первых, с точки зрения комплексности планирования и
документирования
реализации
контрольного
мероприятия.
Контролеры
должны разрабатывать рабочий план, чтобы гарантировать, что контроль
расходов на целевые программы проводится в эффективной и действенной
форме. Этот план на системной основе должен определять масштабы, цели и
методологию, применяемую в процессе контроля, объем контрольных
процедур, соответствующий персонал для выполнения поверки и так далее. Вовторых, с точки зрения системности охвата проверяемых в ходе осуществления
контрольного
мероприятия
вопросов:
при
проведении
контрольных
36
мероприятий следует начинать с контроля обоснованности и необходимости
предусмотренных бюджетных ассигнований, расходов, а заканчивать оценкой
прямых и конечных результатов реализации целевой программы.
Принцип ситуационности. Характеризует подход к контролю
исходя из особенностей задач реализации программы. В некоторых случаях
контроль
за
эффективностью
использования
бюджетных
средств
целесообразнее производить с помощью отраслевых специалистов. Иногда в
ходе осуществления проверки изменение внешних условий приводит к
необходимости корректировки методов и масштабов контроля.
Принцип законности. Предусматривает проверку соблюдения
законов и иных нормативных правовых актов, что позволяет поддерживать
устойчивость
выполнения
целей
программы
за
счет
своевременного
обнаружения отклонений расходов от заданных параметров.
Принцип эффективности. Заключается в том, чтобы не только
выявлять нарушения законодательства, но и предотвращать растраты и
бесхозяйственность, неэффективное использование бюджетных средств, что
отражает ориентацию ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ
на
будущие,
а
не
на
прошедшие
события.
Контроль,
ориентированный на будущее, направлен на достижение цели в изменяющихся
внешних условиях.
Принципы этики. Включают в себя честность, объективность,
профессиональную компетентность и добросовестность, конфиденциальность,
профессиональное
поведение,
скептицизм.
Эти
принципы
основаны
на
взаимодействии профессиональных и поведенческих характеристик, которые
признают ответственность контролера за проведение контрольных мероприятий и
сделанные на его основе выводы при условии сохранения профессионального
расстояния, открытости, восприимчивости к мнениям и аргументам других
субъектов.
37
Принципы обратной связи контроля и программно-целевого управления
расходами бюджета имеют особую значимость, так как контроль в этой
системе должен содействовать целенаправленному управлению расходами, и
включают:
Действенность контроля. Заключается в обнаружении проблем,
противоправных действий в отношении финансового обеспечения целевых
программ. От действенности контроля в конечном итоге зависит действенность
системы программно-целевого управления расходами бюджета, которая
проявляется
в обеспечении достижения
социальных
и
экономических
эффектов, запланированных в паспорте программы. В некоторых странах
(Бельгии, Греции, Испании, Италии, Португалии и Франции) органы
государственного финансового контроля могут помимо всего прочего
выполнять судейские полномочия.
Принцип
гласности.
Отражает
связь
контроля
субъектов
государственного управления с обществом, что предполагает в основном
публикацию докладов и отчетов по результатам проводимых контрольных
мероприятий. В некоторых странах, например в США, действует бесплатный
телефонный канал, по которому каждый гражданин может анонимно сообщать о
фактах финансовых или других злоупотреблений в государственных учреждениях
[85, с. 176].
Принцип контроля субъектов контроля. Органы внешнего контроля
за программными расходами помимо прочего должны оценивать систему
внутреннего контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ.
В связи с этим органы внешнего контроля (контрольно-счетные органы), как
правило, формируются в рамках законодательной ветви власти. Статья 16
Лимской Декларации устанавливает основы этой подотчетности, а именно:
направление в парламент и публикация годового отчета о деятельности
контрольно-счетного органа, а также отчетов по результатам отдельных
контрольных мероприятий. Мексиканская декларация также подтверждает
38
данный принцип и устанавливает периодичность отчета: не менее одного раза в
год (принцип 5). Однако высшие органы финансового контроля не могут
подчиняться законодательным органам в вопросах планирования, подготовки и
проведения контрольных мероприятий, в том числе в области расходов на
целевые программы. Желательно, чтобы законодательные органы определяли
минимум требований к порядку представления отчетности, включая вопросы,
по которым необходимы конкретные выводы, и срокам предоставления отчетов
[85, с. 205]. Эти условия не ограничивают независимость контроля, однако
обеспечивают некоторые ориентиры подконтрольности органов внешнего
контроля. Вместе с тем органы внешнего контроля в некоторых странах могут
подвергаться финансовому контролю не только органами власти, но и
частными аудиторскими компаниями, как это делается в Европейской счетной
палате. Такая мера необходима для того, чтобы предотвратить какие-либо
финансовые нарушения при осуществлении ею расходования бюджетных
средств, с одной стороны, и не поставить под вопрос ее независимость – с
другой [55, с. 247].
Организационные особенности, принципы ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ, а также формы реализации этих принципов
систематизированы в приложении А. Принципы этики должны действовать в
процессе контроля и его организации всецело и непрерывно, вне зависимости
от особенностей предмета контроля.
Резюмируя вышеизложенное и учитывая особенности исследуемого
предмета контроля, предлагаем следующее определение ГФК за расходами
бюджета на реализацию целевых программ – это, во-первых, элемент
программно-целевого управления расходами бюджета, находящийся во
взаимодействии с другими элементами, благодаря которому обеспечиваются
соблюдение
законного,
целевого
и,
главным
образом,
эффективного
использования бюджетных средств, направляемых на реализацию мероприятий
целевых программ, и своевременность достижения социально-экономических
39
задач государства, во-вторых, это сложная система, главной задачей которой
является контроль объема, структуры, движения бюджетных средств для
достижения целевых показателей программы.
1.2 Методы ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ
С методологической точки зрения финансовый контроль представляет
собой единство предмета и метода контроля, т.е. специфика проверяемого
предмета отражается на выборе методов контроля. Помимо этого применение
конкретного метода зависит от таких факторов, как правовое положение,
особенности
деятельности
субъектов
контроля.
Цель
осуществления
государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых программ определяет тип контрольного мероприятия, его методы и
инструменты.
Актуальной проблемой методологии государственного финансового
контроля является смешение в теории контроля методов и инструментов
контроля, при этом теоретическое определение инструмента ГФК научным
сообществом не дается. Тот факт, что методы государственного финансового
контроля специфичны, сомнению не подвергается. Высказывая различные
точки зрения относительно сущности и цели государственного финансового
контроля, некоторые авторы указывают на это в определении ГФК.
Козырин А.Н. полагает, что государственный финансовый контроль –
это осуществляемая с использованием специфических организационных форм
и методов деятельность государственных органов, наделенных законом
соответствующими полномочиями, в целях установления законности и
достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической
эффективности финансово-хозяйственной деятельности [49, с. 48]. Являясь
40
неотъемлемым элементом процесса государственного управления и преследуя
определенные цели, государственный финансовый контроль за таким
специфическим предметом, как расходы бюджета на реализацию целевых
программ, должен опираться на методы, связанные с оценкой эффективности
бюджетных
расходов
и
степени
достижения
стратегических
целей
государства.
Для обеспечения ясности в понимании таких понятий, как метод и
инструмент ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
рассмотрим их содержание.
В общем смысле метод – это способ теоретического исследования или
практического осуществления чего-либо [73, с. 320]. В современном
толковом экономическом словаре указывается, что греческое слово methodos,
как результат соединения двух частей: meta- + hodos, определяет формулу
«как ходить» [81]. Применительно к финансовому контролю под методом
можно понимать совокупность совершаемых контролером в определенной
последовательности действий для осуществления поставленных задач
[43, с. 231]. Ряд авторов под методом понимает способы, пути, средства
достижения целей финансового контроля [90, с. 411], [92, с. 129], [42],
[77, с. 204]. В энциклопедическом словаре «Ревизия и государственный
аудит» метод государственного финансового контроля определен как
базовый
способ
практического
осуществления
государственного
финансового контроля, обеспечивающий разрешение поставленных перед
ним задач [88, с. 249].
Учитывая вышеизложенное и особенности ГФК за расходами бюджета
на реализацию целевых программ, метод данного контроля можно
определить
как
способ
осуществления
контрольной
деятельности
уполномоченных органов, направленный на оценку законности, целевого
характера, обоснованности и эффективности бюджетных расходов на
реализацию целевых программ и возможности достижения посредством них
41
стратегических целей государства.
С
помощью
методов
государственного
финансового
контроля
оценивается реальность процессов финансово-хозяйственной деятельности
объекта контроля, выявляются причины отклонения от цели, формулируются
коррективы в отношении работы проверяемого объекта в целях повышения
эффективности деятельности хозяйствующего субъекта [48, с. 135]. При этом
достоверное установление фактов возможно лишь с помощью комплексного
использования
целого
основываются
на
ряда
методов.
методиках
Методы
финансового
экономического
анализа,
контроля
статистики,
бухгалтерского учета и других экономических наук [134].
Однако следует отметить, что применяемые методы контроля должны
быть адекватными современным требованиям к программно-целевому
управлению расходами бюджета. Особенно это касается методов контроля
программного бюджета, т.к. если «по-старому подходить к проблемам
государственного финансового контроля, вряд ли можно ожидать реальных
результатов
от
бесконтрольность,
проводимых
в
казнокрадство,
стране
реформ,
беспорядочность
предотвратить
экономических
отношений и нарушения законодательства в социально-экономической
сфере» [72, с. 10].
Что касается такого понятия, как инструмент ГФК за расходами бюджета
на реализацию целевых программ, то в отличие от метода контроля, который
показывает
«как
ходить»,
инструментом
называют
средство,
которое
используется для достижения чего-либо [57] (в нашем случае - цели контроля).
Основные инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ, которые можно разделить на социально-трудовые, техникоэкономические и организационно-документальные средства достижения цели
контроля, их взаимосвязь между собой и с целью ГФК представлены на
рисунке 7.
42
Социально-трудовые
Инспекторский состав органов
внешнего и внутреннего ГФК за
расходами бюджета на реализацию
целевых программ,
осуществляющий контрольные
мероприятия для выражения мнения
относительно законности, целевого
характера и эффективности
программных расходов бюджета.
Технико-экономические
Вычислительная техника,
специальные компьютерные
программы, обрабатывающие
результаты контрольных
мероприятий в отношении
программных расходов бюджета,
рассчитывающие соотношение
фактических и плановых
показателей результата целевых
программ и объема финансового
обеспечения.
Цель
ГФК за
расходами
программного
бюджета
Организационно-документальные
- план и программа контрольного
мероприятия;
- запросы органов ГФК, в том числе в
отношении исполнения планов реализации
целевых программ, годовых отчетов о
результатах их реализации;
- акты, отчеты органов ГФК;
- представления и предписания по
результатам контрольного мероприятия.
Рисунок 7 − Основные инструменты ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ
Источник: составлено автором.
Так же как цель контроля определяет методы ГФК, она обусловливает
специфику применения инструментов ГФК. Для контроля определенного
направления программных расходов бюджета отбирается инспекторский состав
(социально-трудовой инструмент), знающий его особенности и способный в
запланированном
контрольное
количестве
мероприятие
в
и
заданные
достичь
сроки
цели
качественно
контроля.
провести
Обязательным
инструментом контроля является также вычислительная техника, специальные
компьютерные
мероприятий
программы,
обрабатывающие
(технико-экономические
результаты
инструменты),
контрольных
рассчитывающие
43
соотношение фактических и плановых показателей реализации программных
мероприятий. Они позволяют осуществлять не только расчет, но и
группировку, сравнение по годам и мероприятиям нарушений бюджетного
законодательства.
Организационно-документальные
инструменты
обеспечивают планирование контрольного мероприятия, сбор необходимой для
контрольного мероприятия информации, систематизацию результатов контроля
и
контроль
исполнения
предоставленных
подконтрольному
объекту
рекомендаций, в том числе обязательных.
Соответственно,
инструменты
ГФК
за
расходами
бюджета
на
реализацию целевых программ представляют собой определяемые целью ГФК
социально-трудовые,
технико-экономические
и
организационно-
документальные средства контроля за законным, целевым и эффективным
использованием бюджетных средств на реализацию целевых программ.
Важно отметить, что на современном этапе развития внешнего
государственного
финансового
контроля
за
программными
расходами,
основными видами контрольных мероприятий которого являются финансовый
аудит, аудит эффективности и стратегический аудит, используются различные
комбинации методов контроля с целью решения таких задач, как контроль
законности, плановости, эффективности и достижения целей государственной
стратегии, при этом конкретная цель контроля, вид контрольного мероприятия
определяют применение тех или иных методов контроля.
Кочерин Е.А., говоря о методах контроля, наоборот, определяет их
важнейшей характеристикой, позволяющей различать конкретные виды
контроля.
Поэтому
предварительного
среди
контроля,
общих
метод
методов
контроля
направляющего
выделяет
метод
контроля,
метод
фильтрующего контроля и метод последующего контроля [65, с. 22-23]. На наш
взгляд, такое отношение к методу ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ не приемлемо, поскольку не методы ГФК определяют виды
контроля, а, наоборот, тот или иной вид или этап контроля предполагает
44
использование определенных методов. При этом на разных этапах контроля
применяемые методы ГФК могут повторяться.
Более широкий круг авторов, говоря о сущности методов, полагает, что
методы государственного финансового контроля следует делить на две группы:
общенаучные и специфические методы контроля. Первые из них включают
системный,
функционально-стоимостный
анализ,
индукцию,
дедукцию,
аналогию, моделирование, а также абстрагирование и конкретизацию.
Собственные
же
специфические
методические
приемы
контроля,
приемы
ГФК
выработанные
представляют
практикой.
собой
Так,
к
специфическим методам контроля относят следующие группы методических
приемов:
органолептические
(контрольные
замеры,
инвентаризация,
экспертизы, эксперимент, выборочные и сплошные наблюдения и др.);
расчетно-аналитические (статистические расчеты, экономико-математические
методы экономический анализ); документальные обобщения (исследование
документов, камеральные проверки, информационное моделирование и др.);
реализации результатов контроля (документирование результатов контроля,
систематизизация
недостатков
в
акте
по
результатам
контрольного
мероприятия, принятие решений по итогам контроля, контроль устранения
выявленных нарушений и недостатков) [89, с. 99].
Согласимся с тем, что методы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ носят комплексный характер, включают общенаучные и
специфические методические приемы исследования объектов контроля. Однако
следует отметить, что последнюю группу методов, связанную с реализацией
результатов контроля, на наш взгляд, относить к методам государственного
финансового контроля нецелесообразно, поскольку они всего лишь описывают
процесс документального оформления результатов контроля. Принятие
решений по результатам контроля, контроль выполнения принятых решений,
также как и процесс подготовки, планирования, осуществления контроля,
45
оформления его результатов, отражают порядок проведения контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, а не собственно методы контроля.
В силу того, что деятельность субъектов контроля связана не только с
логическими
умозаключениями,
но
и
с
конкретным
доказательством
соблюдения объектами контроля бюджетной дисциплины, заключающемся в
оперировании как абстрактными отчетными данными по программам, так и
проверенными по факту, в ГФК применяются также специфические методы
контроля,
которые
можно
разделить
на
методы
документального
и
фактического контроля.
Методы документального ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ – это методы, основное внимание при использовании
которых
уделяется
документам
и
хозяйственным
операциям
в
ходе
финансирования и реализации целевых программ. К ним можно отнести
формальную проверку документов, арифметическую проверку, нормативную
проверку, встречную проверку документов, хронологическую проверку
записей, экономический анализ работы проверяемого органа, техникоэкономические расчеты, анализ изменения остатков финансовых ресурсов на
реализацию программы, исследование и проверку письменных объяснений
должностных лиц проверяемых органов и организаций, использующих средства
бюджета на реализацию целевых программ.
Методы фактического контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых
программ
–
это
методы,
предназначенные
для
определения
количественных и качественных параметров финансирования и реализации
целевых программ. Это, например, проверка фактов бюджетных расходов по
прямым и конечным результатам программы, проверка исполнения принятых
решений, экспертная оценка, визуальное наблюдение путем непосредственного
обследования, контрольный обмер, контрольный запуск и другие.
Методы документального и фактического контроля настолько важны в
ходе осуществления государственного финансового контроля за расходами
46
бюджета на реализацию целевых программ, что позволяет нам сделать вывод о
целесообразности рассмотрения их как источников контроля. Отражая
специфику государственного финансового контроля, они обеспечивают
субъектов контроля необходимой информацией для выражения мнения
относительно результатов контроля за программными расходами.
На наш взгляд, основными специфическими методами ГФК за расходами
бюджета на реализацию целевых программ, комбинации которых используются
в ходе осуществления различных видов контрольных мероприятий, являются:
проверка, ревизия, обследование и анализ. Сравнительная характеристика
данных методов представлена в приложении Б.
Особая роль в контроле за расходами бюджета на реализацию целевых
программ отводится такому методу, как анализ, в частности экономическому
анализу,
применяемому
изучающему
на
хозяйственные
всех
этапах
процессы
контроля
в
и,
соответственно,
становлении
и
развитии.
Экономический анализ «предполагает детальную проработку бюджетной
документации
с
целью
оценки
эффективности
и
результативности
расходования государственных средств и использования государственной
собственности» [48, с. 156]. Для этого при осуществлении экономического
анализа используют систему показателей, которые всесторонне характеризуют
хозяйственную деятельность, изучают причины изменения этих показателей,
выявляют и измеряют взаимосвязь между ними [65, с. 78]. В ходе ГФК за
расходами бюджета на реализацию целевых программ применяются такие
способы экономического анализа, как сравнение, группировка, индексный
метод, графический метод и другие.
Вместе
с
экономическим
анализом
в
процессе
осуществления
государственного финансового контроля широко используется системный
анализ, предполагающий оценку деятельности объектов контроля как системы,
функционирующей
под
влиянием
совокупности
факторов.
Широкое
использование этого метода предоставляет возможность принимать властные
47
решения по вопросу управления финансовыми потоками и регулирования
экономических процессов на ином качественном уровне [48, с. 157]. В
частности, в ходе анализа эффективности бюджетных расходов на реализацию
программных мероприятий необходимо обращать внимание на саму систему
контроля этой эффективности, для чего должна оцениваться система
внутреннего контроля, а также полнота отчетности об использовании
бюджетных средств. В ходе данного анализа должна подтверждаться не только
полнота и своевременность освоения бюджетных средств, но и достижение
количественных показателей непосредственных и конечных результатов. В
случае отклонения получаемых показателей от заданных критериев необходимо
проводить анализ причин имеющихся расхождений.
Особенности применения метода анализа на разных этапах контроля
расходов бюджета на реализацию целевых программ показаны в таблице 1.
Таблица 1 − Применение метода анализа на разных этапах контроля расходов
бюджета на реализацию целевых программ
Выделение
ресурсов
Анализ на первом этапе
ГФК в ходе
формирования целевой
программы
Анализ на втором этапе
ГФК в ходе реализации и
финансирования целевой
программы
Анализ на третьем этапе
ГФК по результатам
реализации целевой
программы
Осуществление
затрат
+
Получение
прямых
результатов
Получение
конечных
результатов
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Источник: составлено автором.
Конкретные направления анализа соотношения бюджетных расходов и
получаемых результатов целевых программ зависят от этапа контроля. В
ходе ГФК на этапе формирования целевой программы должен проводиться
анализ обоснованности действующих расходных обязательств федерального
48
бюджета, целесообразности принимаемых расходных обязательств на
очередной финансовый год на основе утверждаемых целевых программ, а
также
достаточности
запланированных
бюджетных
результатов.
В
ассигнований
результате
анализа
на
достижение
должны
быть
обоснованы предложения по оптимизации бюджетных расходов для
достижения поставленных целей и обеспечения прогнозируемых показателей
результативности.
Далее в ходе ГФК на этапе реализации и финансирования целевой
программы необходимо анализировать, во-первых, фактическое финансовое
обеспечение программ, а во-вторых, реальное достижение за счет него
показателей прямых результатов. На заключительном этапе подводятся общие
итоги соотношений запланированных объемов финансового обеспечения, их
фактического доведения и использования. Помимо этого анализируется степень
достижения прямых и конечных результатов реализации целевой программы и
роль финансовой составляющей в этом процессе, для чего необходимы
критерии для качественной и количественной оценки результатов, достигнутых
в процессе использования бюджетных средств.
Важно отметить, что на всех этапах контроля за расходами бюджета на
реализацию целевых программ метод анализа тесно взаимодействует с
методом сравнения. На первом этапе ГФК осуществляется сравнительный
анализ
соответствия
проекта
целевой
программы
действующему
законодательству, нормативным правовым актам исполнительных органов
власти,
сравнение
динамики
показателей
исполнения
программы
за
предшествующие годы и ожидаемых итогов в очередном финансовом году и
среднесрочной перспективе. На втором и третьем этапах контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ главная роль
сравнения – сопоставление результатов с планом и выбранными критериями
эффективности.
В ходе государственного финансового контроля за программными
49
расходами бюджета используются также специфические научные методы,
например экономико-математические. Они «применяются в финансовом
контроле при разработке проекта бюджета в ходе определения влияния
факторов на результаты финансово-хозяйственных процессов в целях их
оптимизации на этапе планирования или проектирования, а также по итогам
совершения указанных процессов, если иными методическими приемами
выявить тесноту связи факторов невозможно» [89, с. 103]. Помимо этого,
данные
методы
используются
для
определения
правильности
расчета
бюджетных ассигнований, а также действующих нормативов и показателей.
Математико-статистические методы обеспечивают получение величин, а
также
количественных
экономической
характеристик, не
информации
по
содержащихся
реализации
целевой
напрямую
программы,
в
т.е.
результаты статистической обработки экстраполируются с использованием
стандартных
приемов
на
требуемый
интервал
времени
в
будущее
[55, с. 177].
Таким образом, по нашему мнению, методы ГФК за расходами бюджета
на реализацию целевых программ делятся на:
1. общенаучные методы (индукция, дедукция, анализ, синтез, аналогия,
моделирование,
конкретизация,
абстрагирование,
функционально-
стоимостный анализ, системный анализ);
2. специфические методы (методы документального и фактического
контроля);
3. специфические методы смежных экономических наук (экономикоматематические методы, методы математической статистики).
Специфические методы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ, применяемые на различных этапах контроля программного
бюджета в рамках программно-целевого управления расходами бюджета,
приведены в таблице 2.
50
Таблица 2 – Соотношение этапов ГФК и методов ГФК за расходами бюджета
на реализацию целевых программ
Этап ГФК
Цель ГФК
Методы ГФК
за расходами бюджета на
за расходами бюджета на реализацию
реализацию целевых
целевых программ
программ
Предотвращение
1. Анализ необходимости решения задачи
незаконного
и программно-целевым методом;
неэффективного
2. Обследование законодательства на предмет
использования программных содействия в реализации и финансовом
расходов бюджета, контроль обеспечении мероприятий целевых программ;
1 этап: ГФК в
соответствия
целевых
и 3. Анализ качества проработки целевых
ходе
финансовых
параметров показателей и возможности их достижения в
формирования
целевой программы.
пределах заданного финансового обеспечения
целевой
с учетом анализа результатов контрольных
программы
мероприятий по данным объектам в
предыдущие годы;
4. Анализ областей риска в финансовом
обеспечении
и
достижении
целевых
показателей программы.
Обеспечение полноты и 1.
Проверка
ритмичности
и
ритмичности
финансового своевременности поступления бюджетных
обеспечения
целевых средств
для
исполнения
расходных
программ,
целевого, обязательств;
2 этап: ГФК в законного и эффективного 2. Проверка целевого и эффективного
ходе реализации использования бюджетных использования бюджетных средств на
и
средств на программные мероприятия целевых программ;
финансирования мероприятия, корректировка 3. Проверка законности и целесообразности
целевой
в
текущем
периоде заключенных государственных контрактов на
программы
параметров программ для осуществление государственных услуг;
достижения
целей
их 4. Анализ достаточности бюджетных средств
реализации.
для достижения целевых показателей;
5. Анализ необходимости корректировки
параметров программы.
Обеспечение законного и 1.
Сравнение
фактических
данных
эффективного использования финансового обеспечения и достижения
бюджетных
средств
на результатов
программы
с
данными
3 этап: ГФК по целевые мероприятия, учет бюджетной отчетности;
результатам
факторов риска на очередной 2.
Анализ
причин
возникновения
реализации
и последующие финансовые кредиторской и дебиторской задолженностей
целевой
годы, выражение мнения о по целевым программам;
программы
целесообразности
3. Сравнение результатов финансового
продолжения
реализации обеспечения и реализации программных
программы.
мероприятий в отчетном периоде с
результатами в предыдущие периоды;
51
Продолжение таблицы 2
Этап ГФК
Цель ГФК
Методы ГФК
за расходами бюджета на
за расходами бюджета на реализацию
реализацию целевых
целевых программ
программ
4. Опрос, анкетирование населения на
предмет
степени
достижения
целей
программы.
-
Источник: составлено автором.
Как уже упоминалось выше, цель ГФК определяет вид контроля, а
именно: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит.
Последние два вида применительно к расходам бюджета на реализацию
целевых программ имеют наибольшее значение, поскольку позволяют учесть
специфику предмета контроля.
В
последние
годы
ведутся
активные
дискуссии
вокруг
аудита
эффективности, в частности, по поводу его отнесения к методу, форме, виду
или типу контроля. Так, Воронин Ю.М. полагает, что аудит бюджетов
относится к методу государственного финансового контроля [48, с. 157], по
мнению Бережной Е.Н., аудит эффективности относится к виду финансового
контроля [41, с. 71], Столяров Н.С. относит аудит эффективности к типу
финансового контроля, а Рябухин С.Н. говорит об аудите эффективности, как
форме ГФК [78, с. 66]. На наш взгляд, аудит эффективности, представляя собой
часть государственного аудита, является видом государственного финансового
контроля. Его определенно нельзя приписывать к методам контроля, поскольку
при его проведении используются все вышеперечисленные приемы, относимые
к методам. Одним из подтверждений этого является применение метода
анализа в ходе осуществления аудита эффективности.
Аудит эффективности бюджетных расходов на реализацию целевых
программ
предполагает
анализ
трех
составляющих:
экономичности,
результативности и продуктивности. Так, в рамках анализа экономичности
использования
бюджетных
средств на реализацию целевых
программ
52
оценивается
соответствие
фактических
значений
бюджетных
расходов
плановым показателям, сравниваются бюджетные расходы за разные периоды
времени, анализируется структура расходов, что позволяет выявить резервы
повышения эффективности использования бюджетных средств, анализируются
цены приобретаемых товаров и услуг в ходе реализации целевой программы с
целью выявления эффективности размещения государственных заказов и др.
Использование бюджетных ресурсов можно считать экономным, если итоговая
стоимость единицы полученного результата от мероприятия программы
меньше плановой, либо меньше стоимости результата по аналогичным
мероприятиям. Экономному использованию бюджетных средств должно
способствовать проведение конкурсных процедур по размещению заказа на
поставку товаров, работ или услуг.
Анализ
результативности
использования
бюджетных
средств
осуществляется посредством оценки выполнения запланированных задач,
сравнения
показателей
деятельности
объектов
прямых
и
конечных
контрольного
социальных
мероприятия
по
результатов
использованию
бюджетных средств с данными за предшествующие периоды, анализа причин,
повлиявших на выполнение плановых показателей. Вместе с тем следует
отметить, что необходимо не только оценивать выполнение целевых
показателей программы, но и проводить анализ с точки зрения фактических
потребностей, которые зачастую выше плановых.
При
анализе
продуктивности
использования
бюджетных
средств
бюджетные расходы соотносятся с полученными результатами и сравниваются
с плановым показателем (затраты на одну единицу произведенной продукции
или оказанной услуги должны быть равны или меньше запланированных). По
результатам данного анализа определяется достаточность или избыток
используемых в рамках выполнения программных мероприятий ресурсов,
например, на подготовку одного студента (для целевых программ по развитию
53
образования) или на обслуживание одного пациента (для целевых программ по
развитию здравоохранения).
Важно отметить, что несмотря на разногласия в теории, практическая
значимость применения аудита эффективности общепризнана. Посредством
него оцениваются не только результаты использования бюджетных средств на
целевые программы, но и качество организации финансирования расходов
федерального бюджета, деятельность системы планирования, управления,
мониторинга и контроля проверяемой сферы использования бюджетных
средств. В зарубежных странах он становится преобладающим инструментом
контроля за исполнением программным расходов бюджетов. Так, его доля в
проводимых высшим органом внешнего государственного финансового
контроля Канады контрольных мероприятиях превышает уже 60 % [48, с. 242].
Важно отметить, что социальные эффекты – это главный ориентир,
определяющий эффективность использования средств бюджета на реализацию
целевых программ. Выполнение программных мероприятий в запланированный
период и заданном объеме не всегда может быть результативным, поэтому при
проведении аудита эффективности используются не только количественные
показатели результата, но и качественные (в том числе оцениваемые путем
опроса и анкетирования). Если по итогам сравнения установлено, что
достигнутые результаты деятельности подконтрольного объекта являются
неудовлетворительными, они не соответствуют установленным критериям,
контрольное мероприятие продолжается до тех пор, пока не будут выявлены
конкретные причины, которые привели к таким результатам. В случае, если
результаты оказались удовлетворительными, оцениваются имеющиеся резервы
на предмет возможности получения посредством них более высоких
результатов
и
предлагаются
рекомендации
в
отношении
повышения
эффективности использования средств бюджета на целевые программы. Вместе
с
тем
динамика
качественных
показателей,
в
частности
социальных
54
последствий реализуемой целевой программы, используется при проведении
стратегического аудита в тех или иных сферах программных расходов.
Следует отметить, что при проведении аудита эффективности органы
финансового контроля сталкиваются с опасностью быть вовлеченными в сферу
политических
отношений
исполнительной
и
законодательной
власти,
использования контрольной деятельности в целях решения политических задач.
В связи с этим во многих странах на законодательном уровне запрещается в
ходе проведения аудита эффективности предоставлять политическую оценку
государственным программам, а также комментировать правительственные
решения [48, с. 244].
Для проверки эффективности бюджетных программ и бюджетных
расходов на их реализацию в США был разработан механизм по оценке
рейтинга федеральных программ (Program Assessment Rating Tool − PART),
основанный на анкетировании органов, ответственных за их реализацию.
Наряду с оценкой структуры, целей программ, необходимости их реализации в
перспективе анкеты призваны собирать информацию о финансировании
программы (даются пояснения о необходимых объемах бюджетных и
внебюджетных средств, эффективности их использования в ходе реализации
программы), а также о степени проработанности показателей конечного
эффекта. В зависимости от значения присвоенного программе рейтинга
(эффективная, умеренно эффективная, адекватная, неэффективная, нет данных),
а также необходимости и важности той или иной программы в масштабах
государства осуществляется выделение бюджетных средств. Положительные
результаты применения PART послужили толчком для ряда стран, в том числе
Шотландии и Таиланда, для его внедрения в собственную систему управления
программами [150]. Это обусловлено тем, что PART является инструментов,
обеспечивающим экономное использование бюджетных средств: рейтинги
неэффективных и непродуманных программ показывают президенту и
55
законодательной власти на основе систематического анализа с использованием
объективных критериев возможности сокращения затрат на программы [149].
Что касается стратегического аудита, то это новый вид государственного
финансового контроля. В общем смысле он должен обеспечивать контроль за
изменениями процесса исполнения программы, то есть контроль за всем
циклом целевой программы – от разработки до общественно значимого
результата [110, с. 36]. Предполагается, что посредством стратегического
аудита должен проводиться комплексный анализ возможности достижения
(реализуемости) в установленные сроки стратегических целей и приоритетов
государственной политики, для чего необходимо сопоставление ресурсных
возможностей, а также ожидаемых при этом последствий. Другими словами,
стратегический
аудит
представляет
собой
экспертизу
достижения
национальных целей, поставленных руководством страны [98, с. 117], и
реализуемых посредством целевых программ.
Виды контрольных мероприятий и применяемые в рамках них методы
ГФК
за
расходами
бюджета
на
реализацию
целевых
программ
систематизированы в таблице 3.
Таблица 3 − Основные методы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ в ходе осуществления финансового аудита, аудита
эффективности и стратегического аудита
Вид контрольного
мероприятия
Финансовый аудит
Аудит эффективности
Методы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ
- проверка целевого, законного расходования бюджетных
средств на реализацию целевой программы;
- обследование конкретного направления программных
расходов бюджета по целевой программе с учетом степени его
влияния на общие результаты реализации программы.
- анализ эффективности (продуктивности, результативности и
экономности) использования бюджетных средств объектами
проверки по определенным целевым программам;
- анализ организации использования бюджетных средств
(системы планирования, управления, мониторинга и контроля
использования средств);
56
Продолжение таблицы 3
Вид контрольного
мероприятия
Стратегический аудит
Методы ГФК за расходами бюджета на реализацию
целевых программ
- анкетирование, опросы потребителей государственных услуг
для оценки конечных социальных и экономических эффектов
реализации целевой программы;
- обследование с целью понимания мнения исполнителей
программы о результатах ее исполнения.
- методы прогнозирования и поиска трендов;
- методы моделирования и оценки рисков реализации
стратегических целей;
- методы квалиметрии, используемые для количественной
оценки качества различных объектов;
- эконометрические методы (определение показателей и
критериев реализуемости стратегических целей).
Источник: составлено автором.
Следует обратить внимание на то, что для обеспечения наилучшего
эффекта от мероприятий ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ необходимо проводить и финансовый аудит, и аудит эффективности,
и стратегический аудит. Отдельно проводить финансовый аудит программных
расходов нецелесообразно, так как на современном этапе для органов власти и
налогоплательщиков важно понимать не только законность осуществления
бюджетных расходов на целевые программы, но и их эффективность. На основе
результатов финансового аудита, когда сформировалась уверенность в том, что
средства бюджета использованы на основании закона и в соответствии с
целевым назначением, а бюджетная отчетность является достоверной и
правильно
сформированной,
следует
проводить
аудит
эффективности.
Необходимость проведения данного вида контрольного мероприятия также
взаимосвязана
со
стратегическим
аудитом.
Если
по
результатам
стратегического аудита получены оценки, характеризующиеся как небольшая
вероятность достижения стратегических целей и приоритетов государственной
политики в ходе реализации целевых программ, его следует дополнять аудитом
57
эффективности, в ходе которого раскрываются причины низкой эффективности
управления бюджетными средствами.
Таким
образом,
проведенное
исследование
свидетельствует,
что
основным направлением развития методологических основ государственного
финансового контроля за программными расходами бюджета является
уточнение его принципов, методов с целью совершенствования методики и
инструментов контроля.
58
ГЛАВА 2
АНАЛИЗ ГФК ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА
РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
2.1 Оценка качества правового обеспечения ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ
Среди факторов, влияющих на эффективность ГФК за расходами
бюджета на реализацию целевых программ, можно выделить как один из
наиболее значимых качество нормативно-правовой базы в области ГФК.
Правовое
обеспечение
государственного
финансового
контроля
представлено следующими документами:
1.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (главами 26, 29 и 30);
2.
Законами о парламентском контроле, контрольно-счетных органах
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, нормативноправовыми актами, определяющими основы деятельности конкретных органов
государственного финансового контроля, в частности Счетной палаты
Российской Федерации, осуществляющей внешний ГФК за расходами на
реализацию целевых программ, Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора
и
других
федеральных
органов
исполнительной
власти,
осуществляющих внутренний государственный финансовый контроль;
3.
Стратегическими
документами,
в
частности,
посланиями
Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации, основными направлениями бюджетной политики, определяющими
направления
бюджетной
государственного
политики
финансового
и,
контроля,
соответственно,
нацеленность
отраслевыми
документами
стратегического планирования, устанавливающими в том числе требования к
целеполаганию и содержанию государственных программ;
59
4.
Постановлениями
Правительства
Российской
Федерации,
утверждающими порядок разработки, реализации государственных программ,
федеральных
целевых
программ,
ведомственных
целевых
программ,
межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует
Российская Федерация, а также сами государственные программы Российской
Федерации и федеральные целевые программы (ведомственные целевые
программы утверждаются приказами руководителя федерального органа
исполнительной власти или организации, являющейся главным распорядителем
средств бюджета);
5.
Распоряжениями
Правительства
Российской
Федерации,
утверждающими перечень государственных программ.
С целью проведения оценки качества разработки нормативно-правовой базы
ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
проанализируем действующие нормативно-правовые акты с точки зрения их
соответствия критериям, представленным на рисунке 8.
Критерии оценки правовой базы ГФК за расходами федерального бюджета
на реализацию целевых программ
Достаточность
Наличие четкой
регламентации
элементов системы
ГФК, процессов
организации,
реализации
государственного
финансового контроля
за расходами
федерального
бюджета на
реализацию целевых
программ, а также
реализации
результатов
контрольных
мероприятий.
Реализуемость
Стабильность
Наличие
понятных,
взаимоувязанных
положений,
которые
позволяют
беспрепятственно
им следовать.
Отсутствие
многочисленных
изменений и
дополнений в
правовые основы,
регламентирующие порядок
выделения
бюджетных
средств и
осуществления
бюджетных
расходов на
реализацию
целевых
программ.
Ответственное и
эффективное управление
государственными
финансами
Наличие современных
требований к организации и
осуществлению
эффективного ГФК за
расходами бюджета на
реализацию целевых
программ; наличие и
применение адекватной
системы финансовой
информации в целях
осуществления ГФК за
эффективностью
программных расходов
бюджета и управления
государственными
финансами.
Рисунок 8 − Критерии оценки правовой базы ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
60
1. Анализ достаточности правового обеспечения государственного
финансового контроля за программными расходами федерального показывает
наличие пробелов в регулировании данного вопроса. В частности, Бюджетный
кодекс Российской Федерации, являющийся основополагающим документом,
определяющим основы бюджетного процесса и государственного финансового
контроля как одного из его элементов, регулирует только общие положения
программно-целевого управления расходами бюджета и ГФК.
На современном этапе глава 26 кодекса утверждает объекты, виды,
методы ГФК, полномочия органов внешнего и внутреннего государственного
финансового контроля в области контроля, главы 29 и 30 дают определение
бюджетного нарушения, виды бюджетных мер принуждения, а также общий
порядок их применения. Однако в кодексе нет определений государственного
финансового контроля, целевой программы, не выделены сфера и предмет
бюджетного контроля, основы контроля за программными расходами бюджета
не регламентированы.
В отношении нарушителей бюджетного законодательства в области
расходования средств программного бюджета глава 30 Бюджетного кодекса
Российской Федерации дает право применить только статью 306.4. «Нецелевое
использование бюджетных средств», бюджетной мерой принуждения по
которой является передача уполномоченному по бюджету части полномочий
главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Остается непроработанным вопрос экономических санкций за неэффективное
использование имущества, приобретенного за счет средств бюджета на
реализацию программных мероприятий, недостижение целевых индикаторов
программ и срыв ритмичности финансирования целевых программ в течение
года. К тому же не ясно, какие полномочия главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств передаются уполномоченному
по бюджету, кто его назначает и на какой срок.
Анализ нормативно-правовой базы ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ показывает, что большая роль
61
отводится актам об органах ГФК, то есть актам, имеющим локальный характер,
не в полной мере учитывающим особенности контроля программного бюджета.
Так, например, постановление Правительства Российской Федерации
от 4 февраля 2014 г. № 77 «О Федеральной службе финансово-бюджетного
надзора» вообще не акцентирует внимание на таком предмете ГФК, как
расходы федерального бюджета на реализацию целевых программ, констатируя
только возможность данной Службы осуществлять контроль в финансовобюджетной сфере.
Анализ развития нормативно-правового обеспечения, определяющего
основы функционирования Счетной палаты Российской Федерации, показал
некоторые
положительные
сдвиги
в
его
совершенствовании
в
части
переориентации на контроль расходов программного бюджета. Закон о Счетной
палате Российской Федерации в редакции от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ является
первым законом, который выделяет государственные программы в качестве
специфического предмета контроля и аудит государственных программ в
качестве нового вида государственного аудита, который призван оценивать
соотношение
полученных
государством
результатов
с
затраченными
средствами федерального бюджета, а также обоснованность и соблюдение
графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном
обеспечении. По смыслу он представляет собой аудит эффективности
государственных программ с учетом контроля сроков исполнения этапов их
реализации и отдельных мероприятий.
Недостаточно
проработанным
вопросом
является
закрепление
полномочий и функций органов государственного финансового контроля в
области контроля программных расходов, механизма взаимодействия между
ними
(их
отношения
складываются
на
основе
большого
количества
разрозненных документов).
Анализ нормативно-правовых актов показывает, что внешний контроль
за расходами на реализацию целевых программ осуществляется Счетной
палатой
Российской
Федерации,
организационно
и
функционально
62
независимой
от
органов,
реализующих
программы.
Ее
полномочия
представлены в таблице 4.
Таблица 4 − Полномочия Счетной палаты Российской Федерации как субъекта
внешнего ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ
Источник: составлено автором на основе [5].
Бюджетным
кодексом
Российской
Федерации
определено,
что
внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных
правоотношений на федеральном уровне является контрольным полномочием
Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора
и
Федерального
казначейства. Полномочия указанных органов финансового контроля отражены
в таблице 5.
63
Таблица 5 − Полномочия органов внутреннего ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ
Орган
Полномочия
Федеральная служба 1) осуществляет полномочия по контролю за соблюдением
финансовобюджетного законодательства Российской Федерации и иных
бюджетного надзора
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения; осуществляет контроль за своевременностью и
полнотой
устранения
объектами
контроля
нарушений
законодательства Российской Федерации и (или) возмещения
причиненного такими нарушениями ущерба Российской
Федерации в установленной сфере деятельности.
2) направляет представления, содержащие обязательную для
рассмотрения информацию о выявленных нарушениях
бюджетного законодательства Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные
правоотношения, и требования о принятии мер по их
устранению, а также устранению причин и условий таких
нарушений; предписания об устранении нарушений бюджетного
законодательства Российской Федерации и иных нормативных
правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и
(или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями
Российской Федерации; уведомления о применении бюджетных
мер принуждения.
Федеральное
1) осуществляет предварительный и текущий контроль за
казначейство
ведением операций со средствами федерального бюджета
главными распорядителями, распорядителями и получателями
средств федерального бюджета.
2) совершает разрешительную надпись на право осуществления
расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов
бюджетных обязательств.
Источник: составлено автором на основе: [9], [10], [15].
Данные таблиц 4 и 5 свидетельствуют о том, что полномочия субъектов
внешнего и внутреннего контроля в некоторых случаях пересекаются.
Фрагментарность
ответственности
ведет
к
значительным
издержкам
координации, параллельности деятельности и финансирования органов,
усложняет получение полной информации о реализации целевых программ.
Дублирование контрольных мероприятий приводит к тому, что некоторая часть
бюджетных средств остается вне контроля.
На одном из совещаний контрольных органов выдвигалось предложение
о переходе на новую модель организации процесса контроля, которая могла бы
сократить дублирование работы государственных контролеров. Так, за образец
предлагалось использовать пример некоторых зарубежных стран, в которых все
64
органы
контроля
действуют
на
основе
сводного
документа
(плана),
утверждаемого главой государства. В случае, если несколько контрольных
органов планируют осуществить проверку на одном и том же объекте контроля,
они могут сделать это только в ходе совместного контрольного мероприятия.
Если по результатам организованного контроля выдано положительное
заключение, то объект контроля получает своеобразные «контрольные
каникулы» на два года. Данная мера, на наш взгляд, представляется
целесообразной применительно к непрограммным расходам. Расходы же
реализацию целевых программ должны подвергаться постоянному контролю,
так
как
нарушение
порядка
финансового
обеспечения
и
целевого,
эффективного использования бюджетных средств ведет к нарушению сроков
реализации программных мероприятий и недостижению запланированных
результатов. При этом в условиях формирования бюджета на основе
государственных
программ
Российской
Федерации
(далее
–
ГП),
предусматривающих включение в их состав федеральных (далее – ФЦП) и
ведомственных (далее – ВЦП) целевых программ, данная проблема стоит
наиболее остро.
Следует также отметить, что в настоящее время нормативные документы
отражают возможность осуществления главными распорядителями бюджетных
средств как контроля, так и мониторинга реализации целевых программ,
объектом которого являются значения показателей и индикаторов программ,
ход реализации их мероприятий. Полномочия непосредственных субъектов
программно-целевого управления расходами федерального бюджета отражены
в приложении В.
В соответствии со ст. 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств
осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный на:
соблюдение
внутренних
стандартов
и
процедур
составления
и
исполнения бюджета по расходам, включая расходы на закупку товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, составления
65
бюджетной
отчетности
распорядителем
и
ведения
бюджетных
бюджетного
средств
и
учета
этим
главным
подведомственными
ему
распорядителями и получателями бюджетных средств;
подготовку и организацию мер по повышению экономности и
результативности использования бюджетных средств.
Результаты внутреннего финансового контроля и мониторинга целевых
программ, по природе возникновения не являясь объективными, в ходе
осуществления
внешнего
государственного
финансового
контроля
подвергаются критическому анализу и проверке. Вместе с тем данный факт не
умаляет роль и значение внутреннего финансового контроля и мониторинга.
Они наряду с внешним государственным финансовым контролем являются
стимуляторами результативного использования средств федерального бюджета
на реализацию целевых программ.
В отношении требований Порядка разработки, реализации и оценки
эффективности
государственных
программ
Российской
Федерации,
отражающихся на вопросах государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ, следует отметить
отсутствие в нем: (а) нормативно закрепленной возможности переброски в
течение года программных расходов в пределах лимитов бюджетных
обязательств
с
одного
мероприятия
на
другое;
(б)
механизма
перераспределения финансовых ресурсов по наиболее важным к исполнению
мероприятиям, существенно влияющим на достижение целей государственных
программ и ФЦП при различных условиях и объемах финансирования.
2.
Оценка
финансового
качества
контроля
по
нормативно-правовой
такому
критерию,
базы
как
государственного
реализуемость,
свидетельствует о наличии проблем в сфере реализации Порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
Федерации, что в результате отрицательно сказывается на качестве контроля.
Анализ соответствия уже утвержденных государственных программ
Российской Федерации указанному Порядку в части положений, касающихся
66
вопросов ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
показывает ряд недостатков.
Во-первых, сразу следует отметить формальный порядок составления
государственных программ. Все они имеют требуемые разделы, однако их
содержание зачастую не соответствует их названиям, мероприятия программ
обосновываются нечетко, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые
направления их реализации являются наилучшими.
Во-вторых, анализ раздела «Обоснование объемов финансовых ресурсов»
ГП показывает, что ни в одной из них нет непосредственно «обоснования», то
есть убедительных аргументов или доводов, в силу которых следует утвердить
тот или иной объем финансовых ресурсов на реализацию программных
мероприятий, те или иные направления расходов, ту или иную степень участия
средств субъектов Российской Федерации или внебюджетных источников в
финансировании программ. В данном разделе отражаются только направления
и объемы финансового обеспечения реализации государственных программ. В
результате расходы становятся непрозрачными. Непрозрачность ГП с высокой
долей «прочих расходов», отсутствие методики обоснования расходов
затрудняет осуществление эффективного ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ.
Фактически переход к программно-целевому бюджетированию на
данном
этапе
по
большинству
ГП
подменен
финансированием
от
достигнутого, они по сути являются набором расходных требований,
недостаточно
подкрепленных
обоснованными
целями,
задачами,
показателями и не учитывающих в полной мере приоритетность целей
мероприятий программ.
В-третьих, в настоящее время существует проблема, связанная с
отсутствием системы четких и адекватных показателей измерения результатов
реализации целевых программ, а также целевых значений для каждого из таких
показателей. Это осложняет контроль степени достижения намеченных целей и
67
запланированных результатов в ходе реализации программы и оценку
эффективности реализации программы после ее завершения.
Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации
государственных программ Российской Федерации, показатель (индикатор)
представляет собой количественно выраженную характеристику достижения
цели или решения задачи программы. Вместе с тем в разделе «оценка
эффективности» некоторых программ встречаются фразы общего характера,
такие, как «повысить», «улучшить», «создать условия» и др., без конкретных
количественных параметров, характеризующих уровень этого «повышения»
или «улучшения». В результате фактический социально-экономический эффект
от исполнения их мероприятий оценить довольно сложно. Например,
ожидаемые
результаты
от
реализации
мероприятий
государственной
программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы
заключаются в увеличении количества школ, в которых создана универсальная
безбарьерная среда, позволяющая обучаться совместно инвалидам и детям,
имеющим нарушения развития; в увеличении количества автомобильного и
городского
наземного
электрического
общественного
транспорта,
оборудованного для перевозки инвалидов и других маломобильных групп
населения и др. Для государственной программы Российской Федерации
«Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» на
период
до
2020
года
конкурентоспособности
ассортимента
и
эффективность
промышленных
значительный
рост
оценивается
как
предприятий,
объемов
выпускаемой
повышение
расширение
продукции,
значительный рост инвестиций в расширение производственных мощностей
и др.
Несмотря на то, что Методика прописывает необходимость установления
для государственных программ измеримых количественных и качественных
результатов их реализации (конечных и непосредственных результатов),
достижение качественных результатов программы оценить весьма сложно.
68
В
частности,
в
государственной
программе
Российской
Федерации
«Социальная поддержка граждан» ожидаемыми конечными результатами
реализации подпрограммы «Повышение эффективности государственной
поддержки
социально
ориентированных
некоммерческих
организаций»
являются создание прозрачной и конкурентной системы государственной
поддержки
повышение
социально
ориентированных
эффективности
и
некоммерческих
финансовой
ориентированных некоммерческих организаций;
повышение
качества
социальных
услуг,
устойчивости
организаций;
социально
увеличение объемов и
оказываемых
социально
ориентированными некоммерческими организациями. В государственной
программе Российской Федерации «Содействие занятости населения» в
подпрограмме «Активная политика занятости населения и социальная
поддержка безработных граждан» ожидаемыми результатами ее реализации
являются поддержание социальной стабильности в обществе; развитие службы
занятости населения как эффективного посредника между работодателями и
гражданами, ищущими работу и др. Такая формулировка результатов
свидетельствует о невозможности как их четкого измерения, так и финансового
контроля за их достижением.
Таким образом, несмотря на предлагаемые правительством посылы
использования преимуществ целевых программ, сложившаяся процедура их
разработки, а также реализации не в полной мере соответствует требованиям
программно-целевого управления расходами бюджета, тем самым осложняя
процесс государственного финансового контроля.
Практика ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ показывает, что плохо реализуемыми также являются
положения стратегических документов развития России.
В ходе государственного финансового контроля за программными
расходами бюджета данному вопросу должно уделяться особое внимание.
Нерешенность нормативно оформленных задач государственной социально-
69
экономической политики говорит о том, что имеет место использование
бюджетных средств, направленное на реализацию второстепенных или даже
ненужных целей.
Закон о Счетной палате Российской Федерации включает в полномочия
высшего органа финансового контроля осуществление стратегического аудита,
применяемого в целях оценки реализуемости, рисков и последствий реализации
стратегических целей социально-экономического развития страны. Под оценку
должны подпадать конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения
ключевых национальных показателей, отражающих степень и качество
реализации социально-экономических эффектов развития страны. Выводы этой
оценки служат ориентиром для планирования расходов федерального бюджета
для достижения цели той или иной программы на ближайшую и долгосрочную
перспективы.
На практике стратегический
аудит
осуществлять
очень сложно,
сказываются неточности в уже сформированных целевых программах. Так,
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных
программ
Российской
Федерации,
утвержденный
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 588, содержит
требование о разработке ГП исходя из положений концепций долгосрочного
социально-экономического
направлений
деятельности
соответствующий
период,
развития
Российской
Правительства
федеральных
Федерации,
Российской
законов,
основных
Федерации
решений
на
Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако, как
показано в таблице 6, стратегии развития ряда отраслей и содержание ГП не
коррелируют между собой, принцип декомпозиции целей, целевых показателей
и индикаторов не работает.
70
Таблица
6 –
Несоответствие
содержания
государственной программы
Российской Федерации «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы»
и стратегических документов развития сельскохозяйственной отрасли
Стратегический документ
Запланированное значение
Запланированное значение
показателя «доля мяса»
показателя «доля молока»
Государственная программа К 2020 году удельный вес К 2020 году удельный вес
Российской
Федерации отечественного мяса должен отечественного
молока
«Развитие
сельского составить 88,3%
должен составить 90,2%
хозяйства и регулирования
рынков
сельскохозяйственной
продукции,
сырья
и
продовольствия на 2013-2020
годы»,
утвержденная
постановлением
Правительства
Российской
Федерации от 14 июля 2012 г.
№ 717
Концепция
социально- К 2020 году доля импорта К 2020 году доля импорта
экономического
развития мясных ресурсов должна молока должна составить
Российской Федерации до составить 13%, т.е. доля 12%, т.е. доля отечественной
2020 года
отечественной
продукции продукции
молока
мяса
запланирована
на запланирована на уровне
уровне 87%
88%
Доктрина продовольственной К 2020 году пороговое К 2020 году пороговое
безопасности
Российской значение
доли значение
доли
Федерации
отечественного мяса – 85%
отечественного молока –
90%
Стратегия развития пищевой К 2020 году доля мяса К 2020 году доля молока
и
перерабатывающей утверждена на уровне 88,3% утверждена на уровне 85,3%
промышленности Российской
Федерации до 2020 года
Источник: составлено автором.
Отсутствие
координации
стратегических
документов
развития
сельскохозяйственной отрасли и индикаторов государственной программы
свидетельствует о невозможности полноценно осуществить контроль ее
результативности.
Осложняет оценку соответствия результатов реализации программных
мероприятий положениям стратегических документов тот факт, что бюджетные
расходы на некоторые программные мероприятия, а также показатели не
представляется возможным сравнить со стратегиями и концепциями из-за
71
разных
временных
отрезков
планирования.
Например,
по
той
же
государственной программе Российской Федерации «Развитие сельского
хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия на 2013-2020 годы» в 2020 году по сравнению с 2012 годом
увеличение производства пищевой продукции должно быть на уровне 35%, а
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации до
2020 года предполагает возрастание производства продуктов питания в 2020
году по отношению к 2007 году (в 1,9 раза) – налицо нестыковка временных
лагов,
которые
осложняют
осуществление
стратегического
аудита
государственных программ.
Вместе с тем, согласно Бюджетному посланию Президента Российской
Федерации от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014-2016 годах»,
государственные программы должны стать ключевым механизмом, с помощью
которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование. Качество
проработки паспорта программы, планирования целевых и финансовых
показателей напрямую влияет на эффективность государственного финансового
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ.
Проблемой для осуществления ГФК является отсутствие в некоторых ГП
информации о финансировании того или иного этапа реализации программных
мероприятий, что необходимо для контроля с целью сопоставления объемов
уже потраченных бюджетных средств и степени реализации государственных
целей, а также прогнозирования возможности достижения поставленных целей
в запланированный срок окончания реализации государственной программы.
Так, в государственной программе Российской Федерации «Доступная среда»
на 2011-2015 годы заявлено, что объемы финансирования мероприятий II этапа
программы в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств будут
уточняться после анализа результатов реализации I этапа программы.
3. Другим немаловажным фактором, влияющим на эффективность
внешнего государственного финансового контроля за расходами бюджета на
72
реализацию целевых программ, является стабильность законодательной базы
в отношении бюджетных расходов, поскольку изменения порядка выделения
бюджетных средств и осуществления бюджетных расходов требуют изменения
методики контроля. Так, например, начиная с 2014 года в составе расходов
бюджетов формируются уникальные для каждого бюджета бюджетной системы
Российской Федерации целевые статьи расходов бюджетов исходя из
структуры
государственных
(муниципальных)
программ.
Изменение
бюджетной классификации Российской Федерации, направленное на увязку
расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в
структуре государственных программ Российской Федерации, обусловливает
необходимость адаптации соответствующего органа контроля к таким
изменениям.
Программа
повышения
эффективности
управления
общественными (государственными и муниципальными) финансами на период
до 2018 года указывает также на то, что в связи с различиями в подходах к
формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном,
региональном
и
местном
уровнях,
а
также
наличием
возможности
формирования бюджета в «традиционном» формате, предполагается закрепить
за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования
право самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов.
В связи с этим, в целях обеспечения эффективности внешнего ГФК за
расходами программного бюджета, важнейшей задачей является обеспечение
преемственности и сопоставимости показателей бюджетной классификации,
для чего органам ГФК необходимо решить проблему внедрения в свою
деятельность
переходных
таблиц
по
аналитическому
распределению
бюджетных ассигнований соответствующего бюджета по государственным
(муниципальным) программам в сопоставлении с действующими ранее кодами
бюджетной классификации Российской Федерации.
4. Анализируя правовую базу ГФК с точки зрения ее соответствия
требованиям
ответственного
и
эффективного
управления
73
государственными и муниципальными финансами можно отметить, что в
целом в России в рамках адаптации бюджетного процесса к условиям
программно-целевого управления расходами бюджета современное состояние
законодательства о государственном финансовом контроле во многом не
соответствует его требованиям.
В Докладе о результатах за 2012 год и основных направлениях
деятельности на 2013-2016 годы Федеральной службы финансово-бюджетного
надзора отмечается, что «переход организации бюджетного процесса в России
на принципы результативности бюджетных расходов требует от Службы
создания адекватных механизмов осуществления контроля в бюджетной
сфере …, позволяющих определить степень достижения запланированных
социально-экономических
результатов
и
оценивать
эффективность
использования бюджетных средств».
Основные направления деятельности Росфиннадзора на 2013-2016 годы
определены государственной программой «Управление государственными
финансами и регулирование финансовых рынков», а именно ее подпрограммой
«Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной
сфере», одним из главных приоритетов которой определено развитие системы
государственного финансового контроля и качества финансового менеджмента
участников
бюджетного
процесса.
Служба
является
участником
государственной программы и ответственным исполнителем за реализацию
указанной подпрограммы. Учет программно-целевого принципа формирования
федерального бюджета проявляется через такой показатель реализации
Росфиннадзором государственной программы, как соотношение количества
проверенных отчетов о реализации государственных программ Российской
Федерации и заданного количества отчетов об их реализации (в процентах). В
остальном нормативно-правовые акты, определяющие основы деятельности
данного органа внутреннего контроля за расходами федерального бюджета на
74
реализацию целевых программ, не отражают современные тенденции развития
управления государственными финансами.
Счетная палата, следуя принципам ответственного и эффективного
управления, начинает проверки расходов федерального бюджета на реализацию
целевых
программ
с
обоснований
бюджетных
ассигнований,
анализа
достаточности запланированных средств на реализацию указанных в программе
целей, а затем осуществляет контроль эффективности их использования и
достижения показателей.
Важно отметить, что закон о Счетной палате Российской Федерации в
качестве одной из задач Счетной палаты определят выработку предложений
по устранению выявленных недостатков и нарушений в ходе формирования,
управления
и
распоряжения
федеральными
ресурсами,
а
также
совершенствование бюджетного процесса. В данных условиях
является
созидательным
элементом
государственного
ГФК
управления,
поскольку нацелен не только на вскрытие недостатков, но и на выработку
рекомендаций
по
повышению
эффективности
использования
государственных средств.
На практике реализации принципов ответственного и эффективного
управления общественными финансами мешает качество формирования
государственных программ. Зачастую несмотря на то, что ГП направлены на
достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, в них нет разделов об
участии регионов в их финансовом обеспечении. Так, например, в
государственной
программе
Российской
Федерации
«Развитие
рыбохозяйственного комплекса» указаны объемы финансового обеспечения
исключительно за счет средств федерального бюджета. Информация об
участии субъектов Российской Федерации в софинансировании указанных
мероприятий отсутствует. Вместе с тем в программе предусматриваются
мероприятия
по
реализации
пилотных
проектов
создания
технико-
75
внедренческих парков в рыбохозяйственном комплексе на принципах
государственно-частного партнерства, а создание объектов инфраструктуры
предусматривается в том числе за счет бюджетов субъектов Российской
Федерации и местных бюджетов. Обоснования финансового обеспечения
указанных
в
подпрограммах
мероприятий
данной
государственной
программы не содержат количественных расчетов. Выход на динамику роста,
заложенного
в
стратегических
документах
социально-экономического
развития Российской Федерации, поставлен в безусловную зависимость от
значительного
увеличения
средств
федерального
бюджета
на
финансирование реализации этой программы. То есть в этой ГП заранее
были определены стратегические цели, которые в принципе не достижимы
при сохранении нынешнего уровня бюджетного финансирования. Все это
снижает эффективность ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ и качество оценки их результативности.
Как негативный момент для государственного финансового контроля
следует оценить возможность предусмотреть в государственной программе
Российской Федерации дополнительные объемы финансового обеспечения,
необходимые для наилучшего исполнения программных мероприятий. При
формировании
42
федерального
государственных
программ
бюджета
22
на
2014-2016
программы
содержат
годы
из
показатели
необходимого дополнительного финансирования. Соотношение утвержденных
паспортами государственных программ необходимых дополнительных объемов
бюджетных
ассигнований
представлено в таблице 7.
федерального
бюджета
к
запланированным
76
Таблица 7 − Сравнительный анализ соотношения утвержденных паспортами
государственных программ необходимых дополнительных объемов бюджетных
ассигнований федерального бюджета к запланированным
Наименование
государственной
программы Российской
Федерации
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Развитие здравоохранения
(001)
«Развитие образования» на
2013 - 2020 годы (002)
Обеспечение доступным и
комфортным жильем и
коммунальными услугами
граждан
Российской
Федерации (005)
Обеспечение
общественного порядка и
противодействие
преступности (008)
Защита
населения
и
территорий
от
чрезвычайных ситуаций,
обеспечение
пожарной
безопасности
и
безопасности людей на
водных объектах (010)
Развитие
физической
культуры и спорта (013)
Развитие
науки
и
технологий (014)
Экономическое развитие и
инновационная экономика
(015)
Развитие
промышленности
и
повышение
ее
конкурентоспособности
(016)
Развитие судостроения на
2013 - 2020 годы (018)
Космическая деятельность
России (021)
Развитие
атомного
энергопромышленного
комплекса (022)
Развитие
рыбохозяйственного
комплекса (026)
Развитие
внешнеэкономической
деятельности (027)
«Развитие
лесного
хозяйства» на 2013 – 2020
годы (029)
Энергоэффективность
и
развитие энергетики (030)
2014 г.
%
2015 г.
%
2016 г.
%
68,0
20,0
170,0
38,0
36,0
0,6
54,0
135,0
79,8
8,9
15,4
16,2
5,4
10,2
19,0
39,0
57,1
74,7
13,6
19,7
37,9
21,9
29,1
38,0
25,4
44,0
1,38
-
3,61
4,4
16,1
49,0
45,1
36,4
4,9
75,8
91,6
110,0
13,2
20,1
22,8
11,2
11,3
10,7
19,0
31,0
79,5
-
77
Продолжение таблицы 7
Наименование
государственной
программы Российской
Федерации
17
18
19
20
21
22
Региональная политика и
федеративные отношения
(033)
Социально-экономическое
развитие
Дальнего
Востока и Байкальского
региона (034)
«Развитие
СевероКавказского федерального
округа» на период до 2025
года (035)
Социально-экономическое
развитие Калининградской
области до 2020 года (037)
Управление федеральным
имуществом (038)
Внешнеполитическая
деятельность (041)
2014 г.
%
2015 г.
%
2016 г.
%
21,2
22,0
-
17,2 раза
33,7 раз
97,2 раза
150,0
93,3
-
7,86 раза
12,5 раз
-
46,8
28,4
41,0
2,1
3,1
6,0
Источник: составлено автором.
Как свидетельствуют данные таблицы 7, в некоторых из государственных
программ Российской Федерации объемы дополнительной потребности в
ресурсах
более
чем
в
разы
превышают
показатели
утвержденного
финансирования программ. Так, например дополнительная потребность в
финансировании
государственной
программы
Российской
Федерации
«Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского
региона» в 17,2 раза превышает тот объем ресурсов, который предусмотрен в
программе, а величина дополнительной потребности в бюджетных расходах по
государственной
программе
Российской
Федерации
«Социально-
экономическое развитие Калининградской области до 2020 года» больше
утвержденной в 7,86 раза.
Степень влияния выделенных дополнительных ресурсов на качество
реализации
программных
мероприятий
и
достижение
более
высоких
показателей ГП рассчитать весьма сложно. Методики расчетов дополнительной
потребности в ресурсах не приводятся и не требуются нормативно-правовыми
актами к предоставлению вместе с другими приложениями к программам.
78
Встает вопрос о том, на какой именно показатель из всех показателей ГП в
большей степени влияет дополнительная потребность в расходах федерального
бюджета, почему в случае дополнительного финансирования один показатель
возрастет на 0,1%, а другой, например, на 4%, по какой причине в том или ином
году дополнительная потребность в финансировании программы составляет
68% от запланированного варианта, в другом 20%, а в третьем – больше
утвержденного паспортом программы варианта в 1,7 раз.
Не соответствует также принципу прозрачности бюджетов отсутствие в
некоторых государственных программах Российской Федерации расшифровки
показателей, учитывающих дополнительные ресурсы, в разрезе субъектов
федерации.
Так,
например,
государственная
программа
«Социально-
экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского района» в таблице 1
приложения включает значения показателей (индикаторов) и с учетом
дополнительной потребности, и без нее, однако показатели ГП в субъектах
Российский Федерации, охватываемых ее мероприятиями (таблица 1а),
отражены только по базовому варианту, что затрудняет органам ГФК оценку
влияния дополнительных ресурсов на достижение целевых индикаторов в
субъектах федерации, хотя приоритетом реализации данной программы
является сбалансированное региональное развитие.
Зачастую другим недостатком планирования мероприятий, целевых
индикаторов государственных программ и их ресурсного обеспечения является
тот факт, что изменение ресурсного обеспечения программ не влечет
корректировку целевых индикаторов их реализации. В частности, анализ
реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие
сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции,
сырья и продовольствия» за 2008-2012 гг. свидетельствует о том, что
увеличение финансового обеспечения ее мероприятий на 18,5 % за весь период
ее реализации обеспечило выполнение поставленных задач не в полной мере –
67 % индикаторов и показателей программы остались невыполненными.
79
Отдельно следует выделить недостатки, связанные с методикой оценки
эффективности ГП. Согласно Методическим указаниям по разработке и
реализации государственных программ Российской Федерации, методика
должна представлять собой алгоритм оценки фактической эффективности в
процессе и по итогам реализации ГП и должна быть основана на оценке
результативности государственной программы с учетом объема ресурсов,
направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социальноэкономических
эффектов,
оказывающих
влияние
на
изменение
соответствующей сферы социально-экономического развития Российской
Федерации. В рамках ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ особое внимание в ходе анализа эффективности ГП должно
уделяться эффективности использования бюджетных средств. Для этого в
государственных программах прописывается методика расчета, однако анализ
пяти утвержденных методик показывает, что они сильно отличаются друг от
друга, что показано в приложении Г.
Можно выделить несколько моментов, оказывающих влияние на качество
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ. Во-первых,
в некоторых государственных программах Российской Федерации в методиках
расчета эффективности использования средств на реализацию государственных
программ понятие «эффективность» подменяется «полнотой использования»
средств, рассчитываемой как отношение плановых значений финансового
обеспечения к фактическим, или наоборот (например, в государственных
программах «Развитие образования» и «Развитие здравоохранения»).
Во-вторых, не во всех государственных программах утверждены
критерии оценки эффективности использования бюджетных средств, как,
например, в государственной программе «Развитие здравоохранения», и, что
очень важно, не во всех программах эффективность использования средств
связывается
с
разработанности
уровнем
достижения
критериев
целевых
эффективности
показателей.
использования
Образцом
средств
на
80
реализацию целевых программ являются программы «Доступная среда на
2011 - 2015 годы» и «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ
населения России».
В-третьих, в одних ГП методика касается всех привлекаемых источников
финансирования (в частности, в государственных программах «Социальная
поддержка граждан», «Доступная среда на 2011-2015 годы» и «Обеспечение
качественным жильем и услугами ЖКХ населения России»), в других – только
средств федерального бюджета на реализацию программы (в государственной
программе
«Развитие
образования»).
Помимо
этого
методики
оценки
эффективности не предусматривают оценку уровней показателей в зависимости
от объемов финансирования по каждому источнику финансирования.
В целом следует отметить, что многовариантность методик расчетов
эффективности государственных программ и способов получения отчетных
данных
затрудняет
финансирования,
своевременный
реализации
и
качественный
государственных
контроль
программ
хода
Российской
Федерации и степени достижения запланированных результатов, а также
осложняет процедуру сравнения результатов нескольких программ.
Результаты анализа качества правового обеспечения государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ представлены в таблице 8.
Таблица 8 − Недостатки правового обеспечения государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ
Критерий
Недостатки
Критерий
достаточности
(1)
отсутствие
в
действующем
законодательстве
положений,
регламентирующих вопросы организации и осуществления ГФК за
расходами программного бюджета, а также положений, закрепляющих
полномочия и механизм взаимодействия органов ГФК в ходе контроля
финансового обеспечения и реализации программных мероприятий
(2) неурегулированность вопроса ответственности заказчиков и
исполнителей целевых программ за неэффективное использование
имущества, приобретенного за счет средств бюджета на реализацию
программных мероприятий, недостижение целевых индикаторов программ и
срыв ритмичности финансирования целевых программ в течение года
81
Продолжение таблицы 8
Критерий
Недостатки
Критерий
реализуемости
(1) неисполнение разработчиками целевых программ Порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
Федерации в части обоснования объемов финансовых ресурсов на
осуществление программных мероприятий;
(2) отсутствие системы четких и адекватных показателей (индикаторов)
реализации целевых программ;
(3) низкий уровень корреляции параметров стратегий развития отраслей
экономики и других стратегических документов развития Российской
Федерации с основными параметрами ГП, что осложняет оценку
эффективности реализации целевых программ, осуществляемую в ходе ГФК.
(1) постоянные корректировки положений нормативно-правовых актов,
регламентирующих
вопросы
финансирования
целевых
программ,
затрудняют сопоставление программных расходов федерального бюджета
как по годам их осуществления, так и по уровням бюджетной системы
Российской Федерации.
(1) в утвержденных государственных программах зачастую не
прописываются показатели участия в финансовом обеспечении
региональных, муниципальных бюджетов, а также внебюджетных
источников;
(2) рост стратегических показателей социально-экономического развития,
утвержденных многими целевыми программами, увязывается только с
ростом бюджетных расходов;
(3) существуют примеры, когда изменение ресурсного обеспечения
реализации целевой программы не влекло за собой корректировку ее
целевых показателей;
(4) методики оценки эффективности использования средств на реализацию
ГП во многих случаях не соответствуют Методическим указаниям по
разработке и реализации государственных программ Российской Федерации
и эффективность использования бюджетных средств связывается со
стопроцентным использованием запланированных средств, а в некоторых
государственных программах критерии эффективности использования
бюджетных средств не утверждены или касаются только средств
федерального бюджета.
Критерий
стабильности
Критерий
соответствия
принципам
ответственного
и эффективного
управления
государственными
финансами
Источник: составлено автором
2.2 Анализ методических основ государственного финансового контроля за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Методическое обеспечение ГФК за расходами федерального бюджета на
осуществление мероприятий целевых программ должно включать в себя
82
процесс формирования и совершенствования системы взаимоувязанных
принципов, стандартов и методических документов, регулирующих процедуры
организации деятельности органов ГФК и осуществления контрольноревизионной и экспертно-аналитической деятельности в условиях реализации
принципов ГФК за использованием бюджетных средств на реализацию целевых
программ.
Оценка методической базы государственного финансового контроля в
исследуемой
документов
области
оказывает,
отсутствует,
что
единая
система
методических
существуют
только
внутренние
регламентирующие документы отдельных органов ГФК. Так, Счетная палата
руководствуется своими стандартами и методическими рекомендациями,
Росфиннадзор основывает свою деятельность на собственных. При этом
контрольно-счетные органы субъектов федерации вправе утверждать свои
стандарты финансового контроля, хотя речь идет о контроле за соблюдением
одних и тех же норм бюджетного права, об аналогичных объектах и предметах
контроля.
Анализ методики проведения контрольных мероприятий по расходам на
реализацию целевых программ свидетельствует, что несмотря на переход к
программному формату федерального бюджета методические основы контроля
в этой сфере не получили необходимого закрепления, что является одним из
главных недостатков государственного финансового контроля за целевыми
программами.
Контроль
за
расходами
на
выполнение
программных
мероприятий производится в общем порядке, предусмотренном:
1.
Регламентом Счетной палаты Российской Федерации;
2.
Административным
регламентом
исполнения
Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по
контролю в финансово-бюджетной сфере;
3.
Стандартами финансового контроля, утвержденными Коллегией
Счетной палаты, в том числе СГА 101 «Общие правила проведения
контрольного мероприятия» (протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717)).
83
Стандарты
или
методические
рекомендации
по
осуществлению
контроля за расходами на реализацию целевых программ не разработаны,
существуют только специализированные Методические рекомендации по
проведению контроля за финансированием и эффективностью реализации
федеральных целевых программ регионального развития, утвержденные
28 сентября 2010 г. аудитором Счетной палаты А.В. Филипенко. Методическое
обеспечение контроля расходов на государственные программы и другие
направления
реализации
целевых
программ
отсутствует.
В
Докладе
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о результатах за 2012 год
и основных направлениях деятельности на 2013-2016 годы отсутствие
системной методической базы контроля за эффективностью расходования
бюджетных
средств
в
условиях
перехода
к
бюджетированию,
ориентированному на результат, признано основной причиной недостаточного
уровня государственного финансового контроля.
Важно также отметить, что используемый в 2013-2014 годах в Счетной
палате Российской Федерации классификатор нарушений не соответствовал
действующему законодательству. Главным образом, он не стыковался с
Бюджетным кодексом Российской Федерации. Внесение изменений в кодекс не
влекло за собой изменение классификатора. Так, например, в классификаторе
действовали положения, касающиеся нарушения требований по разработке,
формированию и реализации долгосрочных целевых программ, хотя статья
179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующая с 26 апреля
2007 года, утратила силу, и с 7 мая 2013 года вышеуказанная статья называется
«Государственные
программы
Российской
Федерации,
государственные
программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы».
Также в классификаторе учитывались нарушения требований порядка
составления,
утверждения
и
ведения
бюджетной
сметы
бюджетных
учреждений, по расходованию ими бюджетных средств в соответствии с
бюджетной сметой, а в отношении использования бюджетных средств
казенными учреждениями и бюджетными учреждениями, получившими
84
расширенные права в связи с реформой правового положения государственных
учреждений, нарушения классифицированы
не были. Помимо прочих
несоответствий в классификаторе нарушений в 2013-2014 годах не были
учтены изменения в составе принципов бюджетной системы: в нем еще
числилось такое нарушение, как несоблюдение принципа результативности и
эффективности использования бюджетных средств, хотя статья 34 Бюджетного
кодекса Российской Федерации определяет только принцип эффективности
использования бюджетных средств.
В результате того, что в указанный период некоторые выявленные
нарушения бюджетного законодательства не представлялось возможным
классифицировать по кодам действующего в Счетной палате Российской
Федерации
классификатора
нарушений,
суммы
таких
нарушений
приписывались к другим кодам, что снижает реалистичность отчетов данного
органа ГФК за расходами программного бюджета.
Данные недостатки, а также отсутствие единого для всех органов
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета
на реализацию целевых программ классификатора нарушений отражается на
качестве классификации нарушений бюджетного законодательства и в связи с
этим − на оценке эффективности ГП. Следует отметить, что отсутствие единого
классификатора нарушений влечет за собой сложности сравнения выявляемых
органами ГФК нарушений, определения наиболее уязвимых на современном
этапе
применения
программного
подхода
к
формированию
бюджета
направлений расходования бюджетных средств, а также понимания мер
ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в ходе
реализации и финансирования целевых программ.
Анализ методических основ государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ показывает, что в связи с
отсутствием специфических документов, регламентирующих вопросы ГФК
программного бюджета, в настоящее время в России в отношении финансового
контроля программных расходов бюджета реализуются общие принципы
85
ГФК,
учитывающие
специфику
программно-целевого
управления
лишь
частично.
Чтобы понять, какие из нормативно закрепленных принципов ГФК
учитывают особенности контроля программного бюджета, проанализируем их
на предмет соответствия разработанной
в первой главе
диссертации
классификации принципов ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ. Нормативно
закрепленные принципы
финансового контроля
систематизированы в таблице 9.
Таблица 9 − Нормативное закрепление принципов финансового контроля
Источник: составлено автором.
86
Принципы объективности, законности и гласности провозглашены во
всех рассмотренных документах, кроме Лимской декларации. В условиях
ориентации на повышение эффективности бюджетных расходов в отношении
реализации целевых программ большую роль должен сыграть принцип
гласности, провозглашенный Модельным законом, законом о Счетной палате,
Декларацией принципов деятельности контрольно-счётных органов Российской
Федерации. В предисловии к русскому переводу «Стандартов государственных
организаций», изданных Главным контрольным управлением США, особо
подчеркивается: «Должностные лица и служащие, управляющие этими
программами,
должны
предоставлять
общественный
отчет
о
своей
деятельности. Этот принцип отчетности, хотя и не всегда предусмотренный
законом, является неотъемлемой частью процесса государственного управления
любой нации» [90, c. 145]. В настоящее же время в России информация о
результатах контроля за программными расходами, а тем более информации о
принятии
мер
по
устранению
выявленных
нарушений
предназначена
преимущественно для внутреннего пользования органов государственной
власти и местного самоуправления. Регламентом Счетной палаты Российской
Федерации подчеркнуто, что утвержденные Коллегией отчеты о результатах
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также документы,
разрабатываемые Счетной палатой в рамках выполнения возложенных на нее
задач, за исключением материалов, содержащих сведения, составляющие
государственную или иную охраняемую законом тайну, могут публиковаться
для всеобщего сведения, в том числе на официальном сайте Счетной палаты в
сети Интернет.
Принцип открытости выделен Федеральным законом от 5 апреля 2013 г.
№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» отдельно. Он означает
необходимость полного и своевременного ознакомления должностных лиц
объектов контроля с целями и результатами контрольных и экспертноаналитических мероприятий. В противном случае нарушаются права объектов
87
ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ и
контроль становится нелегитимным. Вместе с тем «гласность» и «открытость»
в русском языке являются словами-синонимами, означающими доступность
общественному обсуждению,
контролю,
т.е.
как
принцип
обозначают
необходимость информирования органами ГФК общественности о проводимых
контрольных мероприятий. Поэтому отдельно выделять данные принципы, на
наш взгляд, не имеет смысла.
Что касается принципа системности контроля, то Декларация принципов
деятельности контрольно-счётных органов Российской Федерации, раскрывая
его содержание, делает акцент на единстве правовых основ функционирования
органов
внутреннего
и
внешнего
финансового
контроля,
на
четком
разграничении их функций и необходимости их взаимодействия в процессе
осуществления контроля. По сути данная трактовка принципа совпадает с
определенным нами принципом взаимодействия органов внутреннего и
внешнего контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ,
важность которого стала повышаться в связи с расширением сферы контроля за
программными расходами и необходимости сопоставления бюджетных
расходов и достигнутых результатов.
В ходе формирования плана своей деятельности федеральные органы,
контролирующие расходы на целевые программы, должны исходить из
результатов
не
только
своих
проверок.
Такая
организация
контроля
обеспечивает концентрацию действий субъектов системы на достижение
основной цели и экономию средств на его осуществление. С этой целью между
Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой финансовобюджетного надзора 17 декабря 2012 года заключено соглашение о
сотрудничестве, определяющее возможность координации их планов работы в
целях исключения дублирования функций при проведении контрольных
мероприятий, согласования сроков их проведения, а также осуществления
88
контрольных мероприятий в форме одновременного проведения проверок в
отношении одного объекта контроля.
Важно также отметить, что помимо взаимодействия с другими
субъектами контроля данный принцип предполагает механизм взаимодействия
с правоохранительными органами и гражданами.
В
связи
с
этим
считаем,
что
принцип
системности
должен
рассматриваться, как упоминалось выше, во-первых, с точки зрения
комплексности планирования и документирования реализации контрольного
мероприятия в отношении программных расходов бюджета, и, во-вторых, с
точки зрения системности охвата проверяемых в ходе осуществления
контроля вопросов, полноты охвата проверками объектов контроля в течение
года.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и перехода на
программный принцип формирования бюджета с положительной стороны
следует оценить законодательное закрепление на федеральном уровне
принципа эффективности контрольной деятельности (утвержден Федеральным
законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»). На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований данный принцип был законодательно определен Федеральным
законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований». Однако анализ сущности утвержденного
принципа показывает подмену им принципа экономичности, так как он
означает, что выбор способов и методов достижения целей внешнего
государственного
контроля
должен
основываться
на
необходимости
достижения целей контрольных и экспертно-аналитических мероприятий с
учетом экономии материальных и временных затрат. В Счетной палате
Российской Федерации реализация принципа экономичности обеспечивается
посредством обоснования трудовых, временных и материальных затрат на
89
этапе планирования контрольного мероприятия.
Значение же принципа
эффективности гораздо шире, чем обоснованность необходимости экономии
материальных и временных затрат. Он определяет ориентацию органов
государственного финансового контроля на будущие, а не на произошедшие
события, другими словами, на предотвращение неэффективного использования
бюджетных средств.
Как
видно
из таблицы
9, Декларация принципов деятельности
контрольно-счетных органов Российской Федерации утверждает несколько
больше принципов, нежели другие документы. Она закрепляет также принципы
профессионализма,
соблюдения
профессиональной
этики,
а
также
ответственности. По сути, принципы профессионализма и соблюдения
профессиональной этики относятся больше к человеческому поведению, а не к
особенностям государственного финансового контроля, и включаются в
комплекс принципов этики.
Утверждаемый Декларацией принцип ответственности (гражданской,
административной, дисциплинарной и иной предусмотренной законом) за
ненадлежащее
исполнение
служебных
обязанностей
сотрудниками
контрольных органов является особым принципом, реализация которого
должна осуществляться применительно ко всем предметам ГФК, в том числе
к процессам использования средств федерального бюджета на реализацию
целевых программ. Особенности его реализации рассмотрим в параграфе 2.3
настоящей работы. Итоги анализа других нормативно закрепленных
принципов
соответствия
государственного
финансового
контроля
на
предмет
их
типовой классификации принципов ГФК за расходами
программного бюджета, учитывающей особенности данного предмета ГФК,
представлены в рисунке 9.
90
Общие нормативно закрепленные
принципы ГФК
1. Принцип законности
2. Принцип эффективности
3. Принцип плановости
4. Принцип гласности
5. Принцип открытости
6. Принцип системности
7. Независимость контроля
8. Принцип объективности
9. Принцип профессионализма
10. Принцип соблюдения
профессиональной этики
Принципы ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ
1. Действенность контроля
2. Принцип законности
3. Контроль устранения выявленных
нарушений
и
реализации
подготовленных рекомендаций по
итогам
проведения
контрольных
мероприятий в ходе расходования
бюджетных средств на программные
мероприятия
4. Оптимизация
организационной
структуры контроля
5. Принцип экономичности контроля
6. Принцип ситуационности
7. Принцип системности
8. Принцип эффективности контроля
9. Принцип
гласности/открытости
контроля
10. Информационная
обеспеченность
субъектов контроля
11. Принцип
контроля
субъектов
контроля
12. Принцип взаимодействия органов
внутреннего и внешнего контроля за
расходами бюджета на реализацию
целевых программ
13. Независимость контроля
14. Принципы этики
- принцип учитывается в составе
- принцип подлежит уточнению с
разработанной автором классификации
учетом особенностей ГФК программного
бюджета
Рисунок 9 − Анализ актуальности общих принципов ГФК в ходе
контроля за расходами программного бюджета
Источник: составлено автором.
Таким образом, только два нормативно закрепленных принципа ГФК
можно в полной мере применить к финансовому контролю бюджетных
расходов на реализацию целевых программ – законности и независимости
контроля.
Принцип эффективности следует переименовать в принцип
экономичности или дать другую расшифровку сущности принципа. Принцип
91
плановости полагаем целесообразным как отдельный принцип не выделять, а
учитывать в составе принципа системности. Принципы гласности и открытости
предлагаем
объединить,
чтобы
не
размножать
схожие
по
сути
основополагающие принципы. Принцип системности контроля предлагаем
заменить принципом взаимодействия органов внутреннего и внешнего
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ или
уточнить его содержание. Принципы объективности, профессионализма,
соблюдения профессиональной этики следует заменить одним объединяющим
принципом – принципами этики.
Существует также проблема качества разработки методических
документов, зачастую они
дублируют положения законодательных и
нормативных актов, как, например, положения статей 34-36 Регламента
Счетной палаты Российской Федерации, касающиеся подготовки, принятия и
направления представлений, предписаний и уведомлений Счетной палаты о
применении бюджетных мер принуждения, повторяют положения статей 26-28
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации» и дополняют их лишь в части конкретизации сроков
направления данных документов объектам контроля.
Некоторые положения законодательных и нормативных актов не
стыкуются с методическим обеспечением ГФК за расходами на реализацию
целевых программ. Федеральный закон о Счетной палате Российской
Федерации от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ учел многие проблемные вопросы,
касающиеся пробелов в методологии государственного финансового контроля.
В нем систематизированы и раскрыты применяемые в рамках ГФК формы,
виды и методы контроля. Это разрешило многочисленные дискуссии по поводу
назначения того или иного метода, вида, а также закрепило положение о целях
аудита государственных программ Российской Федерации (федеральных
целевых программ), проводимого Счетной палатой. Вместе с тем не для всех
утвержденных пунктами 5-8 статьи 14 Федерального закона «О Счетной палате
Российской Федерации» видов контрольной и экспертно-аналитической
92
деятельности
(финансовый
аудит
(контроль),
аудит
эффективности,
стратегический аудит, аудит государственных программ Российской Федерации
(федеральных целевых программ)) разработаны стандарты аудита (контроля).
Так, например, нет стандарта, определяющего
стратегического
аудита
и
аудита
основы осуществления
государственных
программ.
Однако
указанным федеральным законом определено, что они осуществляются в
соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля).
Следует также отметить несоответствие Стандарта финансового контроля
СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», в котором
финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит определены
как типы финансового контроля, закону о Счетной палате Российской
Федерации, где они определены как виды контрольной и экспертноаналитической деятельности. Проблемным вопросом является также тот факт,
что федеральный закон о Счетной палате Российской Федерации не уточняет, в
каких случаях какие методы государственного финансового контроля следует
использовать, какие методы применимы для целевых программ.
Важным моментом в развитии видов государственного финансового
контроля в России при проверке расходов федерального бюджета на
реализацию целевых программ явился международный обмен опытом. В
середине двухтысячных годов стартовал российско-канадский пилотный проект
«переход от финансового аудита к аудиту эффективности расходования средств
федерального бюджета» на примере Федеральных целевых программ «Дети
севера»
и
«Социальная
поддержка
инвалидов
на
2000-2005
годы»,
способствовавший внедрению аудита эффективности в практику деятельности
контрольных органов России.
Преимуществом аудита эффективности по сравнению с другими видами
контроля является то, что он позволяет реализовать в полной мере принцип
достоверности бюджета, провозглашенный статьей 37 Бюджетного кодекса
Российской Федерации, и поэтому имеет общественную значимость: «его
результаты позволяют гражданам видеть, в какой степени исполнительная
93
власть достигает поставленные цели социально-экономического развития
страны и регионов, а также знать, насколько результаты использования
государственных
средств
обеспечивают
удовлетворение
потребностей
различных групп населения» [111].
В отношении стратегического аудита следует отметить, что разработка
методологии ее осуществления затянулась. В 2006 году решением Коллегии
Счетной палаты Российской Федерации стратегический аудит был определен в
качестве одного из приоритетных направлений работы на перспективу.
Несмотря на включение стратегического аудита в план работы Счетной палаты
Российской Федерации при его применении существует ряд проблем:
методическое обеспечение его проведения не проработано;
не
разработаны
соответствующие
методы
и
подходы
при
проведении оценок нефинансовых показателей результата целевых программ
(они
должны
стать
доминирующими
в
процессе
осуществления
стратегического аудита), в частности методы квалиметрии, с помощью которой
«могут быть количественно оценены экономические и неэкономические по
своей природе эффекты и тем самым включены в рассмотрение при расчетах
эффективности (что сделает эти расчеты гораздо более точными)» [36, c. 50].
Специализированным документом, отражающим отдельные вопросы
стратегического аудита в Счетной палате, является Методика комплексного
анализа докладов о результатах и основных направлениях деятельности
(ДРОНДов) для решения задач стратегического аудита в сфере межотраслевых
проектов и программ, утвержденная 30 мая 2008 года аудитором Счетной
палаты А.А. Пискуновым. Но она не акцентирует внимание на двойственности
направлений анализа в рамках осуществления стратегического аудита
государственных программ, таких как анализ соответствия государственных
программ нормативной и методической базе их разработки, реализации и
оценки их эффективности (в итоге формулируются недостатки и нарушения) и
анализ системных неувязок и проблем при разработке и реализации
94
государственных программ (по результатам формулируются рекомендации по
их устранению).
Таким образом, основными проблемами методического обеспечения ГФК
за расходами программного бюджета являются: (а) отсутствие единой системы
специфических стандартов, методических рекомендаций, а также современного
классификатора нарушений, применяемых всеми органами ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ; (б) низкое качество
действующих методических документов (имеет место дублирование ими
положений
законодательных
и
нормативных
актов,
несоответствие
законодательным и нормативным документам в области ГФК за расходами
программного бюджета); (в) отсутствие методического обеспечения реализации
некоторых видов ГФК, в частности стратегического аудита и аудита
государственных программ. Решение данных проблем должно сопровождаться
доработкой
нормативно-закрепленных
принципов
государственного
финансового контроля с учетом специфики программно-целевого управления
расходами бюджета.
2.3 Оценка эффективности государственного финансового контроля за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
На современном этапе вопросы оценки эффективности ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ, его показателей
остаются недостаточно разработанными. Вместе с тем понимание роли и места
ГФК как элемента программно-целевого управления расходами бюджета,
начиная с этапа формирования и финансирования целевых программ и
заканчивая определением эффекта от их реализации, дает более полное
представление о результатах государственного управления расходами бюджета.
95
Эффективность ГФК за программными расходами федерального бюджета
представляет собой сложное понятие. Обычно, когда рассматривают вопрос об
эффективности любой общественной деятельности, прежде всего имеют в виду
адекватность
результатов,
достигнутых
в процессе
ее
осуществления,
намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным
учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств,
трудовых ресурсов и т.д.) [89, c. 464].
Разделяя данную точку зрения, можно заключить, что эффективность
государственного финансового
контроля за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ – это достижение органами
государственного финансового контроля полезного результата в рамках
намеченной цели контроля с учетом производимых затрат. Целью ГФК за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ является
обеспечение: (1) законного, целевого и, главным образом, эффективного
использования бюджетных средств, направляемых на реализацию мероприятий
целевых программ, а также (2) своевременного достижения социальноэкономических задач государства посредством контроля объема, структуры,
движения расходов бюджета для достижения целевых показателей программ.
Полезный результат ГФК за программными расходами бюджета, по
нашему мнению, представляет собой устранение выявленных нарушений,
возврат неправомерно использованных бюджетных средств и применение к
нарушителям определенных законом санкций с целью предупреждения в
будущем неправомерных действий, связанных с финансовым обеспечением
целевых программ.
Исходя из этого к показателям эффективности ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ предлагаем отнести:
I. Количество полностью исполненных рекомендаций, представлений и
предписаний по устранению выявленных нарушений за расходованием
средств на программные мероприятия
ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
96
программ будет эффективным только в том случае, если исполнительными
органами власти будут реализовываться направленные им органами ГФК
предложения, содержащиеся в информационных письмах, представлениях и
предписаниях. Ведь цель контроля – «не фиксировать недостатки, не собирать
различные справки и составлять решения, а оказывать реальную помощь в их
устранении, делать в этом отношении максимум возможного» [89, c. 465].
Практика показывает, что основная часть представлений, направленных в
проверяемые органы, исполняется частично, в том числе и по завершению
установленного срока их исполнения. Так, например, за 2014 год в рамках
проведения
Счетной
палатой
контрольных
мероприятий
по
анализу
планирования и реализации действовавших на тот период 40 государственных
программ из 39 направленных в адрес проверенных объектов представлений к
концу 2014 года были полностью исполнены только 8 (21%).
Соответственно, срок контроля представлений со стороны Счетной
палаты продлевается, как, например, сделано с направленными Счетной
палатой по итогам контрольного мероприятия «Проверка целевого и
эффективного
использования
бюджетных
средств,
направленных
на
реализацию федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг. в
2012 г. и истекшем периоде 2013 г. (в Самарской и Томской областях)»
представлениями в Минрегион России (с последующей передачей в Минстрой
России) и Губернатору Томской области.
Проверка показала, что длительные процедуры отбора Минрегионом
России участников ФЦП «Жилище», а также позднее заключение соглашений с
регионами
на предоставление
субсидий
2011-2012
гг.
формированию
неиспользованных
привели
к
бюджетных
средств
из
и
федерального
бюджета
значительных
невыполнению
в
остатков
программных
мероприятий в установленные сроки [137]. В Томской области в рамках
реализации ФЦП «Жилище» Минстроем России не построена левобережная
объездная дорога. В связи с выявлением вышеуказанных нарушений Счетная
97
палата направила представления, неисполнение которых в установленный срок
повлекло необходимость продления срока их исполнения.
Результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой
Российской Федерации, показали, что основными нарушениями и недостатками
в области расходов федерального бюджета на реализацию целевых программ
являются:
1) неравномерное использование средств в течение года. По ряду ФЦП в
IV квартале 2012 года было использовано свыше 80% годовых бюджетных
ассигнований, на первые же 9 месяцев приходилось менее 20% ассигнований.
Так, кассовое исполнение расходов, предусмотренных на реализацию ФЦП
«Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной
авиации Российской Федерации в 2011-2015 годах», ФЦП «Государственная
граница Российской Федерации (2012-2020 годы)» и ФЦП «Развитие
внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)»,
за 9 месяцев 2012 года составило 0,7%, 5,1% и 5,4% соответственно.
Вместе с тем следует отметить, что данные факты в соответствии с
законодательством Российской Федерации не являются нарушениями. Санкции
за срыв ритмичности финансирования целевых программ в течение года не
предусмотрены, поэтому у Счетной палаты Российской Федерации нет
реальной возможности воздействовать на лица и органы, допустившие такие
перекосы.
2) нецелевое использование средств федерального бюджета, допущенное,
например, Росреестром в 2009-2012 годах в ходе реализации подпрограммы
«Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 годы)» ФЦП «Создание
автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и
государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» на сумму
2506,9 млн. руб., в т.ч. нецелевое использование средств федерального бюджета
по государственным контрактам 2012 года составило 813,4 млн. рублей;
обслуживание «объектов», отнесение которых к государственному кадастру
недвижимости документально не подтверждено, - 200,4 млн. рублей; аренда
98
каналов для обмена информацией, оплата которых предусмотрена в рамках
текущей деятельности, – 380,1 млн. рублей; обучение специалистов по
предметам, не отнесенным паспортом подпрограммы к целям государственного
кадастра недвижимости, – 19,5 млн. рублей.
В настоящее время финансовые санкции применяются лишь в отношении
фактов нецелевого использования средств федерального бюджета. Так, в
соответствии со статьей 15.14 Кодекса об административных нарушениях
Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, если
такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение
административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч
до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до
трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств,
полученных
из бюджета бюджетной
системы
Российской
Федерации,
использованных не по целевому назначению. Согласно статье 285.1 Уголовного
кодекса Российской Федерации, нецелевое использование бюджетных средств,
совершенное в крупном размере (превышающем один миллион пятьсот тысяч
рублей), наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч
рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за
период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до
двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо
арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет
с лишением права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. При
совершении данного нарушения группой лиц по предварительному сговору или
в особо крупном размере (превышающем семь миллионов пятьсот тысяч
рублей) могут применяться следующие меры: штраф в размере от двухсот
тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного
дохода осужденного за период от одного года до трех лет; принудительные
работы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные
99
должности и/или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет;
лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать
определенные должности и/или заниматься определенной деятельностью на
срок до трех лет.
В отношении других имеющих место на практике видов нарушений в
ходе расходования средств федерального бюджета на реализацию целевых
программ административная и уголовная ответственность не установлена.
3) неэффективное использование выделенных средств федерального
бюджета, как, например, выявленное по результатам исполнения Росреестром
той
же
подпрограммы
«Создание
системы
кадастра
недвижимости
(2006-2012 годы)» ФЦП «Создание автоматизированной системы ведения
государственного земельного кадастра и государственного учета объектов
недвижимости (2002-2008 годы)» в размере 15517,9 млн. рублей, в том числе
заключающееся в расходовании средств в отсутствие правовых оснований –
5153,1 млн. рублей, без достижения запланированных целей – 8185,0 млн.
рублей, расходы в отсутствие документального подтверждения результатов
выполненных работ – 491,3 млн. рублей, необоснованные расходы на
строительство и реконструкцию здания центрального аппарата – 1688,5 млн.
рублей.
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы привлечения
к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в области
расходов
на
реализацию
целевых
программ,
показывает
отсутствие
законодательно установленных административных и уголовных наказаний за
неэффективное расходование бюджетных средств, то есть совершение данного
вида нарушения является ненаказуемым.
4) невыполнение мероприятий, недостижение запланированных целей,
задач и результатов целевых программ, в том числе в связи с недостаточным
финансированием. По ФЦП «Предупреждение и борьба с социально
значимыми заболеваниями (2007-2012 годы)» паспортом программы был
предусмотрен объем финансирования за счет средств федерального бюджета в
100
размере 45 414,0 млн. рублей. Кассовое исполнение расходов за весь период
реализации составило 41 976,4 млн. рублей, или 92,4% от объема,
предусмотренного паспортом программы и сводной бюджетной росписью, и
91,8% соответствующих показателей федерального закона о федеральном
бюджете. Объем неисполнения к показателям сводной бюджетной росписи
составил 3 437,5 млн. рублей. В результате по итогам реализации данной ФЦП
из 36 целевых индикаторов и показателей эффективности плановые значения
достигнуты только по 17 позициям (47%). Так, при плановом значении
показателя «Заболеваемость корью на 1 млн. населения» 0,99 чел. фактический
показатель составил 1,47 чел., при плановом значении показателя «Доля
пациентов, нуждающихся в стационарной психиатрической помощи в общем
числе наблюдаемых пациентов» на уровне 13% фактическое значение
составило 18,8%, при плановом значении показателя «Доля осложнений при
сахарном диабете» 28,5% фактическое значение достигло 40%.
За 2006-2012 годы на реализацию подпрограммы «Развитие экспорта
транспортных
услуг»
ФЦП
«Развитие
транспортной
системы
России
(2010-2015 годы)» было направлено 35,4 млрд. рублей, в том числе средств
федерального бюджета – 20,1 млрд. рублей (56,8% общего финансирования),
средств бюджетов субъектов Российской Федерации – 0,3 млрд. рублей (0,8%),
внебюджетных средств – 15,0 млрд. рублей (42,4%). По состоянию на 1 января
2013 года ни один из 19 запланированных комплексных проектов в области
развития транспортной инфраструктуры, предусмотренных подпрограммой, не
был
завершен
строительством.
Не
созданы
система
мониторинга
международных грузопотоков и статистические базы данных компанийперевозчиков,
не
исследована
конъюнктура
международного
рынка
транспортных услуг с получением прогнозов основных евроазиатских и
трансазиатских грузопотоков, отсутствует перечень законодательных и иных
нормативных правовых актов Российской Федерации, необходимых для
реализации подпрограммы.
101
Невыполнение целевых индикаторов не является нарушением с точки
зрения бюджетного или административного законодательства, поэтому к
государственным заказчикам целевых программ и их должностным лицам
невозможно применить меры юридического воздействия, в связи с чем Счетная
палата посылает нарушителям представления о необходимости усилить
внутренний контроль за достижением запланированных результатов программ
и соответствующих целевых показателей.
5) необеспечение государственными заказчиками программ привлечения
средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных
источников. Анализ структуры источников финансирования реализации
федеральных целевых программ, проведенный Счетной палатой, показал, что в
2012 году одновременно со средствами федерального бюджета в объеме
1 062,5 млрд. рублей предусматривалось направить на реализацию ФЦП из
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников
864,2 млрд. рублей. Фактически на софинансирование направлено 819,6 млрд.
рублей (126,4 млрд. рублей средства бюджетов субъектов Российской
Федерации и 737,8 млрд. рублей средства внебюджетных источников), или
94,8%.
II. Количество проведенных правоохранительными органами проверок по
результатам контрольных мероприятий органов ГФК и количество
возбужденных дел
Поскольку органы государственного финансового контроля за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ не могут сами
применять меры ответственности за нарушение законодательства Российской
Федерации по результатам контрольных мероприятий они направляют
соответствующие материалы в правоохранительные органы (Следственный
комитет Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской
Федерации, МВД России, ФСБ России) для проведения ими соответствующих
проверок, по результатам которых возбуждаются уголовные дела, выносятся
102
представления, постановления о возбуждении дел об административной
ответственности.
Основные нарушения, информация о совершении которых направляется в
правоохранительные органы, касаются несоблюдения законодательства при
заключении
и
исполнении
государственных
контрактов,
распоряжении
вверенным государственным имуществом и его использовании, как, например,
при реализации федеральной целевой программы «Повышение эффективности
использования
и
развитие
ресурсного
потенциала
рыбохозяйственного
комплекса в 2009-2012 годах», утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 606. В случаях выявления
фактов хищения бюджетных средств при исполнении государственных
контрактов возбуждаются и расследуются уголовные дела, в том числе по
признакам преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 Уголовного кодекса
Российской Федерации (мошенничество).
С положительной стороны следует отметить положение пункта 7
статьи
17
закона
о
Счетной
палате,
определяющее
обязанность
правоохранительных органов предоставлять Счетной палате информацию о
ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным ею материалам,
указывающим
на
признаки
составов
преступлений. До
его
введения
правоохранительные органы не были обязаны информировать Счетную палату
о принятых решениях по итогам проверок, что препятствовало реализации
принципа гласности государственного финансового контроля.
III. Количество привлеченных к ответственности должностных лиц за
нарушение бюджетного законодательства
Что касается привлечения к ответственности, то этот показатель является
одним
из
основных,
отражающих
эффективность
государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ. В каждом случае нецелевого использования бюджетных
средств в ходе реализации целевой программы применяется административная
или
уголовная
ответственность.
Помимо
этого
может
применяться
103
дисциплинарная ответственность (штраф, выговор, замечания, увольнение).
По этому показателю контрольное мероприятие «Проверка целевого и
эффективного
использования
бюджетных
средств,
направленных
на
реализацию федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 гг. в
2012 г. и истекшем периоде 2013 г. (в Самарской и Томской областях)»
является эффективным: виновные должностные лица, работающие в период
возникновения нарушений, освобождены от занимаемых должностей.
Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в
случае нецелевого использования бюджетных средств, совершенного главным
распорядителем
(распорядителем,
получателем)
бюджетных
средств,
осуществляется передача уполномоченному по соответствующему бюджету
части полномочий нарушителей. Письмом Министерства финансов Российской
Федерации от 11 марта 2014 г. № 02-10-10/10495 уточняется, что при
однократном совершении нецелевого использования бюджетных средств
назначение уполномоченного по бюджету является излишним. Вместе с тем
при повторном совершении указанного нарушения санкции, предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в
отношении виновного лица, должны быть ужесточены.
IV. Объем возвращенных средств федерального бюджета, использованных
не по целевому назначению
В случае нецелевого использования бюджетных средств в ходе реализации
целевой программы органами ГФК выдается обязательное для исполнения в
указанный срок предписание о возмещении причиненного ущерба Российской
Федерации. Однако на практике возвратить средства очень сложно, так как, как
правило, на момент проверки государственные контракты и договоры по
реализации мероприятий целевых программ уже исполнены и оплачены.
Существует также проблема длительности взыскания государством
финансового ущерба, выявленного органами ГФК в ходе реализации
контрольных
мероприятий.
В
настоящее
время
действующим
законодательством не предусмотрено право Счетной палаты Российской
104
Федерации на обращение в суд за защитой государственных интересов, что
затягивает возмещение ущерба, снижает эффективность контроля [124].
V. Уровень достижения целевых показателей целевой программы
При условии, что целевые показатели качественно запланированы,
текущий внешний и внутренний ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ является эффективным, то значения целевых
показателей должны стремиться к плановым. На практике имеет место и
недовыполнение значений показателей, и их перевыполнение, что указывает на
занижение прогнозной оценки целевых индикаторов и показателей и на
необходимость
обеспечения,
их корректировки
поскольку
иначе
вместе
с
результатом
показателями
становится
финансового
неэффективное
использование бюджетных средств.
Непроработанность
вопроса
санкций
за
недостижение
целевых
индикаторов целевых программ является одним из недостатков нормативноправовой базы, регулирующей вопросы привлечения к ответственности за
нарушение бюджетного законодательства в области программных бюджета.
Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2013 году
всего по 46 федеральным целевым программам из 817 целевых индикаторов и
показателей, предусмотренных к выполнению, в полном объеме достигнут
581 целевой индикатор и показатель (71,1%), 170 – достигнуты не в полном
объеме (20,8%), 50 – не выполнены полностью (6,1%), по 16 индикаторам
(1,9%) сведения об уровне выполнения не представлены.
Как отмечалось выше, оценка эффективности деятельности контрольных
органов должна быть также связана с анализом показателей, которые
характеризуют затраты на осуществление контроля. Они включают число
проверяющих, затраченное на проверку время, различного рода расходы при
выезде на место (на транспорт, командировки) и т.д.
Некоторые ученые при определении эффективности государственного
финансового контроля ставят вопросы экономичности во главу угла, полагая, что
организация ГФК – это составная часть трансакционных издержек государства.
Так, Родионова В.М. и Шлейников В.И. описывают суть эффективности
105
государственного финансового контроля как соотношение трансакционных
издержек на проведение государственного финансового контроля и суммой
выявленных и доказанных финансовых потерь государства в виде чрезмерных
трансакционных
издержек
при
осуществлении
перераспределительных
отношений. Снижение издержек контроля, как они считают, – главная задача
институтов государственного финансового контроля [77, c. 234-235].
Изучение показателей затрат позволяет устанавливать соразмерность
произведенных издержек и результатов контроля. В ряде случаев сопоставление
затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех
или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число
людей, а результаты оказались ничтожными. Определение же эффективности
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ только с точки зрения экономии издержек (чем
меньше усилий и средств затрачиваются на достижение положительного
результата, тем выше эффективность ГФК) считаем неправильным. Если учесть,
что одной из основных задач государственного финансового контроля
программного бюджета является предупреждение финансовых нарушений, то при
идеальной организации контроля нарушений всегда должно быть значительно
меньше. А потому при организации качественного контроля затраты государства
на содержание органов ГФК являются одним из необходимых условий
превентивного контроля нарушений в области расходов федерального бюджета на
целевые программы.
Эффективность ГФК программных расходов бюджета обеспечивается, на
наш взгляд, соблюдением принципов и требований к его организации, в
частности, четким разграничением функций и полномочий органов контроля,
координацией их деятельности, определением общих методических подходов к
контролю, а также наличием реальных мер ответственности за нарушение
законодательства в области расходов программного бюджета.
Реализация принципа ответственности в отношении заказчиков и
исполнителей целевых программ в настоящее время затруднена, так как до сих
пор
не
урегулированы
многие
вопросы,
касающиеся
применения
к
106
нарушителям финансовых санкций и мер дисциплинарного воздействия. Одной
из важнейших проблем механизма привлечения к ответственности субъектов
программно-целевого
планирования
в
условиях
реализации
принципов
бюджетирования, ориентированного на результат, является отсутствие санкций,
что снижает эффективность финансового контроля.
Решение проблем ответственности в области расходования средств на
реализацию целевых программ в качестве превентивной меры, а также
исполнение в полном объеме представлений и предписаний органов ГФК при
взаимодействии с правоохранительными органами будут способствовать
своевременному,
эффективному
и
целевому
использованию
средств
программного бюджета. Оценка результатов ГФК за расходами на реализацию
целевых программ посредством предложенных в параграфе 2.3 показателей и
критериев может использоваться для характеристики результатов контрольной
деятельности и определения направлений совершенствования программноцелевого управления расходами бюджета.
107
ГЛАВА 3
НАПРАВЛЕНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО
БЮДЖЕТА НА РЕАЛИЗАЦИЮ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
На
современном этапе
государственному финансовому контролю
требуется модернизация, объективно обусловленная внутренними факторами
развития бюджетного процесса. Анализ нормативного и методического
обеспечения, проведенный во второй главе диссертации, показал, что
множество изменений, коснувшихся порядка формирования и исполнения
бюджета, не повлекли за собой трансформации финансового контроля за
бюджетными расходами. Проблемные области, выявленные нами в результате
исследования теории и практики государственного финансового контроля за
программными расходами бюджета, в условиях ориентации на повышение
эффективности управления государственными финансами нуждаются в
корректировке.
В связи с этим основными направлениями модернизации ГФК за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, на наш
взгляд, должны стать:
I. Совершенствование правового обеспечения ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ.
II. Развитие методической базы государственного финансового контроля
за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ.
III. Совершенствование информационных систем, необходимых для
осуществления ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ, и порядка допуска к ним.
108
3.1. Предложения по совершенствованию организационно-правовых
основ государственного финансового контроля за программными
расходами федерального бюджета
Основными проблемами действующей нормативно - правовой базы,
определяющей основы государственного финансового контроля за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ, является отсутствие
положений, регламентирующих процедуры организации и осуществления ГФК
за расходами программного бюджета, закрепляющих полномочия органов ГФК
в ходе контроля финансового обеспечения и реализации программных
мероприятий и механизм их взаимодействия, а также неурегулированность
вопроса применения мер ответственности к участникам целевых программ.
Вместе с тем на качество результатов государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ влияют пробелы в области разработки этих программ, а именно:
качество обоснований объемов финансовых ресурсов на программные
мероприятия, методик расчета эффективности использования средств на
реализацию государственных программ, целевых показателей (индикаторов) и
др.
Во-первых, c целью организации эффективного государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ необходимо решить проблему адекватности его правового
обеспечения
финансами.
современным
«Наличие
требованиям
добротной
управления
правовой
базы,
общественными
регламентирующей
контрольную работу, знание должностными лицами контролирующих и
подконтрольных органов правовых норм… формирует у них самоконтроль и
позитивно влияет на принятие законных управленческих решений» [91, c. 59].
Правовая база должна быть: (а) достаточной, т.е. четко регламентировать
все элементы ГФК, процессы организации, реализации государственного
109
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ, а также реализации результатов контрольных мероприятий;
(б) реализуемой, т.е. иметь четкие, понятные, взаимоувязанные положения,
формулировки которых позволяют беспрепятственно им следовать; (в)
обеспечивающей реализацию принципов эффективного и ответственного
управления государственными финансами в сфере ГФК за расходами бюджета
на реализацию целевых программ, в том числе четко определяющей
полномочия органов государственного финансового контроля, механизм
взаимодействия между ними и правоохранительными органами, а также
регламентирующей меры ответственности за нарушение бюджетного и
административного законодательства Российской Федерации.
1) Полагаем, что помимо ключевых вопросов бюджетного устройства и
бюджетного процесса в силу своего особого статуса Бюджетный кодекс
Российской Федерации должен формировать логически организованную
структуру норм и правил, регламентирующих основы государственного
финансового контроля в условиях программного бюджета. Начать следует с
заполнения законодательных пробелов в части закрепления определения
государственного
финансового
контроля,
государственного
финансового
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ в статье 6
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В настоящее время много говорится о государственном финансовом
контроле за расходами бюджета на реализацию целевых программ. «Но в
основополагающих финансово-контрольных актах - Бюджетном кодексе
Российской Федерации, Законе о Счетной палате, Законе о контрольно-счетных
органах,
Положении
о
Росфиннадзоре,
Положении
о
требованиях
к
осуществлению государственного финансового контроля - соответствующего
определения нет» [131].
Отсутствие правового оформления определения ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ не позволяет
сформировать
полноценную
систему
программно-целевого
управления
110
расходами бюджета и обеспечить модернизацию технологии и порядка ГФК за
программными расходами бюджета.
С учетом особенностей предмета контроля предлагаем определить
государственный финансовый контроль за расходами бюджета на реализацию
целевых программ в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации как
основной элемент программно-целевого управления расходами бюджета,
находящийся во взаимодействии с другими элементами и обеспечивающий
эффективное использование бюджетных средств, направляемых на реализацию
мероприятий целевых программ, а также своевременность достижения
стратегических целей и задач социально-экономического развития публичноправового образования.
При
этом
необходимо
разработать
стандарт
государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ, в котором следует определить и содержание ГФК за
программными расходами бюджета, и описать все его элементы.
На практике организованный по единым правилам ГФК за расходами
федерального
возможность
бюджета
на
реализацию
целевых
программ
обеспечит
сопоставления
результатов
контроля
расходов
различных
целевым программ и направлений расходов в целом. Это в свою очередь
позволит повысить эффективность управления государственными финансами за
счет принятия обоснованных, опирающихся на знания о выявленных по
результатам контрольных мероприятий нарушениях и недостатках, решений в
области использования и перераспределения программных расходов.
2) Для решения проблемы дублирования полномочий субъектов внешнего
и внутреннего контроля необходимо законодательно разделить, какие
полномочия в области ГФК за расходами программного бюджета будут
закреплены за Счетной палатой Российской Федерации, а какие - за
Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.
В Федеральном законе от 5 апреля 2014 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации» для высшего органа (внешнего) государственного
111
финансового контроля предусмотрена возможность осуществления экспертизы
государственных программ Российской Федерации, государственного аудита
государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых
программ.
полномочия
Согласно
Бюджетному
органов
внутреннего
кодексу
Российской
государственного
Федерации
в
(муниципального)
финансового контроля входит контроль за полнотой и достоверностью
отчетности о реализации государственных программ, являющийся частью
государственного аудита государственных программ Российской Федерации,
осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации.
В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации и для
Счетной палаты Российской Федерации, и для Федеральной службы
финансово-бюджетного надзора предусмотрено осуществление контроля за
соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных
нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а
также контроля отчетов об исполнении бюджета.
В связи с тем, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
на практике осуществляет комплексные ревизии в форме финансового аудита,
охватывающие, как правило, небольшой объем финансовых средств, а Счетная
палата комплексные ревизии не проводит, проверяет эффективность крупных
направлений использования средств и осуществляет, в отличие от Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора
стратегический
аудит,
аудит
государственных программ, предлагаем закрепить нормативными правовыми
актами за Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочие
по проведению по запросу Счетной палаты ГФК за использованием средств
федерального бюджета на реализацию мероприятий целевых программ в
размере до 50 млн. рублей в форме финансового аудита методом комплексной
ревизии
с
последующим
направлением
материалов
по
результатам
контрольных мероприятий в Счетную палату.
Поэтому предлагаем дополнить перечень полномочий Счетной палаты,
закрепленный в ст. 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ
112
«О Счетной палате Российской Федерации», полномочием следующего
содержания: «направлять в Федеральную службу финансово-бюджетного
надзора запрос на проведение финансового аудита расходов федерального
бюджета на реализацию мероприятий целевых программ (в размере до 50 млн.
рублей) методом комплексной ревизии с направлением материалов по
результатам контрольного мероприятия в Счетную палату Российской
Федерации».
В силу того, что Счетная палата не имеет территориальных органов и,
соответственно, для осуществления государственного финансового контроля за
использованием
предоставляемых
регионам
из
федерального
бюджета
субсидий и субвенций на реализацию ими мероприятий целевых программ
федерального уровня необходимы значительные финансовые ресурсы для
командирования инспекторов в субъекты Российской Федерации, предлагаем
передать полномочия по проведению контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий в сфере расходования органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации средств федерального бюджета в форме субсидий и
субвенций на реализацию ими мероприятий государственных программ
Российской Федерации и федеральных целевых программ Федеральной службе
финансово-бюджетного надзора, имеющей свои территориальные управления.
Соответственно предлагаем изложить положение п. 2 ст. 15 Федерального
закона от
5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации» следующим образом: «Счетная палата осуществляет внешний
государственный аудит (контроль) в отношении государственных органов
субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного
самоуправления в пределах компетенции, установленной Бюджетным кодексом
Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, за исключением
использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на
реализацию
исполнительными
органами
власти
субъектов
Российской
113
Федерации государственных программ Российской Федерации и федеральных
целевых программ».
А перечень объектов контроля, в отношении которых осуществляются
контрольные
мероприятия
Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора, установленный п. 7 Правил осуществления Федеральной службой
финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансовобюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской
Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092, дополнить органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, которым предоставлены средства
федерального бюджета в форме субсидий и субвенций на реализацию ими
мероприятий
государственных
программ
Российской
Федерации
и
федеральных целевых программ.
Полагаем также, что в связи с тем, что результаты реализации целевых
программ федерального уровня характеризуются целевыми показателями,
значения которых зависят от реализации мероприятий, финансируемых и за
счет средств федерального бюджета, и за счет региональных бюджетов,
контрольно-счетные
органы
субъектов
Российской
Федерации,
являясь
независимыми органами финансового контроля за расходами региональных
бюджетов, должны информировать Счетную палату о результатах контрольных
мероприятий
за
использованием
средств
региональных
бюджетов
на
реализацию государственных программ Российской Федерации, что обеспечит
объективную оценку причин недостижения запланированных результатов
целевых программ.
На основании этого полагаем необходимым дополнить п.6 ст. 18
Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации
Российской
и
деятельности
Федерации
и
контрольно-счетных
муниципальных
органов
образований»
субъектов
положением
следующего содержания: «Контрольно-счетный орган субъекта Российской
Федерации вправе: информировать Счетную палату Российской Федерации о
114
результатах
контрольных
использованием
средств
и
экспертно-аналитических
региональных
бюджетов
мероприятий
на
за
реализацию
государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых
программ».
Таким образом, на основании разделения полномочий в области контроля
программного бюджета можно определить схему взаимодействия органов ГФК
за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, которая
представлена на рисунке 10. Стрелками на рисунке обозначены возможные
варианты взаимодействия субъектов внешнего и внутреннего контроля за
расходами бюджета на целевые программы. Так, целесообразно, чтобы
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора направляла Счетной
палате результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий за
расходами
межбюджетных
трансфертов
из
федерального
бюджета
на
реализацию государственных программ Российской Федерации и федеральных
целевых программ (1), а также информацию о результатах финансового аудита
расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий целевых
программ, проводимого методом комплексной ревизии (2). А контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации представляли Счетной
палате для проведения ею оценки эффективности реализации целевых
программ информацию по результатам контроля расходов региональных
бюджетов на указанные цели (3). На основании статей 306.2 и 306.3
Бюджетного
кодекса
Российской
Федерации
органы
государственного
финансового контроля имеют право направления в Федеральное казначейство
уведомления о применении бюджетных мер принуждения (4 и 5). В случае
выявления данных, указывающих на признаки составов преступлений, Счетная
палата, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, а также
Федеральная
служба
финансово-бюджетного
надзора
соответствующие материалы в правоохранительные органы (6, 7 и 8).
передает
115
8
6
Контрольно-счетные
органы субъектов
Российской Федерации
Счетная палата
Российской Федерации
6
6
ГФК за расходами
федерального бюджета на
реализацию целевых
программ федерального
уровня
(без межбюджетных
трансфертов в
региональные бюджеты)
Органы
прокуратуры,
МВД России,
ФАС России,
Следственного
комитета
Российской
Федерации
3
2
4
Финансовый аудит,
аудит эффективности,
стратегический аудит,
аудит государственных
программ
2
2
1
7
7
7
7
7
7
Федеральная служба
финансово бюджетного надзора с
ее территориальными
управлениями
ГФК за расходами
региональных бюджета на
реализацию целевых
программ федерального
уровня
(без межбюджетных
трансфертов в
региональные бюджеты)
Финансовый аудит, аудит
эффективности,
стратегический аудит,
аудит государственных
программ
5
ГФК за расходами
федерального бюджета на
реализацию целевых
программ
(с межбюджетными
трансфертами в
региональные бюджеты)
Федеральное
казначейство
ГФК за расходами
федерального бюджета на
реализацию целевых
программ
Санкционирование
операций
Финансовый аудит,
проводимый методом
комплексной ревизии
Рисунок 10 – Схема взаимодействия органов государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ
Источник: составлено автором.
Примечание: 1 – представление информации о результатах контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий в сфере расходования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств
федерального бюджета в форме субсидий и субвенций на реализацию ими государственных программ
Российской Федерации и федеральных целевых программ; 2 – представление информации о результатах
проведения финансового аудита расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий целевых
программ (в размере до 50 млн. рублей) методом комплексной ревизии; 3 − представление информации о
116
результатах контрольных и экспертно-аналитических мероприятий за использованием средств региональных
бюджетов на реализацию государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых
программ; 4, 5 − направление уведомления о применении бюджетных мер принуждения; 6,7,8 − направление
для рассмотрения информации о результатах контрольных мероприятий.
Предложенная схема передачи полномочий и взаимодействия между
органами государственного финансового контроля за расходами федерального
бюджета
на
реализацию
целевых
программ,
на
наш
взгляд,
будет
способствовать эффективному исполнению функций контроля в указанной
сфере деятельности, а также сокращению издержек по осуществлению
контроля.
3) В силу того, что новации законодательства в области государственного
финансового контроля не относят к нарушениям такие важные с точки зрения
перехода
к
принципам
ответственного
и
эффективного
управления
государственными финансами факты, как срыв ритмичности финансирования
целевых программ в течение года, неэффективное использование имущества,
приобретенного за счет средств федерального бюджета, а также недостижение
запланированных
результатов
программных
мероприятий,
контроль
не
доводится до логического завершения, а именно применения мер юридического
воздействия и административной ответственности. Учитывая выявление
органами ГФК большого количества таких фактов, считаем необходимым
разработать соразмерные санкции (в процентном отношении к объему
бюджетных средств), применяемые к органам исполнительной власти,
ответственным за исполнение программных мероприятий, за исключением
случаев, когда реализовывались риски непреодолимой силы, установить их в
главе
15
Кодекса
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях «Административные правонарушения в области финансов,
налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг», а сами факты описать в
главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В частности, считаем
необходимым в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации
117
установить следующие виды бюджетных нарушений и меры юридического
воздействия при их совершении:
неритмичное
1.
финансирование
целевых
программ
в
течение
финансового года. В качестве критерия, определяющего допущение главным
распорядителем средств федерального бюджета указанного нарушения,
предлагаем использование им в 4 квартале финансового года 50 и более
процентов средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию
целевой программы. В большинстве случаев освоение ведомствами в конце
года такого большого объема финансирования происходит с нарушением
принципа эффективности использования бюджетных средств. Поэтому в
качестве превентивной меры предлагаем такую бюджетную меру принуждения,
как сокращение на 5% главному распорядителю средств федерального в
очередном финансовом году объема финансового обеспечения на реализацию
соответствующей целевой программы при формировании проекта закона
(решения) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
неэффективное использование имущества, приобретенного за счет
2.
средств федерального бюджета. В настоящее время в законодательстве
отсутствует норма, согласно которой по факту установления данного
нарушения средства могут быть возмещены в бюджет. Бывают, безусловно,
случаи,
когда
признанные
неэффективными
расходы
не
могут
быть
возвращены, например, когда произведена оплата расходов по договорам и
контрактам на осуществление работ и услуг сторонними организациями. Но в
случаях, когда главные распорядители (распорядители) средств федерального
бюджета приобретают дорогостоящие товары, не связанные с исполнением
закрепленных за ними полномочий, в том числе технику, которая не
используется и простаивает, не обеспечивая достижение целей, ради которых
она была приобретена, средства возвратить в бюджет можно путем их продажи.
Критериями
имущества
для
неэффективности
целей
реализации
может
стать
(1)
неиспользование
государственной
(муниципальной)
118
программы в течение 3 лет и более, (2) приобретение и использование
имущества в личных целях, (3) использование имущества без достижения
результатов реализации целевых программ.
Бюджетной мерой принуждения по данному виду нарушения предлагаем
бесспорное
списание
суммы
дохода
главного
распорядителя
средств
федерального бюджета от продажи неэффективно используемого имущества.
3.
недостижение запланированных результатов целевой программы.
В качестве критерия возникновения указанного нарушения предлагаем
недостижение
значений
50
и
более
процентов целевых
показателей,
запланированных на соответствующий год. Бюджетной мерой принуждения
может быть приостановление предоставления средств федерального бюджета
на реализацию целевой программы на очередной финансовый год, если
запланированные результаты целевой программы не достигаются в течение
трех последовательных лет.
Главу 15
Кодекса Российской
Федерации об
административных
нарушениях следует дополнить положениями об ответственности за каждое из
перечисленных выше нарушений:
«нарушение ритмичности финансирования целевых программ в течение
финансового
года
влечет
наложение
административного
штрафа
на
должностных лиц ответственного исполнителя (заказчика, соисполнителя)
программы в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей;
неэффективное использование имущества, приобретенного за счет
средств федерального бюджета, влечет наложение административного штрафа
на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;
на юридических лиц - от 5 до 10 процентов суммы средств, полученных из
бюджета бюджетной системы Российской Федерации на приобретение
неэффективно используемого имущества;
недостижение запланированных результатов целевой программы влечет
наложение административного штрафа на должностных лиц ответственного
119
исполнителя (заказчика, соисполнителя) программы в размере от двадцати
тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного
года до трех лет».
Указанные меры повысят эффективность государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ и послужат превентивной мерой по их недопущению.
4) Полагаем, что необходимо конкретизировать статью 306.4 Бюджетного
кодекса Российской Федерации, определяющую, что в случае нецелевого
использования бюджетных средств, совершенного главным распорядителем
бюджетных
средств, распорядителем бюджетных
средств, получателем
бюджетных
средств,
уполномоченному
осуществляется
передача
по
соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств. Следует прописать, какие
полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных
средств передаются уполномоченному по бюджету в случае нецелевого
использования бюджетных средств и на какой срок.
В частности, считаем целесообразным передавать на срок от 6 месяцев до
1 года такие полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных
средств, как ведение реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению
в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных
ассигнований, планирование соответствующих расходов бюджета, составление
обоснования
бюджетных
ассигнований,
распределение
бюджетных
ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным
распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполнение
соответствующей части бюджета, а получателя бюджетных средств
−
составление и исполнение бюджетной сметы, принятие и (или) исполнение в
пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных
ассигнований бюджетных обязательств, так как именно указанные полномочия
являются основными для данных участников бюджетного процесса.
120
При этом если по результатам контрольного мероприятия выявлено
нецелевое использование средств федерального бюджета на реализацию
целевых
программ
в
крупном
размере,
то
предлагаем
передавать
уполномоченному по бюджету все полномочия главного распорядителя,
распорядителя и получателя бюджетных средств на срок до 2 лет, если в особо
крупном размере - на срок до 3 лет.
Кроме того, статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации не
определено, кто назначает уполномоченного по бюджету. Полагаем, что в
отношении
исполнителей
целевых
программ,
допустивших
нецелевое
использование средств федерального бюджета, назначать уполномоченного по
бюджету
следует
Министерству
экономического
развития
Российской
Федерации, являющемуся ответственным за разработку и представление в
Правительство Российской Федерации сводного годового доклада о ходе
реализации и оценке эффективности государственных программ, который
сформирован на основе данных ответственных исполнителей.
5)
Для
качественной
организации
внешнего
государственного
финансового контроля, а также для контроля со стороны потребителей
государственных
государственными
услуг
необходимо
заказчиками
решить
проблему
(государственными
обеспечения
заказчиками-
координаторами) открытости и доступности информации о реализации
программных мероприятий, т.к. зачастую в нарушение пункта 39 Порядка
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ
Российской Федерации ответственные исполнители обеспечивают размещение
на своем сайте неполного годового отчета о ходе реализации и оценке
эффективности ГП или вообще его не размещают. Например, предлагаем
предусмотреть в Порядке предельный срок размещения Годового отчета в сети
Интернет (1 месяц после его утверждения), или кратность размещения, как
предписано Постановлением Правительства Российской Федерации № 594 «О
реализации федерального закона «О поставках продукции для федеральных
121
государственных нужд» в отношении основных сведений о результатах
реализации
федеральных
целевых
программ,
о
выполнении
целевых
показателей и об объеме затраченных на выполнение программ финансовых
ресурсов (не реже двух раз в год). Для стимулирования же выполнения этого
требования нужно предусмотреть конкретные меры юридического воздействия
за
его
нарушение,
например,
штраф
на
руководителя
учреждения,
ответственного за их размещение.
Следует также рассмотреть вопрос о присвоении юридическим лицам,
участвующим в реализации программных мероприятий, статуса участника
государственной программы. Исходя из того, что они не исполняют
полномочия участников государственных программ, они не предоставляют
исполнителям программ информацию, необходимую для составления отчета о
реализации и оценке эффективности государственной программы, а также не
несут ответственности за неисполнение взятых обязательств по реализации
государственной программы. Это создает существенные риски в достижении
запланированных результатов реализации государственных программ.
6) Счетная палата Российской Федерации по результатам контрольных
мероприятий направляет проверенным субъектам контроля представления,
многие из которых в срок не исполняются, а срок их контроля со стороны
инспекторов продлевается по истечении установленного срока исполнения
представления.
С целью поддержания дисциплины объекта контрольного мероприятия,
которому
направлено
представление,
предлагаем
прописать
в
ст.
26
Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате
Российской Федерации» необходимость ежемесячного направления в Счетную
палату
информации
о
степени
исполнения
представления.
Согласно
действующему законодательству, представление Счетной палаты должно быть
рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в
течение 30 дней со дня его внесения, при этом периодичность направления
122
писем с информацией о принятых мерах по устранению выявленных Счетной
палатой нарушений и недостатков не установлена.
В ряде случаев неисполнение представлений Счетной палаты в срок
связано с объективными причинами, например, когда проверенному объекту
предписано разработать и принять нормативный правовой акт, методику,
регламент, требующие более чем 30 дней для реализации. В других случаях
субъекты контроля не отвечают на письма с направленными представлениями
Счетной палаты в установленный срок или отвечают, но по содержанию письма
выяснить конкретные меры по устранению выявленных нарушений не
представляется возможным. Считаем, что именно в последнем случае
поддержание дисциплины объектов контроля может быть достигнуто путем
установления
установленном
штрафов,
ч.
административных
20
взыскиваемых
ст.
19.5
в
Кодекса
правонарушениях.
административном
Российской
Поэтому
порядке,
Федерации
предлагаем
об
изложить
указанную статью в следующей редакции: «Невыполнение в срок законного
предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного
лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный
контроль, за исключением случаев, вызванных объективными причинами,
предусматривает наложение штрафа на должностных лиц − от одной до двух
тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц −
от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей».
Согласно ст. 27 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации» предписание Счетной палаты
направляется объекту контрольного мероприятия в случае несоблюдения
сроков рассмотрения и выполнения представлений, однако конкретный срок
при этом не указан. Поэтому с целью искоренения пробелов в законодательстве
о государственном финансовом контроле в указанной статье предлагаем
установить предельный срок исполнения представления (например, 6 месяцев с
момента его поступления в адрес объекта контрольного мероприятия), после
123
которого объекту контрольного мероприятия направляется обязательное к
исполнению предписание.
7) В соответствии с новацией, введенной Федеральным законом от
23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации», статья 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях определила, что инспекторы Счетной палаты Российской
Федерации
праве
составлять
протоколы
об
административных
правонарушениях по ряду нарушений бюджетного законодательства.
В Счетной палате действуют временные методические рекомендации по
процедуре
оформления
протокола
об
административном
нарушении
инспекторами Счетной палаты Российской Федерации (утверждены Коллегией
Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 16 мая 2014 г. № 24К
(970)). Однако в них не определен механизм взаимодействия с Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора. Полагаем, что в целях обеспечения
эффективности
государственного
финансового
контроля
за
расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ в указанных
рекомендациях необходимо определить структурное подразделение в составе
юридического департамента, которое будет ответственно за это взаимодействие
и представление интересов Счетной палаты в суде.
Предлагаем поручить имеющим соответствующие знания и навыки
сотрудникам
юридического
департамента
согласовывать
протокол
об
административном нарушении перед его представлением лицу, подлежащему
привлечению к административной ответственности. Это позволит избежать
ошибок в оформлении протокола и его возврата без рассмотрения Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора по формальному признаку. Кроме
того, считаем целесообразным, чтобы юридический департамент, гарантируя
соблюдение интересов Счетной палаты, при взаимодействии с инспекторами
Счетной палаты осуществлял направление протокола в Федеральную службу
124
финансово-бюджетного надзора и осуществлял контроль за его рассмотрением
и применением мер ответственности. Указанные меры повысят эффективность
государственного финансового контроля за расходами программного бюджета
и улучшат показатели деятельности Счетной палаты.
Во-вторых, качество государственного финансового контроля расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ зависит от качества
разработки самих программ. Необходимо, чтобы процедуры разработки и
реализации целевых программ полностью соответствовали требованиям
программно-целевого управления расходами бюджета и способствовали
осуществлению ГФК в этой сфере, а практика постоянной корректировки
целевых программ в течение года сошла на нет в силу высокого качества их
подготовки на этапе проектирования и тем самым освободила органы внешнего
государственного финансового контроля от ежемесячно повторяющейся работы
по сличению и экспертизе вносимых исполнительными органами власти
технических поправок к программам.
Чтобы сделать расходы на исполнение государственных программ
прозрачнее, способствуя тем самым повышению эффективности ГФК за
программными расходами бюджета, следует прописать в Порядке разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
Федерации, что представляет собой «обоснование объемов финансовых
ресурсов». Так, согласно толковому словарю русского языка Ефремовой Т.Ф.
«обоснование» представляет собой подкрепление убедительными доводами,
весомыми доказательствами [58]. Соответственно, обоснование объемов
финансовых ресурсов на реализацию государственной программы должно
включать в себя ряд доказательств, подтверждающих, что именно этот, а не
другой объем средств необходим для полноценной реализации государственной
программы.
В случае отражения в Порядке разработки, реализации и оценки
эффективности государственных программ Российской Федерации нормативно
125
закрепленной возможности переброски в течение года (в случае необходимости
стимулирования
достижения
приоритетных
результатов)
программных
расходов в пределах лимитов бюджетных обязательств с одной подпрограммы
на другие, а также закрепления механизма перераспределения финансовых
ресурсов по наиболее важным к исполнению мероприятиям, существенно
влияющим на достижение целей государственных программ и ФЦП при
различных условиях и объемах финансирования, ГФК перестанет быть
формальным в отношении изменения финансирования по целевым статьям
расходов и, соответственно, как нецелевое использование средств федерального
бюджета такие (порой необходимые) факты уже квалифицироваться не будут.
Для Франции, например, данный опыт признан удачным. В пределах
соответствующих министерским программам расходов ответственное лицо
получает почти полную свободу перераспределять средства, переносить
ассигнования на следующий бюджетный год. В обмен на повышение гибкости
руководитель программы должен следовать ее целям и отчитываться за
управление расходами на программу. Для этого используются три критерия:
социальная и экономическая результативность, качество услуг и эффективность
[142].
Возникающая с целью обеспечения возможности переброски средств
внутри подпрограммы практика укрупнения подпрограмм путем объединения
нескольких
делает
структуру
госпрограмм
громоздкой
и
менее
контролируемой: цели и задачи объединяются, количество целевых показателей
(индикаторов) сокращаются, результаты носят обобщенный, расплывчатый
характер. В таких условиях контроль за эффективностью расходов на
реализацию целевых программ усложняется.
Чтобы провести оценку эффективности и результативности расходов на
реализацию целевых программ, необходимо иметь полное представление обо
всех объемах финансовых ресурсов, выделяемых из различных источников, т.к.
126
в процентном отношении средства федерального бюджета не всегда играют
ключевую роль.
Например, в утвержденных на 2014 год 40 государственных программах
Российской Федерации общий объем ресурсного обеспечения на их реализацию
за счет всех источников финансирования (открытая часть) составляет более
24,0 трлн. рублей, в том числе около 30% общего объема ресурсного
обеспечения
за
счет
средств
федерального
бюджета,
около
30%
–
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, менее 10% –
государственных и территориальных внебюджетных фондов, около 30% –
юридических лиц [113, c. 393]. То есть средства региональных бюджетов и
юридических лиц составляют значительную долю в финансовом обеспечении
государственных программ Российской Федерации и полнота их получения
влияет на конечные результаты реализации программ в большей степени, чем
средств федерального бюджета.
Поэтому
полагаем,
что
следует
обеспечить
наличие
в
самих
государственных программах разделов об участии регионов в их финансовом
обеспечении, а также планируемых объемах финансирования из внебюджетных
источников. В действующей редакции Методических указаний по разработке и
реализации государственных программ Российской Федерации в статьях 39 и
43 прописано, что информация о прогнозных расходах субъектов Российской
Федерации и реализуемых ими мероприятиях, а также об участии в реализации
государственной
программы
государственных
корпораций,
акционерных
обществ с государственным участием, общественных, научных и иных
организаций, а также внебюджетных фондов, включая данные о прогнозных
расходах
указанных
дополнительных
и
организаций
на
реализацию
ГП,
отражается
в
обосновывающих
материалах,
представляемых
с
программой, но в соответствии с пунктом 9(1) Порядка не утверждаемых актом
Правительства Российской Федерации, и, соответственно, не находится в
открытом доступе.
127
Для решения данной проблемы предлагаем в Порядке разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
Федерации закрепить обязательство разработчиков программ по утверждению
информации о планируемых объемах софинансирования, их влиянии на
реализацию программных мероприятий и достижение конкретных результатов
в самих государственных программах, что обеспечит открытость планируемых
программных расходов и эффективность государственного финансового
контроля.
Для обеспечения эффективности государственного финансового контроля
необходимо
разработать
механизм
определения
эффективности
государственных программ с учетом реализации мероприятий, выполняемых
субъектами Российской Федерации и частными инвесторами. Важно знать
общую эффективность, а не только ту, которая обеспечивается за счет средств
федерального бюджета.
Предлагаем исключить возможность отражения в государственных
программах дополнительных объемов финансового обеспечения, необходимых
для наилучшего исполнения программных мероприятий. Согласно Заключению
Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О
федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»,
около половины государственных программ предусматривают дополнительный
вариант финансового обеспечения [113, c.393]. Как упоминалось во второй
главе диссертации, по некоторым государственным программам Российской
Федерации дополнительные потребности бюджетных средств значительно
превосходят
либо
сопоставимы
с
объемом
действующих
расходных
обязательств.
Во-первых, ставить увеличение значений показателей целевых программ
в зависимость от объема финансирования – значит, нарушать принцип
эффективности использования бюджетных средств, гласящий в том числе, что
при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в
128
рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из
необходимости
достижения
заданных
результатов
с
использованием
наименьшего объема средств, во-вторых, инспекторы Счетной палаты
Российской Федерации оценивают реальные объемы финансового обеспечения,
определяемые Министерством финансов Российской Федерации с учетом
возможностей федерального бюджета, и, в-третьих, утверждение необходимого
дополнительного объема финансирования в государственной программе не
показывает, на какой именно показатель из всех показателей государственной
программы он в большей степени повлияет.
Выявляемые в процессе ГФК за программными расходами бюджетов
факты недостижения целевых индикаторов показывают, что зачастую
причиной этого является сокращение объемов финансового обеспечения
целевой программы. С одной стороны, у исполнителей целевых программ нет
финансовой возможности в полной мере выполнить программные мероприятия
и достичь запланированных значений индикаторов, с другой – инспектор
обязан констатировать факт недостижения показателя и невыполнения
положения подпункта б) пункта 47 постановления Правительства Российской
Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ Российской
Федерации»,
согласно
ответственность
за
которому
достижение
ответственный
целевых
исполнитель
индикаторов
и
несет
показателей
программы, а также конечных результатов ее реализации. Таким образом,
следует внести дополнение в Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности
прописать,
что
государственных
изменение
программ
ресурсного
Российской
обеспечения
Федерации
программ
и
должно
сопровождаться корректировкой целевых индикаторов их реализации.
Чтобы сделать возможным осуществление контроля степени достижения
намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации целевых
программ, а также оценку эффективности реализации программ после их
129
завершения, необходимо решить проблему, связанную с отсутствием системы
чётких и адекватных показателей измерения результатов, а также целевых
значений для каждого из таких показателей.
Для
количественных
показателей
(индикаторов)
в
Методических
указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской
Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20 ноября
2013 г. № 690, а также в Порядке разработки и реализации федеральных
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация, утвержденном Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, следует
установить необходимость отражения в государственных программах и
федеральных целевых программах обоснований предлагаемых количественных
значений показателей, а также утверждения не только их пороговых значений,
но и того, является ли соответствующее значение максимальным или
минимальным для достижения в ходе реализации программных мероприятий,
так как зачастую в ходе реализации государственного финансового контроля за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ у
инспекторов Счетной палаты Российской Федерации возникают сложности с
определением степени достижения результата по специфическим отраслевым
показателям.
Также
в
Методических
рекомендациях
целесообразно
прописать
необходимость обеспечения соответствия состава и значений целевых
показателей (индикаторов) государственных программ Российской Федерации
и государственных программ субъектов Российской Федерации, т.к. реализация
некоторых государственных программ Российской Федерации опирается на
реализацию полномочий субъектами Российской Федерации, как, например, это
предусмотрено в государственной программе Российской Федерации «Развитие
лесного хозяйства на период 2013-2020 годов». Реализация полномочий в
области лесных отношений передана Российской Федерацией субъектам
130
федерации и финансируется за счет субвенций из федерального бюджета. Но
как
показывает
государственной
субъектами
практика,
программе
Российской
показатели
(индикаторы),
Российской
Федерации
и
Федерации
в
утвержденные
для
в
достижения
аналогичных
региональных
государственных программах, не коррелируют между собой, что затрудняет
осуществление объективного ГФК и, вместе с тем, ставит под сомнение
эффективность реализации государственной программы Российской Федерации
и достижение стратегических задач государства за счет средств федерального
бюджета.
В предлагаемом нами дополнении к Методическим рекомендациям
следует уточнить, что в целях оценки эффективности реализации ГП
субъектами
Российской
Федерации
значения
их
целевых
показателей
(индикаторов) должны конкретизироваться и на уровне подпрограмм, что в
настоящее время разработчиками государственных программ зачастую не
соблюдается.
В отношении качественных показателей ГП и ФЦП предлагаем прописать
в Методике и Порядке необходимость установления таких измеримых
качественных результатов их реализации, достижение которых можно
определить однозначно, например, утверждение нормативных правовых актов,
строительство и введение в эксплуатацию объектов и др., что будет
способствовать проведению эффективного государственного финансового
контроля за их достижением.
Для
организации
качественного
ГФК
необходимо
предотвратить
утверждение ГП без планов их реализации, прописывающих промежуточные
сроки исполнения программных мероприятий, значения контрольных событий,
представляющих собой реперные точки, характеризующие промежуточную
успешность реализации государственной программы в течение года, и
ответственных за их достижение. Согласно постановлению Правительства
Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 1507 «Об изменении и
131
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской
Федерации» планы реализации государственных программ должны включаться
в утверждаемую часть самих государственных программ, однако основная
часть программ все равно не соответствует данному требованию.
Вместе с тем в указанном Порядке следует прописать, что в случае
корректировки
государственной
программы
в
части
выполнения
ее
мероприятий или их финансового обеспечения необходимо оперативно (в
течение 1 месяца) внести соответствующие изменения в план ее реализации и
детальный план-график. В действующей редакции Порядка в пункте 30
установлено,
что
ответственный
исполнитель
в
процессе
реализации
государственной программы вправе по согласованию с соисполнителями
принимать решения о внесении изменений в перечни и состав мероприятий,
сроки их реализации, а также в соответствии с законодательством Российской
Федерации в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий в
пределах утвержденных лимитов бюджетных ассигнований на реализацию
государственной программы в целом.
На этапе разработки целевых программ следует уделять внимание
соответствию их положений стратегическим документам развития России,
чтобы у органов ГФК была возможность полноценно осуществить контроль
результативности реализации целевой программы и дать однозначную оценку.
В настоящее время цели, задачи, мероприятия, показатели и объемы
финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации
не всегда увязаны со стратегическими приоритетами национального развития.
Инспектор Счетной палаты Российской Федерации оказывается перед
дилеммой: с одной стороны, целевая программа исполнена, результаты
достигнуты, но они не соответствуют тем самым стратегическим задачам, ради
решения которых они и формировались.
Вместе с тем стратегический аудит государственных программ не должен
осложняться различными временными отрезками планирования реализации
132
стратегий и самих программ, чтобы была возможность сравнивать показатели
различного рода стратегий и концепций с результатами реализации целевых
программ. Необходимо, чтобы и планируемые результаты реализации целевых
программ, отраженные в детальных план-графиках, и целевые показатели
целевых
программ
стратегических
и
подпрограмм,
документах
и
показатели,
социально-экономического
утверждаемые
развития
в
России,
отражались по годам или в процентах ежегодного прироста к предыдущему
году.
В
качестве
превентивной
меры,
снижающей
риск
расхождения
отраженных в годовых отчетах о ходе реализации и оценке эффективности ГП
данных о реализации программных мероприятий и реальных их значений,
следует обеспечить внесение изменений в методику расчета показателей,
отражающих результаты реализации ГП, где прописать предельные сроки их
расчета. Данная мера позволит в срок получать достоверную информацию о
фактических значениях показателей ГП и на основании этого готовить Годовые
отчеты о ходе реализации и оценке эффективности ГП с достоверными
данными.
В настоящее время в связи с тем, что сроки получения исходных данных
для расчета показателей целевых программ по некоторым из них не совпадают
со сроками предоставления годового отчета о ходе реализации и оценке
эффективности
целевых
программ,
значения
«достигнутых»
целевых
показателей указываются не точные, а приблизительные.
Вместе с тем предлагаем установить ответственность за низкое качество
подготовки Годовых отчетов о ходе реализации и оценке эффективности
государственных программ, а именно: за несопоставимость единиц измерения
результатов по детальному план-графику и результатов, отражаемых в годовых
отчетах, а также за отсутствие сведений о выполнении контрольных событий,
мероприятий и фактическом исполнении расходов федерального бюджета,
консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации
и
133
юридических лиц, а также причин отклонений фактических значений
показателей от запланированных. Такие факты неприемлемы для обеспечения
эффективной работы органов государственного финансового контроля и
нуждаются в предотвращении.
Кроме того, полагаем, что входящая в методику оценки эффективности
реализации государственной программы методика расчета эффективности
использования средств должна быть единой для всех программ, а не
утверждаться в самих государственных программах. Многовариантность
методик расчетов эффективности и способов получения отчетных данных
затрудняет ГФК за расходами на их реализацию и за достижением
запланированных
результатов.
Наличие
единой
методики
позволит
унифицировать процедуру контроля и сравнивать результаты реализации
нескольких программ. При этом методика должна отражать процедуры оценки
эффективности расходов целевой программы с учетом всех источников
финансирования, а не только за счет средств федерального бюджета, как это
делается в настоящее время. Вместе с тем она должна учитывать уровень
достижения целевых показателей и индикаторов.
Предлагаем взять за основу уже имеющийся опыт Брянской области, где
утверждена единая методика и результат оценивается по каждому целевому
показателю, установленному для основных мероприятий целевых программ,
включенных в подпрограммы ГП. В зависимости от динамики показателя
(«положительная», «отрицательная» или «сохранение значения») и отношения
фактического
финансирования
к
запланированному
(«рост
расходов»,
«снижение уровня расходов» или «сохранение уровня расходов») каждый
показатель оценивается от нуля до трех баллов. Например, положительная
динамика показателя при снижении расходов оценивается в три балла,
сохранение значения при росте расходов− в ноль баллов. Подчеркнем, что речь
идет не о сравнении текущего года с предыдущими периодами, а об оценке
134
соотношения фактических результатов и финансирования с запланированными
[119].
Такая методика оценки эффективности использования средств на
реализацию ГП увязывает целевые показатели и объемы финансовых ресурсов
и позволяет органам ГФК рассчитать усредненную оценку эффективности всей
программы с учетом эффективности расходов по подпрограммам.
Важно отметить, что имеющиеся методики оценки эффективности ГП и
включаемые в них методики расчета эффективности использования средств, так
же как и объемы финансового обеспечения за счет средств региональных
бюджетов и внебюджетных источников, в соответствии с Порядком входят в
состав дополнительных обосновывающих материалов, представляемых с
проектами ГП, Правительством Российской Федерации не утверждаются и
зачастую отсутствуют в информационных базах. Это затрудняет проведение
экспертизы и контроля ГП, в частности оценку вклада финансового
обеспечения в достижение их результатов и решение задач в соответствующей
сфере социально-экономического развития.
Таким образом, совершенствование организационно-правовых основ
ГФК за программными расходами бюджета должно идти по направлению
разработки действенной и адекватной современным требованиям бюджетного
процесса нормативно-правовой базы, учитывающей особенности целевых
программ как предмета контроля, и обеспечивать повышение эффективности
ГФК, в том числе за счет разграничения полномочий органов ГФК в ходе
контроля финансового обеспечения и реализации программных мероприятий,
законодательного
утверждения
мер
ответственности
за
неритмичное
финансирование целевых программ, неэффективное использование имущества,
недостижение запланированных результатов целевых программ, низкое
качество подготовки Годовых отчетов о ходе реализации и оценке
эффективности государственных программ, а также за счет повышения
качества разработки самих целевых программ.
135
3.2. Развитие методической и информационной базы государственного
финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ
Главной проблемой методического обеспечения ГФК за расходами
программного бюджета является отсутствие единой системы специфических
стандартов,
методических
рекомендаций,
а
также
современного
классификатора нарушений, применяемых всеми органами ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ.
На основании результатов проведенного во второй главе анализа можно
выделить следующие основные направления совершенствования методических
основ государственного финансового контроля за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ:
1) Необходимо создать единый методический документ, прописывающий
процедуру ГФК с учетом специфики целевых программ как предмета контроля.
«Отсутствие единых методик и стандартов контрольной деятельности влечет за
собой разобщенность, разнодействие контрольных органов на всех уровнях»
[145, c. 35]. Безусловно, каждый из органов ГФК имеет свои специфические
цели и задачи, однако, чтобы обеспечить сопоставимость результатов
контрольных мероприятий, их целесообразно проводить, руководствуясь
едиными методиками.
В настоящее время каждый из органов государственного финансового
контроля имеет свои стандарты и методики. Системы стандартов как таковой
не существует, при этом в методических документах некоторых органов
государственного финансового контроля специфика составления и исполнения
бюджета в программном формате вообще не учитывается. «Именно поэтому в
ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют дать
общую объективную картину деятельности государства в части оценки
136
реальной
эффективности
системы
государственного
финансового
контроля» [102].
Полагаем, что Счетной палате и Федеральной службе финансовобюджетного надзора необходимо разработать и утвердить единый стандарт
ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ,
определяющий задачи контроля, элементы системы ГФК за программными
расходами федерального бюджета, особенности целевых программ как
предмета контроля, принципы ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ, методы реализации ГФК за программными
расходами федерального бюджета, алгоритм осуществления контроля, а также
результаты реализации контроля.
Это позволит упорядочить правила контроля в указанной области.
Ориентируясь на особенности целевой программы как предмета контроля,
органы ГФК за программными расходами федерального бюджета будут
оценивать не просто законность и целевой характер расходования бюджетных
средств, но и эффективность их использования, их влияние на достижение
приоритетных целей и задач государства, необходимость перераспределения
бюджетных средств в случае выявления рисков недостижения стратегических
задач.
К слову, кризисные условия функционирования экономики повышают
роль ГФК за расходами программного бюджета в процессе финансового
управления государственными финансами, главным образом, в процессе
принятия решений по оптимизации бюджетных расходов и перераспределения
средств на наиболее важные с точки зрения развития экономики и социальной
сферы направлениям.
Считаем целесообразным прописать в предлагаемом стандарте ГФК за
программными расходами бюджета представленный на рисунке 11 алгоритм
осуществления ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ, учитывающий разработанные в первой главе диссертации
137
определения «метода» и «инструмента», а также методические подходы к
технологии и порядку организации государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ, основанный на
авторском подходе к определению этапов и состава элементов (основных и
вспомогательных) системы контроля, классификации методов и инструментов
контроля в зависимости от цели, этапа контроля и вида контрольного
мероприятия.
ГФК за расходами программного бюджета на этапе формирования или корректировки целевых программ
1
1. Анализ
необходимости
решения задачи
программноцелевым методом /
анализ
необходимости
корректировки
целевой
программы.
2
1. Проверка
обоснования
бюджетных
ассигнований
федерального
бюджета на
реализацию
мероприятий
целевых
программ в
ходе
экспертизы
проекта
федерального
закона о
федеральном
бюджете.
2. Проверка соответствия
объемов финансового
обеспечения за счет
средств федерального
бюджета, отраженных в
паспорте целевой
программы, объемам
бюджетных ассигнований,
предусмотренным в
федеральном законе
(проекте) о федеральном
бюджете.
3. Анализ достаточности средств федерального бюджета на
реализацию мероприятий целевых программ, достижение
целей и целевых показателей, в том числе определенных в
документах отраслевого стратегического планирования, а
также документах стратегического планирования,
утвержденных Правительством Российской Федерации,
Президентом Российской Федерации, с учетом уже
имеющихся результатов их реализации, процента
исполнения расходов на соответствующие мероприятия в
предыдущие периоды, а также с учетом возможных рисков
реализации мероприятий целевых программ в очередном
финансовом году и плановом периоде.
4. Анализ динамики значений показателей
(индикаторов) паспортов целевых программ
в сравнении с динамикой планируемых
расходов федерального бюджета,
предусмотренных их паспортами и проектом
федерального бюджета (в целом и в разрезе
государственных программ, ФЦП,
подпрограмм, основных мероприятий) /
анализ влияния изменений объема
финансирования реализации целевых
программ на значения их целевых
показателей (индикаторов).
5. Анализ
структуры
финансового
обеспечения
целевых программ
за счет средств
федерального
бюджета в разрезе
подпрограмм,
ФЦП и основных
мероприятий.
6. Обследование
законодательства
на предмет его
содействия в
реализации и
финансовом
обеспечении
мероприятий
целевых
программ.
ГФК за расходами программного бюджета на этапе реализации и финансирования целевых программ
2. Проверка
обоснованности
формирования
государственными
заказчиками –
координаторами
федеральных целевых
программ и
ответственными
исполнителями
государственных
программ реестра
расходных обязательств
главных распорядителей,
распорядителей и
получателей средств
федерального бюджета.
3
1. Проверка соответствия фактических
показателей исполнения расходов федерального
бюджета на реализацию целевых программ
показателям, утвержденным в федеральном
законе о федеральном бюджете, сводной
бюджетной росписи (по кодам бюджетной
классификации расходов федерального бюджета),
анализ вносимых в федеральный закон о
федеральном бюджете изменений. В случае
неисполнения бюджетных ассигнований и
лимитов бюджетных обязательств - анализ
причин, их обусловивших.
3. Анализ
своевременности и
полноты распределения
главным
распорядителем средств
федерального бюджета
лимитов бюджетных
обязательств и
бюджетных
ассигнований на
реализацию
мероприятий целевых
программ
распорядителям и
получателям бюджетных
средств, находящимся в
их ведении.
4. Анализ ритмичности
кассовых расходов на
реализацию целевых программ
и своевременности
поступления бюджетных
средств, в частности
сопоставление объемов
кассовых расходов
федерального бюджета с
расходами, установленными
детальным планом - графиком
реализации государственной
программы и ее подпрограмм.
В случае образования
неиспользованных бюджетных
ассигнований - анализ причин,
их обусловивших.
5. Анализ
выполнения
основных
мероприятий
целевых
программ и
достижения
запланированных
значений
показателей
(индикаторов).
В случае
недостижения
результатов анализ факторов,
повлиявших на
них.
6. Проверка законности и
целесообразности
заключенных
государственных контрактов
(гражданско-правовых
договоров) на
осуществление
(выполнение)
государственных услуг
(работ) в ходе реализации
мероприятий целевых
программ, анализ
результатов исполнения
государственных контрактов
(гражданско-правовых
договоров), в том числе
актов выполненных работ.
7. Проверка данных отчета об
исполнении учреждениями
плана финансовохозяйственной деятельности,
сведений о кассовом
исполнении плана
финансовой хозяйственной
деятельности (сметы)
учреждения, данных отчета об
исполнении государственного
задания и отчета о
результатах деятельности
учреждения и использовании
закрепленного за ним
государственного
(муниципального) имущества
и др.
8. Анализ
необходимости
корректировки
параметров
программы
до конца
текущего
года.
ГФК за расходами программного бюджета по результатам реализации целевых программ
2. Анализ достижения целей, задач
целевых программ, а также
запланированных целевых
показателей, анализ изменения
фактических значений целевых
показателей в отчетном году по
сравнению с предыдущим
бюджетным циклом с указанием
основных причин,
предопределивших выявленные
изменения.
3. Сравнение
результатов
финансового
обеспечения и
реализации
программных
мероприятий в
отчетном периоде с
результатами за
предыдущие периоды.
4. Сравнение
фактических данных по
финансовому
обеспечению и
достижению
результатов целевых
программ с данными
бюджетной отчетности.
5. Проверка первичных
документов,
обосновывающих
операции по
использованию средств
федерального бюджета на
реализацию целевых
программ (соглашения,
договоры, контракты,
акты выполненных работ,
счета и др.).
6. Проверка отчетов о результатах
деятельности государственных
учреждений, отчетности о
выполнении ими государственных
заданий, анализ отклонений
показателей от утвержденного плана
финансово-хозяйственной
деятельности, а также
своевременности, полноты их
формирования и представления.
Рисунок 11 – Алгоритм осуществления ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
При осуществлении государственного финансового контроля за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ на этапе их реализации
и финансирования в ходе проверки обоснования бюджетных ассигнований
федерального бюджета на реализацию программных мероприятий инспектору
следует:
- проверить правильность и полноту заполнения граф форм обоснований
бюджетных
ассигнований,
в
частности
граф,
отражающих
сведения
о
нормативных правовых (правовых) актах, устанавливающих порядок расчета
объема бюджетных ассигнований, а также коды бюджетной классификации;
- проверить правильность расчета объемов бюджетных ассигнований
федерального
утвержденным
финансов
бюджета
на
реализацию
Правительством
Российской
целевых
Российской
Федерации,
программ
Федерации,
главными
(соответствие
Министерством
распорядителями
средств
федерального бюджета методикам и нормативам), а также их обоснованность, в
том числе:
обоснованность
объема
субсидий
некоммерческим
организациям
посредством проверки изменений значений объемов и показателей затрат на
единицу государственной услуги по сравнению с предыдущим бюджетным
циклом;
обоснованность
учреждениям
на
объема
финансовое
субсидий
обеспечение
федеральным
государственным
государственного
задания
на
предоставление (выполнение) ими государственных услуг (работ) посредством
анализа базовых (отраслевых) и ведомственных перечней государственных услуг
и работ, показателей государственных заданий на оказание государственных
услуг (выполнение работ); анализа взаимосвязи показателей государственного
задания, установленного государственным учреждениям, с соответствующими
показателями целевой программы; проверки размера нормативных затрат на
оказание (выполнение) единицы государственной услуги (работы) (в частности
нормативных затрат на оплату труда, приобретение материальных запасов,
140
нормативных
затрат
на
коммунальные
услуги),
содержание
имущества
федеральных государственных учреждений; а также анализа их динамики по
сравнению с предыдущим бюджетным циклом;
-
проверить
ассигнований
соответствие
показателям
показателей
реестров
обоснований
расходных
бюджетных
обязательств
главных
распорядителей средств федерального бюджета (по объемам бюджетных
ассигнований
на
реализацию
целевых
программ
и
кодам
бюджетной
классификации);
- проверить соответствие объемов бюджетных ассигнований в обоснованиях
бюджетных ассигнований объемам бюджетных ассигнований на реализацию
целевых
программ,
представленным
в
проекте
федерального
закона
о
федеральном бюджете. В случае их несоответствия провести анализ причин и
обоснованности отклонений, в частности анализ протоколов рассмотрения
разногласий
по
перечню
несогласованных
вопросов
при
распределении
предельных объемов бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и
плановый период главных распорядителей средств федерального бюджета
с
Министерством финансов Российской Федерации, также анализ уточненных
обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый
период по итогам заседания Правительственной комиссии по бюджетным
проектировкам.
Вместе с тем проверка обоснованности формирования государственными
заказчиками
–
координаторами
федеральных
целевых
программ
и
ответственными исполнителями государственных программ реестра расходных
обязательств главных распорядителей, распорядителей и получателей средств
федерального бюджета должна включать анализ соответствия расходных
обязательств
положениям
нормативных
правовых
актов,
регулирующих
деятельность федеральных государственных органов и определяющих их
полномочия, а также анализ изменений в реестре расходных обязательств.
141
Результаты проведения указанных в алгоритме процедур позволят
инспектору
сделать
вывод
о
законности,
целевой
направленности
и
эффективности расходования средств федерального бюджета на реализацию
целевых программ с учетом особенностей программных расходов федерального
бюджета как предмета контроля.
Предлагаемый
алгоритм,
унифицированную
определяя
обязательную
последовательность
процедур
для
исполнения
осуществления
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ в зависимости от этапа ГФК, позволит за счет
адаптации процедур контроля к специфике программно-целевого управления
расходами бюджета повысить эффективность ГФК. Организованный по единым
правилам государственный финансовый контроль за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ обеспечит на практике возможность
сопоставления результатов контроля расходов различных целевым программ и
направлений расходов в целом.
2) Модернизация методической базы государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
должна сопровождаться уточнением перечня и содержания нормативнозакрепленных принципов государственного финансового контроля с учетом
специфики программно-целевого управления расходами бюджета. По результатам
проведенного во второй главе настоящей работы анализа применимости
закрепленных в настоящее время принципов ГФК в условиях контроля
исполнения программного бюджета сделан вывод о том, что в полной мере
применить к финансовому контролю бюджетных расходов на реализацию
целевых программ можно только два принципа - принцип законности и принцип
независимости контроля. В связи с этим полагаем целесообразным внедрить в
нормативно-правовую
финансового
и
контроля,
методическую
увязанные с
базу
принципы
особенностями
государственного
программно-целевого
управления расходами бюджета и классифицированные на принципы организации
142
государственного финансового контроля за программными расходами (принцип
информационной обеспеченности субъектов контроля; принцип взаимодействия
органов внутреннего и внешнего контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых программ; принцип оптимизации организационной структуры контроля;
принцип экономичности контроля; принцип контроля устранения выявленных
нарушений и реализации подготовленных рекомендаций по итогам проведенных
контрольных мероприятий в ходе расходования средств бюджета на программные
мероприятия; принцип независимости контроля), реализации государственного
финансового контроля за программными расходами (принцип системности;
принцип
ситуационности;
принцип
законности;
принцип
эффективности;
принципы этики), а также принципы обратной связи контроля и управления
(принцип действенности контроля; принцип гласности; принцип контроля
субъектов
контроля).
Указанная
классификация
разграничивает
правила
государственного финансового контроля программного бюджета в зависимости от
осуществления мероприятий по его организации и реализации, а также
определяет место контроля в системе финансового управления и правила его
проведения для достижения цели управления. Классификацию принципов следует
прописать в стандарте ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ.
3) Считаем необходимым Счетной палате совместно с Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора в перспективе разработать единый
классификатор нарушений для всех органов государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ.
Это позволит проводить сравнение выявляемых органами ГФК нарушений,
определять наиболее уязвимые направления расходования бюджетных средств, а
также увязать меры ответственности за нарушение законодательства Российской
Федерации в ходе реализации и финансирования целевых программ в единую
систему.
143
Помимо общих бюджетных нарушений предлагаем предусмотреть в
классификаторе разделы, отражающие нарушения по направлениям расходов
исходя из особенностей расходов по разделами и подразделам бюджетной
классификации, а также по целевым статьям расходов. Целесообразно также
напротив каждого нарушения указывать меры ответственности, предполагаемые в
соответствии с нормами бюджетного, административного и уголовного права.
При оформлении актов и отчетов по результатам контрольных мероприятий
органы ГФК за программными расходами федерального бюджета необходимо
сопоставлять
выявленные
наименованиями
и
нарушения
мерами
законодательных
ответственности,
норм
отражаемыми
в
с
их
едином
классификаторе нарушений.
Вместе с тем классификатор нарушений следует привязать к Бюджетному
кодексу Российской Федерации, так как внесение изменений в его положения
должно влечь за собой изменение классификатора. В связи с этим предлагаем при
разработке
единого
периодичности
классификатора
сверки
положений
нарушений
прописать
действующего
положение
законодательства
о
и
классификатора, что будет способствовать эффективности ГФК и реалистичности
отчетов органов государственного финансового контроля.
Квалификация на практике органами ГФК нарушений на основании единого
классификатора
является
одним
из
факторов,
обеспечивающих
функционирование системы органов ГФК как единой системы, нацеленной на
реализацию общей задачи – повышение эффективности программных расходов
федерального бюджета.
4) В отношении методических основ осуществления таких видов
контрольной и экспертно-аналитической деятельности, как стратегический аудит
и аудит государственных программ Российской Федерации (федеральных
целевых
программ)
считаем
необходимой
разработку
соответствующих
стандартов их осуществления, предусмотренных пунктами 5-8 статьи 14
Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Обязательно в
144
них следует отразить цель осуществления указанных видов контрольной и
экспертно-аналитической деятельности и алгоритм их осуществления. Помимо
этого следует указать методы, которые могут быть использованы при проведении
оценок
нефинансовых
показателей
результата,
так
как
они
становятся
доминирующими при проверках реализации целевых программ и исполнения
бюджетов в целом.
Предлагаем
следующие
методы
оценки
нефинансовых
показателей
результата целевых программ:
1. Метод сравнения:
- сравнение фактических и плановых значений показателей целевых
программ;
- сравнение фактических значений показателей целевых программ с их
значениями за предшествующий период;
- сравнение фактических значений показателей целевых программ со
значениями аналогичных показателей в других странах;
- сравнение фактических значений показателей одной целевой программы
со значениями аналогичных целевых показателей по другой.
2. Метод экспертных оценок, посредством которого оценивается влияние
фактического результата исполнения целевых программ на достижение
запланированных целей.
3. Метод
интервальной
фактических
значений
оценки,
целевых
предполагающий
показателей
сопоставление
со
специально
разработанной инспектором интервальной шкалой степени достижения
целевых показателей, учитывающей особенности расчета и достижения
того или иного показателя. Применимой для всех нефинансовых
показателей результата может быть шкала, представленная на рисунке
12. Если отношение фактического значения показателя целевой
программы к его плановому значению составляет от 0 % до 30 %, то
145
исполнение показателя можно оценивать, как низкое, если от 31 % до
70 % - то среднее, если выше 71 % - то высокое.
%
Рисунок 12 – Шкала оценки нефинансовых показателей результата целевых
программ
Источник: составлено автором.
Указанные методы и предлагаемая шкала позволят делать выводы
относительно результативности реализации целевых программ и использования
бюджетных средств.
4) Полагаем, что органы ГФК за расходами программного бюджета должны
применять единые законодательно утвержденные методы контроля (с учетом
специфических особенностей объектов контроля, направлений расходования
государственных средств, экономической ситуации в целом и многого другого),
потому что особенности предмета контроля проявляются в процессе проведения
любых контрольных мероприятий одинаково.
Следует отметить, что перечень методов осуществления государственного
(муниципального)
финансового
контроля,
закрепленный
в
статье
267.1
Бюджетного кодекса Российской Федерации, является закрытым и включает в
себя проверку, ревизию, обследование и санкционирование операций. То есть
применять другие методы государственного финансового контроля органы не
имеют права. Однако Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации» по данному вопросу противоречит
Бюджетному кодексу Российской Федерации и в качестве методов осуществления
146
контрольной и экспертно-аналитической деятельности включает проверку,
ревизию, анализ, обследование и мониторинг. Чтобы устранить указанное
противоречие предлагаем включить анализ и мониторинг в перечень методов
ГФК, установленный статьей 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
5) Еще одним направлением модернизации ГФК за программными расходами
бюджета может стать внедрение в методическую базу контроля такого понятия, как
«эффективность ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ» и «результат ГФК за программными расходами бюджета».
Для оценки эффективности ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию
целевых
программ
предлагаем
использовать
показатели,
представленные в таблице 10.
Таблица 10 − Показатели эффективности государственного финансового контроля
за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
Название показателя
эффективности ГФК за
расходами федерального
бюджета на реализацию
целевых программ
1. Уровень достижения целевых
показателей целевой программы
(Э1)
2. Количество полностью
исполненных представлений и
предписаний по устранению
выявленных нарушений за
расходованием бюджетных
средств на программные
мероприятия (Э2)
Числовое значение показателя эффективности ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ
Целевые показатели достигнуты в
полном объеме
Не достигнут 1 или несколько
показателей
Показатели не достигнуты в
полном объеме
Представление/ предписание
исполнено полностью
Представление/ предписание
исполнено частично
Представление/
предписание не исполнено
3. Количество проведенных
По результатам направления в
правоохранительными органами
правоохранительные органы
проверок по результатам
материалов контрольного
контрольных мероприятий
мероприятия:
органов ГФК за программными
- проведена проверка и
расходами бюджета и количество
возбужденно дело
возбужденных дел (Э3)
- проведена проверка и отказано в
возбуждении дела
- отказано в проведении проверки
Э1 = 1
Э1 = 0,5
Э1 = 0
Э2 = 1
Э2 = 0,5
Э2 = 0
Э3 = 1
Э3 = 0,5
Э3 = 0
147
Продолжение таблицы 10
Название показателя
эффективности ГФК за
расходами федерального
бюджета на реализацию
целевых программ
Числовое значение показателя эффективности ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ
4. Количество привлеченных к
ответственности должностных
лиц государственных заказчиков
и ответственных исполнителей
(соисполнителей) за нарушение
бюджетного законодательства в
области расходования
бюджетных средств на
реализацию целевых программ
(Э4)
По итогам контрольного
мероприятия по всем фактам
нарушений применены меры
ответственности
По итогам контрольного
мероприятия по основным фактам
нарушений применены меры
ответственности
По итогам контрольного
мероприятия меры
ответственности не применены
5. Объем возвращенных средств
федерального бюджета,
использованных не по целевому
назначению при реализации
целевых программ (Э5)
По итогам контрольного
мероприятия все средства
федерального бюджета,
использованные не по целевому
назначению, возвращены в
бюджет
По итогам контрольного
мероприятия средства
федерального бюджета,
использованные не по целевому
назначению, возвращены в
бюджет частично
По итогам контрольного
мероприятия средства
федерального бюджета,
использованные не по целевому
назначению, в бюджет не
возвращены
Э4 = 1
Э4 = 0,5
Э4 = 0
Э5 = 1
Э5 = 0,5
Э5 = 0
Источник: составлено автором.
Показатель совокупной эффективности государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
(Э) рассчитывается по формуле 1:
Э = Э1 + Э2 + Э3 + Э4 + Э5
(1)
Эффективность ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию
целевых программ можно оценить как:
высокую – если 4 ≤ Э ≤ 5;
среднюю – при 2 ≤ Э < 4;
низкую – при 0 ≤ Э < 2 .
148
Считаем, что представленный алгоритм расчета показателя совокупной
эффективности государственного финансового контроля (Э), определяемый на
основе балльной оценки таких показателей, как количество полностью
исполненных рекомендаций, представлений и предписаний по устранению
выявленных нарушений за расходованием средств на программные мероприятия
(Э1), количество проведенных правоохранительными органами проверок по
результатам контрольных мероприятий органов ГФК и количество возбужденных
дел (Э2), количество привлеченных к ответственности должностных лиц за
нарушение бюджетного законодательства (Э3), объем возвращенных средств
федерального бюджета, использованных не по целевому назначению (Э4),
уровень достижения целевых показателей целевой программы (Э5), может
послужить отправной точкой для ежегодной оценки деятельности органов ГФК и
определения направлений совершенствования в области реализации целевых
программ.
Полагаем, что ежегодная оценка эффективности ГФК за расходами
федерального бюджета на реализацию целевых программ должна проводиться,
во-первых, самими органами, а, во-вторых, Федеральным Собранием Российской
Федерации. На основе указанных показателей возможно проводить анализ
ключевых моментов, повлиявших на эффективность контроля, делать выводы о
качестве управления государственными финансами, также взаимодействия
органов ГФК с правоохранительными органами. Показатель совокупной
эффективности государственного финансового контроля можно увязать с
положением о премировании соответствующих органов ГФК за расходами
программного бюджета и в случае достижения высокой эффективности
выплачивать сотрудникам материальное поощрение.
6) Следует отметить, что развитие ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ должно сопровождаться качественной
реализацией главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств
своих полномочий в области внутреннего финансового аудита, предусмотренных
п. 4 статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федераций.
149
Согласно пункту 36 Правил осуществления главными распорядителями
(распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами
(администраторами)
доходов
федерального
бюджета,
главными
администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита
федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего
финансового аудита, утвержденных постановлением Правительства Российской
Федерации от 17 марта 2014 г. № 193, ответственность за организацию
внутреннего финансового аудита несет руководитель главного администратора
(администратора) средств федерального бюджета. Однако во многих главных
распорядителях (распорядителях) средств федерального бюджета структурные
подразделения
по
осуществлению
внутреннего
финансового
аудита
не
образованы, стандарты (положения, методические указания или инструкции)
финансового
контроля
не
разработаны,
соответственно,
полномочия
по
подтверждению достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка
ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета,
установленным Минфином России, а также по подготовке предложений по
повышению экономности и результативности использования бюджетных средств
не осуществляются. При этом утвержденная в постановлении Правительства
Российской
Федерации
ответственность
руководителя
учреждений
за
организацию внутреннего финансового аудита не подкрепляется санкциями.
Таким образом, функции по контролю за законностью и эффективностью
расходов программного бюджета осуществляются, главным образом, органами
государственного финансового контроля. Вместе с тем только контроль, выполняемый
на системной основе, позволит поднять уровень бюджетной дисциплины, повысить
эффективность использования средств программного бюджета и обеспечить обратную
связь, необходимую для принятия последующих финансовых решений.
Совершенствование
организации
функционирования
информационных
систем, необходимых для осуществления ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ, на наш взгляд, следует проводить по
направлениям, представленным на рисунке 13.
150
Направления совершенствования организации функционирования информационных
систем в области ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ
Ежеквартальное
обновление официальной
статистической
информации об объемах
финансового обеспечения
целевых программ и
результатах их
реализации на Интернетсайте Федеральной
службы государственной
статистики и портале
государственных
программ Российской
Федерации.
Создание
централизованного банка
данных
правонарушений за
расходами
бюджета на
реализацию
целевых
программ.
Подключение
всех органов
ГФК за
расходами
бюджета на
реализацию
целевых
программ, а
также Минфина
России и
Министерства
экономического
развития
Российской
Федерации к
государственной
информационноаналитической
системе
контрольносчетных органов.
Предоставление
инспекторам на местах
проведения контрольных
мероприятий в
отношении расходов
бюджета на реализацию
целевых программ
доступа к Программному
комплексу «Бюджетное
планирование».
Рисунок 13 – Направления совершенствования организации функционирования
информационных систем в области ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ
Источник: составлено автором.
1) В силу того, что официальная статистическая информация об использовании
средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на выполнение
государственных и федеральных целевых программ, а также о достижении целевых
индикаторов и показателей их реализации, представляемая на сайте Федеральной
службы государственной статистики
и портале
государственных программ
Российской Федерации, зачастую не корректна, не актуальна и не может быть
использована органами государственного финансового контроля для оперативного
анализа, мониторинга и контроля за ними, считаем необходимым предусмотреть в
Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ
Российской Федерации, а также Порядке разработки и реализации федеральных
151
целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация, положения, согласно которым сведения об
объемах финансового обеспечения целевых программ и результатах их реализации
обновлялись бы на соответствующих сайтах в сети Интернет ежеквартально.
2) В условиях перехода на программный принцип формирования
федерального
бюджета
и
необходимости
повышения
эффективности
государственного финансового контроля за его исполнением «усиливается
потребность в … обеспечении контрольных органов возможностью оперативного
доступа к достоверной, полной и актуальной информации (нормативносправочной, результатам экспертиз, мониторинга и анализа бюджетного процесса
на всех уровнях, результатам контрольно-ревизионных мероприятий и т.п.)»
[120].
В
виду
этого
«необходимо
решить
проблему
создания
единой
автоматизированной информационной системы контрольных органов независимо
от их ведомственной принадлежности» [38, c. 140].
По состоянию на начало 2013 года государственная информационноаналитическая система контрольно-счетных органов (далее − ГИАС КСО),
оператором которой является Счетная палата Российской Федерации, объединяла
менее 50 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, а
соглашения
о
подключении
к
системе
ГИАС
КСО
других
органов
государственного финансового контроля не заключались.
В виду отсутствия единого информационного пространства осуществлять
контроль за целевым и эффективным использованием субъектами Российской
Федерации субсидий федерального бюджета на выполнение мероприятий целевых
программ весьма проблематично. Решить же эту проблему, а также проблему
контроля расходов бюджетополучателей в режиме реального времени, оперативного
обмена материалами и более тесного взаимодействия органов контроля позволил бы
единый централизованный банк данных правонарушений бюджетной сферы. Кроме
того, единая информационная система позволит обеспечить открытость бюджетов,
сэкономить контролирующим органам время и снизить затраты на поиск
необходимой им информации, а также, что очень важно, будет предупреждать
152
нарушения в финансово-хозяйственной деятельности. При этом следует отметить,
что для формирования единого информационного пространства необходимы: (1)
информационная совместимость результатов деятельности контрольных органов,
которую обеспечит единый классификатор нарушений для всех органов ГФК за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ, (2)
автоматизация учёта контрольных мероприятий.
В соответствии с тем, что главной задачей ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ является содействие повышению
эффективности
управления
государственными
финансами,
полагаем
целесообразным подключить к системе ГИАС КСО Министерство финансов
Российской Федерации и Министерство экономического развития Российской
Федерации. Указанные органы должны принимать решения об объемах
выделяемых на реализацию целевых программ бюджетных ассигнований, их
необходимости для обеспечения реализации приоритетных целей и задач
развития государства с учетом информации о законности, целевом и эффективном
использовании
средств
в
предыдущие
периоды.
В
настоящее
время
взаимодействие в таком ключе не ведется.
3) С целью реализации функций по проведению цикличных контрольных
мероприятий на стадиях предварительного, оперативного и последующего
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ и обеспечения наибольшей самостоятельности
органов
государственного
финансового
контроля
в
процессе
получения
необходимых информации и документов следует рассмотреть возможность
предоставления доступа сотрудникам субъектов контроля к Программному
комплексу
«Бюджетное
планирование»
(электронный
бюджет),
который
используется органами исполнительной власти для составления программного
бюджета и согласования между собой в соответствии с графиком подготовки и
рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов,
разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на
153
соответствующий период необходимых документов. Это позволит обеспечить
наименьшее отвлечение сотрудников проверяемых учреждений от должностных
обязанностей и сократить временные и материальные затраты на составление и
направление запросов о предоставлении органам государственного финансового
контроля документов для проведения контрольных мероприятий.
Таким образом, комплексная реализация предложенных рекомендаций по
модернизации ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ позволит поднять на новый качественный уровень управление
государственными
финансовыми
ресурсами,
повысить
результативность
программно-целевого финансирования расходов бюджетов, а также создать
благоприятные условия для решения стратегических задач государственной
социально-экономической политики, в том числе задач по развитию российской
экономики и повышению качества и уровня жизни населения. Кроме того,
модернизация
контроля
федерального
бюджета,
позволит
повысить
эффективность
обеспечить
экономию
бюджетных
расходов
средств,
а,
следовательно, привести к расширению спектра решаемых государством
социально-экономических задач.
154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государственный финансовый контроль является элементом системы
программно-целевого
управления
расходами
бюджета,
обеспечивающим
управление финансовым обеспечением реализации целевых программ с учетом
заданных
программами
параметров.
Главная
задача
государственного
финансового контроля в системе программно-целевого управления расходами
бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств
на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности
расходов. Не менее важным является соизмерение бюджетных расходов и степени
реализации целей и задач государства, решаемых на основе целевых программ,
что является основой для предупреждения правонарушений и негативного
влияния факторов, отрицательно сказывающихся на достижении целей и задач
программ, или для корректировки параметров программ.
Государственный финансовый
контроль
за расходами
бюджета на
реализацию целевых программ обладает следующими методологическими и
организационными особенностями:
1) представляет собой сложную систему;
2) задачи ГФК при программном финансировании расходов бюджета
модифицируются с учетом специфики объекта контроля, при этом основной
задачей становится контроль эффективности расходования бюджетных средств;
3) осуществляется как в разрезе отдельных целевых программ, так и целей
государственной политики;
4) предполагает сочетание внешнего и внутреннего контроля при
преимущественной роли последнего;
5) требует использования методов контроля, связанных с оценкой
эффективности бюджетных расходов и возможностей достижения стратегических
целей государства;
6) обусловливает изменение принципов ГФК за расходами бюджета с
учетом специфики предмета контроля.
155
Система ГФК за программными расходами бюджета, на наш взгляд, состоит
из двух взаимосвязанных уровней: основных элементов, формирующих систему и
выполняющих функцию организации, и вспомогательных, имеющих своей целью
реализацию функционирования системы. Основными элементами системы ГФК
за расходами бюджета на реализацию целевых программ являются: субъект
(специально уполномоченные органы внутреннего и внешнего контроля), объект
(органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты
хозяйствования, использующие средства программного бюджета), предмет
контроля (процессы использования средств бюджета на реализацию целевых
программ), методическое, нормативно-правовое и информационное обеспечение,
которое подбирается в зависимости от особенностей предмета контроля, а также
принципы государственного финансового контроля за расходами бюджета на
реализацию
целевых
программ.
Вспомогательные
элементы
системы
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ включают финансовое, материально-техническое
и кадровое обеспечение, благодаря которым система получает материальную
основу для своего функционирования.
Государственный финансовый контроль за расходами программного
бюджета осуществляется начиная с этапа формирования целевой программы и
заканчивается определением эффекта от ее реализации. В ходе государственного
финансового контроля на этапе формирования целевых программ решается
основная задача ГФК в рамках бюджетного процесса – предотвращение
незаконного
или
неэффективного
использования
средств
бюджета.
Государственный финансовый контроль на этапе реализации и финансирования
целевой программы имеет своей целью проверку целевого и эффективного
использования средств, полноты и своевременности перечисления финансовых
ресурсов, анализ ритмичности финансирования. ГФК по результатам реализации
целевой программы проводится после завершения финансового года, по
окончанию программы и представляет собой контроль использования средств на
156
реализацию программных мероприятий с целью проверки правильности и
эффективности расходования средств, предусмотренных в паспорте программы.
Проведенное исследование и предложенное в диссертации понимание роли
и места государственного финансового контроля за расходами программного
бюджета в системе программно-целевого управления расходами бюджета
позволили классифицировать его принципы по следующим блокам: (1) принципы
организации ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых программ; (2)
принципы реализации ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ; (3) принципы обратной связи контроля и управления.
На основе уточнения содержания понятий «метод контроля» и «инструмент
контроля» в работе предложено разделить методы ГФК за расходами бюджета на
реализацию целевых программ на:
1. общенаучные методы (индукция, дедукция,
моделирование,
конкретизация,
анализ,
синтез,
абстрагирование,
аналогия,
функционально-
стоимостный анализ, системный анализ);
2. специфические методы (методы документального и фактического контроля);
3. специфические
приемы
смежных
экономических
наук
(экономико-
математические методы, методы математической статистики).
Такое разделение позволяет уточнить область использования различных
методов на разных этапах ГФК за программными расходами бюджета.
Проведенное исследование показывает, что имеющиеся недостатки в
области нормативно-правового, методического и информационного обеспечения
государственного финансового контроля за расходами программного бюджета
снижают его эффективность. При этом в работе под эффективностью
государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию
целевых
программ
понимается
достижение
органами
государственного
финансового контроля полезного результата в рамках намеченной цели контроля
с учетом производимых затрат. Полезный результат ГФК за программными
расходами бюджета, по нашему мнению, представляет собой устранение
выявленных нарушений, возврат неправомерно использованных бюджетных
157
средств и применение к нарушителям определенных законом санкций с целью
предупреждения в будущем неправомерных действий, связанных с финансовым
обеспечением целевых программ.
Результаты анализа свидетельствуют о низком качестве правового
обеспечения государственного финансового контроля за расходами программного
бюджета, т.к. правовая база государственного финансового контроля за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ не отвечает
критериям достаточности, реализуемости, стабильности, а также не соответствует
принципам ответственного и эффективного управления государственными
финансами.
В частности, в действующем законодательстве отсутствуют положения,
регламентирующие вопросы организации и осуществления ГФК за расходами
программного бюджета, а также положения, закрепляющие полномочия и
механизм
взаимодействия
обеспечения
и
органов
реализации
ГФК
в
ходе
программных
контроля
финансового
мероприятий.
Остаются
неурегулированными вопросы ответственности заказчиков и исполнителей
целевых программ. Отсутствует система четких и адекватных показателей
(индикаторов) реализации целевых программ, а стратегии развития отраслей
экономики и другие стратегические документы развития Российской Федерации
не коррелируются с основным параметрами государственных программ, что
осложняет
оценку
эффективности
реализации
целевых
программ,
осуществляемую в ходе государственного финансового контроля. Постоянные
корректировки положений нормативно-правовых актов, регламентирующих
вопросы
финансирования
целевых
программ,
затрудняют
сопоставление
программных расходов федерального бюджета как по годам их осуществления,
так и по уровням бюджетной системы Российской Федерации.
В утвержденных государственных программах зачастую не прописываются
показатели участия в финансовом обеспечении региональных, муниципальных
бюджетов, а также внебюджетных источников, рост стратегических показателей
158
социально-экономического
развития,
утвержденных
многими
целевыми
программами, увязывается только с ростом бюджетных расходов.
В диссертации предложена система показателей для оценки эффективности
ГФК за программными расходами федерального бюджета: (1) количество
полностью исполненных рекомендаций, представлений и предписаний по
устранению выявленных нарушений за расходованием средств на программные
мероприятия; (2) количество проведенных правоохранительными органами
проверок по результатам контрольных мероприятий органов ГФК и количество
возбужденных дел; (3) количество привлеченных к ответственности должностных
лиц за нарушение бюджетного законодательства; (4) объем возвращенных средств
федерального бюджета, использованных не по целевому назначению; (5) уровень
достижения целевых показателей целевой программы. Проведенная оценка
эффективности внешнего ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ в разрезе отдельных показателей свидетельствует
о наличии серьезных проблем в области его методологии и правового
обеспечения.
С целью организации эффективного государственного финансового
контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ
необходимо
решить
проблему
адекватности
его
правового
обеспечения
современным требованиям управления общественными финансами. Начать
следует с заполнения законодательных пробелов в части закрепления определения
государственного
финансового
контроля,
государственного
финансового
контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ в Бюджетном
кодексе
Российской
Федерации.
Необходимо
разработать
стандарт
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ, в котором следует определить и содержание ГФК
за программными расходами бюджета, и описать все его элементы.
Для решения проблемы дублирования полномочий субъектов внешнего и
внутреннего контроля необходимо законодательно разделить, какие полномочия в
области ГФК за расходами программного бюджета будут закреплены за Счетной
159
палатой Российской Федерации, а какие - за Федеральной службой финансовобюджетного надзора. В связи с тем, что Федеральная служба финансовобюджетного надзора на практике осуществляет комплексные ревизии в форме
финансового аудита, охватывающие, как правило, небольшой объем финансовых
средств, а Счетная палата комплексные ревизии не проводит, проверяет
эффективность крупных направлений использования средств и осуществляет, в
отличие от Федеральной службы финансово-бюджетного надзора стратегический
аудит, аудит государственных программ, в работе предлагается закрепить
нормативными
правовыми
актами
за
Федеральной
службой
финансово-
бюджетного надзора полномочие по проведению по запросу Счетной палаты ГФК
за использованием средств федерального бюджета на реализацию мероприятий
целевых программ в размере до 50 млн. рублей в форме финансового аудита
методом комплексной ревизии с последующим направлением материалов по
результатам контрольных мероприятий в Счетную палату.
В работе также предлагается передать полномочия по проведению
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в сфере расходования
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств
федерального бюджета в форме субсидий и субвенций на реализацию ими
мероприятий государственных программ Российской Федерации и федеральных
целевых
программ
Федеральной
службе
финансово-бюджетного
надзора,
имеющей свои территориальные управления.
В
результате
того,
что
новации
законодательства
в
области
государственного финансового контроля не относят к нарушениям такие важные
с точки зрения перехода к принципам ответственного и эффективного управления
государственными финансами факты, как срыв ритмичности финансирования
целевых программ в течение года, неэффективное использование имущества,
приобретенного за счет средств федерального бюджета, а также недостижение
запланированных результатов программных мероприятий, контроль не доводится
до логического завершения, а именно применения мер юридического воздействия
и
административной
ответственности.
Учитывая
выявление
органами
160
государственного финансового контроля большого количества таких фактов,
считаем необходимым разработать соразмерные санкции (в процентном
отношении
к
объему
исполнительной
мероприятий,
бюджетных
власти,
за
средств),
ответственным
исключением
случаев,
за
применяемые
исполнение
когда
к
органам
программных
реализовывались
риски
непреодолимой силы, и установить их в главе 15 Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях, а сами факты прописать в главе 30
Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Оценка методической базы государственного финансового контроля в
исследуемой области показывает, что стандарты или методические рекомендации
по осуществлению контроля за расходами на реализацию целевых программ не
разработаны. Единая система методических документов отсутствует, существуют
только внутренние регламентирующие документы отдельных органов ГФК.
Кроме того, недостатком является отсутствие единого для всех органов ГФК за
расходами
федерального
бюджета
на
реализацию
целевых
программ
классификатора нарушений.
В связи с этим полагаем, что Счетной палате и Федеральной службе
финансово-бюджетного надзора необходимо разработать и утвердить единый
стандарт ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ на основе предложенного в работе алгоритма контроля, а также единый
классификатор нарушений для всех органов ГФК за расходами федерального
бюджета на реализацию целевых программ.
Проблемой
программного
информационного
бюджета
является
обеспечения
отсутствие
ГФК
единого
за
расходами
информационного
пространства. Решить же эту проблему, а также проблему контроля расходов
бюджетополучателей в режиме реального времени, оперативного обмена
материалами и более тесного взаимодействия органов контроля позволил бы
единый централизованный банк данных правонарушений бюджетной сферы.
Кроме того, единая информационная система позволит обеспечить открытость
бюджетов, сэкономить контролирующим органам время и снизить затраты на
161
поиск необходимой им информации, а также, что очень важно, будет
предупреждать нарушения в финансово-хозяйственной деятельности.
Развитие ГФК за расходами федерального бюджета на реализацию целевых
программ
должно
сопровождаться
качественной
реализацией
главными
распорядителями (распорядителями) бюджетных средств своих полномочий в
области внутреннего финансового аудита, предусмотренных п. 4 статьи 160.2-1
Бюджетного кодекса Российской Федераций.
Полагаем, что указанные направления развития ГФК за программными
расходами бюджета будут способствовать повышению эффективности как самого
контроля, так и программно-целевого управления государственными финансами
за
счет
принятия
обоснованных
решений
в
области
использования
и
перераспределения расходов на реализацию целевых программ, опирающихся на
знания о выявленных по результатам контрольных мероприятий нарушениях и
недостатках.
162
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ
ГФК
Государственный финансовый контроль
ГП
Государственная программа
ФЦП
Федеральная целевая программа
ВЦП
Ведомственная целевая программа
Счетная палата
Счетная палата Российской Федерации
Росфиннадзор
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
163
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой
31 июля 1998 г.: по состоянию на 1 февр. 2015 г.]. – М.: Проспект, КноРус,
2015. – 320 с.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
[федер. закон: принят Гос. Думой 30 декабря 2001 г.: по состоянию на 1 февр.
2015 г.]. – М.: Проспект, КноРус, 2015. – 544 с.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации [федер. закон: принят Гос. Думой
13 июня 1996 г.: по состоянию на 1 февр. 2015 г.]. – М.: Проспект, КноРус,
2015. – 240 с.
4. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований:
[федер. закон от 7 февраля 2011 г. №6-ФЗ (ред. от 04.03.2014)] [Электронный
ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.04.2014).
5. О Счетной палате Российской Федерации: [федер. закон от 5 апреля 2013 г.
№ 41-ФЗ (ред. от 12.03.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
плюс»:
Законодательство:
Версия
Проф.
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.04.2014).
6. О парламентском контроле [федер. закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ (ред. от
04.11.2014)]
[Электронный
ресурс]
//
СПС
«Консультант
плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 17.12.2014).
7. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации: [федер. закон от
23 июля 2013 г. № 252-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 17.10.2013).
164
8. О стратегическом планировании в Российской Федерации: [федер. закон от
28 июня 2014 г. № 172-ФЗ] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 02.09.2014).
9. О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора: [постановление
Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77 (ред. от
18.06.2014)]
[Электронный
ресурс]
//
СПС
«Консультант
плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 12.09.2014).
10.О Федеральном казначействе: [постановление Правительства Российской
Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703 (ред. от 18.06.2014)] [Электронный
ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 26.09.2014).
11.О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных
государственных
нужд»:
[постановление
Правительства
Российской
Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (ред. от 29.05.2014)] [Электронный
ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 02.07.2014).
12.Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации
ведомственных целевых программ: [постановление Правительства Российской
Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 (ред. от 22.11.2013)] [Электронный
ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.04.2014).
13.Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных
программ
Российской
Федерации:
[постановление
Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (ред. от
21.07.2014)]
[Электронный
ресурс]
//
СПС
«Консультант
плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 01.08.2014).
165
14.О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования
рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 2020 годы [постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля
2012 г. № 717 (ред. от 19.12.2014)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
плюс»:
Законодательство:
Версия
Проф.
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 25.12.2014).
15.О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного
надзора
полномочий
[постановление
по
контролю
Правительства
в
Российской
финансово-бюджетной
Федерации
от
28
сфере
октября
2013 г. № 1092 (ред. от 29.10.2014)] [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.12.2014).
16.О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора [постановление
Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 г. № 77 (ред. от
27.12.2014)]
[Электронный
ресурс]
//
СПС
«Консультант
плюс»:
Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата
обращения: 05.01.2015).
17.Об
утверждении
(распорядителями)
Правил
средств
осуществления
главными
федерального
распорядителями
бюджета,
главными
администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета,
главными администраторами (администраторами) источников финансирования
дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и
внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил
осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения
федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской
Федерации от 10 февраля 2014 г. № 89 [постановление Правительства
Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 193] [Электронный ресурс] //
СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 09.04.2014).
166
18.Об
утверждении
государственной
программы
Российской
Федерации
«Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы» [постановление
Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318]
[Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия
Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.04.2014).
19.Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по
повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года:
[распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г.
№ 1101-р (ред. от 07.12.2011)] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
плюс»:
Законодательство:
Версия
Проф.
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 11.12.2012).
20.Об
утверждении
Программы
повышения
эффективности
управления
общественными (государственными и муниципальными) финансами на период
до 2018 года: [распоряжение Правительства Российской Федерации от
30 декабря 2013 г. № 2593-р] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
плюс»:
Законодательство:
Версия
Проф.
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.04.2014).
21.Об
обеспечении
финансового
деятельности
контроля:
[приказ
по
осуществлению
Министерства
государственного
финансов
Российской
Федерации от 25 декабря 2008 г. № 146н] [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 21.07.2014).
22.Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной
службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по
контролю в финансово-бюджетной сфере: [приказ Министерства финансов
Российской Федерации от 20 марта 2014 г. № 18] [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.04.2014).
23.Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации
государственных программ Российской Федерации: [приказ Министерства
167
экономического развития Российской Федерации от 20 ноября 2013 г.
№ 690] [Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство:
Версия Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения:
04.04.2014).
24.Регламент Счетной палаты Российской Федерации: [постановление Коллегии
Счетной палаты Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 7 ПК (ред.
постановления № 10 ПК от 31 октября 2014)] [Электронный ресурс] // офиц.
сайт
Счетной
палаты
Российской
Федерации
–
Режим
доступа:
http://audit.gov.ru/about/document/(дата обращения: 02.11.2014).
25.Положение
о
государственной
информационно-аналитической
системе
контрольно-счетных органов Российской Федерации [приказ Счетной палаты
Российской Федерации от 10 октября 2011 г. № 100] [Электронный ресурс] //
СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 01.08.2014).
26.Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных
государственных гражданских служащих аппарата Счетной палаты Российской
Федерации [приказ Счетной палаты Российской Федерации от 8 декабря
2011 г. № 122 (в ред. от 26.03.2014)] [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 04.04.2014).
27.Лимская декларация руководящих принципов контроля (Принята в г. Лиме
17.10.1977 - 26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших
органов финансового контроля (ИНТОСАИ)) [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Международные правовые акты. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.10.2013).
28.Модельный закон о государственном финансовом контроле (Принят в г. СанктПетербурге 04.12.2004 Постановлением 24-11 на 24-ом пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) [Электронный
ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Международные правовые акты. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 17.10.2013).
168
29.Декларация принципов деятельности контрольно-счётных органов Российской
Федерации (Принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных
органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года Звездный городок,
Московская область) [Электронный ресурс] // офиц. сайт Ассоциации
контрольно-счетных органов Российской Федерации. – Режим доступа:
http://www.ach-fci.ru/AKSOR/activity/04/art2 (дата обращения: 21.12.2013).
30.СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден
Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 2 апреля
2010 г. № 15К (717) в ред. от 23.10.2014) [Электронный ресурс] // СПС
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 20.11.2014).
31.СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета»
(утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от
23 июля 2014 г. № 37К (983) [Электронный ресурс] // СПС «Консультант
плюс»:
Законодательство:
Версия
Проф.
–
Режим
доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 19.11.2014).
32.СГА 202 «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией
исполнения федерального бюджета» (утвержден Коллегией Счетной палаты
Российской Федерации, протокол от 25 декабря 2013 г. № 55К (946)
[Электронный ресурс] // СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия
Проф. – Режим доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 19.11.2014).
33.СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета»
(утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от
12 февраля 2008 г. № 7К (584) в ред. от 20.06.2014) [Электронный ресурс] //
СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 20.11.2014).
34.Классификатор нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового
контроля (одобрен Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от
26 июня 2009 г. протокол 32К (669) [Электронный ресурс] // СПС
169
«Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru (дата обращения: 13.03.2013).
Книги, сборники, монографии
35.Агапцов, С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика
Российского государства / С.А. Агапцов. – М.: Финансовый контроль, 2004. –
264 с.
36.Азгальдов, Г.Г. Квалиметрия для всех: Учеб. пособие / Г.Г. Азгальдов,
А.В. Костин, В.В. Садов. – М.: ИД ИнфорЗнание, 2012. – 165 c.
37.Александров,
О.В.
государственного
Оптимизация
управления:
бюджетных
монография
/
расходов
О.В.
в
сфере
Александров,
Е.И. Добролюбова, Е.Н. Клочкова, В.Н. Южаков. – М.: МЭСИ, 2014. – 107 с.
38.Анализ проблем государственного финансового контроля в условиях мирового
финансового кризиса: сборник научных статей / Под ред. С.М. Шахрая,
Т.В. Ярыгиной. – М.: ОАО «Воентехиниздат», 2009. – 396 с.
39.Бариленко, В.И. Оценка эффективности использования бюджетных средств в
условиях реализации планов модернизации экономики: монография /
В.И. Бариленко, Р.П. Булыга, М.В. Мельник, И.Ф. Ветрова, О.В. Ефимова. –
М.: ВиВидАрт, 2013. – 180 с.
40.Бежаев, О.Г. Повышение эффективности бюджетных расходов: учеб. пособие /
О.Г. Бежаев, Д.С. Разгулин, С.В. Иванова, Н.А. Кабашкин, В.А. Климов; под
общ. ред. А.А. Климова. – М.: Дело, 2009. – 517 с.
41.Бережная, Е.Н. Формирование эффективности государственного финансового
контроля в условиях рыночной экономики: дисс. …канд. экон. наук: 08.00.10 /
Бережная Екатерина Николаевна. – М., 2003. – 132 c.
42.Большой бухгалтерский словарь. М.: Институт новой экономики. Под
редакцией А.Н. Азрилияна. – 1999. – 1683 с. – Режим доступа:
http://buhgalterskiy_slovar.academic.ru/4865/%D0%9C%D0%95%D0%A2%D0%9
E%D0%94_%D0%A4%D0%98%D0%9D%D0%90%D0%9D%D0%A1%D0%9E%
170
D0%92%D0%9E%D0%93%D0%9E_%D0%9A%D0%9E%D0%9D%D0%A2%D0
%A0%D0%9E%D0%9B%D0%AF (дата обращения 13.10.2012).
43.Бровкина, Н.Д. Основы финансового контроля: учеб. пособие / Н.Д. Бровкина;
под ред. М.В. Мельник. – М. Магистр, 2007. – 382 с.
44.Буланичев, В.А. Программно-целевое планирование и управление в условиях
модернизации экономики: монография / В.А. Буланичев. – Екатеринбург: Ин-т
экономики УРО РАН, 2011. – 200 с.
45.Бурцев, В.В. Организация системы государственного финансового контроля в
Российской Федерации / В.В. Бурцев. – М.: Дашков и К, 2002. – 496 с.
46.Бушмин, Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность: монография/ Е.В.Бушмин.
– М.: Альтернатива, 2003. – 371 с.
47.Власов, М.П. Технико-экономическое обоснование бюджетных и проектных
решений: монография / М.П. Власов, В.В. Котов. – СПб.: Изд-во Политехн. унта, 2013. – 210 с.
48.Воронин, Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и
практики / Ю.М. Воронин. – М.: Финансовый контроль, 2005. – 432 c.
49.Горбунова, О.Н., Грачева, Е.Ю., Быля, А.Б. Финансовое право. 2-е изд.,
перераб.и доп. / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Б. Быля. – М.: Проспект,
2007. – 528 с.
50.Горегляд, В.П. Бюджет как финансовый регулятор экономического развития:
монография / В.П.Горегляд. – М.: Экономика, 2002. – 301 с.
51.Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие для студентов
вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное
управление», «Финансы и кредит» / Под ред. Г.Б.Поляка. 3-е изд., перераб. и
доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2012. – 375 с.
52.Грачева,
Е.Ю.
Проблемы
правового
регулирования
государственного
финансового контроля / Е.Ю. Грачева. – М.: Юриспруденция, 2011. –
218 с.
53.Грачева, Е.Ю. Государственный финансовый контроль / Е.Ю. Грачева,
Л.Я. Хорина. – М.: Проспект, 2009. – 175 с.
171
54.Гусева А.Л. Программно-целевые методы регулирования в сфере культуры на
уровне региона: автореф. дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Гусева Алла
Леонидовна. М., 1992. – 24 с.
55.Двуречинских, В.А. Основы государственного аудита / В.А. Двуречинских. –
М.: Издательство Патриот, 2011. – 447 с.
56.Дорждеев, А.В. Результативность и эффективность бюджетных расходов:
монография / А.В. Дорждеев; А.В. Гукова, С.И. Веденеев, Л.Ю. Заботина, Д.Ю.
Завьялов; под ред. А.В. Дорждеева, А В. Гуковой. – М.: Финансы, 2009. –
719 с.
57.Дмитриев, Д.В. Толковый словарь русского языка / Д.В. Дмитриев. – М.: ООО
«Издательство Астрель», 2003 г. – 1578 c. – Режим доступа: http://encdic.com/dmytriev/Instrument-709.html (дата обращения 14.10.2012).
58.Ефремова,
Т.Ф.
Новый
словарь
русского
языка.
Толково-
словообразовательный / Т.Ф. Ефремова. – М.: Русский язык, 2000. – Режим
доступа:
http://efremova.info/word/obosnovannost.html#.U_Mh1nmGjIU (дата
обращения 19.08.2014).
59.Зубакин, С.И. Бюджетный контроль / С.И. Зубакин; Акад. нар. хоз-ва при
Правительстве РФ. – М.: Дело, 2010. – 400 с.
60.Иванова,
Д.В.
Формирование
организационно-экономических
условий
реализации целевых программ в животноводстве: дисс. … канд. экон. наук:
08.00.05 / Иванова Дарья Владимировна. – М., 2009. – 188 с.
61.Ириков,
В.А.
бюджетирование,
Методы
программно-целевого
ориентированное
на
управления,
результат.
Учебное
включая
пособие.
/ В.А. Ириков. – М.: РосНОУ, 2007. – 84 с.
62.Казакова, Н.А. Современные парадигмы и методы анализа и контроля
бюджетной эффективности: монография / Н.А. Казакова, Е.А. Федченко,
Л.Б. Трофимова. – М.: ИНФРА-М, 2014. – 270 с.
63.Калимуллин, Л.В. Программно-целевое бюджетирование в управлении
социально-экономической системой зарубежный опыт и практика применения
172
в России / Л.В. Калимуллин, под ред. А.Н. Романцова. – Саратов: ИЦ Наука,
2007. – 43 с.
64.Колесов, Р.В. Система государственного финансового контроля РФ: проблемы
и перспективы: монография / Р.В. Колесов, А.В. Юрченко. – Ярославль:
ЯФ МФЮА, 2013. – 100 с.
65.Кочерин, Е.А. Основы государственного и управленческого контроля
/ Е.А. Кочерин. – М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2000. –
384 с.
66.Кочкаров,
Р.А.
Целевые
программы:
инструментальная
поддержка
/ Р.А. Кочкаров; Фин. Акад. При Пр-ве РФ. – М.: Экономика, 2007. – 223 с.
67.Кузнецов, С.В. Программно-целевой подход в управлении инновационным
развитием экономики: монография / С.В. Кузнецов, С.С. Неустроев. – СПб.:
ГУАП, 2012. – 139 с.
68.Кузык, Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное
программирование / Б.Н. Кузык, И.В. Кушлин, Ю.В. Яковец. – 2-е изд.,
перераб. и доп. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009. – 575 с.
69.Лукманова, И.Л. Региональные особенности и направления совершенствования
механизма реализации целевых программ в регионе: на примере Республики
Дагестан: автореф.
дисс. канд. экон. наук: 08.00.05 / Лукманова Индира
Лукмановна. – Махачкала, 2012. – 22 с.
70.Лучков, О.А. Активизация развития
региональной экономики на основе
использования программно-целевых методов: на примере Республики Адыгея:
дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 / Лучков Олег Альбертович. – Майкоп,
2006. – 167 с.
71.Мельник, М.В. Ревизия и контроль: учебное пособие / М.В. Мельник. – М.:
КНОРУС, 2006. – 520 с.
72.Методология контроля общественных финансовых средств. Материалы
Международной
научно-практической
конференции
//
Под
В.А. Двуречинских. – М.: Финансовый контроль, 2004. – 300 с.
общ.
ред.
173
73.Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов; Под ред. Н.Ю. Шведовой.
– М.: Русский язык, 1975. – 846 с.
74.Орлова, В.В. Государственный финансовый контроль как важнейший
инструмент оптимизации бюджетного процесса / В.В. Орлова; Моск. гос. ун-т
экономики, статистики и информатики (МЭСИ), – М.: МЭСИ, 2010. – 144 с.
75.Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и пути решения:
сб. науч. ст. / Гос. науч. учреждение «Гос. науч.– исслед. ин-т систем анализа
Счетной
палаты
Российской
Федерации»;
[под
ред.
С.М.
Шахрая,
Т.В. Ярыгиной, И.В. Левакина]. – М.: Воентехиниздат, 2010. – 600 с.
76.Программный бюджет: учеб. Пособие / под ред. проф. М.П. Афанасьева. – М.:
Магистр: ИНФРА-М. – 384 с.
77.Родионова, В.М. Финансовый контроль: Учебник / В.М. Родионова,
В.И. Шлейников. – М.: ИД ФБК – ПРЕСС, 2002. – 320 с.
78.Рябухин, С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов
/ С.Н. Рябухин. – М.: Наука, 2004. – 284 с.
79.Саунин, А.Н. Аудит эффективности в России: методика и практика
/ А.Н. Саунин. – М.: ОАО «Воентехиниздат», 2010. – 200 с.
80.Сидорина, И.Ф. Целевые программы как инструмент программно-целевого
бюджетирования / И.Ф. Сидорина. – Иваново: Научная мысль, 2011. – 136 с.
81.Современный толковый экономический словарь с кратким этимологическим
анализом терминов на русском, английском и китайском языках / сост.
Н.И.
Фокин,
П.Н.
Фокин.
–
Режим
доступа:
http://dictionary-
economics.ru/word/Метод (дата обращения 13.10.2012).
82.Солинова, М.В. Целевая программа как инструмент государственного
стратегического управления образованием: дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05
/ Солинова Марина Владимировна. – М., 2009. – 191 с.
83.Саунин, A.H. Аудит эффективности использования государственных средств:
вопросы теории и практики): Дисс. … докт. экон. наук: 08.00.12 / А.Н. Саунин.
М., 2006. – 391 с.
174
84.Сидорина, И.Ф. Целевые программы как инструмент программно-целевого
бюджетирования / И.Ф. Сидорина. – Иваново: Научная мысль, 2011. – 136 с
85.Соменков, А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Книга 1.
Конституционные основы формирования высших органов по ревизии баланса
и отчетности и их компетенция. Книга 2. Организационно-правовые формы
осуществления бюджетного контроля в странах англо-американской правовой
системы: Монография / А.Д. Солеменков. – Элиста: АПП «Джангар», 1999. –
832 с.
86.Степашин,
С.В.
Государственный
аудит
и
экономика
будущего
/ С.В. Степашин. – М.: Наука, 2008. – 608 с.
87.Степашин, С.В. Государственный аудит / С.В. Степашин. – М.: «УП ПРИНТ»,
2010. – 623 с.
88.Степашин, С.В. Энциклопедический словарь. Ревизия и государственный
аудит / С.В. Степашин, К.В. Сурков. – М.: «УП ПРИНТ», 2011. – 669 с.
89.Степашин, С.В. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов /
С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин, В.А.Жуков. – СПБ.: Питер, 2004.
– 557 с.
90.Столяров, Н.С. Финансовый контроль в системе стратегического управления
социально-экономическим развитием России (теория и практика): Монография
/ Н.С. Столяров. – М.: Издательство РГСУ «Союз», 2006. – 704 с.
91.Тарасов, А.М. Государственный контроль в России / А.М. Тарасов. – М.: ЗАО
«Издательство «Континент», 2008. – 672 с.
92.Хорина, Л.Я. Правовое обеспечение контроля исполнения федерального
бюджета Российской Федерации / Л.Я. Хорина. – М.: Изд-во МГУ, 2004. –
288 с.
93.Чернышева, Л.А. Формирование и реализация региональных целевых
программ на основе социального партнерства: автореф. дисс. канд. … экон.
наук: 08.00.05 / Чернышева Лариса Алексеевна, – Санкт-Петербург, 1992. –
20 с.
175
94.Широкова, О.В. Управление реализацией целевых территориальных программ:
на примере Московской области: дисс. … канд. экон. наук: 08.00.05 /
Широкова Ольга Владимировна. – М., 2000. – 166 с.
Периодические издания
95.Артамонов, В.А. Государственный и муниципальный финансовый контроль:
старт реформы / В.А. Артамонов // Бюджет. – 2011. – № 1. – С. 28 – 31.
96.Артеменко, Д.А. Аудит эффективности государственных расходов как
методическая основа оценки эффективности системы государственного
финансового контроля / Д.А. Артеменко // Научный вестник южного института
менеджмента. – 2013. – № 4. – С. 4 – 9.
97.Афанасьев, М.П. Программный бюджет: цели, классификация и принципы
построения / М.П. Афанасьев, Б.И. Алехин, А.И. Кравченко, П.Г. Крадинов //
Академия бюджета и казначейства. Финансовый журнал. − 2010. − № 3. –
С. 5 –18.
98.Алексеева, И.В. Стратегический аудит как перспективное направление
развития аудита / И.В. Алексеева // Учет и статистика. – 2008. – № 2 (12). –
С. 115 – 121.
99. Булавин,
И.В.
Формирование
программного
бюджета
и
контроль
эффективности целевых программ / И.В. Булавин // Вестник АКСОР. – 2013. –
№ 4 (28). – С. 101 – 107.
100. Васильева, М.В. Парадигма системы государственного и муниципального
финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на
результат / М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги,
страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – № 9. – С. 25 – 33.
101. Васильева, М.В. Эффективность государственного и муниципального
финансового контроля: организационный, институциональный и системный
ракурсы / М.В. Васильева // Финансы и кредит. – 2011. – 33(465). – С. 35 – 44.
102. Владимиров, В.В. Об особенностях деятельности органов государственного
финансового контроля в Российской Федерации [Электронный ресурс]
176
/ В.В. Владимиров // Официальные материалы для бухгалтера. Комментарии и
консультации. 2009. − № 14 // СПС «Консультант плюс». – Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=card;page=splus;tab=0;ts=324AE8
E661ED3759D4D55A66D4454FB9 (дата обращения: 29.08.2013).
103. Воронин, Ю.М. О государственном (муниципальном) финансовом контроле
/ Ю.М. Воронин // Финансы. – № 6. – 2014. – С. 40 – 46.
104. Галансков, Е.В. Программно-целевое планирование в регионе: роль
внешнего государственного финансового контроля / Е.В. Галансков // Известия
ИГЭА. – 2010. – № 2 (70). – С. 62 – 65.
105. Голикова, Т.А. Основные направления совершенствования финансового
контроля / Вестник АКСОР. – 2013. – № 4 (28). – С. 5 – 7.
106. Данилевский, Ю.А. Проблемы становления государственного финансового
контроля / Ю.А. Данилевский // Бухгалтерский учет. – 1996. – № 3. – С. 3 – 6.
107. Демидов, А.Ю. Вопросы модернизации государственного менеджмента в
условиях внедрения программно-целевого метода управления // Финансы. −
2014. − № 4. − С. 50−53.
108. Доржиева, В.В. Государственный финансовый контроль как инструмент
реализации бюджетной политики в условиях внедрения программно-целевого
метода бюджетного планирования / В.В. Доржиева, Б.-Ц.К. Эрдынеев //
Региональные проблемы преобразования экономики. – 2012. – № 3. –
С. 265 – 272.
109. Доклад о результатах за 2012 год и основных направлениях деятельности на
2013-2016 годы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
[Электронный ресурс] // офиц. сайт Федеральной службы финансовобюджетного
надзора.
–
Режим
http://rosfinnadzor.ru/work/pokazateli_deyatelnosti/3985416/
доступа:
(дата
обращения
12.06.2013).
110. Дианова, А. Стратегический аудит в условиях бережливости / А. Дианова //
Финансовый контроль. – 2011. – № 1. – С. 30 – 37 .
177
111. Дьякова, Е.Б. О роли аудита эффективности бюджетных расходов в
расширении
регионального
фискального
пространства
и
увеличении
бюджетной емкости [Электронный ресурс] / Е.Б. Дьякова, Л.В. Перекрестова //
Управление экономическими системами. – 2012. – №12. – Режим доступа:
(дата
http://uecs.ru/finansi-i-kredit/item/1833-2012-12-21-08-10-29
обращения
12.01.2014).
112. Жданчиков, П.А. Структурный анализ оценки эффективности федеральных
целевых программ / П.А. Жданчиков // Экономический анализ: теория и
практика. – 2009. – № 34 (163). – С. 25 – 35.
113. О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016
годов [заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федер.
закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ] [Электронный ресурс] // офиц. сайт
Счетной
палаты
Российской
Федерации
–
Режим
(дата
http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/9109/
доступа:
обращения
10.08.2014).
114. СПС «Консультант плюс»: Законодательство: Версия Проф. – Режим
доступа: http://base.consultant.ru (дата обращения: 29.04.2014).
115. Замятина,
Н.В.
(муниципального)
О
повышении
финансового
эффективности
контроля
в
государственного
Российской
Федерации
/ Н.В. Замятина // Финансы и кредит. – 2011. – 16 (448). – С. 48 – 53.
116. Иванова, Е.И. О роли статистики в системе государственного аудита
/ Е.И. Иванова // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2012. – № 4. –
С. 59 – 67.
117. Карепина, О.И. Аудит эффективности в системе государственного
финансового контроля / О.И. Карепина // Финансовые исследования. – 2014. –
№ 2 (43). – С. 32 – 39.
118. Кусмарцева, B.C. Долгосрочные целевые программы как инструмент
реализации
приоритетов
развития
экономики
и
социальной
сферы
/ В.С. Кусмарцева // Вестник Саратовского государственного социальноэкономического университета. – 2009. – № 3. – С. 173 – 176.
178
119. Колесников,
С.И.
О
главных
методах
финансового
контроля
/ С.И. Колесников // Финансы и кредит. – 2011. – 36(468). – С. 60 – 64.
120. Клишина,
М.А.
государственных
В.В.
Михеев
Региональный
программ
/
подход
[Электронный
Бюджет.
–
2013.
–
к
оценке
ресурс]
№5.
/
эффективности
М.А.
–
Клишина,
Режим
доступа:
http://bujet.ru/article/227482.php (дата обращения 27.10.2013).
121. Концептуальные
положения
информационно-аналитической
по
системы
созданию
Государственной
контрольно-счетных
органов
Российской Федерации (ГИАС КСО) (одобрены Советом по сопровождению и
контролю работ по созданию и развитию ГИАС КСО (протокол заседания № 1
от
12
июля
2007
года
№
1)).
–
Режим
доступа:
http://www.ach-
fci.ru/Legislation/libart3 (дата обращения 29.08.2014).
122. Кривопалов, И.С. Проблемы теории системных связей в государственном
финансовом контроле / И.С. Кривопалов // Учет и контроль. – 2007. – № 1. –
С. 15 – 18.
123. Кудрявцев, А.А. Проблемы повышения результативности расходов на
реализацию федеральных целевых программ / А.А. Кудрявцев // Финансы и
кредит. – 2009. – № 32 (368). – С. 60 – 66.
124. Лопатников,
В.С.
Государственный
аудит
как
стержневой
фактор
эффективности бюджетной системы / В.С. Лопатников // Вестник АКСОР. –
2013. – № 3 (27). – С. 30 – 32.
125. Материалы Счетной палаты Российской Федерации к совещанию на тему:
«О состоянии контрольно-аналитической работы в Российской Федерации и
роли органов финансового контроля в обеспечении стабильности государства»
(Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Москва,
17
апреля
2012
года).
–
19
c.
–
Режим
доступа:
http://www.council.gov.ru/media/files/41d453c010aa274aa9cc.doc(дата обращения
10.11.2013).
179
126. Мешалкина, Р.Е. Госфинконтроль как инструмент государственного
регулирования экономики / Р.Е. Мешалкина // Финансы и кредит. – 2006. –
№ 25. – С. 20 – 26.
127. Митрофанова, И.В. Финансирование федеральных целевых программ
/ И.В. Митрофанова // Финансы и кредит. – 2006. – 9 (213). – С. 2 – 6.
128. Нехорошкин, Н.И. Информационные технологии аудита проектов и
программ / Н.И. Нехорошкин // Вестник АКСОР. – 2013. – № 3 (27). –
С. 62 – 66.
129. Нехорошкин,
Н.И.
Методические
основы
комплекса
стандартов
государственного контроля с использованием методов проектного аудита
/ Н.И. Нехорошкин // Вестник АКСОР. – 2013. – № 4 (28). – С. 27 – 31.
130. Нехорошкин, Н.И. Онтология аудита государственных программ / Н.И.
Нехорошкин, А.В. Касьяненко // Вестник АКСОР. – 2014. –
№ 2 (30). –
С. 23 – 29.
131. Овсянников,
Л.Н.
Надежность
информации
финансового
контроля
/ Л.Н. Овсянников // Финансы. – 2010. – № 3. – С. 62 – 66.
132. Овсянников, Л.Н. Правовая база финансового контроля: новое и старое
/ Л.Н. Овсянников // Финансовый журнал. – 2012. – № 1. – С. 27 – 36.
133. Овсянников, Л.Н. Правовая база финансового контроля: новое и старое
[Электронный ресурс] / Л.Н. Овсянников // Библиодосье «О состоянии
контрольно-аналитической работы в Российской Федерации и роли органов
финансового контроля в обеспечении стабильности государства». – 2012. –
С. 9 – 16. – Режим доступа: council.gov.ru/media/files/41d453c01fa401b83c46.doc
(дата обращения 22.08.2014).
134. Опенышев, С.П. Сущность, цель, задачи и функции финансового контроля
[Электронный ресурс] / С.П. Опенышев, В.А. Жуков // Бюллетень Счетной
палаты
Российской
Федерации.
–
1999.
–
№
12.
–
Режим
доступа:http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/1999/bulletin/schpal121999
bull12-14-1.htm (дата обращения 13.10.2012).
180
135. Опенышев, С.П. Предмет, метод, виды и принципы государственного
финансового контроля [Электронный ресурс] / С.П. Опенышев, В.А. Жуков //
Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2000. – № 4. – Режим
доступа:
http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2000/bulletin/Word/14-
2.doc (дата обращения 14.10.2012).
136. Паникарова, С.В. Факторы выполнимости государственных целевых
программ / С.В. Паникарова // Экономист. – 2006. – № 8. – С. 36 – 41.
137. Пансков, В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового
контроля в стране / В.Г. Пансков // Финансы. – 2002. – № 5. – С. 58 – 64.
138. Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств,
направленных на реализацию федеральной целевой программы «Жилище» на
2011-2015 годы в 2012 году и истекшем периоде 2013 года»
[Отчет о
результатах контрольного мероприятия] [Электронный ресурс] // Бюллетень
Счетной палаты. – 2014. – №1. – С. 144 – 175. – Режим доступа:
http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/560/16694/?sphrase_id=375125,
дата
обращения 13.04.2014.
139. Саунин, А.Н. О понятийном аппарате государственного финансового
контроля / А.Н. Саунин // Финансы и кредит. – 2014. – 13(589). – С. 2 – 9.
140. Сергеев, Л.И. Новеллы бюджетного и административного законодательства
и методология осуществления финансового контроля / Л.И. Сергеев,
Д.Н. Ревякин // Вестник АКСОР. – 2014. – № 1 (29). – С. 27 – 32.
141. Степашин, С.В. О некоторых задачах высших органов государственного
финансового контроля в условиях перехода к новому качеству управления
развитием / С.В. Степашин // Экономическая политика. – 2008. – № 1. –
С. 23 – 28.
142. Столяров, Н.С. Стратегический аудит: от федерального центра – к
муниципалитетам / Н.С. Столяров // Вестник АКСОР. – 2013. – № 2 (26). –
С. 6 – 8.
181
143. Судакова, А.Г. Аудит программно-целевого бюджета: зарубежный опыт
[Электронный ресурс] / А.Г. Судакова // Бюджет. – 2011. – №12. – Режим
доступа: http://bujet.ru/article/166536.php (дата обращения 27.10.2013).
144. Шакина, Е.А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ /
Е.А. Шакина, М.А. Шелунцова // Региональная экономика: теория и практика.
– 2011. – № 11. – С. 46.
145. Швецов, Ю.Г. К вопросу об эффективности целевых программ в бюджетной
сфере / Ю.Г. Швецов, И.В. Миркина // Финансы. – 2007. – № 6. – С. 12 – 14.
146. Шевченко, А.А. Актуальные проблемы государственного финансового
контроля / А.А. Шевченко, Н.А. Аюбов // Финансовые исследования. – 2008. –
№1. – С. 31 – 41.
147. Шохин, С.О. Новый этап в развитии финансового контроля [Электронный
ресурс] / С.О. Шохин // Юрист. – 2013. – №19. – С. 32 – 36. – Режим доступа:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=74566,
дата
обращения 04.09.2014.
148. Яшина, Н.И. Методологические подходы к оценке эффективности
бюджетного контроля в современных условиях реформирования бюджетной
системы РФ / Н.И. Яшина, Е.В. Поющева, А.В. Комиссаров // Финансы и
кредит. – 2012. – № 44(524). – С. 10 – 15.
149. Diamond, J. From Program Budgeting to Performance Budgeting: the Challenge
for Emerging Market Economies [Electronic resource] / J. Diamond // IMF Working
Paper. – 2003. – Vol. 03. – No. 169. – P. 1 – 27. – Access mode:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03169.pdf.
(date
of
request:
22.08.2013).
150. Miller, K. «PART» of the Solution: The Performance Assessment Ratings Tool
[Electronic resource] / K. Miller, A.A. Fraser. // The heritage foundation. – 2004. –
February 9. Access mode: http://www.heritage.org/research/reports/2004/02/part-ofthe-solution-the performance-assessment-ratings-tool (date of request: 23.01.2013).
151. Program Assessment Rating Tool [Electronic resource] // Ash Center for
Democratic Governance and Innovation at the John F. Kennedy School of
182
Government
at
Harvard
–
University.
2005.
Access
http://www.innovations.harvard.edu/program-assessment-rating-tool
mode:
(date
of
request: 23.12.2013).
152. Robinson, M. A Basic Model of Performance-Based Budgeting [Electronic
resource] / M.Robinson, D. Last // International Monetary Fund. – Technical Notes
and
Manuals.
–
2009.
–
09/01.
–
–
P.1-12.
Access
mode:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0901.pdf - 83k - PDF (date of
request: 13.08.2013).
153. ISSAI 100. Fundamental Principles of Public-Sector Auditing. INTOSAI
Professional
standards
committee
[Electronic
resource].
http://www.issai.org/3-fundamental-auditing-principles/,
(date
Access
of
mode:
request:
12.06.2013).
154. ISSAI 200. Fundamental Principles of Financial Auditing. INTOSAI Professional
standards committee [Electronic resource]. Access mode: http://www.issai.org/3fundamental-auditing-principles/, (date of request: 12.06.2013).
155. ISSAI 300. Fundamental Principles of Performance Auditing/ INTOSAI
Professional
standards
committee
[Electronic
resource].
http://www.issai.org/3-fundamental-auditing-principles/,
(date
Access
of
mode:
request:
12.06.2013).
156. ISSAI 400. Fundamental Principles of Compliance Auditing. INTOSAI
Professional
standards
committee
[Electronic
resource].
http://www.issai.org/3-fundamental-auditing-principles/,
12.06.2013).
(date
Access
of
mode:
request:
Приложение А
(обязательное)
Краткая характеристика организационных особенностей ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ
В соответствии с таблицей А.1 ниже представлена краткая характеристика организационных особенностей ГФК за
расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ.
Таблица А.1 - Краткая характеристика организационных особенностей ГФК за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ
Особенности
ГФК
за
Принципы ГФК в условиях
расходами бюджета на
программно-целевого
реализацию
целевых
управления расходами
программ
бюджета
ГФК за расходами бюджета 1. Действенность контроля
на реализацию целевых
программ, с одной стороны,
составная
часть
программно-целевого
управления
расходами 2. Принцип законности
бюджета, с другой – сам
является сложной системой
Формы реализации принципов ГФК
1.
Достижение
социально-экономических
результатов,
запланированных в паспорте программы благодаря обнаружению
проблем или противоправных действий в отношении финансового
обеспечения целевых программ.
2. Проверка соблюдения законов и других нормативно-правовых
актов
финансово-хозяйственного характера,
что
позволяет
поддерживать устойчивость выполнения целей программы за счет
своевременного обнаружения отклонений расходов от заданных
параметров.
3.
Контроль
устранения 3. Закрепление за органами, контролирующими программные
выявленных
нарушений
и расходы,
полномочий
по
контролю за исполнением
представлений и предписаний.
184
Продолжение таблицы А.1
Особенности
ГФК
за
Принципы ГФК в условиях
расходами бюджета на
программно-целевого
реализацию
целевых
управления расходами
программ
бюджета
реализации
подготовленных
рекомендаций
по
итогам
проведения
контрольных
мероприятий
в
ходе
расходования
бюджетных
средств
на
программные
мероприятия
4.Оптимизация
организационной
контроля
Формы реализации принципов ГФК
4. Распределение обязанностей между ответственными работниками
структуры государственных органов в соответствии с объемами нагрузки,
зависящей от объема и сложности проверяемых программных
мероприятий, определение ответственного, который контролировал
бы направления бюджетных расходов и их ритмичность.
5.Экономичность контроля
Задачи ГФК зависят от Принцип ситуационности
специфики
объекта
контроля. Главная задача –
контроль
эффективности
расходов
бюджетных
средств.
5. Взаимоувязка кадрового состава, сроков проведения контрольных
мероприятий и затрат на их осуществление.
Контроль исходит из особенностей задач реализации программы и
условий ее реализации. В некоторых случаях оценку эффективности
использования бюджетных средств целесообразнее производить с
помощью отраслевых специалистов.
185
Продолжение таблицы А.1
Особенности
ГФК
за
Принципы ГФК в условиях
расходами бюджета на
программно-целевого
реализацию
целевых
управления расходами
программ
бюджета
В ходе ГФК за расходами Принцип системности
бюджета на реализацию
целевых
программ
осуществляется контроль
не
только
объемов
бюджетных средств, но и
контроль их движения.
ГФК за расходами бюджета 1. Принцип эффективности
на реализацию целевых контроля
программ
нацелен
на
предотвращение
нарушений
финансовой
дисциплины; необходимым
условием
является 2. Принцип гласности контроля
открытость бюджета.
Формы реализации принципов ГФК
Контроль
начинается
с
определения
обоснованности
и
необходимости предусмотренных объемов бюджетных ассигнований,
достаточности фактических расходов, а заканчивается оценкой
прямых и конечных результатов реализации целевой программы.
1. Ориентация ГФК за расходами бюджета на реализацию целевых
программ на будущие, а не на прошедшие события: контроль
направлен и на выявление нарушений законодательства, и на
предотвращение
растрат
и
бесхозяйственности,
а
также
неэффективного использования бюджетных средств.
2. Публикация докладов и отчетов по результатам проводимых
контрольных мероприятий.
3.
Информационная 3. Определенность порядка формирования и предоставления
обеспеченность
субъектов отчетности по использованию средств бюджета на реализацию
контроля
целевых программ; непрерывность формирования информационной
базы о результатах реализации целевых программ, объемах и сроках
их финансирования; идентичность формы отчетности.
186
Продолжение таблицы А.1
Особенности
ГФК
за
Принципы ГФК в условиях
расходами бюджета на
программно-целевого
реализацию
целевых
управления расходами
программ
бюджета
Сочетание
в
ходе 1. Принцип контроля субъектов
проведения
ГФК
за контроля
расходами бюджета на
реализацию
целевых
программ внутреннего и
внешнего контроля.
2.Принцип
взаимодействия
органов
внутреннего
и
внешнего
контроля
за
расходами
бюджета
на
реализацию целевых программ
3. Независимость контроля
Формы реализации принципов ГФК
1. Органы внешнего контроля за программными расходами помимо
всего прочего проводят контроль системы внутреннего контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ. Вместе с тем
органы внешнего контроля подотчетны законодательной ветви
власти: публикуют и направляют в парламент годовые отчеты о
деятельности контрольно-счетного органа, а также отчеты по
результатам отдельных контрольных мероприятий.
2. Обмен информацией между органами внешнего и внутреннего
контроля. Беспрепятственный доступ проверяющих к документации
органа внутреннего контроля. Запрос исполнительного органа на
проведение контроля программных расходов органами внешнего
контроля.
3. Должностные лица органов внешнего контроля независимы, их
мнения и выводы беспристрастны, в том числе при оценке системы
внутреннего контроля за бюджетными расходами на программные
мероприятия.
Источник: составлено автором на основе проведенного исследования.
187
Приложение Б
(обязательное)
Сравнительная характеристика проверки, ревизии, обследования и анализа как методов государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
В соответствии с таблицей Б.1 ниже представлена сравнительная характеристика проверки, ревизии, обследования и
анализа как методов государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ.
Таблица Б.1 - Сравнительная характеристика проверки, ревизии, обследования и анализа как методов государственного
финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ
Определение метода
Проверка – метод, представляющий
собой единичное контрольное действие
или
исследование
состояния
на
определенном
участке
финансовохозяйственной деятельности объекта
контроля с использованием отчетных и
расходных документов для выявления
нарушений в расходовании бюджетных
средств по целевым программам и их
устранения.
Преимущества метода
Направлена
не
только
на
познание содержания и сущности
каждой хозяйственной операции
в отдельности, но и
ее
взаимосвязей
с
другими
операциями.
Недостатки метода
Носит,
как
правило,
документальный характер с
использованием
приемов
выборочного контроля.
Результат применения
Оценка
законности,
эффективности
и
целесообразности бюджетных
расходов
на
реализацию
целевой программы, однако
существует риск пропустить
нарушение из-за неполного
охвата проверки.
Продолжение таблицы Б.1
Определение метода
Ревизия (с латинского – «пересмотр») метод
по
документальной
и
фактической
проверке законности,
целесообразности и эффективности
совершенных в проверяемом периоде
финансовых
операций
в
рамках
реализации
целевой
программы,
правильности их отражения в учете и
отчетности, а также законности и
обоснованности действий должностных
лиц при их осуществлении.
Обследование – метод, заключающийся
в
ознакомлении
и
диагностике
контролирующими органами состояния
определенного
направления
или
вопроса целевой программы.
188
Преимущества метода
Недостатки метода
Наиболее
глубокий
и Не
оценивает
методы
всеобъемлющий
метод.
Это управления или организации
полное исследование финансово- объекта контроля.
хозяйственной
деятельности
контролируемого объекта.
Исходит
из
принципа
регулярности,
оперативности,
действенности и объективности.
Результат применения
Оценка
правильности
произведенных расходов не
только
с
точки
зрения
правомерности и законности, но
и выгодности или невыгодности
для бюджета произведенных
программно-целевых расходов.
Охватывает
более
широкий Оценивается положение дел по Осуществляется сбор данных из
спектр
финансово- отдельным вопросам.
различных
источников,
экономических показателей, чем
имеющих
непосредственное
проверка.
Метод
отношение к предмету или
предварительного контроля.
деятельности объектов контроля.
Определяется
необходимость
проработки той или иной
проблемы и необходимости
проведения
проверки
или
ревизии. Ее результаты содержат
информацию о наличии и
состоянии
материальных
объектов в натуре, данные о
контрольных
замерах,
выполненных
строительномонтажных работах и др.
189
Продолжение таблицы Б.1
Определение метода
Анализ – метод, заключающийся в
детальном изучении периодической или
годовой
финансовой
отчетности,
связанной с расходами бюджета на
реализацию целевых программ, общей
оценке
результатов
исполнения
программы.
Преимущества метода
Системное,
пофакторное
исследование
отдельных
вопросов
расходования
бюджетных средств.
Недостатки метода
-
Источник: составлено автором на основе [15, c. 136 – 137, 146, 151, 156]; [89, c. 384, 493]; [92, c. 129 – 131].
Результат применения
Выявляется уровень выполнения
плана финансового обеспечения
целевой программы, соблюдение
норм расходования средств,
финансовая
дисциплина.
Исследование
причин
и
последствий
выявленных
отклонений и нарушений в
процессе
расходования
бюджетных средств.
190
Приложение В
(обязательное)
Полномочия непосредственных субъектов программно-целевого управления расходами федерального бюджета
В соответствии с таблицей В.1 ниже представлены полномочия непосредственных субъектов программно-целевого
управления расходами федерального бюджета.
Таблица В.1 - Полномочия непосредственных субъектов программно-целевого управления расходами федерального
бюджета
191
Продолжение таблицы В.1
Источник: составлено автором на основе [11], [12], [13].
192
Приложение Г
(обязательное)
Сравнение методик расчета эффективности использования средств на реализацию государственных
программ Российской Федерации
В соответствии с таблицей Г.1 ниже представлены методики расчета эффективности использования средств на
реализацию государственных программ Российской Федерации.
Таблица Г.1 - Сравнение методик расчета эффективности использования средств на реализацию государственных
программ Российской Федерации
Название
государственной
программы
Развитие
здравоохранения
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
Расшифровка показателей
формулы
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
Уф – степень достижения
Отсутствуют
уровня
финансирования
Программы (подпрограммы);
Зф
–
фактически
произведенные затраты на
реализацию
Программы
(подпрограммы);
Зп – плановые значения затрат
на реализацию Программы
(подпрограммы).
193
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
Развитие
образования
Социальная
поддержка
граждан
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
Расшифровка показателей
формулы
ЭИС – степень соответствия
запланированному
уровню
затрат
и
эффективности
использования
средств
федерального бюджета;
Зб – запланированный объем
затрат из средств бюджета
города
на
реализацию
программы;
Зф – фактический объем затрат
из средств бюджета города на
реализацию программы.
Уф – уровень освоения средств
Госпрограммы в отчетном году;
Фф
–
объем
средств,
фактически
освоенных
на
реализацию Госпрограммы в
отчетном году;
Фп – объем бюджетных
(внебюджетных) назначений по
Госпрограмме на отчетный год.
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
Значение
ЭИС,
превышающее единицу,
свидетельствует
о
высокой
степени
соответствия
фактических затрат их
запланированному
уровню
и
эффективности
использования средств
федерального бюджета.
Госпрограмма считается
реализуемой с высоким
уровнем
эффективности,
если
освоено не менее 98%,
запланированных
для
реализации
Государственной
программы в отчетном
году.
194
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
Расшифровка показателей
формулы
-
-
-
Доступная среда
на 2011 - 2015
годы
Y,Yф,Yсуб,Yвнеб – уровни
исполнения финансирования
Государственной программы за
отчетный период, в целом по
Программе,
в
разрезе
следующих
источников
финансирования: федерального
бюджета, консолидированных
бюджетов
субъектов
Критерии
эффективности
использования
средств на
реализацию
государственной
программы
Госпрограмма
считается реализуемой
с удовлетворительным
уровнем
эффективности, … если
освоено от 95 до 98%,
запланированных для
реализации
Государственной
программы в отчетном
году. В других случаях
уровень эффективности
признается
неудовлетворительным.
Уровни
исполнения
финансирования,
за
исключением
уровня
финансирования за счет
средств федерального
бюджета,
представляется
целесообразным
охарактеризовать:
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
-
195
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
-
Расшифровка показателей
формулы
Российской
Федерации,
внебюджетных
источников
соответственно, процентов;
Фф.ф.,Фф.суб.,Фф.внеб.
–
фактически израсходованный
объем средств, соответственно
федерального
бюджета,
консолидированных бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
внебюджетных
источников
за
отчетный
период,
направленный
на
реализацию
мероприятий
Программы, тысяч рублей;
Фэ.ф.,Фэ.суб.,Фэ.внеб.
–
экономия
средств,
соответственно, федерального
бюджета, консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
внебюджетных источников за
отчетный
период,
тысяч
рублей;
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
- высокий (
,
не менее 95% средств
освоены
в
полном
объеме);
- удовлетворительный
(
, не менее
75% средств освоены в
полном объеме);
- неудовлетворительный
(если процент освоения
средств не отвечает
приведенным).
Уровень
исполнения
финансирования
в
разрезе
федерального
бюджета представляется
целесообразным
охарактеризовать
следующим образом:
- высокий (
, не
менее 97% средств
освоены
в
полном
объеме);
196
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
-
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
-
Расшифровка показателей
формулы
Фп.ф.,Фп.суб.,Фп.внеб.
–
плановый
объем
средств,
соответственно, федерального
бюджета, консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
внебюджетных источников за
отчетный
период,
тысяч
рублей;
Kfed,Ksub,Kvneb
–
коэффициенты,
отражающие
удельный
вес
средств
соответственно, федерального
бюджета, консолидированных
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
внебюджетных источников в
общем объеме финансирования
Программы
за
соответствующий период;
E – эффективность реализации
Государственной
программы
(подпрограммы), процентов;
Fi – фактическое значение i-го
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
- удовлетворительный
(
, не менее
80% средств освоены в
полном объеме);
- неудовлетворительный
(если процент освоения
средств не отвечает
приведенным).
197
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
-
Обеспечение
качественным
жильем и услугами
ЖКХ
населения
России
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
-
Расшифровка показателей
формулы
целевого
показателя
(индикатора),
характеризующего выполнение
цели, достигнутое в ходе
реализации
Программы
(подпрограммы);
Ni – плановое значение i-го
целевого
показателя
(индикатора),
характеризующего выполнение
цели,
предусмотренное
Программой (подпрограммой);
n – количество показателей
(индикаторов),
характеризующих выполнение
цели
Программы
(подпрограммы).
Э
–
эффективность
использования
бюджетных
средств;
П – полнота использования
бюджетных средств;
Е
–
показатель
результативности реализации
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
-
Если
значение
показателя Э равно 1, то
такая
эффективность
использования
бюджетных
средств
оценивается
как
запланированная;
Продолжение таблицы Г.1
Название
государственной
программы
-
198
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
Расшифровка показателей
формулы
Государственной программы;
ЗФ – фактические расходы
федерального
бюджета
на
реализацию
государственной
программы в соответствующем
периоде;
ЗП
–
запланированные
федеральным
бюджетом
расходы
на
реализацию
Государственной программы в
соответствующем периоде;
n – количество показателей
Программы;
Ei – степень достижения I
показателя
Государственной
программы (процентов);
Tfi – фактическое значение
показателя;
TNi
–
установленное
Государственной программой
целевое значение показателя.
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
Если
значение
показателя Э меньше 1,
то такая эффективность
использования
бюджетных
средств
оценивается
как
высокая;
Если
значение
показателя Э больше 1,
то такая эффективность
использования
бюджетных
средств
оценивается как низкая.
Если
значение
показателей Е и П
больше или равно 80%,
то степень соответствия
фактических
затрат
федерального бюджета
на
реализацию
Государственной
программы
запланированному
уровню оценивается как
199
Продолжение таблицы Г.1
№
Название
государственной
программы
Формула расчета эффективности использования
средств на реализацию целевых программ
Расшифровка показателей
формулы
-
-
-
-
Источник: составлено автором.
Критерии
эффективности
использования средств
на реализацию
государственной
программы
удовлетворительная.
Если значение Е меньше
80%, а значение П
меньше
100%,
то
степень
соответствия
фактических
затрат
федерального бюджета
на
реализацию
Государственной
программы
запланированному
уровню оценивается как
неудовлетворительная.