Социальная политика в Российской Федерации

АЛЬМАНАХ
Ассоциации независимых центров экономического анализа
Выпуск № 2
Социальная политика
в Российской Федерации
Апрель 2004
Москва
e-mail: almanac@arett.ru, website: www.arett.ru
Оглавление
Льготы: помощь или сказка для бедных…………………………………………………………..3
Фонд Институт экономики города
Рынки труда для альтернативной гражданской службы…………………………………………6
Независимый институт социальной политики
Обеспечение доступности профессионального образования…………………………………..17
Независимый институт социальной политики
Доходы населения и доступность социальных услуг…………………………………………...24
Независимый институт социальной политики, Фонд Институт экономики города
Российское здравоохранение: оплата за наличный расчет……………………………………..35
Независимый институт социальной политики
Социальная интеграция молодых людей с инвалидностью…………………………………….44
Независимый институт социальной политики
Вступление России в ВТО: мнимые и реальные социальные последствия……………………54
Независимый институт социальной политики
Результаты социологического опроса населения по вопросам развития
общественного транспорта: сравнительный анализ по трем регионам………………………..66
Нидерландский экономический институт
Рекомендации по «Обзору бюджетных расходов и расходов
Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство»……………………...84
Нидерландский экономический институт
Реформа высшего образования в России: успехи, проблемы, перспективы,
донорская помощь…………………………………………………………………………………96
Нидерландский экономический институт
2
ЛЬГОТЫ: ПОМОЩЬ ИЛИ СКАЗКА ДЛЯ БЕДНЫХ?
А.Л. Александрова
Директор направления «Социальная политика»
Института экономики города
В российском обществе существует распространенное представление о том, что сохранение
унаследованных от советской системы льгот различным категориям граждан, а также
расширение числа льготополучателей в течение 1990-х годов – это едва ли не единственное
средство удержать население от скатывания в пропасть бедности. Получается, что
предложения реформировать льготы могут исходить лишь от «врагов человечества». Под
лозунгом реформирования они наверняка понимают лишь перекладывание последних денег
нуждающихся граждан себе в карман. Этот удобный миф, легко внедряемый в сознание
обывателей, позволяет тормозить процесс преобразования льгот в денежные субсидии, что, в
конечном итоге, означает, что бюджетные средства социальной поддержки населения в
значительной части расходуются на поддержку не бедных людей, а производств, часто
неэффективных.
Как это происходит? Во-первых, сама система льгот, в основном сложившаяся в советский
период, была призвана поддерживать замаскированное расслоение общества. В то время как
заработная плата основывалась на уравнительных принципах, различного рода привилегии,
предоставляемые номенклатуре и лицам, имеющим заслуги перед государством,
увеличивали неравенство в доступе к материальным благам. Даже так называемые
«универсальные» льготы, например, на квартплату, касались в первую очередь более
обеспеченных граждан, т.е. обладателей государственного жилья в СССР, но не касались
сельских жителей, имеющих личные дома, «очередников», проживающих в общежитиях и
других, явно менее комфортных условиях. В период дефицита товаров повседневного спроса
еще одна «универсальная» льгота – субсидируемые цены на продукты – доставалась в
первую очередь тем, кто имел доступ к улучшенным источникам снабжения. Расчеты
специалистов показывают, что и сегодня натуральные льготы в большей степени доступны
для более обеспеченных слоев населения: 10% самых бедных домохозяйств получают 2.6%
от общего объема натуральных льгот, а 10% самых обеспеченных – 31.8% (см. Мифы о
бедности и льготах – Независимый Институт Социальной Политики и Фонд «Институт
экономики города», 2002).
Кому и почему достаются сегодня льготы – это не простой вопрос, так как система их
предоставления является достаточно разветвленной и запутанной. Более того, она
непрозрачна, и трудно получить однозначное представление о том, кто пользуется льготами
в реальности, а кто на бумаге. Например, существуют оценки Министерства труда и
социального развития России, согласно которым более двух третей населения нашей страны
имеют право на льготы или различные выплаты. При этом финансовые возможности
государства в несколько раз меньше розданных им в виде льгот обязательств, поэтому
очевидно, что и здесь происходит отбор в пользу тех, кто «успел», кто более активен или, в
силу тех или иных обстоятельств, имеет больше возможности воспользоваться своими
правами. Более того, это означает, что льготники фактически вынуждены отбирать права
друг у друга: если я получил, соседу может не достаться. Действительно, доля пользующихся
льготами, например, на оплату транспортных расходов в городах в 4 раза больше, чем на
селе. С одной стороны, жизнь в городе часто требует более интенсивного использования
транспорта, но с другой стороны, социально незащищенные жители села оказываются
отрезанными от социальных и медицинских услуг из-за отсутствия возможности
воспользоваться льготным проездом (в том числе и по причине отсутствия регулярного
транспортного снабжения в отдаленных районах). Те инвалиды, которым транспорт
физически недоступен, не в состоянии реализовать свои права на льготы практически
3
повсеместно. Городские жители также имеют гораздо больший доступ к льготам на оплату
жилья и коммунальных услуг, хотя жилье в городах более благоустроенное. Неполный
уровень покрытия затрат на электричество или еще одна «льгота для всех» (когда
государство выдает субсидии предприятиям – поставщикам электроэнергии, а те, в свою
очередь, компенсируют потребителям определенную долю их расходов) реально приносит
наибольший выигрыш, то есть наибольший размер скидки, семьям с самым большим
количеством потребляющей электричество бытовой техники, то есть явно небедным людям.
Если посмотреть на самые дорогостоящие льготы – допустим, на санаторно-курортное
лечение – то число пользующихся ими примерно в 5 раз меньше числа тех, кому они
полагаются по законодательству, и эти люди также не относятся к числу наиболее
нуждающихся. Возвращаясь к транспортным льготам, заметим также, что хотя бесплатный
проезд принято считать социальной защитой малообеспеченных слоев населения, вряд ли
можно отнести к категории малообеспеченных сотрудников милиции, военнослужащих,
работников прокуратуры, сотрудников таможенных органов и т.д., наравне с инвалидами и
детьми-сиротами пользующихся правом бесплатного проезда. В то же время многие
действительно малообеспеченные граждане, включая младший медицинский персонал или
безработных, не имеют таких привилегий.
Другой особенностью льгот является тот факт, что, формально являясь формой помощи
населению, по сути они означают поддержку государственных и частных предприятий – ведь
именно на их счета переводятся реальные денежные средства в оплату предоставления льгот.
При этом финансовая дисциплина отнюдь не строга к получателям средств. Например,
существует проблема «двойного счета», т.к. ветеран-льготник может также быть Почетным
донором или инвалидом, имея право на одну и ту же льготу по нескольким основаниям. Но
получает он льготу только один раз, а к запросу, скажем, транспортного предприятия на
финансирование это не имеет отношения, так как запрос составляется на основе расчетов по
суммарному числу льготников их всех категорий. Что же касается органов власти, то
федеральные ведомства не несут никакой финансовой ответственности за непредоставление
льгот при отсутствии достаточного финансирования, а региональные власти, видя это,
стараются сместить ответственность на «крайнего», то есть на уровень местного
самоуправления, возможности которого никак не соответствуют данным населению
грандиозным обещаниям. К сожалению, объемы государственной помощи конкретному
предприятию на предоставление льгот, производственные издержки этого предприятия, а
также эффективность и законность расходования государственных средств – все это скрыто
от потребителя, но зато создает хорошие возможности для неэффективных предприятий
оставаться «на плаву» за счет льготников и всех налогоплательщиков, не стремиться к
внедрению новых технологий или повышению качества обслуживания, а находить пути
обоснования своей потребности во все большем количестве бюджетных денег.
Слабая финансовая ответственность в предоставлении льгот сказывается и на их
получателях: люди не представляют себе, сколько стоит получаемая ими льгота для
государства или насколько она повышает их доход. Это можно понять, так как
предоставляемые в натуральном виде (поездки, скидка на оплату жилья, бесплатное
зубопротезирование) льготы не дают людям возможности выбора ни самой услуги, ни ее
поставщика. В то время как пенсионер может нуждаться в лекарстве, он не в состоянии
продать свое право бесплатного проезда и купить лекарство за эти деньги. Таким образом,
средства на льготу тратятся, а проблема человека не только не решается, но и может
усугубиться, так как, заболев, пенсионер будет не в состоянии воспользоваться и правом
бесплатного проезда. Только перевод льгот в форму денежных компенсаций, выдаваемых
непосредственно населению, мог бы дать достаточную свободу их получателям, что и
означало бы оказание действительной социальной помощи людям.
Мы видим, что льготы изначально не рассчитаны на помощь бедным, а являются для них,
скорее малодоступной сказкой о повышении благосостояния. Даже если бы у государства
4
сегодня было достаточно средств для финансирования всех предусмотренных
законодательством социальных льгот и выплат, это не решило бы насущные проблемы
населения. Живучесть этой системы объясняется тем, что в ней заинтересованы прежде всего
предприятия – производители различных услуг в области ЖКХ, транспорта, санаторнокурортного обслуживания, протезирования и др. На фоне сохраняющегося большого
количества льгот за бортом системы социальной поддержки остаются бедные семьи, не
попавшие в льготные категории. Да и среди самих получателей льгот больше достается
наиболее активным и защищенным гражданам. В конечном итоге существующая система
льгот и привилегий неэффективна в первую очередь именно с точки зрения социальной
справедливости, не говоря уже об экономической нецелесообразности поддержки
предприятий за счет нуждающегося населения.
Конечно, государство вправе предоставлять дополнительные блага тем, кто имеет заслуги
перед обществом, а также отдельным профессиональным группам. Однако формы
социальных привилегий для таких лиц могут быть гораздо более эффективными, чем
сегодняшние льготы, которые ограничивают свободу выбора. Различного рода денежные
компенсации, страховые выплаты, повышение заработной платы были бы действенными
способами поддержки граждан. И нельзя забывать о том, что отказ от льгот позволит
реализовать долгое время декларируемый принцип адресности, то есть реально поддержать,
наконец, самых нуждающихся, перераспределив средства в пользу людей.
5
РЫНКИ ТРУДА ДЛЯ АЛЬТЕРНАТИВНОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Т.М. Малева (руководитель проекта), Л.Н. Овчарова, А.И. Пишняк,
О.В. Синявская, С.Н. Смирнов
Независимый институт социальной политики, серия «Научные проекты НИСП — IISP
Working Papers», WP2/2003/01. М., Сигналъ, 2003 г.
Цель настоящего исследования заключается в социально-экономической оценке
подготовленности рынков труда в Российской Федерации к введению в стране
альтернативной гражданской службы (АГС), а также в оценке размеров и распределения
возможных финансовых нагрузок. Очевидно, что трудовые и экономические процессы
вокруг АГС находятся под сильнейшим влиянием политических и социальных факторов,
которые тоже будут рассматриваться.
Право на АГС гарантировано Конституцией Российской Федерации (РФ): «Гражданин
Российской Федерации в случае, если его убеждениям или вероисповеданию противоречит
несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях,
имеет право на замену ее альтернативной гражданской службой». Но лишь 28 июня 2002 г.
после десяти лет общественной дискуссии законопроект «Об альтернативной гражданской
службе» был одобрен Государственной Думой РФ1.
Малоизвестно, что АГС в России – реставрация давнишних политических традиций.
Освобождение от военной службы по религиозным убеждениям было введено еще в XVIII в.
при Екатерине II и просуществовало довольно долго. Только в 1939 г. был принят закон «О
всеобщей воинской повинности», юридически отменивший АГС в СССР.
Закрепленная в конституции норма изначально представляла собой защиту интересов
меньшинства. Однако ярко выраженные антиармейские настроения, доминирующие в
обществе в отношении института призыва в Вооруженные Силы РФ (ВС) делают эту норму
нацеленной на интересы большинства. Поэтому первый блок исследуемых проблем
относится к определению потенциальной численности и состава АГС-служащих. Второй
блок проблем связан с формированием рынка труда для АГС, ведь именно от решения
экономических и трудовых вопросов во многом зависит реальное введение и исполнение
закона на практике. Оценки экономической эффективности АГС и расходов
государственного бюджета, величина которых в значительной мере зависит от принципа
экстерриториальности, составляют третий блок вопросов.
1. Рынок труда для альтернативной гражданской службы: общие методологические подходы
Реализация Закона об АГС в значительной мере зависит от готовности рынка труда
предоставить этому сегменту необходимое число рабочих мест, соответствующих, с одной
стороны, требованиям Закона, с другой, – профессионально-квалификационным
возможностям и навыкам лиц, вступающих на этот сегмент рынка труда.
На АГС могут быть направлены граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет;
подавшие заявление в комиссариат за полгода до начала призыва и обосновавшие свои
убеждения. Согласно Закону, «граждане проходят АГС, как правило, за пределами
территорий субъектов РФ, в которых они постоянно проживают» (т.н. принцип
«экстерриториальности»), в государственных организациях федерального и регионального
уровня (муниципального уровня по отдельному закону, который еще не разработан), в
1
Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной
гражданской службе».
6
организациях ВС в качестве гражданского персонала; в течение большего срока, чем в
армии, приобретают особый статус «граждан, проходящих АГС», и получают право на
бесплатный проезд к месту службы и к месту жительства при увольнении
(компенсирующийся за счет федерального бюджета), к месту жительства и обратно при
использовании ежегодного оплачиваемого отпуска (за счет средств работодателя).
Попытаемся оценить спрос и предложение, формирующие рынок труда АГС в России, в
терминах Закона об АГС.
2. Предложение труда: альтернативная гражданская служба в зеркале социологического
обследования
Согласно нашей гипотезе, предложение на рынке труда АГС определяется: (а) численностью
молодых людей призывного возраста, изъявивших желание к замене армейской службы на
АГС, зависящее от распространенности идей и привлекательности АГС, и (б) нормами
законодательства, регламентирующими порядок прохождения АГС2 и определяющими
жесткость регламентов призыва на АГС – де-юре и де-факто (причем (а) и (б)
взаимосвязаны). Таким образом, емкость рынка труда для АГС со стороны предложения
определяется, прежде всего, социальными и юридическими факторами.
Потенциальная численность лиц, которые предпочтут выйти на рынок АГС взамен
армейской службы, была рассмотрена через призму поведенческих установок юношей,
подлежащих призыву на воинскую службу. Оценить эти установки помогло
репрезентативное выборочное обследование, проведенное Всероссийским центром изучения
общественного мнения (ВЦИОМ)3 во время обсуждения законопроекта об АГС.
2.1. Какова численность призыва на армейскую службу?
По данным Госкомстата России за 2001 г., годовой призыв на срочную воинскую службу
оценивается на уровне 1 087 тыс. чел. без учета тех, кто имеет отсрочку или освобождение.
Обратимся к статистике призыва4, в соответствии с которой в 2001 г. было призвано на
срочную воинскую службу 382 819 юношей или 35,2% от общего числа граждан,
подлежащих призыву и не имеющих отсрочки или освобождения.
Результаты обследования ВЦИОМ позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время в
России служить в армию идут те, кто хотят (343,9 тыс. чел., близко к годовому призыву).
Остальные, используя различные схемы легитимного и нелегитимного характера (но всегда
финансово затратные), уклоняются от армейской службы.
2
Это не одно и то же, так как лица, выбравшие АГС в противовес воинской службе, могут не
доказать права на такой выбор, и их желание нести АГС останется не удовлетворено.
3
Альтернативная гражданская служба в массовых оценках россиян. Отчет об исследовании. ВЦИОМ,
апрель 2002 г. Было опрошено 1205 мужчин в возрасте 16-28 лет и 401 родитель, имеющий сыновей
призывного возраста. В программе обследования вопросы задавались респондентам относительно
трех- или четырехлетнего срока АГС, который по Закону составил 3,5 года.
4
Вахнина Л., член Совета Правозащитного центра «Мемориал». Сколько процентов юношей
призываются на военную службу? Аналитическая записка (неопубл.)
7
2.2. Почему молодежь не хочет служить в армии?
Дискуссия о достоинствах и недостатках российской армии с явным креном в сторону
обсуждения недостатков идет уже давно. Без понимания мотивов, формирующих отношение
к воинской службе, невозможно получить достоверные прогнозные оценки развития и
становления института АГС.
По оценкам ВЦИОМ, с той или иной долей нежелания, но все же пойдут служить в армию
66%. Негативные оценки сильнее проявляются по мере приближения к моменту возможного
призыва. Ощущения родителей в большей степени смещены в сторону отрицательных
эмоций, особенно у матерей.
Причины, по которым совершается массовое неприятие службы в рядах ВС, можно
разделить на несколько групп: «дедовщина», означающая угнетение, физическое подавление,
издевательства со стороны одного «призыва» по отношению к более «молодому», унижения
и плохое обращение с призывниками со стороны сержантского и офицерского состава,
плохие условия содержания, участие армии в действиях в так называемых «горячих
точках» – включая такие мотивы, как страх за жизнь и здоровье и нежелание брать на себя
моральную ответственность за действия и поведение российской армии в этих местах.
При этом принципиального отказа от воинской службы как таковой нет. Иными словами,
подобная позиция не связана ни с пацифизмом, ни со стремлением не участвовать в насилии,
ни с религиозными убеждениями.
2.3. Кто пойдет в армию, а кто на АГС?
Большая часть (56%) юношей в возрасте 16-28 лет приветствует введение АГС, в том числе
среди призывников их доля составляет 60,5%, а среди родителей 68,8%. Выделим группы
юношей призывного возраста с точки зрения их социально-демографических характеристик
и намерения воспользоваться АГС.
Те, кто с готовностью пойдет служить по призыву (17,9% от числа юношей призывного
возраста), в большей степени представлены жителями небольших городов и сел. Они
предпочтут службу в армии, какой бы закон об АГС ни был принят.
Среди тех, кто не служил, но пойдут на воинскую службу без особого желания (36,0%),
большинство высказываются за отмену всеобщей воинской обязанности и поддерживают
сокращение службы по призыву до одного года. Если бы был принят «мягкий» закон об
АГС, то они предпочли бы ее. Эти юноши считают «службу в армии – долгом государству».
В эту группу попадает большинство тех, кто имеет отсрочку.
Те, кто не служил и очень не хочет идти в армию (30,0%), считают, что «служба в армии –
бессмысленное и опасное занятие, нужно постараться любыми средствами ее избежать»,
предпочтут АГС, которая должна регулироваться Трудовым кодексом и гражданскими
законами. Однако если закон об АГС будет слишком жестким (что, похоже, соответствует
реальности), то они предпочтут уклониться и от этой службы.
Не служившие юноши призывного возраста, которые со страхом и с отвращением думают о
призыве (13,5%), считают, что срок службы по призыву следует сократить до полугода, а
АГС должна быть более легкой, чем служба в армии, и менее продолжительной. Они
считают, что регулирование АГС должно осуществляться на основе Трудового кодекса и
гражданских законов, а решение о направлении на АГС принимает сам призывник. В этой
группе высока доля имеющих отсрочку, но не много полностью освобожденных от призыва.
8
2.4. Потенциальный АГС-служащий: кто он и где готов служить?
Большинство призывников не связывают намерения по прохождению АГС с моральными
убеждениями и вероисповеданием: только 14,1% всех призывников и 14-16% тех, кто выбрал
АГС вместо воинской службы, рассматривают данный мотив выбора АГС как основной.
Именно они намерены настойчиво добиваться своего права и не проходить обязательной
военной службы по призыву.
Если ориентироваться на распределение призывников, претендующих на АГС-службу, по
типам поселения, то вырисовывается следующая картина: 13-15% – сельские жители, 4953% – малые города и 35-40% – крупные города.
Анализ представления призывников о возможных сферах занятости в рамках АГС показал,
что в их предпочтениях социальная служба имеет самый низкий рейтинг, а служба в
милиции, которая с трудом представляется без ношения оружия, наоборот, является самой
желанной.5 Согласие более четверти респондентов работать в сфере коммунального
хозяйства следует воспринимать как готовность работать и в прочих экономических сферах,
поскольку по характеру и тяжести труда эти рабочие места весьма близки.
2.5. Какова численность «призыва» на АГС? Различные сценарии
Исследование показало, что численность «рациональных уклонистов», готовых
воспользоваться нормативными и организационными издержками АГС и попытаться
заменить нелегитимные методы уклонения от воинского призыва на более простые и
дешевые способы прохождения АГС, достаточно велика. К сожалению, это может повлечь за
собой дискредитацию самой идеи АГС.
Выявление отношения к воинскому призыву и принципиального отношения к АГС дает
основания провести максимальную оценку потенциального числа претендентов на АГС,
рассматривая АГС как явление в принципе, без обсуждения процедур и сроков ее
прохождения. Тогда эта оценка равна 13,7% от общего числа призывников, что на
макроуровне соответствует 149 тыс. чел.6
Эти оценки очень чувствительны к сферам занятости АГС-служащих и способам ее
организации. Результаты проведения фокус-группы позволили сделать вывод о том, что в
утвержденных институциональных рамках АГС реально на нее будут претендовать только
те, кто связывает прохождение АГС с некоторыми убеждениями. Таких среди призывников,
претендующих на АГС в социальных учреждениях, оказалось 8,3% или порядка 8,4 тыс. чел.
С другой стороны, при трехлетнем сроке длительности АГС, организации ее прохождения по
месту жительства, распространении на вспомогательные войска, пожарных и милицию
оценка составит около 450 тыс. чел.
Минимальная оценка численности АГС-служащих складывается при сценарии, в
соответствии с которым АГС проходит в организациях социальной сферы, организована по
экстерриториальному принципу и продолжается в течение 4 лет. В данном случае она
оказалась привлекательной для 4,2 тыс. чел.
5
Согласно российскому законодательству, служба в милиции и пожарной охране вообще не может
быть предложена в качестве сфер для АГС. Включение данного пункта в вопрос обследования
обосновывалось зарубежным опытом (например, германским). Между тем, оно не ошибочно, так
как позволило выявить ряд содержательных моментов и, в частности, обнаружить, что
пацифистские и религиозные убеждения – далеко не главное основание для выбора молодежью
АГС в противовес армейской службе.
6
Данная оценка построена без учета длительности АГС, условий ее прохождения (по месту
жительства или экстерриториально) и сфер возможной занятости АГС-служащих.
9
Оценивая политическую и социальную цену вопроса о введении АГС в терминах принятого
Закона, представляется, что в условиях относительно жестких норм Закона, установившего
высокую продолжительность АГС и предписывающего принцип экстерриториальности, на
АГС пойдут лишь те юноши, которые твердо отстаивают свои мировоззренческие или
религиозные принципы. При масштабах АГС в 4,2 тыс. чел. в год политический выигрыш от
ее введения ничтожен, а чтобы оценить экономическую цену проблемы, необходимо
рассмотреть спрос на рынке труда АГС.
3. Спрос на рынке труда альтернативной гражданской службы: экономико-статистический
анализ числа рабочих мест
Емкость
рынка
труда
АГС
экономическими факторами.
со
стороны
спроса
определяется
преимущественно
3.1. Требования к характеру рабочих мест для АГС
Какие рабочие места в количественном и качественном отношении могут быть представлены
российским рынком труда для АГС? Перечень требований к ним таков:
•
общественная полезность. АГС представляет собой не свободный выбор на
рынке труда, а форму исполнения гражданской обязанности;
отсутствие требований высокой квалификации и других профессиональных
•
навыков. Подавляющее большинство лиц, которые будут проходить АГС, не обладают
трудовыми и профессиональными навыками, поэтому для АГС могут быть представлены
рабочие места, соответствующие 1-4 тарифным разрядам;
•
массовость;
дефицит предложения на данные рабочие места со стороны «свободного»
•
рынка труда. АГС должна не конкурировать с общим рынком труда, а компенсировать
недостаток рабочей силы на определенных видах работ.
В существующем Законе много неясностей относительно деталей его применения. Эксперты
признают опасность, что работодатели в целом не будут заинтересованы в найме АГСслужащих, поскольку привлекательность низкой оплаты труда таких работников
нивелируется, помимо необходимости изыскивать средства на оплату их жилья и проезда к
месту прохождения отпуска, невозможностью уволить АГС-служащих без очень веских к
тому оснований.
Следует отметить, что включение объектов муниципальной собственности в перечень
рабочих мест для прохождения АГС представляет собой значительный резерв для покрытия
дефицита рабочей силы, предлагаемой на свободном рынке труда.
3.2. Анализ числа и структуры рабочих мест для АГС
Полученные на основе специального запроса данные из региональных служб занятости о
наличии вакансий были подвергнуты анализу с точки зрения соответствия требованиям,
предъявляемым к рабочим местам для АГС. На их основе сформированы три группы
вакансий: «чистые», «условные» и малопригодные вакансии.
Критерии отнесения рабочих мест к «чистым» вакансиям – социальная значимость, низкие
квалификационные требования, относительная распространенность. Это в основном
персонал медицинских и детских учреждений, выполняющий профильные для данных
учреждений функции.
10
Критерием для формирования так называемых условных вакансий являются низкие
квалификационные требования, выполнение инфраструктурных функций, экономическая
целесообразность для заполнения АГС-служащими. Нет уверенности, что занятость на этих
рабочих местах не требует специальных навыков и квалификации. В отношении этой группы
вакансий, возможно, потребуется экспертиза профессионально-квалификационных
требований. Сюда входит персонал, выполняющий преимущественно инфраструктурные
функции в экономике.
К малопригодным вакансиям отнесены рабочие места, характеризующиеся
специальными навыками и более высокими квалификационными требованиями.
узко
Анализ региональных информационных баз данных о вакансиях в государственных службах
занятости (ГСЗ) выявил, что они мало приспособлены к нуждам АГС: предприятия не
обязаны информировать ГСЗ об имеющихся вакансиях; невозможно вычленить вакансии,
поступившие от организаций, подведомственных федеральным или региональным органам
власти; практически не сообщается информация о разрядах рабочих; информация о
предоставляемом жилье имеется крайне редко.
Наложение списка профессий, из числа признанных подходящими для прохождения АГС, в
заполнении которых регионы испытывают наибольшую потребность, на оценки числа
вакансий, представленных службами занятости регионов, дает следующую структуру спроса
на рабочие места для АГС в годовом измерении: чистые вакансии на рынке труда АГС –
15 тыс. ед., условные – 96 тыс. ед., малопригодные – 70 тыс. ед.
Сопоставляя потенциальную численность АГС-служащих при различных сценариях
организации АГС (раздел 2.5) и число рабочих мест, которые могут быть предложены
государством для прохождения АГС, получаем следующие выводы:
I. Пригодными будут признаны вакансии исключительно социальной сферы, тогда:
1) при условии экстерриториального прохождения АГС и продолжительности
службы 4 года будет закрыто менее 1/3 вакансий, имеющихся в социальной сфере;
2) при сокращении срока службы до 3-х лет и при том же экстерриториальном ее
прохождении будут заняты чуть более 1/2 имеющихся вакансий социальной сферы;
3) даже если срок службы останется 4-годичным, но прохождение АГС будет по
месту жительства, желающих служить будет в 3,5 раза больше, чем вакансий;
4) в случае прохождения АГС в течение 3-х лет по месту жительства будет
наблюдаться 6-кратный переизбыток предложения труда.
II. Пригодными для АГС будут признаны как вакансии социальной сферы, так и
коммунальной, тогда можно ожидать следующие варианты развития ситуации:
1) менее 1/5 вакансий социальной и коммунальной сфер будут востребованы для
прохождения АГС в случае установления 4-годичной экстерриториальной службы;
2) даже в случае 3-годичной экстерриториальной службы призывниками АГС
заполнится не более 1/3 вакантных мест социальных учреждений и коммунальной сферы;
3) при переходе на модель АГС-службы по месту жительства даже при условии ее
длительности 4 года, более 1/5 претендентов не смогут получить рабочего места;
4) при установлении 3-годичной АГС по месту жительства, возможно превышение
предложения труда над числом вакансий социальной и коммунальной сфер в 2 раза.
III. Спектр вакансий АГС будет дополнен профессиями, связанными с такой деятельностью,
как служба в пожарных частях, вспомогательных войсках, милиции:
1) желающих проходить АГС в течение 4-х лет экстерриториально будет почти в 5
11
раз меньше, чем свободных рабочих мест;
2) при сокращении срока службы до 3-х лет при том же экстерриториальном
варианте, незанятыми останутся около 2/3 рабочих мест;
3) как только будет принят сценарий прохождения службы по месту жительства,
даже при 4-годичной АГС, примерно 27% не смогут получить рабочих мест;
4) в случае перехода на 3-годичную АГС по месту жительства переизбыток
предложения труда составит более 150%.
Соотношение спроса и предложения на рынке труда АГС весьма чувствительны к
изменению как сфер занятости, так и способам организации АГС. Водоразделом является
принцип экстерриториальности. На намерения молодежи обратиться к АГС из двух
параметров – продолжительность АГС и место ее прохождения – наибольшее влияние
оказывает второй. Даже при увеличении срока службы до 4 лет, но при возможности
проходить ее по месту жительства, число кандидатов оказывается существенно больше
(54,3 тыс. чел. или 5% от числа призывников), чем при меньшем сроке в 3 года, но в другом
регионе России (8,5 тыс. чел. или же лишь 0,8% от численности призыва).
В случае применения принципа экстерриториальности не удается найти баланса между
спросом и предложением: АГС-служащими могут быть замещены не более половины
вакансий. В случае его отмены, если молодые люди смогут проходить АГС по месту
проживания, может быть многократное превышение желающих пойти на АГС по сравнению
с емкостью спроса на рынке труда.
Приблизительный баланс между спросом и предложением (с учетом завышенной оценки
предложения) достижим при условии прохождения АГС по месту жительства, если в сферу
применения АГС наряду с объектами социального обслуживания будут включены и объекты
коммунального хозяйства.
В сегодняшней редакции Закона тот сегмент рынка, где предложение труда найдет спрос в
рамках законодательно установленных норм, по-видимому, будет крайне ограничен. Между
тем, маленький рынок труда экономически невыгоден ни одному из его агентов. Очень
высокими могут оказаться удельные транзакционные издержки как государственных органов
управления, так и работодателя.
4. Сколько стоит альтернативная гражданская служба? Оценка расходов государственного
бюджета
4.1. Порядок финансирования АГС, установленный федеральным законодательством
Многолетние дискуссии в России по поводу введения АГС характеризовались
преобладанием политических и морально-этических мотивов, в то время как вопросы,
связанные с ее финансированием, остались вне поля зрения. Следует иметь в виду, что под
финансированием подразумеваются затраты, которые несут различные субъекты. Повидимому, специальная статья «расходы на АГС» в структуре расходов бюджетов различных
уровней формироваться не будет, а консолидация данных расходов будет производиться в
сугубо аналитических целях.
Основной дополнительной нагрузкой на государственный бюджет станут транспортные
расходы на переезд граждан, направленных на АГС, к месту ее прохождения и обратно.
Для работодателей основные дополнительные расходы, связанные с введением в стране
системы АГС, будут обусловлены реализованным в Законе «Об альтернативной гражданской
службе» принципом ее экстерриториальности, на основе которого они должны будут
бесплатно обеспечивать жилье, а также оплачивать проезд к месту жительства при
использовании ежегодного оплачиваемого отпуска.
12
4.2. Основные элементы расходов, исходные принципы и источники информации для
расчета, оценка расходов, связанных с системой АГС
Приводимые ниже оценки сделаны на примере 2001 г., так как по этому году имеется вся
необходимая для расчета стоимости АГС информация. Расходы, которые будут
производиться в стране в связи с введением АГС, можно описать следующим образом.
А. Оплата труда АГС-служащих в соответствии с действующей в организации системой
оплаты труда, исходя из следующих двух принципиальных условий:
1. Ее размер не может быть выше средней заработной платы по России (субъекту Российской
Федерации), так как лица, проходящие АГС, по большей части, являются
неквалифицированными работниками.
2. Размер заработной платы не может быть ниже прожиточного минимума, установленного в
регионе – субъекте Российской Федерации, где гражданин проходит АГС.
Правомерно уменьшать эту оплату на величину затрат на жилье и коммунальные услуги,
поскольку их несет работодатель.
Не исключено, что материальное положение АГС-служащего при низкой оплате труда будет
характеризоваться глубокой бедностью, и дополнительных расходов на его содержание,
оценить которые сложно, не избежать. Отказ от экстерриториальности, поэтому, мог бы
решить проблему за счет системы внутресемейных трансфертов.
В нашем расчете принимался размер средней заработной платы АГС-служащих, равный
2 391 руб. (рассчитанный как среднее арифметическое между средней зарплатой –3 282 руб7.
и прожиточным минимумом – 1 500 руб.) и использовался поправочный коэффициент
вычета расходов на жилье, равный 0,954.8
Разумеется, стоимость организации АГС в год прямо связана с числом юношей, которые
будут проходить АГС. Поэтому в зависимости от различных сценариев организации АГС
получено, что если АГС будет проходить в социальной сфере, то численность составит
4 187 чел., а расходы – 115,0 млн. руб.; в социальной и коммунальной сферах – 16 924 чел.
при расходах 462,6 млн. руб.; в социальной, коммунальной сферах, милиции и пожарных
войсках – 38 347 чел., а расходы –1 048,4 млн. руб.
Б. Начисления на оплату труда граждан, которые направлены для прохождения АГС,
рассчитываются умножением общего фонда оплаты их труда на действующие тарифы
единого социального налога и обязательных страховых платежей (в данном случае – 35,8%).
Они составили для трех сценариев, соответственно, – 41,2 млн. руб., 165,6 млн. руб. и
375,3 млн. руб.
В. Оплата жилья для АГС-служащих. При экстерриториальной организации АГС служащих
необходимо будет обеспечить жильем. Если расчет расходов строить на основе
статистических сведений о доле расходов на жилищно-коммунальные услуги в расходах
прожиточного минимума, то финансирование жилья составит 4,6% от зарплаты, по трем
сценариям, соответственно, – 5,5 млн. руб., 22,3 млн. руб. и 50,5 млн. руб.
Г. Оплата переездов граждан, направленных на АГС, рассчитывается на основе принципа
укрупнения (генерализации). Принято допущение, что возможная дальность проезда
гражданина, направленного на АГС, к месту ее прохождения равна радиусу окружности,
ограничивающей круг площадью, которая соответствует территории России.
Из расчета срока АГС в 3,5 года и полного использования поездок в отпуск в годовом
7
Социально-экономическое положение России. Госкомстат России, январь 2002 г.
8
Российский статистический ежегодник: Официальное издание. М., Госкомстат России, 2001 г.
13
исчислении получаем в среднем 2,3 поездки. Согласно экспертным оценкам, средний радиус
переезда будет составлять порядка 2 331 км. В расчете на 1 км пути стоимость составит –
0,51 руб.9 Тогда ежегодные транспортные расходы составят по трем сценариям,
соответственно, – 11,5 млн. руб., 46,3 млн. руб. и 104,9 млн. руб.
Д. Оплата профессионального обучения (в случае его необходимости). Для оценки расходов
на оплату профессионального обучения граждан, направленных для прохождения АГС,
используется принцип их минимизации. Было сделано предположение, что доля АГСслужащих, нуждающихся в профессиональной подготовке, равна доле граждан, прошедших
обучение по направлению ГСЗ, в общей численности снятых с учета безработных (в 2001 г. –
14,6% по информационной базе Минтруда России). Удельная стоимость обучения была
рассчитана как средняя стоимость профессионального обучения безработного по бюджету
Государственного фонда занятости населения России в 2000 г. и равнялась 5 090 руб.
Следует отметить, что расходы по оплате труда должностных лиц в призывных комиссиях,
федеральных и региональных органах исполнительной власти, связанных с направлением
граждан на АГС и организацией ее прохождения, в качестве одного из элементов расходов
АГС нами не учитываются, так как эти функции включены в их должностные инструкции.
Таким образом, величина расходов на обучение АГС-служащих составила по трем
сценариям, соответственно, – 3,1 млн. руб., 12,6 млн. руб. и 28,5 млн. руб.
4.3. Обязательные и дополнительные расходы, связанные с АГС
Несмотря на то, что основную часть расходов будут нести работодатели, а они, являясь по
закону организациями государственного сектора, так или иначе будут перекладывать все
расходы, связанные с АГС в России, на бюджеты различных уровней, ошибочно называть их
полностью дополнительными. При занятии имеющихся вакансий обычными гражданами
многие из этих расходов все равно были бы произведены. К числу дополнительных
бюджетных расходов системы АГС относятся только оплата пребывания в общежитиях по
месту прохождения АГС (раздел 4.2, п. В) и транспортные расходы по переезду (раздел 4.2,
п. Г).
4.4. Оценка бюджетных расходов на АГС
Суммируя оценки компонентов стоимости организации АГС, получаем величину итогового
бюджета АГС, означающую общий прирост расходов бюджетной системы на
финансирование АГС, который в 2001 г. мог составить по сценарию 1 – 17,0 млн. руб.; по
сценарию 2 – 68,6 млн. руб.; по сценарию 3 – 155,5 млн. руб. Указанные оценки –
предельные, поскольку получены, исходя из допущения, что все граждане, проходящие АГС,
проживают в других регионах и нуждаются в общежитиях и компенсации транспортных
расходов для проезда к месту работы.
Эти данные малозначимы для бюджета. По максимальному сценарию численности АГСслужащих при условии ее длительности сроком 42 месяца и экстерриториальном принципе
организации доля расходов на АГС в расходах консолидированного бюджета в 2001 г. могла
бы составить всего 0,0065%. В случае учета общего бюджета АГС (1 607,7 млн. руб.) этот
показатель составил бы 0,067%
Хотя оценка дополнительных финансовых ресурсов из консолидированного бюджета на
поддержку АГС не является драматической, следует отметить два важных обстоятельства.
Во-первых, не исключено, что при заработной плате, определенной в размере прожиточного
9
Статистический сборник Госкомстата России «Сфера услуг в России».
14
минимума, материальное положение АГС-служащего в реальности будет характеризоваться
глубокой бедностью, а значит в той или иной форме (пособие, дотации и пр.)
дополнительных расходов на его содержание не избежать.
Во-вторых, все же расходы, которые должен нести работодатель при реализации нормы об
экстерриториальности, для него могут оказаться ощутимыми, при выборе между
привлечением АГС-служащих или же обычных работников, предлагающих свой труд на
локальном рынке труда, нет уверенности, что работодатель предпочтет первое.
Выводы
Введение АГС в России, с одной стороны, представляет новый элемент политической
свободы, а с другой стороны, может принести экономическую выгоду, если рассматривать ее
как институт, компенсирующий дефицит рабочей силы на определенных сегментах рынка
труда.
В политическом отношении между законом и обществом могут установиться два типа
отношений. Первый тип возникает в том случае, если Закон об АГС будет реализован в
принятом виде и будет преследовать две цели: во-первых, удовлетворять международным
стандартам, во-вторых, не дать желающим уклониться от службы возможность использовать
этот закон.
Учету опасений представителей военных ведомств, части законодателей и некоторой доли
населения (не дать АГС превратиться в «лазейку для желающих уклониться от воинской
службы»!) будет способствовать применение таких норм закона, как значительное удлинение
срока АГС, принцип экстерриториальности, прохождение службы на территории воинских
частей и ряда других. Как показало исследование, именно преимущественно по признаку
вероисповедания все стороны видят наибольшую вероятность для призывника доказать
правомерность своих претензий. Подобное применение закона об АГС, по результатам
исследования, будет касаться крайне незначительного количества призывников.
В этом варианте, конечно, сохраняется возможность заявлять мировому сообществу о
наличии в России демократического закона и охране прав религиозных меньшинств. Вместе
с тем, движение по этому пути будет означать, что соответствующие конституционная норма
и закон в реальности никак не используются для решения сложившегося узла проблем. Более
того, окажутся обманутыми ожидания, появившиеся у части молодых людей, что нынешние
законодательная и исполнительная власти, имеющие довольно большой кредит доверия от
населения, в том числе молодежи, сумеют поставить общенациональные интересы выше
интересов военных ведомств.
Второй возможный вариант трактовки Закона в обществе может быть реализован при том
понимании буквы и духа Закона, которые отвечают позициям общественного мнения.
Гораздо чаще встречается принципиальная готовность выполнять свой долг перед
обществом в виде несения военной службы, но эта принципиальная готовность сочетается с
отказом или с острым нежеланием служить в армии в том ее состоянии, которое сложилось
сегодня. Сторонники АГС хотели бы найти в соответствующей конституционной норме и
Законе средство выразить эту свою позицию: требование в интересах Отечества создать
альтернативу нынешней организации вооруженных сил. Эти люди поддерживают
обсуждаемые сейчас в обществе реформы армии и предлагают рассматривать введение АГС
в контексте этих реформ как одно из средств оздоровить отношения армии и общества.
Оценивая политическую и социальную цену вопроса о введении АГС в терминах принятого
Закона, представляется, что говорить о новой политической свободе граждан России при
масштабах АГС в 4,2 тыс. чел. не приходится. С этой точки зрения политический выигрыш
от введения АГС сводится к ничтожно малой величине. Оценивая же экономическую цену
15
проблемы, можно сказать, что принятая редакция Закона лишает государство возможности
решить целый ряд проблем на рынке труда и в социальной сфере.
Проведенное исследование показало, что приблизительный баланс между спросом и
предложением достижим при условии прохождения АГС по месту жительства, если в сферу
применения АГС наряду с объектами социального обслуживания будут включены и объекты
коммунального хозяйства. Заметим, что именно норма об экстерриториальном прохождении
АГС сформулирована в Законе не директивно и содержит ссылку «как правило», создавая
тем самым возможности для более свободного применения этой нормы на практике. Именно
здесь кроются возможности разрешения противоречий на рынке труда АГС.
Воспользовавшись этим «коридором возможностей», государство сможет решить серьезную
проблему, связанную с хроническим дефицитом рабочей силы на общественно полезных и
социально значимых работах при незначительных потерях бюджета (не более 0,067% в
общих расходах консолидированного бюджета). Если этот шанс будет проигнорирован,
Закону об АГС грозит стать «законом упущенных возможностей».
16
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
С.В. Шишкин (ответственный редактор)
Независимый институт социальной политики
Настоящая публикация основана на использовании результатов исследовательского проекта
«Анализ доступности высшего образования»10, выполненного в 2003 г. при поддержке Фонда
Форда с участием Независимого института социальной политики (НИСП), Всероссийского
центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Института социологии РАН, Института
социально-экономических проблем народонаселения (ИСЭПН) РАН, Экономического
факультета МГУ, Казанского государственного медицинского университета, Института
педагогики и психологии развития (ИППР) г. Красноярска, Санкт-Петербургского филиала
ГУ-ВШЭ, Саратовского государственного технического университета, Центра изучения
проблем вынужденной миграции, Центра изучения культуры в г. Улан-Удэ, Научноисследовательского центра «Регион» (НИЦ «Регион») в г. Ульяновск.
1. Доступность высшего образования
Доступность образования, неравенство возможностей его получения для разных категорий
людей – эти вопросы относятся к числу тех, которые постоянно поднимаются и обсуждаются
в странах, где государство проводит политику развития демократических принципов
организации общества, стимулирования экономического роста. Политические и
экономические изменения, происходящие в нашей стране в последнее десятилетие,
актуализировали постановку вопроса об анализе складывающейся ситуации с доступностью
образования для различных групп граждан. Причем наибольшую значимость приобретает
обсуждение проблематики доступности именно высшего образования (ВО).
Это связано, прежде всего, с тем, что получение высшего образования, в отличие от общего,
не гарантируется государством всем гражданам, а его роль становится чрезвычайно важной с
точки зрения перспектив выхода страны на траекторию устойчивого экономического роста,
формирования информационного общества, развития и внедрения новых наукоемких
технологий.
1.1. Доступность и массовость высшего образования
Количественные показатели развития профессионального образования в России
свидетельствуют о повышении его доступности. За 1989-2002 гг. численность лиц с ВО
выросла в 1,5 раза11, студентов – более чем в 2,1 раза12. По относительной численности
студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в мире13. По российскому
10
Информация о проекта представлена на сайте www.socpol.ru.
11
Основные итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. Госкомстат России, 2003 г.
12
Белая книга российского образования. М., Издательство МЭСИ, 2000 г. и Статистический сборник
«Образование в Российской Федерации», Минобразования России, ГУ-ВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
13
По данным статистического сборника «Образование в Российской Федерации» (2003 г.) в России в
2002 г. на 10 тыс.чел. населения приходилось 413 студентов вузов. В большинстве развитых стран
этот показатель ниже. В 1999 г. в США он составил 382, в Канаде – 297, в Великобритании – 237,
Японии – 230, Германии – 212, Швейцарии – 171.
17
законодательству, на бесплатной основе должно обучаться не менее 170 студентов на
10 тыс. чел. населения. Фактически в 2002 г. за счет бюджетных средств обеспечивалось
обучение 197 студентов. Eсли в 1993 г. доля студентов, обучающихся за счет средств
бюджета, составляла 93,62%, то в 2002 г. – 50% (в приеме государственных вузов – 40%).14
Стремительное развитие платного образования сделало профессиональное образование
более доступным для лиц из семей со средними и высокими доходами.
Данные государственной статистики о численности выпускников 11 класса и приеме в вузы
в последние годы сближаются. ВО в России становится нормой, необходимым условием
жизни в обществе. Среди всего взрослого населения России – 80%, а среди молодых людей –
90% считают, что ВО важно для успешной карьеры15. В 2003 г. собирались поступать в вузы
83,1% учащихся средних школ, 74,0% учащихся техникумов и 38,5% учащихся ПТУ16.
Следует отметить, что структура потребностей в услугах ВО оказывается деформированной
в пользу установок на получение образования как свидетельства об определенном
социальном статусе «человека с дипломом» или как способа замещения иных форм
социальной деятельности. Развитие системы низкокачественного образования не будет в
перспективе способствовать ослаблению препятствий для социальной мобильности и
смягчению социальной дифференциации в обществе. Ценность такого «статусного ВО»
будет девальвироваться одновременно с его «массовизацией», поскольку выявится, что
полученный статус «человека с дипломом» не подкреплен соответствующими социальными
и профессиональными знаниями и навыками. Ожидания потребителей в результате окажутся
несостоятельными, что вызовет нарастание социального недовольства и претензий к системе
ВО.
Таким образом, распространенное понимание доступности ВО как возможности поступления
в вуз и полноценного обучения в нем становится недостаточным, поскольку в реальности
первостепенное значение постепенно приобретает не наличие диплома самого по себе, а то,
какой именно вуз выдал этот диплом и какие знания и социальные связи получены
студентом во время обучения. Можно сказать, что в российской системе ВО сформировались
две подсистемы: одна – массового ВО, другая – качественного профессионального
образования.
Основное предназначение «массового» или «общего ВО» – социализация учащихся. На
рынке труда наиболее привлекательной для молодых людей стала сфера услуг, которая
начинает доминировать в экономике. Именно там работодатели предъявляют
общекультурные требования к персоналу, которые обеспечивает получение «общего ВО».
Массовое ВО, отвечающее таким требованиям, является в настоящее время в основном
доступным для населения. Существующие в этой части образовательной системы проблемы
связаны
с
избыточностью
программ,
ориентированных
на
формирование
специализированных профессиональных знаний и навыков, низким качеством обучения во
многих вузах, несоответствием существующих форм вузов выполняемой искомой функции.
Получение качественного профессионального образования обеспечивается поступлением в
элитные вузы или на престижные специальности обычных вузов, а также обучением по
программам второго ВО. Так, за период с 1995 г. по 2002 г. численность студентов
государственных вузов, получающих второе ВО, выросла в 5,2 раза, составив около 5,6%
приема17. В контексте доступности ВО следует отметить, что возможности получения
14
Сборник «Россия в цифрах», Госкомстат России
15
Данные ВЦИОМ, 2003 г.
16
Данные Института социологии РАН, 2003 г.
17
Статистический сборник «Образование в Российской Федерации». Минобразования России, ГУВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
18
образования, обеспечивающего высокое качество профессиональной подготовки будущих
специалистов, для большей части населения в 90-е годы существенно усложнились.
Развитие платных услуг по подготовке к поступлению в вуз и развитие теневых форм оплаты
поступления сужают возможности способных детей из низкодоходных семей, сельской
местности и малых городов поступить в вузы, пользующиеся повышенным спросом. По
данным ВЦИОМ (2003 г.), значительная часть населения (от 40% в селах до 50% в городах)
считает, что для них недоступно не ВО как таковое, а «хорошее» ВО, 76% взрослого
населения России уверено в том, что существующая система ВО не предоставляет равные
возможности бесплатного обучения для всех.
1.2. Основные факторы, влияющие на доступность высшего образования
Проведенные в рамках проекта исследования свидетельствуют о том,что наиболее важным
фактором, влияющим на вероятность поступления в вуз, является социальный капитал семьи
(родственные, корпоративные, статусные связи). За ним следуют доход18 и место
проживания семьи, которые определяют качество полученного общего образования. На
доступность ВО они оказывают примерно одинаковое влияние.
Исследования, проведенные в Республике Татарстан и Республике Бурятия,
свидетельствуют, что преподавание в школах и в вузах на национальных языках не является
столь значимым дифференцирующим фактором в сфере доступности высшего образования
как социальный капитал и доходы.
Территориальный фактор оказывает существенное влияние на доступность ВО. В учебных
заведениях, расположенных в сельской местности и малых городах, удаленных от вузовского
центра региона, качество среднего образования, обычно ниже, чем в учебных заведениях
крупных городов. Большинство учебных заведений, расположенных в сельской местности и
малых городах, не включены в довузовские подготовительные сети, или включены на
худших условиях по сравнению со школами в вузовских центрах. В них, как правило,
отсутствует профильное обучение, дополнительные предметы. Поэтому учащиеся не имеют
возможности получить качественное довузовское образование, не могут воспользоваться
льготными условиями приема в вуз, которыми зачастую пользуются выпускники элитных
городских базовых школ19.
Оценка населением своих шансов на получение ВО прямо пропорциональна величине
населенного пункта, в котором они проживают. Для жителей столичных городов ВО
доступнее в 2 раза по сравнению с жителями села20. ВО доступнее для выпускников
городских школ по сравнению с выпускниками сельских школ в 1,14 раза, для выпускников
специальных средних учебных заведений из города по сравнению с выпускниками из села –
в 1,56 раза21.
Территориальный фактор также оказывает значимое влияние на доступность ВО для
18
За подготовку в вузы платили 80-89% семей абитуриентов (данные Фонда «Общественное мнение»,
декабрь 2002 г.; Фонда ИНДЕМ, 2002 г.)
19
Законодательно установленный порядок приема в вузы может нарушаться следующим образом.
Вузы проводят олимпиады для выпускников базовых школ, построение их рейтингов по
успеваемости, на основании чего зачисляют лучших из них. Некоторые из вузов совмещают
выпускные экзамены в школе со вступительными экзаменами в вуз. Достаточно часто вузы
проводят вступительные испытания на территории базовых школ или при участии учителей из этих
школ (данные НИЦ «Регион», 2003 г., ИППР, 2003 г.)
20
Данные ВЦИОМ, 2003 г., ИППР, 2003 г.
21
По оценкам самих респондентов (данные Института социологии РАН, 2003 г.)
19
инвалидов. Несмотря на увеличение за период с 1996 г. по 2003 г. доли приема инвалидов в
общем приеме вузов в 5 раз (с 0,08% до 0,4%)22, доступ к ВО для многих инвалидов
затруднен из-за неприспособленности рядовых вузов для их обучения, неравномерности
размещения вузов, осуществляющих программы для инвалидов по территории России,
неотлаженности схемы «деньги следуют за инвалидом».
Доступность ВО затрудняется институциональными барьерами между разными
образовательными системами. Преподаватели вузов сознательно воспроизводят разрыв
между уровнем и характером знаний, даваемых школой, с одной стороны, и выдвигаемых
вузом требований, с другой. Этот разрыв вызвал к жизни фактически целое новое звено
образовательной системы, выстроившееся между школой и вузом. Это система
репетиторства и подготовительных отделений. Наибольший перепад между требованиями
вузов и школьными программами задан столичными вузами. В столицах 62% учащихся
заявили, что им не хватило школьных знаний для поступления, в «провинции»
соответствующий ответ дали лишь 38%. Можно полагать, что перепад выше там, где у
учащихся имеется возможность преодолевать его с помощью финансовых вложений.
«Непрестижные» и «среднеконкурсные» специальности вполне доступны школьникам из
малообеспеченных семей и села при условии хорошей успеваемости и/или возможности
оплатить учебу на очных подготовительных курсах, а также в случае включения таких
школьников в список поступающих в вузы в рамках целевого приема23. Среди студентов
«среднеконкурсных» специальностей – 30% из семей с низким ресурсным потенциалом
(социальным и экономическим) и 47% – со средним24. На «высококонкурсных» же
специальностях учится лишь 12% студентов из семей со слабыми ресурсными
возможностями и 41% из семей со средним достатком, поскольку поступление на эти
специальности предполагает существенные затраты на довузовскую подготовку (в среднем
200-300 долл. США25) или наличие выдающихся способностей. Поступление на
высококонкурсные специальности без занятий с репетиторами, либо обучения в профильных
лицеях и школах, либо взятки (от 650 долл. и выше26) маловероятно.
Учащиеся разных образовательных подсистем четко различаются по устремлениям и
возможностям получения ВО. В более престижные вузы собираются поступать учащиеся
средних школ (7,52 балла), в менее престижные – учащиеся техникумов (7,24 балла) и еще
менее престижные – учащиеся ПУ (6,67 балла). Тех, кто хотел бы иметь ВО, но не станет
поступать в вуз: cреди выпускников школ – около 8% (среди детей мигрантов – 25%27);
среди учащихся специальных средних учебных заведений – примерно 20%; среди учащихся
профессиональных училищ – почти 40%28. По существующим статистическим данным29,
доля выпускников школ в приеме вузов в 2002 г. составляла 65%, специальных средних
учебных заведений – 24,8%, профессиональных училищ – 4,6%.
22
Данные Саратовского государственного технического университета, 2003 г.
23
Данные НИСП, 2003 г.
24
Данные ИСЭПН РАН, 2003 г.
25
В.П. Бусыгин, Е.Б. Галицкий, М.И. Левин, Е.А. Левина. Затраты домохозяйств на рынке высшего
профессионального образования. М., ГУ-ВШЭ, 2003 г. и Общероссийский массовый опрос по
России и Пермской области. Фонд «Общественное мнение», декабрь 2002 г.
26
Данные НИСП, 2003 г.
27
Данные Центра изучения проблем вынужденной миграции, 2003 г.
28
По данным Фонда «Общественное мнение», декабрь 2002 г., Института социологии РАН, 2003 г.
29
Статистический сборник «Образование в Российской Федерации». Минобразования России, ГУВШЭ, ЦИСН, 2003 г.
20
Доступность ВО определяется возможностями не только поступить в вуз, но и успешно
закончить весь курс обучения. В элитном вузе второй по значимости причиной, приводящей
к отчислению студентов, после индивидуальных качеств – неспособности учиться,
адаптироваться к нагрузкам и т.п. – является экономический фактор: необходимость
зарабатывать на жизнь или изменение материального положения и невозможность оплаты
обучения. Государственная политика в области материальной поддержки студентов
неэффективна: размеры стипендии мизерны, практически отсутствует финансовая
поддержка наиболее успевающих и целеустремленных студентов, молодых студенческих
семей и т.д.
1.3. Влияние ЕГЭ и ГИФО на доступность высшего образования
С 2001 г. началась апробация механизма проведения единого государственного экзамена
(ЕГЭ) для выпускников школ. Экзамен проводится в форме теста, имеющего несколько
составных частей. Предполагается, что ЕГЭ заменит вступительные экзамены в вузы. Прием
абитуриентов на бесплатное обучение будут осуществляться в соответствии с оценками,
полученными ими по ЕГЭ. Одной из задач введения ЕГЭ выступает создание условий для
повышения доступности ВО для детей из сельской местности или отдаленных от вузов
территорий. В качестве перспективы реформирования механизма государственного
финансирования среднего и высшего профессионального образования в настоящее время
рассматривается введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО).
Введение ГИФО призвано снизить расходы семей на образование за счет сокращения
«теневого сектора».
В случае замены существующего механизма приема в вуз на отбор строго по результатам
ЕГЭ расширяется доступность получения качественного ВО в наиболее престижных вузах
(факультетах) для особо одаренных детей из семей с низкими доходами, сельской местности
и малых городов. Но ситуация не улучшается для абитуриентов, принадлежащих к этим же
социальным группам, способным к учебе, но не имеющим выдающихся способностей.
Вследствие более низкого в среднем качества подготовки выпускников школ в сельской
местности и малых городах, они будут иметь более низкие оценки по ЕГЭ, чем их
сверстники из крупных городов, и поступить в вуз смогут только при условии полной или
частичной оплаты обучения. Результаты апробации ЕГЭ и ГИФО в 2002 г. не позволяют
сделать однозначных выводов о повышении доступности вузов для сельских жителей.
Апробация предложенной схемы ГИФО актуализировала проблему снижения доступности
вузов для тех, кто не поступил сразу после окончания школы.
Введение ЕГЭ и ГИФО, безусловно, является значительным шагом вперед в решении
проблем расширения доступности ВО. Но одних этих инструментов принципиально
недостаточно. Существующее неравенство возможностей поступления в вузы,
обусловленное неравенством образовательного потенциала школ, расположенных в разных
населенных пунктах, и неравенством доходов, не будет устранено благодаря введению ЕГЭ и
ГИФО. Поэтому при реформировании механизмов приема в вузы необходимы и другие
инструменты, способствующие повышению доступности ВО.
2. Подходы к решению проблем доступности профессионального образования
2.1. Выравнивание стартовых возможностей
Государственная политика выравнивания стартовых возможностей при поступлении в вуз
может развиваться в трех направлениях:
•
выравнивание качества среднего (общего) образования;
21
•
квотирование части мест в вузах для наиболее одаренных представителей социальнонезащищенных групп населения (в данную группу входят лица из семей с низкими
доходами и невысоким социальным капиталом, в том числе учащиеся
профессиональных училищ, жители сельской местности и малых городов, не
получившие «хорошего» среднего образования);
•
субсидирование обучения для одаренных представителей социально-незащищенных
групп населения на платной основе.
•
Постепенное выравнивание качества среднего образования может быть обеспечено:
•
последовательным осуществлением контроля за выполнением образовательных
стандартов с помощью механизма ЕГЭ;
•
реализацией программы реструктуризации сельских школ и создания школьных
округов;
•
стимулированием создания базовых школ вузов в сельской местности и малых
городах (возможно, было бы целесообразно стимулировать вузы к организации
полноценных довузовских подготовительных сетей в сельской местности, запретив
заключение договоров с базовыми школами в городе, но оставив возможность
заключать их с профессиональными училищами и средними специальными учебными
заведениями);
•
образованием университетских комплексов на базе вузов, профессиональных училищ
и средних специальных учебных заведений.
Восполнить недостаточное качество довузовской подготовки можно с помощью
использования административного ресурса, выделяя для социально-незащищенных
категорий абитуриентов часть бюджетного приема через механизм квотирования (аналог
целевого приема, но без участия региональной исполнительной власти; выбор претендентов
на участие в конкурсе на места, выделяемые в рамках квот, осуществляется по результатам
ЕГЭ). Но такой механизм представляется наименее предпочтительным вследствие
проблематичности определения и соблюдения критериев выделения целевых категорий.
Такие критерии, как место проживания абитуриента, тип учебного заведения, которое он
закончил, средний уровень доходов, приходящихся на 1 члена его семьи, на наш взгляд, не
смогут адекватно выявить данные категории.
В любом случае необходимо усиление контроля за выполнением вузами федерального
законодательства, регулирующего прием в вузы, с целью исключения создания
непредусмотренных законом льготных условий приема для отдельных групп граждан.
Наиболее предпочтительным представляется полное или частичное покрытие расходов
социально-незащищенных лиц на обучение на платной основе, используя механизмы
образовательных кредитов, государственных возвратных субсидий, повышенных ГИФО и
т.п. Проблема определения и соблюдения критериев выделения категорий лиц,
заслуживающих поддержки, возникает и в данном случае, и требует специального анализа.
Но в отличие от квотирования, острота этой проблемы уменьшается вследствие применения
экономических, а не административных форм поддержки поступления в вузы.
Однако такой путь связан с дополнительными расходами бюджета на ВО или сокращением
числа бюджетных мест в вузах.
Для повышения доступности высшего профессионального образования для инвалидов
необходимо:
•
расширить круг вузов в разных регионах, получающих целевое финансирование на
реабилитационную и коррекционную составляющие ВО инвалидов;
22
•
включить показатели обучения инвалидов в систему рейтинговых оценок вузов;
•
выработать единые национальные нормы практики обучения инвалидов в отношении
программ подготовки персонала, включая квалификационные требования, этику,
методы обучения и оценки работы студентов.
•
усилить требования к выполнению контрольных нормативов по созданию
безбарьерной среды в вузах, развитию транспортных услуг студентам-инвалидам;
•
принять ФЗ «О специальном образовании».
2.2. Направления государственной политики по развитию массового высшего образования
Существует два альтернативных варианта активной реакции государства на развитие
массового ВО.
Первый вариант – стимулирование развития качественного среднего и начального
профессионального образования и перемещение в эти системы функций массового
послешкольного образования:
•
постепенное сокращение бюджетных мест в массовом ВО (частично за счет закрытия
государственных вузов, частично за счет укрупнения государственных вузов),
концентрация бюджетного финансирования на поддержке «сильных» вузов;
•
модернизация
образовательных
стандартов
учреждений
профессионального и среднего профессионального образования;
•
преобразование части вузов в колледжи повышенного общего образования (колледжи
общей подготовки), подготовительного для получения профессионального ВО
(выпускник – бакалавр без указания специализации);
•
переориентация части потенциальных студентов вузов, дающих массовое ВО, на
средние специальные учебные заведения и профессиональные училища;
•
перераспределение бюджетных средств из сферы высшего профессионального
образования в сферу начального профессионального и среднего профессионального
образования (правда, данный путь, по-видимому, предполагает перевод всех средних
специальных учебных заведений и профессиональных училищ на федеральный уровень).
начального
Второй вариант – реструктуризация системы высшего профессионального образования,
обеспечивающая более четкую дифференциацию вузов и ступеней ВО. Это означает переход
вузов на двухуровневое высшее образование (бакалавриат и магистратуру) и предполагает
разделение вузов на массовые учебные заведения, готовящие только бакалавров, и на вузы,
ведущие подготовку как по бакалаврским, так и по магистерским программам.
Подобное разделение можно провести, ужесточив образовательные стандарты к
магистерским программам, а также проводя мониторинг трудоустройства выпускников вуза
(если 50-75% выпускников вуза работает не по специальности, то данный вуз следует
относить к массовым). Возможно внесение некоторых изменений в норматив 170 бюджетных
студентов государственных вузов на каждые 10 тыс. чел., проживающих в России.
Например, можно дифференцировать его для бакалавров и магистров. Таким образом, при
тех же финансовых затратах можно сделать более массовым бакалавриат, несколько
ограничив число бюджетных студентов в магистратуре.
Поскольку доступ на бюджетные места в магистратуру будет возможен не для всех
выпускников бакалавриата, то представляется целесообразным введение единого
государственного экзамена для выпускников бакалавриата, по результатам которого будет
осуществляться прием в магистратуру на конкурсной основе. На этой стадии возможна
привязка результатов ЕГЭ к ГИФО, государственным
возвратным
субсидиям,
образовательным кредитам и т.п.
23
ДОХОДЫ НАСЕЛЕНИЯ И ДОСТУПНОСТЬ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ
А.Л. Александрова, Л.Н. Овчарова, С.В. Шишкин
Независимый институт социальной политики, Институт экономики города, Москва, февраль
2003 г.
Становление рыночных отношений в России привело к существенным изменениям в уровне
жизни российских граждан и выдвинуло новые задачи перед государственными институтами
в области экономического благосостояния.
1. Динамика уровня и структуры доходов и расходов населения
Падение реальных доходов и рост их дифференциации – это две основные тенденции в
изменении благосостояния граждан России за последние десять лет, спровоцировавшие рост
численности бедного населения.
Данные о динамике изменения средних показателей доходов населения30 показывают, что
опережающий рост цен по сравнению с ростом номинальной оплаты труда и доходов снизил
реальные денежные доходы более чем в 2 раза.
Процесс перераспределения объема денежных доходов в пользу небедного населения
начался еще в 1992 г., когда доля доходов 20% наименее обеспеченного населения
сократилась сразу в 2 раза: с 11,9% в 1991 г. до 6% в 1992 г.31 Доля доходов второй, третьей и
четвертой групп неуклонно снижалась: с 57,4% в 1991 г. до 46,4% в 2000 г., что
свидетельствует об ухудшении материальных позиций среднедоходных слоев населения –
потенциальных представителей формирующегося среднего класса.
Если остановиться на особенностях российской бедности, то на текущий момент, согласно
официальным статистическим данным, вырисовывается следующая картина.
Примерно треть населения имеет располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, то
есть являются бедными в соответствии с российскими стандартами определения и измерения
бедности. При этом порядка 10% населения не могут себе позволить в достаточном
количестве покупку даже самых дешевых продуктов питания, что свидетельствует о
проявлении форм крайней бедности. Анализ профиля бедности позволяет сделать вывод о
том, что половина бедных – это семьи работающих бедных.
Одним из главных факторов, стимулирующих рост бедности, является ограничение доступа
к доходам, при этом в условиях высокой дифференциации доходов система социальных
трансфертов не способствует их выравниванию.
2. Барьеры в доступе к доходам, возникающие на рынке труда
Ограничения в доступе к доходам, возникающие на рынке труда, связаны, во-первых, с
рисками потери работы для трудоспособных граждан, во-вторых, с изменениями в системе
оплаты труда.
2.1. Бедность и занятость
30
Рассчитано по Статистические сборники: Социально-экономическое положение России за декабрь
1991 –2000 г. и за ноябрь 2001 г. Разделы : Цены и Уровень Жизни
31
Российский статистический ежегодник. Стат.сб./ Госкомстат России. М., стр. 187.
24
За годы реформ численность экономически активного населения сократилась (в 2001 г. –
70 968 тыс. чел. или 95% от уровня 1992 г.), при этом только 91,1% имели статус занятых
(тенденция к росту безработицы), а инновационные стратегии трудовой активности
оказались доступны достаточно ограниченному числу граждан: стали успешно заниматься
предпринимательской деятельностью – 6%; перешли работать на частное предприятие с
более высокой оплатой труда – 4%32. Более 60% не смогли ничего предпринять для
повышения уровня жизни выше порога бедности.
Анализ профиля бедности позволяет нам утверждать, что наличие в семье неработающего
трудоспособного взрослого в большинстве случаев приводит к бедности.
Анализ системы выплаты пособий по безработице в России позволяет сделать следующие
выводы: в среднем по России около половины зарегистрированных безработных получают
минимальное пособие по безработице, средние выплаты безработным за период с 1993 г. по
1999 г. колебались в пределах 28%-68% от прожиточного минимума и резко сократились (до
40%) в 1999 г. после принятия поправок к Закону «О занятости населения в Российской
Федерации».
Таким образом, в настоящее время пособия по безработице не решают проблемы бедности
семей их получателей.
2.2. Приоритетные направления политики занятости на рынке труда
Таким образом, задача сдерживания безработицы распадается на ряд мер, большая часть
которых способна дать какой-либо эффект в комплексе с другими: активизация
экономического роста в целях создания новых рабочих мест; разработка эффективного
механизма финансирования активных и пассивных программ; повышение эффективности
работы Служб занятости; создание специальных программ борьбы с безработицей в регионах
с повышенной напряженностью на рынке труда; создание действенной системы
материальной помощи безработным (например, системы страхования от безработицы).
2.3. Динамика стратегий формирования, уровня и дифференциации оплаты труда
Реальная начисленная заработная плата в 2000 г. составила 32% от уровня 1990 г.
В 2001 г. средняя заработная плата составляла 200% от среднероссийского прожиточного
минимума.
Именно зарплата – главный фактор формирования бедности в семьях работающих.
В условиях переходной экономики широкое распространение получила неформальная оплата
труда. В целом в рамках теневого сектора формируется от 25% (оценка Госкомстата России)
до 50% (оценка МВД России) всего фонда оплаты труда.
В некоторой степени компенсировать низкий уровень заработной платы помогает вторичная
занятость (в мае 2000 г. – 2,1%)33. По данным ВЦИОМ, в нее вовлечено от 11% до 17%
работающего населения34, а доходы составляют значительную долю в бюджете семьи.
Вторичная занятость, являясь одной из активных моделей адаптации к новым
экономическим условиям, доступна далеко не всем работникам35, объективные ограничения
32
Данные Российского Мониторинга Экономического Положения и Здоровья Населения, 1998 г.
33
Госкомстат России
34
Мониторинг общественного мнения, 1997г., 1998 г.
35
Данные обследования ИСЭПН РАН по общероссийской выборке, 2000 г. Респонденты могли
отмечать несколько ответов, поэтому сумма больше 100%.
25
связаны либо с состоянием здоровья (23%), либо с режимом занятости оплачиваемой (49%) и
неоплачиваемой (домашней, 21%) работой. Таким образом, дополнительная занятость не
всегда помогает преодолеть бедность.
За период с 1991 г. по 2000 г. уровень дифференциации оплаты труда вырос в 4 раза36. Рост
неравенства в оплате труда не способствовал ни производительности труда, ни
экономическому росту.
Стратегии работодателей при установлении заработной платы изменились. Для
промышленных предприятий государственная тарифная сетка все более служит лишь
ориентиром (строго соблюдалась в 1994 г. в 56% предприятий, в 2000 г. – в 22,7%).
Государственные предприятия стремятся использовать прежние схемы. Частное
предпринимательство предпочитает разнообразные системы оплаты труда. Из-за этого
высокий риск бедности для низкоквалифицированных работников связан не только с низким
уровнем оплаты труда, но и с более низкими гарантиями ее выплаты из-за возросшей
значимости субъективных решений руководства при ее определении.
2.4. Меры содействия сокращению бедности в сфере оплаты труда.
Для сокращения бедности необходимо увеличение объема средств, направляемых на рост
заработной платы низкооплачиваемых работников. Ресурсы могут быть получены за счет:
устойчивого экономического роста (рост зарплаты работников бюджетного сектора;
внедрение механизмов плавной индексации заработной платы; расширение возможностей
учреждений бюджетной сферы по привлечению ресурсов для оплаты труда);
совершенствования распределительных отношений (снижение дифференциации тарифной
сетки) и проведения политики, направленной на сокращение незаконных форм оплаты труда
(задержки выплаты зарплаты, ее выплата в натуральном выражении и т.д.)
3. Барьеры в доступе к системе социальных льгот и выплат
3.1. Общая характеристика системы социальных льгот и выплат
Социальные трансферты являются важным источником доходов российских граждан и
предоставляются в форме денежных пособий, натуральных выплат и субсидий на оплату
услуг. Социальные трансферты, выплачиваемые в денежной форме, составляют 13-15% от
денежных доходов, при этом 70-80% их общего объема приходится на пенсии37.
Большинство социальных пособий предоставляется по принципу принадлежности к
определенной категории населения (ветераны войны, дети, инвалиды, пенсионеры и т.д.), без
учета уровня доходов домохозяйств. Лишь два пособия – ежемесячное пособие на детей и
пособие по нуждаемости назначаются при условии проверки доходов. Около 70% всей
суммы назначенных пособий приходится на пособие по временной нетрудоспособности,
ежемесячное пособие на каждого ребенка, пособие по безработице. При этом в 1998 г. было
не выплачено 36,7% общей суммы пособий, а в 1999 г. – 21,0%.
Важным элементом социальной поддержки для российских граждан являются льготы на
оплату социально значимых услуг и социальные выплаты в натуральном выражении:
дотации на оплату жилья и коммунальных услуг; транспортных расходов; отдыха;
медицинского обслуживания и медикаментов; содержание детей в дошкольных
учреждениях; дотации на питание. Согласно данным Госкомстата России, какие-либо
36
Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. Сб. Госкомстат России. М., 2001
г.
37
Социальное положение и уровень жизни населения России. М., 2000 г., стр. 154, 214
26
дотации и льготы получали: в 1997 г. 31,1% домохозяйств, а в 2001 г. – 43,6%. Причем в 2000
г. их средний размер на одно домохозяйство составил 107 руб.38, что позволяет нам оценить
такие расходы на макроуровне как 1,1% от ВВП и 2% от доходов населения.
Итак, оценка общего объема средств затруднена, законодательство, регулирующее
назначение и предоставление социальных льгот и дотаций, непрозрачно, противоречиво,
повсеместно нарушается и не обеспечено финансовыми ресурсами.
3.2. Федеральная система социальных пособий и льгот и роль федерального бюджета в их
финансировании
Государственные внебюджетные фонды (ГВФ)39 являются одним из основных источников
финансирования социальных выплат на федеральном уровне, причем следует отметить, что
система социального страхования практически не претерпела изменений.
Основу федеральной системы социальных льгот составляют следующике выплаты.
Ежемесячное пособие на детей в возрасте до 16 лет из малообеспеченных семей в
III кв. 2001 г. в среднем составило 85,4 руб. (4,7% от прожиточного минимума ребенка). Оно
не решает проблемы бедности для семей с детьми. В 2000 г. несмотря на то, что доля бедных
оценивалась на уровне 36,4%, получателями данного пособия были 68,8% детей, что
свидетельствует о весьма слабой работе процедур контроля доходов семей с детьми.
Система льгот (скидок) на лекарства представляет собой категориальную систему. Целый
ряд законов устанавливает категориальные льготы по оплате жилой площади, коммунальных
услуг, транспортных расходов, телефона и т.д. Кроме этого, существует программа
жилищных субсидий для бедных. К 2001 г. их число возросло до уровня 9,1% населения, при
этом стоимость данной программы оценивается на уровне 5,9 млрд. руб.
Отметим, что многие федеральные социальные программы финансируются и за счет
региональных и местных бюджетов. Вместе с тем, межбюджетные трансферты не решают
проблемы финансирования, регионы очень часто используют свои ресурсы для гарантии
выплат по федеральным мандатам. Несмотря на нехватку средств, региональные социальные
программы чаще всего либо расширяют круг участников федеральных социальных
программ, либо вводят новые формы пособий и льгот. Получателями адресного пособия в
каждом регионе являются 5-6% населения, несмотря на то, что во всех регионах,
выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25%. При этом средний размер пособия –
всего 40-80 руб. на человека.
3.3. Кто сегодня получает социальные льготы и выплаты?
Каково положение бедных домохозяйств в общей иерархии доступа к социальным льготам?
Из системы социальных льгот оказываются исключенными 65% неполных семей с детьми и
почти 50% многодетных семей, в то время как именно эти семьи имеют максимальный риск
бедности. По данным НОБУС40, и по показателям доступа к льготам и по размерам ресурсов,
38
Социальное положение и уровень жизни населения России. Стат. сб. Госкомстат России. М.,
2002 г.
39
В соответствии со статьей 144 Бюджетного Кодекса в состав ГВФ были включены: Пенсионный
фонд Российской Федерации (ПФ), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС),
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Государственный фонд
занятости населения Российской Федерации (ГФЗН), сейчас прекративший свое существование.
40
Установочное национальное обследование благосостояния населения и его участия в социальных
программах.
27
которые предоставляются, бедные семьи в меньшей степени включены в данную форму
социальной поддержки. Такая тенденция наблюдается по всем льготам, как по самым
распространенным, так и дорогим, в расчете на одного получателя.
4. Доступность медицинской помощи
4.1. Государственные гарантии оказания населению медицинской помощи и их финансовое
обеспечение
В советском государстве всем гражданам впервые в мире было гарантировано бесплатное
получение медицинской помощи (МП). Введение в России системы обязательного
медицинского страхования (ОМС) должно было это изменить. Однако этого не произошло.
По принятой в 1998 г. программе правительства хотя и не предусматривается изменений в
перечне видов бесплатной МП, но предполагается трансформация структуры оказания МП в
пользу менее ресурсоемких ее видов. К сожалению, экономические показатели содержатся
лишь в методических рекомендациях по разработке территориальных программ. Используя
эти параметры, можно оценить размеры требуемых затрат на предоставление фактических
объемов МП населению. В 2001 г. они должны были бы составить 3,2% ВВП41. Сумма
бюджетных расходов на здравоохранение и взносов на ОМС работающего населения
составила в 2001 г. 2,8% ВВП. В результате уровень финансового обеспечения равнялся
85%. Эта оценка по многим причинам является завышенной. По результатам практической
разработки территориальных программ государственных гарантий, дефицит финансовых
средств на выполнение территориальных программ оценивался в 1999 г. в размере 40%50%42.
4.2. Расходы населения на медицинскую помощь
Длительное сохранение дисбаланса между государственными обязательствами и реальными
финансовыми потоками оказывает негативное влияние на функционирование системы
здравоохранения. Происходит сокращение масштабов профилактики заболеваний,
ухудшение доступности качественной медицинской помощи для широких слоев населения.
Растет платность медицинской помощи и расширяется практика неформальных платежей.
Доля платных медицинских услуг в общем объеме платных услуг населению в период с
1993 г. по 2001 г. увеличилась с 1,7% до 4,6%. Это вряд ли может быть объяснено лишь
ростом спроса на медицинские услуги высокодоходных слоев населения.
Согласно официальным данным о структуре расходов домохозяйств на конечное
потребление,43 происходит рост доли средств, затрачиваемых населением на МП. В 1994 г.
доля затрат на медицинские услуги составила 0,4% совокупных расходов населения, а на
медицинские товары и предметы гигиены – 2,5% (в 2000 г. – 0,9% и 3,5%).
Социологические исследования показали, что оплата населением МП, бесплатное
предоставление которой гарантируется законом, стала массовой практикой в российской
действительности, причем теневая оплата является ее важной составляющей.
4.3. Пути преодоления разрыва между обязательствами и возможностями государства
41
Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М., ИЭПП, Теис, 2000 г.
42
Щетинина М. Гарантии – это святое. // Медицинский вестник, 1999 г., №19 (134), стр. 1
43
Доходы, расходы и потребление домашних хозяйств в 2000 году. М., Госкомстат России, октябрь
2001 г., стр. 34-38
28
Возможны три основные
государственных гарантий.
стратегии
достижения
финансовой
обеспеченности
Первая стратегия предусматривает рост государственного финансирования здравоохранения
в сочетании с ограниченными мероприятиями по реструктуризации системы МП и
повышению ее эффективности. Расчеты показывают, что без существенного увеличения
доли расходов государства на здравоохранение в ВВП первая стратегия обрекает на
сохранение разрыва между государственными гарантиями и их финансовым обеспечением
вплоть до конца десятилетия44. При этом группам населения с относительно низкими
уровнями дохода придется покрывать около четверти дефицита.
Вторая стратегия ориентирует на существенное повышение эффективности использования
имеющихся ресурсов, достигаемое за счет реструктуризации МП с переносом максимально
возможной ее части на амбулаторный этап и одновременной ликвидацией финансирования
высвобождающихся мощностей (потребность в финансировании гарантируемых объемов
МП уменьшается на 14%, а финансовая сбалансированность госгарантий может быть
достигнута в 2007 г.)
Третья стратегия предполагает сочетание мер по повышению эффективности системы
здравоохранения с частичным пересмотром гарантий и сокращением МП (по видам, объемам
и условиям предоставления), полностью оплачиваемой за счет общественных источников
(возможно введение соплатежей для граждан с относительно высокими уровнями доходов,
тогда рост их расходов составит на 36%). Это позволяет сразу сбалансировать программу
государственных гарантий с ее финансированием.
Несмотря на официальное принятие второй стратегии, начиная с 2000 г., реально реализуется
первая стратегия. Это приведет к сохранению дифференциации в экономической
доступности МП для групп населения, различающихся по уровню дохода и месту
жительства, а также повсеместное укоренение практики неформальных платежей во
взаимоотношениях между медицинскими работниками и пациентами.
На наш взгляд, преодоление разрыва между обязательствами и возможностями государства
невозможно без пересмотра этих обязательств. Анализ возможных вариантов легализации в
нашей стране платежей населения за МП показывает, что реализация любого из них чревата
серьезными негативными социально-экономическими и политическими последствиями.
Однако сохранение существующих условий предоставления МП также неизбежно приведет
к росту социальной напряженности.
Решение, которое минимизирует негативные последствия, состоит в следующем. Нужно
четко определить состав медицинской помощи, который государство может действительно
бесплатно предоставить сейчас всему населению в рамках системы ОМС. При этом условии
и при усилении контроля за оказанием бесплатных и платных медицинских услуг может
быть обеспечена доступность гарантируемого в системе ОМС пакета медицинских услуг и
лекарственной помощи для всех граждан.
Гарантии бесплатного получения медицинской помощи сверх пересмотренной программы
ОМС длительное время неизбежно будут оставаться несбалансированными с размерами их
государственного финансирования. Получение соответствующих видов медицинских услуг
должно предоставляться в порядке очереди, либо оплачиваться самими гражданами. При
этом неформальные платежи неизбежно сохранятся. Реалистичнее пытаться косвенно
регулировать этот теневой рынок: поддерживать развитие легального платного сектора
здравоохранения и регулировать в нем цены на монопольно предоставляемые медицинские
44
Бесплатное здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив:
Т.В.Богатова, Е.Г.Потапчик, В.А.Чернец., А.Е.Чирикова, Л.С.Шилова, С.В.Шишкин (руководитель
проекта). Независимый институт социальной политики. М., ООО «Пробел-200», 2002 г.
29
услуги, использующие новые и эксклюзивные технологии, с тем чтобы легальные цены
служили ограничителем для цен теневого рынка. Для этого, в частности, необходимы
изменения в установленных государством правилах ценообразования на платные
медицинские услуги.
5. Доступность образования
5.1. Изменения в системе образования в переходный период
Согласно
российскому
законодательству,
государство
гарантирует
гражданам
общедоступность и бесплатность общего образования и начального профессионального
образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего, высшего и
послевузовского образования в государственных и муниципальных образовательных
учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые45.
Изменения, происходившие в 90-е годы в сфере образования, касались прежде всего ее
организационно-технологической составляющей. Произошли существенные перемены в
содержании образовательных программ и ликвидирована всеобщая его унификация, активно
шел процесс авторских программ обучения, возникла ситуация альтернативности
образовательных программ, в последние годы стала развиваться новая форма получения
образования - дистанционное обучение, появились новые виды образовательных
организаций. Произошли изменения в институциональной структуре образовательных
организаций: возник сектор негосударственного образования.
В 2000 г. в Российской Федерации работало 50,0 тыс. дошкольных учреждений, в которых
воспитывалось 4,3 млн. детей (57% детей дошкольного возраста). Причем в девяностые годы
их число сократилось на 42%. Это было вызвано сокращением численности детей,
экономической невозможностью для многих предприятий продолжать содержать на своем
балансе дошкольные учреждения, а также снижением спроса родителей на услуги
дошкольных учреждений из-за сокращения реальных доходов и появления возможностей
тратить больше времени на воспитание детей вследствие неполной занятости на работе или
проблем с трудоустройством.
В 2001/2002 учебном году в России работали 66,2 тыс. дневных государственных
общеобразовательных школ, в которых обучалось 19,4 млн. школьников.46 Количество
негосударственных общеобразовательных школ достигло 662 (1,0% от общего числа
дневных школ), в основном – в крупных агломерациях.
В 2001 г. в России насчитывалось 3 872 учебных заведения начального профессионального
образования с численностью учащихся 1 649 тысяч человек, причем их роль в обучении
молодежи заметно уменьшилась.
На начало 2001/2002 учебного года российская система образования включала 2 585 средних
специальных учебных заведений, в которых среднее профессиональное образование
получали 2,4 млн. студентов. Негосударственные образовательные учреждения
немногочисленны: на начало 2002 г. – 3,4% от общего числа.
На начало 2001/2002 учебного года в Российской Федерации действовало 621
государственных высших учебных заведения (вуза), в которых обучалось 4,8 млн. студентов.
В 2000 г. в негосударственных вузах обучалось 11,6% от общего числа студентов. По
относительной численности студентов вузов Россия занимает одно из лидирующих мест в
45
Закон Российской Федерации «Об образовании», ст. 5
46
Российский статистический ежегодник. М., Госкомстат России, 2002 г., стр. 209-236
30
мире47. По сравнению с концом 80-х годов доля лиц с высшим образованием в общей
численности занятых в экономике возросла почти вдвое и составила в начале третьего
тысячелетия почти четверть занятых. Следует, однако, отметить, что в значительной мере
этот рост связан с желанием юношей избежать призыва в армию. Фактором роста спроса на
высшее образование (ВО) стали также ухудшение положения с занятостью и рост
безработицы.
5.2. Финансирование образования
Существующее экономическое устройство российской системы образования характеризуется
следующими главными проблемами:
•
размеры государственного финансирования образования, значительно
сократившиеся в 90-е годы, не достаточны для реализации конституционных прав граждан
на получение образования (расходы на образование в целом уменьшились с 3,6% ВВП в
1991-1992 гг. до 3,1% ВВП в 2000 году48);
•
происходит неконтролируемое государством замещение бесплатных
образовательных услуг платными (объем всех видов платных образовательных услуг,
оказанных населению в 2001 г., составил 56,0 млрд.руб. или 0,6% ВВП49).
Развитию платных образовательных услуг (платных курсов, репетиторства) способствовало
также усиление разрыва между требованиями к уровню знаний, достаточному для успешного
окончания школы, и требованиями к уровню знаний абитуриентов, предъявляемыми вузами.
В предоставлении платных услуг ВО в настоящее время лидируют именно государственные
вузы (в 2000 г. они получили 24,7 млрд. руб. при бюджетном финансировании, равном 19,5
млрд. руб.)
Помимо легальной оплаты за обучение в вузе, широкое распространение получила практика
неформальных платежей. По имеющимся оценкам, 20% абитуриентов становятся студентами
за взятки50. В 2001 году официально выявлено более тысячи таких фактов51. Размеры
неформальных расходов на получение ВО составляют 0,75% ВВП52.
Соответственно развитие платности услуг ВО воспринимается населением как неизбежность.
По данным ВЦИОМ, в последние годы заметно повысилась значимость расходов на
образование в структуре целей накопления семейных сбережений (среди семей, имеющих
детей в возрасте до 16 лет, оплата образования стоит на первом месте).
5.3. Проблемы доступности высшего образования
Последствия всех вышеуказанных процессов для доступности образования гражданам
страны оказываются неоднозначными.
47
В России в 2000 году на 10 000 чел. населения приходилось 327 студентов вузов. В 1995 г. в США –
333, в Канаде – 331, Великобритании – 234, Германии – 228, Японии - 217 (Полетаев, Савельева,
2001 г.).
48
По данным Госкомстата России.
49
По данным Госкомстата России.
50
Данные Фонда «Индем».
51
По данным Главного управления по борьбе с экономическими преступлениями МВД России.
Российская газета, 17 апреля 2002 г.
52
Данные Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ.
31
Если рассматривать агрегированные количественные показатели развития системы ВО в
России, то они свидетельствуют о повышении ее доступности. Так, численность студентов
вузов вдвое увеличилась за прошедшие десять лет, в то время как численность лиц в возрасте
от 15 до 24 лет выросла лишь на 12%.
Однако изменения в доступности ВО предстают совсем в ином свете, если принять во
внимание изменения, что, во-первых, рост общей численности студентов был обеспечен в
основном за счет расширения платного приема, а, во-вторых, рост негосударственных
расходов не компенсировал полностью сокращения государственного финансирования (что
дает основания для заключения, что качество образовательных услуг в целом снижалось). В
настоящее время отечественное заочное образование, как правило, уступает по качеству
очному. Между тем по заочной форме обучения сейчас занимается примерно 40% студентов
(в начале 1990-х годов – примерно четверть).
Имеющиеся исследования показывают, что факторы социально-экономической
дифференциации весьма существенно ограничивают для широких слоев населения
доступность вузов, особенно предоставляющих образовательные услуги высокого качества.
При этом наибольшие ограничения возникают из-за различий: в уровне доходов
домохозяйств; в месте проживания; в уровне полученного общего среднего образования.
К числу социально ущемленных в возможностях получения качественного ВО можно
отнести: выпускников сельских школ; выпускников «слабых» школ в разных населенных
пунктах; жителей отдаленных населенных пунктов и регионов; жителей регионов со слабой
образовательной инфраструктурой; жителей депрессивных регионов; членов бедных семей;
членов неполных семей; членов социально неблагополучных семей; беспризорных детей;
выпускников детских домов; инвалидов; мигрантов; представителей национальных и
религиозных меньшинств.
5.4. Направления необходимых организационно-экономических преобразований
Все вышесказанное обусловливает необходимость реформирования системы образования, и
прежде всего ее организационно-экономической составляющей.
5.4.1. Введение новых механизмов реализации конституционных гарантий в области
образования.
Ресурсные ограничения развития образования в современном российском обществе
определяют необходимость четко определить государственные обязательства по
предоставлению бесплатного образования: структуру, стандарты качества, объемы
образовательных услуг, минимальный уровень их финансового обеспечения за счет
бюджета. Все, что превышает эти обязательства, может осуществляться при наличии у
субъектов РФ дополнительных финансовых возможностей, либо покрываться за счет
внебюджетных средств: заказов предприятий, платы учащихся.
Такая логика обусловливает необходимость следующих нововведений.
Необходимо формирование национальной системы тестирования для обеспечения единства
требований к качеству предоставляемых услуг и получаемого образования. Предполагается,
что прием абитуриентов на бесплатное обучение в вузы будут осуществляться в
соответствии с оценками, полученными ими по ЕГЭ (экзамен проводится в форме теста,
имеющего несколько составных частей). Это нововведение вызывает множество сомнений и
критики. Сомнения связаны, прежде всего, с возможностью обеспечить объективность
проведения тестирования и с адекватностью тестовой формы экзамена задаче выявления
способностей абитуриентов.
32
Бюджетное финансирование организаций общего и профессионального образования должно
осуществляться на основе стабильных подушевых нормативов. При этом для большинства
общеобразовательных организаций в городской местности должен быть реализован принцип
«деньги следуют за учеником». Это позволит обеспечить более свободный выбор школы
учащимися и их родителями и создать условия для развития управляемой конкуренции
между школами; привести к приспособлению структуры специальностей, по которым
ведется обучение в организациях профессилнального образования, к потребностям рынка
труда.
В качестве перспективы реформирования механизма государственного финансирования
среднего и высшего профессионального образования в настоящее время рассматривается
введение государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Внедрение ЕГЭ и
ГИФО образования должно существенно повысить доступность качественного ВО для
многих социальных групп. Оппоненты предлагаемого механизма указывают на
неизбежность возникновения многочисленных сложностей, связанных с движением
финансовых средств. Сокращение спроса на услуги отдельных вузов приведет к
необходимости их закрытия. В тех случаях, когда это единственный вуз в городе, его
закрытие существенно ухудшит доступность ВО для жителей данной территории.
Принятию решений о широкомасштабном введении ГИФО и ЕГЭ будет предшествовать их
экспериментальная апробация в ряде регионов (началась в 2002 г.)
Альтернативой введению механизма ГИФО является совершенствование механизма
размещения государственного заказа на подготовку специалистов по разным
специальностям. Но результативность движения по этому пути вызывает большие сомнения,
так как вузы и учреждения среднего профессионального образования действенно влияют на
формирование этих заданий, фактически подстраивая их под свои условия. В результате до
40% подготовленных вузами инженеров, до 30% врачей и педагогов не находят работу по
специальности после окончания вуза. Изменить, сделать прозрачными сложившиеся
механизмы размещения госзаказа будет чрезвычайно сложно.
Нуждается в изменении и сегодняшняя фактически уравнительная система распределения
стипендий. Необходим переход к системе адресной дифференцированной поддержки
учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий.
5.4.2. Установление
образования
нового
баланса
государственного
и
частного
финансирования
Должны создаться экономические условия, позволяющие гражданам за счет собственных
доходов обеспечивать получение образовательных услуг сверх государственных гарантий:
введение институтов образовательного кредита (в 2000 г. Сбербанк России ввел такой кредит
на оплату до 70% стоимости обучения со сроком до 10 лет, под 21% годовых); расширение
налоговых льгот для граждан, расходующих средства на оплату своего обучения или
получения образования членами своей семьи (возможно с 2001 г., но величина допустимого
налогового вычета ограничивается суммой 25 тыс. руб. в год на каждого члена семьи).
Целесообразно ввести налоговые льготы для физических лиц на накопительные
образовательные вклады. Для стимулирования частных инвестиций в человеческий капитал
необходимо расширение налоговых льгот для юридических лиц, оплачивающих
профессиональное и дополнительное образование для своих работников.
33
Выводы
Несмотря на то, что для населения проводимые в России рыночные реформы открыли
некоторые новые возможности получения доходов, рост масштабов и глубины бедности за
счет увеличения риска бедности как для традиционно уязвимых категорий населения, так и
работающего населения, свидетельствует о том, что возникшие проблемы в значительной
степени перевешивают возможности роста благосостояния.
В сложившейся ситуации в стратегии содействия сокращению бедности просматриваются
следующие приоритеты:
•
расширение доступа к доходам трудоспособных групп населения через: программы
занятости; индексацию заработной платы; легализацию неформальных доходов и
переведение неденежных форм оплаты труда в денежные;
•
обеспечение недискриминационного доступа бедных к социальным услугам (прежде
всего в сфере образования и здравоохранения) и социальным программам (пособиям,
льготам и пр.)
Затяжной экономический кризис 1990-х годов, сопровождающий институциональную
трансформацию российской экономики, обусловил значительное сокращение расходов
государства на деятельность созданных в советское время разветвленных медицинских,
образовательных, культурных учреждений. При этом государственные гарантии бесплатного
доступа остались неизменными, социальные услуги продолжали предоставляться населению
в сопоставимых объемах с предыдущим периодом. Но экономические условия получения
этих услуг существенно изменились для основной части населения. Недостаток
государственного финансирования стал компенсироваться ростом расходов населения в
легальных и теневых формах. Усилилось неравенство возможностей социальных групп в
получении качественной медицинской помощи и образования.
Ресурсные ограничения финансирования социальных услуг в современном российском
обществе обусловливают необходимость руководствоваться следующей логикой: четкое
определение государственных обязательств по предоставлению бесполатных медицинских
услуг и бесплатного образования. При этом в сфере образования необходима трансформация
механизмов государственного финансирования образовательных учреждений на основе
последовательной реализации принципа: деньги следуют за учащимся.
34
РОССИЙСКОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ: ОПЛАТА ЗА НАЛИЧНЫЙ РАСЧЕТ
С.В. Шишкин (руководитель коллектива), Г.Е. Бесстремянная, М.Д. Красильникова,
Л.Н. Овчарова, В.А. Чернец, А.Е. Чирикова, Л.С. Шилова.
Независимый институт социальной политики, Москва, 2004 г.
Тот факт, что наше здравоохранение перестало быть бесплатным, давно является
общеизвестным. Согласно данным государственной статистики, соотношение расходов
государства на здравоохранение и расходов населения на приобретение лекарств и оплату
медицинских услуг (МУ) составляло в 1995 г. 83 к 17 , а в 2001 г. – уже 60 к 40. Доля
платных МУ в общем объеме платных услуг населению в период с 1993 г. по 2002 г.
увеличилась с 1,7% до 4,8%, а их стоимостной объем в неизменных ценах вырос за период с
1993 г. по 2002 г. в 8,2 раза.
Кроме того, данные социологических исследований подтверждают, что помимо оплаты МУ,
производимой пациентами в кассу медицинских учреждений, широкое распространение в
российском здравоохранении получили практики неформальной оплаты (в руки
медицинским работникам).53
1. Предмет и задачи исследований расходов населения на медицинскую помощь
1.1. Определение предмета исследования
Предметом исследования выступают формальные и неформальные платежи (НП) населения
за медицинскую помощь и правила их осуществления. В понятие медицинская помощь мы
включаем оказание МУ и лекарственное обеспечение. Медицинские услуги используются
как обобщающий термин для всех видов услуг, предоставляемых пациентам в медицинских
учреждениях (включая услуги, связанные с проживанием в стационарах), а также
частнопрактикующими медицинскими работниками.
Под формальными (официальными, легальными) платежами населения за медицинскую
помощь в данном исследовании понимаются все виды платежей за лекарства, изделия
медицинского назначения, МУ, которые пациенты или члены их домохозяйств производят в
кассу медицинского учреждения, аптеки и т.п.
В качестве неформальных (неофициальных, теневых) платежей рассматриваются все виды
оплаты лечения, лекарств, изделий медицинского назначения, производимые пациентами
или членами их домохозяйств в руки медицинским работникам.
Остановимся на содержании понятия «неформальные платежи». Разные исследователи за
рубежом определяют его схожим образом. Например, по определению М. Льюиса54 (в
53
Бойков В. Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и
лекарственные средства. Вопросы экономики, 1998 г., № 10, стр. 101-117
Бойков В., Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Участие населения в финансировании здравоохранения.
Экономика здравоохранения, 2000 г., № 7, стр. 45-50
Сидорина Т.Ю., Сергеев Н.В. Государственная социальная политика и здоровье россиян. К анализу
затрат домохозяйств на здравоохранение. Мир России, №2, 2001 г.
Shapiro, J, Besstremyannaya, G. Health Сare in the Developing World: GDN-Merck Country Studies, “The
Russian Federation”, October, 2002, Moscow
54
Lewis, M. Informal Payments in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union: Issues, Trends
and Policy Implications. In Funding Health Care Options for Europe. Eds. Elias Mossialos, Anna Dixon,
Joe Kutzin, Josep Figueras, European Observatory Series, 2001
35
исследовании которого, кстати, изучены виды НП в различных странах с переходной
экономикой), это – платежи медицинским институтам или индивидам деньгами или
услугами вне официальных каналов или приобретение того, что должно быть гарантировано
бесплатно. Таким образом, понятие НП не отождествляется с понятием незаконные платежи.
Используемое в работе понимание НП уже, а формальных – соответственно, шире, чем в
зарубежных публикациях. Узкое, представленное выше, понимание отвечает
распространенному в российском общественном сознании разграничению двух форм
платежей за лечение (в кассу и в руки), оно было понятно и нашим респондентам.
1.2. Задачи исследования
Целый ряд проведенных ранее исследований позволил оценить размеры участия населения в
финансировании медицинской помощи, бесплатное предоставление которой гарантируется
государством. Но множество вопросов оставалось без ответов. Как на распространенность
формальных и неформальных платежей влияют уровень обеспеченности здравоохранения
государственными финансовыми средствами и уровень доходов населения? Кто, как и
почему платит медперсоналу в обычных больницах и поликлиниках? Вынужденно или по
собственному желанию? Существуют ли какие-то правила теневой оплаты? Готовы ли
пациенты и дальше платить в руки медикам? Довольны ли происходящим врачи? Какие
возможны перемены? Имеет ли смысл легализовать часть этих платежей, установить новые
правила на рынке МУ, и как к этому отнесутся обе стороны?
Этим вопросам было посвящено исследование, выполненное Независимым институтом
социальной политики (НИСП) в 2002-2003 гг.55 На первом этапе работы выяснялось
отношение самих медиков к реалиям «бесплатного» здравоохранения (по результатам
качественного, углубленного интервьюирования работников здравоохранения). На втором
этапе изучались практики оплаты медицинской помощи домохозяйствами (анализ анкетого
опроса домохозяйств). В качестве объекта исследования были выбраны два типичных для
России региона, противоположных по экономическому положению. Первый – регионреципиент, из числа средних регионов страны. Второй – регион-донор с достаточно высоким
уровнем доходов на душу населения и с хорошим уровнем финансирования
здравоохранения.
2. Общие характеристики участия домохозяйств в оплате медицинской помощи
Полученные результаты исследования свидетельствуют: оплата населением медицинской
помощи приобрела в нашей стране значительные масштабы, но не стала повсеместно
необходимым условием ее получения. По данным проведенного исследования в среднем в
двух регионах 30% домохозяйств платили в различных формах при обращении их членов за
амбулаторно-поликлинической помощью, 65% – стоматологической, 53% – стационарной.
Но за суммарными данными о распространенности случаев оплаты медицинской помощи
скрываются существенные различия этих показателей в исследуемых регионах.
55
Результаты данного исследования представлены в следующих публикациях: 1. Бесплатное
здравоохранение: реальность и перспективы. Препринт WP1/2002/07/ Авт. коллектив: Шишкин
С.В. (руководитель проекта), Богатова Т.В и др. НИСП. М., ООО «Пробел-2000», 2002 г.,
www.socpol.ru; 2. Неформальные платежи за медицинскую помощь в России. Авт. коллектив:
Шишкин С.В.(Отв. ред.) и т.д. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», №
142, М., Московский общественный научный фонд,НИСП, 2003г.; 3. Informal Out-of-pocket
Payments for Health Care in Russia. Authors: Shishkin S.V. (Ed.), Bogatova T.V. etc. Moscow., Moscow
Public Science Foundation, Independent Institute for Social Policy, 2003, www.socpol.ru.
36
3. Оплата медицинской помощи: кто больше, где чаще?
3.1. Распространенность практик оплаты медицинской помощи среди разных категорий
населения
У наименее обеспеченных семей официальные и неофициальные расходы на медицинскую
помощь, формально гарантированную государством, забирают более значительную долю
дохода, чем у семей состоятельных. Причем в «бедном» регионе эта социальная
дискриминация выражена сильнее, чем в «богатом».
Целый ряд результатов исследования оказался неожиданным. Изначально казалось, что НП
чаще и больше там, где у населения больше денег, то есть в экономически более
благополучном регионе. На самом деле, в более бедном регионе и в кассу, и в руки платит
больше пациентов, чем в более богатом. Эти межрегиональные различия можно впрямую
связать с разным уровнем государственного финансирования здравоохранения: в более
бедном регионе ниже уровень финансовой обеспеченности государственных гарантий
медицинского обслуживания, и потому гражданам приходится чаще платить за социальные
блага, которые жителям более богатой области достаются бесплатно. Кроме того, «бедный»
регион отличается и менее четким правовым регулированием условий предоставления
платных медицинских услуг, что тоже сказывается на масштабах замещения бесплатных
услуг платными.
3.2. Распространенность практик оплаты медицинской помощи в разных видах медицинских
учреждений
Вопреки мифу о том, что население платит за медицинскую помощь в основном в руки,
оказалось, что в оплате всех видов медицинской помощи официальные платежи в кассу
используются в несколько раз чаще, чем НП в руки. Неформальная оплата наиболее
распространена в стационарах. Но при этом и в больницах, и в поликлиниках пациенты чаще
платят и в кассу, и в руки медицинским работникам, нежели только в руки. Это
свидетельствует, с одной стороны, об уже высоком фактически достигнутом уровне
легализации участия населения в оплате медицинской помощи, а с другой стороны, – о том,
что НП в существенной степени выступают не альтернативой, а дополнением официальных
платежей.
НП присутствуют в двух формах: денежной и неденежной. Благодарность посредством
подарков «поверх» денежных платежей встречается в одной пятой всех случаев оплаты
амбулаторно-поликлинической и в трети случаев оплаты стационарной помощи. Эти данные
свидетельствуют о высокой степени монетизации вознаграждения пациентами медицинских
работников.
Еще одно открытие: регионы экономически разные, но при оплате лечения в поликлиниках
пропорции между платежами в кассу, в аптеки за лекарства, в руки врачам и другому
персоналу в обоих регионах оказались очень близкими. То же самое – в больницах. Это
значит, что есть системные факторы, которые действуют независимо от доходов населения и
обеспеченности финансами здравоохранения. Ведь за что платят пациенты? – За саму
возможность получения нужных услуг, а также за лучшее по качеству, за персональное
внимание или за то, что хотят получить вне очереди. Видимо, фундаментальная особенность
нашей системы здравоохранения – в том, что соотношение качества того, что можно в
медицинских учреждениях получить бесплатно, и того, что можно получить за деньги,
является некоторой константой, независимо от уровня государственного финансирования.
Выявленная близость показателей доли неформальной оплаты в расходах населения на
услуги в медицинских учреждениях в исследуемых регионах дает основания для
экстраполяции этих соотношений на все население страны. Размеры теневой оплаты услуг в
37
амбулаторно-поликлиническом секторе можно оценить равными примерно 49% от величины
легальных расходов населения на услуги амбулаторно-поликлинических учреждений, в
стационарном секторе – примерно 69% от величины официальных расходов на МУ в
стационарах; в секторе стоматологических услуг неформальная оплата составляет 28% от
размера платежей в кассу. Всего, с учетом оплаты в руки услуг работников скорой помощи и
услуг врачей и медсестер на дому, доля оплаты МУ в руки достигает 42% от величины
оплаты домохозяйствами МУ в кассу медицинских учреждений.
4. За что пациенты платят в кассу и в руки?
Постатейная «разбивка» легальных медицинских расходов населения в двух регионах
отличается не сильно. И там, и там в поликлиниках больше всего людей платят в кассу за
диагностические исследования и анализы; на втором месте – оплата медицинских
материалов. При лечении в больницах пациенты наиболее часто официально платят за
лекарства. Среди домохозяйств, имевших расходы на стационарную помощь, 81% указали,
что они легально покупали необходимые медикаменты, а 14% делали это неформально На
втором-третьем местах по расходам находятся разовая оплата всего лечения и оплата
операций.
Структура неформальных платежей незначительно различается в зависимости от
территории. Так, в «бедном» регионе почти четверть посетителей поликлиник давали деньги
среднему медперсоналу за проведение процедур, почти столько же платили медикам,
проводившим диагностические исследования и анализы. В стационарах же этого региона
наиболее часто пациенты давали деньги в руки работникам, обеспечивающим процедуры
(уколы, капельницы и т.п.), и лечащим врачам, помимо оплаты операций. В «богатом»
регионе лидеры по частоте получения нелегальных доплат в поликлиниках – медработники,
проводящие диагностические исследования. Что касается больниц, то наибольшее
количество пациентов неофициально внесли деньги за материалы и лекарства.
Практика покупки медикаментов при лечении в медицинских учреждениях стала уже
привычной для большинства населения. Только для 4,5% респондентов, отвечавших о
последнем случае госпитализации, когда им приходилось платить деньги, было полной
неожиданностью то, что им придется покупать лекарства и прочие медицинские материалы
при лечении в больнице или платить за них; 76,5% знали, что это обычное явление, а 19%
слышали, что такое случается. Показатели распределения ответов по регионам близки друг к
другу. Причинами сложившегося положения являются недостаточность государственного
финансирования, политика минимизации расходов на лекарства, создание врачами дефицита
медикаментов и желание самих пациентов лечиться более эффективными современными
препаратами.
В России превалируют индивидуализированные формы платежей – конкретному
медицинскому работнику за его услуги. И как показали интервью с медицинскими
работниками, последующее перераспределение неформальных платежей не является
систематической общераспространенной практикой
В общих расходах населения на лечение в амбулаторно-поликлинических учреждениях
примерно 15% составляют расходы на медицинские материалы, необходимые для
проведения процедур, исследований и т.п. В расходах на стационарное лечение доля затрат
на приобретение лекарств, протезов и других медицинских материалов составляет около
40%.
38
5. Правило оплаты в руки. Типология моделей неформальной оплаты
Исследование позволило выявить существование разных типов правил, по которым
пациенты платят в руки медикам. На основе использования таких критериев, как «кто
определяет размер неформальной оплаты» и «когда определяется размер неформальной
оплаты: до или после оказания услуг», были выявлены следующие схемы: фиксированные
тарифы (устанавливаются самим медицинским работником до оказания услуг), оплата по
договоренности (с учетом платежеспособности пациента и до указания услуг, причем врачи
считают справедливой дифференциацию платы, взимаемой с разных категорий пациентов),
оплата по просьбе (у пациента есть возможность уклониться от предложения оплатить
предоставленные ему услуги, но стимулом к оплате является стремление сохранить хорошие
отношения с врачами в расчете на будущее) и оплата-благодарность (сам пациент решает,
платить ли и сколько).
Оказалось, что для оплаты амбулаторно-поликлинической помощи используется
преимущественно модель оплаты по тарифу (60% в «бедном» регионе, и 75% в «богатом»). И
с этой, институциональной точки зрения, о практиках неформальной оплаты в этом секторе
можно говорить как о высоко коммерциализированных. Размеры неформальной оплаты
складываются преимущественно как цены на теневом рынке услуг.
Ситуация с неформальной оплатой лечения в стационарах выглядит иным образом. Здесь
модели оплаты по тарифу (40% в «бедном» регионе, и 25% в «богатом») и оплатыблагодарности (47% в «бедном» регионе, и 30% в «богатом») близки по степени
распространенности, причем вторая встречается чаще. Таким образом, практики
неформальной
оплаты
в
секторе
стационарной
помощи
являются
менее
коммерциализированными по сравнению с практиками неформальной оплаты в
амбулаторно-поликлиническом секторе.
Принимая во внимание большую распространенность оплаты по тарифу, можно сделать
вывод, что институты неформальной оплаты стационарной помощи более развиты в более
«бедном» регионе.
6. Неформальная оплата медицинской помощи: платили и будем платить?
6.1. Мотивация населения к использованию неформальной оплаты
Проведенный анализ позволил сделать вывод: население в значительной своей части,
действительно, готово неформально платить деньги медицинским работникам. Выявленные
причины НП в случаях, когда у респондента был выбор между оплатой в кассу и в руки, и
когда такого выбора не было, свидетельствуют, что такие платежи реализуют мотивы,
которые трудно или невозможно реализовать посредством официальных платежей. Для того,
чтобы обеспечить более внимательное отношение к себе медицинских работников,
совершенно естественно заплатить в руки именно тем, кто занимается с пациентом, а не
платить безлично в кассу учреждения. Для того, чтобы ускорить получение нужных услуг,
также естественно платить непосредственно тому, кто их оказывает. Таким образом,
мотивационные структуры пациентов, прибегающих к оплате в руки, являются факторами
устойчивого воспроизводства практик неформальной оплаты.
39
6.2. Отношение медицинских работников к получению неформальных платежей.
Дифференциация социально-психологических установок медицинских работников по
отношению к неформальным платежам и роль корпоративных норм в воспроизводстве
неформальных платежей
До сих пор никто в мире подробно не изучал отношение медицинских работников к НП.
Вопрос, который ставили перед собой авторы – можно ли опереться на коллектив врачей,
если будет предложен какой-то вариант легализации платежей населения; можно ли
использовать коллективные нормы, коллективные регуляторы, чтобы ввести новые правила?
Оказалось, что отношение самих медиков к НП очень дифференцировано, но опереться на
коллективные нормы в регулировании этой практики вряд ли удастся.
Категорических противников платежей в руки примерно 10%. Врачи с подобной позицией
дорожат своим местом, уважают себя и стремятся подчиняться принятым нормам. Часть из
них составляют лица, как правило, работающие в частных поликлиниках или клиниках,
которые удовлетворены своим положением и в условиях жесткого контроля не хотят
рисковать. Вторая подгруппа в этой группе врачей, пожалуй, является доминирующей, и, как
правило, включает в себя врачей пенсионного возраста, которым удалось достичь
внутреннего баланса и не хотелось бы его нарушать. В этой же подгруппе можно встретить
врачей, которым важно не только уважение коллег, но и общественное мнение, играющее
определяющую роль в небольших городах и поселках. Есть действительно кристалльно
чистые люди.
Кроме указанной группы существует много «сожалеющих», потому что они брали бы, но им
не дают. Таких – 10-15%.
Есть те, которые берут, но испытывают при этом угрызения совести – их больше всего, 4550%. Доля таких вынужденных сторонников НП больше всего в крупных областных
клиниках и в городских больницах, меньше их в амбулаторно-поликлинических
учреждениях, ЦРБ, участковых больницах.
Но есть и новая формация – те, кто ставит это целью своей деятельности, их пока 20-25%.
Среди них – многие молодые врачи и высококвалифицированные специалисты, и если им не
заплатят, они и не станут работать.
Корпоративные нормы, которыми руководствуются медицинские работники, выполняют
роль скорее стимулятора, чем ограничителя практик НП.
Дифференциация существующего отношения врачей к НП убедительно показывает, что
субъекты, действующие в этом пространстве, уже сформировали устойчивую мотивацию и
соответствующие этой мотивации сценарии поведения по отношению к НП.
Одновременно практически все опрошенные руководители здравоохранения и большинство
врачей убеждены, что ситуация с НП требует вмешательства, хотя и высказывают разные
мнения о способах его осуществления. Интересно, что руководители здравоохранения на
каждом уровне управления перекладывают ответственность за ситуацию на руководителей
нижестоящего уровня.
Вовлеченность в практику НП практически всех категорий медицинских работников делает
ее устойчиво воспроизводящейся в областных больницах, в городских больницах и
поликлиниках.
Подавляющее большинство врачей не готовы жить на существующую зарплату. При этом
медицинским работникам легальные платные услуги не слишком выгодны – в них
заложен очень низкий уровень оплаты труда (те, кто непосредственно оказывал услугу,
получают примерно 20-25% от ее цены). Им выгоднее работать с пациентами напрямую,
по сути, снижая легальную цену. В целом, примерно половина врачей уже не откажутся
от этой практики, разве что в том случае, если им сразу значительно повысят заработную
40
плату.
Анализ позиций врачей и медперсонала по отношению к НП позволил убедиться в том, что
их объединяет желание, чтобы государство позаботилось о медиках, несмотря на то, что
никаких конкретных надежд они с этими ожиданиями не связывают, понимая, что если до
них и дойдут руки у государства, то это произойдет в последнюю очередь. При этом их
требования не являются хищническими – они просто хотят, чтобы их труд оценивали в
соответствии с социальной значимостью и уровнем их образования и квалификации.
Если принимать во внимание реальное материальное положение врачей, то можно считать
позитивным тот факт, что доля медицинского персонала с настроем на вымогательство не
столь высока, а основная масса врачей и среднего медперсонала ориентируется на
возможности больных, или на тарифы, которые ниже официальной оплаты услуги. Это
означает, что в сознании врачей традиционные этические нормы сложно переплетаются с
новыми этическими нормами, согласно которым врач имеет право иметь вознаграждение за
качественно проведенное лечение и заботу о больном. Однако тревожной остается
тенденция, при которой наблюдается относительно быстрая коммерциализация среднего и
младшего медицинского персонала и частичная потеря ими управляемости со стороны
руководства.
6.3. Возможности замещения неформальных платежей легальными формами оплаты
медицинской помощи и отношение населения к легализации оплаты медицинских услуг
Недостаток финансирования и связанная с этим низкая зарплата в отрасли – лишь одна из
причин НП. Исследование позволило выявить многообразные причины существования
неформальных платежей и систематизировать факторы, влияющие на их сохранение.
Практика НП во многих случаях выгодна населению, которое может реально снизить свои
затраты на медицинскую помощь по сравнению с теми, когда речь шла бы об официальной
оплате. Помимо этого, есть еще желание пациентов расположить к себе врача, чтобы
повысить вероятность более эффективного лечения, уменьшить риск неблагоприятного
исхода. Или обзавестись своеобразной индивидуальной страховкой: заплатить доктору в
расчете, что в любой момент можно будет к нему обратиться. Деньги дают и за то, чтобы
получить «эксклюзив»: лучшую палату, новейшие лекарства, консультацию у профессора. И,
наконец, существуют единственные в своем роде врачи и медицинские центры. Медикимонополисты подчас сознательно ставят пациентов в условия, когда те вынуждены
заплатить, чтобы к ним попасть. Во всех постсоциалистических странах сохраняется платаблагодарность и плата монополистам. И это несмотря на лучшее, чем в России,
финансирование здравоохранения, более эффективный государственный контроль.
Практика НП выгодна руководителям медицинских учреждений, так как обеспечивает
управляемость коллективом: опасность быть «пойманным за руку» вынуждает врачей к
предельной лояльности. Возможность получать реальную оплату за свой труд позволяет
сохранять кадровый потенциал здравоохранения, снижает уровень конфликтности и повышает
удовлетворенность медиков своей работой.
Увеличение государственного финансирования здравоохранения, будь то в форме роста
бюджетных ассигнований, или обязательных страховых взносов, либо введения легальных
соплатежей пациентов при обращении за медицинской помощью само по себе не поможет
изжить НП. Результаты проведенного исследования позволяют утверждать: улучшая
государственное финансирование, мы можем уменьшить количество пациентов, вынужденных
платить за получение нужного лечения, но мы очень долго не сможем искоренить оплату в руки,
как и желание получить лучшее по качеству. Часть населения готова и хочет платить. Более
того, часть платит и в кассу, и еще сверх того в руки. И это аргумент в пользу того, что мы уже
никогда не вернемся к полностью бесплатному здравоохранению.
41
6.4. Рекомендации для государственной политики
Российское здравоохранение давно требует реформирования. Главный предмет дискуссий –
как быть дальше с государственными гарантиями бесплатного оказания медицинской
помощи. В суждениях на эту тему просматриваются совершенно полярные мифы. Одни
говорят, что все должно быть бесплатно, потому что гарантировано Конституцией. Другие –
и это тоже миф – что все больные и так за все платят, поэтому практику НП надо просто
легализовать. Но проведенное исследование показало, что условия получения медицинской
помощи в реальности везде очень разные, и простого решения проблемы
распространенности НП не существует.
Нужно с учетом реальных возможностей государства уточнить существующие гарантии
медицинской помощи, более подробно определить правила ее предоставления, перечни
бесплатных услуг, гарантируемых всем гражданам. За счет точного формулирования
гарантий государства, которые сейчас слишком размыты (гарантируется почти все – а все
обеспечить не можем), и балансировки этих гарантий с ресурсами нужно добиться, чтобы
некий стандарт медицинской помощи был обеспечен всем бесплатно. Это не значит –
сократить перечень заболеваний, при которых гарантируется оказание медицинской помощи.
Но нужно четко определить: в каком порядке пациент получает направление на лечение,
какие виды медицинских технологий должны при этом применяться, какой набор лекарств
предоставляться и т.д.
То, что выходит за рамки «стандарта» (более комфортные условия размещения,
дорогостоящие технологии, консультация у лучшего специалиста), должно оплачиваться
самими пациентами или их работодателями. Конечно, у людей, у которых есть деньги, всегда
будет возникать желание получить это, заплатив – легально или нелегально. Как и
отблагодарить врача, который хорошо выполнил свою работу. И нужно спокойно относится
к тому, что часть такой платы еще долгое время будет производиться в руки. Не следует
пытаться такие НП искоренить. Другое дело – добиваться, чтобы пациента не заставляли
платить за получение «стандарта».
Однако можно и нужно пытаться влиять на теневой рынок, ограничивая его развитие и его
воздействие на усиление различий в доступности медицинской помощи для разных
социально-экономических групп населения. Инструментами такого влияния выступают
содействие развитию частного сектора в здравоохранении, укрепляющего институты
легальной оплаты медицинской помощи и создающего ограничения росту масштабов
неформально оплачиваемой медицинской помощи в государственных учреждениях, а также
совершенствование ценообразования на легальном рынке платных услуг.
Нуждаются в серьезном изменении методические принципы формирования цен на платные
медицинские услуги. Они должны иметь более дифференцированный характер и точнее
отражать различия в качестве (клиническом эффекте) предоставляемых услуг. Затраты на
оплату труда, включаемые в стоимость медико-экономических стандартов и в цену услуг,
предоставляемых за плату, должны отражать реальную рыночную цену труда медицинских
работников соответствующей квалификации.
Целесообразно легализовать и развивать механизмы альтернативного выбора условий
получения медицинской помощи, обеспечивающие повышение доступности МУ высокого
качества для семей, готовых затратить на это дополнительные средства из своего бюджета.
В числе возможных вариантов создания таких механизмов следует в первую очередь указать
на разрешение добровольного выхода из системы ОМС с частью взносов при условии
заключения договоров добровольного медицинского страхования.56 Предлагается разрешить
56
Попович Л.Д., Потапчик Е.Г., Сурков С.В., Шишкин С.В. Анализ возможностей создания системы
42
работающим гражданам выходить из систем обязательного медицинского страхования,
заключать с негосударственными страховщиками договоры добровольного страхования
рисков, страхуемых системой ОМС, и использовать часть средств социального налога для
оплаты взносов, предусматриваемых этими договорами. Возможен также зачет части взносов
на обязательное медицинское страхование при заключении договора добровольного
медицинского страхования рисков, страхуемых системой ОМС.57
Выводы
Эпоха бесплатного здравоохранения с вкраплениями теневой оплаты услуг медицинских
работников закончилась и уже никогда не вернется. Мы стоим перед историческим выбором:
либо продолжать жить с системой здравоохранения, в которой укоренились неравенство,
обман, неэффективность, и которая ведет к поляризации общества по состоянию здоровья
его членов, либо взять курс на реформирование прежних государственных обязательств, на
поиск новых форм сочетания общественного и частного финансирования здравоохранения,
которые будут весьма далеки от прежних социалистических идеалов, но будут обеспечивать
более справедливое, а также клинически и экономически более эффективное предоставление
профилактической и лечебной помощи населению.
добровольного медико-социального страхования. Финансовые аспекты реформирования отраслей
социальной сферы. М., ИЭПП, 2003 г.
57
Шишкин С.В. Реформа финансирования российского здравоохранения. М., ИЭПП, Теис, 2000 г.
http://www.iet.ru
43
СОЦИАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ МОЛОДЫХ ЛЮДЕЙ С ИНВАЛИДНОСТЬЮ
О.Синявская, С.Васин
Независимый институт социальной политики, доклад для семинара ООН «Социальная
интеграция молодых людей с инвалидностью», Санкт-Петербург, 22-24 декабря 2003 г.
1. Обзор принципов, рекомендаций к политике, реализуемых программ (развитые страны)
1.1. Современные принципы социальной политики в отношении инвалидов
Возрастание внимания к интересам отдельного человека в последние десятилетия XX в.
привело к формированию нового подхода к общественному устройству – социальной
интеграции, цель которой – создание «общества для всех», в котором каждый индивидуум,
со своими правами и обязанностями, играет активную роль. Одной из важнейших задач
социальной интеграции является обеспечение защиты и полного включения обездоленных и
уязвимых групп в жизнь общества. В русле этого подхода находится отстаиваемая ООН
социальная политика в отношении инвалидов (СПОИ), направленная на выравнивание
возможностей для них. СПОИ базируется на новом подходе к инвалидности на основе прав
человека, новом определении социальной уязвимости и выработанных на базе этих понятий
определениях доступности и доступа.
В новом подходе к понятию инвалидности на основе прав человека58 акцент смещается с
адаптации инвалида к «нормальным» условиям жизни на изменение самого общества,
превращение социального окружения инвалидов в более инклюзивную среду и отсутствие
отторжения инвалидов или их изоляции в специальных учреждениях. Традиционное
отнесение инвалидов к уязвимым группам населения отражало модель включения инвалидов
в категорию меньшинств. Однако современный подход определяет уязвимость как
социальный показатель, затрагивающий всех. С пересмотром понятия уязвимости связан и
новый подход к инвалидности на основе критериев доступности основных сфер жизни для
обеспечения равных возможностей.
Следовательно, специальные программы интеграции инвалидов, нацеленные на одну группу,
как, например, молодые люди-инвалиды, имеют право на существование, но их успешная
реализация возможна только в рамках успешной общей СПОИ, поэтому сначала будет
рассмотрена общая для всех инвалидов ситуация в сфере занятости и образования, а затем
проведен обзор ситуации по интеграции молодых людей с инвалидностью (МЛИ).
1.2. Новые подходы к обеспечению занятости инвалидов
Поскольку отсутствие возможности получить оплачиваемую работу выступает одним из
основных источников социальной уязвимости, устранение барьеров на пути к занятости
является приоритетным направлением политики социальной интеграции инвалидов.
Основные причины высокого уровня незанятости среди инвалидов: предубеждение
работодателей относительно их более низкой производительности; физическая
недоступность рабочих мест; более низкий уровень общего образования и отсутствие или
недостаток профессиональной подготовки.
58
Изложено по: Проблемы и новые тенденции в области улучшения положения инвалидов. Доклад
Генерального секретаря. Специальный комитет по Всеобъемлющей единой международной
конвенции о защите и поощрении прав и достоинства инвалидов, Нью-Йорк, 27 июня 2003 г. ООН,
A/AC.265/2003/1, стр. 1-18; Международная классификация функционирования. Введение. ВОЗ,
Женева, 2001 г.
44
При прежней трактовке уязвимости (раздел 1.1) основные инструменты реализации
социальной политики занятости инвалидов, неэффективность которых доказана практикой,
состояли из системы квот и обеспечения занятости инвалидов на специальных рабочих
местах или специализированных предприятиях. Так, использование квот при низких
санкциях за их невыполнение и/или слабом контроле за выполнением не приводило к росту
трудоустроенных. Работа на специализированных предприятиях усиливала социальную
изоляцию инвалидов.
Целью новой политики занятости в отношении инвалидов выступает их интеграция в
открытый рынок труда при участии самих инвалидов в разработке политики. Для этого
предложены подходы, устраняющие физическую недоступность места работы: работодатель
должен адаптировать рабочее место под ограничения занятых у него инвалидов (США,
Канада) или сделать все рабочие места доступными для занятости на них инвалидов
(Германия). При тяжелой форме инвалидности предлагается ввести «поддерживающую»
(«суппортивную») занятость, то есть создать специальные рабочие места на обычных
предприятиях (США, Австралия, Канада, Великобритания). Преимущества таких систем
состоят в социальных и психологическх выигрышах для инвалидов, однако их
экономическая эффективность не всегда подтвердждается.
Формой интегрированной занятости инвалидов могут стать социальные предприятия
(некоммерческие предприятия негосударственного сектора), управляемые самими
инвалидами, хотя на практике их эффективность в этом качестве почти не подтверждается.
Среди инструментов повышения занятости инвалидов можно упомянуть финансовые
стимулы для работодателей, анализ применения которых показал, что только некоторые
выплаты (например, дотации на обустройство рабочих мест) привели к увеличению
численности инвалидов, из чего вытекает необходимость контроля и оценки эффективности
таких программам поддержки.
Из анализа статистических данных следует, что занятость инвалидов напрямую и достаточно
сильно связана с общими силами, влияющими на рынок труда,59 поэтому успех политики
занятости инвалидов зависит от эффективности общей программы занятости.
1.3. Принципы обеспечения равенства инвалидов в образовании
Занятость, безусловно, – ключевой вопрос успешной интеграции инвалидов в общество, а
образование – это мост, ведущий к занятости. Кроме того, образование – фундаментальная
ценность, определяющая социальный статус, возможности для самореализации личности и
даже содержание жизни.
Реализация целостного подхода СПОИ в сфере образования выразилась в принятии в
2000 г. Всемирной декларации Образование для всех ( ОДВ ), означающей, что каждый
человек должен иметь возможность учиться, и в ее базовом принципе инклюзивного
образования ( ИО ), согласно которому все люди должны иметь возможность учиться
вместе . Адресаты ИО – люди с потребностями в особом обучении (ПОО) , и инвалиды
– лишь одни из них.
Исследования по внедрению концепции инклюзивного образования в Азии показали,
что обучение детей с ПОО в начальных классах обычных школ дает личностный,
социальный и экономический эффект; большинство ПОО могут быть успешно и
дешевле удовлетворены в интегрированных школах. 60 По оценкам ОЭСР (1994 г.),
59
Disability programmes in need of reform (OECD, March 2003)
60
Metts, Robert L. Disability Trends, Issues and Recommendations for the World Bank (WB, February
2000).
45
средние расходы на обучение детей с ПОО в специализированных учебных заведениях
в 7-9 раз выше, чем их обучение в учреждениях общего образования.61
Несмотря на обилие исследований, посвященных ИО, и признание эффективности этой
концепции, в контексте ОДВ инклюзивное образование остается очень сложной проблемой,
во-первых, потому что инвалидность – это сгусток проблем, относящихся к здоровью,
образованию, социальному обеспечению, рынку труда и пр., а во-вторых, ИО может
осуществляться на разных уровнях, преследовать различные цели, строиться на разных
классификациях ПОО. Отсутствие последовательной концепции реализации ИО приводит к
необходимости анализа наиболее успешных практических результатов.
Образцы лучшего опыта инклюзивного образования. В исследовании С. Петерс62
перечислены примеры известных программ ИО в Канаде и в США, все они оцениваются как
эффективные в экономическом и образовательном плане. В основе инклюзивных школ
лежит использование индивидуальных программ обучения (ИПО), которые позволяют
определить ПОО обучающихся. Факторы, наиболее способствующие успешной практике
ИО, – это тренинг учителей, вовлечение всего персонала школы, развитие программ
обучения, ориентированных на развитие практических навыков в последних классах средней
школы (work-based learning).
Профессиональное обучение и переход от учебы к работе. Международные исследования
показывают, что переход от учебы к работе – самый непростой участок вовлечения
инвалидов в трудовую деятельность. Для молодых людей-инвалидов этот этап особенно
труден. Сложен он и для институтов, отвечающих за их трудовую реабилитацию.
Принципом профессионального обучения и переобучения должно быть соответствие
реальным требованиям рынка труда, а работу с инвалидами следует организовывать в
социальных центрах, гда они могут получить комплексную помощь.63 Помимо
государственных служб занятости к этой деятельности полезно привлекать
неправительственные и частные организации. Одним из способов улучшения вхождения
инвалида в трудовую деятельность является обучение на рабочем месте, требующее
субсидирования работодателя, а также контроля за соответствием рабочего места
особенностям инвалида.
1.4. Молодые люди с инвалидностью: специфика социальной группы и меры социальной
политики
Молодые люди с инвалидностью, выступающие объектом анализа в данной работе,
представляют собой социальную группу, о которой известно мало. Между тем, на этот
возраст (15-24 года) приходится переход от детской к взрослой жизни. Потребности МЛИ не
отличаются от потребностей их сверстников, но остаются неудовлетворенными, прежде
всего, из-за предвзятого отношения, социальной изоляции (проживание дома и
несамостоятельность) и дискриминации (более низкие уровень и качество образования,
ограничения в выборе направлений профессионального образования). Для МЛИ отсутствие
опыта работы и проблема первого выхода на рынок труда (в отличие от взрослых инвалидов)
в большей степени увеличивают риск не найти работу.
Одновременно, в социальной структуре инвалидов МЛИ представляют наиболее активную,
нацеленную на возможности самостоятельно зарабатывать категорию, а, значит, государства
61
Peters, Susan J. Inclusive Education: Achieving Education for All by Including Those With Disabilities
and Special Education Needs, World Bank, April 30, 2003: 47
62
Ibid.
63
Занятость инвалидов в странах переходной экономики. МОТ. М., 1996 г., стр. 41
46
должны, прежде всего, обращать внимание на эту группу инвалидов. В реальности же
большинство национальных программ как помощи инвалидам, так и помощи молодежи
(даже программы ООН64), игнорируют уникальные социальные, психологические,
образовательные и экономические потребности МЛИ.
В развитых странах позитивный опыт реализации программ образования МЛИ связан с
системой кураторства, в рамках которой к ребенку-инвалиду в средней школе прикрепляется
личный советник или помощник. Однако переход от профессиональной подготовки к
занятости остается, по-прежнему, слабым местом.
Развитие новых технологий (компьютер, электронные средства связи), а также готовность
молодежи осваивать нововведения способствовали улучшению положения МЛИ на рынке
труда, сделали возможными работу дома, установление контактов между МЛИ и обменом
опыта через Интернет.65
2. СПОИ в России
2.1. Статистическая информация об инвалидах в России
Подход в рамках доктрины СПОИ (раздел 1.1) исходит из того, что критерии
универсальности доступа должны учитывать: социальный контекст; конкретную ситуацию, в
которой может находиться любой человек; возрастные и культурные факторы; результаты
анализа взаимодействия между человеком и средой.
С этой точки зрения, до анализа СПОИ в России необходимо описать общую ситуацию с
инвалидностью в России (портрет МЛИ представлен ниже в разделе 2.5).
Источники информации об инвалидах. Получение точных данных является непременным
условием для разработки грамотной политики и стратегии в области решения проблем
инвалидов.66 В России статистика инвалидности взрослых носит исключительно
ведомственный характер67 и не дает представления об инвалидах. Так, игнорирование
категории «возраста» приводит к недостатку данных, в частности, о МЛИ, которые не
выделяются в качестве особой социальной группы. Практически нет информации об их
образовании и образовательной активности (так, данные Минобразования о поступающих в
вузы агрегированы), о ситуации на рынке труда.
Наиболее полную картину о положении инвалидов дает недавно проведенное Госкомстатом
России установочное обследование домохозяйств НОБУС. Хотя переписи и выборочные
обследования позволяют получить данные о возрастно-половом составе инвалидов, их
уровне образования и занятости, довольно часто приходится прибегать к оценкам.
Отсутствие статистики становится труднопреодолимым препятствием для принятия решений
в СПОИ и затрудняет выработку единой стратегии действий.
Динамика инвалидности в пост-советский период. За 10 лет с 1993 г. по 2002 г. численность
инвалидов в России выросла с 4,8 млн. чел. до 10,8 млн. чел. (около 8% всего населения
64
Groce N. E. Adolescents and Youth with Disability: Issues and Challenges. International Policy and
Program Review with Recommendations. Washington, The World Bank. September 22, 2003
65
Finguerias, 2001/cit.by Groce, 2003. Op.cit.: 25
66
Проблемы и новые тенденции в области улучшения положения инвалидов. Доклад Генерального
секретаря. Специальный комитет по Всеобъемлющей единой международной конвенции о защите и
поощрении прав и достоинства инвалидов Нью-Йорк, 27 июня 2003 г. ООН, A/AC.265/2003/1,
стр.11
67
Инвалиды в России: причины и динамика инвалидности, противоречия и перспективы социальной
политики. Москва, РОССПЭН, 1999 г.
47
страны), но, в значительной степени, этот рост обусловлен более полным учетом категорий
инвалидов.
2.2. Новая российская социальная политика в отношении инвалидов: намерения и реалии
В СССР существовали централизованная и развитая социальная политика поддержки
инвалидов,68 сеть специализированных интернатов, учебных заведений, предприятий, на
которых работали только инвалиды. Это привело к формированию стереотипа «общества без
инвалидов», инвалиды были «извлечены» из общества.
Разработанный на основе прогрессивных методологических подходов мировой практики
Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» 1995 г. провозгласил
новые цели социальной политики в отношении инвалидов – обеспечение им равных с
другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических,
политических и других прав и свобод.
Формально российская политика вполне отвечает международным критериям, по которым
оценивается СПОИ: например, осуществляется координация национальной политики в
отношении инвалидов через Межведомственную комиссию по реабилитации инвалидов
(хотя в последние годы наметилась децентрализация СПОИ), в законодательстве закреплены
меры, позволяющие обеспечить доступ инвалидов к реализации гражданских прав,
предусмотрены судебные и административные механизмы реализации прав инвалидов,
система льгот и компенсаций для инвалидов и т.д.
Но негативным моментом является то, что на практике СПОИ все еще сохраняет многие
черты действовавшей в СССР системы.69 Финансовое обеспечение отражает несоответствие
поставленных задач (а) и реальных потребностей инвалидов; (б) и возможностей бюджета,
поддерживаются пассивные формы поддержки инвалидов в виде сложной, неэффективной, а
зачастую и невыполнимой системы льгот, в сфере же активных форм СПОИ практически нет
изменений.
Новая политика оказывается не вписанной в существующий социально-экономический
контекст. Формирование доступной среды жизнедеятельности инвалидов в обществе,
психологическое восприятие гражданами инвалидов как полноценных членов общества
приходится внедрять практически с нуля, что требует серьезных материальных затрат и
изменения общественного сознания путем жесткой идеологической направленности
политики.
В результате, внедрение новых принципов политики в отношении инвалидов, не
подкрепленных реальными механизмами, не привело к реальному улучшению положения
инвалидов в обществе. Уровень и продолжительность безработицы среди них остается выше
среднероссийского значения (раздел 2.3).
Таким образом, политика адаптации инвалидов не достигла своих целей и должна быть
пересмотрена с учетом инерционности изменения общественного сознания и дороговизны
мероприятий.
68
Малева Т., Васин С. Инвалиды в России – узел старых и новых проблем. Pro et Contra, лето 2001 г.,
стр. 95-104
69
Причем не только в России, но и в других странах СНГ: The UN Standard Rules on the Equalization of
Opportunities for Persons with Disabilities: NGO Responses to the Implementation of the Rules on
Medical Care, Rehabilitation, Support Services and Personnel Training. Part II. Main Report. WHO, 2002.
48
2.3. Политика занятости в отношении инвалидов в России
В СССР занятость инвалидов осуществлялась преимущественно в рамках систем
государственных специализированных предприятий ВОИ, ВОС и ВОГ. Возникшая в период
экономических преобразований безработица затронула в наибольшей степени инвалидов,
зачастую неконкурентоспособных на рынке труда. Предпринятые шаги по поддержанию
конкурентоспособности как предприятий, использующих труд инвалидов, так и самих
инвалидов за счет расширения возможностей образования и профессионального обучения
оказались явно недостаточными.
В результате, по данным Минтруда России, доля занятых пенсионеров по инвалидности
сократилась с 1992 г. по 1998 г. с 19,0% до 16,5% при росте продолжительности безработицы
(в 2001 г. 6,1 месяцев против 5,3 месяцев в среднем) и большой длительности поиска работы
(в 2001 г. 11,5 месяцев против 8,2 в среднем).
Разработка системы профессиональной реабилитации, одного из основных направлений
повышения конкурентоспособности инвалидов, осуществляется совместно на федеральном и
региональном уровнях, но финансирование этой системы за счет региональных и местных
бюджетов ведет к сильной региональной дифференциации.
Формы государственной политики содействия занятости инвалидов включают: целевые
программы содействия занятости, создание дополнительных рабочих мест и
специализированных организаций, установление квоты для приема на работу инвалидов,
предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также обучение по специальным
программам. Таким образом, политика занятости в основном находится в русле концепции
создания специальных условий (зачастую неэффективных, раздел 1.2), а не разработки
антидискриминационного законодательства.
Профподготовка и профобразование через службы занятости, оторванные от реального
спроса на региональных рынках труда, не являются определяющими в последующем
трудоустройстве инвалидов (доля трудоустроенных инвалидов после завершения
профессионального обучения составила 3,6% в 2001 г.)
Обеспечение занятости инвалидов невозможно без создания системы учета рабочих мест,
предназначенных для их трудоустройства, однако в большинстве регионов страны он
отсутствует. Нет ни методики подбора видов труда и профессий для инвалидов с учетом их
функционального состояния, ни методики оценки предлагаемого инвалиду рабочего места с
учетом требований, которое оно предъявляет к здоровью человека.
Наиболее распространенным средством предоставления рабочих мест инвалидам являются
специализированные предприятия, хотя процессы в переходной экономике негативно
отразились на занятости в них инвалидов. По мнению экспертов, такие предприятия не могут
существовать сегодня без государственной поддержки.
Сокращение финансирования активной политики занятости привело к сокращению
финансовой помощи работодателям, создающим новые специализированные рабочие места
для инвалидов и, как следствие, к снижению масштабов их создания.
Важным моментом в регулировании рынка труда инвалидов является их самозанятость и
организация инвалидами собственного дела. Однако работа по обучению инвалидов навыкам
предпринимательства пока не принесла результатов. По данным НОБУС, уровень
самозанятости среди инвалидов ниже, чем среди не инвалидов.
Закон 1995 г. послужил отправной точкой для развития идеи и реализации квотирования
рабочих мест. Санкции за нарушение квот в основном незначительны, что приводит к
массовому уклонению работодателей от обязательного найма инвалидов. Создание рабочих
мест для инвалидов требует от работодателя значительных затрат, в результате выделяются
наименее затратные рабочие места.
49
Важное значение для профессиональной реабилитации и трудоустройства имеет
деятельность общественных организаций инвалидов, которые детально представляют себе
потребности определенных категорий инвалидов, привлекают средства сторонних
инвесторов и организуют различные формы занятости для инвалидов с учетом
специфических возможностей и потребностей этого контингента. Примером является проект
«Трудоустройство
инвалидов:
интегрированный
подход»,
реализуемый
РООИ
«Перспектива» совместно с организациями инвалидов из Самары, Нижнего Новгорода,
Тольятти и Ростова-на-Дону при финансовой поддержке Фонда Форда.70
Развитие новых технологий привело к возникновению сайтов инвалидов, на которых можно
найти правовую информацию, вакансии или просто познакомиться с другими инвалидами,
хотя значение этого фактора в современной России не стоит преувеличивать: по экспертным
оценкам, доступ к Интернету имеет чуть более 1,5% населения страны. Другое влияние
развития компьютера и электронных средств связи проявляется в создании специальной
техники для инвалидов, а также расширении перечня допускающих работу дома вакансий
для инвалидов, имеющих высокую квалификацию.
Можно сделать вывод, что самым узким местом социальной политики занятости и
профессиональной подготовки в отношении инвалидов в России остается осуществление
лишь отдельных социальных мер при отсутствии единой стратегии, системной концепции.
2.4. Образование инвалидов в России
Политика в области образования инвалидов широко регулируется законодательством. Тем не
менее, неравенство в образовании, начинающееся еще на уровне школы, остается важным
источником уязвимости российских инвалидов. По данным Минздрава России, из более
620 тыс. детей-инвалидов до 18 лет в 2002/2003 уч. г. менее 150 тыс. обучались в обычных
школах. Основным препятствием остается неприспособленность окружающей среды
(архитектурная неприспособленность школ, отсутствие транспорта и т.д.) Существует
региональная дифференциация по наличию программ развития общего образования для всех
и финансовым ресурсам для их реализации. Следовательно, общее образование инвалидов
осуществляется, в основном, в сегрегированной форме: в специализированных учреждениях,
классах, на дому.
Из-за недостатка финансовых средств сокращаются возможности профессионального
обучения инвалидов в учреждениях профессионального образования системы Минтруда
России, а специальные учебные заведения не обеспечивают подготовки инвалидов на уровне,
гарантирующем их конкурентоспособность.
В 2001 г. высшее профессиональное образование в вузах системы Минобразования России
получали 11 073 студента-инвалида, причем удельный вес инвалидов среди студенчества
увеличивается.71 Однако, как отмечают эксперты, большинство вузов России не обеспечены
даже минимальными условиями, необходимыми для обучения в них инвалидов.72
Дистанционное обучение реализуется только в нескольких вузах. В большинстве вузов не
ведется работа с преподавателями и студентами по вопросам обучения инвалидов; нет
программ переподготовки преподавателей, работающих с инвалидами.
70
Информация с сайта РООИ «Перспектива» http://perspektiva-inva.ru/employment-common.shtml
71
Ярская-Смирнова, Е.Р., Доступность высшего образования для инвалидов. Тезисы выступления на
конференции в НИСП, октябрь 2003 г.
72
Социальные и экономические права в России: сборник докладов российских неправительственных
организаций за 2001 год. М., 2002 г.
50
Разрабатываются модельные программы интегрированного образования и занятости
инвалидов на открытом рынке труда, однако реальным и главным барьером на пути участия
в них выступает первичная недоступность окружающей среды.
2.5. Российские молодые инвалиды: социальный портрет и политика
Молодые люди с инвалидностью не выделяются как особый объект политики ни в сфере
занятости, ни образования, ни в молодежной политике, ни даже в статистике.
Социально-демографические характеристики молодых людей-инвалидов. Оценка МЛИ по
данным НОБУС такова – в возрастах от 15 до 35 лет в России около 1 млн. инвалидов,
большинство из них (2/3) – мужчины. Самая многочисленная – вторая группа инвадидности
(свыше 43%), затем – третья (около 30%). Четверть инвалидов в возрасте 20-24 лет –
инвалиды с детства, остальные – получили инвалидность после 18 лет. Прослеживается
дискриминация МЛИ в обществе по социальным характеристикам: уровень образования
молодых людей-инвалидов ниже, чем у не инвалидов, а доля молодых людей с высшим
образованием в 2 раза ниже. Вдвое меньше денежные доходы МЛИ по сравнению с их
сверстниками не инвалидами (данные микропереписи 1994 г.)
Более низкие доходы МЛИ – прямое следствие барьеров в доступе к приносящей доход
деятельности, в том числе к хорошо оплачиваемой занятости всех инвалидов. По данным
НОБУС, уровень занятости МЛИ в возрасте 15-24 лет 8,8% против 29,3% у здоровых
сверстников. При этом наименьший уровень занятости – у инвалидов с детства. Низкий
уровень образования приводит к тому, что среди МЛИ значительно больше занятых на
рабочих профессиях, в том числе неквалифицированных рабочих.
Все приведенные социальные характеристики указывают на то, что МЛИ в России является
совершенно специфической группой не только в населении, но и среди взрослых инвалидов,
ибо в более старших поколениях социальные различия между инвалидами и не инвалидами
сглаживаются. По имеющимся данным можно сделать следующие выводы относительно
построения эффективной политики социальной интеграции МЛИ:
1. Признаки социальной дискриминации особенно ярко проявляются в отношении молодых
людей-инвалидов, поэтому возраст должен обязательно учитываться при выработке
стратегии, направленной на обеспечение равных возможностей для инвалидов.
2. Хотя домохозяйство является реальной опорой для инвалидов, оно полностью выпадает
как объект действующей СПОИ. При определении адресной поддержки инвалида следует
учитывать его микросоциальную среду – семью и домохозяйство.
3. Низкий образовательный и профессиональный статус МЛИ требует специальных
программ повышения их образования и квалификации.
4. Значительная (свыше четверти) доля МЛИ первой, самой тяжелой, группы, и их высокая
смертность (превышающая более чем в 3 раза смертность не инвалидов в этих возрастах)
требуют специальной медицинской программы реабилитации.
Политика в отношении МЛИ. Положение молодых инвалидов усугубляется тем, что в
государстве отсутствует целостная политика их образования и занятости. Федеральная
целевая программа «Молодежь России (2001-2005 гг.)» не выделяет МЛИ как требующую
особого внимания социальную группу. Основным барьером для жизнедеятельности МЛИ
остается первичная недоступность окружающей среды.
Вместе с тем, активную роль играют общественные организации инвалидов, многие из
которых рассматривают МЛИ как целевую аудиторию, в частности, Российская ассоциация
незрячих студентов и специалистов, Ассоциация молодых инвалидов России «Аппарель»,
РООИ «Перспектива» и пр.
51
3. Выводы и рекомендации
3.1. Выводы
1. Цель СПОИ – изменить отношение общества к инвалидам, которое приводит к их
дискриминации. Необходимо расширить институциональные рамки реализации СПОИ,
включив организации инвалидов, организации, предоставляющие социальные услуги,
работодателей, профсоюзы и других членов гражданского общества.
2. Приоритетными, наряду с нормами о материальном обеспечении (пенсиями, пособиями,
льготами), должны стать нормы, безоговорочно обеспечивающие инвалидов работой и
соответствующим, в том числе профессиональным, образованием. Практика показывает, что
часто нет смысла создавать особые институты, а следует использовать и адаптировать
имеющиеся инструменты политики образования и занятости. Необходимо рассмотреть
возможность использования новых технологий для расширения возможностей доступа
молодых инвалидов к информации, образованию и занятости.
3. Важно учитывать опыт «ловушек», с которыми столкнулись развитые страны. Все меры
политики занятости инвалидов, предполагающие финансовое стимулирования работодателей
или инвалидов, должны применяться с осторожностью.
4. Выделение МЛИ как целевой группы СПОИ правомерно с точки зрения принципа
доступности. Учитывая низкую эффективность СПОИ в России, а также то, что МЛИ –
наиболее перспективная социальная группа с точки зрения их интеграции в обществе,
целесообразна разработка специальной программы социальной интеграции МЛИ с учетом
дифференциации по времени наступления и тяжести инвалидности.
3.2. Рекомендации
Информация
• Инвалиды должны стать объектом статистического изучения и отчетности с
консолидацией статистической информации в едином центре.
• Организация статистической отчетности должна сделать возможным анализ инвалидов
по основным социально-демографическим группам
Доступность среды
• Разбить барьеры физической среды (рост мобильности); информационные барьеры;
повысить эффективность медицинской реабилитации.
• Необходима информационная кампания для изменения
формирования позитивного восприятия инвалидов.
отношения
общества,
Образование
• Создание системы многоуровневого интегрированного образования невозможно без
системы специальной подготовки учителей, направленной на развитие умений и
навыков обращения с инвалидами, с участием инвалидов и на базе ресурсных центров,
созданных при специализированных школах (или на их основе).
• Профессиональное обучение инвалидов осуществлять по более широкому перечню
вакансий и учитывать потребности региональных и локальных рынков труда.
• Для улучшения возможностей выхода МЛИ на рынок труда необходимо создать
институт «кураторства» инвалида от школы до момента трудоустройства.
• Увеличить внебюджетное финансирование политики образования инвалидов.
52
Занятость
• Рассматривать общую форму занятости как лучший способ занятости инвалидов.
Пытаться преодолеть дискриминационные, информационные и другие барьеры.
• Привлекать к разработке и реализации политики занятости инвалидов всех акторов
рынка труда (государство, службы занятости, профсоюзы, работодателей).
• Реформировать общую политику занятости, в т.ч. молодежи и как ее части – МЛИ.
специализированные
предприятия,
разработать
систему
роста
• Сохранив
заинтересованности работодателей в создании специальных рабочих мест для
инвалидов на обычных предприятиях и инструменты их финансовой поддержки.
• Включить в информацию о рабочих местах для трудоустройства инвалидов социальноэкономические параметры рабочего места и факторы трудовых ограничений,
обусловленные содержанием и условиями трудовой деятельности.
• Развивать внебюджетное финансирование политики занятности инвалидов.
• Разработать инструменты политики занятости для МЛИ, учитывающие их первый
выход на рынок труда, программы профориентации можно дополнить организацией
стажировок для МЛИ (при взаимодействии НПО и работодателей).
Новые технологии
• Создать специальную программу по быстрому внедрению новых материалов и
биотехнологий для медицинской реабилитации.
• Использовать электронные технологии для развития дистанционного обучения,
консультирования инвалидов, расширения перечня профессий, по которым
осуществляется профессиональная подготовка, и социализации МЛИ.
• При участии организаций инвалидов создать базы данных образовательных
учреждений и трудовых вакансий от федерального до местного уровня.
Администрирование
• Выстроить логически непротиворечивую и прозрачную систему выплат, финансовой и
материальной поддержки самих инвалидов и содействующих им лиц и организаций.
Публиковать ежегодный подробный финансовый отчет.
• Создать координирующий орган, позволяющий объединить усилия по интеграции
инвалидов: в сфере медицинской реабилитации, профессиональной и социальной
реабилитации, профподготовки и образования, градостроительства, развития
транспорта (для устранения барьеров в инфраструктуре).
• Создать федеральный и региональные исследовательские центры по реабилитации и
тренингу и центр по распространению результатов исследований инвалидности.
53
ВСТУПЛЕНИЕ РОССИИ В ВТО:
МНИМЫЕ И РЕАЛЬНЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ
Л.Н. Овчарова, В.Е. Рыбалкин, Н.В. Зубаревич, С.В. Сурков, А.И. Пишняк, Д.О. Попова
Серия «Научные проекты НИСП - IISP Working Papers», Независимый институт социальной
политики, Москва, 2003 г.
К настоящему времени Всемирная торговая организация (ВТО) насчитывает 145 странучастниц, на которые приходится почти 97% мировой торговли. Выработанные с учетом
интересов многих государств и проверенные практикой правовые регламенты ВТО призваны
обеспечивать цивилизованные методы и формы внешнеторгового обмена. В условиях
продолжения переговорного процесса по вопросам присоединения России к ВТО все чаще
поднимается вопрос оценки возможных экономических и социальных последствий от
реализации этого шага.
Можно уже говорить о некотором консенсусе экспертного сообщества относительно
отдельных эффектов на макроэкономическом уровне. Однако за рамками внимания осталось
понимание спектра возможных изменений на уровне домашних хозяйств. Поэтому цель
данного исследования состоит в определении возможных точек концентрации изменений
социального характера, значимых для сектора домохозяйств и связанных с присоединением
России к ВТО.
1. Международный опыт
присоединения к ВТО
предупреждения
негативных
социальных
последствий
Для страны, принимающей решение о присоединении к ВТО, ключевым вопросом является
оценка баланса выгод и издержек. Известные нам обзоры проблем, связанных со
вступлением России в ВТО, указывают на то, что издержки, которые будет нести экономика,
вполне реальны, а основная часть выгод носит ожидательный характер73.
Так как многие оценки, полученные на этапе подготовки к вступлению в ВТО, носят
сценарный или предположительный характер, заслуживает внимания анализ влияния
вступления в ВТО для стран, уже являющихся членами этой международной организации.
Страны Восточной Европы начали рыночные преобразования с относительно невысоким
уровнем тарифной защиты по товарам обрабатывающих отраслей. В частности, в Польше
средневзвешенный импортный тариф составлял 11,4%, в Венгрии – 13,0%. Но либерализация
импорта в ситуации, когда приток импортных товаров носил дополняющий, по отношению к
внутреннему производству, характер и сочетался с интенсивным привлечением
иностранного капитала в импортозамещающие производства, не привела к нежелательным
экономическим последствиям.
Иная ситуация в бывших республиках СССР (аналогичная российской). Низкие, почти
отсутствующие, собственные и незначительные иностранные инвестиции обусловили
опережающее увеличение импорта в ущерб отечественному производству, что ощутимо
негативно отразилось на положении в экономике, уровне потребительских цен, обеспечении
спроса населения.
Анализ основных норм и правил функционирования ВТО, обязательных для выполнения
странами-участниками, и обзор международного опыта свидетельствуют о том, что на этапе
73
Афонцев С. Присоединение России к ВТО: экономико-политические перспективы. Pro et Contra,
2002 г., том 7, № 2. Россия в мировой экономике, стр. 7-27
54
подготовки к вступлению в данную международную организацию важно не только грамотно
провести переговорный процесс, но и начать интенсивную подготовку по адаптации
национальной экономики к правилам мировой торговли.
2. Оценки возможных структурных изменений в экономике, связанных со вступлением в
ВТО и значимых для сектора домашних хозяйств
Структурные сдвиги в экономике, обусловленные присоединением России к ВТО и
значимые для сектора домохозяйств, связаны с рынком труда, уровнем жизни и структурой
потребительских расходов населения.
2.1. Последствия для рынка труда
Согласно результатам исследования Высшей школы экономики74, одномоментная глубокая
либерализация внешнеторгового режима не оказывает существенного негативного
воздействия на уровень занятости и безработицы. В тех странах, где наблюдался негативный
эффект, он носил кратковременный характер.
В исследовании Международной организации труда (МОТ)75, опирающемся на анализ в
рамках частичного равновесия, полученные количественные оценки иллюстрируют
воздействие изменений в импортных тарифах на различные отрасли промышленности. В
отсутствие точного набора условий вступления России в ВТО до окончания переговорного
процесса были использованы возможные сценарии изменения импортных тарифов для
сравнения их со сценарием статус-кво (импортные тарифы остаются неизменными).
Первый сценарий предусматривает постепенное изменение таможенных тарифов до
конечного уровня их связывания, начиная с 2003 г. в течение 5 лет. Тогда общее снижение
объемов промышленного производства составит 0,27% за 5 лет по сравнению со сценарием
статус-кво. Наибольшее уменьшение объема производства прогнозируется в легкой
промышленности – 3,39% и пищевой промышленности – 0,94%. Самое большое сокращение
занятости может произойти в легкой промышленности: оно составит 13,8-14,1 тыс. чел.
Среднегодовое сокращение занятости в промышленности может составить 5,6 тыс. чел. в
начале переходного периода и 0,9 тыс. чел. в конце этого периода, что в целом может
повлечь за собой либо близкий к нулю прирост численности безработных, либо некоторый
небольшой дополнительный рост уровня безработицы.
По второму сценарию, соответствующему переговорной позиции РФ, в 2003 г. происходит
рост ставок импортных тарифов до начального уровня их связывания и постепенное их
снижение до конечного уровня связывания в течение последующих четырех лет. Согласно
проведенным расчетам, рост импортных тарифов в среднем по всей промышленности на 7,95
процентных пунктов в 2003 г. приведет к увеличению выпуска промышленной продукции в
этом году на 4,79% по сравнению со сценарием статус-кво. А дальнейшее снижение
импортных тарифов приведет к сокращению выпуска промышленной продукции на 1,3% в
год и в целом за 5 лет переходного периода – на 0,41%. Прогнозируемый прирост занятости в
целом по промышленности в 2003 г. на 2,10% по сравнению со сценарием статус-кво
(311,6 тыс. чел.) сменится ее среднегодовым сокращением на 0,6% в последующие годы
(83 тыс. чел. в год). Причем наибольшее снижение занятости прогнозируется в энергетике и
легкой промышленности.
74
Отчет о научно-исследовательской работе. Разработка прогнозов социально-экономических
последствий вхождения России в ВТО. Минэкономразвития России; Государственный
университет – Высшая школа экономики. М., 2002 г.
75
Социальные последствия вступления России в ВТО. Бюро МОТ в Москве. М., 2003 г.
55
Результаты исследования Центра экономических и финансовых разработок (ЦЕФИР)76о
влиянии снижения тарифов на объем выпуска и занятости в промышленности, полученные
по модели частичного равновесия (без учета эффекта дохода от снижения цен)
свидетельствуют о том, что снижение всех тарифов в обрабатывающей промышленности
будет иметь минимальный эффект на занятость в большинстве регионов. Лишь в нескольких
регионах прямой эффект может превысить снижение на 1% общей занятости в
промышленности (Ивановская и Курганская области, Еврейская автономная область и
Адыгея). При этом в таких отраслях, как производство строительных материалов, легкая и
лесная промышленность возможны положительные косвенные эффекты, например, за счет
упрощения доступа к импортным материалам и комплектующим.
Следует отметить, что для того, чтобы потенциальные негативные последствия вступления
России в ВТО для уровня занятости были кратковременными, а не затяжными, необходима
политика, направленная не на защиту имеющихся рабочих мест, а на устранение
препятствий на пути перераспределения рабочей силы из свертывающихся производств в
новые, быстрорастущие сектора экономики.
Результаты исследования МОТ дополнительно показали, что воздействие изменения тарифов
в связи с вступлением в ВТО на сокращение объемов производства и занятости в
краткосрочной перспективе, хотя и будут небольшими в целом по стране, но могут сильно
различаться в зависимости от региона.
2.2. Последствия для уровня жизни, динамика доходного неравенства в контексте
расширения глобализационных процессов
Поскольку ВТО всячески способствует усилению глобализационных процессов, за рамками
исследования не могут оставаться порождаемые ими социально-экономические риски, к
числу которых, в первую очередь, относят рост неравенства и бедности. Эти проблемы
актуальны для России, так как за годы реформ из-за изменений в распределительных
процессах уже произошло практически двукратное падение уровня жизни и масштабная
концентрация доходов и богатства в руках узких слоев общества.
Результаты декомпозиционного анализа неравенства в России в 1992-2001 гг. на основе
данных Российского мониторинга экономического благосостояния и здоровья населения
(РМЭЗ) подтверждают, что в течение всего переходного периода определяющим фактором
дифференциации российских домохозяйств по уровню расходов было региональное
неравенство77 - межрегиональное и внутрирегиональное.
Воздействие глобализации уже привело к росту различий в доходах населения федеральных
городов и экспортноориентированных регионов по сравнению с регионами, наименее
включенными в глобальный обмен товарами и услугами (старопромышленные области
Центра и Северо-Запада, слаборазвитые республики и автономные округа). Внутри регионов,
особенно более развитых и ресурсно-экспортных, усилилось неравенство доходов жителей
столичных центров и городов экспортной промышленности, с одной стороны, и
76
Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К., Иванова Н., Соколов Д., Белов Б. Секторальный и
региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод. Рабочие
материалы Московского центра Карнеги, № 3, 2003 г.; http://www.carnegie.ru
77
Расчеты на основе данных восьми волн обследования РМЭЗ, проведенных в 1992-2001 гг.
В качестве основного показателя уровня жизни домохозяйств использовались текущие расходы
домохозяйства в расчете на одного эквивалентного члена (шкала эквивалентности ОЭСР, согласно
которой первый взрослый в домохозяйстве получает вес 1; остальные взрослые – вес 0,7; дети –
вес 0,5)
56
периферийных поселений, с другой. После вступления в ВТО вероятно дальнейшее
увеличение регионального и поселенческого неравенства.
Однако при существующем подходе к официальной статистической оценке неравенства
региональные различия в стоимости жизни и уровне доходов с 1995 г. игнорируются. Так, в
первую децильную группу российской выборки собираются все децильные группы
региональных выборок, то есть 10% самых бедных в Москве, объединяются с 10% самых
бедных в Дагестане и в других регионах, при этом считается, что покупательная способность
доходов везде одинакова.
Корректировка методов оценки неравенства по доходу с учетом регионального фактора
представляется необходимым условием для разработки адекватной социальной, тарифной и
других видов государственной политики, позволяющих минимизировать негативные
последствия вступления в ВТО. Реализация изменений в статистическм учете условий жизни
потребует существенных временных и материальных затрат.
2.3. Последствия для потребления домохозяйств
Анализ влияния вступления России в ВТО на потребление домохозяйств представлен в
работе ЦЕФИР, включающей результаты нескольких исследований78. Согласно расчетам
авторов, снижение тарифов по потребительским товарам длительного пользования до 5%
может привести к уменьшению расходов населения на эти товары от 7% (ткани) до 22%
(транспортные средства). По восьми группам товаров, затраты на которые составляют около
70% затрат домохозяйств на непродовольственные товары, расходы на одного члена
домохозяйства сократятся в совокупности на 540 руб. в год, что, по мнению авторов, может
иметь существенные последствия для роста благосостояния беднейших семей.
Последствия, касающиеся расходов на услуги, подробнее рассмотрены в разделе 4.
3. Социальные последствия вступления России в ВТО: региональный анализ
Как было отмечено выше, исследования социальных последствий либерализации внешней
торговли на региональном уровне приобретают особую значимость. Особенно если
отраслевой анализ плюсов и минусов присоединения России к ВТО сопоставить с
результатами развития регионов.
Отрасли, ориентированные на экспорт – металлургия, часть химической промышленности (в
том числе производство минеральных удобрений), отрасли ТЭК – потенциально выигрывают
от присоединения России к ВТО. Однако большая группа отраслей пока не готова к
открытию рынков, поскольку их продукция неконкурентоспособна по сравнению с
ведущими мировыми производителями. К ней чаще всего относят отрасли машиностроения
(прежде всего автомобильную и авиационную промышленность), легкую и пищевую
промышленность, сельское хозяйство (особенно животноводство), многие виды услуг
(страховые, банковские, новые сетевые формы торговли).
Специфика России в том, что многие отрасли, попадающие в группу риска неблагоприятных
последствий при вступлении в ВТО (группа риска), локализованы в небольшом числе
регионов, где они являются важнейшими отраслями специализации. Особенно велик уровень
локализации автомобильной промышленности – свыше 80% всех российских автомобилей
производится в двух субъектах Российской Федерации. В текстильной промышленности на
78
Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К., Иванова Н., Соколов Д., Белов Б. Секторальный и
региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод. Рабочие
материалы Московского центра Карнеги, №3, 2003 г.; http://www.carnegie.ru
57
долю трех субъектов приходится более 65% производства тканей. Подавляющая часть
банковских и страховых услуг сосредоточена в Москве. Даже в такой территориально
деконцентрированной отрасли, как животноводство, на 10 субъектов приходится более трети
производства мяса в стране.
В результате вступления России в ВТО в тех регионах и муниципальных образованиях, где
концентрируются наиболее уязвимые отрасли экономики, вероятное вследствие возросшей
конкуренции сокращение производства может привести к негативным социальным
последствиям – росту безработицы, снижению доходов населения, сокращению налоговых
поступлений в региональные бюджеты и, соответственно, снижению государственных
расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту населения. Подобный
сценарий вполне возможен, особенно при слабости защитных мер и отсутствии четкой
переговорной позиции.
3.1. Факторы регионального развития
Повторение системного кризиса начала 1990-х гг., сопровождавшегоя сильнейшим спадом
производства, прежде всего в неконкурентоспособных отраслях обрабатывающей
промышленности и сельском хозяйстве, при вступлении в ВТО маловероятно. Но
существенные совпадения между перечнями наиболее пострадавших в 1990-е гг. отраслей и
отраслей, попадающих в группу риска при вступлении в ВТО, заставляют задуматься об
использовании накопленного опыта при прогнозировании возможных последствий
вступления в ВТО для определения факторов79, оказывающих стабилизирующее или
дестабилизирующее воздействие на социальные процессы в регионах, и формы адаптации
экономики и населения к предполагаемым изменениям.
Уровень экономического развития региона. В отличие от развитых стран, для России
характерна сильнейшая дифференциация регионов по уровню экономического развития, что
само по себе является дестабилизирующим фактором. Правда преобладающая часть
субъектов Российской Федерации образует плотную группу со средними показателями.
Анализ динамики переходного периода показывает, что низкий уровень развития экономики
региона прямо влияет на ее устойчивость. Это означает, что при возможных
неблагоприятных изменениях макроэкономической ситуации после вступления в ВТО
именно регионы-аутсайдеры (их около 20, они включают наименее развитые республики и
автономные округа, большую часть регионов юга Сибири и Дальнего Востока) первыми
проявят негативную динамику из-за общей недоразвитости и уязвимости их экономики.
Степень «открытости» экономики. Вхождение в ВТО неизбежно активизирует развитие
большинства проявлений глобализационного процесса: рост внешнеторгового оборота,
приток иностранных инвестиций и др.
Для «открытых» регионов, включенных в мировой обмен (преимущественно экспортносырьевых и транзитных, менее четверти субъектов РФ, треть населения страны), вступление
в ВТО мало что меняет (кроме Москвы и Санкт-Петербурга, в которых развиты относящиеся
к группе риска банковский и страховой бизнес).
79
Вардомский Л.Б., Трейвиш А.И. Проблемы устойчивости экономического пространства России в
контексте внешнеэкономической либерализации. Внешнеэкономические связи и региональное
развитие в России. М., Эпикон, 1999 г., стр. 189-205; Зубаревич Н., Трейвиш А. Социальноэкономическое положение регионов. Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к
«Политическому альманаху России». Под ред. Н. Петрова. Моск. Центр Карнеги. М., Гендальф,
2001 г., стр. 61-74; Территориальные различия человеческого потенциала в России. Доклад о
развитии человеческого потенциала в РФ за 1998 г. Под ред. Ю.Е. Федорова. М., Права человека,
1999 г., стр. 75–113
58
Наиболее сложно прогнозировать воздействие на «полуоткрытые» регионы, где наряду с
отдельными экспортными производствами сохранились крупные импортозамещающие (в
основном, Урал и Поволжье).
К «закрытым» регионам относится почти треть субъектов Российской Федерации со
специализацией на отраслях импортозамещения (машиностроение, пищевая и легкая
промышленность). Несмотря на изменение экономики ряда областей Центра и СевероЗапада, Волго-Вятки в сторону большей открытости (например, в текстильных отраслях
значительное распространение получило производство тканей на давальческом сырье для
последующего экспорта - толлинговых схем, часть машиностроительных предприятий ВПК
переориентировалась на экспорт), юг Западной Сибири и особенно слаборазвитые
республики и округа без минеральных ресурсов не имеют конкурентных преимуществ и не
готовы к контактам с мировыми рынками.
Диверсификация экономики. В целом регионы с диверсифицированной структурой более
жизнеспособны, а наиболее благоприятным является сочетание нескольких экспортных
отраслей или экспортных с динамично растущими импортозамещающими. Наименее
благоприятна моноотраслевая структура, представленная неконкурентоспособными
отраслями импортозамещения.
Роль крупнейших предприятий в доходах региональных и местных бюджетов. В более
десяти80 регионах региональные и местные бюджеты зависят от одного-двух крупнейших
налогоплательщиков, но чаще это - металлургические и нефтегазовые предприятия, не
относящиеся к отраслям группы риска. Негативно выделяется Самарская область, где
АвтоВАЗ (отрасль риска - машиностроение) дает более половины налоговых поступлений в
бюджеты всех уровней и более 80% налоговых доходов муниципального бюджета
г. Тольятти81. В случае ухудшения экономических условий после вступления в ВТО,
налоговые потери бюджетов области и города обернутся резким сокращением социальных
расходов.
Состояние
потребительского
рынка
и
уровень
доходов
населения.
Регионы со
специализацией на отраслях группы риска, за исключением Самарской области, относятся к
группам с низкой или ниже средней покупательной способностью доходов, для которых
характерна наиболее сильная реакция на ухудшение экономической ситуации. Для
существенных изменений регионального неравенства нужны очень большие объемы
межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов.
Качество экономически активного населения. Опыт 1990-х гг. показал, что более
образованное и активное население быстрее адаптируется к новым условиям, поэтому можно
считать, что регионы с более высоким качеством населения способны легче пережить
возможные негативные последствия вступления в ВТО. Основной формой адаптации для
регионов и городов с низким качеством населения стала стратегия выживания с помощью
расширения личного подсобного хозяйства, в таких регионах резко увеличилась
маргинализация населения и алкоголизм. Среди проблемных по качеству населения регионов
значительная их часть имеет также уязвимую структуру экономики с высокой долей
машиностроения, пищевой или текстильной промышленности. Таким образом, фактор
низкого качества населения регионов Центра, Урала, Европейского Севера и юга Сибири
будет усугублять негативные социальные последствия при вступлении в ВТО, а в
крупногородских регионах с развитой сетью вузов они будут смягчаться, благодаря более
высокому качеству населения.
80
Красноярский край, Таймырский АО, Ненецкий АО, Ямало-Ненецкий АО, Якутия, Хакасия,
Липецкая, Вологодская, Самарская, Омская области, Хабаровский край
81
Зубаревич Н. Экономические корни политических проблем в Самарской области. Российский
региональный бюллетень Ин-та Восток-Запад, том 4, № 1, 2002 г., стр. 10-13
59
Расселенческий фактор. Густая сеть городов и внутриагломерационные связи повышают
возможности трудоустройства. Самыми уязвимыми в переходный период стали
монопрофильные города группы риска. Среди регионов с самой высокой долей таких
городов, специализацией в отраслях группы риска обладают Ивановская область
(текстильная промышленность), Свердловская и Нижегородская области (машиностроение).
В 13 регионах России доля таких городов превышает 60%.
3.2. Выделение наиболее проблемных регионов
Для оценки социальных последствий вступления в ВТО была разработана типология
регионов с учетом как рассмотренных выше факторов, так и количественных показателей
структуры и специализации экономики, структуры занятости населения (разная
трудоемкость отраслей), состояния рынка труда. Эта типология позволила провести
интегральную оценку последствий и выявить регионы с наиболее негативной реакцией на
предполагаемые изменения (см. таблицу).
Регионы первого типа отличаются максимальной вероятностью обострения проблем на
рынке труда, но при этом имеют лучшие возможности перетока занятых в другие сектора
экономики (за исключением Ульяновской и Владимирской областей). В Ивановской области,
выделенной во второй тип, вероятность обострения также максимальна, при этом
возможности межсекторального перетока понижены. Среди остальных трех типов регионов
вероятность обострения проблем занятости наиболее значительна в третьем, и возможности
перераспределения занятости также невелики, за исключением республик Северного
Кавказа. Как следствие, наиболее проблемными можно считать регионы первого, второго и
третьего типов.
Наиболее проблемными по социальным последствиям вступления в ВТО могут считаться
Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Курганская, Нижегородская, Пензенская,
Псковская, Самарская, Ульяновская области, республики Мордовия, Удмуртия и Чувашия.
Важно отметить, что более половины из 13 потенциально наиболее проблемных регионов
расположены в Приволжском федеральном округе. Это объясняется концентрацией в округе
импортозамещающего машиностроения, наличием достаточно развитой пищевой
промышленности, высокой промышленной и значительной аграрной занятости при слабом
развитии малого бизнеса в большинстве проблемных регионов. Центральный округ является
вторым по числу регионов с наиболее значительной угрозой негативных последствий,
обусловленных теми же причинами.
Выделение территорий максимального риска не означает, что негативные последствия
неизбежны. Проведенный анализ позволяет вносить необходимые уточнения в переговорные
позиции и вырабатывать меры, способствующие снижению издержек для проблемных
регионов и городов при вступлении России в ВТО.
60
Таблица типологии наиболее проблемных регионов
Душ.
Регионы
ВРП в 2001 г.,
тыс. руб.
Специализация
промышленности (доля в
объеме промышленного
производства региона, в %)
машиностроение
пищевая и
легкая
Доля занятых
(от среднесписочной численности занятых в отраслях
экономики региона, в %) в
промышленности
сельском
хозяйстве
малом бизнесе
Безработиуца,
% в 2002 г.
общая
зарегистрированная
1. Более развитые машиностроительные регионы с промышленной занятостью и в основном с лучшими условиями для малого бизнеса
Самарская область
62,4
56
9
29
9
12
5
1,3
Хабаровский край
54,5/40,4*
50
9
22
4
11
7
2,7
Нижегородская область
46,5
47
12
30
8
10
8
0,7
Удмуртия область
42,4
45
9
28
15
9
8
2,6
Новосибирская область
39,1
26
23
19
16
11
11
1,0
Тверская область
32,5
28
23
26
15
8
5
0,7
Калужская область
31,8
43
22
26
12
11
7
0,9
Владимирская область
28,3
42
26
34
10
7
10
2,9
Ульяновская область
28,1
55
13
29
16
6
6
1,8
10
9
7
1,3
2. Депрессивный регион с текстильной специализацией и высокой промышленной занятостью
Ивановская область
18,4
15
36
33
3. Менее развитые регионы со смешанной специализацией и занятостью, преимущественно неразвитым малым бизнесом
Тамбовская область
26,8
28
27
18
29
5
10
2,5
Мордовия
26,6
41
20
24
18
6
9
2,0
Псковская область
26,2
30
30
19
16
7
8
2,2
Воронежская область
26,0
23
27
20
24
11
9
1,5
Чувашия
25,0
43
22
24
25
7
10
2,0
Алтайский край
24,3
24
29
20
26
8
8
2,3
Курганская область
23,3
48
15
19
29
5
11
1,6
Пензенская область
22,9
34
27
23
20
11
7
1,7
Душ.
Регионы
ВРП в 2001 г.,
тыс. руб.
Специализация
промышленности (доля в
объеме промышленного
производства региона, в %)
Доля занятых
(от среднесписочной численности занятых в отраслях
экономики региона, в %) в
Безработиуца,
% в 2002 г.
машиностроение
пищевая и
легкая
промышленности
сельском
хозяйстве
малом бизнесе
общая
зарегистрированная
Брянская область
22,5
33
24
21
19
5
9
1,9
Марий Эл
20,6
25
24
24
20
6
14
3,1
4. Менее развитые регионы с пищевой специализацией и преобладанием аграрной занятости
Алтай
27,5**
5
38
8
31
12
12
2,9
Кабардино-Балкария
27,1
28
41
23
27
5
18
2,4
Карачаево-Черкесия
17,1
5
26
20
19
7
12
1,3
Адыгея
15,3
11
48
17
22
8
14
1,5
5. Наименее развитые аграрные регионы с самыми острыми социальными проблемами
Калмыкия
Тыва
38,1**
16,2 /14,5
*
2
7
8
28
5
18
2,8
1
10
9
16
3
21
8,5
Дагестан
14,5
19
25
14
34
4
24
6,9
Ингушетия
10,7
5
8
8
7
2
44
7,6
* Второй показатель дан с корректировкой на стоимость жизни в регионе (прожиточный минимум).
** Данные ВРП по Калмыкии и республике Алтай не отражают реальной экономической ситуации из-за функционирования этих республик
в режиме внутренних оффшоров.
2
4. Оценка влияния роста цен на электроэнергию на структуру расходов домохозяйств
Обзор изменений уровня жизни населения России в рамках целей и задач данного проекта
вывел нас на проблемы реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и ее
последствий для населения. С ВТО это связано по нескольким причинам, первая среди
которых – тематика переговоров между делегациями России и ЕС по поводу внутренних и
внешних цен на энергоносители82. Даже если Россия согласится с минимальными
изменениями в этой сфере, внутренние цены вырастут в несколько раз. Во-вторых, ВТО –
катализатор реформ, способствующих сокращению нерыночного сектора экономики, к
которому относится и ЖКХ, и сектор энергоносителей, включая электроэнергию и газ.
Следует отметить, что проведение реформы энергетики и ЖКХ необходимо независимо от
вступления в ВТО, но социальные последствия ее довольно болезнены. Ликвидация
перекрестного субсидирования повлечет за собой рост цен на жилищно-коммунальные
услуги (ЖКУ) для населения. Кроме того, в ЖКХ имеет место «эффект отложенной
инфляции», обусловленный сдерживанием цен на ЖКУ для населения по сравнению с
общим ростом цен в экономике, и его ликвидация также спровоцирует рост цен.
Существует много сценариев возможных комбинаций макроэкономических действий,
результатом которых может стать 4-10 кратный рост цен для населения.
В целом, соглашаясь с необходимостью реформирования нерыночных секторов экономики,
мы хотели бы отметить, что расходы населения на оплату услуг ЖКХ сбалансированы с
доходными возможностями населения. Наши прогнозные расчеты при условиях
пятикратного роста цен на ЖКУ83 для домохозяйств и двукратного роста их доходов84 к
2007 г. показывают, что средняя доля расходов на оплату услуг ЖКХ в концу
рассматриваемого периода составит 18%, что превышает существующий уровень расходов
населения на услуги в целом, и, следовательно, блокирует развитие рынка промышленных
товаров и услуг. Кроме того, при заданных параметрах практически парализуется работа
системы жилищных субсидий, на которые начинают претендовать не только бедные, но и
среднеобеспеченные слои населения. Сама эта система превращается в мощный
перераспределительный институт на основе принципов контроля доходов, только на 70%
поддающихся такому контролю.
Таким образом, по данному вопросу наш вывод сводится к следующему: темпы роста
доходов должны быть сбалансированы с темпами роста цен на ЖКУ для населения, и
надежды на спасительные жилищные субсидии для бедных – это утешительная иллюзия.
В целом в систему данного баланса должны быть включены три вида доходов: заработная
плата, пособия для детей и жилищные субсидии. В такой постановке проблемы мы выходим
на один из главных вопросов реформ – минимальную оплату труда и ее дифференциацию.
Предлагается реализация сценария роста доходов, предусматривающего компенсационный
рост заработной платы, пенсий и пособий на детей, при котором происходит снижение
дифференциации доходов и восстанавливаются нормальные соотношения цен, зарплаты,
социальных трансфертов, играющие роль долгосрочных пропорций. Так, к 2007 г. при
сохранении существующей системы жилищных льгот и субсидий коэффициент неравенства
доходов Джини составит 0,44, а в случае реализации новой схемы компенсации потери
82
Тарр Д., Томсон П. Достоинства двойственного установления цен на природный газ в России.
Всемирный банк, 2002 г.
83
Мы остановились на среднем из возможных сценариев роста цен для населения
84
Сценарий Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации
доходов в связи с ростом цен на ЖКУ он будет равен 0,4185. При этом вместо 50%
домохозяйств на субсидии будет претендовать только 20% за счет выбывания из состава
получателей субсидий среднеобеспеченных домохозяйств. Предлагаемая схема выглядит
более эффективной по показателю доли жилищных субсидий в доходах домашних хозяйств,
получающих такие субсидии (12-15%), и с точки зрения склонности к «ловушке бедности»,
проявляющейся в привлекательности системы субсидий по сравнению с минимальной
оплатой труда.
Заключение
Практически невозможно выделить «чистые эффекты от присоединения к ВТО», и это не
удавалось ни одной развитой и развивающейся стране, поскольку данное политикоэкономическое действие будет влиять на многие экономические процессы, складывающиеся
под воздействием сложного комплекса факторов. Открывающиеся возможности очень
сложно однозначно отнести к выгодам или потерям. Например, открывая экономику, мы
способствуем снижению стимулов к притоку иностранных инвестиций и усиливаем импорт.
Однако присоединение к ВТО должно привести к более прозрачным правилам
функционирования экономики, что повышает инвестиционную привлекательность страны. И
в таком формате можно говорить о любом из рассматриваемых эффектов, поэтому важно
понимать общий баланс и существующие возможности и ограничения. Большинство оценок
носят сценарно-вероятностный характер, поскольку неизвестны конечные условия
вступления и невозможно учесть все кроссекторальные пересечения воздействующих
факторов.
Проведенное НИСП исследование позволило обозначить три ключевых направления
концентрации потенциальных социальных издержек.
1. Возможный рост неравенства в распределении доходов.
2. Региональная проекция влияния вступления в ВТО на рынок труда. Исследование
выявило, что издержки, масштаб которых незначителен для России в целом, выглядят иначе
на региональном уровне, поскольку, с одной стороны, уязвимые отрасли локализуются в
ограниченной группе регионов, с другой стороны, как показали наши исследования,
региональный фактор – самый мощный фактор неравенства доходов населения.
3. Изменения в потребительском поведении населения. В контексте вступления России в
ВТО некоторые члены этой организации считают, что Россия должна взять на себя
обязательство унификации внутренних и экспортных цен на энергоносители в качестве
условия для принятия ее в ВТО86. Это приводит к необходимости рассмотрения последствий
такой меры для сектора домохозяйств, заключающихся, прежде всего, в росте цен на
энергоносители и на ЖКХ. Результаты исследования показали, что рост цен приведет к
значительному росту доли оплаты таких услуг в расходах домохозяйств и парализует работу
системы жилищных субсидий. Поэтому необходимо сделать параллельными процессы роста
зарплаты и роста цен на ЖКУ. Отсюда вытекает еще одна проблема – реформирование
бюджетного сектора, так как развязывать узелок следует с этой ниточки, поскольку, не
избавившись от избыточной численности в данном секторе, мы не сможем реализовать
реформу оплаты труда. Так или иначе, коренные институциональные реформы становятся
все более неизбежными.
85
Расчеты выполнены по базе данных десятой волны РМЭЗ, 2001 г.
86
Тарр Д., Томсон П. Достоинства двойственного установления цен на природный газ в России.
Всемирный банк.2002. 25 с.
2
Ключевым результатом исследования является понимание того, что присоединение к ВТО
следует рассматривать не как гарантированное расширение доступа к ресурсам, а как
овладение инструментом, с помощью которого этот доступ обеспечивается. Освоение правил
использования инструментов ВТО – это в значительной степени внутреннее дело страны, то
есть залог успехов и неудач от вступления в ВТО во многом следует искать в приоритетах
внутренней политики.
Для обеспечения либерализации торговли в России необходима концепция внутренней
промышленной политики как основы для избирательной защиты отечественных
производителей и поощрения конкуренции на внутреннем рынке. Значительные усилия
должны быть предприняты с целью гармонизации национального законодательства,
технических и технологических норм со стандартами ВТО. От решения этих вопросов во
многом зависит масштаб возможных социальных издержек в первые годы
функционирования по правилам ВТО.
3
РЕЗУЛЬТАТЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ОПРОСА НАСЕЛЕНИЯ ПО ПРОБЛЕМАМ
РАЗВИТИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА
Елена Белянова (Нидерландский экономический институт),
Сергей Николаенко (Бюро экономического анализа)
Опрос проведен в рамках «Обзора государственных расходов и расходов Дорожного фонда
на общественный транспорт и дорожное хозяйство» проекта Всемирного банка
«Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»,
выполненного по заказу Министерства финансов Российской Федерации
2002 г.
Введение
Целью опроса было дополнить данные региональной статистики информацией о
потенциальных
потребностях
населения
в
транспортных
услугах,
степени
удовлетворенности ими, оценках перспектив развития транспорта жителями пилотных
регионов и их отношении к тем или иным вариантам реформирования отрасли. Опрос
проходил в региональных центрах трех пилотных регионов проекта – Чебоксарах,
Челябинске и Хабаровске (см. характеристику опроса в Приложении).
1. Потребности населения в услугах общественного транспорта
Транспортные услуги принадлежат к группе самых распространенных потребительских благ.
Согласно данным нашего опроса, в среднем менее 2% взрослого населения ответили, что не
пользуются услугами транспорта. Только в Челябинске эта группа составила 2,5%. Около
70% взрослого населения пользуются транспортом практически ежедневно. Большая часть
городских пассажирских перевозок осуществляется общественным транспортом. Согласно
данным опроса, общественный транспорт используется в среднем в пяти случаях из семи
(т.е. примерно 70 % от всех поездок), хотя в результате неоднородности степени развития
альтернативных видов транспорта, в Чебоксарах, например, эта доля выше, а Хабаровске –
ниже.
Таблица 1.1: Частота использования транспорта
Как часто Вам приходится пользоваться транспортом
(общественным, ведомственным, личным и др.)?
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Всего
Несколько раз в день
27,3%
41,4%
34,7%
34,5%
1-2 раза в день.
44,1%
32,4%
34,7%
37,1%
2-3 раза в неделю.
13,0%
14,6%
14,2%
14,0%
1 раз в неделю.
5,5%
5,4%
6,3%
5,7%
Реже 1 раза в неделю.
9,0%
4,8%
7,5%
7,1%
Не пользуюсь.
1,1%
1,3%
2,5%
1,6%
100,0%
100,0%
100,0%
Всего
100,0%
Для анализа спроса на услуги транспорта использовалась, в основном, информация о
времени, проводимом респондентом в транспорте и в дороге вообще. Во всех обследованных
городах среднее время, проводимое в транспорте в типичные дни, составляло от 50 до 60
минут. С учетом времени по пути к транспорту и в его ожидании это время увеличивается
еще на 35-40 минут.
4
Таблица 1.2: Численные характеристики использования транспортных услуг
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Сколько времени в день в среднем Вы проводите в дороге? (минут)
89,79
98,57
102,40
96,97
Сколько из этого времени Вы идете пешком? (минут)
21,85
28,16
24,40
24,89
Сколько времени Вы проводите в ожидании транспорта? (минут)
12,36
14,91
14,06
13,79
Сколько времени Вы проводите в транспорте? (минут)
51,40
55,86
59,63
55,58
579,16
178,54
533,92
420,21
Сколько рублей в месяц, в среднем, у Вас лично уходит на
транспорт? (рублей). Если Вы водите личную машину или
мотоцикл, включите, пожалуйста, в эту сумму расходы на ее (его)
содержание.
Всего
Использование регрессионного анализа для анализа спроса выявило тот факт, что
существенная часть отклонений в величине этого спроса определяется основными
социально-демографическими факторами. Среднее время 60 минут, при прочих равных
условиях, уменьшается примерно на три минуты с каждыми добавочными 10 годами
возраста; уменьшается еще на 10 минут для женщин; увеличивается примерно на полторы
минуты с каждым дополнительным годом обучения; и еще примерно на полторы минуты с
каждой дополнительной тысячей базового дохода (если принимать за базовый доход ту
сумму, которую респондент считает средним доходом). Все другие показатели,
характеризующие статус и поведение индивидуума, оказались не существенными при
определении времени, проводимого в транспорте. Интересно отметить, что при анализе
общего времени, проведенного в дороге, не обнаружено влияния образования, что можно
интерпретировать как некоторую компенсацию дополнительного времени в транспорте для
образованных людей сокращением времени на дорогу пешком и ожидание. Те же
дополнительные затраты времени сокращаются примерно на 10 минут у лиц, оценивающих
свой статус выше среднего, и увеличиваются на 10 минут для тех, кто оценивает свой статус
ниже среднего. Кроме того, примерно 11 минут дополнительного времени расходуют люди,
имеющие личный автомобиль, что связано, видимо, с дорогой до гаража или расчисткой
снега зимой, заправкой и т.д.
Таблица 1.3: Спрос на услуги транспорта: регрессионный анализ
Зависимые переменные
Сколько времени Вы проводите в Сколько времени в день в среднем
транспорте? (минут).
Вы проводите в дороге? (минут).
(I)
B
Постоянный член
(II)
t-статистика
B
t-статистика
61.3793
5.5
141.6734
12.0
-0.2832
-2.8
-0.5023
-3.7
-10.4052
-3.3
-8.7176
-2.1
Образование
1.3461
2.0
Начиная с какой суммы, Вы считаете
ежемесячный доход средним? (в рублях)
0.0014
2.9
0.0018
3.0
-10.3094
-4.1
11.0666
2.4
Независимые переменные
Сколько Вам полных лет? (количество
полных лет).
Пол респондента.
Статус
Личный автомобиль
5
Характеристики регрессионных уравнений
R
0.198
0.213
R2
0.039
0.045
12.425
11.561
1214
1219
F-статистика
Степень свободы
Регрессионный анализ позволяет также выявить некоторые закономерности формирования
платежеспособного спроса на транспортные услуги, или расходы населения на транспорт.
Достаточно естественной выглядит зависимость расходов на транспорт от среднего времени
(протяженности) поездки на транспорте. Каждая дополнительная минута в день добавляет 3
рубля к месячным затратам, а каждая дополнительная минута пути пешком экономит 1 рубль
месячных затрат. Кроме того, на транспорт тратится примерно 3,5% базового дохода (того,
который считается средним) и примерно 115 рублей дополнительно, если текущий доход
превышает средний. Льготы позволяют экономить примерно 140 рублей в месяц, а
обслуживание личного автомобиля добавляет в среднем 320 рублей. Менее всего объясним
тот факт, что женщины не только меньше ездят на транспорте, но и, при прочих равных
условиях, умудряются дополнительно экономить около 140 рублей в месяц.
Таблица 1.4: Формирование расходов на транспорт: регрессионный анализ
Зависимые переменные
Сколько рублей в месяц, в среднем, у Вас
лично уходит на транспорт? (рублей). Если
Вы водите личную машину или мотоцикл,
включите, пожалуйста, в эту сумму расходы
на ее (его) содержание.
(I)
B
Постоянный член
t-статистика
-81.768
-0.9
-139.433
-3.8
0.034
6.6
115.962
5.2
3.140
9.8
-0.978
-2.3
319.578
8.2
-140.347
-2.9
Независимые переменные
Пол респондента.
Начиная с какой суммы, Вы считаете
ежемесячный доход средним? (в рублях)
Статус
Сколько времени Вы проводите в транспорте?
(минут).
Время на ожидание транспорта и подхода к
нему (минут)
Личный автомобиль
Льготы
Характеристики регрессионных уравнений
R
2
R
F-статистика
Степень свободы
0.551
0.304
53.112
853
6
Сравнительно небольшой разброс по обследованным регионам средних значений
длительности поездок на транспорте и дополнительного времени на дорогу должен
приводить к унификации расходов населения на транспорт. Более низкая доля лиц, имеющих
льготы, и средний размер льгот должны приводить к незначительному повышению расходов
на транспорт в Чебоксарах. Однако, существенно понижают эти расходы более низкий
уровень личных доходов и меньшая распространенность личных автомобилей в Чувашии. В
результате средняя сумма месячных расходов на транспорт в Чебоксарах составила 180
рублей при 580 рублях в Хабаровске и 533 рублях в Челябинске.
Таблица 1.5: Сравнение результатов опроса с данными Госкомстата
Хабаровск
Опрос
Чебоксары
Госкомстат
Опрос
Челябинск
Госкомстат
Опрос
Госкомстат
Руб. на душу населения
Денежный доход1
5771,5
2632,2
4058,0
1831,4
5136,1
2113,6
Потребительские
расходы2
1535,1
2159,5
815,0
1346,8
1312,0
1759,7
261,7
107,8
97,8
49,5
211,5
129,8
17,1
5,0
12,0
3,7
16,1
7,4
29
37
37
11
40
31
Расходы на
транспорт3
Доля расходов на
транспорт, %4
Доля семей имеющих…, %
5
Льготы
Автомобиль
6
34
39
32
40
31
22
7
Доля пассажирооборота , %
Автобус
85,0
67,9
16,6
28,2
43,6
39,1
Трамвай
6,9
22,8
0,0
0,0
22,0
28,7
Троллейбус
8,0
9,3
83,4
71,8
34,4
32,2
1
Госкомстат - на 4 кв. 2001 года для всего региона. Опрос - доход который считается средним
2
Госкомстат - на 4 кв. 2001 года для всего региона. Опрос -расчет на основании вопросов о расходах на
транспорт, доли расходов в расходах, размерах семьи.
3
Госкомстат - на 4 кв. 2001 года для всего региона. Расходы услуги и товары связанные с транспортом.
4
Госкомстат - на 4 кв. 2001 года для всего региона.
5
Госкомстат - на 4 кв. 2001 года для всего региона. Опрос - доля респондентов имеющих льготы.
6
Госкомстат - на 2000 год для всего региона. Опрос - с учетом мотоциклов.
7
Госкомстат - на 2000 год. Опрос - основной вид транспорта респондентов пользующихся общественным
транспортом.
Основной закономерностью, отмечаемой при сопоставлении официальных данных
бюджетных обследований населения Госкомстатом и данных опроса, является примерное
соответствие различий по городам. Отличия в абсолютных числах связано, помимо того, что
данные опроса относятся к более позднему периоду, по-видимому, с тем, что направленность
опроса на проблемы транспорта вызывала желание у респондентов преувеличить расходы на
транспорт и их долю во всех расходах, что является стандартным эффектом. Для опросов
также характерно то, что при ответах на прямые вопросы величина доходов приуменьшается
или сводится только к официальной заработной плате. Госкомстат оценивает долю теневых
доходов примерно в 30-40%.
7
Доли льготников и владельцев автомобилей близки к официальным данным, если учесть, что
опрос проводился позже, относился только к региональным центрам и учитывал владение
мотоциклами. С помощью аналогичных методологических причин можно объяснить и
отличия структуры пассажирооборота от доли респондентов, пользующихся в основном
каким-либо видом общественного транспорта.
Таблица 1.6: Сравнение результатов опроса с результатами опроса 1997 года
Опрос ноября 1997 года*
Опрос марта 2002 года
Новгород Рыбинск Волгоград Всего
Хабаровс Чебоксары Челябинск Всего
к
Как Вы обычно добираетесь до работы (учебы)?
Общественный
транспорт
Личный
автомобиль
44,8
31,4
48,2
41,5
48,3
56,0
51,0
51,8
3,0
2,2
5,5
3,6
6,7
1,7
7,3
5,2
0,1
0,7
0,3
0,8
Такси
0,3
Пешком
14,7
29,4
10,6
18,3
8,6
8,4
9,8
8,9
Другим
способом
0,6
0,7
0,3
0,5
4,6
2,1
2,9
3,2
36,8
36,2
34,7
35,9
30,9
31,8
28,9
30,5
100,0
100,0
100,0 100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Не работаю
Всего
Как Вы обычно добираетесь до магазинов?
Общественный
транспорт
49,8
45,0
50,0
48,3
53,3
73,5
46,2
57,7
Личный
автомобиль
3,4
2,3
7,0
4,2
13,9
3,1
15,3
10,8
Такси
0,1
0,6
0,2
0,6
0,2
0,3
Пешком
41,7
45,7
34,1
40,5
30,0
20,9
32,6
27,9
Другим способом
0,1
0,2
0,5
0,3
0,4
0,8
1,0
0,7
Нет ответа
4,8
6,7
7,8
6,4
1,7
1,7
4,6
2,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Всего
Как часто Вы пользуетесь (общественным) транспортом?
Нет ответа
0,7
2,3
0,2
1,1
Каждый день
46,5
29,2
43,9
39,9
71,4
73,8
69,4
71,6
Несколько раз в
неделю
26,0
18,8
24,2
23,0
13,0
14,6
14,2
14,0
Несколько раз в
месяц
12,0
17,9
13,3
14,4
5,5
5,4
6,3
5,7
Раз в месяц или
реже
12,3
27,5
15,4
18,4
9,0
4,8
7,5
7,1
2,4
4,3
2,9
3,2
1,1
1,3
2,5
1,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Не пользуюсь
Всего
8
Опрос ноября 1997 года*
Опрос марта 2002 года
Новгород Рыбинск Волгоград Всего
Хабаровс Чебоксары Челябинск Всего
к
Сколько времени Вы проводите в (общественном) транспорте в день?
Меньше 30 минут
36,4
33,4
28,9
33,0
29,5
19,3
30,9
26,4
От 30 до 60 минут
47,3
50,6
45,4
47,6
51,1
56,9
41,4
50,0
От 60 до 90 минут
9,7
11,9
13,3
11,6
8,0
12,6
9,3
10,0
От 90 до 120
минут
4,7
2,9
6,7
4,9
7,1
6,5
9,8
7,8
Более 120 минут
1,9
1,2
5,6
3,0
4,2
4,8
8,6
5,8
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Всего
Есть ли у Вас льготы на проезд в общественном транспорте?
Нет ответа
1,1
1,5
2,5
1,7
34,7
32,2
37,7
34,8
Есть льготы
48,8
39,1
42,7
43,8
В т.ч. бесплатный
проезд
40,1
30,1
27,2
32,7
Нет льгот
51,1
61
57,3
56,2
64,3
66,3
59,8
63,5
Всего
100
100
100
100
100,0
100,0
100,0
100,0
*Проект Тасис "Addressing the social impact of economic restructuring and privatisation in the Russian Federation"
(EDRUS 9410).
При сравнении результатов нашего опроса с результатами других исследований в этой
области следует отметить несколько большее использование личного транспорта в
Хабаровске и Челябинске, что соответствует степени распространенности владения личным
транспортом в 1997 и 2002 году в обследуемых городах. Меньшее число "неработающих" в
нашей выборке, скорее всего, связано с тем, что к поездкам на работу приравнивались
поездки на учебу. Большая компактность Новгорода и Рыбинска определяет, по-видимому,
более частые походы пешком на работу и в магазины. Тот факт, что в опросе 1997 года
меньшее число пользовалось транспортом ежедневно, связан с тем, что в опросе 2002 года
частота поездок относится ко всему транспорту, а в опросе 1997 года - только к
общественному. При этом обращает на себя внимание схожесть результатов по
продолжительности дневных поездок. Большая – почти на 10 процентных пунктов –
распространенность транспортных льгот в опросе 1997 года нуждается в объяснении,
особенно в свете того, что Госкомстат отмечает меньшую распространенность транспортных
льгот в обследованных регионах. Одно из объяснений этого факта может быть связано с тем,
что опубликованные данные, по-видимому, относятся только к лицам, использовавшим
общественный транспорт.
9
2. Степень удовлетворенности населения услугами общественного транспорта
Целый ряд вопросов был направлен на выявление удовлетворенности населения работой
общественного транспорта. При анализе ответов на прямой вопрос впечатляет преобладание
положительных ответов над отрицательными. Однако, если в Чебоксарах и Хабаровске их
соотношение приблизительно равно 72 к 24, то в Челябинске всего 61 к 31. При ответе на
вопрос о прошедших и ожидаемых изменениях разрыв сокращается, но закономерности
сохраняются.
Таблица 2.1: Мнение населения о работе общественного транспорта
Хабаровск
Удовлетворены ли Вы
работой общественного
транспорта?
Чебоксары
Челябинск
Всего
Да.
71,4%
72,4%
60,9%
68,2%
Нет.
23,7%
23,8%
31,0%
26,2%
4,8%
3,8%
8,2%
5,6%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Как Вы считаете, за
Улучшилась.
последние 3 года работа
Осталась без
общественного
изменений.
транспорта:
Ухудшилась.
54,6%
53,6%
28,2%
45,5%
30,3%
33,7%
44,6%
36,2%
9,9%
9,4%
16,1%
11,8%
Затрудняюсь
ответить.
5,3%
3,3%
11,1%
6,6%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
50,8%
39,7%
28,5%
39,7%
24,4%
30,1%
26,6%
27,0%
Ухудшится.
10,1%
11,9%
14,0%
12,0%
Затрудняюсь
ответить.
14,7%
18,2%
31,0%
21,3%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Затрудняюсь
ответить.
Всего
Всего
А как изменится работа Улучшится.
общественного
Останется без
транспорта через 3 года?
изменений.
Всего
Анализ проблем, чаще всего возникающих при пользовании транспортом, не дает
однозначного ответа на вопрос о причинах наблюдающихся различий. Так, в Чебоксарах
отсутствие проблем встречается реже, чем в Челябинске. Плохое качество дорог чаще всего
отмечается в Хабаровске. Проблемы с расписанием и комфортабельность не на много хуже,
чем в других городах. Самая большая перегруженность транспорта отмечена в Чебоксарах.
Таблица 2.2: Мнение населения об основных проблемах в работе общественного транспорта
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Всего
Проблем нет.
41,2%
25,7%
35,6%
34,1%
Само средство передвижения не
комфортабельно.
15,1%
11,5%
15,9%
14,2%
Неудобный маршрут движения.
7,6%
5,2%
6,1%
6,3%
Неудобное расписание движения.
7,1%
6,7%
8,4%
7,4%
Нарушения расписания движения.
8,6%
16,3%
20,9%
15,3%
10
Высокая цена.
8,6%
2,3%
4,4%
5,1%
Плохое качество дороги.
11,3%
7,5%
7,1%
8,7%
Перегруженность транспорта.
15,8%
43,3%
15,0%
24,7%
1,0%
4,0%
1,7%
Другое.
Затрудняюсь ответить.
3,2%
1,5%
2,3%
2,3%
Нет ответа
1,1%
1,3%
2,5%
1,6%
119,5%
122,4%
122,1%
121,3%
Всего
Таблица 2.3: Мнение населения о причинах возможной смены маршрута
Почему можно сменить маршрут
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
1,1%
1,3%
2,5%
1,6%
24,2%
49,6%
23,6%
32,5%
7,1%
1,5%
7,3%
5,3%
Из-за боязни опоздать.
24,8%
32,6%
18,2%
25,2%
Из-за стоимости проезда.
12,0%
3,8%
3,3%
6,4%
Из-за нарушения графика движения.
10,1%
13,4%
15,1%
12,8%
8,6%
4,6%
2,9%
5,4%
Просто так.
10,7%
8,6%
10,0%
9,8%
Затрудняюсь ответить.
11,6%
6,1%
24,5%
14,0%
Отказ.
,8%
1,3%
1,0%
1,0%
Всего
110,9%
122,6%
108,6%
114,0%
Нет ответа
Из-за перегруженности транспорта.
Из-за пробок на дорогах.
Из-за погоды.
Всего
Сравнение официальных статистических данных также указывает на то, что во многих
отношениях развитие общественного транспорта в Челябинске превосходит состояние дел в
Хабаровске и Чебоксарах, где оценка работы общественного транспорта населением заметно
выше. Некоторые причины этого явления позволяет выявить регрессионный анализ.
Таблица 2.4: Оценка населением работы общественного транспорта: регрессионный анализ
Зависимые переменные
Оценка текущего
состояния
общественного
транспорта
B
Постоянный член
Оценка прошлого и
Оценка прошлого,
ожидаемого изменения
текущего и
состояния
ожидаемого состояния
общественного
общественного
транспорта
транспорта
t-статистика B
160.261
7.6
-0.002
-2.0
t-статистика B
t-статистика
120,857
17,2
125.247
18.8
-,437
-2,3
-0.496
-2.7
Независимые переменные
Начиная с какой суммы,
Вы считаете
ежемесячный доход
средним? (в рублях)
Примерно какую часть
всех Ваших семейных
расходов составляют
11
расходы на транспорт,
включая содержание
машины или
мотоцикла? (%)
Статус
5,658
2,1
Льготы
16,446
2,8
28,600
4,9
Личный автомобиль
-13.426
-1.9
Опыт использования
частного транспорта
общего пользования
20.419
2.2
Сколько времени Вы
проводите в
транспорте? (минут).
-0.127
-2.2
-0.184
-2.2
Дорога пешком и время
ожидания транспорта
5.324
2.1
24.316
4.4
Характеристики регрессионных уравнений
R
0.190
0,241
0.216
R
0.036
0,058
0.046
F-статистика
5.167
10,575
11.228
684
685
686
2
Степень свободы
Наиболее интересной закономерностью, выявленной при анализе факторов, влияющих на
оценку населением состояния общественного транспорта, с помощью регрессионных
методов, является устойчивый позитивный вклад опыта использования частных
перевозчиков, обслуживающих маршруты транспорта общего пользования. Те, у кого был
такой опыт, склонны выше оценивать текущее состояние, а также чаще отмечают и ожидают
положительные сдвиги в работе общественного транспорта. Люди, имеющие личный
автомобиль и более высокую оценку среднего дохода, с большей критичностью относятся к
текущему состоянию отрасли. Недовольство работой общественного транспорта растет по
мере увеличения времени, проводимого в транспорте и в ожидании его. Однако, последние
четыре фактора никак не влияют на оценку прошедших и ожидаемых изменений.
Отрицательные сдвиги в работе общественного транспорта чаще отмечают в семьях с
высокой долей расходов на транспорт и с доходами ниже среднего уровня. Лица с доходами
выше среднего уровня и имеющие льготы, чаще отмечают наличие положительных
тенденций.
Используя полученные закономерности, можно сделать вывод о том, что в Хабаровске
отношение к работе общественного транспорта положительно, в первую очередь, из-за
высокой оценки усилий по привлечению частных предприятий. В Чебоксарах, где роль
частных предприятий мала, высоко ценятся усилия региональных властей по сдерживанию
роста цен на транспорт, что позволяет минимизировать расходы населения на транспортные
услуги. В Челябинске нет ярко выраженной тенденции к ни к той или ни к другой политике.
В результате многие затрудняются положительно оценить как текущее состояния
общественного транспорта, так и перспективы его развития.
12
3. Отношение населения к проблемам организации и регулирования общественного
транспорта
3.1. Налоги, тарифы и качество услуг
Одной из целей опроса было выяснить, как население относится к различным вариантам
политики государственных/муниципальных органов власти в области общественного
транспорта.
Таблица 3.1.1: Мнение населения по поводу налогов, тарифов и качества транспортного обслуживания
С каким из трех утверждений, которые я
Вам сейчас прочитаю, Вы в большей
степени согласны?
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Всего
(1) Нужно уменьшить налоги, тогда
люди и частные компании сами решат
свои проблемы
38,7%
30,5%
27,0%
32,1%
(2) Нужно сдерживать рост тарифов на
транспорт, даже если это будет в ущерб
качеству обслуживания
23,1%
35,1%
27,2%
28,5%
(3) Нужно улучшать работу
общественного транспорта даже ценой
повышения налогов
21,8%
22,8%
25,1%
23,3%
Затрудняюсь ответить.
15,8%
10,7%
19,7%
15,4%
Отказ
0,6%
0,8%
1,0%
0,8%
Всего
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
+16,9
+7,7
+1,9
+8,8
(1) – (3)
Треть опрошенных выступают за снижение налогов, считая, что это может привести к
повышению качества транспортного обслуживания. Тех, кто готов платить больше налогов,
чтобы улучшить работу общественного транспорта, почти в полтора раза меньше. Это – две
полярные группы. Они обе выступают за изменения (реформы), но вектор этих изменений –
противоположный. Первая группа считает, что положительные изменения в работе
общественного транспорта произойдут скорее благодаря снижению вмешательства
государства в деятельность транспортных предприятий. Вторая (меньшая) группа, напротив,
надеется, что увеличение участия государства улучшит работу общественного транспорта.
Остальные респонденты (из тех, кто выбрал один из трех вариантов ответа) – почти 30% от
всей выборки – считают наиболее важным сдерживать рост тарифов на транспорт. Повидимому, они принадлежат к той категории населения, которая, в отличие от обеих
вышеуказанных категорий, склоняется к тому, что лучше ничего не менять в системе
финансирования и госуправления транспортом – даже ценой ухудшения качества
обслуживания пассажиров (!).
Характерно, что в вопросе о соотношении налогов и качества во всех регионах проявляется
своего рода единодушие в том смысле, что тех, кто считает, что они выиграют от снижения
налогов и соответственно ослабления контроля государства за работой транспорта, больше,
чем тех, кто считает, что для повышения качества обслуживания их нужно увеличить.
Однако, соотношение между этими двумя группами опрошенных в каждом регионе разное:
жители Хабаровска более активно выступают за сокращение налогов и решение проблем
13
качества рыночным путем – через соотношение спроса и предложения. А вот в Челябинске
мнения по этому вопросу разделились практически поровну. Ситуация в Чувашии занимает
промежуточное положение.
Если сравнивать все три ответа на вопрос о налогах, тарифах, качестве в региональной
разбивке, то в Хабаровске большинство, судя по этому вопросу, выступает за рыночную
реформу сектора. В Чебоксарах – большинство за то, чтобы все осталось, как есть. А жители
Челябинска почти поровну разделились, выбирая ответы на этот вопрос.
Региональные различия в подходах населения к тому, как улучшить работу общественного
транспорта, можно объяснить следующим образом. В Хабаровске, по существу, частично
рыночная реформа уже началась – в той мере, в какой это касается развития сектора частных
перевозчиков – и, судя по результатам опросов, население этим довольно (см. раздел 3.3
ниже). В Чувашии – иная ситуация. Во-первых, система регулирования отрасли
общественного транспорта региональными и местными органами власти дает достаточно
положительные результаты. Во-вторых, в Чувашии – самый низкий доход на душу населения
из всех регионов-участников опроса и один из наиболее низких среди всех субъектов
Федерации: по данным Госкомстата среднедушевой месячный доход за май месяц 2002 года
в Чувашии составил 1505 руб., в Челябинске – 2573 руб. и в Хабаровске – 3044 руб. (при
среднем по России – 3212 руб.). По-видимому, именно поэтому жители Чебоксар более
активно, судя по данным опроса, выступают за сдерживание роста тарифов на транспорт
(даже в ущерб качеству обслуживания), чем жители центров двух других городов.
Результаты регрессионного анализа (Табл. 3.1.2, колонка II)
Использование регрессионного метода при анализе факторов, определяющих отношение
населения к тарифной и налоговой политике властей в области транспорта общего
пользования, привело к следующим результатам. Переход от бюджетных к рыночным
методам регулирования транспортных услуг склонны поддерживать, в основном, следующие
группы опрошенных: (а) люди, имеющие опыт использования услуг частных транспортных
компаний; (б) лица, уже тратящие значительные суммы на оплату транспортных услуг, и (в)
женщины (!?).
14
Таблица 3.1.2: Отношение населения к проблемам организации работы общественного транспорта: регрессионный анализ1
Зависимые переменные
Отношение к частным Отношение к налогам/ Отношение к льготам
на транспорт
перевозчикам
тарифам/качеству 2
Отношение к роли
государства
(II)
(IV)
(I)
Независимые переменные
Постоянный член
Коэффициент
0,295
Пол респондента
н.с.*
Образование
н.с.
Возраст
t-статис
тика
3,2
Коэффициент
(III)
t-статис
тика
2,208
21,172
-0,136
-2,184
н.с.
-0,012
-6,1
Коэффициент
3,057
t-статис
тика
Коэффициент
н.с.
-3,019
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
Время в дороге в день – в среднем, в минутах
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
Статус достатка
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
Семейные расходы на душу (расчетная переменная3)
Н.с.
Н.с.
н.с.
н.с.
Расходы на транспорт, включая содержание машины, тыс.руб.
Н.с.
н.с.
н.с.
Доля расходов на транспорт (включая содержание личных средств
трансп.) во всех семейных расходах
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
н.с.
Опыт использования частного транспорта общего пользования
(расчетная переменная 4)
0,550
6,7
Наличие личного автомобиля
0,321
5,3
Н.с.
-0,180
-2,6
Н.с.
Наличие льгот
-4,078
-0,203
-2,329
тика
19,723
н.с.
-0,039
-0,179
t-статис
0,284
4,444
н.с.
Характеристики регрессионных уравнений
R2
2
Скорректированный R
F-статистика
Степень свободы
0,233
0,035
0,044
0,229
0,031
0,041
56,415
8,199
16,782
742
682
735
15
Примечания:
* н.с. –- не существенно, т.е. включение данной переменной в уравнение не способствует объяснению различий в объясняемой переменной.
1
В таблицу включены только статистически значимые результаты.
2
Переменная строилась на основании ответов на вопрос анкеты о соотношении налогов, тарифов и качества – таким образом, что ее более низкие значения
соответствуют поддержке политики снижения налогов и дерегулирования отрасли, т.е. перехода к рыночным принципам ценообразования, которые обеспечивали бы
соответствие цены и качества.
3
Данная переменная является косвенной оценкой, сделанной на основе ответов на вопросы анкеты, позволяющие оценить порядок среднемесячных расходов
респондентов на общественный транспорт.
4
Данная переменная построена на основе ответов на вопросы анкеты, с помощью которых была сделана выборка тех лиц, которые пользуются частными перевозчиками.
16
3.2. Проблемы предоставления льгот
По результатам опроса видно, насколько широко распространена система льгот на
общественный транспорт: треть респондентов сообщило, что они имеют льготы и
пользуются ими (см. Табл.3.2.1). Межрегиональные различия не существенны, поскольку
большую часть льгот составляют федеральные льготы. Поскольку провоз льготников
компенсируются лишь частично транспортным предприятиям из бюджетов всех уровней,
существующая система во многом повинна в убыточности или низкой рентабельности
большинства транспортных предприятий, отсутствии средств на своевременное обновление
парков и, как следствие, в снижении качества обслуживания.
Таблица 3.2.1: Доля лиц, имеющих льготы на проезд и пользующихся ими
Есть ли у Вас льготы на пользование
транспортом?
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Всего
Пользуетесь ли Вы этими льготами?
Да.
34,7%
32,2%
37,7%
34,8%
34,5%
32,0%
36,8%
34,4%
64,3%
66,3%
59,8%
63,5%
1,1%
1,3%
2,5%
1,6%
Отказ
0%
0,2%
0%
0,1%
Всего
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
В т.ч. пользующиеся этими
льготами
Нет
Затрудняюсь ответить
Чуть менее половины респондентов поддерживают существующую систему льгот. Те, же,
кто считает, что она должна быть упразднена, составляют треть от всей выборки. Что
касается различий по регионам, существующая система в несколько большей степени
поддерживается жителями Республики Чувашия, где, как уже говорилось выше, один из
самых низких доходов на душу в РФ.
Таблица 3.2.2: Отношение населения к различным вариантам политики предоставления льгот
С каким из следующих утверждений
Вы согласны?
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Всего
Льготы на транспорт нужно отменить.
9,7%
8,8%
6,9%
8,4%
Льготы на транспорт нужно отменить,
но нуждающимся выплачивать
компенсацию
28,6%
25,3%
22,6%
25,5%
39,9%
53,3%
44,8%
17,0%
8,2%
18,8%
14,7%
4,6%
4,4%
6,7%
5,2%
,2%
,1%
100,0%
100,0%
Нужно сохранить существующую
систему льгот,
в т.ч. льготники
Нужно отменить плату за проезд и
полностью финансировать
общественный транспорт из бюджета
Затрудняюсь ответить.
Отказ
,2%
Всего
100,0%
100,0%
46,0%
22,4%
17
К льготникам, как известно, относятся не только малоимущие и социально незащищенные
слои населения. По данным опроса 36% льготников имеют работу. Более того, их доходы
почти такие же, как у тех, кто имеет работу и не имеет льгот на общественный транспорт(!).
И еще одно свидетельство того, что далеко не все льготы на транспорт носят социальный
характер: среди тех опрошенных, кто считает свой доход выше среднего, льготы на
транспорт имеют 20%.
Работающие респонденты в среднем более активно поддерживают идею отмены льгот на
транспорт, хотя большая часть считает, что при этом нуждающимся следует выплачивать
компенсацию. Среди работающих льготников 37% выступают за отмену льгот (4% - за
полную и 33% - за отмену с предоставлением компенсации нуждающимся). Среди
работающих респондентов, не являющихся льготниками, 45% респондентов выступают за
отмену льгот (13% - за полную и 32% - с компенсацией). См. Табл. 3.2.3.
Таблица 3.2.3: Отношение льготников к различным вариантам политики предоставления льгот
С каким из следующих утверждений Вы
согласны?
Вся
выборка
Только
льготники
Только
работающие
льготники
Прочие
работаю
щие
Льготы на транспорт нужно отменить.
8,4%
1,8%
3,6%
12,7%
Льготы на транспорт нужно отменить,
но нуждающимся выплачивать
компенсацию
25,5%
15,8%
33,0%
32,6%
Нужно сохранить существующую
систему льгот
46,0%
65,1%
49,1%
33,2%
11,6%
10,7%
0%
Нужно отменить плату за проезд и
полностью финансировать
общественный транспорт из бюджета
14,7%
Затрудняюсь ответить.
5,2%
5,5%
3,6%
0%
Отказ
0,1%
0,2%
0%
0,2%
Всего
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Результаты регрессионного анализа (Табл. 3.1.2, колонка III)
Сужение существующей системы льгот на транспорте приветствуется, в основном, более
образованными людьми, а ее сохранение или развитие поддерживают, главным образом,
обладатели этих льгот. Ни один из прочих девяти факторов, использованных при
регрессионном анализе (включая факторы, описывающие уровень доходов респондентов, а
также иные, чем образование, демографические факторы), не способствовал объяснению
различий в отношении отдельных категорий населения к реформированию системы льгот на
проезд.
3.3. Мнение населения об услугах частных перевозчиков
Из городов-участников опроса услуги частных перевозчиков относительно развиты лишь в
Хабаровске. И именно там, как показывают данные опроса, население отдает заметное
предпочтение частным перевозчикам относительно государственных/муниципальных (см.
Таблицу 3.3.1). В результате анализа данных по всей выборке получаются следующие
результаты: из всех тех, кто пользовался услугами частных перевозчиков во всех трех
опрашиваемых регионах, им отдают предпочтение более 60% опрошенных, в то время как
государственному/муниципальному транспорту – лишь немногим более 10%.
18
Данные опроса, таким образом, позволяют сделать вывод, что с точки зрения спроса на
транспортные услуги будущее у сектора частных перевозок определенно есть.
Таблица 3.3.1: Отношение населения к предприятиям различных форм собственности
Какие предприятия, по Вашему
мнению, могут лучше
справиться с перевозкой
пассажиров?
Всего
Хабаровск
Чебоксары
Челябинск
Государственные/
муниципальные.
24,4%
55,6%
51,3%
Частные.
46,4%
23,0%
26,8%
Форма собственности не имеет
значения.
27,5%
17,6%
13,4%
1,7%
3,8%
100,0%
100,0%
Затрудняюсь ответить.
Всего
Респонденты,
имеющие опыт
использования
услуг частных
предприятий
43,8%
11,1%
32,1%
62,2%
19,5%
25,0%
8,6%
4,7%
4,7%
100,0%
100,0%
100,0%
Результаты регрессионного анализа (Табл. 3.1.2, колонка I)
Использования регрессионного метода к анализу факторов, определяющих отношение
населения к частным перевозчикам, дает следующие результаты. Большинство
демографических и экономических факторов оказалось незначимым. Подтверждается
значения такого фактора, как имеющийся опыт использования частных транспортных
компаний. Помимо этого в пользу последних склоняются владельцы транспортных средств.
А пользоваться государственными/муниципальными компаниями предпочитают более
пожилые люди и лица, имеющие льготы.
Приложение: Характеристика опроса
Введение
Имеющаяся информация о транспортном обслуживании населения характеризует, в
основном, сложившуюся систему транспорта. При этом практически отсутствует
информация о потенциальных потребностях населения в транспортных услугах и степени их
удовлетворения. Без такого рода информации практически невозможно определить
перспективы развития отрасли в данном регионе. С целью получения такого рода
информации и в соответствии с Техническим предложением во второй половине марта
2002 г. проектом был проведен опрос населения в трех регионах.
Существует два вида опросов для оценки деятельности транспортного сектора. Первый – это
опрос пассажиров, а второй – опрос домохозяйств. В нашем случае второй вид
представляется более предпочтительным, хотя и более дорогим, поскольку он менее
привязан к сложившимся стереотипам транспортных потоков и в большей степени позволяет
оценить потенциальный спрос.
Выбор регионов
Выбор регионов был осуществлен с учетом двух основных факторов: регионы должны были
представлять различные типы развития транспортного сектора и иметь квалифицированную
службу по проведению опросов населения.
19
Во всех выбранных для анализа регионах основу общественного транспорта составляет
автобусное сообщение. В Самарской и Челябинской областях число перевезенных
пассажиров (около 600 млн. человек в конце 90-х годов) было почти в 3 раза больше чем в
Хабаровском крае и в Белгородской и Вологодской областях, и в два раз больше чем в
Чувашии.
C точки зрения плотности дорожной сети, в наилучшем положении находятся Белгородская
область и Чувашская Республика (около 250 км на 1000 кв. км территории). Средние
значения этого показателя (около 100 км) наблюдаются в Самарской, Вологодской и
Челябинской областях. В обширном Хабаровском крае на 1000 кв. километров приходится
менее 10 километров дорог общего пользования с твердым покрытием. Для улучшения
ситуации в этом регионе не помогает даже добавление многочисленных дорог без твердого
покрытия.
Доля личного транспорта в
автомобильных перевозках (%)
Плотность дорог общего пользования
с твердым покрытием на 1000 кв. км
(км)
300
40
35
250
30
200
25
20
150
15
100
10
50
5
0
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
Вологодская обл.
Белгородская обл.
Чувашская Респ.
19
95
19
97
19
99
20
01
Челябинская обл.
Самарская обл.
Хабаровский кр.
0
19
85
19
87
19
89
19
91
19
93
Вологодская обл.
Белгородская обл.
Чувашская Респ.
19
95
19
97
19
99
20
01
Челябинская обл.
Самарская обл.
Хабаровский кр.
Чувашская Республика была единственным из рассмотренных регионов, в котором
наблюдался рост числа пассажиров за последние 10 лет. Челябинская, Вологодская и
Белгородская области характеризовались относительной устойчивостью данного показателя,
а Самарская и Хабаровский край - заметным снижением числа перевезенных автобусами
пассажиров. Столь заметные различия в рассмотренных регионах во многом связаны с
возрастающей конкуренцией со стороны личного транспорта. По нашим оценкам в период с
1993 по 1997 годы в большинстве регионов доля личного транспорта в перевозках
пассажиров автомобильным транспортом перешла на новый уровень. В Хабаровском крае и
20
Самарской области она установилась на уровне 30%. В Белгородской, Вологодской и
Челябинской областях - на уровне 20%, и только в Чувашии она не достигла 10% уровня.
Анализ обобщенных характеристик обследуемых регионов показал, что их можно отнести к
трем группам по роли общественного транспорта в удовлетворении транспортных
потребностей населения и к трем группам по уровню развития дорожной сети. Результаты
анализа представлены в таблице.
Плотность дорожной
сети
Группа 1 (> 200
км./т.кв.км)
Роль общественного транспорта (доля в автомоб. перевозках)
Группа 1(>90%)
Группа 2(75…90%)
Чувашская
Республика
Белгородская область
Группа 2 (100…200
км/т.кв.км)
Вологодская и
Челябинская обл.
Группа 3 (< 100
км/т.кв.км)
Группа 3(<75%)
Самарская область
Хабаровский край
Таким образом, организаторы опроса исходили из того, что выбор Чувашии, Хабаровского
края и Челябинской области позволит охватить результатами обследования достаточно
широкий круг типов развития транспортного сектора.
Далее было принято решение ограничиться опросом населения в центральных городах этих
субъектов Федерации, а именно в Чебоксарах, Хабаровске и Челябинске, поскольку там
транспортные проблемы проявляются в наиболее концентрированном виде. Кроме того,
единственное из проведенных в России социологических обследований по сходной
проблематике, а именно опрос в рамках проекта Тасис EDRUS 9410 «Социальные
последствия экономических преобразований и приватизации в России», было также
проведено в областных центрах РФ. Информация об этом обследовании приведена ниже.
Выборка, инструментарий опроса
Выборка
В данном обследовании был использован многоступенчатый комбинированный тип
выборки. Внутри каждого из отобранных городов были определены маршруты для опроса.
Для определения маршрутов использовался метод равномерного распределения точек опроса
в зависимости от численности населения районов города. На каждом маршруте, используя
систематический отбор семей, опрошено по 20 респондентов. На этапе отбора респондентов
внутри семьи использовалась квотная выборка. Это связано с тем, что объем выборочной
совокупности (450 респондентов) недостаточен для того, чтобы использовать вероятностные
модели выборки.
В целом в трех городах было опрошено 1350 респондентов.
Инструментарий опроса
Опрос проводился методом личного интервью по месту жительства.
21
В обследование были включены четыре группы вопросов:
Первая группа: стандартные демографические характеристики (пол, возраст, образование и
т.д.), которые дают возможность оценить репрезентативность выборки, сравнить ее с
данными других обследований и выявить основные социально экономические
характеристики спроса на услуги пассажирского транспорта;
Вторая группа: вопросы, характеризующие текущее потребление транспортных услуг (каким
транспортом пользуются, сколько поездок совершают, сколько тратят на какие виды
транспорта, пользуются ли льготами и т.д.), которые позволяют увязать данные
обследований с данными обычной статистики;
Третья группа: оценка сложившейся системы пассажирского транспорта и предоставления
транспортных услуг (насколько хорошо работает данный вид транспорта, достаточны ли
усилия региональных властей в сфере развития общественного транспорта и дорожного
хозяйства и т.д.), которые дают возможность оценить степень удовлетворения потребностей
населения в транспортных услугах;
Четвертая группа: вопросы, характеризующие заинтересованность населения в том или ином
направлении развития транспорта (какие шаги необходимо предпринять в первую очередь,
какие издержки готово взять на себя население при осуществлении этих шагов, в какой
форме – налогов или цен – оно готово принять эти издержки и т.д.), которые дают
возможность оценить границы потенциального спроса на транспортные услуги и выработать
наиболее эффективную политику в сфере пассажирского транспорта.
Анкета включала в себя закрытые и полузакрытые вопросы. Это позволило при высокой
степени формализации анкеты дать возможность респондентам высказать разнообразные
суждения.
При формулировании вопросов разработчики анкеты стремились, с одной стороны, добиться
максимальной конкретности, а с другой, избежать местной специфики с тем, чтобы
сохранить возможность сравнения результатов обследования в разных регионах.
В инструментарий исследования также входила специально разработанная инструкция для
руководителя полевого этапа исследования и интервьюеров. В инструкции зафиксированы
правила проведения интервью и заполнения анкеты, объяснена специфика отдельных
вопросов, процедуры выборки и отбора респондентов внутри семьи. Кроме того, были
разработаны: основные принципы формирования выборки, инструкция по контролю работы
интервьюеров, специальные бланки для поиска респондентов. Для того, чтобы обеспечить
качество сбора информации в каждом городе был организован инструктаж интервьюеров. По
завершении процедуры опроса был проведен 10% контроль факта проведения интервью, а
также выборочный телефонный контроль из Москвы.
22
Рекомендации по «Обзору бюджетных расходов и расходов Дорожного фонда на
общественный транспорт и дорожное хозяйство» проекта Всемирного банка «Техническое
содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», выполненного по заказу
Министерства финансов Российской Федерации
Сергей Злобин, Сергей Иванов (Нидерландский экономический институт)
2002 г.
По результатам исследований в рамках проекта «Обзор бюджетных расходов и расходов
Дорожного фонда на общественный транспорт и дорожное хозяйство», Консультантом
разработан комплекс рекомендаций, предназначенных для заинтересованных федеральных
государственных органов – Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ и
Министерства экономического развития и торговли РФ – а также для пилотных регионов
проекта – Чувашской Республики, Хабаровского края, Белгородской, Вологодской,
Самарской и Челябинской областей. Рекомендации предназначены также для использования
другими регионами Российской Федерации, с учетом специфики законодательства и
практики бюджетной политики в этих регионах.
Указанные рекомендации представляют собой систему мер реформирования отраслей
общественного транспорта и дорожного хозяйства, предложенную Консультантом в двух
основных сценариях: Сценарий 1, предусматривающий оптимальный вариант проведения
реформ, с пересмотром федеральных и региональных норм регулирования, федеральной и
региональной бюджетной политики в рассматриваемых отраслях, и Сценарий 2,
предусматривающий проведение реформ только на региональном уровне, исходя из
вероятности того, что проведение реформ на федеральном уровне встретится с трудностями,
будет идти медленными темпами или будет отложено на тот или иной срок. Оба указанных
сценария реформирования подробно изложены в Итоговом Отчете по проекту (Глава I –
Концепция реформирования общественного транспорта, Глава II - Концепция
реформирования дорожного хозяйства, Глава III – Модельная программа реформирования,
Планы действий и Детальные программы реформирования для пилотных регионов). Сводная
система мер реформирования, учитывающая как федеральные, так и региональные меры,
изложена также в Кратком Отчете по проекту.
Консультант считает, что проведение реформ управления и финансирования общественного
транспорта и дорожного хозяйства будет существенно более эффективным, если оно будет
осуществлено по Сценарию 1, который предполагает начать реформу с пересмотра единых
принципов и методов политики регулирования и финансирования двух отраслей на
федеральном уровне. Такой подход позволит не только усовершенствовать всю сферу
отношений финансирования и управления в этих отраслях (что при действующих
федеральных нормах, невозможно обеспечить при проведении реформ только на
региональном уровне), но и заложит единые основы государственной и муниципальной
политики в общественном транспорте и дорожном хозяйстве. Тем не менее, по настоянию
Заказчика, Консультант, при разработке программ реформирования, уделил особое внимание
всесторонней разработке программе чисто региональных реформ отраслей по Сценарию 2 и
представил соответствующие детальные рекомендации для регионов в Детальных
программах реформирования для пилотных регионов, приведенных в Итоговом отчете по
проекту.
23
Ниже приведено краткое изложение основных рекомендаций Консультанта для федеральных
министерств и региональных органов власти по реформированию отраслей общественного
транспорта и дорожного хозяйства. Учитывая тезисный характер материала, рекомендации
описаны кратко, с общей ссылкой на детальные предложения, содержащиеся в Итоговом и
Кратком отчетах. Кроме того, основной акцент сделан на рекомендации для федеральных
министерств, в то время как в разделах рекомендаций для регионов изложены только те
меры, которые должны осуществляться только на региональном уровне и не требуют
существенного пересмотра федеральной политики и законодательства. Такой подход
обусловлен также тем, что полное изложение рекомендаций для регионов (и по Сценарию 1
и по Сценарию 2) содержало бы многочисленные рекомендации, сходные с теми, что даны
для федеральных органов власти, но с учетом ограничений, налагаемых действующим
федеральным законодательством, а также ограниченной сферы регулирования регионального
и местного законодательства.
Основные рекомендации по реформированию отраслей общественного транспорта и
дорожного хозяйства в адрес Министерства финансов РФ, Министерства транспорта РФ,
Министерства экономического развития и торговли РФ, субъектов РФ
(краткое изложение)
Рекомендованные меры.
Исполнители
I. В ОБЛАСТИ ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА
Рекомендации для Минфина, Минтранса и Минэкономразвития
А. Общие рекомендации по разработке правовых актов
Минтранс
1. На основе разработанной Консультантом концепции
реформирования отрасли, разработать для утверждения
Минфин
Правительством РФ «Федеральную концепцию
государственной и муниципальной политики в сфере
общественного транспорта», в которой определяется
особый статус отрасли и вводятся основные критерии и
принципы регулирования и финансирования общественного
транспорта.
2. Для законодательного закрепления нижеприведенных
рекомендаций Консультанта, разработать для
последующего утверждения Правительством и внесения в
Государственную Думу проекты следующих основных
федеральных законов:
-
«Об автомобильном транспорте общего пользования»,
-
«Об основах государственной и муниципальной
политики на пассажирском автомобильном транспорте
общего пользования»,
-
«О социальной поддержке населения на автомобильном
транспорте общего пользования»,
Минтранс
Минфин
Минэкономразвития
а также соответствующие поправки в Бюджетный Кодекс
24
РФ, Налоговый Кодекс РФ, другие федеральные законы и
иные федеральные нормативные правовые акты.
Б. Рекомендации по конкретным мерам реформирования отрасли
1. Разработать единые федеральные законодательные
нормы, разграничивающие перевозки пассажирским
транспортом общего пользования на сектор социальных
(дотируемых) и сектор коммерческих перевозок и вводящие
по отношению к этим секторам дифференцированные меры
государственной (муниципальной) политики управления и
финансирования, предложенные Консультантом.
Минтранс
2. Разработать, на основе принципов, предложенных
Консультантом, единые федеральные законодательные
нормы и методику определения объемов перевозок
общественным (социальным) транспортом для целей
текущего и перспективного планирования перевозок и их
финансирования из бюджетов всех уровней.
Минтранс
3. Разработать предложения по поэтапному (в течение 3-5
лет) сокращению и изменению системы федеральных льгот
по проезду граждан на транспорте общего пользования, а
также соответствующие поправки в акты федерального
законодательства, которыми предоставлены действующие
льготы по проезду. Указанные предложения и поправки
должны исходить из сделанных Консультантом
рекомендаций и предусматривать, в частности:
Минтранс
-
сокращение количества категорий получателей льгот по
проезду (в т.ч. имеющих право на бесплатный проезд),
включая отмену большинства льгот по проезду,
предоставленных по признакам социальной
престижности (в первую очередь проездные льготы
ветеранам труда), ведомственной и служебной
принадлежности;
-
ограничение сохраняющегося льготного проезда
перевозками социальным транспортом;
-
перевод части сохраняющихся категорий, имеющих
право бесплатного проезда, на льготный проезд по
тарифу со скидкой;
-
определение окончательного состава льготных
категорий и объема их финансирования с учетом
предельных сумм бюджетного финансирования,
которые могут быть выделены на данные цели;
-
перевод значительной части категорий, имеющих
льготы по проезду, на оплату стоимости проезда в
составе адресных пособий;
-
введение ограничений на число поездок за
определенный период для категорий граждан,
сохраняющих право льготного проезда;
-
перевод на компенсацию соответствующими
Минфин
Минфин
Минэкономразвития
Минфин
25
ведомствами поездок сотрудников, ранее имевших
право на бесплатный и иной льготный проезд;
-
обязательность приобретения (без оплаты) проездных
документов гражданами, пользующимися правом
бесплатного проезда, на всех видах общественного
транспорта.
4. Разработать, для использования на федеральном и
Минтранс
региональном (муниципальном) уровнях, программу,
Минфин
порядок и методику перевода проезда на льготных условиях
на оплату транспортных расходов в составе адресных
пособий, с учетом сравнительной оценки бюджетных затрат
и усилий, требующихся в вариантах компенсации льготного
проезда перевозчикам и выплаты пособия, как это
предложено в рекомендациях Консультанта.
5. Разработать, с учетом рекомендованного Консультантом
подхода, методику обоснования объемов и порядок
выплаты министерствам, ведомствам и иным организациям
бюджетной компенсации служебного проезда сотрудников,
ранее имевших льготы по проезду (может быть также
рекомендована для использования на региональном и
муниципальном уровнях).
Минтранс
6. Разработать, на основе предложенных Консультантом
критериев, единые законодательные федеральные нормы,
устанавливающие принципы и ограничения на введение
льгот по проезду отдельных категорий населения,
обязательные для применения при введении таких льгот на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Минтранс
7. Доработать и рекомендовать для применения на
региональном и муниципальном уровнях предложенные
Консультантом меры по усовершенствованию учета
перевозок льготных категорий населения и распределения
компенсации выпадающих доходов по таким перевозкам.
Минтранс
8. Разработать, на основании предложений Консультанта,
федеральные законодательные нормы, обеспечивающие
дифференциацию тарифной политики региональных
органов государственной власти по отношению к
перевозкам общественным (социальным) транспортом по
государственному (муниципальному) заказу и перевозкам
коммерческим транспортом, в частности – отмену
установления региональными администрациями уровня
тарифов для коммерческих перевозок городским
транспортом.
Минтранс
9. Разработать, для дальнейшего включения в федеральное
бюджетное законодательство, предложения по паритетному
участию федерального бюджета в финансировании
регионами компенсации выпадающих доходов при
перевозках по пониженному тарифу (с учетом
рекомендаций Консультанта).
Минфин
Минфин
Минфин
Минфин
Минфин
Минэкономразвития
Минтранс
26
Минтранс
10. Разработать (на основе предложенного Консультантом
подхода) и ввести федеральную методику расчета уровня
Минфин
социального (пониженного) тарифа, учитывающую объемы
и структуру потребности малообеспеченного населения в
перевозке на условиях пониженного тарифа и
опирающуюся на нормативы максимально допустимой доли
транспортных расходов в душевых доходах, нормативы
транспортной подвижности населения.
11. Разработать, с учетом рекомендованных Консультантом
принципов, федеральные методические рекомендации по
определению регионами размеров бюджетной компенсации
выпадающих доходов от перевозок по социальным
тарифам, для использования при размещении
государственного (муниципального) заказа на социальные
перевозки по результатам простых конкурсов и конкурсных
торгов.
Минтранс
12. Доработать, с целью введения в федеральное
законодательство, рекомендованные Консультантом
обязательные для применения на всех уровнях отраслевого
управления единые основные правила регулирования
конкуренции на пассажирском транспорте общего
пользования (включая единые нормы дифференциации
политики ограничения конкуренции по секторам
пассажирских перевозок и видам маршрутов), а также
правила открытия новых, изменения и закрытия
существующих маршрутов пассажирского транспорта
общего пользования.
Минтранс
13. Разработать рекомендованные Консультантом поправки
в действующее федеральное законодательство и положения
в новые федеральные законы, регулирующие конкурсное
размещение государственного (муниципального) заказа на
перевозки транспортом общего пользования, с целью
устранения противоречий и изъянов действующего
законодательства в этой области и распространения
конкурсной формы привлечения перевозчиков на все
сектора и виды перевозок.
Минэкономразвития
Минтранс
14. Разработать, на основе рекомендованных
Консультантом принципов и подходов, предложения по
поэтапному переходу к размещению государственного
(муниципального) заказа на перевозки транспортом общего
пользования по результатам конкурсных торгов на
наименьшую сумму компенсации льготного проезда, а
также соответствующие поправки в федеральное
законодательство.
Минтранс
15. На основе предложений Консультанта, разработать и
рекомендовать органам власти регионов и органам
местного самоуправления комплекс мер по
демонополизации и развитию конкуренции в отрасли
пассажирского транспорта общего пользования, для
включения в региональные и муниципальные программы
Минтранс
Минфин
Минфин
Минэкономразвития Минфин
27
демонополизации отрасли.
16. На основе предложений Консультанта, разработать
поправки в федеральное законодательство,
усовершенствующие существующее разграничение
полномочий по финансированию и управлению отраслью
между федеральным, региональным и местными уровнями
управления; разработать и рекомендовать органам власти
регионов и органам местного самоуправления меры по
разделению уровней стратегического и текущего
управления отраслью.
Минтранс
Рекомендации для региональных и местных администраций
Дополнительные рекомендации по мерам реформирования, которые не требуют принятия
мер реформирования на федеральном уровне
1. Разработать, в соответствии с рекомендациями
Консультанта, и принять региональные и муниципальные
программы демонополизации и развития конкуренции в
отрасли пассажирского транспорта общего пользования,
предусматривающие следующие основные меры:
-
разделение крупных государственных и муниципальных
унитарных предприятий, которые осуществляют более
20-30% перевозок социальным транспортом в регионе
и/или муниципалитетах, на отдельные полностью
самостоятельные акционерные общества со 100%-ым
государственным капиталом;
-
поэтапную приватизацию (продажу) части таких
разделенных компаний, после предварительной
предпродажной подготовки и покрытия их основных
убытков;
-
ликвидацию особо убыточных неэффективных ГУП и
МУП с передачей в лизинг или продажей части
транспортных средств и инфраструктуры таких
компаний эффективным частным перевозчикам;
-
принятие на региональном и муниципальном уровнях
законодательных норм, исключающих покрытие
текущих убытков от операций ГУП, МУП и иных
государственных и муниципальных транспортных
компаний, если эти убытки прямо не обусловлены
недостаточной бюджетной компенсацией льготных
перевозок, подтвержденной соответствующими
обоснованиями и расчетами;
-
оказание содействия территориальным
антимонопольным органам в принятии мер
антимонопольной политики к крупным ГУП, МУП,
приватизированным перевозчикам, злоупотребляющим
своим доминирующим положением, а также в
предотвращении возникновения транспортных
предприятий, занимающих доминирующее положение
на рынке.
Региональные органы
отраслевого управления,
Региональные финансовые
органы
Исполнительные органы
местного самоуправления
28
2. Разработать и внедрить рекомендованные Консультантом
меры по стимулированию выхода на рынок отрасли мелких
и средних частных перевозчиков и обеспечения им
конкурентных условий для осуществления перевозок
транспортными средствами, аналогичными имеющимся у
государственных и муниципальных унитарных
предприятий, приватизированных крупных транспортных
компаний. К числу основных относятся, в частности,
следующие меры:
-
Система мероприятий по обеспечению мелких и
средних перевозчиков конкурентным подвижным
составом, например, автобусами большой и средней
вместимости, за счет парка переходящих транспортных
средств, принадлежащих региональным и местным
администрациям и используемых для обеспечения
социальных перевозок, а также за счет возвратных
средств бюджетов. Такое обеспечение может
осуществляться посредством:
-
Региональные органы
отраслевого управления,
Региональные финансовые
органы
Исполнительные органы
местного самоуправления
передачи подвижного состава на условиях лизинга
или аренды на льготных условиях, в том числе за
счет парка ликвидируемых ГУП и МУП;
предоставления
региональных
и
муниципальных гарантий под банковские кредиты
на закупку подвижного состава.
-
Привлечение к конкурсным торгам и конкурсам мелких
и средних эффективных перевозчиков из других
регионов и муниципалитетов, с обеспечением им
благоустроенной территории для подвижного состава и
других условий общего характера, не
предусматривающих дискриминацию в отношении
собственных транспортных предприятий.
-
Приоритетное размещение в концессию маршрутов,
рассчитанных на использование крупных транспортных
средств и иные меры по стимулированию развития
регулярных коммерческих перевозок автобусами
большой и средней вместимости.
II. В ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА
Рекомендации для Минфина, Минтранса и Минэкономразвития
А. Общие рекомендации по разработке правовых актов
1. Разработать и представить на утверждение Правительства Минтранс
РФ новые редакции «Концепции государственной
Минфин
транспортной политики Российской Федерации» и
Минэкономразвития
Федеральной целевой программы «Модернизация
транспортной системы России (2002 - 2010 годы)», в
которых должны найти отражение рекомендованная
Консультантом система единых критериев и принципов
управления и финансирования дорожного хозяйства, а
также долговременная стратегия развития отрасли.
29
2. Разработать проекты новых федеральных законов,
устанавливающие систему единых норм управления и
финансирования отрасли на всех уровнях государственного
(муниципального) управления, в соответствии с
нижеприведенными рекомендациями Консультанта, в том
числе:
-
ФЗ «Об основах государственной политики в дорожном
хозяйстве»;
-
ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной
деятельности»;
-
ФЗ «О платных автомобильных дорогах»;
-
ФЗ «О концессиях в дорожном хозяйстве Российской
Федерации»;
-
ФЗ «О перевозках сверхтяжеловесных и крупных
габаритных грузов»,
Минтранс
Минфин
Минэкономразвития
а также разработать соответствующие поправки в
действующие федеральные законы и иные правовые акты:
-
«О дорожных фондах в Российской Федерации»;
-
«Устав автомобильного транспорта Российской
Федерации»;
-
Налоговый Кодекс РФ; Бюджетный Кодекс РФ и другие
акты.
Б. Рекомендации по конкретным мерам реформирования отрасли
1. Разработать, с целью введения на уровне федерального
закона, рекомендованные Консультантом нормы,
обеспечивающие привлечение средств негосударственных
инвесторов к строительству и управлению платными
территориальными автомобильными дорогами, в том числе:
-
общие нормы, предусматривающие строительство и
эксплуатацию новых частных (смешанных), передачу в
смешанную и частную собственность действующих
дорог общего пользования;
-
нормы, регулирующие передачу участков земли в
собственность или длительную аренду под создание и
эксплуатацию частных и смешанных автомобильных
дорог;
-
нормы, обеспечивающие правовые основы для передачи
части государственных территориальных дорог в
собственность или концессию частным или смешанным
операторам;
-
нормы, предусматривающие эксплуатацию части
территориальных дорог общего пользования, а также
частных и смешанных автодорог на платной основе.
Минтранс
Минфин
30
2. Разработать и ввести на уровне федеральных правовых
норм предложенные Консультантом подходы и принципы
долгосрочного планирования развития дорожной
инфраструктуры и бюджетных расходов на дорожное
хозяйство в рамках комплексного долгосрочного плана
развития всех видов транспорта, с учетом всех возможных
альтернативных источников финансирования отрасли.
Указанные нормы должны быть рекомендованы также для
принятия на региональном и муниципальном уровнях.
Минтранс
3. Разработать и ввести рекомендуемую Консультантом для
регионов и муниципальных образований федеральную
методику трехуровневого (долгосрочного, среднесрочного
и текущего) планирования дорожной инфраструктуры,
путем адаптации к российским условиям международных
формализованных моделей стратегического и текущего
планирования в отрасли, например модели HMD-4
Всемирного банка.
Минтранс
4. Разработать и ввести рекомендуемую Консультантом для
регионов и муниципальных образований федеральную
методику сравнительной оценки долгосрочных совокупных
затрат и выгод региона (муниципалитета) от применения
тех или иных вариантов развития транспорта, развития
дорожной сети, предназначенную для целей долгосрочного
планирования развития территориальных и муниципальных
автодорог и дорожных расходов бюджетов и учитывающую
рекомендованные Консультантом факторы «внешних»
издержек и выгод от создания дорожной сети.
Минтранс
5. Разработать, с учетом принципов, рекомендованных
Консультантом, и принять нормы федерального
законодательства и методики, предусматривающие переход
от упрощенных критериев «выравнивания уровней
развития» и минимальной бюджетной обеспеченности,
используемых при выделении федеральных субсидий на
цели регионального дорожного хозяйства и региональной
поддержки бюджетам муниципальных образований, к
выделению целевого финансирования на основе
долгосрочных региональных (муниципальных) программ
развития дорожного хозяйства, учитывающих реальную
необеспеченную потребность региона (муниципалитета) в
развитии дорожной сети.
Минтранс
6. Разработать, на основе рекомендаций Консультанта,
предложения, и соответствующие поправки в федеральное
законодательство, по прямому федеральному
финансированию развития дорожного хозяйства отдельных
крупных муниципальных образований, особенно городов.
Минфин
7. Пересмотреть, в соответствии с рекомендациями
Консультанта, федеральные нормы финансирования
бюджетов более низкого уровня в направлении замены
части федерального субсидирования на цели дорожного
хозяйства предоставлением долгосрочных бюджетных
Минфин
Минфин
Минэкономразвития
Минфин
Минэкономразвития
Минфин
Минэкономразвития
Минфин
Минэкономразвития
Минтранс
Минтранс
31
кредитов; разработать рекомендации для регионов по
введению целевых кредитов на нужды муниципального
дорожного хозяйства.
8. Разработать федеральные нормы планирования,
обеспечивающие определение пропорции между
бюджетными расходами на строительство и содержание
(ремонт дорог), на основе предложенных Консультантом
критериев, современных моделей планирования и с учетом
долгосрочных программ (планов) развития дорожной
инфраструктуры.
Минтранс
9. Разработать, для внесения в федеральное налоговое
законодательство, поправки, обеспечивающие изменение
базы и дифференциацию транспортного налога в
зависимости от интенсивности использования дорог
разными категориями и видами транспорта, в соответствии
с рекомендациями Консультанта.
Минфин
10. Разработать, для внесения в федеральное налоговое
законодательство, предложенные Консультантом поправки,
обеспечивающие дифференциацию ставок акцизов на
основные виды нефтепродуктов (бензин, дизтопливо,
смазочные материалы) в зависимости от различного
воздействия на износ дорог легкового и грузового
коммерческого транспорта.
Минфин
11. Исходя из рекомендованных Консультантом принципов,
разработать предложения и соответствующие поправки в
федеральное налоговое законодательство, обеспечивающие
закрепление за бюджетами муниципальных образований
постоянной доли топливных акцизов и транспортного
налога, в целях наделения муниципалитетов целевыми
доходными источниками финансирования дорожного
хозяйства и ликвидации диспропорции доходных
источников и расходных полномочий местных бюджетов в
отношении финансирования отрасли.
Минфин
12. Разработать, на основании рекомендаций Консультанта,
и внести в Правительство РФ предложения по изменению в
среднесрочной перспективе структуры налоговых доходов,
направляемых на цели финансирования дорожного
хозяйства, в сторону увеличения роли региональных и
местных налогов.
Минфин
13. Разработать, для принятия на федеральном уровне,
нормы (рекомендации регионам), обеспечивающие
введение на региональном и муниципальном уровне платы
за проезд транспорта повышенной грузоподъемности и
габаритов, заменяющей действующую в настоящее время
плату за проезд большегрузного транспорта, на основе
принципов, предложенных Консультантом и
предусматривающих существенное увеличение роли этого
платежа в доходных источниках отрасли.
Минтранс
Минфин
Минтранс
Минтранс
Минтранс
Минтранс
Минфин
32
14. Разработать, на основе рекомендаций Консультанта,
предложения (и соответствующие поправки в федеральное
законодательство) по наделению субъектов РФ и
муниципалитетов правом самостоятельно решать вопрос о
целесообразности применения формы бюджетных целевых
дорожных фондов или других способов направления
бюджетных доходов в отрасль дорожного хозяйства;
разработать методические рекомендации для регионов и
муниципалитетов по выбору оптимальной формы целевого
финансирования отрасли.
Минтранс
Минфин
15. Разработать, на основе предложений Консультанта,
федеральные нормы, предусматривающие выведение
государственных и муниципальных унитарных
предприятий из оперативного подчинения государственным
органам власти (местного самоуправления), поэтапный
перевод их в статус акционерных обществ и исключение
государственной (муниципальной) помощи
дискриминационного характера этим предприятиям.
Минфин
16. Разработать рекомендованные Консультантом поправки
к федеральному законодательству о конкурсах на поставку
продукции, работ и услуг для государственных нужд,
предусматривающие ликвидацию выявленных
Консультантом противоречий и изъянов норм проведения
конкурсных торгов.
Минэкономразвития
Минтранс
Минтранс
Минфин
Рекомендации для региональных и местных администраций
Дополнительные рекомендации по мерам реформирования, которые не требуют принятия
мер реформирования на федеральном уровне
1. Разработать на региональном и муниципальном уровнях Региональные органы
правовые нормы, предусматривающие трехступенчатое отраслевого управления,
планирование развития и содержания дорог на принципах,
рекомендованных Консультантом; осуществить поэтапный
Региональные финансовые
переход к разработке следующих видов программ :
органы
- долгосрочные программы развития и содержания
дорожной сети на период 20-30 лет;
- среднесрочные программы развития и содержания Исполнительные органы
местного самоуправления
дорожной сети на период 5 -10 лет;
-
краткосрочные программы развития и содержания
дорожной сети на последующий год.
Включать в указанные программы подпрограммы развития
платных автомобильных дорог и финансирования отрасли
из иных коммерческих источников.
2. Разработать региональные законодательные нормы,
предусматривающие целевое субсидирование дорожного
хозяйства крупных муниципалитетов из бюджетов
регионов, в соответствии с рекомендациями Консультанта.
Региональные органы
отраслевого управления,
Региональные финансовые
органы
33
Исполнительные органы
местного самоуправления
3. Разработать и внедрить рекомендованные Консультантом
программные меры по демонополизация рынка дорожных
работ и услуг, развитию конкуренции и привлечению
средних и мелких дорожных подрядчиков.
Региональные органы
отраслевого управления,
Региональные финансовые
органы
Исполнительные органы
местного самоуправления
4. Разработать, принять и внедрить нормы регионального
законодательства, обеспечивающие разделение
стратегического и текущего уровней управления отраслью
путем выделения из состава региональных органов
управления отраслью дорожных служб (агентств), в
соответствии с рекомендациями Консультанта.
Региональные органы
отраслевого управления,
Исполнительные органы
местного самоуправления
34
РЕФОРМА ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ: УСПЕХИ, ПРОБЛЕМЫ,
ПЕРСПЕКТИВЫ, ДОНОРСКАЯ ПОМОЩЬ
Итоги рабочей встречи, проведенной 15 апреля 2003 г. в рамках проекта Тасис
«Промежуточная оценка третьего этапа программы Темпус»
Елена Белянова, модератор встречи (ECORYS NEI)
В рабочей встрече «Российская реформа высшего образования и программа Темпус на 20002006 гг.: текущая ситуация и перспективы», состоявшейся 15 апреля 2003, приняло участие
более 30 человек, среди которых были представители вузов-партнеров по проектам,
осуществляемым в рамках программы Европейского Союза Темпус, российские эксперты в
области высшего образования, представители Генерального Директората Европейской
Комиссии по образованию и культуре, Представительства Европейской Комиссии в России,
Всемирного банка. Встреча была подготовлена экспертами ECORYS NEI, проводящими
промежуточную оценку третьего этапа программы Темпус. Целью рабочей встречи было
выявление наиболее существенных достижений и наболевших проблем в сфере российской
реформы высшего образования и определение перспектив развития программы Темпус,
способов повышения ее эффективности (см. о программе Темпус Тасис Европейского Союза
в Приложении 1).
Выступление Феликса Рона, Генеральный Директорат по образованию и культуре
Г-н Рон проинформировал о последних изменениях в программе Темпус: национальных
приоритетах для РФ, распределении финансовых средств программы, проектах за период с
1998 г., планах в отношении создания представительства программы Темпус в России, новых
направлений программы Темпус.
•
Национальные приоритеты на 2004-2005 гг. в области разработки учебных программ в
России в рамках программы Темпус должны строиться с учетом намерения России
присоединиться к Болонскому процессу. Акцент нужно перенести с отдельных проектов
на осуществление общей стратегии Болонского процесса, включая обеспечение качества
образования с целью разработки сопоставимых критериев и программ, систему
«кредитов» и т.д.
•
В текущем бюджете программы Темпус на Россию приходилось примерно 10 млн. Евро в
год. Возможно последующее увеличение этой суммы. До настоящего времени на страны
Тасис (СНГ и Монголию) расходовалась примерно половина всего бюджета программы
(остальное – на страны Центральной и Восточной Европы, в основном – бывшие
социалистические страны), в т.ч. на Россию − 20% бюджета программы, Тасис Темпус.
•
С 1998 г. − было реализовано 164 проекта, включая совместные европейские проекты
(СЕП) и индивидуальные гранты, направленные на обеспечение мобильности (ИГМ).
•
Структура СЕП, профинансированных за период с 1997 г.: 46 проектов в сфере
общественных наук (в основном по экономике и по внешней и внутренней политики
Европейского Союза как сообщества объединенных государств), 29 проектов по реформе
управления университетами, 15 проектов в сфере прикладных наук (в основном, по
экологии), 11 проектов в сфере гуманитарных наук (в основном по юриспруденции), 11
проектов в других сферах (подготовка преподавательского состава, институциональное
строительство, развитие профессиональных ассоциаций), 10 проектов по специальностям
35
менеджмента и бизнеса, 6 проектов в области современного языкознания (итого 128
СЕП).
•
Создание в России представительства программы Темпус - приоритетная задача для
Европейской Комиссии.
•
Наряду с СЕП и ИМГ будет введена новая форма проектов: структурные проекты,
направленные на разработку стратегий и развитие институциональных возможностей.
Обобщение результатов дискуссии
Вопрос 1: Каковы основные успехи реформы высшего образования в России?
Резюме ответов участников (в результате работы по группам)
1. Организационные преобразования: создание новых вузов, колледжей, факультетов,
отвечающих потребностям рынка в специалистах определенного профиля.
2. Реформа обучения:
- Введение новых специальностей и новых курсов (таких как политология, экология,
экономика, государственное управление, корпоративные финансы, менеджмент,
маркетинг, информационные технологии для бизнеса и т.д.).
- Радикальное обновление существовавших ранее учебных программ (по таким
специальностям, как социология, психология, юриспруденция, философия,
государственные финансы и пр., обучение которым в до-перестроечной России
существенно отличалось от мировых стандартов).
- Введение обучения дополнительным иностранным языкам (стало нормой обучение не
менее двум языкам).
3. Финансовое обеспечение инновационной деятельности, главным образом, за счет
доноров.
4. Постепенная интеграция в мировую систему образования: введение двухуровневой
системы обучения - бакалавриат, магистратура - на отдельных факультетах, в отдельных
университетах; введение (в небольшом числе университетов) дипломов, признаваемых
как в России так и в ЕС (напр., в Международном институте экономики и финансов при
Высшей школе экономики).
5. Совершенствование учебного процесса: введение новых форм и методов обучения,
включая дистанционное образование, широкое использование Интернета и т.д.
6. Повышение квалификации и изменение менталитета преподавателей и студентов, в т.ч. в
результате зарубежных стажировок.
7. Развитие устойчивых международных связей на основе обмена преподавателями и
студентами, совместной разработки учебников, курсов, научного сотрудничества,
разнообразных совместных проектов и т.д. − как со странами дальнего, так и ближнего
зарубежья (восстановление связей между вузами России и других стран СНГ,
разрушенных после распада Советского Союза).
8. Расширение доступа к высшему образованию:
-
С 1980 г. доля поступивших в высшие учебные заведения возросла с 30-35% до 60%.
(согласно А. Маркову, Всемирный банк; остальные данные, приведенные ниже, − из
официальной статистики).
36
-
Число студентов на 10 тыс. населения выросло со 176 в 1993-94 учебном году до 327 в
2000-2001 учебном году (до перестройки наибольшее число студентов - 219 человек на
10 тыс. населения − было зафиксировано в 80-х годах).
-
Количество университетов выросло с 514 в 1990-1991 г. до 965 в 2000-2001 г.
-
Количество негосударственных университетов выросло с 78 (14% от общего числа
университетов) в 1993-1994 г. (более ранние данные отсутствуют) до 358 (37% от общего
числа университетов) в 2000-2001 г.
Вопрос 2: Каковы наиболее острые проблемы российского высшего образования?
Резюме ответов участников (в результате работы по группам)
Пять основных категорий проблем:
1. Качество образования:
•
Отсутствие стандартов, обеспечивающих высокое качество образования; отсутствие
эффективной системы контроля за соблюдением имеющихся стандартов;
•
Огромный разрыв в качестве образования, предоставляемого различными вузами России
(и между регионами, и практически в каждом регионе;
•
Далеко не все вновь открытые вузы предоставляют образование высшего качества;
•
Системой образования не предусмотрен механизм закрытия учебных заведений и
отдельных факультетов, как «старых», так и «новых», не обеспечивающих должное
качество образования;
•
Не удовлетворяется потребность в переквалификации преподавателей;
•
Не развита система «обучение на протяжении всей жизни» (long-life learning).
2. Образование и рынок труда:
•
Образовательная система не отвечает сегодняшним потребностям рынка труда (в т.ч. изза превалирования технических профессий, имеющих существенно меньший спрос, чем
ранее);
•
Отсутствие политики активной занятости, недостаточная заинтересованность вузов гибко
реагировать на спрос на рынке труда; недостаточная информированность вузов о
положении на рынке труда;
•
Недостаточная
информированность
работодателей
о
качестве
образования,
предоставляемого различными вузами, недостаточный уровень сотрудничества между
вузами и работодателями;
•
Невозможность решения проблемы гибкого реагирования системы высшего образования
на спрос на рынке труда на основе существующей законодательной базы.
3. Вопросы организации и управления:
•
Излишняя «жесткость» системы образования: недостаточная гибкость планирования на
уровне властных структур, отвечающих за высшее образование;
•
Неэффективность бюджетирования и управления как на макро-, так и на микроуровнях.
37
4. Ресурсное обеспечение:
•
Низкий уровень финансирования: лучшие преподаватели уходят из вузов, происходит
старение профессорско-преподавательского состава;
•
Неэффективность использования как бюджетных, так и внебюджетных средств.
Отсутствие политики в вузах объединения этих средств для совместного их
использования.
5. Доступность образования:
•
Неравенство, обусловленное платностью образования: проблема соотношения между
бесплатными и платными местами в университетах; проблема доступа к качественному
образованию;
•
Региональная мобильность студентов затруднена (главным образом, по финансовым причинам);
•
Не удовлетворена потребность в дистанционном образовании инвалидов, людей
ограниченными физическими возможностями.
с
Вопрос 3: Насколько национальные приоритеты в области разработки учебных программ,
сформулированные для российской программы Темпус, соответствуют насущным
потребностям России, в том числе ее текущим потребностям в технической помощи?
Табл. 1: Национальные приоритеты программы Темпус в области разработки учебных программ в России (1)87
1998-1999
2000 – 2001
2002 – 2003
Внешняя и внутренняя политика
Европейского Союза как сообщества
объединенных государств
Внешняя и внутренняя политика
Европейского Союза как сообщества
объединенных государств
Внешняя и внутренняя политика
Европейского Союза как сообщества
объединенных государств
Медицина и здравоохранение
Менеджмент и бизнес
Право
Подготовка социальных работников
высокой квалификации
Подготовка социальных работников
высокой квалификации
Право
Право
Сельское хозяйство
Финансы
Экология
Экология
Экономика
Экономика
Экология
(1) Источники: http://www.etf.eu.int/Tempus.nsf/Pages/temptworkpdf/$file/russianfed-00.pdf
http://www.etf.eu.int/tempus.nsf
Информация, полученная от Европейского Фонда Подготовки Кадров (European Training
Foundation -ETF)
87
Замечание Феликса Рона: Национальные приоритеты служат лишь общим ориентиром при отборе
заявок, они не представляют собой жесткого механизма: хорошие проекты финансируются
независимо от их соответствия приоритетам. И только в отношении предложений, получивших
одинаковый балл, решение может приниматься на основе критерия соответствия национальным
приоритетам. Однако объявление национальных приоритетов в качестве критерия отбора может
ввести университеты в заблуждение, помешать им подать заявку на проект, в наибольшей степени
отвечающий их конкретным нуждам. В новом руководстве программы этот вопрос будет изложен
более четко и процесс оценки проектов станет более понятным в целом.
38
Итоговые заключения участников по вопросу 3:
а) В отношении приоритетов на 2002-2003 гг.:
•
«Внешняя и внутренняя политика Европейского Союза как сообщества объединенных
государств»: необходимо включить опыт других стран (регионов), примеры из их
наилучшей практики; основное внимание − вопросам мировой экономики,
международных отношений в условиях глобализации.
•
«Финансы» (включено впервые). Преобладающее мнение: данное направление является
важным, но его актуальность снизилась в последние годы, поскольку потребности в
соответствующих специальностях в достаточной степени удовлетворены.
•
«Подготовка социальных работников»: включено преждевременно.
б) В отношении направлений, объявленных приоритетными на 2000-2001 гг., но
исключенных из числа приоритетных на 2002-2003 гг.:
•
Исключение «экономики» из приоритетных направлений является преждевременным.
Нельзя считать, что экономические знания достигли такого уровня, что отпала
необходимость в содействии со стороны программы Темпус. Включение таких
направлений как «бизнес» и «финансы» не решает этой проблемы. Даже относительно
незначительные расходы на совершенствование преподавания экономических дисциплин
все еще дают существенную отдачу, особенно в регионах.
•
То же самое справедливо и для приоритета «сельское хозяйство». В последнее время
наблюдается рост прибыльности АПК, что повышает значение обучения
сельскохозяйственным дисциплинам. ВШЭ, например, планирует открыть новый
факультет экономики сельского хозяйства.
в) В отношении направлений, никогда не включавшихся в число приоритетных:
•
Высочайшим приоритетом является подготовка преподавателей. Особую важность имеет
их педагогическая квалификация.
•
Информационные бизнес-технологии.
Вопрос 4: Насколько общая цель и конкретные задачи программы Темпус III отвечают
насущным потребностям реформы высшего образования в России? (см. Приложение 1)
Резюме дискуссии: Модель многостороннего сотрудничества − сильнейшая сторона
программы Темпус. Она сохраняет свою актуальность и не утратит ее в ближайшем
будущем. (см. также ниже, ответы на вопросы 5 и 6).
Вопрос 5: В чем, в первую очередь, важен опыт западных университетов для России?
В порядке убывания важности:
1. Сближение учебных программ и взаимное признание дипломов; совместимая система
стандартов; сокращение разрыва в уровне качества образования по ряду дисциплин;
2. Введение новых курсов;
3. Международное сотрудничество между вузами;
39
4. Системы оценки (обеспечения) качества;
5. Повышение социальной (гражданской) роли и вклада университетов в процессе
реформирования экономики и гражданского общества;
6. Реформа системы управления университетами;
7. Совершенствование существующих курсов;
8. Сотрудничество с потенциальными работодателями как элемент образовательного
процесса;
9. Развитие связей между учебными заведениями и исследовательскими организациями:
университеты как ведущие научные центры.
Замечания Феликса Рона: Создание в РФ единой системы, эффективно обеспечивающей
качество образования, позволило бы упростить процесс сближения стандартов РФ и ЕС,
сделать его органичным. Проблема сближения стандартов и проблема взаимного признания
дипломов − не одно и то же. Последняя решается через переговоры и международные
соглашения.
Ремарка одного из участников: Верно, но не забывайте, что разрыв между уровнями качества
образования, предоставляемого различными университетами, более значителен внутри РФ,
чем между РФ и ЕС.
Комментарий Эльды Гаретто, Университет г. Милана, факультет литературы, координатор
проекта, направленного на обеспечение мобильности: Такие негативные факторы как
несопоставимость учебных программ, экзаменационных систем, отсутствие системы
«кредитов» в России осложняют не только сближение образовательных систем, но и
обычные стажировки студентов.
Вопрос 6: Ограничено ли воздействие программы Темпус только российскими вузамиучастниками программы или же она оказывает более широкое воздействие?
Резюме дискуссии: Воздействие программы Темпус намного шире благодаря: 1)
деятельности российских вузов-участников программы по распространению ее результатов;
2) продолжению сотрудничества между партнерами из РФ и ЕС после окончания проектов и
3) вкладу российских вузов-участников программы в разработку национальной концепции и
политики в области высшего образования, основанному на опыте, приобретенном благодаря
участию в проектах программы Темпус.
Отдельные высказывания участников: “Программа продолжает жить и после окончания
проектов”; “Влияние программы Темпус трудно переоценить”.
Примеры, приведенные участниками:
•
Программа Темпус дает реальные возможности для распространения знаний. Так,
Сельскохозяйственная академия им. Тимирязева распространила результаты своих
проектов среди десяти региональных сельскохозяйственных вузов (через личные
контакты, передачи баз данных, повышение квалификации региональных
преподавателей). Известны и другие аналогичные примеры.
40
•
Институт европейских культур при Российском государственном гуманитарном
университете был создан в 1995 г. при поддержке совместного европейского проекта
(СЕП) программы Темпус и после окончания проекта работает уже в течение шести лет.
На основе модели, предложенной программой Темпус, удалось ввести новые программы
в Самаре, Вологде и Симферополе. В настоящее время создается совместная программа
магистратуры в сотрудничестве с университетами Парижа, Инсбрука и Глазго. Передача
опыта и знаний не является односторонней: в настоящее время создается консорциум для
открытия Центра российской культуры в ЕС: опыт и навыки, приобретенные в России
благодаря СЕП, теперь используются для передачи знаний из России на Запад.
•
Московский государственный университет и Высшая школа экономики распространяют
результаты программы Темпус через свои региональные отделения, филиалы в СНГ,
систему повышения квалификации преподавателей из регионов. Они используют также
такие результаты программы Темпус как новые концепции, идеи, усовершенствованные
учебные программы: 1) через учебно-методические объединения (УМО); 2) посредством
участия в работе Российского общественного совета по развитию образования; 3) через
участие в концепции реформы высшего образования, например, экономическим
факультетом Московского Государственного университета в ходе проектов Темпус была
подготовлена «Белая книга» по концепции высшего образования в России.
Другие комментарии о влиянии программы Темпус, выходящем за рамки отдельных
проектов
•
Влияние программы способствует дальнейшему развитию международного партнерства.
•
Побочные эффекты: например, введение двухуровневой системы образования не входило
в цели программы, но явилось ее результатом.
•
Трудно количественно оценить вклад летних школ и курсов переподготовки в развитие
региональных университетов; но он существенен.
•
Оценивалась ли когда-либо эффективность проектов студенческой мобильности?
•
ВШЭ: по программе Темпус студентов отправляют на длительные стажировки (не менее
семестра) и из них потом отбирают потенциальных преподавателей. Такое воздействие
трудно переоценить.
•
В отношении распространения результатов: есть лишь отдельные удачные примеры, но в
целом дела обстоят менее успешно. Программа Темпус действует на уровне проекта,
никто не занимается специально продвижением ее результатов за его пределы.
Проводятся семинары, в Интернете размещается информация − и это все. Необходимо
продумать, как улучшить распространение результатов программы. И кто за это должен
отвечать – Европейская Комиссия? Министерство образования РФ?
Превалирующее мнение: В целом программа Темпус очень полезна для установления
прямых, в обход бюрократических процедур, контактов с партнерами из ЕС.
(Анкетный опрос участников проектов программы Темпус экспертами ECORYS NEI также
подтвердил, что основными достижениями программы Темпус, с их точки зрения, являются
установление партнерских отношений с вузами ЕС и другие формы расширения
международного сотрудничества).
41
Вопрос 7: Сравнительный анализ программы Темпус ЕС и Инновационного проекта
Всемирного банка в области образования, Компонент «Высшее образование»).
Участие Министерства образования РФ
•
Основное отличие: подход ВБ более «институционализирован», в том смысле, что
Министерство образования РФ принимает в этом проекте прямое участие;
•
Является ли прямое участие Минобразования сильной стороной проекта? Дискуссия
велась, главным образом, вокруг этого вопроса. Сторонники прямого участия
утверждали, что благодаря ему проект ВБ оказывает более существенное влияние на
реформу высшего образования, причем в национальном масштабе. Противники отмечали,
что прямое участие Минобразования в проекте Всемирного Банка ведет к более
забюрократизированным подходам и процедурам, в то время как Темпус − программа
гибкая.
•
Преимущества подхода ВБ (комментарий Ирины Аржановой, Национальный фонд
подготовки кадров − структура ВБ, курирующая процесс осуществления проектов):
Минобразования оказывает содействие в распространении результатов, принимает
финансовое участие, занимается продвижением наиболее успешных проектов,
распространением наиболее успешного опыта. Университеты-участники проекта также
привлекаются к разработке законодательства. Темпус, в свою очередь, программа
удачная, но ее управление оставляет желать лучшего. Например, отсутствие в России
представительства программы является совершенно недопустимо.
•
Другое преимущество подхода ВБ. Благодаря участию Минобразования отчетность
университетов по проекту организована лучше.
•
Недостаток программы Темпус. Минобразование плохо информировано о результатах
проектов этой программы. Для того, чтобы их широко использовать, они должны быть
доступны.
•
Заключительное мнение: да, программа Темпус могла играть большую роль в
реформировании российского образования. Однако, необходимости в постановке
дополнительных задач для программы Темпус на национальном уровне нет: прямое
партнерство, без участия федеральных органов власти, является достоинством
программы.
Другие вопросы по сравнению проекта ВБ и программы Темпус ЕС
•
От вуза-участника проекта ВБ требуется, чтобы он внес 20% от бюджета проекта.
Преимущество: большая заинтересованность вузов в результатах проектов. Недостаток:
бедные вузы не имеют возможности участвовать в проектах.
•
Мнение представителей организаций, получавших поддержку от обоих доноров:
процедуры отчетности в проекте ВБ являются более бюрократическими, в этом
отношении программа Темпус − более предпочтительна.
•
ВБ выделяет больше средств на оборудование, ремонт и т.д., чем Темпус.
•
Программа Темпус не только слабо связана с федеральными органами власти, но также и
с региональными. Между тем, связь с последними могла бы усилить воздействие
программы. Хотя региональные администрации предоставляют письма в поддержку
региональных вузов при подготовке последними заявки на участие в программе Темпус,
такая поддержка − чистая формальность. Письма не означают, что администрации несут
какую-либо реальную ответственность за проекты. Необходим механизм,
42
обеспечивающий реальную (финансовую) поддержку или ответственность за проект
региональных органов власти; надо подумать, как его ввести.
•
Недостаток подхода ВБ: в недостаточной степени задействовано сотрудничество между
различными странами. Несмотря на то, что проект ВБ не исключает возможности
использования его средств на развитие международного сотрудничества,
соответствующий компонент не обязателен, и, как результат, вузы -участники проекта
ВБ, как правило, не используют средства на развитие международных связей. В этом
отношении Темпус более эффективна, в т.ч. в решении задачи включения России в
единое европейское образовательное пространство.
•
Программа Темпус не предусматривает вознаграждение преподавателей вузов
университетов ЕС. Оплачивается только координатор проекта, а преподаватели ЕС
работают в проектах бесплатно. Это − один из примеров гражданской ответственности.
Вопрос 8. Как улучшить программу Темпус, усилить ее влияние, повысить эффективность
использования бюджета?
Ответы на вопрос участников встречи
•
Улучшить управление программой, усилить координацию и сотрудничество между
Минобразования России, ЕС и Европейским фондом подготовки кадров. Минобразования
должно уделять больше внимания процессу формирования национальных приоритетов
для российской программы Темпус, отказаться от формального подхода в пользу
подхода, основанного на конструктивном диалоге. При этом не следует вносить в Темпус
элементы подхода «сверху-вниз», дублировать проект ВБ.
•
Повышать информированность Минобразования России о результатах программы
Темпус, шире использовать обратную связь с ним, избегая при этом бюрократизации.
•
Больше консультироваться с Минобразования, оно владеет информацией, имеющей
значение для повышения эффективности программы Темпус.
•
Привлекать региональные ассоциации к процессу разработки и осуществления проектов с
целью расширения сферы программы и повышения ее влияния (в т.ч., например,
Ассоциацию заместителей ректоров университетов по международному сотрудничеству).
•
Улучшить распространение результатов (это относительно недорого). Необходимо,
однако, политическое решение вопроса о том, кто должен отвечать за распространение
результатов: программа Темпус или Минобразования?
•
Совершенствовать базу данных результатов проектов.
•
Обеспечить широкий доступ к публикациям и к электронным версиям материалов,
подготовленных в рамках проектов Темпус.
•
Обогатить информацию о программе Темпус в Интернете: указать, где можно найти
переработанные учебные программы, материалы и т.д. Дополнить сайты университетов
страничкой с соответствующей информацией. Использовать опыт Департамента по
международному развитию Великобритании (DFID) в создании системы сайтов.
•
Создать информационный центр, собрать информацию о студентах, обучавшихся по
обмену и т.д. Развивать своего рода «институциональную память» программы.
43
•
Проводить ежегодные семинары с целью обсуждения достигнутых
результатов,
существующих проблем, обмена опытом их решения. Повысить сопоставимость
результатов, разработать необходимые показатели.
•
Усилить обратную связь с бывшими участниками программы Темпус, разыскать первых
участников программы и оценить ее влияние на их карьерный рост.
•
Стремиться к достижению системного влияния на реформу образования: уделять больше
внимания регулярному воздействию на реформу высшего образования, используя
соответствующие результаты текущих и завершенных проектов.
•
Поддержка вузов должна иметь регулярный и устойчивый характер: предоставить
российским участникам проекта Темпус, уже повысившим свою квалификацию,
возможность передачи знаний в региональные университеты в рамках программы
Темпус, в ее новых проектах. Не отказывать в новых проектах вузам, уже участвовавшим
в проектах программы Темпус.
•
Фокус на региональные университеты важен, но для повышения эффективности
использования бюджета программы − помимо университетов ЕС и региональных
университетов полезно включать в число партнеров по совместным европейским
проектам один из сильных московских или Санкт-Петербургских университетов, уже
участвовавших в программе Темпус.
•
Уделять больше внимания повышению квалификации преподавателей, обучению их
последним достижениям педагогики.
•
Усилить акцент на мобильность, взаимодействие преподавателей и студентов РФ и ЕС.
Комментарий Феликса Рона: Новая программа «Мундус» (Erasmus World, Mundus).В
настоящее время обсуждается Европейским Парламентом. Она предусматривает стажировки
в ЕС преподавателей и студентов из других стран. Начнется в 2004 г.
•
Эксперты из ЕС, которые оценивают предложения по проектам, не знакомы с
российскими условиями, в т.ч. с проблемой аккредитации − необходимо создать
соответствующее руководство.
Ремарка Феликса Рона: в качественных предложениях по проектам обычно содержится
анализ российских условий (рисков). Кроме того, в оценке предложений участвуют и
российские эксперты).
•
Исследовать возможности частичного использования программы Темпус как дополнения
к программам, финансируемым за счет структурных займов. Такое использование не
пойдет во вред программе. Огромное разнообразие проектов является ее сильнейшей
стороной. С точки зрения содержания в будущем все возрастающее влияние будут играть
связи между университетами и бизнесом, поэтому особое внимание следует обратить на
взаимодействие университетов с рынком труда. Значение проблемы мобильности
студентов сейчас важно, но в будущем, возможно, снизится.
44
Заключение Елены Беляновой:
Участники встречи высоко оценили программу Темпус, в особенности ее модель
многостороннего сотрудничества. Предложения по ее дальнейшему совершенствованию
можно объединить в следующие группы: 1) разработка эффективного механизма
воспроизведения наилучшей практики, достигнутой программой Темпус; 2) меры по
повышению прозрачности программы и доступности ее результатов; 3) расширение круга
как непосредственных участников программы Темпус, так и ее потенциальных
бенефициаров; 4) совершенствование координации программы, укрепление сотрудничества
между ЕК, Европейским Фондом переподготовки кадров и Минобразования России,
прояснение сферы их ответственности; 5) разработка системы мероприятий, направленных
на повышение устойчивого воздействия программы на реформу высшего образования в
России на микро- и макроуровне, расширение масштабов этого воздействия
Приложение 1.
Краткое описание программы Темпус II и III
Программа Тасис Темпус Европейского Союза
Ключевые
показатели
1
Общая цель
Конкретные
задачи
Темпус II
1994-2000 гг.
Темпус III
1
2000-2006 гг.2
3
2
В рамках общих целей и направлений
программы Тасис, а также социальноэкономических реформ в странах с переходной
экономикой; способствовать развитию системы
высшего образования через взаимовыгодное
сотрудничество стран Тасис3 с партнерами из
стран-членов ЕС.
Общая цель программы остается без
изменений (см. колонку 2)
1) Разработка новых и модернизация
существующих учебных программ в
приоритетных сферах;
1) Разработка новых учебных программ;
2) Реформа системы управления вузами;
3) Развитие целевого обучения по
специальностям, пользующимся наибольшим
спросом в условиях экономических реформ, в
т.ч. через кооперацию с потенциальными
работодателями.
+ Поддержка развития гражданского
общества и процессов демократизации.
2) Реформа системы управления вузами;
3) Стимулирование совместной работы
вузов и министерств/ ведомств по
конкретным направлениям реформ;
4) Увеличение влияния вузов на реформы в
экономической и общественной жизни
России (т.е. за пределами их узко
специализированной деятельности);
5) Предоставление вузам – в той степени, в
которой это необходимо для достижения
целей проектов - материальной помощи.
Подход
«Снизу вверх» и с отдельными элементами подхода «сверху вниз».
Компоненты
1. Совместные европейские проекты, СЕП
(JEPs)
1.
Совместные европейские проекты, СЕП
(JEPs)
2. Компактные проекты, КП (CPs)
2.
Индивидуальные гранты, направленные
на обеспечение мобильности, ИГМ
(IMGs)
61 млн. Евро на 6 лет: 1994-19994
70 млн. Евро на 7 лет: 2000-2006 гг.5
Бюджет
1
Решение Европейского Союза 246/93 от апреля 1993 г. (Council Decision 246/93 of April
1993).
2
Вебсайт программы Темпус www.etf.eu.int/Tempus.nsf
45
3.
В страны «Тасис» помимо стран СНГ входит Монголия. Программа Темпус охватывает
также два других региона: страны «Phare» (Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия,
Литва, Польша, Словакия, Словения и Румыния) и страны «Cards» (Албания, Босния и
Герцеговина, Хорватия, Федеративная Республика Югославия, Македония).
4
Годовой отчет по программе Темпус, 1999, ЕФПК (Tempus Annual Report, 1999. European
Training Foundation (ETF).
5
Данные Европейской Комиссии.
46