о понятии эффективности института исполнительной власти on

О ПОНЯТИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТИТУТА
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ON THE CONCEPT OF AN EXECUTIVE AUTHORITIES INSTITUTE
EFFICIENCY
Куканов Виталий Викторович
Юрисконсульт отдела претензионно-исковой работы
ЗАО "Желдорипотека"
e-mail: kukanov@zdi.ru
Целью статьи является поиск возможных критериев эффективности
института исполнительной власти в Российской Федерации. Для достижения
этой цели выполнен сравнительный анализ существующих подходов к оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти и ее критериев. На
основании исследования имеющихся научных подходов, выполненного в работе
сравнительного анализа, а также предыдущего опыта экспертной оценки
эффективности
деятельности
исполнительных
органов
автором
сформулированы доктринальные положения, образующие в совокупности
модель оценки эффективности органов государственной власти и предложены
группы критериев эффективности.
The aim of the paper is to search possible performance criteria of executive
authorities institute efficiency in the Russian Federation. To achieve this, a
comparative analysis of existing approaches to executive authorities institute
efficiency estimation and its criteria is carrying out. On the basis of available scientific
approaches, the comparative analysis as well as previous experience of expert
evaluation author has formulated the doctrinal position that forms a model of executive
authorities institute efficiency and offered groups of efficiency criteria.
Ключевые слова: эффективность, социальная функция, органы
исполнительной власти, междисциплинарный подход, критерии
Key words: efficiency,
interdisciplinary approach, criteria
social
function,
executive
authorities,
Важнейшей задачей современного этапа развития России является
создание среды благоприятной для жизни и развития гражданина. При этом
речь идет о социальной среде, которая благоприятна, как для наиболее
активной, предприимчивой части населения, так и для тех граждан, которым
по
объективным
причинам
для
решения
тех
или
иных
вопросов жизнедеятельности необходима помощь государства и общества.
Речь идет о государственной и общественной материальной поддержке
безработных, инвалидов, пожилых людей, многодетных семей, сирот, детей
из неполных семей. В последнее время в условиях межнациональных
конфликтов, роста миграционных процессов к этой категории добавились
беженцы и вынужденные переселенцы.
Задача современного этапа развития – выход на траекторию
устойчивого
и
сбалансированного
роста
в
целях
модернизации
и
догоняющего развития. Именно поэтому одним из оснований долгосрочной
стратегии развития России должна стать – новая социальная политика [5],
направленная на создание
среды, благоприятной для жизни и развития
человека, как для наиболее активной, творческой, предприимчивой части
населения, так и для тех, кому по объективным причинам требуется забота
государства и общества.
Необходимость формирования условий для улучшения качества жизни
населения
и
социальной
справедливости
обуславливает
специфику
осуществления социальной функции современного российского государства
и предопределяет дифференциацию мер и подходов в области ее реализации.
К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана
нормативно-правовая база для обеспечения реализация социальной функции
исполнительными органами. Однако все еще сохраняется значительная
неопределенность в ряде важных вопросов. В
частности существует
насущная необходимость объективно оценить эффективность института
исполнительной власти.
В результате анализа существующих подходов к деятельности органов
исполнительной власти, ее результатам (эффектам), эффективности, ее
критериям и показателям, представленных в научных работах по разным
отраслям знаний, представляется возможным сформулировать ряд выводов и
суждений.
1. Содержанием процесса государственного управления является
реализация
государственно-властных
назначением
исполнительной
велений.
власти
и
Последнее
определяет
ее
является
место
в
государственном механизме [14]. Содержание исполнительной власти –
исполнение законов. Субъектами исполнительной власти являются органы
государственного управления общей компетенции. В число функций
исполнительной власти наряду с исполнительной (правоприменительной),
правозащитной функцией входит социальная функция по обеспечению
благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов (нужд).
Основные противоречия процесса осуществления социальной функции
государства в современном российском обществе – противоречия между
обществом и государством, между содержанием деклараций о целях
деятельности государства и содержанием его реальной деятельности –
складываются под влиянием фактически неуправляемых процессов [13; 15, с.
38]. Государству в целом сегодня удается выполнять свои текущие
социальные обязательства перед гражданами. Тем не менее, количество
жалоб
на
нарушения
прав
и
свобод
человека,
поступающих
Уполномоченному по правам человека в РФ, остается стабильно высоким
(более 52 тыс. в 2012 г.; жалобы на нарушение социальных прав составили
чуть более четверти от общего числа жалоб (26,2%) [4]).
2.
Существует
большое
количество
статей
и
монографий,
описывающих разные концепции эффективности института исполнительной
власти, в том числе с позиции теории менеджмента. В последнее время
дискуссии
в
отечественной
правовой
науке
сосредоточены
вокруг
«необходимости оценки эффективности института исполнительной власти с
учетом комплекса всех структурных, функциональных, экологических и
трансакционных – аспектов присутствия этого института в пространстве
общественных отношений [7; 8; 12]. Тем не менее, в теории отсутствуют
четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности института
исполнительной власти как государственно-правового института. Остается
открытым
вопрос
о
совершенствовании
правовой
основы
оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти по реализации
социальной функции государства.
3. Можно говорить об отсутствии единого подхода к таким понятиям
как результативность, качество, эффект, эффективность; их некорректном
отождествлении
[1,
c.
Но
45].
результаты
деятельности
органов
исполнительной власти, услуги, которые предоставляются населению, даже
при соответствии их критериям качества и экономии, могут быть не
востребованы населением.
Научная и методическая литература содержит несколько подходов к
оценке эффективности органов исполнительной власти [16, с. 30]: оценка
государственными и общественными деятелями эффективности органов
исполнительной власти в публичных выступлениях; составление рейтингов
эффективности международными, а также научно-исследовательскими и
общественными
организациями;
оценка
эффективности
органов
исполнительной власти гражданами.
Эффективность исполнительных органов подчас определяется как
отношение результатов управления и ресурсов, прежде всего бюджетных,
которые были затрачены на их достижение. Однако такая оценка не вполне
корректна, т.к. результат деятельности исполнительных органов а) приводит,
как к непосредственному, так и опосредованному результатам и б) в качестве
эффектов
подразумевает
эффекты
социальные,
экономические,
политические, организационные и т.п.
4. Наиболее обоснованной, на наш взгляд, является точка зрения,
согласно которой, под эффективностью исполнительной власти понимаются
выраженные в объективных показателях оценки результатов деятельности
органов исполнительной власти по выполнению их функциональных задач
[16, c. 132]. Необходимо ускорить процесс формирования политикоправового режима социального государства в Российской Федерации,
совершенствовать
федеральное
и
региональное
законодательство,
направленное на обеспечение реализации основных направлений социальной
политики российского государства с одновременной разработкой критериев
оценки
эффективности
ее
результатов
с
целью
соответствующих
корректировок [2, с. 40-46]. Особую актуальность приобретает в настоящее
время вопрос определения эффективности института исполнительной власти
в контексте реализации социальной функции [3; 15] и критериального
пространства эффективности деятельности органов исполнительной власти
по реализации социальной функции государства 1.
Непреложным императивом эффективного социального государства
является ориентация всех его институтов на такие цели и задачи, которые не
просто декларируются в посланиях, политических доктринах и программах, а
реально
обеспечивают
максимально
возможное
удовлетворение
материальных и духовных потребностей членов общества [11, с. 32].
Юридическая категория «публичные интересы» не получила сегодня
легального закрепления. В настоящей статье представляется целесообразным
применить используемый некоторыми авторами понятийный аппарат.
Содержание данного понятия – коллективные или общие потребности,
потребности
или
интересы
общества
как
такового,
интересы
или
предпочтения общества в целом и т. п. Речь идет о специфических
потребностях социума, отличающихся от «суммы» потребностей отдельных
индивидов, входящих в этот социум. Посредством данной юридической
категории определяются потребности общества, конкретизируются задачи,
стоящие перед исполнительной властью. Одним из признаков публичной
потребности является невозможность исключить индивида из круга ее
потребителей.
Это
обусловливает
необходимость
их
признания
и
Данный подход уже отчасти используется в системе государственного управления. Так,
законодательством установлен перечень показателей оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время система показателей оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов включает в себя всего 12
показателей [9]. Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ
№ 607 от 28 апреля 2008 г. (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и включает в себя 13
показателей [10].
1
обеспечения государством, фиксации в выраженных писаных формулах,
имеющих силу нормативного документа. Поэтому и способ оценки
социальной эффективности органов исполнительной власти должен быть
формализован в строго соблюдаемую процедуру, что также придает ей
(оценке) «осязаемо-предметный» вид.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года указано, что «…качество
жизни в Российской Федерации к 2020 г. достигнет тех показателей, которые
наблюдаются сегодня в развитых странах. Это означает высокие стандарты
личной безопасности, доступность высококачественных услуг образования и
здравоохранения, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к
культурным благам и высокий уровень экологической безопасности» [6].
В качестве комплексного интегрального критерия эффективности
института исполнительной власти целесообразно использовать качество
жизни населения российских территорий и России в целом. Сложность
оценки и анализа качества жизни населения как критерия эффективности
деятельности органов исполнительной власти по реализации социальной
функции государства обусловливается комплексностью качества жизни как
социального
феномена,
а
также
целями
проводимых
исследований.
Авторские исследования по проблематике качества жизни населения и его
анализу, проводимые с 2008 г., позволяют сделать вывод, что различные
научные концепции (теория государства и права, социология, экономика,
политология, психология и др.) подходят к данному феномену как
инструменту реализации своих целей. Комплексной системы знаний, в
которой приоритетным предметом междисциплинарного изучения стало бы
качество жизни в современных условиях, не сформировано. Существует
объективная потребность выработки нового взгляда на данный феномен,
выходящего
за
узкоэкономического
рамки
узкоправового,
подходов.
Анализ
узкосоциального
тематики
качества
жизни
и
с
узкодисциплинарных позиций влечет возможность исключения из нее
вопросов, без учета которых проводимый анализ будет сведен к набору
инструментальных решений в рамках той или иной системы знаний.
Междисциплинарный подход к управлению качеством жизни населения
способен внести значимый вклад в поиск интегративного подхода к качеству
жизни и анализу эффективности деятельности органов исполнительной
власти по реализации социальной функции государства: объяснить принципы
управления качеством жизни населения, проанализировать способности
органов исполнительной власти к обеспечению ее роста.
Под эффективностью института исполнительной власти
можно
понимать такое свойство ее реализации, которое выражает меру ее
способности при соразмерных затратах и своевременно обеспечивать
достижение
определенного
социально-значимого
результата
органов
исполнительной власти, направленной на достижение поставленных целей, к
которым в первую очередь следует отнести рост качества жизни населения.
Оценка эффективности института исполнительной власти в первую
очередь должна осуществляться с позиции влияния на качество жизни
населения конкретной территории. Эффективной необходимо признавать
деятельность органов исполнительной власти, если в ее результате созданы
блага и услуги, адекватные публичным потребностям и обеспечивающие
поступательный
рост
качества
жизни
населения.
Измерение
и
количественная оценка качества деятельности органов исполнительной
власти
возможно на основании оценки возникающей разницы конечных
результатов (потребление продукта деятельности органов исполнительной
власти) и затраченных ресурсов. Возникающая разница «со знаком «плюс»
свидетельствует о ее возможности удовлетворить реальные публичные
потребности.
Эффективности деятельности органов исполнительной власти по
реализации социальной функции можно считать параметром, который
описывает степень разрешимости «социального вопроса», стоящего перед
государством, и измерять ее с помощью критерия качества жизни населения,
отражающим изменения в различных социальных параметрах. Социальный
эффект от деятельности органов исполнительной власти по повышению
качества жизни населения должен определятся как степень достижения
поставленных целей, определенного социального эффекта в процентном или
абсолютном выражении в основных сферах жизнедеятельности при условии
позитивной оценки населением деятельности органов исполнительной власти
по повышению качества жизни. Кроме того эффективности деятельности
органов исполнительной власти по реализации социальной функции
института исполнительной власти зависит от адекватности деятельности
органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемой с
наименьшими
социальными
издержками.
Актуальным
направлением
повышения социальной эффективности института исполнительной власти
является совершенствование юридической техники с помощью которой
возможно оптимизировать процесс принятия управленческих решений с
использованием основных технико-юридических средств.
Список источников и литературы
1. Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерки
проблем). – М.: РАГС, 2008. – 397 с.
2. Бычек Т.В. Политико-правовой режим социального государства
:вопросы теории и практики в Российской Федерации: дис. … канд.
юрид. наук. – Краснодар, 2007. – 246 с.
3. Глазунов Н.И. Государственное и муниципальное (административное)
управление. – М.: Проспект, 2009. – 556 с.
4. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
за 2012 год. URL: http://www.rg.ru/2013/03/29/lukin-dok.html.
5. Итоговый Доклад о результатах экспертной работы по актуальным
проблемам социально-экономической стратегии России на период до
2020 г. URL: http://ria.ru/trend/2020_strategy_13032012/.
6. Концепция
долгосрочного
социально-экономического
развития
Российской Федерации до 2020 года: распоряжение Правительства РФ
от 17.11.2008 г. № 1662-р//СЗ РФ, 24.11.2008, № 47, ст. 5489.
7. Кудря
В.С.
Функции
правового
государства,
находящегося
в
становлении :На примере Российской Федерации: дис. … канд. юрид.
наук. –М., 2005. – 190 с.
8. Наумова Е.Н. Социальное государство в России: проблемы теории и
практики: дис. … канд. юрид. наук. – Владимир, 2006. – 172 с.
9. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации: указ Президента Рос.
Федерации от 21.08.2012 г. № 1199 // СПС Консультант Плюс.
10.Об
оценке
эффективности
деятельности
органов
местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов: указ
Президента Рос. Федерации от 28.04.2008 г. № 607 : ред. от 14.10.2012
// СЗ РФ. 05.05.2008, № 18, ст. 2003.
11.Охотский Е.В. Социальное государство и социальная политика
современной России: ориентация на результат / Е.В. Охотский, В.А.
Богучарская // Труд и социальные отношения. – 2012. – № 5(95). – С.
30-44.
12.Родионова О.В. Социальная функция современного государства: дис.
… д-ра. юрид. наук. – М., 2007. – 353 с.
13.Социальное управление. Теория, методология, практика / под ред.
Грядовой Д., Кикоть В. – М.: Юнити-Дана, 2009. – 312 с.
14.Татаров А.М. Эффективность института исполнительной власти:
теоретико-методологический аспект: дис. … канд. юрид. наук. – М.,
2004. – 231 с.
15.Харлова С.Г. Трансформация социальной функции государства в
современном российском обществе: дис. … канд. социол. наук. – М.,
2010. – 163 с.
16.Чепунов О.И. Вопросы эффективности и модернизации системы
органов
государственной
власти
Российской
Федерации
//
Современное право. – 2010. – № 10(1). – С. 27-31.
References
1. Atamanchuk G.V. Management in the life of people (essays of problems).
M.: RAGS , 2008. – 397 p.
2. Bychek T.V. Political and legal regime of the welfare state : the theory and
practice in the Russian Federation : doctor of the Science of Law
dissertation. – Krasnodar, 2007. – 246 p.
3. Chepunov O.I. Issues of efficiency and modernization of the state authorities
of the Russian Federation / / The journal of Modern Law. – 2010. – № 10
(1). – pp. 27-31.
4. Final Report on the results of the expert work on topical issues of socio economic
strategy
of
Russia
until
2020.
URL:
http://ria.ru/trend/2020_strategy_13032012/.
5. Glazunov N.I. State and municipal (administrative) control. – M.: Prospect,
2009. – 556 p.
6. Kharlova S.G. Transformation of social functions of the state in modern
Russian society : doctor of the Science of Sociologic dissertation. – M.,
2010. – 163 p.
7. Kudrya V.S. Function of law beeing in formation : the example of the
Russian Federation : doctor of the Science of Law dissertation. – M. 2005. –
190 p.
8. Naumova E.N. Social state in Russia: problems of theory and practice :
doctor of the Science of Law dissertation. – Vladimir, 2006 . – 172 p.
9. Okhotskiy E.V. Social state and social policies of modern Russia: focus on
results / E.V. Okhotskiy , V.A. Bogucharskay // The journal of Labour and
Social Affairs. – 2012. – № 5 (95). – pp. 30-44.
10.Performance evaluation of local governments in urban districts and
municipal districts : Decree of the President of the Rus. Federation dated
28.04.2008: ed. from 14.10.2012 № 607 // SZ RF. 05.05.2008, № 18, art.
2003.
11.Performance evaluation of the executive authorities of the Russian
Federation Presidential: Decree of the President of the Rus. Federation dated
21.08.2012 № 1199 // ATP Consultant Plus.
12.Report of the High Commissioner for Human Rights in the Russian
Federation. 2012. URL: http://www.rg.ru/2013/03/29/lukin-dok.html.
13.Rodionova O.V. The social function of the modern state: doctor of
the Science of Law dissertation. – M., 2007. – 353 p.
14.Social management. Theory, methodology, practice / ed. Ridged D. Kykot
B. – M.: Unity-Dana, 2009. – 312 р.
15.Tatarsov A.M. Executive authorities institute efficiency: theoretical and
methodological aspects : doctor of the Science of Law dissertation. – M.,
2004. – 231 p.
16.The concept of long-term socio -economic development of the Russian
Federation for the period until 2020 : the Decree of the Government of the
Russian Federation dated 17.11.2008 № 1662-r // SZ RF, 24.11.2008, № 47,
art. 5489.