ТЕНДЕНЦИИ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 405 Вольчик В.В., Булатова А.Г. Анализ институциональных практик, сложившихся в различных государствах, позволяет выделить две модели организации закупок продукции для государственных и муниципальных нужд: децентрализованную и централизованную. Е.Н. Черных выделяет третью модель – частично децентрализованную, в условиях формирования которой полномочия по размещению заказа распределены между государственными заказчиками и специализированной организацией [3, с. 103]. Однако, на наш взгляд, к характеристике модели имеет отношение лишь масштаб заказа, степень его агрегирования. Реализация децентрализованной модели закупок предполагает разграничение полномочий структурных подразделений органа исполнительной власти по функциям планирования, финансирования, размещения, координации и контроля проведения закупок продукции для государственных нужд, а также разграничение государственных заказчиков по ведомственному признаку. Можно выделить два признака децентрализации процесса закупок: функциональное распределение по участникам процесса закупок; ведомственное разграничение государственных заказчиков. Функциональное распределение по участникам закупок – это разграничение функций планирования, утверждения, размещения, координации, контроля и финансирования закупок продукции для государственных нужд между различными структурными подразделениями органа исполнительной власти. Ведомственное разграничение государственных заказчиков в рамках децентрализованной модели госзакупок определяет зону ответственности каждого государственного заказчика за закупку продукции в курируемой им отрасли. Централизованная модель госзакупок предполагает совмещение функций планирования, размещения и координации проведения закупок продукции для государственных нужд в пределах компетенции одного органа исполнительной власти - единого государственного заказчика. Следует отметить, что централизованная модель закупок более широко используется ввиду простоты ее реализации. Выбор той или иной модели организации закупок должен осуществляться на основании: – поставленных целей в области закупок продукции для государственных нужд; – нормативно-законодательной базы; – сроков получения ожидаемых результатов (реализация централизованной модели позволяет получить эффект в более короткие сроки с минимальными затратами, в то время как осуществление децентрализованной схемы требует значительных временных и материальных затрат, однако обеспечивает более высокую экономию бюджетных средств вследствие действия эффекта масштаба закупки). Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности и путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, когда помимо главного координирующего ведомства – Казначейства, действуют специализированные «отраслевые» закупочные службы. Если рассматривать основные мировые тенденции, то можно констатировать постепенную децентрализацию закупок в развитых странах, что, например, происходит и в Германии. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями сущес- Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3 МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ СТИМУЛИРОВАНИЯ И ОГРАНИЧЕНИЯ КОНКУРЕНЦИИ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3 406 твующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика. Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки. Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок [1, с. 38]. Следует отметить, что данный опыт приводит к положительным результатам лишь при относительно невысоком уровне коррупции. Например, в некоторых странах, таких, как Иран, система госзакупок, по сути, полностью децентрализована (каждый заказчик закупает самостоятельно и по своим правилам и процедурам), но ее эффективность оставляет желать лучшего. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, рекомендованы для всех своих членов Организацией Объединенных Наций и Всемирной торговой организацией. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) разработала Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по государственным закупкам. Требования по закупкам к странам-членам ВТО зафиксированы в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС. В феврале 2004 года ЕС принял новую директиву, регулирующую закупки в общественном секторе, которая объединила в одном документе действующие директивы по государственной закупке товаров, работ и услуг. Целью новой директивы является упрощение и координирование процедуры заключения контрактов в общественном секторе. Внесенные поправки отобразили приход новых технологий, таких как электронные коммуникации, помогли избежать ситуаций, когда в прошлом некоторые элементы имели двойное толкование или являлись слишком жесткими, и повысили прозрачность процедуры заключения контрактов. Правила проведения государственных закупок созданы не столько для установления согласованных процедур среди государств-членов ЕС, сколько для исключения дискриминации и случаев нечестной конкуренции, противоречащих общественным интересам. Также правила гарантируют использование бюджетных средств для достижения наилучших результатов. Местные власти в Великобритании могут применять собственные процедуры проведения тендеров и заключения договоров, основанные на правилах внутреннего распорядка, при условии, что они не противоречат правилам ЕС, положениям законодательства Великобритании и принципам ведения учета в государственных учреждениях. Заключение контрактов в общественном секторе на предоставление услуг и консультаций в Великобритании регулируются следующими положениями: 1. Положение о заключении контрактов на предоставление общественных услуг 1993 г. 2. Положение о государственных заказах (на товары, работы, услуги) 2000 г. 3. Положение о заключении контрактов на предоставление коммунальных услуг 2001 г. 4. Положение о государственных заказах (на товары, работы, услуги) и заключение контрактов на предоставление коммунальных услуг (поправки) 2003 г. Эти положения наилучшим образом обеспечивают исполнение директивы ЕС по использованию стандартных форм в объявлении тендеров. Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых из отечественной практики госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются, по возможности, не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке предложений. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. Возможны проведение переговоров по поводу предложений, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. При этом переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в переговорах предоставляется всем поставщикам, которые представили предложения, и предложения которых не были отклонены. После завершения переговоров заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате их окончательные предложения, из которых и выбирается наилучшее. При процедуре конкурентных переговоров заказчик проводит переговоры с достаточным числом поставщиков для обеспечения необходимого уровня конкуренции. После завершения переговоров заказчик просит всех поставщиков представить свои предложения и выбирает из них наилучшее. Как правило, к этим процедурам прибегают в случаях, когда для заказчика проблематично составить четкие и исчерпывающие технические спецификации. В странах с устойчивой рыночной экономикой стимулирование конкуренции – одна из основ политики в области закупок. Одновременно предусмотрен ряд исключений. Например, в США разрешается поддерживать контрактами поставщиков и мощности для сохранения конкуренции в дальнейшем и недопущения монополизации поставок. При закупках для оборонных нужд и в целях поддержания критических мощностей круг поставщиков может ограничиваться поставщиками из США и Канады. С целью недопущения монополизации критичных для национальной безопасности поставок и поддержания соответствующих мощностей возможно также распределение контрактов без конкурсов. В Соединенных Штатах также допускаются «нерыночные» закупки в соответствии с другими регулирующими требованиями [2, с. 76]. В ряде случаев одной из целей государственных закупок является стимулирование национальной экономики. В Польше допускается ограничение круга участников конкурса национальными компаниями и представительствами (отделениями) зарубежных компаний, зарегистрированных в стране, в случае, если осуществляются закупки на сумму менее 30 тыс. евро [7]. В Новой Зеландии правительство также декларирует, что одной из целей системы государственных закупок является стимулирование национальной экономики [5]. Во многих странах наблюдается стремление государственных заказчиков, представляющих интересы региональных и местных администраций, отдавать предпочтение региональным и местным поставщикам с целью стимулирования локальной экономики. Обычно размеры преференций национальным поставщикам составляют 5–10%, хотя встречаются и существенные отклонения от этого уровня, например, одно время уровень преференций в Венгрии составлял 20%. В США требования международных соглашений и соглашений с международными организациями могут ограничивать конкуренцию при проведении государственных закупок [4]. Аналогичные правила применяются и в Швеции. Предквалификационные требования к зарубежным поставщикам, претендующим на право выполнять заказы федерального правительства США, формулируются так же, как и к национальным поставщикам, за исключением случаев, когда они противоречат законам или обычаям страны, где зарегистрирован поставщик. Организация тендеров (конкурсов) при проведении закупок является одним из способов стимулирования конкуренции и снижения стоимости контрактов. Однако невозможность по тем или иным причинам провести тендер не должна быть препятствием для осуществления закупок. Более того, в ряде случаев стоимость организации тендера может превышать возможную экономию. Тогда использование этого механизма приведет не к экономии, а к перерасходу общественных средств. Это обстоятельство учитывается при выборе механизма закупок во многих странах. Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3 407 Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3 408 В ЕС допускается закупка услуг или работ на сумму, не превышающую 5 млн. евро без организации тендера. При этом предлагаются механизмы, предотвращающие разбиение крупных контрактов на более мелкие, что часто может делаться для того, чтобы обойти ограничения. В случае, если работа все же разбита на несколько лотов, применение директивы к каждому из лотов отдельно определяется на основе суммы их стоимости. Требования директивы могут не относиться лишь к лотам стоимостью менее 1 млн. евро в случае, если стоимость таких лотов не превышает 20% суммы стоимости всех лотов. В разных странах устанавливаются различные пограничные значения, начиная с которых требуется применять тот или иной механизм закупок. В Польше регулирование закупок, связанное с применением конкурсных процедур, частично начинает действовать с закупок на сумму в 30, 400 или 600 тыс. евро, в зависимости от категории, к которой отнесен государственный заказчик, и вида закупок, если закупаются товары и услуги, отличные от строительных работ [8]. Для строительных работ ограничение составляет 5 млн. евро, при этом для требований к проведению конкурсов эта сумма уменьшена. Так, отказ от открытого конкурса при закупках на сумму свыше 200 тыс. евро возможен только с разрешения главы правительственного офиса по закупкам. Проведение творческих конкурсов обязательно при закупках проектных и дизайнерских работ на сумму свыше 25 тыс. евро. Еще одной причиной отказа от продолжения осуществления закупки на конкурсной основе может быть неудача при проведении конкурса. В Ирландии в исключительных случаях, когда в качестве заявок на открытом или закрытом конкурсе были предложены не проходящие критерии отбора заявки или заявки, которые не могут быть одобрены по другим существенным причинам, рекомендуется заключение договора без тендера [6]. Первоначальные условия конкурса не могут быть существенно изменены, и должны быть чётко определены те позиции, по которым могут вестись переговоры. Категорически не рекомендуется увеличивать стоимость контракта по сравнению с предложенной на тендере. Однако если отказ от тендера вызвал существенные задержки в осуществлении контракта, все же может быть предложен компенсационный механизм. ЕС рекомендует переходить к переговорной процедуре в случае, если ранее было опубликовано уведомление о контракте и после отбора участников для процедуры на основе опубликованных критериев отбора в следующих случаях [2, с. 82]: – если по тем или иным причинам закончился неудачей ранее организованный тендер. Тогда можно уже не публиковать уведомление о контракте, если все компании, подавшие заявки на конкурс в соответствии с формальными требованиями, будут участвовать в переговорной процедуре; – е сли работы заказываются исключительно в целях эксперимента или проведения исследования, а не для достижения коммерческой устойчивости и получения дохода, покрывающего стоимость закупок; – в других исключительных случаях, связанных, например, с необычно высокими строительными и другими рисками. В США, так же как и в странах ЕС, допускается проведение закупок без организации конкурентной процедуры в случае, если закупки могут быть осуществлены только у одного поставщика из-за предложенных им уникальных условий. Отказ от конкурса допускается, если требуемые услуги будут продолжением уже оказанных ранее и потребуют от любого другого поставщика существенного дублирования уже осуществленных усилий. Так же как и в ЕС, наличие специфических прав, патентов, коммерческой тайны у поставщика могут быть достаточной причиной для отказа от проведения конкурса. Чрезвычайные ситуации и их возможные финансовые или другие последствия – также достаточная причина отказа от конкурсной процедуры при государственных закупках в США. Таким образом, механизмы выбора поставщиков, используемые в мире, направлены на экономию средств государственных заказчиков. Такая экономия достигается в основном путем стимулирования конкуренции, главным образом, за счет использования конкурсных процедур. При этом в случае, если стоимость организации конкурентных процедур высока по сравнению с возможной экономией, то их использование ограничивается. Еще одним способом экономии, используемым при отборе поставщиков, являются механизмы повышения надежности будущих поставок на этапе выбора поставщика. Среди них процедуры предквалификации и ведения списков надежных поставщиков. 409 1. Андреева А. Мировой опыт госзакупок // Бюджет. 2006. № 10. 2. Совершенствование системы закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. М.: ИЭПП, 2003. 3. Черных Н.Н. Совершенствования инструментов управления закупками на региональном уровне в свете 94-ФЗ // Госказаз. 2006. № 3. 4. Federal Acquisition regulations // FARSite Contracting Laboratory (http://farsite.hill. af.mil/). 5. Guidelines for contracting with non-government organizations for services sought by the Crown (Новая Зеландия); A guide to the management of departmental purchasing // The Treasury (http://www.treasury.govt.nz/publicsector/purchasing). 6. NRA policy on procurement procedures // National Roads Authority (http://www.nra.ie/). 7. The Act on Public Procurement // Public Procurement Office. Official Site (http://www.uzp. gov.pl). 8. The office of public procurement website. Poland. The Act of June 10, 1994 // Public Procurement Office. Official Site (http://www.uzp.gov.pl). Елисеева С.В. Характерные особенности планирования сельскохозяйственного производства зарубежных стран с учетом экологических факторов В сфере природопользования складываются эколого-экономические отношения рациональности. Сохранение и рациональное использование природных ресурсов, а также их воспроизводство является необходимой потребностью страны и требуют формирования стратегических целей государственной экологической политики. Важные задачи ставятся перед сельскохозяйственными товаропроизводителями в условиях когда нарушено природное равновесие, прогрессирует водная и ветровая эрозия, снижается плодородие почв, происходит их загрязнение. В связи с этим в производственном процессе требуется более повышенное внимание к природному фактору, согласование экологических и экономических интересов. Разработка долгосрочных и краткосрочных планов и прогнозов развития сельского хозяйства в зарубежной практике имеет свои особенности. В различных странах содержание государственного регулирования имеет свои разнообразия форм и методов. Эта деятельность в основном представляет собой соединение свободных рыночных отношений с косвенными методами регулирования аграрного сектора. Подходы к планированию в рыночных условиях следует рассматривать «план» и «рынок» не как разные полюса, а как взаимодополняющий механизм единой экономической системы, решающей две первостепенные задачи: поддержание конкурентоспособности национального аграрного сектора на внутреннем и внешних рынках и обеспечение социальной и экологической направленности сельскохозяйственной политики. Следует отметить, что агроэкономическая наука находится в поиске путей повышения эффективности хозяйствования путем осуществления аграрных реформ. В восточных землях Германии – в ходе аграрной реформы были легализованы разнообразные по характеру деятельности организационные структуры частного предпринимательства: зарегистрированное товарищество, общество на основе объединения отдельных лиц, общество на основе объединения капиталов, крестьянские семейные хозяйства. В ходе реализации аграрной реформы в восточных землях Германии широкое распространение получило восстановление семейных крестьянских хозяйств. По мнению министра продовольствия, сельского и лесного хозяйства Германии, конкурентоспособными в перспективе могут быть хозяйства, владеющие 200 га угодий, имеющие 100 дойных коров или 150–200 племенных Экономический вестник Ростовского государственного университета ✧ 2008 Том 6 №1 Часть 3 Литература