о некоторых проблемах издания нормативных правовых актов

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ИЗДАНИЯ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
М.В. Никифоров
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. с изменениями и дополнениями1, все эти органы наделены правом издавать в установленном порядке в пределах своей компетенции для решения задач и выполнения
функций нормативные правовые акты.
Существующие научные изыскания практически обходят стороной юридическо-техническое развитие базовых норм, посвященных такого рода юридическим
действиям. Хотелось бы упомянуть лишь некоторые из множества активно нарастающих тенденций в этом процессе. Нельзя не сказать, что зачастую эти тенденции вступают в противоречие с действующими правилами, иначе говоря, поощряют скорее административные обычаи, сложившиеся в этом эшелоне власти, чем
формируют правозаконность.
1. В административной практике неизменно выделяются нормативные акты
органа и нормативные акты его руководителя. С точки же зрения здравого смысла, они большей частью должны совпадать, так как речь все-таки идет о жестком
механизме директивного управления. Кроме того, объяснение данного обстоятельства затрудняется тем, что руководитель органа исполнительной власти обязан ставить свою подпись под нормативным актом возглавляемого им органа. Тем
не менее очень часто конкретный орган издает какие-либо нормативные акты
«сам по себе», а его руководитель издает совершенно другие нормативные акты
(допустим, министерство в целом издает постановления, а министр их не издает
от имени своего органа, а издает приказы и распоряжения). Решения, принятые на
совместных заседаниях коллегии органа и иных федеральных органов исполнительной власти, проводятся в жизнь (реализуются) обычно совместными приказами руководителя данного органа и руководителей иных органов (например, в
МВД России или Минобороны России), но отнюдь не органа в целом.
2. Наиболее распространенными формами исследуемых правовых актов выступают приказы и распоряжения.
3. Необходимо различать издание указаний как нормативных актов (например,
указания МПС России, ФПС России) и дачу указаний как выражений принципа
единоначалия в большинстве федеральных органов исполнительной власти. Между тем, указания отсутствуют в перечне, содержащемся в постановлении Правительства РФ.
4. По критерию самостоятельности издания органом требуется выделять такие
нормативные правовые акты, как:
а) изданные органом самостоятельно;
б) изданные органом по согласованию с другими такими же органами;
1
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50.
Ст. 5689; 1998. № 47. Ст. 5771; Российская газета. 1999. 24 февр.
88
в) изданные совместно с другими федеральными органами исполнительной
власти;
г) изданные совместно с органами (организациями), лишенными публичновластных полномочий (данная ситуация вообще в настоящее время не регламентируется правовыми нормами).
5. Отдельные из названных органов в нарушение постановления Правительства РФ имеют право издавать директивы, руководства, наставления и уставы, причем две последние группы актов фактически утверждаются приказами.
6. Имеется насущная потребность в разграничении нормативных правовых актов по степени обязательности их исполнения, то есть можно говорить об определенных группах адресатов изучаемых нормативных актов:
а) система органа, при этом обычно имеется указание на работников центрального аппарата органа, его территориальных органов, подведомственные организации;
б) учреждения и организации, работники органа (министр образования РФ);
в) предприятия и организации надлежащего профиля, работники органа (министр РФ по атомной энергии);
г) предприятия и организации надлежащего профиля (Минатом России);
д) подведомственные организации (причем нередко полностью или частично
используется архаичная формула «предприятия, учреждения, организации, находящиеся в ведении органа»), органы исполнительной власти (Минобразования
России);
е) организации, органы исполнительной власти (Минэкономразвития России);
ж) организации (юридические лица) независимо от их организационноправовых форм и ведомственной подчиненности и должностные лица (министр
здравоохранения РФ);
з) организации, органы исполнительной власти, граждане (МПР России);
и) все юридические лица и физические лица (МПТР России) либо только те,
которые вступают в правоотношения соответствующего характера (Минсвязи
России);
к) организации, другие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (МИД России);
л) организации, должностные лица, граждане, органы исполнительной власти,
органы местного самоуправления (министр обороны РФ, министр внутренних дел
РФ);
м) организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления (МЧС России);
н) государственные органы, муниципальные органы, должностные лица, граждане (Минюст России).
Приведенные нами выводы можно проиллюстрировать, в частности, на примере федеральных министерств (нижеизложенная таблица основывается прежде
всего на нормах специальных Положений об отдельных органах, утвержденных
либо постановлениями Правительства РФ, либо указами Президента РФ).
89
Полное и сокращенное
официальные наименования министерства
Российской Федерации
Министерство
Российской Федерации
по атомной энергии
(Минатом России)
Министерство
внутренних дел
Российской Федерации
(МВД России)
Типовая формула, связанная
с изданием нормативных правовых актов министерством
Российской Федерации и/или
его руководителем
Министерство — право
издавать ведомственные
нормативные акты.
Министр — издает приказы,
распоряжения и инструкции
Министерство — издает приказы, положения, наставления,
инструкции, правила, уставы и
иные нормативные акты, дает
распоряжения, в том числе
совместно или по согласованию
с руководителями органов государственной власти Российской Федерации
Министр — издает нормативные правовые акты
Министерство
Российской Федерации
по делам гражданской
обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации
последствий стихийных
бедствий (МЧС России)
Министерство
иностранных дел Российской Федерации
(МИД России)
Министерство — принимает
нормативные правовые акты
Министерство — право принимать в пределах своей компетенции решения нормативного
характера
Министр — издает приказы,
распоряжения и инструкции,
дает указания по вопросам дея90
Адресаты обязательного
исполнения конкретной
разновидности актов
Предприятия и организации
ядерного комплекса.
Работники министерства,
предприятия и организации
ядерного комплекса
Система министерства
Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, предприятия, учреждения, организации независимо от форм
собственности, должностные лица и граждане
Органы государственной
власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления
и организации
Другие федеральные органы
исполнительной власти,
органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления,
а также предприятия, учреждения и организация, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности,
при осуществлении ими
международных контактов
Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России)
Министерство промышленности, науки и технологий Российской
Федерации (Минпромнауки России)
Министерство обороны
Российской Федерации
(Минобороны России)
Министерство образования Российской Федерации (Минобразования
России)
тельности центрального аппарата Министерства, загранучреждений, территориальных
органов — представительств
Министерства на территории
Российской Федерации, ведомственных организаций
Министерство — право принимать самостоятельно, а также
совместно с другими федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты
Министерство – право издавать
в соответствии с законодательством Российской Федерации
нормативные правовые акты, в
том числе совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти
Министр — издает нормативные правовые акты, в том числе
при необходимости — совместно с руководителями других
федеральных органов исполнительной власти
Министр — издает приказы,
директивы, положения, наставления, инструкции, уставы
и иные нормативные правовые
акты, в необходимых случаях
— совместно с другими федеральными министерствами
и иными федеральными органами исполнительной власти,
дает указания
Министерство — право издавать в пределах своей компетенции, в том числе совместно
с иными федеральными органами исполнительной власти,
нормативные правовые акты
в виде приказов, распоряжений,
правил, инструкций и положений
Министр — издает в соответствии с законодательством Российской Федерации приказы,
распоряжения, дает указания
Другие федеральные органы
исполнительной власти,
органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органы
местного самоуправления,
организации, должностные
лица и граждане
Подведомственные учреждения и организации; федеральные органы исполнительной власти, в ведении
которых находятся образовательные учреждения, органы исполнительной власти
субъектов РФ
Работники министерства,
подведомственные образовательные учреждения
и организации
91
Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций
(МПТР России)
Министерство сельского
хозяйства Российской
Федерации
(Минсельхоз России)
Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
(МАП России)
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам
(МНС России)
Министерство здравоохранения Российской
Федерации
(Минздрав России)
Министерство — право разрабатывать и утверждать нормативные документы
физические и юридические
лица на территории РФ независимо от форм собственности
Министр — утверждает (подписывает) нормативные документы министерства; издает
приказы и дает указания
Министерство — право издавать нормативные правовые
акты, с последующей государственной регистрацией их
в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях
Министр — издает приказы
и распоряжения
Министерство — право издавать на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том
числе совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти
Министерство — издает самостоятельно и совместно с другими федеральными органами
исполнительной власти нормативные правовые акты
Должностные лица министерства, территориальные
органы, подведомственные
организации
Министр — издает приказы,
распоряжения, дает указания
Работники центрального
аппарата министерства и его
территориальных органов
Учреждения, предприятия и
другие организации независимо от их организационноправовой формы
подведомственные учреждения, предприятия, другие
организации и должностные
лица
Министерство — издает приказы, указания, постановления
и инструкции
Министр — издает приказы
и дает указания
Министерство культуры
Российской Федерации
(Минкультуры России)
Министерство — право издавать нормативные правовые
акты межведомственного
характера
Министр — издает в соответствии с законодательством Российской Федерации приказы,
утверждает инструкции
92
Работники центрального
аппарата министерства и его
территориальных органов,
подведомственные организации
Министерство Российской Федерации по связи и информатизации
(Минсвязи России)
Министерство природных ресурсов Российской Федерации
(МПР России)
Минтранс России
Министерство труда и
социального развития
Российской Федерации
(Минтруд России)
Министерство финансов
Российской Федерации
(Минфин России)
Министерство — право издавать нормативные акты по вопросам регулирования управления сетями связи, организационно-технического обеспечения устойчивого и безопасного функционирования сетей
связи, технической эксплуатации средств связи, регулирования деятельности в сфере информатизации, обязательные
для выполнения
Министр — издает нормативные акты, в том числе в случае
необходимости совместно
с руководителями других федеральных органов исполнительной власти
Министерство — издает приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и
положения (в случае необходимости совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти), дает
указания
Министерство — издает нормативные правовые акты, в том
числе межведомственного
характера
Министерство — принимает
в соответствии с законодательством Российской Федерации
постановления, а в случае необходимости решения принимаются совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти
Министр — издает в соответствии с законодательством Российской Федерации приказы
и распоряжения
Министерство — издает
на основе законодательства
Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том
числе совместно с другими
федеральными органами исполнительной власти
Физические и юридические
лица, предоставляющие услуги связи и информатизации или пользующиеся ими
Органы исполнительной
власти, организации
и граждане
Все юридические и физические лица, действующие
в транспортном комплексе;
юридические и физические
лица
Федеральные органы исполнительной власти, органы
исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и организации независимо от организационноправовой формы
Работники министерства
и подведомственные
организации
93
Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России)
Министерство — право издавать нормативные правовые
акты
Органы исполнительной
власти, предприятия, учреждения, организации
Министр — издает приказы
и распоряжения
Министерство юстиции
Российской Федерации
(Минюст России)
Министерство — право издавать постановления, приказы,
распоряжения, правила, инструкции, положения
Работники министерства
и подведомственных
организаций
Государственные и муниципальные органы, организации, должностные лица
и граждане
Министерство путей
сообщения Российской
Федерации
(МПС России)
94
Министр — подписывает изданные в пределах компетенции министерства постановления, приказы, распоряжения
и иные акты
Министерство — право издавать, в том числе совместно
с другими федеральными органами исполнительной власти,
приказы, указания, инструкции,
другие нормативные правовые
акты
Железные дороги, другие
предприятия и учреждения
федерального железнодорожного транспорта; граждане (физические лица)
и юридические лица независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности