Индикативное планирование как основной метод формирования
advertisement
ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ Индикативное планирование как основной метод формирования долгосрочной социально-экономической стратегии России Е. В. Попова 1. Определения, основные формы и роль индикативного планирования в современной экономике Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, постав ленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социальнополитической ситуации. Отечественные экономисты обычно рассматрива ют индикативное планирование как процесс форми рования системы параметров (индикаторов), харак теризующих состояние и развитие экономики стра ны, соответствующие государственной социально экономической политике, и установления мер госу дарственного воздействия на социальные и экономи ческие процессы с целью достижения указанных индикаторов [1]. Однако, принимая во внимание существующий международный опыт индикативного планирования, представляется целесообразным расширить данное определение, обратив внимание на необходимость реализации при осуществлении индикативного пла нирования механизма координации различных ин тересов, процедур их согласования: «индикативное планирование можно определить как механизм ко ординации интересов и деятельности государствен ных и негосударственных субъектов управления экономикой, который сочетает ее государственное регулирование с рыночным саморегулированием и основывается на разработке системы показателей (индикаторов) социальноэкономического разви тия». Индикативное планирование предполагает оп ределение общенациональных приоритетов, целепо лагание, прогнозирование, бюджетирование, про граммирование, контрактацию и другие процедуры на всех уровнях управления национальной экономи кой. Следовательно, в определенном смысле индика тивное планирование представляет собой совокуп ность процедур многоступенчатого согласования (ко ординации) экономических процессов при равнопра вии участников. По своему содержанию этот процесс схож с консультированием. Но в отличие от дирек тивного планирования — это равноправное взаимо действие, непосредственная вовлеченность хозяй ствующих субъектов в процесс управления экономи кой при ведущей роли государственных интересов. Надо различать сходные, но не тождественные понятия: «индикативное планирование» и «инстру менты государственного регулирования экономики». Такие инструменты государственного регулирова ния, как прогнозирование, бюджетирование, програм мирование и контрактация, хотя и связаны суще ственно с индикативным планированием, но не тож дественны ему ни по отдельности, ни в своей сово купности. Это объясняется прежде всего тем, что спе цифика индикативного планирования предполагает процедуры (непосредственные, а не через политико государственные институты, как в государственном регулировании) согласования и координации дей ствий интересов государства и бизнеса. Индикативное планирование реализуется на раз ных уровнях управления: а) на макроэкономическом уровне — в виде разраба тываемых государственными органами хозяй ственного управления прогнозов, бюджетных планов и программ; б) на региональном или территориальном уровне — в виде разрабатываемых властными структурами субъектов Федерации региональных прогнозов, программ и бюджетных планов; в) на мезоэкономическом уровне — в виде разрабаты ваемых метакорпорациями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финан совопромышленными группами) планов, про гнозов и программ развития отраслей и подотрас лей, территориальнопроизводственных комплек сов и промышленных узлов; г) на микроэкономическом уровне — в виде стратеги ческих планов развития предприятий как юриди ческих лиц. Стратегия 2020 15 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 к. э. н., помощник руководителя Администрации Президента РФ, руководитель Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ, член"корреспондент РАЕН, действительный государственный советник 2 класса ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ В послевоенный период индикативное плани рование прошло в своем развитии через различные формы. Переход от одной формы индикативного плани рования к другой предполагает повышение степени его зрелости, усиление отлаженности взаимодействия всех соответствующих институтов регулирования. Исторически первой формой индикативного пла нирования является конъюнктурная форма. В дан ном случае под термином «конъюнктура» подразу мевается совокупность условий и факторов, опреде ляющих социальноэкономическую ситуацию. Для реализации на практике данной упрощенной формы индикативного планирования первоочередным тре бованием является относительно сбалансированное развитие экономики. Основная функция данной фор мы планирования заключается в улучшении эконо мической конъюнктуры путем комплексного исполь зования бюджетнофинансовых, денежнокредитных и прочих макрорегуляторов. В общем случае появление конъюнктурной фор мы индикативного планирования определялось ря дом обстоятельств. Обеспечение ускоренного разви тия национальной экономики и ее структурная пере стройка оказались возможными лишь при главен ствующем участии государства, что, в свою очередь, требует увеличения государственных расходов в ВВП и неизбежно означает усиление роли бюджетной по литики государства в формировании макроэкономи ческих пропорций и поддержании достаточных тем пов экономического роста. На практике на макроэко номическом уровне это находит отражение в четкой процедуре согласования бюджета (в части налоговых поступлений) с показателями макроэкономических прогнозов и программ, в которых намечаются воз можные и необходимые изменения в национальной экономике. На первоначальном этапе такого рода увязки организационно осуществлялись финансовыми органами, а в дальнейшем по мере совершенство вания механизма индикативного планирования прогностическая деятельность и организационно, и методически отделилась от процесса разработ ки бюджета. В настоящее время конъюнктурная форма инди кативного планирования является высшей формой для таких интеграционных союзов государств, как, например, ЕС, где на наднациональном уровне со ставляются и согласовываются среднесрочные про граммы хозяйственного развития отдельных госу дарств, объединенных единым экономическим про странством. Более развернутой и совершенной формой инди кативного планирования является структурная фор ма, которая предусматривает распространение пла новой деятельности на мезо и микроуровень нацио нальной экономики. Суть этой формы связана с обес печением реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отрас лей и секторов экономики путем тщательного согла сования действий и интересов предприятий, с одной стороны, и государства — с другой. Последнее дос 16 тигается путем увязки макроэкономического пла на и внутрифирменных планов. Необходимо отметить, что структурная форма ин дикативного планирования возникает, как правило, тогда, когда в рамках селективной структурной поли тики к реализации территориального разреза общеэко номических индикативных планов привлекаются с по мощью льготных кредитов, налоговых льгот и других мер государственной поддержки региональные органы управления и частные предприятия. Значительных успехов в использовании данной формы индикативного планирования добилась Япо ния, у которой уже в 1962 г. был разработан первый план комплексного развития территории страны (на 1960–1970 гг.). В этом плане, как и в принятом в 1969 г. втором таком плане (на 1969–1985 гг.), была заложена концепция создания «полюсов роста» в рай онах, удаленных от главных промышленных агломе раций. В основу третьего плана, принятого в 1987 г., положена концепция «интегрированного населения» и в дополнение к нему разработана «программа транс формации экономической структуры Японии в це лях достижения международной гармонии» («Док лад Маэкавы»). Следовательно, целенаправленные структурные изменения в национальной экономике, включая пла нирование территориального размещения производ ства, оставались главным приоритетом государствен ной экономической политики на протяжении четвер ти века. В начале 1980х годов, даже после проведе ния либерализации финансовой системы, Япония не отказалась от активной и долгосрочной структурной политики. Например, в «Четвертом комплексном плане национального развития», утвержденном в 1987 г. и рассчитанном до 2000 г., главная цель обо значена следующим образом: «исходя из существую щих проблем планового развития государственной территории и необходимости обеспечения ее безопас ности, добиться многополярности использования ее специфических возможностей, а также путем ликви дации чрезмерной концентрации населения, эконо мики и административных функций государства в основных районах страны достичь мультиполярнос ти развития ее территории во имя углубления свя зей между отдельными районами и взаимопонима ния в международном масштабе». Аналогичная тенденция в развитии структурной формы индикативного планирования достаточно чет ко прослеживается во Франции. С начала 1970х го дов французские экономисты отмечают, что индика тивный план рассматривается как план государства и одновременно метод координации действий, зави сящих от государственной политики доходов и рас ходов отраслевых и региональных подсистем эконо мики. Причем обязательные и прогнозные аспекты плана весьма четко разделяются. Стратегическая форма индикативного планиро вания возникает на определенном этапе развития производительных сил, на котором масштабы и слож ность экономики достигают определенной величины, а также наблюдается глобализация рынков в рамках интеграционных хозяйственных систем. Во Франции Стратегия 2020 идея стратегического планирования, суть которого заключается в выборе основных приоритетов разви тия национальной экономики, играет ведущую роль в реализации государственной экономической поли тики. Впервые стратегическая ориентация индика тивного планирования нашла воплощение в десятом индикативном плане (1989–1992). В рамках этого плана было выделено и закреплено 6 главных направ лений развития экономики Франции: укрепление национальной валюты и обеспечение занятости; образование; научные исследования; социальная защита населения; обустройство территории страны; обновление органов государственной службы. Каждое из данных направлений получило в рам ках индикативного плана статус целевой государ ственной программы, которая была обеспечена сис темой различного рода финансовых преференций. Аналогичным образом трактуется стратегическая ориентация индикативного планирования американ скими экономистами. Они рассматривают индика тивное планирование как поиск новых решений для достижения успешной конкуренции, развития всесто роннего сотрудничества, максимального содействия эффективности экономической политики, основан ной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей. Следовательно, стратегическая форма индика тивного планирования в том или ином виде предпо лагает согласование интересов субъектов всех уров ней национальной экономики. Особенностью данной формы индикативного планирования является зна чительное расширение временного горизонта и мак симально четкое проявление этой формы как спосо ба организации разработки и реализации долгосроч ной общенациональной экономической политики. Кроме того, в условиях интернационализации рынков и усиления роли рыночных механизмов рез ко возрастает опасность паралича национальных кре дитной и финансовой систем, в том числе в резуль тате скоординированных действий крупных спеку лянтов. В наибольшей степени это оказалось харак терным для так называемых развивающихся рынков и малых стран, которые зависят от иностранных ин вестиций. Вследствие этого настоятельно необходи мой становится координация действий хозяйствую щих субъектов не только на национальном, но и на международном уровне, главным образом на основе контрактной составляющей плана. Стратегическая форма индикативного планиро вания предполагает наличие конкретной глобальной цели, связанной с обеспечением высокоэффективно го развития национальной экономики (например, достижение максимального при заданных ограниче ниях уровня благосостояния населения страны или, например, выполнения задачи, поставленной Прези дентом Российской Федерации — удвоения ВВП за определенный период.) Эта глобальная цель конкретизируется во взаи мосвязанном «дереве целей». В качестве прикладных целей, достижение которых берет на себя государство, можно, например, назвать следующие: обеспечение стабильности уровня цен и устойчи вости национальной валюты; обеспечение относительно полной занятости на селения; социальная защита населения, включая гаранти рование получения необходимого образования и поддержание здоровья на определенном уровне; селективная поддержка регионов; достижение и поддержание экономического рав новесия. Каждая из целей может получить статус целевой государственной программы, обеспеченной системой различного рода преференций (предпочтений, льгот). Стратегический уровень индикативного планиро вания предполагает ориентацию на будущее, то есть планирование развития структурного элемента, ко торый в настоящее время существует не в полном объеме. «Стратегическое» индикативное планирование предусматривает и учет неконтролируемых, внешних по отношению к системе факторов, оказывающих существенное влияние на экономику в целом. Необходимо отметить, что переход индикативно го планирования от одной формы к другой предпо лагает повышение степени его зрелости и меры отла женности взаимодействия всех соответствующих институтов планирования. Причем эта эволюция («конъюнктурная форма» → «структурная форма» → «стратегическая форма») в большинстве промышлен но развитых стран Запада заняла десятилетия. В на шей стране пока в лучшем случае речь можно вести об элементах конъюнктурной формы индикативно го планирования, что соответствует общей либераль ной ориентированности государственной социально экономической политики. Термин «индикативное планирование» не используется в отечественном за конодательстве, регламентирующем прогнозирова ние, бюджетирование, программирование и контрак тацию (госзакупки на контрактной основе). В этой связи особое научное и практическое значение при обретает разработка методологических основ форми рования системы индикативного планирования. В настоящее время можно условно выделить че тыре основные разновидности индикативного плани рования, существующие в различных странах мира, отличающиеся разным соотношением государствен ного регулирования экономики и рыночного саморе гулирования. Первая разновидность индикативного планирова ния предусматривает преобладание государственно го сектора экономики с допущением частного секто ра. В этом случае наблюдается господство государ ственного (централизованного) планирования мак роэкономических процессов и основных стратегичес ких направлений на мезо и микроуровнях, что пред полагает определенную самостоятельность предприятий. Подобное сочетание является близким к теоретической трактовке «полного хозяйственного расчета» предприятий в условиях централизованно го народнохозяйственного планирования. Стратегия 2020 17 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ Современная интерпретация данной разновидно сти индикативного планирования наиболее четко прослеживается в Китае. Суть ее может быть кратко сформулирована следующим образом: индикативное планирование — это процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состо яние и развитие экономики страны и соответствую щих государственной социальноэкономической по литике, а также установление мер государственного воздействия на протекание социальных и экономи ческих процессов с целью достижения указанных па раметров. Вторая разновидность индикативного планиро вания предполагает, что общегосударственное плани рование социальноэкономического развития страны осуществляется в форме государственных программ, которые формально не являются законом для хозяй ствующих субъектов других форм собственности. В этом случае основная функция индикативного пла нирования сводится к информационноориентирую щей и предполагает ориентирование частных пред приятий на выполнение задач, сформулированных государством в общенациональных интересах. Такая разновидность индикативного планирования наибо лее характерна, например, для Японии. Третья разновидность индикативного планирова ния имеет две отличительные особенности: наличие обязательных заданий для государствен ного сектора экономики; установление желаемых параметров, с помощью которых предприятия частного сектора экономи ки ориентируются на планы государства, даже если это для них не является обязательным. Вследствие этого государственный план может рассматриваться как система из двух групп показа телей: 1. Показатели, предназначенные для органов госу дарственной власти и реализующие централизо ванное управление или директивные показатели, которые включают: характеристики государственного заказа как высшей формы централизованного управле ния экономикой; лимиты; экономические регуляторы (цены, налоги, про центные ставки, экономические нормативы). 2. Показатели, которые косвенно регулируют раз витие различных секторов национальной эконо мики, или ориентирующие показатели (в форме контрольных цифр), имеющие информационное значение для предприятий всех форм собствен ности и регионов. Четвертая разновидность индикативного плани рования предполагает, что оно может являться не только механизмом информационного обеспечения, но и механизмом координации действий и интере сов государства и других субъектов экономики. Дан ная разновидность индикативного планирования достаточно четко просматривается во Франции. В этом случае правительство в основном воздействует на экономические процессы посредством координа ции и обмена информацией о взаимосовместимых 18 планах, что заинтересовывает всех участников (пред приятия, отрасли, регионы) в их выполнении. 2. Международный опыт индикативного планирования Индикативное планирование, получившее значи тельное развитие в ряде промышленно развитых стран (Франция, Великобритания, Германия, Япо ния) в послевоенный период, доказало свою высокую эффективность в качестве важного механизма госу дарственного регулирования рыночной экономики. В этой связи особый научный и практический инте рес представляет изучение опыта данных стран по формированию и использованию индикативных пла нов и его оценка с точки зрения возможности адап тации к российским условиям. 2.1. Французский опыт индикативного планирования «Идейным отцом» системы индикативного пла нирования во Франции является Ж. Монне. В конце 1940х годов была разработана и начала реализовать ся достаточно уникальная «демократическая систе ма планирования», которая позволила органам госу дарственного управления регулировать экономичес кие процессы. В стране утвердилось планирование «снизу», которое основывается на принципах кон сультирования и согласования и предполагает учас тие на равноправных началах представителей различ ных «групповых интересов». Государственные индикативные планы регуляр но разрабатывались во Франции около пятидесяти лет. С 1946 по 1996 гг. действовали одиннадцать пла нов. Большинство из них были пятилетними, не сколько — четырехлетними, в период действия неко торых последних планов составлялись промежуточ ные (экстренные) планы. Планы определяли систему целей развития фран цузского общества на ближайшие пять лет и на более отдаленную перспективу. При разработке каждого следующего плана составлялась новая система целей, учитывающая проблемы, возникшие в обществе за период действия предыдущего плана, новые социаль ноэкономические реалии внутри страны и в миро вом хозяйстве. Процедура согласования интересов различных социальных групп при составлении пла нов разрабатывалась и реализовывалась государ ством; механизм разработки планов был определен законодательно и каждый новый план утверждался в виде закона. По составу и характеру выполняемых функций все органы, участвующие в составлении планов, можно раз делить на три типа: технические, совещательные и спе циальные органы государственного аппарата. К техническим органам относятся: 1. Счетная палата. 2. Национальный институт статистики и экономи ческих исследований. 3. Отдел прогнозирования министерства экономи ки и финансов. 4. Группа по моделированию. Стратегия 2020 В состав технических органов входят в основном специалисты: статистики, математики, экономисты. К совещательным органам относятся так называ емые комиссии, носившие название комиссий по мо дернизации, а также экономический и социальный совет. Как и комиссии, совет является воплощением идеи о согласовании интересов и состоит из предста вителей различных социальных групп: предпринима телей, работников по найму, ремесленников, ферме ров, представителей государственного аппарата. Комиссии формируются на период подготовки очередного плана, их состав утверждается правитель ством. При комиссиях создаются рабочие группы по отдельным проблемам. Комиссии проводят анализ экономических проблем, оценивают перспективы развития отраслей и вырабатывают предложения для включения в планы. Комиссии бывают двух типов: горизонтальные (проблемные) и вертикальные (от раслевые). В 1980е годы среди этих комиссий стали преобладать региональные комиссии. Число комис сий, их соотношение отражают представление о важ ности и приоритетности общеэкономических, регио нальных или отраслевых проблем. К специальным органам государственного аппа рата можно отнести Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции. Это центральный орган, осуществляющий взаимодей ствие с остальными участниками разработки плана. Генеральный комиссар по планированию назначает ся декретом Совета Министров. Через него комисса риат представлен в других административных, бан ковских и технических органах. Комиссариат насчитывает около полутора сотен человек и состоит из нескольких отделов: проблем ных и отраслевых. Непосредственное участие в составлении плана принимает и высший эшелон исполнительного государ ственного аппарата — президент, премьерминистр, министр экономики и финансов, другие министры. Они участвуют в обсуждении планов на всех стадиях его разработки. Окончательное утверждение закона о пла не происходит в Национальном собрании. Этот выс ший законодательный орган Франции утверждает так же предварительный доклад по оптимальным целям. Таким образом, в механизме разработки фран цузских планов сочетаются два принципа. С одной стороны, проводится большая аналити ческая работа по составлению балансов по методике национальных счетов, по моделированию и прогно зированию основных экономических и социальных процессов. Система национального счетоводства по зволяет описывать связи между экономическими про цессами трех типов: натуральный обмен, движение доходов, финансовые потоки. С другой стороны, через работу комиссий, через политические структуры осуществляется принятие решений относительно системы целей и приоритетов французских планов, отбор конкретных форм их ре ализации. В период с середины 1940х до конца 1970х го дов разработка планов включала в себя, как прави ло, три фразы: 1. Предварительные прогнозы на основе анализа обширной статистической информации (включая прогноз развития производства и прогноз обес печения национальной безопасности). 2. Согласование основных целей в комиссиях и ут верждение их в Совете по экономическому и со циальному развитию и в Национальном собра нии. 3. Выработка окончательного варианта и принятие закона о плане в Национальном собрании. Основные работы на первом этапе велись Гене ральным комиссариатом по планированию совмест но с техническими службами. Содержание работ над планом на этом этапе представляло собой обработку с помощью статистических приемов и методов мате матического моделирования информации, собранной государственными статистическими службами. Работа над названными выше прогнозами велась следующим образом. Первый прогноз выявлял основные направления экономического развития страны, которые будут га рантировать рост производства национального про дукта в достаточно значительном временном перио де (10 лет) и устанавливал прогнозные индикаторы совокупного спроса. Второй прогноз содержал индикаторы на завер шающий год разработки программы. Кроме того, в рамках данного прогноза определялись темпы роста основных экономических показателей и одновремен но осуществлялась проверка последних на совмести мость. Каждый из названных выше прогнозов разраба тывался следующим образом. Показатели производ ства продукции и внутренних расходов прогнозирова лись экзогенно, после чего определялись условия дос тижения равновесия. Затем составлялась сводная эко номическая таблица, где выделялись три укрупненные отрасли экономики (сырьевые производства и сельское хозяйство, промышленность и услуги) и три укрупнен ные категории конечных потребителей продукции (го сударственное потребление, капитальные вложения в социальную сферу и внешняя торговля). Кроме того, в сводной экономической таблице отражалась оценка трудовых ресурсов и капитала. На завершающей фазе данной работы использовал ся инструментарий системы национальных счетов. Затем осуществлялась дезагрегация плановых показателей, рассчитанных на первом этапе прогно зирования. Первоначальная сводная экономическая таблица детализировалась в разрезе 16 «чистых» от раслей и 35 регионов. Затем проводилась дезагрега ция по 14 категориям экономических субъектов и 10 финансовым операциям. В результате давались более или менее вероятные оценки средних темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) и промышленного производства, потребления и накопления. Оценки эти уточнялись несколько раз в целом по стране и по отдельным от раслям. Выделялось обычно два или более варианта, отличающихся отдельными показателями, как пра вило, темпами роста ВВП. Эти расчеты носили на звание эскизов. Стратегия 2020 19 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ На втором этапе плановый эскиз обсуждался в совещательных органах, а также в различных прави тельственных инстанциях, куда передавался прогноз по нескольким вариантам, полученный на первом этапе. Одновременно проходила работа комиссий над уточнением перспектив развития отдельных отрас лей и динамики конкретных показателей: ВВП, на копления, потребления и т .д. На первом этапе не сколько раз происходил обмен информацией: докла ды комиссий передавались в комиссариат и в прави тельство. Предложения правительственных и совещатель ных органов сводились Генеральным комиссариатом. Технические службы обеспечивали просчет основных балансов при различных вариантах, которые выби рались с учетом мнения правительства и комиссий. По существу на этом этапе происходило уточне ние прогнозируемых тенденций экономического ро ста, выбирались основные проблемы, которые нуж но было решать в плановый период, ставились цели и намечались методы их реализации. Все это обоб щалось в докладе по основным целям плана. Доклад передавался в Национальное собрание, где происхо дило его обсуждение и утверждение. В течение третьего этапа шло уже более деталь ное обсуждение плана в правительстве и комиссиях. Их предложения ложились в основу новых прогно зов развития французской экономики, которые со ставлялись комиссариатом и техническими служба ми. Прогноз детализировался, еще раз уточнялся и включался в доклад по плану. Последний передавал ся в Национальное собрание, где и принимался за кон о плане. Как и на предыдущем этапе, он обсуж дался перед этим на заседании экономического и со циального совета. Большую роль в определении сис темы целей планов играла деятельность совещатель ных органов. При этом влияние различных соци альных групп на содержание планов не ограничивалось участием в совещательных органах. На деятельность многих звеньев в процессе разработ ки планов пытались оказывать непосредственное вли яние руководители крупных корпораций, средние и мелкие предприниматели, профессиональные союзы. Анализ механизма планирования за весь период разработки планов приводит к выводу о центральной роли высших правительственных звеньев в выработ ке основных положений планов. Они назначают Ге нерального комиссара по планированию, формиру ют состав представителей администрации в совеща тельных органах, участвуют в обсуждении содержа ния плана на всех этапах его разработки. К составле нию плана постоянно привлекаются сотрудники под чиненных им министерств. Именно высший эшелон государственной власти — президент, премьерми нистр, министры — оказывали значительное влия ние на основные стратегические установки планов. Они принимали решения по альтернативным и спор ным предложениям, высказанным в совещательных органах. Доказательством служит также явно просле живаемая зависимость содержания планов от обще политического процесса в период его разработки. А ведь именно высший эшелон государственного аппа 20 рата, зависящий от выборов, наиболее чувствителен к этим процессам. Такое положение предопределяет возможность значительных перемен в планах в свя зи с приходом к власти нового президента или с из менением соотношения сил в Национальном собра нии. В то же время сами решения, принимаемые в про цессе разработки плана, определяются политической ситуацией в стране в этот период. Они зависят от активности различных социальных групп в защите своих интересов, от отношения различных партий к предполагаемой экономической стратегии. Значение указанных факторов в полной мере проявилось в 1970–1990е годы. Изменения внутри самой проце дуры связаны прежде всего с постоянным уменьше нием значения комиссий по модернизации. Прояви лось это в уменьшении числа комиссий и их числен ности. На многих этапах разработки плана комиссии по модернизации перестали привлекаться. Снизилось их значение и как органов согласования интересов. При принятии решений стал использоваться прин цип большинства, а не консенсуса, как было прежде, что приводит к росту влияния членов администра ции и экспертов, которых в комиссиях гораздо боль ше, чем представителей социальнопрофессиональ ных групп. Эти процессы можно связать с двумя обстоятель ствами. Вопервых, с предпринимаемыми время от времени высшими эшелонами власти попытками по высить эффективность процедуры принятия реше ний, преодолеть склонность госаппарата к бюрокра тизации. Вовторых, с усилением роли региональных ор ганов как участников процедуры разработки плана и по типу представляющих органы согласования. Одна из попыток модернизировать процесс разработки планов была предпринята в период президентства Жискара д’Эстена. С целью ускорения процесса при нятия решений по вопросам, касающимся плана, и для укрепления связи комиссариата и высших пра вительственных чинов в октябре 1974 года по ини циативе президента Жискара д’Эстена был создан Центральный совет по планированию. В его состав вошли: президент, премьерминистр, министр эконо мики и финансов, министр труда и комиссар по пла нированию. По мере необходимости приглашались и другие министры. Совет собирался раз в месяц. Его основной задачей являлась координация деятельно сти административных и плановых органов и усиле ние непосредственного участия высших правитель ственных звеньев в формировании и реализации пла на. Кроме того, через совет происходило соединение среднесрочного плана с процессом принятия текущих решений. Попытка усилить влияние высшего правитель ственного звена проявилась и в том, что при эконо мическом и социальном совете была образована спе циальная комиссия под руководством президента. В то же время роль совещательных органов несколько понизилась. Аппарат комиссий по модернизации был сокращен, уменьшено и время работы над планом. Первые эскизы выполнялись администрацией, ко Стратегия 2020 миссии по модернизации были привлечены позднее. Описанные изменения в процедуре разработки пла нов свидетельствуют о том, что правительство стало придавать планам большее значение, чем в предыду щий период и стремилось активно формировать его содержание и процесс реализации. Дальнейшие изменения в процедуре плана свя заны со стремлением правительства социалистов, сформированного Ф. Миттераном, демократизиро вать процедуру разработки планов. Крупным мероп риятием правительства явилась реформа планирова ния. М. Рокар создал специальную комиссию для подготовки проекта закона по реформе планирова ния. Комиссия выделила четыре основных принципа реформы планирования: план должен быть нацио нальным, демократичным, децентрализованным и конкретным. Для этого предполагалось: усилить роль Национального собрания, повысить значение процедуры согласования, расширить функции местных органов, осуществлять реализацию планов через систему контрактов. Важное значение придавалось в этих предложе ниях разработке региональных планов. К составле нию этих планов следовало привлекать местные вы борные органы, департаменты, комитеты занятости, предприятия, общественные организации. В июле 1982 года на основе предложений комиссии Нацио нальное собрание приняло закон о реформе плани рования. Законом введены изменения в процедуру разработки плана и сформулированы основные прин ципы его реализации. В частности, предусматрива ется, что для разработки каждого плана создается новый орган — Национальная комиссия по планиро ванию. Комиссию возглавляет министр плана и уст ройства территорий. Состав и принципы функциони рования комиссий определяются специальным декре том этого министра. В комиссии должны быть представ лены органы управления регионов и государственных предприятий, профсоюзы и предпринимательские со юзы, организации, представляющие сельское хозяйство, торговлю, ремесленное производство, кооперативный сектор, общественные и культурные организации. По предложению правительства в комиссию включаются эксперты по вопросам планирования. Процедура пла нирования включает попрежнему два этапа: подготов ку доклада по основным ориентирам плана и составле нию основного текста плана. Появились и некоторые новые элементы, связан ные с усилением роли регионов и с введением в чис ло участников разработки плана Национальной ко миссии. В законе определен следующий порядок состав ления плана. 1. За два года до начала действия нового плана ре гиональные органы должны представить в прави тельство доклады по приоритетам в развитии эко номики регионов. 2. На основании полученных докладов правитель ство подготавливает доклад по основным ориен тирам плана. 3. Правительство согласовывает основные цели пла на в комиссиях и утверждает их в Совете по эко номическому и социальному развитию и в Наци ональном собрании. 4. Правительство готовит окончательный вариант плана. 5. Закон о плане принимается в Национальном со брании. 6. После принятия закона в Национальном собра нии правительство готовит проект второго зако на по плану. При его формировании учитывают ся замечания, высказанные в ходе обсуждения первого закона, используются материалы комис сий по отдельным проблемам. 7. Проект второго закона представляется в эконо мический и социальный совет и в парламент. Во втором законе по плану определяются методы до стижения целей, намеченных в первом законе, об ласти государственного вмешательства, приори тетные программы и контракты, которые пред полагается заключать между государством, ре гионами, отдельными государственными и час тными предприятиями. Таким образом, была мо дернизирована в 1980е годы идея согласования интересов различных социальных групп и расши рен круг включаемых в их работу представителей экономических субъектов. К обсуждению планов стали постоянно привлекаться региональные органы управления. Значительное влияние на государственную эко номическую политику в 1980е годы оказала поли тическая борьба за разные модели государственного регулирования и планирования. Вопросы долгосроч ной экономической стратегии оказались в центре политической борьбы между правыми партиями и союзом социалистической и коммунистической партий на выборах президента в 1981 году. Эконо мическая стратегия правых к этому времени уже на шла свое выражение в седьмом (1976–1980 гг.) и но вом восьмом плане, реализация которого должна была начаться с 1981 года. Основными элементами общей экономической программы левых были национализация ряда круп ных компаний, повышение налогов на социальные группы, имеющие высокие доходы, и расширение социальной помощи менее обеспеченным слоям. Эта программа позволила представителю блока левых Ф. Миттерану победить на президентских выборах. Сформированное им правительство приступило к реализации своей экономической стратегии, отменив VIII план и начав разработку нового плана. В 1980– 1990е годы под действием различных политических сил несколько раз происходили колебания государ ственной экономической стратегии, и таким образом складывался общий вектор ее эволюции. Анализируя формы воздействия различных социальных групп на государственное планирование в 1970–1990е годы можно выделить две модели их взаимодействия с го сударством. В первом случае план, в подготовке которого час тично принимали участие разные группы субъектов, как бы инициирует выступления других групп по за Стратегия 2020 21 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ щите своих интересов. Во втором случае сами соци альные группы по своей инициативе предполагают варианты экономической стратегии государства. Че рез свои общественные организации и политические партии соответствующей ориентации они ведут по литическую борьбу, в результате которой в случае победы на выборах данная стратегия может быть ре ализована. В свою очередь в ходе ее реализации бу дут инициированы выступления общественных групп, чьи интересы окажутся ущемленными. Таким образом, оказывается, что в системе разработки «го сударственных планов» постоянно действует систе ма прямых и обратных связей между государством и экономическими субъектами. Она заключается в раз личных формах согласования и борьбы интересов отдельных групп. Инициировать изменения в планах может как та, так и другая сторона. Борьба интере сов различных социальных групп и прежде всего крупного предпринимательства и значительной час ти наемных трудящихся в процессе подготовки пла нов проходила вокруг нескольких проблем. В 1960е годы в процессе разработки планов основная борьба велась вокруг проблемы выбора темпов экономического роста. Именно по этому по казателю различались варианты экономических стра тегий, разработанные в самом конце 1960х годов в процессе подготовки VI плана (1971–1975 гг.). Было предложено три варианта с среднегодовыми темпа ми роста валового внутреннего продукта в 6,5, 6 и 5,5%. Крупные фирмы настаивали на принятии вари анта с самыми высокими среднегодовыми темпами, так называемом «росте пояпонски». Чтобы поддерживать такие высокие темпы, деятельность государства долж на была бы в первую очередь быть направлена на ока зание помощи и содействия крупным предприятиям, обеспечивающим значительную долю производства. Именно по этой причине данный вариант не устраивал другие социальные группы. Бурный рост должен был сопровождаться структурными перестройками быстрой модернизацией, то есть усилением социальных про блем, а приоритет государства отдавался бы обеспече нию этого роста, а не их решению. В начале 1980х годов речь шла уже не о выборе темпов роста, а о решении дилеммы: как сочетать борьбу с инфляцией, поддержание более или менее устойчивого роста и эффективные структурные пе рестройки с решением социальных вопросов и в пер вую очередь проблемы безработицы. Решение этих задач требовало увеличения государственных соци альных расходов, а это создавало напряженность го сударственного бюджета. Для ликвидации его дефи цита были подняты налоги на крупные состояния. Увеличение налогов на наиболее обеспеченные слои и перераспределение госбюджета исходя из приори тета социальных проблем вызвали ответную реак цию. Она проявилась и в открытых выступлениях союзов предпринимателей, и в форме бегства капи талов и в остром политическом противоборстве на парламентских, президентских и муниципальных выборах 1980–1990х годов. Анализ борьбы вокруг плановых приоритетов показывает, что во Франции на нее значительное вли 22 яние оказали профсоюзы и противостояние «левых» и «правых» партий. Так, в приведенном выше при мере с выбором темпов роста в VI плане правитель ство выбрало умеренный вариант после того, как про тив него в печати выступили лидеры крупнейших профсоюзов, была развернута борьба и в Экономи ческом и социальном совете, а представители «левых партий» начали борьбу в парламенте. 2.2. Система индикативного планирования в Японии Японские экономисты считают, что основной функцией индикативного планирования является ориентирование предприятий частного сектора эко номики на реализацию на практике государственной экономической политики. В соответствии с данной установкой общегосударственные планы социально экономического развития не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение данных программ в общенациональных интересах. Другими словами, основной функцией индикативного плани рования становится информационноориентирую щая, одновременно выступающая и как мотивацион ная. К выводу о необходимости формирования таких планов в Японии пришли еще в середине 1950х го дов, когда было положено начало общегосударствен ному планированию. С 1956 г. по настоящее время в Японии разработано 13 общегосударственных планов социальноэкономического развития страны. Цели, поставленные в общегосударственных пла нах, преследовали решение наиболее важных про блем, стоящих в тот или иной период (таблица). Следовательно, сложившейся формой индика тивного планирования в Японии можно считать пе риодически разрабатываемые общегосударственные планы социальноэкономического развития страны. В разработке данных планов в той или иной мере принимают участие все правительственные учрежде ния, имеющие отношение к экономике — прежде всего Министерство финансов и Министерство внешней торговли и промышленности. Кроме того, к обосно ванию и разработке планов привлекаются многие научноисследовательские организации и широкий круг опытных специалистов и экспертов. Основную же координирующую роль в разработке планов иг рает Управление экономического планирования, ко торое является важным элементом кабинета мини стров и возглавляется генеральным директором в ран ге государственного министра. С начала 1960х годов в дополнение к общенаци ональному плану социальноэкономического разви тия страны разрабатываются так называемые комп лексные планы национального развития. Их разра ботку осуществляет Совет по вопросам националь ной территории при правительственном Управлении по делам национальной территории по мере появле ния существенных изменений во внутренних и вне шних условиях развития Японии. Такие долгосроч ные экономические программы утверждаются каби нетом министров и имеют законодательный харак Стратегия 2020 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ тер. С 1962 г. по настоящее время были приняты че тыре такие программы. Так, например, четвертый комплексный план на ционального развития, рассчитанный на период 1987–2000 гг., провозглашает в качестве главной цели обеспечение основы для сбалансированного развития нации. Необходимо отметить, что по существу общего сударственные планы социальноэкономического развития страны являются своеобразной конкрети зацией долгосрочных государственных программ. Важнейшей отличительной особенностью инди кативного планирования в Японии можно считать его гибкость, что обусловливается необходимостью раз работки новых плановых ориентиров, соответствую щих изменяющимся внутренним и внешним услови ям развития страны. Практика планирования в Японии свидетель ствует о том, что подавляющее число японских ком паний (преимущественно крупных) способствуют реализации общегосударственного плана и планиру ют свою деятельность, исходя из его показателей и ориентиров. Таким образом, современная японская экономи ка, функционирующая на принципах рыночного хо зяйства, представляет собой смешанную «планово рыночную» модель. Важнейшим ее элементом явля ется общегосударственное планирование социально экономического развития страны. Использование преимущественно неформальных методов государ ственного регулирования (таких, как переговоры и компромиссы) потребовало организации непрерыв ного обмена мнениями между правительством и биз несом. В определенной степени такое сотрудничество осуществляется через сеть соответствующих органи заций, обеспечивающих посредничество между госу дарством и частными фирмами. Вместе с тем, поми мо институционального взаимодействия значитель ную роль в Японии играют неформальные связи меж ду государством и бизнесом. В Японии достигается достаточно оптимальный баланс между решениями, основывающимися на ры ночных сигналах, и решениями, учитывающими бо лее широкий круг проблем (обеспечение националь ной безопасности, поддержание социальнополити ческой стабильности, сохранение окружающей при родной среды и т. п.). Однако следует отметить, что японский опыт ре ализации индикативных планов является настолько специфичным, что его механическое использование другими странами вряд ли представляется возмож ным. Вместе с тем, для любой страны, и особенно для России, может быть полезен японский опыт в сфере анализа и оценки возможных социальных послед ствий принимаемых экономических решений. 2.3. Опыт индикативного планирования в Китае По мнению китайских экономистов, индикатив ное планирование представляет собой макроэконо мическое планирование при самостоятельности пред приятий. Так, Цзиньвэнь Ли считает, что: «Макроэкономическое планирование в Китае ос новано на сочетании частного и государственного Стратегия 2020 23 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 Целеполагание в планах социально%экономического развития Японии (1956–2000 гг.) ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ секторов экономики при доминировании последне го. Поскольку деятельность госпредприятий осуще ствляется в условиях экономической самостоятель ности, мы считаем, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер» [2]. По добная трактовка планирования в определенной мере оказывается близкой к пониманию народнохозяй ственного планирования в бывшем СССР в услови ях полного хозрасчета. В Китае индикативное планирование представ ляет собой единую целостную систему, которая со стоит из планов различных уровней и разной продол жительности — долгосрочные (10–20 лет ), средне срочные (5 лет) и годовые. Долгосрочный план является документом про граммного характера, который отражает стратегию развития экономики, науки и техники, социальной сферы. Его основная задача заключается в разработ ке данной стратегии на период действия плана в со ответствии с научным прогнозом, определении тем пов экономического развития, основных показателей, основных объектов строительства, установлении эко номической политики и основных мероприятий по реализации плана. Долгосрочному планированию отводится веду щее место в системе народнохозяйственного плани рования. Китайские экономисты объясняют это сле дующими обстоятельствами: 1. Разработка долгосрочного плана способствует максимальному использованию результатов НТП. Только в долгосрочном плане возможно с достаточной степенью достоверности дать про гнозные оценки предстоящих прорывов в науке и технике на длительную перспективу и опреде лить степень их влияния на развитие экономики. 2. Составление долгосрочных планов содействует совершенствованию производственной, техноло гической и территориальной структуры произ водства. 3. Долгосрочный план призван сыграть значитель ную роль в мобилизации и стимулировании ак тивности населения страны. Среднесрочные (пятилетние) планы являются связующим звеном между долгосрочными и годовы ми планами. В последних осуществляется конкрети зация задач долгосрочной стратегии. В среднесроч ном плане особое значение имеет проработка следу ющих аспектов: темпов экономического роста; основных пропорций, складывающихся в эконо мике страны; основных показателей развития национальной экономики; масштабов, направлений и эффективности капи тальных вложений; ключевых проблем развития и внедрения дости жений НТП; среднего уровня жизни городского и сельского на селения страны; уровня комплексного использования природных ресурсов и степени защиты окружающей среды от загрязнения; 24 уровня рождаемости и естественного прироста населения; важнейших направлений экономической и науч нотехнической политики государства; основных мер по обеспечению выполнения плана. Пятилетний план выступает в качестве основной формы организации производства, строительства, обращения и социальной сферы. Таким образом, долгосрочное и среднесрочное планирование имеет стратегическое значение и иг рает решающую роль в развитии экономики страны. Стратегические концепции долгосрочного и средне срочного планирования реализуются через годовые планы, превращаются в практические планы с четки ми задачами, целостными показателями и конкрет ными мероприятиями. Одновременно годовые пла ны выполняют роль обратной связи. Государствен ные плановые органы Китая имеют возможность в соответствии с новой ситуацией и проблемами, воз никающими в процессе реализации годового плана, пересматривать пятилетние планы, с тем чтобы они в большей степени соответствовали реальной дей ствительности. В этой связи необходимо обеспечи вать увязку долгосрочных, пятилетних и годовых планов, создавая систему планов. Руководство плановой работой осуществляет Гос совет, который является высшим государственным исполнительным органом. Через свой орган плано вого управления — Государственный плановый ко митет — он отвечает за процесс составления и орга низацию выполнения народнохозяйственных планов. Существующий порядок составления народнохо зяйственных планов предусматривает движение ин формации «сверху вниз», «снизу вверх», а также со четание этих двух подходов. Как правило, при со ставлении долгосрочных и среднесрочных планов информация движется «дважды вниз, один раз вверх», то есть первоначально Госсовет, разрабаты вает плановые показатели и контрольные (рекомен дательные) цифры, затем регионы и отрасли пред ставляют вышестоящим органам свои проекты пла нов и, наконец, Госплан с помощью комплексных ба лансов разрабатывает проект народнохозяйственно го плана экономического и социального развития. 3. Методические основы формирования системы индикативного планирования в России Для России в силу специфики ее политического и социальноэкономического развития наиболее це лесообразным представляется использование страте гической, или структурностратегической формы индикативного планирования. Структурностратегическая форма индикативно го планирования предполагает разработку на феде ральном уровне стратегического плана, структуриро ванного на год, пятилетие и 15летний период. В этой связи необходимо внести кардинальные изменения в технологию формирования плана соци альноэкономического развития страны. На феде ральном уровне должен разрабатываться индикатив ный план стратегического характера или просто стра Стратегия 2020 тегический план, в рамках которого формулируются важнейшие стратегические цели развития российс кой экономики и общества в целом, реализация ко торых на практике позволит осуществить прорыв в социальноэкономическом развитии. В технологии разработки индикативного плана не должна преобладать экстраполяция прошлых тенден ций. Первоочередная задача заключается в том, чтобы переломить сложившиеся негативные тенденции в со циальноэкономическом развитии, преодолеть депрес сию и стимулировать экономический рост. Разработка индикативного плана должна начи наться с формулирования целей социальноэкономи ческого развития страны на заданную перспективу и оценки имеющихся ресурсов, которые могут быть задействованы для реализации этих целей. В зависимости от горизонта планирования содер жание индикативных планов будет различаться. Основной целью долгосрочного индикативного плана, рассчитанного на 15летний период, является ориентация долгосрочного развития страны в гло бальном пространстве научнотехнического и эконо мического развития. Главной его задачей становится поиск и выбор стратегических направлений повыше ния конкурентоспособности национальной экономи ки. Основное значение в этом случае приобретают прогнозные расчеты по обоснованию приоритетных направлений НТП, которые формируют траекторию будущего экономического роста и открывают перс пективные возможности для обеспечения социально экономического подъема. С учетом этого необходи мо определять приоритеты долгосрочного социаль ноэкономического развития страны, разрабатывать целевые научнотехнические программы. В среднесрочном индикативном плане, рассчитан ном на 5летний период, представляется целесообраз ным определять приоритеты научнотехнического и социальноэкономического развития страны, харак терные для среднесрочного цикла индикативного планирования. Данные приоритеты должны быть положены в основу определения желаемых пропор ций национальной экономики и разработки целевых программ. Важной задачей среднесрочного цикла индика тивного планирования должно стать, с одной сторо ны, определение возможных диспропорций и узких мест, затрудняющих социальноэкономическое раз витие страны, а с другой — поиск новых горизонтов, открывающихся вследствие глобального НТП и раз вития мирового хозяйства. В процессе сопоставления проблемных ситуаций и реальных возможностей их разрешения необходимо выработать стратегию повы шения конкурентоспособности национальной эконо мики, мероприятия по реализации которой и долж ны составлять содержание среднесрочного индика тивного плана социальноэкономического развития страны. Кроме того, в рамках среднесрочного индикатив ного плана существенное значение приобретают пер спективные территориальные пропорции развития национальной экономики, определение которых дол жно служить основой для формирования приорите тов региональной социальноэкономической полити ки государства. Годовое индикативное планирование (годовой цикл индикативного планирования) может включать характеристику основных макроэкономических па раметров (ВВП, инвестиции, доходы, занятость на селения и т. п.) и конкретные инструменты экономи ческой политики (налоги, таможенные пошлины, процентные ставки, регулируемые цены и т. п.). Внедрение системы индикативного планирова ния социальноэкономического развития страны предполагает изменение технологии формирования государственного бюджета, который должен в полной мере соответствовать политике развития националь ной экономики. В основу разработки бюджета долж ны быть положены законодательно установленные нормативы, определяющие уровень бюджетных рас ходов по определенным направлениям социальной и экономической политики, а также программноцеле вой подход к планированию и осуществлению рас ходов. В этом случае в качестве приоритетных долж ны рассматриваться расходы на проведение научных исследований и стимулирование НТП, на образова ние, а также на обеспечение национальной безопас ности, что составляет основу устойчивости будуще го развития экономики. В отличие от плановых директив, практиковав шихся в условиях административнокомандной эко номики, индикативные планы в условиях смешанной экономики не могут содержать обязательных для выполнения заданий хозяйствующим субъектам и должны разрабатываться с участием и учетом пред ложений деловых кругов и специалистов. Другими словами, индикативный план должен рассматривать ся как результат широкого общественного обсужде ния путей развития национальной экономики и об щества в целом. Целью его разработки является фор мирование общенационального консенсуса в отноше нии определения приоритетов социальноэкономи ческого развития страны. Индикативный план спо собствует свободному целеполаганию хозяйствую щих субъектов и выполняет для них функцию ори ентира, указывающего перспективные направления социальноэкономического развития. Особую роль индикативный план играет по от ношению к предприятиям государственного сектора экономики. Причем в зависимости от формы соб ственности к ним могут применяться различные тех нологии планирования. По отношению к казенным предприятиям, по обя зательствам которых государство несет полную от ветственность, необходимо применять жесткие про цедуры директивного управления в соответствии с установленными государством целями их развития. Для предприятий, за деятельность которых госу дарство несет ограниченную ответственность, целе сообразно применение менее жестких процедур пла нирования, то есть главным образом принятие стра тегических решений в управлении инвестиционной политикой и активами. Однако, к сожалению, использование индикатив ного планирования в России реализуется с больши Стратегия 2020 25 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ми трудностями и противоречиями, испытывая про тиводействие со стороны большого числа политиков и получая «дискредитацию» со стороны целых науч нотеоретических школ, которые весьма своеобраз но трактуют принципы либеральнорыночного хо зяйствования. Реальная общемировая практика иг норируется противниками индикативного планиро вания, и в отношении него создаются нередко кра сочные мифы, не имеющие ничего общего с действи тельностью. Представляется полезным остановиться на наиболее важных из них. Миф первый. Индикативное планирование не отличается от директивного. Утверждение федераль ным законом индикативного плана невозможно, так как рыночной экономике не свойственно директив ное планирование. На самом деле индикативное планирование, как уже неоднократно отмечалось выше, служит дости жению долгосрочных целей экономического разви тия страны методами косвенного воздействия на предприятия и не имеет ничего общего с социалис тическим директивным планированием, когда спус каемые сверху планы безальтернативны и приравни ваются к приказу. Индикативный план, не сковывая инициативы частного бизнеса, помогает определять общий курс управления предприятиями, информи руя руководство и плановые подразделения о потен циальном спросе, положении дел в смежных облас тях, состоянии рынка рабочей силы и т. д. Без такого плана сложно обосновать направления и размеры инвестиций. В процесс составления плана под эги дой специально создаваемых правительством или президентом управляющих органов вовлекаются многие предприятия, другие независимые субъекты, региональные и местные власти, общественные орга низации. В промышленно развитых странах, как уже отмечалось, в этих целях при специальных органах по стратегическому планированию создавались меж ведомственные комиссии (например, во Франции — комиссии по модернизации). Применительно к индикативным планам неуме стно говорить, насколько они «выполнены или не выполнены», но очень важно оценивать, «достигну ты или не достигнуты цели, поставленные в них». Плановые показатели выступают в качестве эконо мических индикаторов — носителей информации от носительно ожидаемой экономической конъюнкту ры. Обычно создаются соответствующие подразделе ния, в функции которых входят постоянный мони торинг динамики фактических показателей и их срав нение с индикативными показателями. При откло нении фактических результатов от намечавшихся проводится анализ причин этого и при необходимо сти принимаются меры для корректировки планов. Ядром анализа, прогнозирования и планирования являются модели «затраты–выпуск» или межотрас левые балансы производства и распределения про дукции. В мировой практике индикативные планы утвер ждаются высшими государственными органами, но тем не менее они остаются ориентирующими для ча стного сектора и не превращаются после утвержде 26 ния парламентом или правительством в директивные. Во Франции, например, как уже отмечалось, инди кативный план имеет силу государственного закона. План утверждается президентом Франции, а затем — парламентом Франции. Утверждению подлежат об щенациональные цели, приоритеты и программы раз вития. Наличие индикативного плана предполагает централизованное формирование макроэкономичес ких, межотраслевых и межрегиональных пропорций при децентрализованных методах формирования внутриотраслевых, внутрирегиональных и внутри производственных пропорций. Миф второй. Индикативное планирование про тиворечит бюджетному законодательству Российс кой Федерации. На самом деле индикативное плани рование ни в какой степени не противоречит бюджет ному законодательству, поскольку функции индика тивного планирования шире задач обслуживания бюджетного процесса. В промышленно развитых странах индикативный план либо разрабатывается совместно с бюджетом, либо предшествует ему. В российской же практике процесс разработки годово го бюджета на основе трехлетнего прогноза развития экономики был до сих пор основным и единственным инструментом регулирования экономических про цессов. Реализация программноцелевого подхода (про гнозирование – программирование – бюджетирова ние) предполагает более четкое целеполагание для проводимой экономической политики, ориентиро ванной на достижение конкретных экономических результатов с точки зрения как темпов экономичес кой динамики, так и ее структурного наполнения и качества. При таком подходе экономические рефор мы должны рассматриваться не как самоцель, а как инструмент достижения вполне конкретных резуль татов экономического прогресса. Важно здесь ориен тироваться на принцип движения от общего к част ному — от общенациональных приоритетов экономи ческого развития и стратегических целей деятельно сти правительства к целям и задачам субъектов бюд жетного планирования и реализуемым ими целевым федеральным и ведомственным бюджетным програм мам на трехлетнюю перспективу. Миф третий. Экономические индикаторы как основные составляющие индикативных планов явля ются только вспомогательными инструментами для разработки прогноза экономического развития. Напротив, прогноз, как более ранняя фаза, раз рабатывается для обоснования обобщающих показа телей индикативных планов. Индикатор является центральным понятием системы индикативного пла нирования. Индикаторы определяются как парамет ры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические свя зи, материальные и финансовые потоки, может устой чиво функционировать и развиваться в направлении реализации общенациональной цели (например, при менительно к настоящему периоду — задачи удвое ния ВВП за десятилетие). Индикатор в рамках ин дикативного плана носит векторный, направленный характер. Индикаторы могут иметь предельные по Стратегия 2020 ИННОВАЦИОННАЯ РОССИЯ ний и дополнений в Федеральный закон «О государ ственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации», предусмотрев в нем решение всех вопросов, мешаю щих широкому развитию в стране процессов страте гического и индикативного планирования. Важнейшим элементом индикативного планиро вания следует считать развитие договорного взаимо действия федеральных органов управления с органа ми управления субъектов Федерации, финансово промышленными группами и крупнейшими предпри ятиями страны. Такие договорные взаимоотношения наиболее широко применяются во Франции, где зак лючаются контракты государства и отрасли (на сто роне отрасли выступает ассоциация крупнейших про мышленников), государства и региона. Это позволит сформировать согласованную с регионами и про мышленниками систему индикаторов, включающую индикаторы важнейших межотраслевых и межреги ональных поставок продукции и услуг. Необходимо изучать и распространять опыт тех регионов России, где уже найдены хорошие решения по целенаправленному осуществлению индикативно го планирования. Например, действенная система индикативного управления экономикой создана в Республике Татарстан. Для этого разработан и сфор мирован необходимый модельный аппарат, создана система информационных потоков. Ежегодно прави тельством Татарстана утверждается система индика торов, ориентирующая хозяйствующие субъекты на решение актуальных для республики социальноэко номических проблем. В соответствии с действующей международной практикой (например, по аналогии с Комиссариатом по планированию при правительстве Франции) це лесообразно создать специальный орган по стратеги ческому планированию при Правительстве Россий ской Федерации, возложив на него координацию де ятельности по разработке долгосрочных прогнозов, стратегических и индикативных планов и монито ринг их реализации, а также совет по прогнозирова нию и стратегическому планированию инновацион нотехнологического, социальноэкономического и территориального развития из представителей биз неса, науки, федеральных, региональных и местных властей. 1. 2. Литература Е. Иванов. Индикативное планирование развития экономики// Экономист, № 9, 1993. Цзиньвэнь Ли. Роль государственного регулирования в эконо мике Китая//Вопросы экономики, № 7, 1997. Стратегия 2020 27 ИННОВАЦИИ № 9 (119), 2008 роговые (минимальные и максимальные) уровни. При этом особое место занимает определение и ис пользование пороговых значений, призванных сигна лизировать о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменения стратегии его развития. Дальнейшее влияние на объект управления осу ществляется при помощи регуляторов — особых ме ханизмов поддержания оптимального функциониро вания процессов. Регулятор является механизмом реакции на значение индикатора. Процесс управле ния строится на мониторинге факторных показате лей (регуляторов), их анализе с учетом влияния на целевой показатель (индикатор), прогнозе возмож ных изменений регуляторов и условий развития объекта управления, оценке альтернативных реше ний при выборе наиболее эффективных вариантов. Покажем значимость механизма индикативного планирования для решения одной из центральных практических задач в экономике, поставленных Пре зидентом РФ, — задачи удвоения ВВП в течение ны нешнего десятилетия. Для обеспечения такого существенного роста ВВП требуется целенаправленная перестройка важ нейших макроэкономических и структурных пропор ций российской экономики. Посредством системы индикативного планирования должны быть обеспе чены: управление макроструктурными пропорциями; управление отраслевой структурой и межотрас левыми пропорциями; управление региональной структурой и межреги ональными пропорциями; управление инновационным процессом; управление внешнеэкономическими связями. В контексте задачи удвоения ВВП необходимо рассчитать соответствующие объемы инвестиций в основной капитал, масштаб и структуру потребитель ского спроса, рост денежных доходов населения, по роговые значения доли доходов федерального бюд жета в ВВП и др. Базой индикативного планирования является многостороннее макроэкономическое моделирова ние, определяющее требования к развитию основных отраслей экономики в свете решения задачи удвое ния ВВП за 10 лет. Необходимо также просчитать соответствующие требования к наиболее крупным хозяйствующим субъектам, выработать рациональ ные параметры развития экономических систем субъектов Федерации. Было бы целесообразно возобновить работу над проектом Федерального закона «О внесении измене
