Стратегическое планирование местного развития. doc

Министерство образования и науки РФ
Филиал федерального государственного бюджетного
образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Кубанский государственный университет»
в г. Армавире
Специальность/направление
080504.65 Государственное и
муниципальное управление
Кафедра социально-гуманитарных дисциплин
Учебно-методический комплекс
По дисциплине
«Стратегическое планирование местного развития»
ОФО
5
курс
семестр
34
лекции
практич
еские
занятия 34
ЗФО
5
12
6
Составил: Косенко С.Г.
Учебно-методический комплекс обсужден и
рекомендован к исполнению на
заседании кафедры
Протокол № 1 от 27 августа 2015г.
Армавир, 2015/2016
Содержание
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Аннотация дисциплины
Выписка из ГОС высшего профессионального образования.
Специальность. 080 504. Квалификация «Менеджер»
Материально-техническое обеспечение реализации дисциплины
Рабочая учебная программа дисциплины
Формы дополнений и изменений в рабочей программе
Приложение А. Комплекты кафедральных учебников, учебных
пособий, методических пособий и других методических
материалов и документов по конкретным видам учебных
занятий
Приложение Б. Методические указания к курсовому
проектированию, выполнению контрольной работы
Приложение В. Список прикладного программного обеспечения,
используемого в учебном процессе по дисциплине
Приложение Г. Обеспеченность студентов учебной и
методической литературой
Приложение Д. график самостоятельной работы студентов на
2011/2012 уч. год
Приложение Е. Контрольно-измерительные материалы
Приложение Ж. Конспекты лекций по учебной дисциплине
3
4
5
6
12
16
59
104
105
107
111
2
1. АННОТАЦИЯ ДИСЦИПЛИНЫ
«Стратегическое планирование местного развития»
Содержание учебной дисциплины направлено на формирование системы знаний,
умений и навыков, необходимых специалистам ГиМУ в области стратегического
планирования местного развития.
Цели курса «Стратегическое планирование местного развития»:
- добиться глубокого понимания студентами роли и места планирующей деятельности в
управлении социально-экономическим развитием местных сообществ;
- достичь понимания содержания стратегического территориального планирования в
отличие от других типов планов;
- достичь понимания и освоить навыки технологии организации планирования на основе
принципа участия и партнерства;
- освоить практические навыки работы на основе использования различных источников
информации и методов стратегического анализа;
- освоить навыки разработки стратегических планов
- овладеть навыками документирования стратегических планов.
В теоретическом и методическом плане дисциплина опирается на знания, полученные
при изучении следующих учебных курсов: «Теория управления», «Стратегическое
управление», «Управление проектами», Дисциплина является логическим продолжением
курса «Основы развития местного хозяйства», в котором развернуты основные положения
концепции развития местных сообществ. В свою очередь она является основой для таких
дисциплин, как «Разработка управленческих решений», «Деловые переговоры».
В отличие от курсов, преподаваемых в академическом стиле,
преподавание
акцентирует внимание на подготовку будущих специалистов, которые должны не только
овладеть знаниями, навыками и умениями в области стратегического планирования, но и
различными способами коммуникаций, интерактивными технологиями вовлечения
заинтересованных участников в планирующую деятельность. Следует учитывать
особенности этого вида деятельности, определяемые спецификой объекта планирования.
Необходим поиск альтернативных решений, выбор стратегических приоритетов, разработка
возможных сценариев будущего развития.
5. освоить навыки групповой работы в процессе работы над планом;
По окончанию изучения учебной дисциплины студент должен получить основные
представления, знания, умения и навыки, а именно:
знать:
- о существующих подходах к стратегическому территориальному планированию;
- содержание основных понятий, характеризующих специфику стратегического
планирования и особенности его организации;
уметь:
- определять причины и условия разработки стратегического плана с учетом специфики
объекта планирования;
- систематизировать информацию из разных источников;
- применять различные инструменты анализа и выявления проблем в ходе работе над
стратегиями;
владеть
- пошаговой технологией процесса планирования;
- коммуникативными и организационными навыками, интерактивными методами
разработки стратегий;
- владеть навыками структурирования и оформления документов стратегического
плана.
3
2.
ВЫПИСКА
ИЗ
ГОС
ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ.
СПЕЦИАЛЬНОСТЬ.
080 504.
КВАЛИФИКАЦИЯ
«МЕНЕДЖЕР»
В соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего
профессионального образования, специальность «Государственное и муниципальное
управление», квалификация Менеджер, утвержденного 17.03 2000г., номер государственной
регистрации 233 эк/СП, дисциплина «Стратегическое планирование местного развития
управление» входит в список специальных дисциплин (региональный компонент),
разработанный вузом.
4
3.
МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ
ДИСЦИПЛИНЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЕ
РЕАЛИЗАЦИИ
Учебно-лабораторная база, имеющаяся на факультете управления и психологии,
позволяет осуществлять преподавание учебной дисциплины на качественном уровне.
В составе используемых помещений на факультете управления и психологии имеются
10 поточных лекционных аудитории, 11 аудиторий для практических и семинарских
занятий, 3 компьютерных класса, библиотека с читальным залом на 20 посадочных мест. В
учебном процессе на ФУП используются 170 персональных компьютеров. К
общеуниверситетской сети, имеющей выход в Интернет, подключены 119 персональных
компьютеров, для хранения и представления доступа к учебной информации используется 3
сервера.
Учебно-научные помещения и лаборатории в достаточной мере оснащены приборами
и оборудованием естественнонаучного, общепрофессионального и специального назначения.
5
РАБОЧАЯ УЧЕБНАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ
№
Тема занятий
1
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
2
Раздел 1. Теоретические основы планирования
местного развития
Тема 1. Стратегический подход к планированию
местного развития
Тема 2.
Типологизация стратегий местного
экономического развития
Тема 3. Содержание и процесс стратегического
планирования
Раздел
2.
Технология
стратегического
планирования
Тема 4. Технология разработки стратегии
экономического развития местного сообщества
Тема 5. Анализ социально-экономического
развития местного сообщества.
Информационная база местного сообщества
Тема 6. Определение целей и направлений
развития местного сообщества Разработка
базовых стратегий
Тема 7. Характеристика стратегий развития
экономики местного сообщества
Тема 8. Реализация стратегий и мониторинг
Раздел 3. Документирование стратегич. плана
Тема 9. Требования к разработке документов по
стратегическому плану
11. Тема 10 Основные формы стратегического плана
(Защита стратегического проекта)
9.
10.
Курсовая работа
Экзамен
ИТОГО ПО ДИСЦИПЛИНЕ:
4
Курс,
8
сем.
3
Дневная форма обучения
Всего
Лекции
Семин.
часов
занятия
Са-мост.
работа
4
Курс
8
сем.
8
4
5
6
7
12
4
4
8
2
12
Заочная форма обучения
Всего
Лекции Семи
часов
н.зан
ят.
Самост.
работа
9
10
11
12
4
16
2
2
12
2
4
14
2
4
4
4
16
2
12
4
4
4
12
2
10
22
6
6
10
12
2
10
18
4
4
10
10
10
6
2
2
2
10
10
8
2
2
4
10
10
16
2
2
12
25
2
2
21
11
4
4
3
125
34
34
57
125
12
6
107
12
2
12
Раздел 1. Теоретические основы планирования местного развития
Тема 1. Стратегический подход к планированию местного развития
Характеристика подходов к планированию развития местного сообщества. Управление
деятельностью хозяйствующих субъектов и управление развитием местных сообществ –
соотношение понятий. Отличия стратегического от отраслевого подхода к планированию.
Необходимость и условия возникновения стратегического планирования. Отличия
стратегического планирования от комплексного планирования социально-экономического
развития. Стратегия как средство координации усилий и достижения понимания различных
хозяйствующих субъектов.
Причины обращения западных городов к стратегическому планированию. Усиление
влияния общемировых тенденций. Глобализация экономики, повышение мобильности отраслей и усиление международной конкуренции. Необходимость проведения городами
политики инноваций и повышения конкурентоспособности. Проблемы сочетания двух
политик: поддержка инноваций и сохранение социальной структуры общества.
Необходимость эффективного сотрудничества между всеми уровнями исполнительной
власти и между государственным и частным секторами. Необходимость новых понятий:
«стратегия экономического развития», «стратегический план», «стратегической концепции
развития», «стратегии развития торговли и промышленности» и т. п. Примеры Европы,
России, Канады и других стран.
Общее понятие и принципы стратегического планирования. Определение содержания
стратегического планирования. Принципы стратегического планирования: субсидиарность,
партнерство, согласованность программ, концентрация ресурсов, получение максимального
эффекта и минимизация затрат
Возможные эффекты и ошибки стратегического планирования. “Ловушки”
планирования. Чрезмерные надежды на государственные программы. Допущение принципа
“методы определяют стратегию”. Решение проблемы “с другого конца”. Следование
“положительному опыту”. Игнорирование готовности местного сообщества к развитию.
Степень реализуемости стратегии. Факторы готовности местного сообщества к развитию.
Виды деятельности, определяющие успех стратегического планирования: критическая
оценка ситуации в местном сообществе (формирование представлений о проблемах и их
причинах); планирование развития местного сообщества (в узком смысле); просвещение
населения (работа по формированию общественного мнения; организаторская работа (с
целью включения людей в деятельность, ориентированную на желаемый результат);
организационное развитие (формирование местных организаций по содействию развитию);
обеспечение поддержки «ключевыми фигурами» (убеждение в необходимости изменения
ситуации) планируемым изменениям со стороны различных политических сил и групп
интересов).
Тема 2. Типологизация стратегий местного экономического развития
Типология стратегий экономического развития, проводимая на основе критериев
стратегического выбора: жизнеспособность местного сообщества, операционное поле.
Эволюция моделей планирования и инструментов управления местным развитием,
взаимосвязи типа планирования, типа экономического развития (экзогенное или эндогенное),
типа реакции на изменения, типа политики местного развития. Стратегическое планирование
и планирование устойчивого развития: использование интерактивных технологий.
Цели и результаты развития. Направленность стратегического планирования на
формирование потенциала развития местных сообществ. Факторы, определяющие потенциал
развития местного сообщества.
Траектория стратегического планирования. Базовые, частные, специфические
стратегии. Структурная связь стратегических направлений развития. Определение «точки
развития» («сенсорной точки»).
7
Отличие стратегии от отдельных проектов. Результаты стратегии ЭРМС: общее
понимание взаимосвязи целей, задач, ресурсов и способов развития; выделение ключевых
проблем и целевых групп; эффективное использование ресурсов для одновременного
решения нескольких задач; скоординированность действий; концентрация усилий на
главных направлениях.
Тема 3. Содержание и процесс стратегического планирования
Содержание и процесс стратегического планирования – единство и взаимосвязь.
Типология существующих планов с точки зрения содержания и процесса. Специфика
стратегического планирования как процесса. Организационная схема планирования развития
местного сообщества. Определение проблемы. Мобилизация сообщества. Постановка целей.
Приоритезация целей и проверка на соответствие интересам сообщества.
Инвентаризация ресурсов развития. Анализ тенденций, прогнозирование результатов,
“сгибание тренда”. Постановка задач. Разработка альтернативных вариантов решения задач.
Оценка альтернативных вариантов и выбор наиболее оптимального. Документальное
оформление стратегии. Принятие стратегии. Реализация стратегии: план действий.
Мониторинг и корректировка плана действий и/или стратегии.
Тема 4. Технология разработки стратегии экономического развития местного
сообщества
Общая характеристика социальной технологии взаимодействия. Основные черты
интерактивной технологии.
Предплановый этап разработки стратегии ЭРМС. Создание предпосылок для планирования
ЭРМС. Формирование психологической готовности местного сообщества к переменам.
Организационное оформление участников планирования ЭРМС.
Первый этап планирования. Оценка современного состояния. Сбор и анализ данных,
характеризующих местное сообщество. Тенденции и особенности эволюции сообщества.
Анализ состояния экономики (“Ваша экономика как дырявое ведро”). Анализ потребностей
сообщества. Оценка возможностей экономического роста (плюсы и минусы).
Второй этап планирования. Определение перспектив развития. Возможные варианты
развития. Оценка потенциала развития: человеческие ресурсы, предпринимательский
потенциал, потенциал развития деловой активности, способность финансировать развитие,
способность развития инфраструктуры.
Социальные риски/издержки и выгоды/отдача. Экономические риски/издержки и
выгоды/отдача. Матрица анализа рисков и выгод.
Третий этап планирования. Определение стратегических целей. Разработка стратегических
проектов. Выбор организационной формы реализации стратегического проекта.
Координационный комитет планирования проектов. Разработка плана действий. Реализация
проекта и мониторинг.
Тема 5. Анализ социально-экономического развития местного сообщества.
5.1 Информационная база местного сообщества
Статистическая информация и ее значение для анализа местной экономики. Понятие
информационной базы местного сообщества, особенности ее формирования. Потребители
информации: местные органы управления, домохозяйства, индивиды, предприниматели,
инвесторы, государственные органы управления. Современное состояние информационной
базы местных сообществ в развитых странах и в России. Современные проблемы
отечественной местной статистики.
8
Содержание информационной базы местного сообщества. Требования, предъявляемые к
информации. Основные подходы к определению содержания информационной базы:
логистический и прагматический.
Главные блоки информационной базы данных и их характеристика: демография, условия
рынка труда, экономика, природные условия и местоположение, услуги, движение товаров и
услуг, доходы, финансы, общественная инфраструктура, деятельность местного
правительства. “Инвентарная книга” территории.
Требования, предъявляемые к паспортной информации: достоверность, сопоставимость,
оперативность, полнота, соответствие требованиям международных стандартов.
Способы получения информации. Особенности сбора информации в МСО. Способы сбора
информации и их характеристика: непосредственное наблюдение, документальный опрос
(экспедиционный, корреспондентский, саморегистрация, анкета и ее разновидности).
Использование данных статистических организаций страны, области, края, независимых
статистических организаций и районных отраслевых организаций.
5.2 Анализ социально-экономического развития местного сообщества
Понятие, сущность и особенности анализа социально-экономического развития местного
сообщества.
Содержание анализа: демография, условия рынка труда и занятости,
характеристика природных условий и местоположения, экономики, обслуживания,
финансов, доходов населения, уровня жизниАнализ демографических показателей: порядок и способы расчета среднегодовой
численности населения, половозрастной структуры, естественного, механического движения
населения, среднего возраста жителей, определение возрастных групп, на которые может
делать ставки местное правительство.
Анализ условий рынка труда и занятости: понятия и расчет экономически активного и
занятого населения, уровня безработицы, степени обеспеченности территории качественной
рабочей силой.
Анализ экономики: оценка современной отраслевой структуры экономики. Определение
структурных сдвигов. Характеристика предприятий по видам собственности и
эффективности работы. Анализ развития малого бизнеса.
Анализ природных условий и особенностей местоположения: характеристика климата,
рельефа, гидросети, минерально-сырьевых, земельных ресурсов, фауны и флоры, их оценка с
точки зрения потенциального экономического развития МСО. Возможности повышения
эффективности использования природных ресурсов. Оценка местоположения МСО по
отношению к транспортным магистралям, крупным центрам развития, крупным рынкам
труда. Влияние соседних территорий на экономическое развитие МСО.
Анализ услуг: методика построения и анализа шкалограммы экономической
дифференциации населенных пунктов и социальной активности населения МСО. Анализ
структуры услуг и уровня обеспеченности ими населения.
Анализ местных финансов, методика построения бюджета территории (доходов и
расходов).
Анализ уровня жизни и доходов: расчет и анализ доходов населения (номинальных,
реальных, доходов от личного подсобного хозяйства, суммарных). Основные
количественные методы анализа местной экономики. Составление демографической
таблицы и др. Результаты анализа – выявление проблем и определение конкурентных
возможностей местного сообщества (SWOT-анализ)
Раздел II. Стратегии и проекты развития местного сообщества
9
Тема 6. Определение целей и направлений развития местного сообщества. Разработка
базовых стратегий
Иерархия элементов стратегического плана: миссия, цели, задачи, стратегии.
Содержательные определения, требования к формулировке. Типология основных стратегий.
Стратегия обустройства территории. Планирование и управление развитием территории.
Улучшение ландшафта и архитектурного облика населенного пункта. Повышение качества
коммунальных и бытовых услуг.
Стратегия развития человеческих ресурсов. Обучение по заказу клиента. Целевое
предоставление рабочих мест. Местные программы занятости.
Стратегия
поддержки
предпринимательства.
Информационный
бизнес-центр.
Технологические и бизнес парки. Инвестиционные компании венчурного капитала. Центры
развития малого бизнеса. Бизнес-инкубаторы. Промышленные и торговые зоны.
Тема 7. Характеристика стратегий развития экономики местного сообщества
Привлечение
новых
(внешних)
предпринимателей.
Типология
предпринимателей. Примерные способы привлечения новых предпринимателей.
основных
Поддержка действующих фирм. Способы поддержки действующих фирм со стороны
местного правительства.
Стратегия “захвата долларов”. Примерные способы расширения ареала торговли товарами
и услугами местного производства.
Поддержка создания новых местных предприятий. Примеры действий местного
правительства по созданию условий развития новых местных предприятий.
Стратегия ЭРМС на основе высоких технологий. Создание условий для внедрения высоких
технологий и стимулирования инвестиционной деятельности.
Тема 8. Реализация стратегий и мониторинг
Разработка проектов и планов действий в рамках выбранных стратегий. Порядок отбора
проектов для включения в стратегии. Создание предпосылок для реализации стратегического
плана. Мониторинг. Цели мониторинга. Составные части мониторинга. Методы
продвижения стратегического плана и его проектов на этапе реализации. Критерии оценки
качества стратегического плана. Методика оценки качества.
Раздел 3. Документирование стратегического плана
Тема 9. Требования к разработке документов по стратегическому плану
Хартия/декларация стратегического плана. Шесть основных технологических форм плана: 1
– диагностика; 2 – цели (общая цель, стратегические цели, оперативные цели, задачи); 3 –
ожидаемая отдача и результаты (экономические, производственные, по улучшению
использования человеческих ресурсов, по улучшению воздействия на внешнюю среду, по
развитию материально-технической базы, по улучшению имиджа и повышения авторитета
муниципалитета); 4 – конкретные планы действий; 5 – мониторинг и техническое
сопровождение плана/проекта; 6 – оценка плана/проекта.
10
Тематика курсовых работ
1.Теоретические основы и принципы стратегического планирования развития
территории
2.Типология подходов к планированию развития местных сообществ
3.Оценка состояния стратегического планирования в российских муниципальных
образованиях
4.Организационные структуры и технология стратегического планирования
5.Нормативно-правовая база стратегического планирования
6.Целеполагание – ключевой компонент стратегического планирования
7.Различия в представлении о целях-результатах в перспективном и стратегическом
планировании
8.Траектория стратегического планирования. Порядок отбора проектов для включения в
стратегии
9.Сущность и особенности анализа социально-экономического развития местного
сообщества
10. Основные инструменты стратегического анализа конкурентных возможностей
местного сообщества
11. Документирование стратегических планов: требования, предъявляемые к разработке
документов.
12. Целевые муниципальные программы развития города и механизмы их
финансирования
13. Привлечение местного сообщества к разработке и внедрению стратегии
14. Организация сотрудничества городов в реализации стратегии
15. Привлечение отечественных и зарубежных инвестиций для реализации
стратегических проектов
16. Стратегические планы по развитию туризма и занятости сельского населения
17. Разработка системы индикаторов устойчивого развития, конкурентоспособности,
эффективности использования территориальных ресурсов
18. Управление экологическими ресурсами территории (на примере ….)
19. Потенциал развития местного сообщества: определение критериев оценки в
стратегическом анализе
20. Применение SWOT-анализа в стратегическом планировании
21. Социальный капитал местного сообщества как ресурс управления развитием
22. Стратегия управления социальной сферой города
23. Методы вовлечения населения в процесс стратегического планирования
11
Перечень основной и дополнительной литературы
Основная литература по курсу:
1.Харченко К.В. Муниицпальное стратегическое планирование: от теории
к технологии: Учеб.пособие. – Белгород, 2009
2.Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
Дополнительная литература по курсу:
1. Авдеева Т.Т. Экономическое развитие местного сообщества:
методология и технология: Монография. Краснодар. 2001
2. Балобанов А.Е. Механизмы социального партнерства в реализации
стратегий развития муниципальных образований: Управление реализацией
стратегий развития муниципальных образований. ИСРМО «Малые города»,
2004
3. Глазычев В.Л., Егоров М.М., Ильина Т.В. и др. Городская среда.
Технология развития: Настольная книга// М., 1995
4. Информационные
материалы
Росстата.
Интернет
ресурсы:
http://www.gks.ru
5. Кокарев И. Местные сообщества и местное самоуправление: технологии
участия. Серия «Библиотека местного самоуправления», выпуск 63. М.,МОНФ,
2007
6. Комплексная оценка социально-экономического развития городов и
районов Краснодарского края/ http://www.admkrai.ru
7. Лексин В.Н. Настоящее и будущее системы расселения – главная
проблема России//Федерализм, 2011, № 1
8. Лексин В.Н. Федеративная Россия и ее региональная политика. – М.,:
ИНФРА-М. 2008.
9. Линдгрен М. Сценарное планирование. Связь между будущим и
стратегией/ Матс Линдгрен, ханс Бандхольд. – М., 2009
10. О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации: Закон Российской
Федерации» //Собрание законодательства РФ. – М., 1995, № 30
11. О прогнозировании, индикативном планировании и программах
социально-экономического
развития
Краснодарского
края:
Закон
Краснодарского края от 10 июля 2001г. № 384-КЗ
12. Пенюгалова А.В. Методологические основы и опыт применения
информационной базы местного сообщества: Монография. Краснодар:
Кубанский гос. ун-т, 2005
12
13. Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 14.06.07 №
505-р «Об организации разработки стратегий социально-экономического
развития муниципальных образований Краснодарского края» // Кубанские
новости. 2007.№16
14. Статьи и материалы по проблемам стратегического планирования см. на
сервере: http:// www.citystrategy.leontief.ru
15. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Мясникова Т.А. Тренинг для группы
стратегического планирования Проект МЕРИТ II: Муниципальное развитие на
юге России, Краснодар, 2005
16. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по
разработке стратегического плана развития муниципального образования.
Проект МЕРИТ II: Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
17. Швецов
А.Н.
Систематизация
инструментов
перспективного
планирования территориального развития: настоятельная необходимость и
конкретные предложения. //Российский экономический журнал, 2009, № 1-2, 34, 5)
МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ
И
ДОКУМЕНТЫ
СТУДЕНТОВ ПО ПОДГОТОВКЕ К СЕМИНАРСКИМ ЗАНЯТИЯМ.
−
ДЛЯ
Тема 1. Стратегический подход к планированию местного экономического развития
1. Планирование и его место в управленческой деятельности
2. Опыт бизнес-корпораций для муниципального управления
3. Планирование в советской экономике
4. Судьба территориального планирования в России в 90-гг. ХХ века
5. Причины обращения городов к стратегическому планированию
Ответьте на следующие вопросы:
1. Дайте определение планирования
2. Как была организована система разработки народнохозяйственных планов в советское время?
3. Как назывались центральные органы, занимавшиеся разработкой комплексных
народнохозяйственных планов?
4. Каков был порядок взаимодействия участников планирующей деятельности:
5. Кто занимается в настоящее время планированием? Какое название имеют органы
управления, занимающиеся разработкой стратегий развития России и стратегий
территориального развития?
6. Чем отличается комплексный народнохозяйственный план социально-экономического
развития страны от стратегического плана? Какие подходы лежат в основе их различий?
7. В чем заключаются различия между перспективным и стратегическим планированием?
8. Какие последствия в системе размещения производства и расселения вызвали изменения в
системе организации планирования и управления в стране?
9. Охарактеризуйте основные принципы организации стратегического планирования местного
развития
10. Виды деятельности, определяющие успех стратегического планирования
11. Возможные эффекты и ошибки стратегического планирования
Практическое задание для групповой работы:
1. Нарисуйте схему 1:Участники процесса планирования и их взаимодействие в условиях
централизованной экономики.
Составьте основные характеристики системы народнохозяйственного планирования и
принципы ее организации
13
2. Нарисуйте схему 2: Организация процесса разработки стратегий развития страны и
отдельных территорий в условиях современной рыночной экономики. Что является новым в
этой системе? Насколько реализуются в этой схеме принципы стратегического планирования.
Материалы для дискуссии:
- Воспользуйтесь материалами сайтов крупных городов. Подготовьте презентации стратегий
городов, имеющих стратегии.
- Обсудите на семинаре положительный опыт городов-разработчиков стратегических планов.
Обратите внимание на различия в организации работы над планами.
- Обратить внимание, на какие конкурентные преимущества в своем развитии делает ставку тот
или иной город?
Практикум
Экспресс-диагностика потенциала развития местного сообщества
(практикум к разделу «Стратегическое планирование в муниципальном управлении»,
прошел неоднократную апробацию в учебном процессе, а также при проведении рабочих
совещаний в муниципалитетах Адыгеи и Краснодарского края)
Цель:
Продемонстрировать участникам, каким образом может быть проведена ранняя диагностика
социально-экономической ситуации в местном сообществе, а также помочь в выработке навыков и
умений применения в этих целях метода экспертных оценок.
Содержание:
Преподаватель предлагает участникам оценить реальную ситуацию, складывающуюся в конкретном
муниципальном образовании. Участники выступают в роли экспертов, представителей различных
групп интересов (местные власти, население, деловые круги). Им предстоит выявить сильные и
слабые стороны местного сообщества, оценить его потенциал по сравнению с другими
сообществами, определить те проблемы («узкие места»), решение которых зависит прежде всего от
активности самого местного сообщества.
Задание 1.
Оценка внутренней ситуации. Определение основных параметров развития экономики местного
сообщества. Выявление сильных и слабых сторон.
Задание 2.
Оценка ситуации в сравнении с другими местными сообществами. Определение рейтинга своего
сообщества на фоне других.
Практическое задание для групповой работы:
В целях приобретения практических навыков освоения технологии стратегического планирования
необходимо начать работу по разработке стратегии (или стратегического проекта).
Работа будет проходить в небольших группах 3-5 человек.
1 шаг – формирование группы стратегического планирования (ГСП) и обсуждение цели
задания
2 шаг – выбор объекта для разработки стратегического плана в группе деятельности
(город, часть города, сельский район или отдельное село). Необходимо на условно
выбранном объекте.
3 шаг - сбор и изучение информации, необходимой для последующего анализа,
составление общей характеристики объекта планирования
Шаги 2 и 3 выполняются за пределами аудитории в рамках часов СКР
Студенты письменно выполняют обоснование необходимости разработки стратегического плана для
выбранной территории и границы плана на основе информации, полученной из различных
источников.
На этом этапе работы имитируется этап инициирования плана и происходит «запуск» работы над
планом, которая будет разворачиваться на дальнейших занятиях.
Все рабочие формы представлены в Руководстве по разработке стратегического плана развития
муниципального образования [1].
Литература:
14
1.
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II: Муниципальное
развитие на юге России, Краснодар, 2005
2.
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Мясникова Т.А. Тренинг для группы стратегического
планирования Проект МЕРИТ II: Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
3.
Статьи и материалы по проблемам стратегического планирования см. на сервере: http://
www.citystrategy.leontief.ru
Тема 4. Технология разработки стратегии экономического развития местного сообщества
1. Общая характеристика социальной технологии взаимодействия.
2. Методы вовлечения стейкхолдеров и общественности в процесс стратегического
планирования
3. Организационное оформление участников планирования ЭРМС. Создание структуры
управления планом.
Ответьте на следующие вопросы:
a. Что такое механизмы социального партнерства?
b. Каким образом механизмы социального партнерства и взаимодействия влияют на
формирование социального капитала местного сообщества?
c. Что означает выражение «планирование, основанное на сопричастности» и
сформулируйте его основные принципы?
d. Кто может стать потенциальным участником планирования? В чем проявляется
различие целей и мотивов участия?
e. Какие коммуникационные механизмы могут быть использованы в процессе
планирования, основанного на сопричастности?
f.
Назовите различные варианты структур, которые могут быть созданы в целях
управления процессом разработки стратегического плана.
g. В чем заключаются главные результаты предпланового этапа? Какие ключевые
решения должны быть приняты на этом этапе?
h. Что такое соглашение участников стратегического планирования?
Упражнение
Насколько принципиальны ваши органы
местного самоуправления?
Руководящие принципы реализации инициатив планирования,
основанного на сопричастности, являются важными принципами
также и для органов местного самоуправления. Уделите некоторое
время оценке достижений ваших органов местного самоуправления
с точки зрения этих принципов, используя предлагаемую ниже
балльную шкалу.
на
сопричастности:
р е вр
ф ем
ле я
кс
ии
Прокомментируйте содержание принципов планирования, основанных
Многообразие, Справедливость, Доверие, Открытость, прозрачность.
Попытайтесь оценить:
1 = никогда не рассматривается как важный принцип
2 = представляется важным только когда удовлетворяет личные или «политические»
потребности
15
3 = иногда считается важным
4 = часто рассматривается как важный принцип
5 = всегда является важным принципом и составной частью механизма местного
самоуправления
Исходя из эффективности функционирования моих органов местного самоуправления, я
оценил(а) бы их заинтересованность и действия с точки зрения указанных ниже
принципов следующим образом:
Многообразие вовлеченных сторон
Справедливость распределения и
использования общественных ресурсов
Прозрачность действий и механизмов
передачи информации
Открытость новым идеям и
различным точкам зрения
Подотчетность в осуществлении
стратегий и действий
Доверие граждан
Итоговый балл: __________
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
1
2
3
4
5
1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
Если ваш итоговый балл находится в диапазоне между 24 и 30, можете выразить свою
признательность выборным должностным лицам органов местного самоуправления. Если он
находится в диапазоне между 15 и 30, пора предпринять усилия и помочь им повысить
уровень их подотчетности согласно этим принципам. Если выставленный вами балл ниже 15,
пора голосовать за их переизбрание.
Источник: Наводим мосты между гражданами и местной властью. Участие граждан
в планировании муниципального развития. Серия «Библиотека местного самоуправления». Вып. 49
(1,2) Московский общественный научный фонд, 2003.
Практическое задание для самостоятельной групповой работы:
Предплановый этап
На этом этапе группа стратегического планирования (ГСП) решает ряд вопросов1.
Главный вопрос – как мы будем работать над стратегическим планом.
Основные задачи:
− создание организационных предпосылок,
− мотивация участников стратегического планирования,
− достижение договоренности о порядке работы.
Результат предпланового этапа – план действий ГСП, соглашение участников стратегического
планирования.
ГСП выбирает вариант организации стратегического планирования.
В а р и а н т 1. Группа стратегического планирования / группа экономического
развития создается из служащих местной администрации и возглавляется главой местного
1
Она может называться по-разному (Координационный Совет по по планированию, Комитет стратегического
планирования и т.п.). Главное заключается в том, что это – орган, обеспечивающий организацию процесса
планирования.
16
самоуправления. В качестве альтернативы она может быть подотчетна заместителю главы
по экономическим вопросам.
В а р и а н т 2. ГСП создается как внутреннее подразделение службы
экономического развития. Состоит из специалистов, владеющих знаниями по
стратегическому планированию. Часто привлекаются внешние консультанты на
временной или постоянной основе.
В а р и а н т 3. В дополнение к ГСП (варианты 1 или 2) в местной администрации
создается группа по связям на местах, состоящая из представителей местных
общественных и иных местных организаций (например, центр занятости).
В а р и а н т 4. При главе местной администрации создается консультативный совет,
включающий известных директоров и собственников успешно работающих местных
предприятий, ведущих специалистов ключевых местных организаций, таких, как
ассоциации предпринимателей, профсоюзы, торгово-промышленные палаты и вузы. Их
роль будет заключаться в представлении мнения деловых кругов, выработке
рекомендаций по приоритетным вопросам и по технологии планирования, по составлению
программ, оптимизации подпрограмм и проектов, а также в содействии мониторингу и
реализации стратегии экономического развития.
В данном случае ГСП работает по заданиям и при поддержке консультативного совета.
В а р и а н т 5. В местных сообществах, где население проявляет высокую
активность и заинтересованность, создается комитет планирования и развития. Его
примерная структура представлена на рис. 1.
Представители
местного бизнеса
Представители
местной
администрации
Университетский
потенциал
Представители
религиозных
организаций и церквей
Комитет планирования
развития
Специалист
по развитию местных
сообществ
Представители
учебных заведений
Представители
общественных
организаций
Комитет планирования развития
Вариант 6 . Структура управления планом (опыт больших городов)
1. Генеральный совет стратегического плана
2. Исполнительный комитет стратегического плана (Совет по реализации)
3. Тематические комиссии и рабочие группы по реализации стратегического плана
4. Координационный центр стратегического планирования
Домашнее задание:
17
ГСП разрабатывает «Соглашение участников стратегического планирования»
обычно включает следующие моменты:
−
−
−
−
−
−
масштаб стратегического планирования,
организации и лица, которые будут вовлечены в стратегическое планирование или
информированы о нем,
фазы процесса, специфические задачи и действия по планированию, периодичность
встреч, формы и время предоставления отчетов,
состав группы стратегического планирования,
ресурсы, необходимые для обеспечения процесса планирования,
потребность во внешнем консультанте по процессу.
Литература:
1. Статьи и материалы по проблемам стратегического планирования см. на сервере: http://
www.citystrategy.leontief.ru
2. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
Тема 5. Анализ социально-экономического развития местного сообщества
1. Анализ внешних условий развития местного сообщества
2. Анализ внутренних факторов развития. Оценка современного состояния экономики и
определение тенденций развития сообщества
3. Результаты анализа – выявление проблем и определение конкурентных возможностей
местного сообщества (SWOT-анализ)
4. Разработка сценариев развития
Литература:
1. Информационные материалы Росстата. Интернет ресурсы: http://www.gks.ru
2. Комплексная оценка социально-экономического развития городов и районов Краснодарского
края/ http://www.admkrai.ru
3. Пенюгалова А.В. Методологические основы и опыт применения информационной базы
местного сообщества: Монография. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2005
4. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
Ответьте на следующие вопросы:
1. С какой целью осуществляется анализ внешней среды местного сообщества?
2. Как определить границы внешней среды и ее основные составляющие?
3. Что такое конкурентоспособность местного сообщества?
4. Определите основные компоненты анализа внутренней среды местного сообщества.
5. Какова роль экономико-географического положения и природных ресурсов в определении
конкурентных преимуществ территории?
6. Назовите показатели оценки уровня жизни населения, состояния рынка труда , которые
могут быть использованы в оценке потенциала развития.
7. Что понимать под структурой экономики местного сообщества? Назовите основные
элементы этой структуры, которые могут стать объектом анализа.
18
8. С помощью каких показателей могут быть оценены структурные сдвиги в экономике
муниципального образования?
9. С какой целью исследуются изменения в структуре экономики?
10. Есть ли связь между исследованием сложившихся тенденций в структуре экономике и
целях инвестиционной политики муниципального образования. Что может служить
критерием выбора направлений инвестиционной деятельности в муниципальном
образовании?
11. Как исследовать состояние предпринимательской деятельности в местном сообществе.
Какие критерии оценки бизнеса могут использоваться. Связаны ли они только с
прибыльностью. Какие проблемы территориального развития берет на себя бизнес?
12. Какова роль малого бизнеса в экономике местного сообщества. Каковы критерии оценки
малого бизнеса в развитии местного сообщества?
13. Что понимать под созданием благоприятного климата для ведения бизнеса в местном
сообществе?
14. Какова роль муниципальной собственности в управлении местным развитием? Как
подходить к ее оценке?
15. Что такое система городского управления, кто входит в нее. Каков состав субъектов
органов местного самоуправления. Как оценить эффективность городского управления?
16. Как использовать инструментарий SWOT-анализа? Как сформулировать результаты
анализа, выявить проблемы и определить конкурентные возможности местного
сообщества?
17. Какова определить взаимосвязь между результатами свот-анализа и направлениями
развития местного сообщества?
18. Что такое сценарии развития и как они разрабатываются?
Упражнение 1
Одним из инструментов анализа ситуации в местном сообществе служит Демографическая
таблица. Один из вариантов ее разработки был выполнен в ходе работы специалистов факультета
управления в Ленинградском районе Краснодарского края. Ознакомившись с ее содержанием,
постарайтесь провести анализ и сформулировать выводы о ситуации в районе:
по изменению количественного и качественного состава населения, структуры занятости,
системы расселения, составу экономики и профилю деятельности и т.д. Отметьте на карте
наиболее благоприятные зоны расселения и наиболее отсталые.
Определите проблемы, имеющие стратегическую значимость для развития района.
Работа выполняется в небольших группах и оформляется в письменном виде.
Упражнение 2
На основе данных таблицы, предложенных преподавателем для аналитических расчетов,
выполните необходимые вычисления по структурным сдвигам в экономике сельского района.
Рассчитайте
показатели
экономического
роста,
показатели
пропорционального
сдвига,
дифференциального сдвига, показатели местных долей.
Справочная информация:
19
Цель структурного анализа – выявить сложившиеся тенденции и определить потенциал
развития местной экономики с точки зрения создания рабочих мест и эффективности ее
функционирования в сравнении с более крупной базой. Анализ структурных сдвигов проводится в
трех взаимосвязанных аспектах:
Экономический рост – количественно определяется коэффициентом экономического роста,
который равен темпу прироста численности занятых в каждой отрасли занятости в изучаемом
периоде по сравнению с предшествующим.
Пропорциональный сдвиг (структурный сдвиг по секторам занятости)
-
определяет
соотношение темпов роста отдельных секторов экономики и экономики в целом. Рассчитывается как
разность темпов роста
Если
численности занятых в каждом секторе и во всей экономике.
пропорциональный сдвиг имеет знак '' + '', то данная отрасль
интенсивнее, чем вся экономика местного
развивалась
сообщества. Знак '' – '' означает пониженный темп
развития сектора по сравнению со всей экономикой.
Экономический рост и пропорциональный сдвиг определяются для изучаемой и
базисной территорий, и в ходе анализа их значения сравниваются между собой.
Дифференциальный сдвиг позволяет определить, насколько конкурентоспособны местные
предприятия по сравнению с базисной экономикой. Он сравнивает темпы роста секторов местной
экономики с темпами роста аналогичной отрасли в базисной. Рассчитывается как разность между
темпами
роста
местной
экономики
и
базисной
по
каждой
отрасли
занятости.
Если
дифференциальный сдвиг имеет знак '' + '', то это означает преимущественный рост сектора в
изучаемом сообществе по сравнению с базисным, а значит предприятия этого сообщества более
конкурентоспособны в данной отрасли по сравнению с базисной.
Метод местных долей – еще один из инструментов анализа местной экономики. Он
используется наряду с расчетом структурных сдвигов. Информационную базу этого
метода составляют те же исходные данные, что и для анализа динамики структурных
сдвигов.
Метод местных долей предполагает некоторые допущения: сравниваемые территории
мало отличаются географически, производительность труда примерно одинаковая, и
каждая отрасль производит однородные товары или виды услуг в данном секторе
экономики. Количественно ''местная доля '' определяется как отношение доли занятых в
каждом секторе экономики изучаемого сообщества к доле занятых в том же секторе в
базисной экономике. Значение «местной доли»
свыше единицы свидетельствует о
преимущественном развитии данной отрасли в анализируемом регионе по сравнению с
базисным; меньше единицы – о том, что в базисном сообществе отрасль
получила
большее развитие, чем в изучаемом.
20
Таблица
1
–
Отраслевая
структура занятости в Красноармейском
и в сельских местностях Краснодарского края
Отрасли занятости
Всего занято*
В том числе:
Промышленность
Сельское хозяйство
Транспорт и связь
Строительство
Торговля,
общественное
питание, МТС и сбыт
Прочие
сферы
материальной деятельности
Жилищно-коммунальное
хозяйство,
непроизводственные
виды
бытового
обслуживания
Здравоохранение,
физкультура и социальное
обеспечение
Образование,
культура,
искусство, наука и научное
обслуживание
Аппарат управления
Красноармейский район,
тыс. чел.
районе
Краснодарский край,
сельская местность, тыс.
чел.
Базисный
Изучаемый
год
год
566,0
790,5
Базисный
год
40,5
Изучаемый
год
30,9
2,6
25,1
1,0
3,4
1,4
19,3
0,6
1,3
69,7
191,8
37,9
55,8
64,3
420,7
25,9
57,9
1,8
1,1
55,4
57,8
1,8
1,2
5,2
7,1
0,6
0,4
14,6
14,2
2,1
1,7
42,1
43,6
1,3
0,8
1,6
2,5
78,5
11,1
73,0
13,2
Примечание. Знак «*» означает, что общая занятость по краю (первая строка) не
равна сумме приведенных данных по отраслям, так как сравнение проведено по тем
видам деятельности, которые учитываются в районе. Например, исключены из таблицы
операции с недвижимым имуществом, информационно-вычислительное обслуживание,
кредитование, финансы, страхование, так как они практически не представлены в
районе.
21
Таблица 2 - Структурные сдвиги в экономике Красноармейского района
Пропорциональный
сдвиг
Экономический рост
(темп прироста)
Дифференциальный
сдвиг
Пропорциональный
сдвиг
Экономический рост
(темп прироста)
Темп
роста
Отрасли занятости
Темп роста
Сельские местности
Краснодарского края
Красноармейский район
Промышленность
Сельское хозяйство
Транспорт и связь
Строительство
Торговля,
общепит,
МТС и сбыт
Прочие
сферы
материальной
деятельности
ЖКХ
и
непроизводственные
виды
бытового
обслуживания
Здравоохранение,
физкультура
и
социальное
обеспечение
Аппарат управления
Образование,
культура, наука и
научное обслуживание
Всего занято
22
Таблица
3
–
Расчет местных
и сельских местностей Краснодарского края
Отрасли занятости
Структура
занятости
Красноармейского
района, %
Базисн
ый
год
Изучаемый
год
долей
для
Красноармейского
Структура
занятости сельских
местностей
Краснодарского
края, %
Базисный
год
Изучаемый
год
района
Местная доля
Базисный Изучае
год
мый год
Промышленность
Сельское хозяйство
Транспорт и связь
Строительство
Торговля, общепит, МТС
и сбыт
Прочие
сферы
материальной
деятельности
ЖКХ
и
непроизводственные
виды
бытового
обслуживания
Здравоохранение,
физкультура
и
социальное обеспечение
Аппарат управления
Образование, культура,
наука
и
научное
обслуживание
Всего занятых
Составьте аналитическую записку по результатам проведенных расчетов.
23
Тема 6. Определение целей и направлений развития местного сообщества
1. Представление о будущем: логический и социальный аспекты
2. Методы и средства конструирования будущего
3. Предвидение будущего в различных технологиях исследования
4. Разработка видения будущего в цикле стратегического планирования. Требования к
иерархии целей.
Литература:
1. Линдгрен М. Сценарное планирование. Связь между будущим и стратегией/ Матс
Линдгрен, ханс Бандхольд. – М., 2009
2. Статьи и материалы по проблемам стратегического планирования см. на сервере: http://
www.citystrategy.leontief.ru
Ответьте на следующие вопросы:
1. В чем заключаются различия логического и социального аспектов в трактовке будущего?
2. Приведите существующие классификации методов и средств конструирования будущего.
3. Что такое иерархия целей? Какие требования предъявляются к целям разных уровней?
4. Дайте определение различным видам целей в стратегическом плане. На каких этапах
стратегического плана они разрабатываются?
5. В чем заключается отличие миссии от видения будущего? Как обеспечивается их
взаимосвязь в процессе разработки плана?
6. Что такое общая стратегическая цель и частные цели и задачи?
7. В чем заключаются особенности сценарного подхода к конструированию будущего?
Почему сценарии считают основой стратегического планирования?
8. Чем отличается сценарный метод в определении будущего от метода экстраполяции?
9. В чем особенности использования форсайта как технологии предвидения будущего.
Сравните с другими технологиями планирующей деятельности.
10. Приведите примеры определения миссии/видения, целей в стратегических планах
различных городов.
24
Упражнение 1
В приведенной ниже таблице 1 приводятся различные технологии предвидения будущего.
Поясните, чем определяется выбор той или иной технологии планирования на практике.
Проиллюстрируйте конкретными примерами.
Таблица 1 - Характеристики технологий предвидения
Характеристика Прогнозирование
1. Влияние на
Слабое
будущее
2.
Уровень
Высокий
сложности
3.
Уровень
разнообразия
Очень высокий
методов
и
подходов
4.
Степень
Низкая
реализации
5.
Степень
формализации
Очень высокая
процедур
6.
Метод
Формальнопредвидения
логический
7.
Форма
Индивидуальное
творчества
мастерство
8.
Горизонт
1-15 лет
предвидения
9.
Характер Количественные
предсказаний
параметры
10.
Тип
творчества
11.
Тип
документа и тип
потребителя
создаваемой
информации
12.
Способ
внедрения
результатов
в
жизнь
Технологии предвидения будущего
Планирование
Футурология
Форсайт
Сильное
Слабое
Среднее
Низкий
Низкий
Высокий
Низкий
Низкий
Средний
Высокая
Средняя
Средняя
Высокая
Низкая
Средняя
Нормативный
волюнтаризм
Коллективное
мастерство
Интуитивная
экстраполяция
Индивидуальная
интуиция
Интуитивная
экспертиза
Коллективная
интуиция
1-5 лет
30-50 лет
15-30 лет
Количественные
параметры
Качественные
признаки
Научное
исследование
Обычное ремесло
Искусство
Словесно-цифровой
отчет для
ограниченного
круга пользователей
Словесно цифровой
документ для
ограниченного
круга
пользователей
Словесный текст
для широкого
круга
пользователей
Мягкий
Жесткий
Мягкий
Преимущественно
качественные
признаки
Креативное
ремесло
Словесноцифровой
документ для
максимально
широких слоев
общества
Мягкий
25
Упражнение 2
Воспользуйтесь приведенным в таблице 2 алгоритмом разработки «сценариев будущего» и
примените его при разработке будущего в рамках выполняемого Вами стратегического проекта.
Таблица 2 – Алгоритм разработки «сценариев будущего»
Этапы
Содержание
1.
Установление Установление
предмета
исследования.
Определение
показателей
предмета исследования и (индикаторов), посредством которых можно охарактеризовать предмет
его структурирование
исследования. Какая дополнительная информация необходима. Анализ
фактического состояния предмета исследования.
2.
Определение Отбор факторов и альтернатив (методами экспертизы, «мозговая атака» и т.
существенных факторов, д.). Определение направления и силы воздействия факторов (позитивное и
влияющих на предмет негативное влияние). Определение структуры влияющих факторов на
исследования,
их предмет исследования. Графическое представление взаимосвязей.
структурирование
3.
Определение Прогноз фактического состояния предмета исследования (выполняется на
тенденций развития
основе методов экспертизы, прогнозов динамики отдельных факторов,
общедоступных экономических, научно-технических и тому подобных
прогнозов). Выявление факторов с явной и неявной тенденцией развития.
Определение и обоснование альтернатив развития для областей с неявным
развитием.
4. Разработка и выбор Разработка альтернативных сценариев и их проверка на комплексность,
альтернативных
логику и непротиворечивость. Отбор двух-трех вариантов по выбранному
сценариев будущего
критерию. Проверка отобранных вариантов на необходимое разнообразие,
устойчивость и высокую степень вероятности.
5.
Интерпретация Прогноз развития выбранных сценариев (разработка множества альтернатив
выбранных
сценариев для различных временных горизонтов – до 2000 г., 2010 г. и т. д.). Разработка
развития.
Учет детальной расширенной редакции отобранных сценариев. Определение
возможных
результатов противодействия событий, которые могут повлиять на ход
противодействующих
развития (например, новая технология – принципиально новая конструкция
событий
товара и т. д.). Разработка «сценария будущего» с учетом влияния
противодействующих событий.
6.
Разработка Формулировка «сценария будущего» с учетом всех вновь открывающихся
окончательного варианта факторов и событий. Оценка влияния отклонений от основной идеи сценария
сценария и снижение (например, что делать производителю легковых автомобилей, если по
степени
риска сценарию основную часть их прогнозируется сбывать в крупных городах, а
возможных потерь
правительство с 1998 г. резко ужесточает технические требования к
автомобилям и вводит строгие нормы ограничения загрязнения воздушного
бассейна в городах?). Оценка возможных отклонений от первоначального
образа организации.
7. Перенос сценария на Формулирование стратегии развития организации. Разработка системы
практическую основу
планов развития организации (стратегический план, планы развития, текущие
планы, программы и проекты).
26
Тема 7. Характеристика стратегий развития
1. Типология основных стратегий. Стратегия обустройства территории. Планирование и
управление развитием территории. Улучшение ландшафта и архитектурного облика
населенного пункта.
2. Повышение качества коммунальных и бытовых услуг.
3. Стратегия развития человеческих ресурсов. Обучение по заказу клиента. Целевое
предоставление рабочих мест. Местные программы занятости.
4. Стратегия поддержки предпринимательства. Информационный бизнес-центр.
Технологические и бизнес парки. Инвестиционные компании венчурного капитала. Центры
развития малого бизнеса. Бизнес-инкубаторы. Промышленные и торговые зоны.
Литература:
1. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
2. Статьи и материалы по проблемам стратегического планирования см. на сервере: http://
www.citystrategy.leontief.ru
Занятие строится полностью на основе применения интерактивных технологий. Целью является
приобретение навыков экспертных оценок реальных стратегических планов.
Задание.
Выберите в качестве объекта оценки стратегический план какого-либо города и проведите экспертизу
разработанных стратегий.
Критерии оценки содержатся в методике, предложенной преподавателем.
В результате работы в группах составьте аналитическую записку.
Результаты оценки представляются в виде презентации и обсуждаются в аудитории..
Тема 8 Реализация стратегий и мониторинг
1.
2.
3.
4.
Порядок разработки и отбора проектов для включения в стратегии
Мониторинг стратегического плана
Оценка качества стратегического плана
Методическое обеспечение оценки качества стратегического плана
Литература
1. Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
Ответьте на следующие вопросы:
1. В чем заключаются основные требования к порядку отбора проектов для включения в
стратегии? В чем необходимость применения формализованных процедур?
2. Какие характеристики необходимо учитывать при отборе проектов?
3. Каковы цели и задачи мониторинга стратегий?
4. В чем отличия мониторинга содержания и мониторинга процесса стратегирования?
5. Нуждается ли мониторинг в специальной организации?
6. Перечислите основные показатели оценки качества стратегического плана.
27
7. Какие требования предъявляются к составлению оценочного листа?
Задание:
Используя материалы прошлого занятия (стратегии, выбранные для анализа), дайте
оценку соответствия проектов стратегиям. Заполните оценочный лист.
Инструктаж: для принятия согласованных решений по отбору и включению в
стратегический план отдельных направлений или проектов используются определенные
формализованные процедуры. Это методы попарного сравнения, поэлементной оценки и
ранжирования. При сравнении проектов (направлений, приоритетов) используйте балльные
оценки. Критериями могут быть:

эффект влияния проекта на достижение главной цели;

затраты;

устойчивость к рискам;

инвариантность относительно реализации различных сценариев развития
внешней среды;

проработанность;

конфликтность;

сочетаемость с другими проектами.
Одним из инструментов обсуждения и отбора окончательных решений может быть
конференция стейкхолдерои, в ходе которой участникам предоставляется возможность
обсудить, проголосовать, заполнить оценочные листы. Организация такой конференции по
типу «карусели» позволяет участникам, разбитым на малые группы, детально ознакомиться с
выдвигаемыми проектами (направлениями) и ранжировать их, что дает объективные основания
для формирования экспертами итоговых решений. Если возможности для проведения
конференции отсутствуют, можно собрать группу экспертов (5-15 человек) и после
презентации
проектов
(направлений)
провести
заполнение
оценочных
листов
(см.
Приложение).
Доп. Информацию по применению методики оценки стратегического
плана можно найти на сайте Леонтьевского центра с помощью интернет-сервера
«Стратегическое
планирование
в
городах
и
регионах
России»
-
www.citystrategy.leontief.ru
28
Оценочный лист стратегии социально - экономического развития МО ……
Показатели
Коментарий
Балл
Вес
Взвеш
енный
бал
1.
ОЦЕНКА
ПРОЦЕССА
СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ И СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПАРТНЕРСТВА
1.1 Методичность
1.1.1. Подготовленность - разработке
стратегического плана (СП)предшествовал
этап сбора и обобщения опыта разработки
СП в других городах России и за рубежом.
Параметры, которые могут использоваться
при
определении
оценки:
• количество источников методической
информации, использовавшихся при работе
над
СП
• количество городов, опыт которых
учитывался при разработке СП
1.1.2.
Определенность
наличие
сформулированной, зафиксированной и
одобренной методики работы над СП
1.1.3. Четность и последовательность этапов
разработки СП:
• наличие графика
выполнения работ по разработке СП
• соблюдение графика выполнения работ по
разработке
СП
•продолжительность
разработки СП (не менее 8-10 мес.)
1.1.4. Нацеленность и мотивация процесса
СП:
• для чего
разрабатывается СП (определенность целей
разработки
экономических
и/или
политических)
• определенность целевых групп, на которые
ориентирован СП
1.2. Профессионализм
1.2.1.
Участие
профессиональных
консультантов
по
стратегическому
планированию:
• консультанты, привлеченные к работе над
СП для данного города, имеют успешный
опыт аналогичных разработок в других
городах
•консультанты обеспечивали методическое
руководство
по
разработке
СП
•консультанты участвовали на всех этапах
29
разработки СП
1.2.2.
Представительность
состава
тематических комиссий и рабочих групп,
способность
принимать
обоснованные
решения и реализовывать их на практике:
•
количество
учебных
семинаров
проводившихся с участниками разработки
СП
• соответствие профессиональных навыков
членов тематических комиссий и их
должностного
статуса
задачам,
поставленным
перед
тематической
комиссией
1.2.3.
Использование
современных
технологий групповой работы, привлечение
профессиональных модераторов
1.3. Вовлеченность стейкхолдеров
1.3.1.
Представленность
городских
стейкхолдеров
в
организационных
структурах стратегического планирования
1.3.2. Активность участия стейкхолдеров в
работе тематических комиссий (количество
посещенных заседаний поданных замечаний
и предложений)
13.3. Включенность стейкхолдеров в процесс
стратегического планирования и реализации
СП:
•
количество стейкхолдеров, подписавших
Декларацию о стратегическом плане или
иным образом подтвердивших согласие
считаться со СП
1.3.4. Соучастие городских стейкхолдеров в
обеспечении
работы
над
СП:
• наличие софинансирования работ по
стратегическому планированию со стороны
влиятельных городских организаций
1.4. Вовлеченность местного сообщества
30
1.4.1. Информированность общественности:
• число промежуточных публикаций СП в
СМИ
• число серийных передач на местном радио
или
ТВ
по
проблемам
СП
• время работы «горячей» телефонной линии
• наличие интернет-сайта и его посещаемость
• наличие выставки и график ее экспозиции
1.4.2. Учет и изучение общественного
мнения о стратегическом планировании в
городе:
•
количество
проведенных
опросов
• репрезентативность результатов
1.4.3. Участие общественности в разработке
СП:
• количество проведенных
общественных слушаний и обсуждений
• количество поданных со стороны НКО
замечаний
и
предложений
• количество НКО, представленных в
тематических
группах
• количество замечаний, поступивших от
неорганизованного
населения
• наличие специальной рубрики в прессе,
специального места (например, почтового
ящика) для сбора мнений и предложений
населения
1.4.4.
Участие
молодежи:
•
привлечение
системы
образования:
межшкольные диспуты - соревнования
старшеклассников по защите выдвинутых
стратегических
проектов
• проведение открытых конкурсов на
лучшую идею для развития города
• проведение конкурсов школьных или
студенческих работ
1.5. Устойчивость
1.5.1. Законность - наличие местного
нормативно-праввого
акта
«О
стратегическом планировании»
1.5.2.
Оформленность
закрепление
организационных структур стратегического
планирования (наличие списка членов
Генерального
совета,
тематических
комиссий, фокус-групп и т. п.)
1.5.3. Статусность - участие первых лиц
города (мэра и его заместителей) в составе
организационных структур стратегического
планирования и их работе
1.5.4.
Регулярность
заседаний
организационных структур стратегического
планирования
31
1.6. Воспроисводимость и нацеленность на
реализацию
1.6.1. Институциональная база - наличие
организационных структур, ответственных за
реализацию отдельных мер, программ,
проектов СП
1.6.2. Наличие механизма персональной
ответственности за реализацию мер и
мероприятий, предусмотренных в СП
1.6.3. Наличие методики мониторинга
реализации мероприятий и проектов СП:
• определена система показателей и
индикаторов, по которым оценивается ход
реализации
СП
• определена система критериев оценки
реализации мероприятий и проектов СП
1.6.4. Наличие органа, осуществляющего
мониторинг
реализации СП
1.6.5. Наличие процедур, обеспечивающих
регулярность работы над обновлением и
реализацией плана
2. ОЦЕНКА СОДЕРЖАНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА
2.1. Статус, включенность в систему
управления
2.1.1. СП одобрен специальным органом по
стратегическому планированию
2.1.2.
СП
одобрен
администрацией
(муниципалитетом) города
2.1.3. СП одобрен городским органом
представительной власти
2.2. Комплектность
2.2.1. Широта учета внешних и внутренних
тенденций
и
процессов:
• учет мировых тенденций к процессов
• учет российских тенденций и процессов
• учет региональных тенденций и процессов
• широкий анализ контекста развития города
2.2.2. Конкретность и обоснованность СП:
• привязанность к специфике города
• детальность и адресность проектов и
программ
• убедительность обоснований и расчетов
2.2.3.
Оригинальность
СП:
•
оригинальность
структуры
• оригинальность методических приемов
• оригинальность формулировок
32
2.2.4. Полнота (представленность основных
типов разделов СП): • стратегический анализ
• миссия, главная цель, стратегические
направления
•
программы,
проекты,
меры
•
механизм
финансирования
• механизм реализации и обновления
стратегического
плана
2.2.5. Взаимосвязанность целей, задач и
основных
направлений
СП:
•
обоснованность
SWOT-анализа
результатами анализа внешних условий и
внутренних факторов развития города
•
обоснованность разработанных сценариев
развития результатами анализа внешних
условий и внутренних факторов развития
города
• наличие в разделе стратегического анализа
четких выводов, формулировок проблем,
используемых
при
целеполагании
• взаимосвязь главной цели и приоритетных
направлений с результатами стратегического
анализа
•
взаимосвязь
отдельных
программ,
проектов,
мер
со
стратегическими
направлениями, целями и задачами в рамках
стратегических направлений
2.3. Аналитичность
2.3.1. Полнота анализа внешних условий
развития города:
• мировые тенденции
•
общероссийские
тенденции
• региональные тенденции
2.3.2. Полнота анализа внутренних факторов
развития
города:
•
демографическая
ситуация
•
рынок
труда
.
уровень
жизни
•
хозяйственный
климат
•
социальная
сфера
•
инфраструктура
• финансы и инвестиции
2.3.3. Использование статистических данных
(выявление тенденций за последние 3-5 лет)
2.3.4.
Использование
специальных
обследований
опросы, консультации)
результатов
интервью,
33
2.3.5.
Конкурентность
анализа:
• наличие и качество сравнительных оценок с
потенциальными
конкурентами
• наличие и качество анализа конкурентных
возможностей города (SWOT-анализа)
2.3.6.
Сценарность
прогнозов:
•
наличие
сценариев
развития
• проработанность сценариев развития
•
возможности,
существующие
для
реализации
сценария
•
ограничения,
существующие
для
реализации
сценария
•
риски
• последствия: позитивные и негативные
•
действия
по
реализации
•
общая
оценка
• ранжирование сценариев
2.3.7.
Завершенность
анализа:
•
отсутствие
излишней
детализации
•
наличие
выводов,
обобщений,
формулировок проблем
2.4. Нацеленность
2.4.1. Наличие и качество формулировки
миссии города
2.4.2. Наличие и качество формулировки
главной цели СП:
• конкретна и
актуальна для жителей города в данный
период
времени
• измерима по определенным критериям и
показателям, свойственным данной цели
• достижима в течение планируемого
периода
• снабжена соответствующим сроком
достижения
2.4.3. Наличие и качество формулировки
приоритетных направлений СП
2.4.4. Наличие и качество формулировки
системы целей СП:
• достаточность
системы целей (цели нижнего уровня,
будучи достигнутыми, в совокупности
обеспечивают достижение цели верхнего
уровня)
• полнота системы целей (должна охватывать
все важные для реализации главной цели
аспекты функционирования и развития
города)
•
последовательность
системы
целей
(строится сверху вниз от главной цели к
целям
низшего
уровня)
• измеримость (наличие индикаторов
достижения)
2.5. Программность и проектность
34
2.5.1. Обоснованность программ, проектов и
мер СП (описание процедур и критериев,
использованных для отбора и включения в
СП программ, проектов, мер)
2.5.2. Целевая направленность программ
проектов и мер(влияние включенных в СП
программ, проектов, мер на достижение
главной цели и целей СП)
2.5.3. Стратегичность программ, проектов и
мер ( масштабность, значимость воздействия
включенных в СП программ, проектов, мер
для будущего города)
2.5.4. Проработанность проектов и программ:
• наличие специальной единой формы для
описания
программ,
проектов,
мер
• определение этапов и сроков реализации
программ,
проектов,
мер;
• определение необходимых затрат и
источников
финансирования
программ,
проектов,
мер
• определение участников и руководителей
рабочих групп по реализации программ,
проектов, мер
2.6. Реализуемость
2.6.1. Фиксирован механизм реализации СП,
определены планы действий по его
реализации:
•
план действий администрации по реализации
СП
• план действий городской думы по
реализации
СП
• планы действий рабочих групп по
реализации СП
2.6.2. Фиксирован порядок привлечения
городских ресурсов для реализации СП: •
порядок учета СП в бюджетном процессе
• порядок учета СП при формировании
городской инвестиционной программы
2.6.3.
Определены
пути
привлечения
внешних ресурсов для реализации СП
(областные ресурсы, федеральные ресурсы,
средства
международной
технической
помощи, частные средства)
2.6.4. Определены ожидаемые результаты
реализации СП (определены индикаторы
конечных и промежуточных результатов
реализации и их количественные значения)
2.7. Потенциальная результативность
35
2.7.1.
Планируемые
темпы
прироста
(изменения) основных показателей развития
города в сравнении с существующими
темпами развития. Ожидаемый прирост за 5
лет реализации СП, в % относительно года
начала реализации (определяется либо из
текста СП, либо оценивается экспертом):
• объема произведенной предприятиями
города
продукции,
работ,
услуг
• доли объема произведенной предприятиями
города продукции (работ, услуг) в общем
объеме
произведенной
предприятиями
региона
продукции
(работ,
услуг)
• занятости населения• реальных денежных
доходов
населения
• доли небедного населения (доли населения
с доходами выше прожиточного минимума)
• средней ожидаемой продолжительности
жизни
при
рождении
• численности населения с высшим
образованием
3. ОЦЕНКА ОФОРМЛЕНИЯ И ПРОДВИЖЕНИЯ СП
3. 1. Ясность и наглядность
3.1.1. Ясность изложения СП (краткость,
четкость
структуры,
отраженной
в
оглавлении и оформлении, грамотность,
количество опечаток и ошибок на одну
страницу)
3.1.2. Наглядность СП (наличие символа,
лого, понятных схем, иллюстраций, наличие
краткой презентационной версии)
3.1.3. Адекватность целевой аудитории
(соответствие языка
и стиля целевой
аудитории СП)
3.2. Качество издания
3.2.1.
Оригинальность
и
новизна
дизайнерских решений
3.2.2. Качество полиграфии (цветность,
бумага, переплет, гарнитура, формат)
3.3. Продвижение СП и его проектов
3.3.1. Нацеленность на продвижение СП
(наличие плана продвижения СП и PRкампании, определенность целевых групп)
3.3.2.
Презентации
СП:
• количество презентаций СП и его проектов
на
городском,
региональном,
международном уровнях, презентации во
время зарубежных миссий и выставок
3.3.3. Рассылка СП (масштабы рассылки,
нацеленность рассылки)
36
3.3.4.
Использование
презентационных
технологий:
• наличие и
экспозиция выставки о стратегическом
планировании;
•
наличие
плакатов,
постеров
• наличие подарочной продукции с
символикой СП.
3.3.5. Включенность СП в образовательный
процесс:
• включение СП в
школьные и студенческие образовательные
программы
3.3.6. Инвестиционный имидж (масштабы и
качество работы по использованию СП для
улучшения инвестиционного имиджа и
привлечения инвесторов к проектам СП)
3.4. Продвижение в Интернете
3.4.1. Наличие и качество сайта в Интернете,
посвященного
стратегическому
плану
(дизайн, посещаемость, частота обновлений,
полнота отражения процесса и текста,
наличие англоязычной версии)
3.4.2. Использование интернет-маркетинга
для продвижения СП (прописка на
поисковых серверах, целевая рассылка по
электронной почте, новостная рассылка)
Сумма балов по составляющим
Сумма балов по разделам
Общая оценка качества
Тема 9 Требования к разработке документов по стратегическому плану
1. Хартия/декларация стратегического плана.
2. Шесть основных технологических форм плана:
– диагностика;
– цели (общая цель, стратегические цели, оперативные цели, задачи);
– ожидаемая отдача и результаты (экономические, производственные, по
улучшению использования человеческих ресурсов, по улучшению воздействия на
внешнюю среду, по развитию материально-технической базы, по улучшению
имиджа и повышения авторитета муниципалитета);
– конкретные планы действий;
– мониторинг и техническое сопровождение плана/проекта;
– оценка плана/проекта.
Литература
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., Алан Дж., Д.Уилкс и др. Руководство по разработке
стратегического плана развития муниципального образования. Проект МЕРИТ II:
Муниципальное развитие на юге России, Краснодар, 2005
Практическое занятие проводится в активной форме. Завершается самостоятельная работа в группах,
идет оформление документов для защиты проектов.
37
Требования к разработке документов излагаются по методическому руководству «стратегическое
планирование местного развития» (см. Список литературы) в консультирующем режиме, как
сопровождение разрабатываемых в ходе практической работы стратегических планов.
Тема 10 Основные формы стратегического плана (Защита стратегического
проекта)
1 Вариант – итоговая конференция.
Занятие проводится в виде конференции. Группы представляют подготовленные проекты, их
презентацию.
Доклад по проекту – 10-15 мин.
Вопросы участников – 15 мин.
Группа экспертов дает оценку проекта в баллах по заранее выработанным критериям.
Оформленный по требованиям проект представляется как выполненное группой задание
преподавателю.
2
Вариант – задание в форме экспертной оценки стратегического плана
Выберите для экспертной оценки реальный стратегический план муниципального
образования (можете выбрать любой из тех, что размещен в Интернете).
Ознакомившись с требованиями к документированию стратегического плана (см.
Руководство по стратегическому планированию - авторы Филиппов Ю.В., Авдеева),
оцените, насколько план соответствует требованиям, предъявляемым к их основным
разделам (плюсы, минусы).
Можно представить в виде таблицы:
Стратегический план города ________ на период с ____по 2020 гг.
Разделы плана
Комментарий
Хартия страт плана
Раздел …..
Раздел…
Сделайте выводы и рекомендации по плану
38
39
40
ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ
№
темы
Наименование вопроса
1.
Раздел 1. Теоретические основы планирования местного развития
Тема 1. Стратегический подход к планированию местного развития
Освоение основных вопросов темы
Знакомство с опытом городов-разработчиков стратегических
планов на сайте Леонтьевского центра, СПтб, citystrategy.leontief.ru
Тема 2.
Типологизация стратегий местного экономического
развития
Количество
часов
очная
заочна
я
4
12
4
12
4
12
4
10
10
10
10
10
2
10
4
10
12
21
Сопоставление
моделей
планирования,
инструменты
управления местным развитием. Стратегии, программы,
проекты – соотношение понятий.
2.
Группообразование. Выбор объекта для разработки стратегического
плана в группе.
Тема 3. Содержание и процесс стратегического планирования
Сбор и изучение информации, необходимой для последующего
анализа, составление общей характеристики объекта планирования
Раздел 2. Технология стратегического планирования
Тема 4. Технология разработки стратегии экономического развития
местного сообщества
Освоение технологии планирования, составление плана работы над
стратегическим планом
Тема 5. Анализ социально-экономического развития местного
сообщества. Информационная база местного сообщества
3.
4.
Анализ и выявление проблем, структурирование проблем,
приоритезация. Составление возможных сценариев развития
территории.
Тема 6. Определение целей и направлений развития местного
сообщества Разработка базовых стратегий
Работа в группе по формулированию целей и возможных стратегий
в соответствии с методикой стратегического планирования, оценка
на соответствие критериям стратегического выбора (помощь соответствующие рабочие листы в пособии по стратегическому
планированию). Формулирование миссии, видения будущего
Тема 7. Характеристика стратегий развития
экономики местного сообщества
Продолжение
работы
над
стратегиями,
необходимые
корректировки
Тема 8. Реализация стратегий и мониторинг
Описание возможных проектов в рамках выбранных стратегий.
Проверка на соответствие поставленным целям, ожидаемые
результаты (в общем виде)
Раздел 3. Документирование стратегического плана
Тема 9. Требования к разработке документов по стратегическому
плану
Оформление стратегического плана в соответствии с требованиями
по документированию (источник – Пособие по стратегическому
планированию). Подготовка презентационной версии плана и
доклада.
41
Итоговая конференция, отработка доклада
3
57
105
42
Перечень экзаменационных вопросов
1. Основные подходы к планированию развития. Отличия перспективного и
стратегического планирования. Причины обращения городов к
стратегическому планированию
2. Определение содержания понятия «стратегическое планирование
развития местного сообщества». Местное сообщество как субъект
планирующей деятельности.
3. Организационная схема планирования ЭРМС. Определение стратегии,
требования к ее разработке. Ошибки планирования.
4. Практика территориального стратегического планирования в РФ.
Существующие типы стратегических планов с точки зрения единства
процесса и содержания и их результативности.
5. Предмет и общие принципы стратегического планирования развития
местного сообщества.
6. “Дерево целей” экономического развития местного сообщества.
Требования к постановке стратегических целей и задач.
7. Механизм стратегического планирования. Стратегии и проекты.
Типичная структура территориального стратегического плана.
8. Управление процессом стратегического планирования. Основные «линии
деятельности»: координация, разработка, экспертиза, продвижение.
9. Организационные структуры стратегического планирования. Комитет,
группы стратегического планирования и другие организационные формы.
10.Цели и формы организация общественного участия в процессе
стратегического планирования.
11.Технология разработки стратегии экономического развития местного
сообщества, содержание основных этапов.
12.Траектория стратегического планирования. Базовые, частные и
специфические стратегии. Критерии выбора стратегических альтернатив
на основе критериев «операционное поде» и «жизнеспособность».
13.Понятие информационной базы местного сообщества, особенности ее
формирования. Потребители информации: местные органы управления,
домохозяйства,
индивиды,
предприниматели,
инвесторы,
государственные органы управления.
14.Система показателей социально-экономического развития местного
сообщества. Специфические инструменты анализа местного сообщества:
шкалограммы и демографическая таблица.
15.Главные блоки информационной базы данных и их характеристика:
демография, условия рынка труда, экономика, природные условия и
местоположение, услуги, движение товаров и услуг, доходы, финансы,
общественная инфраструктура, деятельность местного правительства.
“Инвентарная книга” территории.
43
16.Требования, предъявляемые к паспортной информации: достоверность,
сопоставимость, оперативность, полнота, соответствие требованиям
международных стандартов.
17.Понятие, сущность и особенности анализа социально-экономического
развития местного сообщества. Основные разделы анализа внешней и
внутренней среды местного сообщества.
18.Анализ демографических показателей: порядок и способы расчета
среднегодовой численности населения, половозрастной структуры,
естественного, механического движения населения, среднего возраста
жителей, определение возрастных групп, на которые может делать ставки
местное правительство, составление демографической таблицы и др.
19.Анализ условий рынка труда и занятости: понятия и расчет экономически
активного и занятого населения, уровня безработицы, степени
обеспеченности территории качественной рабочей силой.
20.Анализ экономики: оценка современной отраслевой структуры
экономики. Определение структурных сдвигов. Характеристика
предприятий по видам собственности и эффективности работы. Анализ
развития малого бизнеса.
21.Анализ природных условий и особенностей местоположения:
характеристика климата, рельефа, гидросети, минерально-сырьевых,
земельных ресурсов, фауны и флоры, их оценка с точки зрения
потенциального экономического развития МСО. Возможности
повышения эффективности использования природных ресурсов.
22.Оценка местоположения МСО по отношению к транспортным
магистралям, крупным центрам развития, крупным рынкам труда.
Влияние соседних территорий на экономическое развитие МСО.
23.Анализ услуг: методика построения и анализа шкалограммы
экономической дифференциации населенных пунктов и социальной
активности населения МСО. Анализ структуры услуг и уровня
обеспеченности ими населения.
24.Анализ местных финансов, методика построения бюджета территории
(доходов и расходов).
25.Анализ уровня жизни и доходов: расчет и анализ доходов населения
(номинальных, реальных, доходов от личного подсобного хозяйства,
суммарных). Анализ уровня жизни населения.
26.Результаты анализа конкурентных возможностей местного сообщества
(SWOT-анализ). Определение точек развития («сенсорные точки»).
Разработка сценариев развития.
27.Определение ценностей, миссии. Образ/видение будущего местного
сообщества, его место в цикле стратегического планирования.
44
28.Определение стратегических целей развития. Оценка вариантов развития.
29.Характеристика основных стратегий экономического развития местного
сообщества. Порядок отбора проектов для основных стратегий.
30.Документирование стратегических планов, основные технологические
формы. Требования к документированию.
31.Создание предпосылок для реализации стратегического плана:
институциональные предпосылки, мониторинг, продвижение плана.
32.Мониторинг. Оценка качества стратегического планирования.
45
КОНСПЕКТЫ ЛЕКЦИЙ ПО УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЕ
Раздел 1. Теоретические основы планирования местного развития
Тема 1.Стратегический подход к планированию местного развития
План
1.1
Основные подходы к планированию развития. Причины обращения
западных городов к стратегическому планированию
1.2
Общее понятие и принципы стратегического планирования
1.3
Виды деятельности, определяющие успех стратегического планирования
1.4
Возможные эффекты и ошибки стратегического планирования
1.1 Основные подходы к планированию развития. Причины обращения
западных городов к стратегическому планированию
Проблемы
управления
перспективами
развития
муниципальных
образований в России приобретают качественно новый смысл в связи с
потребностями практики и изменением представлений о роли и месте
планирования в территориальном управлении. Как известно, проблемы
выживания при переходе к рыночной экономике в 90-е годы в России
выдвинули на первый план задачи антикризисного управления, заключавшегося
в обеспечении бесперебойной текущей жизнедеятельности регионов и городов
в крайне неблагоприятных (нередко катастрофичных) условиях.
В
последнее
десятилетие
наметившаяся
стабилизация
социально-
экономической ситуации в стране, ее регионах и городах ведет к снижению
актуальности проблем выживания муниципальных образований и возрождению
интереса к вопросам их развития2.
Швецов А.Н. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального
развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения. //Российский экономический
журнал, 2009, № 1-2, 3-4, 5)
2
46
В связи с этим приоритеты деятельности региональных и местных властей
смещаются в сторону стратегического управления, с характерной для него
ориентацией на выбор перспективных целей и проектирование траекторий
движения к ним.
Стратегическое управление и стратегическое планирование – различные
понятия,
в
содержании
которых
необходимо
разобраться.
Ясно,
что
планирование – один из инструментов управления вообще, стратегическое
планирование связано с управлением развитием, т.е. с конструированием
будущего. Однако имеются существенные различия в подходах к трактовке
содержания планирования и планирующей деятельности.
Классический подход: планирование в управленческом цикле. Один из
классиков
теории
научного
управления
А.Файоль
впервые
выделил
планирование как особый вид управленческой деятельности. Планирование
является
исходным
пунктом
процесса
управления.
Именно
на
этапе
планирования определяются черты организационной структуры, характер
мотивации сотрудников и контроль. Планирование связано с определением
целей будущего. Контроль как средство обратной связи позволяет установить
соответствие полученных результатов поставленным целям и позволяет при
необходимости внести корректировки в изначально сформулированные цели.
Таким образом, планирование является исходным и конечным пунктом
управленческого цикла, а управление рассматривается как циклический
процесс.
Планирование как способ определения будущего. Существует множество
методов определения будущего.
Знания о будущем по мере удаления настоящего становятся все менее
конкретными и точными, все более общими, предположительными, как и
знания о далеком прошлом человечества. Предвосхищение будущего особенно
необходимо для разумной экономической и хозяйственной деятельности
человеческого общества.
47
Планирование
можно
определить
как
специфическую
форму
общественной практики людей, являющуюся одной из функций управления –
приоритетной, состоящей в подготовке различных вариантов управленческих
решений в виде прогнозов, проектов, программ и планов, обосновании их
оптимальности, обеспечении возможности выполнения и проверки их
выполнения».
Планирование – это сложный постоянно творческий процесс, лучшие
образцы которого можно назвать «творением искусства», как справедливо
отмечал Г.М. Кржижановский – один из столпов советской школы
планирования, подчёркивая, что «…сила, заключенная в нем, способна решить
многое».
В
мировой
многообразный
практике
вид
планирование
умственной
–
достаточно
деятельности,
сложный
имеющий
и
следующие
принципиальные особенности:
– планирование – это всегда предварительное принятие решений,
направленной на достижение определенных результатов в перспективе;
– система планирования должна быть гибкой и способной
адаптироваться к постоянным изменениям как объекта управления, так и
внешней среды, т. е. план нуждается в постоянной корректировке, поскольку
достижение планируемого результата определяется действием большой
совокупности взаимосвязанных условий и факторов, приводящих к постоянным
изменениям, как в объекте, так и во внешней по отношению к нему среде.
Будущее (планируемое) состояние любого объекта всегда неопределенно,
поскольку решение проблем не исключает возможность появления других,
даже более сложных.
– процесс планирования всегда направлен на достижение желаемого
состояния
и
действий,
так
предполагает как
и
сокращение
предотвращение
числа
ошибочных
неиспользованных
возможностей.
48
– роль планирования не в предсказании будущего состояния объекта
и не в пассивном приспособлении к происходящим изменениям, а в
активном преобразовании объекта планирования к внешней среде
по отношению к нему среде.
Постановка целей – целеполагание – является важнейшим исходным
моментом планирования. Целевая функция осуществляется через ряд этапов,
каждый из которых соответствует тому или иному типу целевой установки:
миссия, видение, цель. Первым этапом является разработка или уточнение
миссии организации, выражающей философию и смысл ее существования.
Видение организации разрабатывается на конечный длительный период и
отражает представление о том, какой должна стать организация по истечении
этого периода. Цели организации - это наиболее конкретное выражение миссии
и видения в форме, доступной для управления процессом ее реализации.
Целеполагание представляет собой двуединый процесс человеческой
деятельности, связанный с определением цели как субъективно-идеального
образа желаемого (целеобразование, целеформирование) и воплощением ее в
объективно-реальном результате (целереализация).
Цель есть образ результата, она не только предваряет всякую осознанную
деятельность, но и упорядочивает ее, делает осмысленной. Постановка цели это взгляд в будущее, элемент, который позволяет сконцентрировать силы и
энергию на том, что должно быть достигнуто. Цели, которые ставит перед
собой и перед другими человек, задают направление движения. М. Вудкок и Д.
Френсис сравнивают их с рулем океанского судна, которое не может двигаться
в нужном направлении без этого руля: «Цели — это и есть руль в
индивидуальном и групповом движении. Без него имеющиеся способности
неверно направляются и, соответственно, тратятся зря».
Существует множество методов определения будущего. Но все они
сводятся к двум основным:
– экстраполяция в будущее. Экстраполяция предполагает перенос
49
существующих тенденций на перспективу. В основе экстраполяции лежит
представление о будущем на основе повторения прошлого. Это взгляд из
прошлого в будущее. Метод экстраполяции используется в планировании,
получившем название «перспективное планирование». Т.е. будущее может
быть предсказано на основе исторически сложившихся тенденций роста.
Типичный результат такой практики – постановка оптимистических целей, с
которыми зачастую не сходятся реальные итоги.
– экспертная оценка – метод сценариев. Этот метод предполагает
разработку видения будущего на основе метода сценариев. Это взгляд из
будущего в настоящее и прошлое. Данный метод используется в планировании,
получившим определение как стратегического планирования.
По мнению одного из основателей сценарного метода Г. Кана, при
решении задач данного плана следует «уходить от простых экстраполяций и
мышления по аналогии, которые также несомненно важны, но не дают того
уровня отрыва от действительности, который характерен именно для
стратегического мышления» [6].
Необходимость стратегического планирования гораздо раньше была
осознана в сфере предпринимательства – во внутрифирменном управлении (а
еще раньше – в военном деле). Бум стратегического планирования, по мнению
известного
специалиста
в
этой
области
Игоря
Ансоффа,
начался
в
американских, а вслед за этим во многих европейских корпорациях в 60-70-е
годы. В этот период фирмы начали создавать у себя новую функцию планирование, направленное не внутрь предприятия, а вовне его, т. е. в
экономическое, научно-техническое, социально-политическое окружение-среду
фирмы (концепция предприятия как "открытой" системы).
50
Таблица 1 - Усиление нестабильности среды фирмы (по Ансоффу)
Стадии/
Характеристики
Привычность
событий
Темп
изменений
Предсказуемость
будущего
1950
1970
1930
1900
1990
Реакция
на ПредвиИсследоСтабиль-ность
Творчество
проблемы
дение
вание
В
пределах Неожиданные,
но
Неожиданные
и
Привычные
экстраполяции имеющие аналогии в
совершенно новые
опыта
прошлом
Медленнее,
Сравнимая
с
реакцией
чем реакция
Быстрее, чем реакция фирмы
фирмы
фирмы
Частичная
Предсказуемы
По аналогии с Путем
предсказуемость
серьезные проблемы и
прошлым
экстраполяции
по
слабым
новые возможности
сигналам
Непредсказуемые
изменения
Шкала неста1
бильности
2
3
4
5
И. Ансофф: «В условиях прошлого, характеризуемого относительной стабильностью
рынков, медленными изменениями техники и технологии производства, довольно слабой
международной
конкуренцией,
фирмам-гигантам
как-то
удавалось
строить
свою
деятельность без специальной проработки и обоснования, ясной формулировки своих
долгосрочных и среднесрочных стратегий. Однако послевоенный мир сильно изменился, и
невнимание к более динамичной, сложной, неопределенной среде, в которой оказались
крупные корпорации, многим из них могло стоить не только крупных финансовых потерь
или же утраченных возможностей, но и самого экономического существования».
Первоначально функция общекорпоративного планирования развития
фирмы во внешней среде приняла форму долгосрочного планирования (longrange planning). Его распространение 50-е - начале 60-х годов совпало по
времени с бурным применением экономико-математических методов в
планировании и управлении возможно поэтому, а также в связи с
относительно медленным нарастанием характеристик изменчивости внешней
среды методы долгосрочного планирования основывались преимущественно на
экстраполяции сложившихся в прошлом структурных характеристик и
тенденций развития фирмы при внесении в экстраполяционные модели
51
некоторых оценок будущего.
Вместе с тем выявились и серьезные недостатки такого рода
первоначальной
трактовки
функции
долгосрочного
планирования
в
корпорациях. Главный из них состоял в попытках перенесения прошлых
закономерностей и структурных характеристик на будущее. На практике
участились случаи резких расхождений между установками долгосрочных
корпоративных планов и реальностью, с которыми корпорации сталкивались
уже в первые годы их реализации. Выявилось, что некоторые дорогостоящие
системы долгосрочного планирования (стоимость разработки финансовой
модели корпорации доходила до 1 млн. долл.) оказались не чем иным, как
"игрушками для аналитиков", не приносящими мыльной пользы в процессе
принятия корпоративных решений. Их экстраполяционный характер мешал
творческой разработке общекорпоративных стратегии.
Для того чтобы сориентироваться в условиях капиталистической
стихии, необходимо было поменять сам исходный принцип в составлении
общекорпоративных планов - идти от будущего к настоящему, а не от
прошлого к будущему.
Первоначально
корпоративного
дело
сводилось
планирования,
стратегическое планирование
используемым
построение
в
рамках
сценариев,
его
лишь
к
превращению
(strategic
из
методологии
долгосрочного
planning). К новым
стратегического
применение
изменению
моделей
планирования,
для
анализа
в
методам,
относилось
портфеля
капиталовложений, разработка планов на ситуационной основе (т. е.
применительно к разным гипотезам о будущем), использование суждений
опытных экспертов, построение матриц оценки различных вариантов
хозяйственного поведения и др. Они стали входить в практику деятельности
общекорпоративных плановых служб.
Принципиальные отличия между перспективным и стратегическим
планированием приведены в таблице 2.
52
Таблица 2 – Отличительные
стратегического планирования
Критерии
сравнения
Перспективное
планирование
особенности
перспективного
и
Стратегическое
планирование
Степень
предсказуемости
будущего
Будущее
предсказуемо Предсказуемы только проблемы и
путем экстраполяции
новые возможности.
Будущее
определяется
на
основе
представления об изменениях
По направленности
Ориентация
на Ориентация на развитие
экономический рост
создание потенциала развития
По типу управления
Управление по результатам Управление
по
процессу,
ориентированное на определение
стратегических позиций
По способу разработки Разработка узким кругом Разработка плана на основе
лиц
вовлечения
всех
лиц,
заинтересованных в развитии
По
использованию Зависит от используемых Способно порождать будущие
ресурсов
ресурсов
ресурсы
По
охвату
сфер Носит
комплексный, Определяет
ключевые
деятельности
отраслевой характер
приоритеты развития, создающие
или усиливающие конкурентные
преимущества территории
Главные
критерии Экономическое развитие, Социальное развитие, улучшение
оценки
рост
основных качества жизни населения
экономических
показателей
По типу реакции
Преактивный
тип Проактивный и интерактивный
реагирования
тип реагирования
Специалисты
в
области
территориального
стратегического
планирования отмечают, что стратегическое планирование получило широкое
признание в развитых странах только в 1990-е годы. По американского ученого
Брайсона Дж., «до начала 1980-х годов стратегическое планирование в
общественном секторе применялось в основном в военных организациях и в
практике государственного крупномасштабного планирования»3.
Очевидно,
интерес
к
стратегическому
планированию
в
местных
сообществах вызван реальной потребностью адаптации к тем радикальным
изменениям, которые происходят в политический, экономической, социальной
сферах жизни национальных государств, самих местных сообществ и
отдельных граждан.
3
Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations. Ed. By Jossey Bass, 1995. P.5
53
Отличия
стратегического
планирования
от
комплексного
планирования социально-экономического развития.
К сожалению, в России именно в начале 1990-х годов произошло резкое
охлаждение
интереса
к
планированию,
административно-командной
экономики
общественном
глубоко
сознании
поскольку
способствовало
ошибочного
разрушение
закреплению
представления
в
о
«несовместимости плана и рынка». Сегодня стало очевидным, что, понимая
всю порочность централизованно планируемой системы, нельзя отказываться
от планирования вообще.
Подход к планированию, который использовался в советской системе
управления,
можно
расчетно-директивный.
охарактеризовать
Город
как
(населенный
административно-хозяйственная
производственно-отраслевой,
пункт)
единица
рассматривался
национального
как
хозяйства.
Субъектами управления выступали органы государственной власти разных
уровней. Городские власти осуществляли расчет динамики роста, потребностей
города, перспектив развития крупных предприятий и передавали эту
информацию
вышестоящим
органам.
Последние
определяли
плановые
показатели роста благосостояния населения и ресурсы, выделяемые городу.
После увязки этих показателей с планами развития отраслей промышленности,
чьи предприятия размещались на территории города, составлялся план
социального и экономического развития.
В Краснодарском крае планирование осуществляется на основе Закона
Краснодарского края от 10 июля 2001г. № 384-КЗ «О прогнозировании,
индикативном
планировании
и
программах
социально-экономического
развития Краснодарского края». В течение последнего года началась разработка
стратегических планов городов и районов.
В условиях рыночной экономики, при многообразии форм собственности,
различии
интересов
каждый
хозяйствующий
субъект
действует
самостоятельно, согласование интересов возможно на основе применения
методологии стратегического планирования. Стратегия рассматривается как
54
средство
координации
усилий
и
достижения
понимания
различных
хозяйствующих субъектов.
1.2 Причины обращения западных городов к стратегическому
планированию.
Последние 15 лет XX века в России были ознаменованы разрушением
прежней
системы
директивного
планирования,
что
имело
следствием
известную дезорганизацию как в экономике в целом, так и в городском
хозяйстве. Напротив, в городах развитых европейских стран и США с конца
семидесятых годов возрастал интерес к стратегическому планированию как
средству объединения
усилий
частного
и общественного
секторов в
достижении определенных цепей развития города. Почти все города, и крупные
и малые, стали разрабатывать стратегии развития или экономические
стратегии, отражающие видение перспективы развития города и направления
работы местных властей по оказанию содействия этому развитию. Главными
причинами, побудившими городские сообщества обратиться к стратегическому
планированию, стали:
− глобализация и обострение международной конкуренции;
− усложнение механизмов управления;
− стремление продвинуться в решении классических городских социальных
проблем, обострившихся под воздействием структурных кризисов;
− идеи
городского
маркетинга,
основанные
на
аналогиях
между
деятельностью корпораций и городских сообществ, конкурирующих друг с
другом на глобальной арене. Эти идеи возникли в США и широко дебатировались в Европе в указанный период.
До этого, как правило, в обычной практике и городские, и региональные
власти видели своей основной политической задачей формирование годового
бюджета,
задающего
ключевые
параметры
деятельности
властей.
Недостаточность такого подхода выявилась, во-первых, и связи с ускорением и
усложнением процессов развития, во-вторых, в связи с распространением
частно-общественного партнерства, потребовавшего координации усилий
55
множества организаций и задания определенного направления приложения
усилий.
Для всех уровней власти в Европе наиболее актуальны сегодня проблемы
безработицы и социальных противоречий. В урбанизированных зонах,
сконцентрировавших
большую
часть
населения,
сосредоточены
и
эти
проблемы. Вызванные безработицей социальные конфликты остро проявляются
в городах, и именно города и регионы могут и должны решить основные
социально-экономические проблемы современного общества.
В большинстве городов прошло снижение занятости в отраслях промышленности, причем рабочие места в производственном секторе, как правило,
сокращались очень быстро в результате резкого спада в старых отраслях;
гораздо
реже
этот
процесс
происходил
постепенно,
сопровождаясь
компенсирующим ростом занятости в сфере услуг. В ходе спада начала
девяностых имело место ускоренное снижение числа рабочих мест в
обрабатывающей промышленности: например, только в 1993 г. Кельн и
Мюнхен
потеряли
обрабатывающей
Продолжающаяся
по
10
тыс.
промышленности
рабочих
мест.
неизбежен
«деиндустриализация»
в
Дальнейший
большинстве
экономики
может
спад
в
городов.
достичь
критической точки, при которой потребуется поддерживать перспективные
отрасли сферы услуг, тесно связанные с промышленным сектором.
Таким образом, практически все города сталкиваются с продолжающейся
поляризацией населения, обусловленной безработицей, дифференциацией
доходов и социальных статусов.
Ситуация в городах находится сегодня под влиянием ряда общемировых
тенденций. Глобализация экономики, повышение мобильности отраслей и
усиление международной конкуренции негативно влияют на уровень занятости
и оплаты труда в Европе. Это усиливает необходимость проведения городами
политики инноваций и повышения конкурентоспособности.
Происходящие и ожидаемые структурные преобразования носят скорее
революционный, чем эволюционный характер. На пороге «информационного
56
общества» ожидаются все ускоряющиеся перемены в экономической сфере, где
происходит внедрение новых товаров и технологий, возникают потребности в
новых квалификациях и навыках, появляются новые возможности и новые
сложности в сфере занятости.
Политика
развития
сохранением
эффективное
города
социальной
должна сочетать поддержку инноваций с
структуры
общества.
Для
этого
необходимо
сотрудничество между всеми уровнями исполнительной власти и
между государственным и частным секторами. Реагируя на названные
проблемы, города вынуждены проводить вес более сложную социальноэкономическую политику, искать оригинальные комбинации различных се
методов и механизмов, выдвигать крупные новые идеи, способные дать
импульс экономике города. В результате многие города стали разрабатывать
комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи,
направления развития города в целом. В разных городах такие документы
имеют несколько различающиеся названия. Имея в виду возможности
неоднозначного перевода, их названия по-русски в разных городах звучат как
«стратегия экономического развития», «экономическая стратегия города»,
«стратегический план», «стратегическая концепция развития», «стратегия
развития торговли и промышленности» и т. п.
Большая часть известных нам документов имеет ориентацию на экономику, хотя часто трудно отличить «экономическую стратегию» от общей
стратегии развития. В некоторых городах (Бирмингем) существовали и общая,
и экономическая стратегии, в большинстве – одна стратегия с акцентом на
экономические проблемы.
Осознавая остроту современных социально-экономических проблем,
власти городов приходят к пониманию необходимости разработки стратегий,
ориентированных на решение проблем занятости, экономического развития и
обновления городов. В качестве целей разработки стратегии обычно называют
следующие:
57
− выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и
единой позиции по отношению к ним;
− определение направления развития города;
− выяснение в результате обсуждений и обмена информацией наиболее
вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций,
действующих в сфере экономической политики;
− создание общих рамок для совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города, локальных общий по месту жительства и предприятий;
− содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных
решений,
позволяющих
повысить
целенаправленность
и
скоординированность действий.
Как видим, среди мотивов формулирования стратегии доминирует
потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных
субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны,
стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о
деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлений, которые
будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, - и этот мотив
превалирует – стратегия должна нацелить работу все более многочисленных
агентств, занятых реализацией экономической политики. То есть стратегия
рассматривается как средство координации усилий и достижения непонимания.
Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая
друг у друга схемы построения стратегии. Некоторые стратегии, например,
Антверпена и штата Массачусетс, выделяются тщательностью научного
обоснования и методической последовательностью. Кстати, в обоих названных
случаях в основе подхода лежит теория конкурентности М. Портера, а в
разботке стратегии активно участвовали университеты. Выделяются и
стратегии, явно вторичные по идеям, построенные по образцу лидеров. В
большей части стратегий:
− фиксируются цели и задачи;
58
− определяются важнейшие сектора экономики и общие условия развития;
− проводится SWOT-анализ;
− формулируется стратегический план;
− стратегический план дополняется планами практических действий или
планами мероприятий, которые могут подразделяться на отраслевые планы
(например, планы действий в сфере экологии, в важнейших отраслях в сфере
малых и средних предприятий).
Стратегические планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны
гибко реагировать на меняющиеся условия и максимально учитывать интересы
всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и
анализа организуется так, чтобы привлечь возможно более широ-фуг лиц и
организаций. Для этого необходима активная позиция города как лидера и
координатора.
Надо отметить растущую популярность подходов, основанных на применении к
управлению
городом
рассматриваются
как
методов
сложные
управления
предприятия,
предприятиями.
в
управлении
Города
которыми
применимы те же инструменты менеджмента, что и в частном секторе.
Ситуация
для
России
в
условиях
глобализации
и
необходимость изменения системы перехода к стратегическому
управлению
Глобализация и рост международной конкуренции привели к
обострению
не
только
городских
проблем,
но
и
проблемы
пространственной организации страны в целом
1. Неэффективность пространственной организации созданной
по производственно-технологическому принципу (как результат
народнохозяйственного
производственного
комплексного
отраслевого планирования) и ее последствия:
- «опустынивание» ранее освоенных территорий,
59
- неэффективность
расходов
на
поддержание
инфраструктуры,
- рост региональных диспропорций в развитии:
- хаотичность расселения, как следствие - закрепление
сырьевой
специализации
страны
и
транзитный
характер развития многих ее регионов,
- отсутствие
зон
высокоорганизованной
урбанистической среды жизни – основное препятствие
для концентрации на территории РФ ресурсов будущего:
высококвалифицированной,
инновационных
мобильной
технологий,
рабочей
источников
силы,
информации,
«брэндов», культурных ценностей и т.п.
2. Форма и темп интеграции в глобальный рынок – определяющий
фактор для развития российских регионов.
Региональные возможности ограничены:
- окна в Европу» - Москва, Санкт-Петербурга
- комплекс краснодарских портов,
- Владивосток - «окна в АТР».
3. Сложившаяся система государственного управления не
позволяет обеспечить рост регионов и развития страны:
- макроэкономическое регулирование игнорирует региональные
особенности,
- отсутствует проектное управление на поселенческом уровне,
согласованность поселенческих планов и проектов,
- органы региональной и местной власти с «планированием
развития» не справляются,
60
- «стратегический вакуум» заполняется активностью крупных
корпораций, сырьевых,
- крупные (преимущественно сырьевые) конкурентоспособные
корпорации,
выдвинулись
в
разряд
«планировщиков»
пространственного развития страны, лоббируя проекты расселения и
развития транспортной инфраструктуры,
- не
сформировалось
практически
ни
одного
конкурентоспособного регионального кластера,
- утрачена культура планирования использования территории,
- нет планирования поверх внутренних административных
границ. Как следствие отсутствует межрегиональная кооперация.
4. Обострение классических городских проблем
-
Градостроительство и градоустройство
-
Транспорт
-
Инфраструктура
-
Использование земельных ресурсов
61
Адаптация территорий к изменениям в условиях роста
конкуренции возможна при переходе от централизованного
управления к децентрализованному, что связано с освоением
технологии территориального стратегического планирования
1.3 Общее понятие и принципы стратегического планирования.
Определение содержания стратегического планирования. В русскоязычной
литературе были сделаны попытки дать академическое определение понятию
стратегическое планирование. Среди первых были предложены следующие
определения.
Стратегическое планирование - «особый вид управленческой деятельности,
состоящий
в
разработке
стратегических
решений,
предусматривающих
выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления,
реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в
долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям
внешней среды» [Рохчин В.Е., Знаменская К. Стратегическое территориальное
планирование в современной России: состояние, проблемы, и первоочередные
задачи научного обеспечения. СПб:ИРЭ РАН, 2000. С.11].
Стратегическое планирование - «особый вид плановой работы, состоящей
в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ,
предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий развития городов,
реализация
которых
обеспечит
их
эффективное
и
устойчивое
функционирование в долгосрочной перспективе» [Гринчель Б.М., Костылева
Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. СПб
ИРЭ РАН, 2000, с. 8].
Очень похожие, эти два определения называют стратегическое планирование в одном случае «видом управленческой деятельности», в другом «видом плановой работы», что, на наш взгляд, сужает и объединяет понимание
стратегического планирования как общественного процесса. Поэтому наиболее
62
удачное по содержанию определение было предложено специалистами
Леонтьевского центра:
Территориальное
стратегическое
–
планирование
это
самостоятельное определение местным сообществом целей и основных
направлений
устойчивого
социально-экономического
развития
в
динамичной конкурентной среде4.
Здесь явно указан субъект планирования - местное сообщество, что
является принципиальным для стратегического планирования, и обозначены
важнейшие характеристики предмета планирования - цели и основные
направления устойчивого развития, причем в динамичной и конкурентной
среде.
Стратегическое
планирование
предполагает
осуществление
фундаментального выбора в отношении будущего муниципального
образования, в частности:
− видения
–
представления
о
будущем
и
действий,
посредством которых можно достигнуть этого будущего;
− миссии
(операционной
идеи)
и
приоритетных
целей,
которым будет следовать
муниципалитет;
− программ и услуг, которые предложит муниципалитет для
выполнения этой
миссии.
На наш взгляд, следует выделить два главных признака, определяющих
специфичность стратегического планирования и отличающих его от других
видов планирования. Они выражаются двумя ключевыми словами – конкурентоспособность и диалог, характеризующими соответственно содерТерриториальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. /
[Б.С. Жихаревич, Д.Э. Лимонов др.]; Под общ. ред. д.э.н. С. А. Васильева; ГП Международный центр
социально-экономических исследований «Леонтьевский центр». – СПб: ГП МЦСЭИ «Леонтьвский центр»,
2003 – 384 с., с.10.
4
63
жание (предмет) стратегического плана и процесс стратегического планирования.
По содержанию стратегическое планирование – это, прежде всего, выбор
целей и ориентиров, выявление видения желаемого будущего города,
определение
стратегии
и
направлений
развития,
обеспечивающих
конкурентоспособность города в целом как места для жизни, хозяйственной
деятельности и временною пребывания, а также конкурентоспособность
отдельных отраслей городской экономики и социальной сферы. В идеале
стратегический план должен включать хорошо продуманную, специфичную
миссию, четкие формулировки целей, относительно небольшой набор задач и
конкретных стратегических проектов. Стратегический план, в отличие от
комплексного плана, должен затрагивать только самое главное для адаптации и
устойчивого развития города в конкурентной рыночной среде.
Долгосрочность, которую часто называют среди определяющих признаков
стратегического плана, на наш взгляд, сама по себе не делает план
стратегическим: цели, проекты, мероприятия, действия могут быть стратегическими по сути и при этом краткосрочными.
Специфика стратегического планирования как процесса предопределена
тем, что одной из его главных задач является снижение неопределенности
будущего. А это достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения,
согласования действий заинтересованных участников городского развития.
Поэтому стратегический план может быть разработан только в многостороннем
и конструктивном диалоге бизнеса, власти и общества (гражданских
институтов). Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает
бессмысленной
всю
затею.
В
связи
с
этим
принципиальным
для
стратегического планирования является понятие стейкхолдера - человека или
организации, чьи интересы существенно связаны с данным городом и чьи
ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие.
64
Новое содержание плановой деятельности местных органов власти
должно соответствовать общим принципам управления в рыночной среде,
которые заключаются в следующем:
− Отказ от концепции управления объектами,
− Отказ
от
прямого
управления
хозяйственной
деятельностью
предприятий,
− Понимание того, что в демократичном обществе существуют сферы,
запретные для вмешательства государственных и местных властей (личные
права и свободы граждан, предпринимательство и т.д.),
− Осуществление
местной
властью
политики,
дружественной
по
отношению к рынку, благожелательной по отношению к предпринимателям.
Принципы планирования:
− субсидиарность,
− партнерство / партисипативность,
− согласованность программ,
− концентрация ресурсов,
−
получение максимального эффекта и минимизация затрат за
счет грамотного и тщательного планирования.
1.4 Возможные эффекты и ошибки стратегического планирования.
Специалисты считают, что стратегическое планирование требует
определенной
подготовки
руководителей
местных
сообществ,
иначе
планирование может оказаться неэффективным. Так, например, можно
привести наиболее типичные ошибки в стратегическом планировании5.
Первая ошибка - чрезмерные надежды на государственные программы,
по которым можно получить финансовые ресурсы и льготы. В этих целях
местные нужды подгоняются под государственные программы. В результате
отвлекается внимание от реальных ресурсов местного сообщества или проблем,
От исполнительства к стратегии развития местного сообщества. Под ред Филиппова Ю.В., Авдеевой Т.Т. и др.
Краснодар, 1996. С.114-116.
5
65
мешающих экономическому развитию. Средства по программе не дают
долгосрочного
эффекта.
Прекращение
финансирования
по
программе
автоматически ведет к “развалу” местной стратегии развития.
Ошибка вторая - допущение, что инструменты/методы определяют
стратегию развития. Часто определенный инструмент развития принимается
за саму стратегию. На самом деле созданный информационный центр в
местном сообществе, бизнес-инкубатор, помощь малому бизнесу должны
рассматриваться как составные части определенной стратегии, а не как сама
стратегия.
Ошибка третья - подход к решению проблемы “с другого конца”.
Стремясь создать хорошие рабочие места, местные сообщества готовы
привлечь любую фирму в надежде, что большую часть рабочих мест получат
местные жители. Однако чаще всего этот желаемый результат оказывается
недостижимым,
поскольку
квалификационные
характеристики
местной
рабочей силы не соответствуют требованиям фирмы.
Поскольку человеческие ресурсы играют несравнимо большую роль,
чем природные ресурсы или местоположение, то изначально планирование
должно базироваться на реальных характеристиках трудоспособного населения
и потребностях местного сообщества в трудоустройстве конкретных категорий
людей.
Ошибка четвертая - слепое следование моде или положительному
опыту других. Очень часто местные сообщества обосновывают выбор
стратегии развития положительным опытом других сообществ и выбирают
проекты без достаточного экономического обоснования и фактически не
располагая необходимыми ресурсами. Особенно это касается проектов,
связанных с высокими технологиями. В действительности, если сообщество не
располагает
уникальными
ресурсами
и
необходимой
поддержкой
соответствующих организаций (например, университетской поддержкой в
случае высоких технологий), то перспективы такого развития довольно мрачны,
независимо от того, сколько искусственных стимулов создано.
66
Ошибка пятая - игнорирование общей готовности сообщества к
развитию. Слишком часто местные группы развития принимают стратегию и
начинают действовать, не определив способность и готовность сообщества к
развитию. В этом случае “под удар” может быть поставлена даже
жизнеспособная стратегия.
Практика показывает, что недостаточно “проработать весь список”
возможных проблем и выявить ресурсы. Гораздо сложнее, как оказывается,
помочь людям “увидеть” их проблемы и потратить время, усилия и часто
значительные суммы денег, необходимые для их решения.
Степень реализуемости стратегии развития местного сообщества
зависит от того, насколько в ней сочетаются интересы различных групп
населения. Можно выделить, по крайней мере, три ведущих интереса.
1. Наемные работники - хорошая реальная заработная плата, которая
обеспечивает
удовлетворение
социальных
потребностей
человека
(физиологические, потребности безопасности, общения)на достойном уровне и
по мере увеличения создает возможности развития личности (возможности
самореализации).
2. Предприниматели – прибыль, обеспечивающая сохранение “дела”, и
при ее росте - развитие предпринимательской активности.
3. Правительство – пополнение бюджета, являющегося финансовой
основой выполнения его функций на должном уровне и, следовательно,
сохранения своего статуса (авторитета) в местном сообществе, а при его
увеличении – развитии предоставляемых услуг.
Известно также, что стратегия, хорошо “работающая” в Нижнем
Новгороде, может оказаться абсолютно нереализуемой в Казани, т.к., вопервых, могут быть существенные различия в ценностных ориентациях
основной части населения в местных сообществах, даже однотипных по
экономическим характеристикам; во-вторых, различаются сообщества и по
социально-экономическим условиям развития; в-третьих, реализуемость
67
стратегии зависит от того, какая часть населения и в какой степени участвует в
разработке и осуществлении намеченных планов.
Последний фактор по своей значимости является решающим и
предполагает определенную степень готовности местного сообщества к
развитию.
Конечно, от привычной модели “латания дыр” трудно перейти к модели
осмысленной созидательной деятельности. При этом следует отдавать ясный
отчет: успех ждет того, кто понимает экономическое развитие местного
сообщества не как кампанию, а как свою убежденность в необходимости этой
долгосрочной деятельности.
Необходимо
отказаться
от
предубеждения,
что
стратегическое
планирование – прерогатива процветающих местных сообществ. Напротив,
бедные сообщества, имеющие крайне ограниченные средства и возможности
развития, среди множества имеющихся проблем в первую очередь должны
определить
те,
которые
станут
приоритетными
и
где
необходимо
сконцентрировать ограниченные средства для достижения поставленных целей.
В более развитых сообществах ошибки и слабость планирования проявляются
не столь очевидно.
1.5 Виды
деятельности,
определяющие
успех
стратегического
планирования:
-
критическая оценка ситуации в местном сообществе (формирование
представлений о проблемах и их причинах);
-
планирование развития местного сообщества (в узком смысле);
-
просвещение населения (работа по формированию общественного
мнения; организаторская работа (с целью включения людей в деятельность,
ориентированную на желаемый результат);
-
организационное развитие (формирование местных организаций по
содействию развитию);
68
-
обеспечение поддержки «ключевыми фигурами» (убеждение в
необходимости изменения ситуации); планируемым изменениям со стороны
различных политических сил и групп интересов).
Тема 2. Типологизация стратегий местного экономического развития
План
2. Типология подходов к планированию экономического развития
3. Факторы, определяющие потенциал развития местного сообщества
4. Структурная связь стратегических направлений развития
1Типология подходов к планированию экономического развития
Общая концепция развития местных сообществ позволяет провести
различия в подходах к планированию (отличить стратегическое планирование
от нестратегического), а также помогает определить критерии, с помощью
которых может быть осуществлен стратегический выбор. Речь идет о выборе
наиболее важных для местного сообщества стратегических направлений
развития. Эти стратегии называют базовыми стратегиями. Можно выделить
два критерия, на основе которых осуществляется стратегический выбор:
«операционное поле» и жизнеспособность местного сообщества.
Первый критерий выводится из соответствующего представления об
анатомии местного сообщества, как социального организма, единой социальной
системы, включающей четыре подсистемы, композиционно различных, но
взаимоподдерживающих друг друга (население, территория, социальное
взаимодействие, психологическое чувство сообщества). Это означает, что
изменения в одной из подсистем неизбежно дает импульс, вызывает тенденцию
к изменениям в других подсистемах. С точки зрения стратегического
планирования важно не забывать, что изменение, например, одной из форм
социального взаимодействия (допустим, смена управленческой команды)
вызовет изменения не только в этой подсистеме, но и в других подсистемах с
определенным временным лагом.
69
При стратегическом планировании всегда встает проблема выбора:
вмешательство в какую подсистему даст наибольший эффект для развития
местного сообщества в целом. С этой точки зрения первый критерий
типологизации стратегий можно назвать как «операционное поле».
Мировая наука и практика знает множество вариантов стратегии
развития местного сообщества. При всем множестве и разнообразии
конкретных стратегий можно выделить по критерию «операционное поле»
четыре базовых стратегии (рис.1):
1. Стратегия обустройства территории;
2. Стратегия развития человеческих ресурсов;
3. Стратегия
повышения
занятости,
другими
словами,
расширения
возможностей трудоустройства в местном сообществе;
4. Стратегия поддержки предпринимательства.
Стратегия развития
человеческих ресурсов,
стратегия занятости
(население)
Стратегия развития
человеческих
ресурсов
(Психологическое
чувство
сообщества)
Местное
сообщество
Стратегия
обустройства
тер. (территория)
Стратегия поддержки
предпр-ва, стратегия
занятости (Социальн.
взаимодействие)
Рис. 1 Базовые стратегии развития местного сообщества
70
Стратегия обустройства территории связана с содержанием и
развитием территориальной инфраструктуры (парки, дороги, канализация,
водо- и электроснабжение и т.д.). Качество территориальной инфраструктуры
существенно влияет на эксплуатационные расходы предприятий. Программа
обустройства
территории,
предназначенная
для
промышленного
и/или
коммерческого использования, может стимулировать развитие местного
бизнеса.
Кроме того, стратегия обустройства территории включает и комплекс
мер, влияющих на качество жизни. Речь идет о том, что потенциальных
предпринимателей интересуют не только экономические преимущества,
которые они получат, разместив свои предприятия в данном местном
сообществе. Красивый ландшафт, чистота и привлекательный внешний вид
улиц, возможности отдыха и культурного досуга – эти и другие характеристики
местного сообщества, связанные с благоустройством местности, могут сыграть
главную роль в решении предпринимателя о размещении предприятия в
определенном населенном пункте.
Существует множество способов реализации стратегии обустройства
территории. Можно выделить три важнейших направления в рамках этой
стратегии:
1.Планирование и управление развитием территории. Деятельность
в этом направлении способствует формированию хорошей репутации местного
правительства у бизнесменов и положительно влияет на инвестиционный
климат.
2.Улучшение ландшафта и архитектурного облика населенного
пункта. Нередко экономическая активность деловых центров населенных
пунктов усиливается в результате облагораживания внешнего вида улиц
(например, озеленение) и зданий производственного и коммерческого
назначения (например, изменение витрин, покраска).
71
3.Повышение качества коммунальных и бытовых услуг, жилья. Как
правило, деятельность местного правительства в этом направлении прямо
воздействует на качество рабочей силы и тем самым стимулирует развитие
бизнеса. В то же время развитие коммунально-бытовых учреждений и
жилищно-строительных предприятий создает новые рабочие места.
Стратегия развития человеческих ресурсов. Эта стратегия увязывает
потребности определенных слоев населения в рабочих местах с процессом
создания рабочих мест. Цель данной стратегии расширить возможности
получения хороших рабочих мест для полностью и частично безработных.
Наиболее распространенными способами реализации этой стратегии
являются следующие:
1.Обучение по заказу клиента, которое дает возможность работодателям
обучать своих наемных работников по особым программам, максимально
учитывающим требования фирмы к рабочей силе.
2.Целевое
предоставление
рабочих
мест,
гарантирующее,
что
работодатель, получивший помощь от правительства, будет нанимать
квалифицированный персонал, прежде всего, из числа местных жителей.
3.Местные программы занятости, которые предусматривают создание
организаций, занимающихся вопросами занятости населения и программами
обучения с целью помощи, прежде всего, социально уязвимым группам в
получении работы и повышении квалификации.
Стратегия повышения занятости или расширения возможностей
трудоустройства в местном сообществе. Предназначение этой стратегии —
способствовать экономическому развитию на уровне небольшого местного
сообщества
(соседской
общины)
путем
расширения
возможностей
трудоустройства для лиц, долгое время не имеющих работу, молодежи и тех,
кто хочет заниматься нетрадиционной трудовой деятельностью. Эта стратегия
предполагает создание организаций, играющих роль связующего звена между
системой социальной помощи населению и местной экономикой. Цель —
72
обеспечить альтернативные возможности трудоустройства для тех, кто хочет
приобрести новые навыки или повысить квалификацию. Одновременно
создаваемые альтернативные организации дают возможность реализовать себя
тем людям, которые стремятся внести свой вклад в развитие демократических
форм организации экономической деятельности.
Наиболее
распространенными
инструментами
реализации
этой
стратегии являются:
1.Организации
развития
местных
сообществ:
бесприбыльные
организации, которые занимаются предпринимательской деятельностью и
одновременно предоставляют широкий круг услуг местному сообществу.
Смысл объединения занятий бизнесом и оказания услуг в рамках одной
организации заключается в том, чтобы ускорить карьеру тех людей, которые
трудно продвигаются по последовательным ступенькам служебной лестницы.
2.Кооперативы: фирмы, находящиеся в собственности самих рабочих и
управляемые ими на основе совместного пользования ресурсами, разделения
обязанностей и ответственности за рост благосостояния и обеспечение
рабочими местами ее участников.
Стратегия
поддержки
предпринимательства.
Очень
часто
действующие на территории сообщества фирмы не могут полностью
удовлетворить потребности населения в рабочих местах. Поэтому приходится
искать пути поощрения открытия новых предприятий, привлечения в район
фирм, действующих за его пределами, расширения деятельности уже
существующих фирм.
Типичными инструментами поддержки предпринимательства являются
следующие.
1. Информационный бизнес-центр, который, как правило, создается
при местном правительстве. Он играет ключевую роль в установлении
контактов между различными предпринимательскими структурами и местным
правительством. Здесь аккумулируется информация экономического и иного
73
характера,
представляющая
предпринимательства
–
интерес
экономические
с
точки
показатели
зрения
развития
развития
местного
сообщества, статистические данные о рынке труда, планы развития в местном
сообществе,
информация
о
наличии
земли,
регулировании
предпринимательской деятельности и разрешительных процедурах, финансовая
и другая деловая информация.
Информационный центр избавляет от необходимости тратить время на
беготню из отдела в отдел в поисках нужной информации.
2.
Технологические
необходимой
для
и
привлечения
деловые
с
парки
предприятий
инфраструктурой,
определенных
отраслей
промышленности.
3. Инвестиционные компании венчурного капитала, обслуживающие
предприятия, для которых недоступны обычные источники финансовых
ресурсов.
4. Центры развития малого бизнеса, предоставляющие мелким фирмам
услуги обучения, исследовательские и консультационные.
5. Бизнес-инкубаторы, предоставляющие наряду с вышеуказанными
услугами помещения, оборудование, транспорт, услуги по финансовым
операциям, юридические и другие услуги.
6.
Коллективные
маркетинговые
системы,
занимающиеся
маркетингом и сбытом в интересах группы индивидуальных предпринимателей
или нескольких компаний.
7. Женские и молодежные предприятия, помогающие социально
уязвимым группам населения (с низкими доходами или безработным) открыть
свое дело.
8. Предпринимательские (промышленные) зоны с особым льготным
режимом налогообложения и инфраструктурой, что облегчает привлечение
предпринимателей, в которых заинтересовано местное сообщество.
74
9. Развитие предпринимательского потенциала: выявление людей,
имеющих хорошие предпринимательские способности, организация конкурсов
на лучший предпринимательский проект, обучение и обмен опытом.
Второй
критерий
типологизации
подходов
к
планированию
развития – это жизнеспособность местного сообщества.
Как уже отмечалось во второй главе,
на экономическое положение
местного сообщества влияют две группы факторов: экзогенные, т.т. внешнего
происхождения, и эндогенные, т.е. внутреннего происхождения. Отсюда
следует необходимость определения ориентации местного сообщества по типу
экономического развития, что важно для организации планирования. Есть две
перспективы экономического развития:
− Ориентация на внешние импульсы развития (экзогенное развитие), или
− Ориентация на внутренние импульсы развития (эндогенное развитие).
Для определения рамок планирования важно учесть не только ориентацию на
экзогенное или эндогенное развитие, но и характер реагирования (тип
реакции) на изменения. Мы выделили четыре возможных типа такого
реагирования:
− Преактивный (упреждающий),
− Реактивный (реакция на случившееся),
− Проактивный (создание системы адаптации к ожидаемым изменениям),
− Интерактивный (создание саморегулирующейся системы адаптации к
любым, даже непредсказуемым изменениям)6.
Типология подходов к планированию учитывает также принципиальные
различия в типах политики местных сообществ: опора на собственные силы
или опора на помощь со стороны государственных структур7.
Таким образом, типология подходов к планированию, базирующаяся
на критерии жизнеспособности, учитывает три аспекта:
− Ориентацию экономического развития (экзогенное или эндогенное),
6
7
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000. Сс .100-101
там же Сс. 116-123
75
− Тип реакции на изменения,
− Тип политики местных сообществ.
Продемонстрируем это на примере одной их четырех ранее описанных
базовых стратегий. Если в качестве «операционного поля» выбрана
«поддержка предпринимательства», то по критерию жизнеспособности
можно предложить следующие четыре различающихся друг от друга модели
планирования:
− планирование с целью вербовки, привлечения предприятий, планирование
мобилизации,
− планирование с целью ликвидации последствий экономических ударов,
планирование реабилитации экономики,
− планирование
устойчивой
экономики
по
типу
антикризисного
планирования,
− стратегическое планирование.
Как уже отмечалось, местные сообщества чаще всего ориентируются на
изменения во внешней среде и внешние импульсы развития. Наиболее
распространенными типами реакции являются преактивный и реактивный.
Иными словами, местные сообщества реагируют на уже происходящие
изменения, стараясь оградить себя от негативного воздействия внешней среды
или ликвидировать последствия негативных процессов в местной экономике.
Планирование вербовки корпораций представляет собой типичный случай
преактивного реагирования на изменения во внешней среде. Сообщество в
ответ на усиливающуюся внешнюю конкуренцию предпринимает действия с
целью
создания
или
укрепления
экономической
базы.
Планирование
реабилитации экономики относится к реактивному типу. В этом случае речь
идет о ликвидации последствий экономических ударов, нанесенных по
существующей индустриальной базе.
В отличие от первых двух моделей планирующих действий в ответ на
складывающиеся
обстоятельства,
две
следующие
модели
предлагают
76
планирование развития местного сообщества на основе
тщательного анализа
долгосрочных тенденций и перспектив развития региональной и национальной
экономик.
Стратегическое
предполагает
планирование
создание
местной
относится
к
экономической
проактивному
системы,
типу
и
способной
использовать новую экономическую ситуацию в интересах сообщества.
Планирование
подход,
устойчивой
ориентированный
на
экономики
представляет
строительство
интерактивный
самодостаточной
системы,
способной использовать открывающиеся возможности и гибко реагирующей на
любые изменения экономической ситуации в стране. Последние две модели
можно охарактеризовать как перспективное антикризисное планирование и
планирование устойчивого развития. Сравнительная характеристика этих
четырех подходов дается в таблице 18.
Таблица 1 - Типология подходов к планированию экономического
развития
Ответная реакция
Преактивный
Реактивный тип
тип
Перспективное планирование
Проактивный
Интерактивный
Планирование
вербовки
корпораций
Планирование
реабилитации
экономики
Стратегическое
планирование
Деиндустриализация
Новые
фирмы
Планирование
Модель
планирования
Планирование
устойчивого
развития
Политика
Отношение
к Индустриализаци
промышлен-ности я
Типы предприятий
Создание
Государственная
условий
для поддержка
привлечения
местной
частных
экономики
корпораций
местные Развитие
действующих
фирм
Новые высокие Развитие
технологии
местного
предприниматель
ства
Развитие
Модель
Стимулирование
вмешательства в промышленности
экономику
(экономичес-кой
интервенции)
8
Расходы
по Развитие,
государственинициируемое
ным программам местными
органами власти
Развитие,
инициируемое
местным
сообществом
Blakely E. Planning Local Economic Development: Theory and Practice. SAGE Publications. 1994. P. 75
77
По большому счету только две последние модели представляют
стратегическое планирование развития местного сообщества в полном смысле
этого слова. Во-первых, они ориентированы на перспективу, а не ответную
реакцию. Во-вторых, они предполагают местные инициативы (местных органов
власти или других местных организаций) и активное участие членов местного
сообщества в планировании и/или реализации проектов развития, а не
государственную помощь или внешних инвесторов.
Дадим более детальную характеристику каждого из четырех подходов к
планированию.
Планирование
вербовки
корпораций
является
традиционным
подходом к экономическому развитию, который используется большинством
местных сообществ для привлечения корпораций. Роль местных органов власти
крайне ограничена. Этот подход основывается на предпосылке, что для
местного сообщества хорош любой бизнес. Индустриализация рассматривается
как безоговорочное благо для всего местного сообщества. Основное внимание
при планировании уделяется определению набора стимулов промышленного
развития и действий, направленных на создание имиджа местного сообщества,
привлекательного для занятия бизнесом. Поскольку это наиболее привычный
способ планирования, то варианты планирования вербовки корпораций можно
обнаружить почти повсеместно.
Планирование
реабилитации
экономики
стало
использоваться
несколько позже. Цель планирования заключается в том, чтобы смягчить или
сократить последствия экономического спада. В основе этого подхода лежат
две предпосылки. Первая – закрытие предприятий и соответственно
сокращение занятости носят эпизодический характер. Вторая – у федерального
правительства всегда найдутся фонды для экономической помощи местному
сообществу.
Эта
модель
ориентирована
на
краткосрочные
действия
федеральных и местных властей и только на вывод экономики из кризиса.
Этот подход связан с представлением о том, что частные корпорации
принимают решения, руководствуясь исключительно рыночными сигналами, а
78
не какими-либо обязательствами перед местным сообществом. Они в любой
момент могут переместить свои предприятия или вложить свои капиталы в
любое другое местное сообщество. Поэтому местным сообществам ничего не
остается, как принимать на себя риски, связанные с принятием решений
корпораций. Эти риски включают потерю работы и соответственно заработной
платы членами сообщества, психологические и физиологические страдания
людей, повышение налогового бремени, рост общественных расходов на
социальные программы, необходимость продолжать выполнение взятых на себя
органами местной власти обязательств по амортизации производственной
инфраструктуры. В конечном счете эти издержки ложатся на плечи тех же
рабочих местного сообщества.
Рассматривая
эти
явления
как
стихийное
бедствие,
местное
правительство считает, что оно вправе рассчитывать на федеральную помощь.
Поэтому планирование принимает форму составления программы действий по
ликвидации последствий экономических ударов, связанных с внезапным и
якобы неожиданным закрытием предприятий, а также мер по повышению
занятости населения, соответствующих сложившейся ситуации.
Эта модель планирования таит в себе два опасных последствия. Во-первых,
планировщики рассчитывают на федеральные и региональные программы,
почти не уделяют внимания планированию сбалансированного развития
местной экономики. Вдумчивое планирование фактически подменяется
процедурами
составления
заявки
на
грант,
выполнением
требований,
определяющих критерии оценки целей, задач, действий по их реализации и
других
компонентов
этого
документа.
Во-вторых,
такой
подход
к
планированию ставит под угрозу экономическое развитие сообщества,
поскольку, как это часто и случается, федеральные фонды могут быть изъяты в
любой момент реализации программы, а местные органы власти не имеют
собственных средств на продолжение уже обнародованной программы. К тому
же планировщики этого типа развития, оттачивая «искусство грантописания»,
теряют способность овладения иными методами планирования.
79
Стратегическое планирование – это наиболее приемлемая модель для
разработки проектов и планов экономического развития. Она ориентирует на
изменения в местной экономике в будущем на основе идентификации
потребностей местного сообщества. Так, например, типы предприятий, которые
необходимо развивать, выбираются не на основе имеющихся возможностей, а
на основе потребностей в таких предприятиях местного сообщества, т.е. с точки
зрения потенциальной занятости, качества будущих рабочих мест, с которыми
связаны доходы, связи с местной ресурсной базой, вписанности предприятия в
структуру местной экономики и т.д.
Специалисты
по
развитию
местных
сообществ
признают,
что
словосочетание «стратегическое планирование» пришло из военной практики.
Однако если отбросить военную смысловую нагрузку, то само определение
слова «стратегический» содержит все ключевые смыслы, необходимые для
характеристики модели планирования экономического развития местного
сообщества. Они заключаются в следующем.
Прежде всего, эта модель предполагает долгосрочное планирование.
Чтобы
обеспечить
успешное
развитие
экономики
необходимо
четкое
представление о долгосрочной перспективе местного сообщества. Это требует
определенных затрат времени на изучение опыта других сообществ, на
открытое обсуждение планов развития с представителями тех слоев населения,
интересы которых затрагиваются.
Стратегическое планирование связано с поиском и использованием
ресурсов развития. Оно требует крупномасштабных действий. Это не
обязательно означает большой рост затрат местными органами власти или
крупные государственные субсидии. Чаще это означает сокращение потерь и
затрат на текущие расходы и снижение риска крупных потерь в будущем.
Термин «крупномасштабные действия» означает также, что экономическое
развитие становится для местных властей долговременной целью, которую они
обязаны учитывать, выполняя свои обычные функции. Поэтому при разработке
текущей бюджетной и налоговой политики, определении расходов на
80
общественные работы и другие местные программы обязательно учитываются
цели долгосрочного экономического развития.
При стратегическом планировании большое значение имеет работа
специалистов по развитию местных сообществ. Они играют ключевую роль в
формировании местных бюджетов, обсуждении общественных расходов и
способов финансирования общественного сектора. К сожалению, таких
специалистов пока нет в России. И необходимость их подготовки становится
все более очевидной9.
Наконец, стратегическое планирование предполагает активную роль
местных органов власти и общественности, которые задают основные
направления развития местного хозяйства.
Планирование
устойчивого
развития
является
прямой
противоположностью модели планирования реабилитации экономики, с одной
стороны. С другой стороны, она фактически является более развитой формой
модели стратегического планирования, ее разновидностью. Ключевая идея
планирования устойчивого развития заключается в том, чтобы предвидеть
возможные экономические удары, а не реагировать на уже случившееся.
Планирование устойчивого развития основывается на проактивном типе
реагирования местного сообщества и предполагает разработку различных
сценариев развития экономики с наихудшими и наилучшими результатами. Это
помогает местному сообществу мобилизовать внутренние и внешние ресурсы
для того, чтобы минимизировать отрицательное воздействие на местную
экономику со стороны внешней среды и использовать открывающиеся
возможности.
При планировании устойчивого развития важно оценить потенциал
всех секторов местной экономики, предусмотреть возможные закрытия
предприятий,
разработать
проекты
возрождения
экономического
потенциала, обеспечить организации и руководителей местного сообщества
информацией, необходимой для эффективной деятельности по разработке и
Филиппов Ю.В. Развитие местных сообществ: практика и теория. Нужна ли нам еще одна концепция, еще
одна профессия. – Вестник МГУ. Серия экономика. 1996. № 4.
9
81
реализации проектов экономического развития. Как правило, выполнение этих
задач осуществляется с помощью разнообразных структур. Это могут быть
специально создаваемые местные организации содействия экономическому
развитию или подразделения в составе местных администраций, например,
департамент планирования и развития10.
Изучая структуру экономики и взаимозависимость составляющих ее
отраслей промышленности, потенциал новых промышленных инвестиций,
планировщики призваны помочь местным должностным лицам выработать
политику стабилизации экономики. Долгосрочной целью такой политики
является защита экономической базы местного сообщества от непредвиденных
ударов. Заслуживает тщательного изучения опыт выкупа предприятий
рабочими, создания производственных кооперативов, создания корпораций по
развитию местных сообществ и другие новаторские подходы к решению
проблемы стабилизации экономики.
Разработка и реализация планов устойчивого развития экономики
осуществляется на основе принципа партисипативности, т.е. через широкое
вовлечение в этот процесс общественности. Поддержка местных инициатив,
исходящих
от
различных
групп
населения,
является
важнейшей
характеристикой данного подхода к планированию экономического развития
местного сообщества.
Таким образом, обе модели – стратегическое планирование и
планирование устойчивого развития – являются разновидностями организации
стратегического подхода в планировании. Но первая модель в большей мере
опирается на инициативы местных органов власти. Вторая реализуется в
условиях, когда существует готовность к развитию в местном сообществе.
Это предполагает высокий уровень активности местного населения,
развитые
социально-экономические
взаимосвязи,
наличие
активного
предпринимательства, а также между администрацией и населением (его
Подробно с вариантами организационных структур управления развитием см. в кн. : Филиппов Ю.В.,Авдеева
Т.Т., Пенюгалова А.В. «Как организовать развитие?». Краснодар. 1996. С.55-58
10
82
инициативными представителями) достигается общее
понимание целей и
задач развития.
Предложенная
типология
подходов
и
модели
планирования
представляют ценность в том отношении, что они дают возможность
критически оценить современное состояние практики плановой деятельности в
муниципалитетах и выбрать подход, наиболее предпочтительный с точки
зрения создания будущей системы управления развитием местного сообщества.
Управление – само по себе является ресурсом развития. Предложенный
подход, в основе которого лежит концепция самопомощи, подчеркивает
преимущества опоры на собственные силы, на внутренние импульсы развития
местного сообщества.
2 Факторы, определяющие потенциал развития местного сообщества
Содержание процесса стратегического планирования зависит от того, в
рамках какого подхода оно осуществляется. Вряд ли антикризисное управление
и планирование можно будет отнести к стратегическому, если оно
осуществляется в логике преактивного и реактивного типов реагирования. В
этом случае местная политика будет политикой технической помощи,
ориентироваться на поддержку местной экономики извне, а не на внутренние
источники и создание собственного потенциала развития. В отличие от этого
типа
стратегическое
планирование
в
рамках
осуществляется с использованием интерактивных
концепции
самопомощи
технологий и принципа
партисипативности. Это принципиально меняет содержание всего процесса
планирования. Оно соответствует логике проактивного и интерактивного
подходов к управлению развитием и направлено на формирование потенциала
развития. Потенциал развития местного сообщества становится целью и
одновременно средством ее достижения.
Представление о том, что считать потенциалом развития местного
сообщества, также заслуживает рассмотрения. Чаще всего потенциал развития
отождествляется с наличными ресурсами: как задействованными, так и
83
незадействованными (т.е. резервами), скрытыми ресурсами. Так,
например,
авторы методических рекомендаций по формированию концепции социальноэкономического развития муниципального образования дают следующее
определение:
«Социально-экономический потенциал муниципального образования –
категория, характеризующая возможности его развития при задействовании
всего комплекса территориальных ресурсов, использовании особенностей
существующей и перспективной структуры хозяйства, географического
положения в интересах повышения качества жизни населения, составляющего
местное сообщество»11. Авторы подразделяют социально-экономический
потенциал на три составляющих блока:
– блок
базовых
ресурсных
потенциалов
развития
(природно-
ресурсный потенциал, экономико-географический, демографический
потенциал),
–
блок
обеспечивающих
производственный,
потенциалов
развития
научно-инновационный,
(трудовой,
социально-
инфраструктурный),
– блок
потенциалов
готовности
к
социально-экономическим
преобразованиям.
Приведенная классификация представляет несомненный интерес. Особо
важным моментом является выделение в ней блока потенциалов готовности к
социально-экономическим
преобразованиям.
Авторы
справедливо
подчеркивают, что стартовое и конечное состояние потенциала различается,
тем
не
менее,
они
не
ставят
целью
стратегического
планирование
формирование самого потенциала. Т.е. потенциал выступает только как
средство. Речь идет об использовании имеющихся ресурсов. Однако проблема
ограниченности ресурсов становится все более острой. Поэтому недостаток
Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития
муниципального образования. М,. 2000. С.275
11
Алексеев О. Стартегическое управление в государственном и муниципальном секторе./Городское
управление.
11
84
приведенной классификации в том, что по сути она отражает логику текущего
управления,
когда
основными
вопросами
являются
экономическая
эффективность, отдача, экономический рост.
Таким образом, социально-экономический потенциал исследуется в тезаурусе
«экономического роста». Соответственно исходными посылками планирования
становятся сложившиеся тенденции, а не «сгибание тренда»; рост, а не
изменения; экономическая эффективность, а не улучшение условий жизни.
Алексеев О. (исполнительный директор Института муниципального и
регионального партнерства), излагает свою точку зрения по поводу методов
реализации стратегического подхода в государственном и муниципальном
управлении. На основе сопоставления различных подходов к планированию он
делает выводы, что:
− комплексное социально-экономическое планирование охватывало все
ресурсы (материальные, человеческие, природные и т.д.) и имело дело с их
использованием,
− программно-целевое управление – с приращением и акцентированным
использованием ресурсов,
− стратегическое направлено на включение в деятельность имеющегося
потенциала, перевода его в ресурсы.
Иными
словами,
в
ситуации
развития
возникает
необходимость
приращения ресурсов, т.е. включения эндогенного потенциала в новую,
более современную деятельность12.
Действительно, трудно предположить, что местное сообщество может
реализовать
некую
комплексную
программу
социально-экономического
развития, выделяя средства, достаточные для одновременного решения
проблем во всех сферах его жизнедеятельности. Такие попытки приводят к
тому, что «комплексные программы», порождая иллюзии развития, остаются
бумажной продукцией.
2000. № 4.
85
Поэтому всегда встает проблема выбора: в какой точке сконцентрировать
средства и усилия с тем, чтобы добиться максимальной отдачи. В рамках
концепции развития местных сообществ это в первую очередь человеческий
потенциал. Ресурсами развития могут быть также те, на которые сообщество в
состоянии воздействовать. Так, например, американский специалист по
развитию местных сообществ Том Гейгер отмечает, что перспективы развития
небольших сообществ зависят от доступности, по крайней мере, пяти ключевых
факторов развития. (рис. 2)13. Этот перечень не является бесспорным, он может
быть и другим, однако ясно, что эти факторы являются базой развития новых
видов деятельности в местном сообществе.
Знания
Телекоммуникации
Капитал
Потенциал
развития
Транспортные
коммуникации
Внешняя среда
бизнеса
Рис. 2 Факторы, определяющие потенциал развития местного сообщества
3 Структурная связь стратегических направлений развития
Один из наиболее трудных вопросов в планировании – это определение
взаимосвязи
13
и
взаимозависимости
стратегических
направлений,
т.е.
Гейгер Т. Развитие местных сообществ. Из материалов лекций, прочитанных в г.Краснодаре. Рукопись. 1998.
86
определение того, какое направление является базовым, а какое частным или
специфическим.
Попытаемся
пояснить,
как
может
быть
осуществлен
стратегический выбор. Предложенная ранее типологизация стратегий строится
основе двух критериев – «операционное поле» и «жизнеспособность». В
соответствии с первым критерием определяется пространство стратегического
планирования. В соответствии со вторым определяется тип реагирования
сообщества
на
изменения
(стратегическое
планирование
соответствует
проактивному типу реагирования). В качестве операционного поля может быть
одна из четырех подсистем местного сообщества: население, территория,
социальное
взаимодействие
или
психологическое
чувство
сообщества.
Ожидаемые изменения в одной из подсистем повлекут изменения и в других.
Иными
словами,
главная
задача
стратегического
планирования
заключается в том, чтобы, ограничивая операционное поле, свести его к
некоей точке. Эту точку можно условно назвать
«точкой развития»,
поскольку предполагается, что концентрация средств и усилий здесь
создает максимальный импульс для изменений в местном сообществе.
В то же время нельзя забывать о том, что местное сообщество является
единым организмом. В связи с этим даже точечное воздействие в одном
«операционном поле» вызывает определенные (позитивные или негативные)
изменения в других частях местного сообщества. Повысить экономическую
активность можно не только изменением налогообложения (составляющая –
социальное взаимодействие), но и, например, приданием городу более
привлекательного облика (составляющая - территория), или повышением
доступности образовательных услуг (составляющая - население).
С этих позиций мы можем характеризовать «точку развития» как
«сенсорную точку», поскольку сконцентрированное воздействие на нее
вызывает реакцию, не ограничивающуюся пространством операционного поля
(или одной составляющей местного сообщества).
87
Изложенный подход дает представление о стратегическом выборе,
имеющем
целью
формирование
потенциала
развития
местного
сообщества. При этом фактор и результат развития связаны прямой и обратной
связью. Например, если стратегической целью являются знания, капитал
(факторы, влияющие на потенциал развития), то это одновременно создает
возможности для повышения занятости и доходов. С другой стороны,
стратегия, ориентированная на занятость и доходы, одновременно создает
условия
для
наращивания
потенциала
развития.
Такое
представление
результатов и факторов развития является иллюстрацией проактивного и
интерактивного подходов к управлению развитием.
Таким образом, представление о «сенсорной» точке развития – очень
важный момент планирующей деятельности, поскольку помогает выбрать
основное стратегическое направление. Она является своего рода «клубком
Ариадны», помогает планировщику найти путь в лабиринте стратегий. В
конечном счете стратегическое планирование сводится к выбору ограниченного
числа
«сенсорных
точек»,
лежащих
в
определенном
ограниченном
«операционном поле». Это помогает добиться непротиворечивости, большего
соответствия целей и средств и способов их достижения, большего эффекта
мультипликатора.
В процессе стратегического планирования планировщик действует
подобно штурману, прокладывающему наиболее безопасный и короткий путь к
пункту
назначения
(цели).
Траектория
стратегического
планирования
прокладывается последовательно, выбор осуществляется по шагам. Из базовых
стратегий выбирается одна. В рамках этой базовой стратегии определяется одна
из частных стратегий. А затем в этом ограниченном операционном
пространстве осуществляется окончательный выбор «сенсорных точек» и
формулируется специфическая стратегия (рис.3).
Например, базовая стратегия поддержки предпринимательства
(операционное
поле
–
социальное
взаимодействие),
может
через
88
последовательно
реализуемые
частные
и
специфические
стратегии
воздействовать на потенциал развития местного сообщества в целом через
ключевые факторы развития – знания, капитал, внешнюю среду бизнеса,
телекоммуникации или транспортные коммуникации.
На примере стратегии поддержки предпринимательства рассмотрим, как
может быть выстроена траектория планирующей деятельности.
Общие базовые стратегии
Частныестратегии
Специфические стратегии
Рис. 3 Структурная связь стратегических направлений развития
Частными стратегическими направлениями в рамках выбранной базовой
стратегии могут быть следующие:
1 стратегия: Повышение эффективности существующих фирм
2 стратегия: Повышение способности «захвата долларов»
3 стратегия: Привлечение новых предпринимателей в базовые отрасли
4 стратегия: Поддержка создания местных предприятий
5 стратегия: Привлечение ресурсов региональных и федеральных программ
помощи или развития
89
Взаимосвязь базовой, частных и специфических стратегий в наиболее
развернутом виде представлена в таблице 4. Только на основе их постоянного
согласования можно вести деятельность по формированию потенциала
местного сообщества. Тогда в основе развития
будут лежать новые знания и
умения людей, либо изменения в капитале или исходный процесс изменений
целого ряда условий жизнедеятельности местного сообщества. Таким образом,
стратегическое
планирование,
интерактивный
типы
ориентированное
реагирования,
не
на
является
проактивный
простым
и
сводом
перспективных планов развития отдельных отраслей или территорий, а
представляет
собой
последовательность
процесс,
единая
взаимосвязанных
логика
шагов,
на
которого
каждом
определяет
из
которых
стратегический выбор предопределяется предыдущим шагом. Получается
определенная траектория. Она прочерчивается от общих (базовых) стратегий к
частным и специфическим (рис.4).
Базовые стратегии
Стратегия
обустройства
территории
Стратегия поддержки
предпринимательства
Стратегия
повышения
занятости
Развитие
человеческих
ресурсов
Частные стратегии
Повышение эффективности
существующих фирм
Специфические
стратегии
Рис. 4 Траектория стратегического планирования (критерий – «операционное
поле»)
Так, например, если из пяти частных стратегий будет выбрана первая
«Повышение эффективности существующих фирм», следующим этапом станет
определение специфических стратегических направлений и конкретных
проектов. На примере реализации стратегии «Повышение эффективности
90
существующих фирм» можно видеть, как она подразделяется на отдельные
специфические стратегические направления (проекты)– повышение качества
рабочей силы, освоение новых технологий и др. Сенсорными точками развития
являются знания, внешняя среда бизнеса (рис5).
Базовая стратегия
Стратегия
поддержки
предпринимательств
Тип реакции
Преактив
ный
Пеактивн
ый
Сенсорные точки
Проактив
ный
Интераак
тивный
Знания
Капитал
Телекомму
никации
Внешняя
среда…
Повышение эффективности
существующих фирм
Повышение
качества рабочей
силы
Освоение новых Формирование
благоприятной
технологий
внешней среды
Рис. 5 Траектория стратегического планирования (с учетом критерия
жизнеспособности)
Стратегическое
планирование
представляет
собой
сложный
процесс,
требующий высокого профессионализма. Все это требует определенных
предварительных
шагов,
тщательной
и
всесторонней
подготовки
к
91
осмысленным действиям. Необходимо обучение персонала местных органов
управления с целью освоения специфических навыков и умений, в частности,
умения творчески воспринимать и анализировать информацию, владения
логикой выработки и совместного принятия решений, умения сотрудничать с
населением и предпринимателями, с представителями различных местных и
внешних организаций и т.п. В основе планирующей деятельности лежит
простое правило: успех ждет того, кто понимает экономическое развитие
местного сообщества не как кампанию, а как свою убежденность в
необходимости этой долгосрочной деятельности.
92
Тема 3. Содержание и процесс стратегического планирования
1. Типология
существующих
планов
с
точки
зрения
взаимосвязи
как
процесса.
содержания и процесса.
2. Специфика
стратегического
Организационный
механизм
планирования
планирования
развития
местного
сообщества.
3. Технология создания системы стратегического планирования, разработки
и реализации
1. Типология существующих планов с точки зрения взаимосвязи
содержания и процесса
В российской практике не сложилось пока единой трактовки стратегического планирования. Стратегическим планом могут называть комплексный
долгосрочный план социально-экономического развития региона – объемный
документ советского стиля, в котором делается попытка рассмотреть, увязать,
количественно спрогнозировать, расписать по исполнителям все стороны
развития региона. В других случаях, напротив, предъявляется только краткая
записка,
содержащая
крайне
общие,
малоконкретные
суждения
о
предназначении города и перечень стандартных направлений развития. Между
этими крайностями можно расположить другие типы документов СЛАЙД 3.
Что
касается
процесса,
то
существующие
подходы
можно
условно
типологизировать следующим образом.
Административный тип – разработка выполняется узким коллективом
внутри администрации, общественность и стейкхолдеры в лучшем случае
информируются постфактум, а не вовлекаются в работу.
Технократический тип – среди разработчиков доминирует представление о
возможности нее детально и точно спрогнозировать и рассчитать, разработка
позиционируется как сугубо научная. Как правило, затягивается и не дает
результата.
93
Элитарный тип – к стратегическому планированию привлекается узкий круг
стейкхолдеров. Работа ведется замкнуто, результаты не публикуются, но
используются.
Популистский тип – акцент делается на РR, разработка стратегического плана
связывается с тем или иным политическим лидером, содержание намеренно
упрощается.
Популистский
I
II
Демократический
Прагматический
Комплексный
детальный план
Целевые
программы
Стратегический
план
Цель и
видение
Миссия
СОДЕРЖАНИЕ
Технократический
Элитарный
III
IV
Административный
Рисунок
1
–
Условная
типология
подходов
к
стратегическому
планированию
Прагматический тип – разработка подчиняется задаче уложиться в
определенные сроки, выдать документ заданной структуры и идет по жесткому
графику. Привлекаются профессиональные консультанты. Акцент делается на
документ. Даст результат, но не всегда глубокий. Демократический тип – в
94
работе
участвуют
гражданского
участников
профессионалы
общества,
процесса,
из
стейкхолдеры.
формирование
администрации,
Акцент
местного
представители
делается
сообщества,
на
развитие
его
новых
ценностей. Если воспользоваться предложенной на рисунке 1 шкалой, то, по
нашему мнению, наиболее эффективные с точки зрения позитивного
воздействия на социальное и экономическое развитие местного сообщества
подходы к стратегическому планированию следует искать во втором квадрате
вблизи центра координат.
2.
Специфика
стратегического
планирования
как
процесса.
Организационный механизм планирования развития местного сообщества.
Стратегический план определяет систему действий по достижению
желаемого состояния города. При этом должен сформироваться постоянно
воспроизводимый механизм стратегического планирования, основанный на
партнерстве властей, бизнеса и общества (рис. 2).
Видение
будущего +
набор
стратегических +
организагорода, цели и задачи программ и проектов (3-7 лет) ционные струкэкономического
и план мероприятий по туры
и
развития
города; реализации {2 года)
процедуры разранаправления
план
ботки,
деятельности и анализ
обсуждения,
ресурсов
реализации,
Стратегия (15-20 лет)
мониторинга
и
обновления
стратегии
планирования
Стратегический план
Механизм
стратегического планирования
Бюджет
города,
городская
инвестиционная
программа,
учитывающие
стратегические
приоритеты,
Действия
властей
и
других
стейкхолдеров
по
реализации
стратегии__________________
Рисунок 2 – Механизм стратегического планирования города
95
Этот механизм включает в себя не только тексты, но и организационные
структуры и постоянно воспроизводимые процедуры разработки, обсуждения,
реализации, мониторинга и обновления стратегии.
3Технология
создания
системы
стратегического
планирования,
разработки и реализации
Управление процессом стратегического планирования
Стратегическое планирование как особый процесс требует профессионального
управления, основанного на идеологии проектного подхода.
В обобщенном виде процесс стратегического планирования организуется в три
стадии и имеет 9 этапов (схема Брайсона).
Содержание работ на каждом из этих этапов представлено (на слайде, в таблице
1), где процесс создания системы стратегического планирования, разработки и
реализации стратегического плана отображен в разрезе направлений и
субъектов деятельности. Можно выделить четыре линии деятельности, равно
необходимые для успеха стратегического планирования. Они условно
обозначаются как Координация, Разработка, Экспертиза и Продвижение
(КРЭП).
Координация. Этим термином обозначена деятельность по управлению
процессом стратегического копирования, включая функции организации и
финансирования. Кроме того, в рамках координации происходит фиксация и
архивация
результатов,
а
также
нормативно-правовое
обеспечение
-
легитимизапия результатов каждого этапа и процесса в целом путем
оформлений документов соответствующего уровня – от протоколов заседании
до нормативных актов городской думы. В рамках координации соединяются
процессы:
− политического уровня – утверждение документов,
− методического – обучение и методическое обеспечение работы
экспертов и координаторов и
− рабочего уровня – фиксация результатов.
96
Субъектом данной деятельности становится координационный центр, создаваемый либо внутри администрации города, либо с се участием на базе
агентства развития пли исследовательской организации. В Санкт-Петербург
такая структура называлась «Проектное бюро «Стратегический план для СанктПетербурга» и была создана распоряжением губернатора на базе Леонтьевского
метра.
Разработка. Стратегический план разрабатывается стейкхолдерами при
поддержке экспертов. Это принципиально важно, и это требует специальных
усилий по организации творческого процесса выдвижения идей, обсуждения и
выработки согласованных решений самими стейкхолдерами. Для этого
создаются
тематические
комиссии,
объединяющие
стейкхолде-ров,
представляющих власть, бизнес и общество, в которых и происходит
разработка стратегического плана.
Экспертиза. Задача экспертизы – обеспечить условия для продуктивной
деятельности
стейкхолдеров,
предоставить
необходимый
исходный
фактический и статистический материал, создать творческую атмосферу в
процессе заседаний, зафиксировать и обработать результаты обсуждений, дать
оценку
выдвигаемым
проектам,
формализовать
процедуры
выбора
из
имеющихся альтернатив, подготовить проекты итоговых текстов разделов
стратегического плана. Субъектом экспертизы являются отдельные эксперты,
закрепленные за тематическими комиссиями, и экспертные группы, образуемые
для оценки проектов.
Работа по линиям «разработка» и «экспертиза» тесно переплетена и является
центральной для определения содержания стратегического плана.
Продвижение. Этим термином объединяется работа по информированию и
вовлечению стейкхолдеров и общественности в процесс разработки и
реализации стратегического плана, а также по маркетингу и презентации
стратегического плана и стратегических проектов. Без этой деятельности не
может быть
реализован
потенциал стратегического
планирования
как
инструмента формирования гражданского общества и местного патриотизма.
97
Без маркетинга и презентации план останется известным лишь небольшой
группе людей и не станет ориентирующим документом для инвесторов.
Поэтому необходимо определить субъекта, который будет специализирован на
данной деятельности. Это обычно группа специалистов, называемая, например,
группой РR-сопровождения.
На каждом этапе стратегического планирования необходимы согласованные действия по всем направлениям.
Исключение составляет нулевой этап – этап инициации, когда только возникает
идея и идет осознание необходимости разработки стратегического плана
города. Инициатива может исходить как изнутри самой администрации города,
так и извне, например, от представителей деловых кругов, общественности и т.
д. В процессе обсуждения этой идеи появляется инициативная группа,
состоящая из лиц, активно заинтересованных в разработке стратегического
плана, готовая принять на себя лидерство в этой деятельности и выполнить
координирующую функцию по отношению к другим участникам процесса
стратегического планирования.
На
подготовительном
этапе
в
задачи
инициативной
группы
входит
проектирование процесса стратегического планирования в городе, в том числе:
− изучение опыта стратегического планирования в других городах;
− определение методического подхода к разработке стратегического
плана;
− разработка положения о стратегическом планировании, определяющего статус и порядок утверждения стратегического плана;
− разработка системы управления стратегическим планированием.
От подготовки на этом этапе во многом зависит успех всей дальнейшей
работы над стратегическим планом. Здесь должна завершиться структуризация
деятельности
по
направлениям
(координация,
разработка,
экспертиза,
продвижение), начатая на этапе инициации.
Работа над внедрением стратегического планирования и созданием
стратегического плана должна быть осознана как особый проект, требующий
98
ресурсов, менеджмента, фиксации целей и методов измерения результатов.
Итогом реализации такого проекта должен стать перевод стратегического
планирования в регулярный стационарный режим. Для этого необходим
стартовый период, на котором создаются организационные структуры,
формируются и фиксируются основные принципы работы над стратегией и
проходит первый цикл стратегического планирования.
99
Тема 4. Технология разработки стратегии экономического развития
местного сообщества
4. Общая характеристика социальной технологии взаимодействия.
5. Методы вовлечения стейкхолдеров и общественности в процесс
стратегического планирования
6. Организационное оформление участников планирования ЭРМС.
Создание структуры управления планом.
1. Общая характеристика социальной технологии взаимодействия
Планирование, основанное на использовании социальной технологии
взаимодействия, рассматривается
как процесс построения социального
капитала. Этот подход называют «зонтичной концепцией стратегии». Он
призван обеспечить ценностную базу и рабочую основу для любых усилий по
применению
основанного
на
сопричастности
планирования.
Таковыми
являются:
− эффективные механизмы коммуникации,
− совместное лидерство и
− коллективная работа.
При этом органы местного самоуправления должны рассматриваться в качестве
составной
части
любого
основанного
на
сопричастности
процесса
планирования.
Социальный капитал – это термин, созданный Робертом Патнэмом для
описания «характеристик социальной организации, такой как уровень доверия,
нормы
и
взаимосвязанность
групп
людей,
которые
могут
повысить
эффективность общества через оказание содействия координированным
действиям».1 Роберт Патнэм провел обширные исследования на местах в
Италии для определения важности «гражданского местного сообщества» в
развитии успешно функционирующих институтов. После того как в 1970 г. в
Италии были созданы новые органы местного самоуправления для каждой
100
области,
Патнэм
и
его
коллеги
провели
двадцать
лет,
анализируя
эффективность этих новых органов местного самоуправления в контексте
различных
социальных
и
экономических
проблем.
Проведенные
ими
исследования обнаружили модели объединения, доверия и сотрудничества,
которые способствовали хорошему качеству управления и экономическому
процветанию.
Подобно иным формам капитала, социальный капитал производителен.
Когда результаты планирования, основанного на сопричастности, оказываются
успешными, т.е. достигаются некие конечные цели, которые не были бы
достигнуты в отсутствии этого процесса, тем самым делается вклад в
социальный капитал местного сообщества. Например, если два органа местного
самоуправления или более объединяются для создания механизма, который
может более эффективно удовлетворять их коллективные потребности, чем
механизм, который мог бы быть ими создан раздельно, социальный капитал
данного региона увеличивается. (ПОДРОБНЕЕ см. Наводим мосты, ч.1)
2. Методы вовлечения стейкхолдеров и общественности в процесс
стратегического планирования
Вовлечение
стейкхолдеров.
Под
термином
стейкхолдер,
заимствованном в английском языке, означающем буквально «человек,
сделавший ставку в игре», понимается человек или организация, чьи интересы
существенно связаны с данным городом и чьи ресурсы позволяют заметно
влиять на его развитие. Таких людей не так много, даже в больших городах;
обычно это те, кто входит в городскую элиту. Только добившись
заинтересованного участия в проектировании будущего развития и общей
договоренности между стейкхол-дерами можно надеяться на реализацию
стратегии.
Для вовлечения в процесс планирования стейкхолдеров необходимо их: а)
выявить, б) проинформировать, в) заинтересовать в участии.
Выявление стейкхолдеров.
Для выявления стейкхолдеров можно
провести анализ упоминаний лиц в прессе, воспользоваться готовыми
101
результатами изучения местных элит, рейтингами предприятий, провести
собственное исследование, например интервью по методу «снежного кома». В
результате должны быть составлены списки организаций и лиц, которых
необходимо вовлечь в работу над стратегией. Это руководители администрации
города, влиятельные депутаты, лидеры бизнеса - руководители отдельных предприятий и ассоциаций бизнеса, авторитетные эксперты, представители
политических партий, профсоюзов, общественных объединений, некоммерческих организаций. Причем среди стейкхолдеров есть и люди, живущие
вне города, - представители федеральных или региональных властей, лидеры
национальной
диаспоры,
руководители
концернов,
разместивших
или
рассматривающих возможности разместить производство в городе, - их тоже
необходимо вовлекать в планирование.
Информирование стейкхолдеров и приглашение к участию должно быть
персонифицированным, в процессе индивидуальной переписки и бесед.
Эффективным способом выявления и вовлечения могут стать интервью, в ходе
которых изучаются мнения стейкхолдеров о приоритетах развития, собирается
информация о людях и организациях, которых, по мнению интервьюируемого,
надо вовлечь в работу, создается позитивное отношение к разработке
стратегии. Индивидуальное информирование и приглашение к участию
целесообразно проводить на фоне кампании в СМИ, создающей фоновую
информированность о начале процесса стратегического планирования.
Информирование
надо
проводить,
апеллируя
к
потенциальным
интересам, которые данная группа стейкхолдеров может удовлетворить
участвуя в стратегическом планировании, указывая и те конкретные формы, в
которых стейкхолдеры смогут участвовать в работе. Так, представители
бизнеса, включающиеся в процесс разработки и реализации стратегического
плана,
получают
возможность
аргументировать
приоритетность
представляемых ими сфер и, соответственно, рассчитывать на совместные
действия с властями. Кроме того, разработка становится для них также
средством диалога со своими деловыми партнерами и конкурентами,
102
работающими в городе. Руководители администрации получают механизм
регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью,
механизм обратной связи, позволяющий ориентировать действия властей и
интересах общественно признанных целей и направлений. Стейкхолдеры,
представляющие общество, получают возможность непосредственного влиять
на выбор приоритетов и направлений развития, реализовать спой творческий и
гражданский потенциал.
Заинтересованность в участии стейкхолдеров будет обеспечена, если
будет создана атмосфера престижности участия в стратегическом планировании, проявлены способы, которыми стейкхолдеры смогут предъявить и
защитить свои интересы в процессе работы. Критичным условием является
демонстрация руководителями города заинтересованного участия в разработке,
присутствие главы города (а следовательно, и СМИ), других знаковых персон
на ключевых событиях процесса. В начале процесса должна быть вовлечена
критическая масса лидеров из разных сфер, которые займут посты
руководителей тематических комиссий. Хорошие результаты дает практика
паритетного руководства комиссиями представителями власти и бизнеса наличие двух соруководителей привлекает в комиссию людей из разных сфер и
ориентирует на диалог. Авторитет соруководителей комиссий должен стать
залогам готовности участвовать в работе других стейкхолдеров. Желательно
находить для лидерства в комиссиях нейтральные фигуры, не участвующие в
острых конфликтах, неизбежно существующих в любом городе.
Нужно уметь поддерживать творческую, благоприятную рабочую атмосферу в деятельности всех структур планирования, особенно тематических
комиссий, где проходит контакт стейкхолдеров и должны генерироваться и
обсуждаться новые идеи. Наиболее эффективно привлечение к работе с
комиссиями профессиональных специалистов - модераторов. На заседаниях
тематических комиссий проводится оценка и отбор проектов и других мер,
наиболее эффективно решающих задачи, определенные «деревом пеней» по
каждому из направлений плана. Прозрачная и публичная процедура отбора с
103
ясными
правилами
и
критериями,
с
участием
в
составе
комиссий
представителей всех заинтересованных организаций и целевых групп, а не
только лоббистов той или иной отрасли, позволяют сделать объективный
выбор.
Цели общественного участия
Помимо участия стейкхолдеров необходимо обеспечить и общественное
участие. Стратегический план города – документ, предусматривающий
преобразования
в
самых
разных
сферах
жизнедеятельности
города
(законодательство, транспорт, связь, промышленность, образование и др.),
которые в той или иной степени затрагивают интересы отдельных групп
горожан и население данной территории в целом. Если горожане не вовлечены
в разработку или хотя бы не проинформированы о ней, то реализация планов
будет существенно затруднена. Включение в стратегический план мер,
направленных на реформирование отдельных сфер городского хозяйства,
делает участие социально-активной части городского сообщества еще более
актуальным. Без формирования позитивного отношения горожан к проведению
реформ
и
вовлечения
отдельных
групп
городского
сообщества,
заинтересованных в изменениях, реформирование отдельных сфер городского
хозяйства невозможно.
На практике инициатором разработки стратегического плана города, как
правило, выступает местная администрация. Однако стратегический план не
относится к числу административных документов. Это скорее договор
общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и
общественные организации принимают на себя определенные обязательства по
совместному продвижению стратегических проектов и других мероприятий,
направленных на положительные преобразования на данной территории.
В стратегическом партнерстве, складывающемся в процессе создания
стратегического плана, участвуют
− городские власти,
104
− наиболее крупные и влиятельные организации, предприятия,
объединения,
− общественность и население.
Документ разрабатывается и реализуется всеми лицами, влияющими на
развитие города, с учетом интересов и при участии населения.
Вовлечение
в
процесс
стратегического
планирования
активной
части
городского сообщества позволяет сформировать цели, принятые и одобренные
всеми участниками работы.
Только
в
случае,
если
на
начальных
этапах
работы
процесс
стратегического планирования будет направлен на поиск общественного
консенсуса, на вовлечение в принятие решений широкого круга активных
лиц,
документ
не
останется
лишь
продуктом
воображения
или
волеизъявления городских властей.
Открытость разработки стратегического плана, максимальный учет
мнений специалистов и населения позволят принять сбалансированный
документ,
выбрать
наиболее
эффективные
решения,
поддерживаемые
городским сообществом.
105
Таблица 2 – Цели и формы работы с группами адресатов
Группа адресатов
Цели
Формы работы
Население города • Информирование
• Формирование
положительного
отношения к целям
стратегического
планирования
• Выявление
возможных проблем
• Профилактика
проблем
• Учет мнения
Ученые,
эксперты,
НКО,
общественные
организации
и
объединения,
органы
местного
самоуправления,
политические
партии и
движения
Представители крупного
и среднего
бизнеса,
ведущие
банковские
учреждения,
потенциальные
инвесторы
• Публикации в городских СМИ
• Серии интервью на городском радио
• Размещение информационных сюжетов
на ТВ
• Интерактивные теле- и радиодебаты
• Опросы общест венного мнения,
голосование по ключевым вопросам через
СМИ и Интернет
• Создание и обновление Интернет-сервера
• Работа общественных приемных,
«горячая» телефонная линия
• Общественные слушания
• Общественное представительство
в советах по принятию решений
• Информирование
• Участие в работе тематических комиссий
• Формирование
• Сбор, учет предложений и замечаний
положительного
• Проведение круглых столов, семинаров,
отношения к целям
конференций
стратегического
• Выступления на городских конференциях
планирования
и семинарах
• Установление
• Адресная рассылка документа и
обратной связи
информационных материалов
• Привлечение к
• Публикации в городских СМИ, деловых
участию в обсуждении, изданиях, издания городской администрации
принятии и реализации • Подготовка и демонстрация выставочной
документа
экспозиции «Стратегический план города»
• Учет мнения
• Создание и обновление Интернет -сервера
• Информирование
• Формирование
положительного
отношения к целям
стратегического
планирования
• Установление
обратной связи
• Привлечение участию
в обсуждении
документа
• Учет мнения
• Участие в работе тематических комиссий
• Проведение опросов через Интернет,
интервью
• Проведение «круглых столов», семинаров,
конференций
• Выступления консультантов на городских
конференциях и семинарах
• Адресная рассылка документа и
информационных материалов
• Публикации в городских и федеральных
СМИ, деловых изданиях
• Создание и обновление Интернет -сервера.
Интернет-страницы на английском языке
106
3. Организационное оформление участников планирования ЭРМС.
Создание структуры управления планом
Состав и структура органов стратегического планирования могут меняться в
зависимости от специфики города, его размеров и финансовых возможностей.
Главной задачей при создании организационной структуры стратегического
планирования представляется четкое распределение функций по разработке
стратегического плана и обеспечению его реализации между участниками этого
процесса.
Опыт
планирования
в
больших
городах
(Санкт-Петербург,
Новосибирск, Екатеринбург и др.) показал, что структура может быть
достаточно
сложной.
Исходя
из
этого,
в
качестве
типового
можно
рассматривать следующий вариант.
1. Генеральный совет стратегического плана - высший орган системы
стратегического планирования, отражающий интересы широких групп населения и включающий в себя ведущих стейкхолдеров - представителей
администрации, деловых кругов, общественных организаций и т. д.
Генеральный совет образуется на добровольной основе из представителей (как
правило, руководителей) предприятий и организаций, заинтересованных в
становлении процесса стратегического планирования в городе. Члены
Генерального совета, подписывая от имени своих организаций итоговый
документ, принимают на себя моральные обязательства по участию в его
реализации. На практике в состав Совета входят руководители администрации
города, федеральных организаций, городской думы, региональных структур,
Госдумы, представители деловых кругов, ассоциаций бизнеса, общественных
организаций, учреждений образования, науки и культуры. Рекомендуемая
численность Генерального совета – 90-100 членов. Главой Совета, как правило,
является глава города.
Основной задачей Генерального совета является политическая координация и
принятие ключевых решений, связанных с разработкой, утверждением и
реализацией стратегического плана. В его функции входит:
107
− утверждать основную цель и главные стратегические направления тана;
− утверждать стратегический план;
− утверждать ежегодные отчеты о ходе реализации стратегического
плана;
− принимать решения о необходимости корректировки или разработки
нового стратегического плана;
− принимать и изменять Положение о стратегическом планировании в
городе;
− принимать и изменять структуру органов стратегического планирования.
2. Исполнительный комитет стратегического плана (Совет по реализации)
Исполнительный
комитет
стратегического
плана
создается
как
орган,
руководящий работами по разработке и реализации стратегического плана. В
него входят глава города, руководители тематических комиссий и рабочих
групп по реализации стратегического плана, представители ключевых
департаментов администрации.
Основная задача Исполнительного комитета - обеспечить разработку и
реализацию стратегического плана. В его ведении:
а) подготовка для рассмотрения и утверждения на Генеральном совете:
− основной цели и главных стратегических направлений;
− базовой версии текста стратегического плана;
− ежегодных отчетов о ходе реализации стратегического плана;
− решений о необходимости корректировки или разработки нового
стратегического плана;
б) отбор мер и инвестиционных проектов, рекомендуемых для первоочередной
реализации;
в) рассмотрение проектов Плана действий администрации по реализации
стратегического плана;
108
г) рассмотрение отчетов рабочих групп о ходе реализации стратегического
плана;
д) рассмотрение полугодовых отчетов по результатам мониторинга реализации
стратегического плана;
с) утверждение методических документов, определяющих норядс действий в
рамках стратегического планирования, в частности Методик мониторинга
стратегического плана;
ж) принятие рекомендаций и обращений к участникам стратешчсскс го
партнерства, я том числе и к органам власти по поводу реализации
стратегического плана.
3. Тематические комиссии и рабочие группы по реализации стратегического плана
Тематические комиссии и рабочие группы и по реализации стратегического
плана обеспечивают разработку, реализацию, мониторинг, корректировку и
обновление
стратегического
плана
по
выбранным
стратегическим
направлениям. Образуются из представителей заинтересованных организаций.
Через членство в тематических комиссиях обеспечивается участие в разработке
и реализации стратегического плана стейкхолдеров, включая руководство
администрации города.
Рекомендуемая численность комиссии - от 10 до 30 профильных специалистов
из числа работников органов городского управления, представителей деловых
кругов, общественных организаций, ассоциаций, ученых, специалистовпрактиков. Руководство комиссиями наиболее эффективно осуществляется
двумя сопредседателями: один - представитель городской администрации,
другой – представитель бизнеса или общественной организации,
В задачи тематической комиссии входит:
109
− подготовка аналитических материалов для выявления основных проблем и приоритетов развития в соответствующей области / сфере жизнедеятельности города;
− разработка, обсуждение и согласование целей, задач и мероприятий
соответствующего раздела плана;
− представление подготовленного раздела плана (частной стратегии) на
обсуждение;
− организация выполнения предусмотренных планом мероприятий в
процессе реализации плана;
− ведение мониторинга реализации соответствующих разделов плана;
− подготовка предложений по корректировке и обновлению соответствующих разделов.
В задачи рабочей группы, образуемой для реализации определенной
− меры или проекта, входит:
− активизация и координация действии участников по продвижению
соответствующей меры;
− определение этапов реализации меры и фиксация результатов;
− и ведение мониторинга реализации меры по установленным индикаторам, а также оценка ее эффективности и адекватности, оценка необходимого
финансирования;
− подготовка и представление заявок на бюджетное финансирование
деятельности по реализации меры;
− и подготовка предложений в План действий администрации по реализации стратегического плана;
− и разработка предложений по корректировке меры, задач и целей плана.
4. Координационный центр стратегического планирования. Это может быть
уже существующая научно-консультационная или учебная организации,
специалисты которой постоянно работают с местными властями, или
110
специально созданный для работы над стратегией некоммерческий фонд. Такая
организация будет аккумулировать средства, необходимые для разработки
стратегического плана. Средства должна выделить местная администрация, а
также спонсоры из числа местных предприятий и предпринимателей.
Возможно получение и международной помощи на подобные разработки.
Возможен также и вариант, когда функции разработчика берет на себя рабочая
группа
(группа
стратегического
планирования)
из
числа
работников
администрации и привлеченных специалистов.
В задачи этого органа входит:
− обеспечение координации процесса разработки стратегического плана;
− обеспечение выполнения общего графика работы над стратегическим
планом;
− привлечение к работе над стратегическим планом специалистов и
стейкхолдеров;
− обеспечение непрерывности работы нал стратегическим планом на всех
этапах цикла стратегического планирования - разработка, реализация,
мониторинг, корректировка и обновление плана;
− подготовка аналитических материалов для выявления основных проблем и приоритетов развития в соответствующей сфере жизнедеятельности
города;
−
организация разработки, обсуждения и согласования целей, задач и
мероприятий по разделам плана и плана в целом;
−
представление подготовленных разделов плана на обсуждение и
утверждение;
−
поиск и привлечение инвестиций для реализации мероприятий и
проектов по реализации стратегического плана;
−
организация мониторинга реализации плана;
−
организация подготовки предложений по корректировке и обновлению
плана для обсуждения и утверждения;
111
−
обеспечение освещения работы над стратегическим планом СМИ.
Координационный
центр
должен
стать
сильной,
относительно
нейтральной и приемлемой для большинства стейкхолдеров площадкой, где
обеспечивается
привлечение
интеллектуального
потенциала,
способного
управлять процессом и порождать увлекательные и сильные идеи развития
города. Координационный центр должен вооружить тематические комиссии
информацией и методиками работы, направить туда модераторов, экспертов и
координаторов, которые обеспечат продуктивные обсуждения и фиксацию
выработанных идей и решений. Он выступает и как методический центр,
обучая координаторов, выдавая задания группам, обеспечивая соблюдение
общего графика, обмен информацией между тематическими комиссиями.
Центр организует деловые игры и конференции, где рождаются и обсуждаются
идеи развития города. На период разработки плана должны быть созданы
подразделения
центра,
объединяющие
координаторов
и
экспертов,
привлеченных к работе и отвечающих за подготовку версий текста стратегического плана на каждом этапе его разработки.
4. Первый этап планирования. Оценка современного состояния экономики и
определение тенденций развития сообщества. Анализ потребностей
сообщества
5. Второй этап планирования. Определение перспектив и возможных
вариантов развития.
Эти этапы рассматриваются в теме следующей лекции.
112
Тема 5. Анализ социально-экономического развития местного сообщества.
Информационная база местного сообщества
5. Анализ внешних условий развития местного сообщества
6. Анализ внутренних факторов развития. Оценка современного состояния
экономики и определение тенденций развития сообщества
7. Результаты анализа – выявление проблем и определение конкурентных
возможностей местного сообщества (SWOT-анализ)
8. Разработка сценариев развития
Стратегический
анализ
является
основой
для
последующего
выбора
небольшого числа приоритетных направлений и проектов, поэтому он очень
важен. Базой для стратегического анализа являются:
- традиционный статистический анализ;
- проведение консультаций с заинтересованными местными политиками,
ключевыми представителями местной администрации, бизнеса, экспертами в
форме совещаний, деловых игр, интервью;
- проведение опросов населения, в том числе молодежи.
Эти методы используются на предварительной стадии для накопления и
систематизации первичной информации.
Суть стратегического анализа - анализ конкурентоспособности местного
сообщества по отдельным факторам в сравнении с аналогами, соседями.
Главные выводы должны быть интегрированы в соответствии с принципами
SWOT-анализа. Используя этот метод, можно выявить, с одной стороны, собственные сильные и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой стороны,
определить возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. На
следующем шаге проводится классификация сильных и слабых сторон — на те,
которые могут быть наилучшим образом реализованы с учетом имеющихся
внешних возможностей, и те, которые нуждаются в укреплении или перестают
быть сильными с учетом внешних угроз. Главная задача стратегического
анализа - найти те сильные стороны, которые обеспечивают уникальность
113
конкурентных преимуществ с учетом благоприятных возможностей внешней
среды.
1. Анализ внешних условий развития местного сообщества.
Исследуются мировые, европейские, российские и региональные тенденции
как внешние условия, влияющие на развитие сообщества. Здесь дается прогноз
развития внешних систем, чтобы выявить возможности города в конкуренции
за инвестиции, оценить общий инвестиционный климат в регионе, возможные
рынки для продукции и услуг, на которых может специализироваться город.
Формулируются
особенности
внешних
условий,
наиболее
сильно
определяющие выбор направления развития города.
2.
Анализ внутренних факторов развития. Оценка современного
состояния экономики и определение тенденций развития сообщества
Дается интегральная диагностика состояния экономики города как системы и
ее отдельных подсистем. Описывается социальный комплекс как определяющий цели развития экономики (население, занятость, доходы, уровень
потребления, здоровье и окружающая среда, жилье и социально-психологический климат, социальная сфера). Выявляются и анализируются основные
межотраслевые комплексы (кластеры) с точки зрения перспективности их
развития в данном городе. Излагается состояние отраслей рыночной
инфраструктуры (торговля, биржи, банки, консультирование), а также условия
развития малого и среднего бизнеса. Изучается состояние городского хозяйства
и инфраструктуры (жилищное хозяйство, дорожная сеть, транспорт, связь,
водоснабжение и канализация, теплоснабжение, энергоснабжение) с целью
выявления узких мест, сдерживающих развитие перспективных кластеров.
Приводится описание вероятных сценариев развития экономики при разных
объемах
выделяемых
городских
ресурсов;
выявляются
проблемы
и
указываются действия властей, необходимые для их решения.
Описание в рамках каждого подраздела должно вестись в сравнении с
аналогами, конкурентами. Анализ следует выполнять по данным, как минимум,
за последние три года. Лучше, если этот период будет охватывать пять лет, а
114
также фиксировать базовый период, например, 1995 год. Кроме анализа данных
за прошлый период, необходимо формулировать ожидаемые будущие
тенденции.
2.1. Особенности экономико-географического положения и природные
ресурсы.
Местонахождение относительно крупных городов, областных центров,
соседних регионов, транспортных магистралей; величина территории города;
климатические условия; история, в том числе экономическая (краткий экскурс);
особые местные условия.
Оценка природных ресурсов: земельные ресурсы (имеются ли в городе
свободные земли, земли, пригодные для застройки, резервы земель; доля
муниципальных, государственных (субъектов Федерации и федеральных)
земель; проведена ли инвентаризация земельных ресурсов, определены ли
границы городской черты); водные ресурсы (текущая и перспективная оценка
водных объектов и их использования, качество водных ресурсов); минеральносырьевые ресурсы (имеющиеся полезные ископаемые, их потенциальные и
используемые запасы; экономическая ценность месторождения; возможности
использования в строительстве, промышленности, для нужд народных
промыслов и др., горнотехнические, экономические, экологические условия их
разработки); рекреационные ресурсы (наличие исторических памятников
международного,
федерального
и
местного
значения;
ландшафтно-
рекреационные комплексы федерального и местного значения. Результатом
опенки природных ресурсов должно быть определение приоритетов в
проведении ресурсной политики в городе, стратегии его экономического
развития, опенка получения финансовых ресурсов в качестве платы от
пользователей природными ресурсами и штрафов за их состояние.
2.2. Население, рынок труда и уровень жизни
115
Опенка демографического потенциала города проводится с целью выявления
тенденций изменения численности его населения, факторов, определяющих эти
изменения, проблем, требующих решения.
Показатели: общая численность населения; динамика численности населения;
возрастная и половая структура; доля населения и трудоспособном возрасте;
общий
уровень
рождаемости;
уровень
смертности;
уровень
детской
смертности; естественный прирост населения; миграция в город и из города,
основные направления миграционных потоков; миграция по категориям:
молодые люли, липа с высшим образованием; значительные этнические или
религиозные группы населения; плотность населения.
Оценка рынка труда и рабочей силы проводится для определения состояния
занятости и городе: вовлечение людей в трудовую деятельность, степень
удовлетворения их потребности в труде, обеспечение рабочими местами,
соответствие спроса и предложения рабочей силы по образовательному и
профессионально-квалификационному составу, безработица и имеющиеся
вакансии.
Оценка уровня жизни населения может быть выполнена на основании данных
о доходах, в том числе уровня заработной платы, а также расходах населения,
дифференциации населения по
уровню доходов, в том числе
ниже
прожиточного минимума. Оценка может быть произведена в сопоставлении с
соответствующими показателями по России и области.
2.3. Экономика, предпринимательство и хозяйственный климат
Анализ экономики города выполняется с целью: определения места города
в экономике региона (края, области); определения тенденций в формировании
эффективной многоукладной экономики города; определения изменений в
хозяйственной специализации и специализации промышленности города, в
сохранении или формировании нового функционального типа; получения
обшей опенки потенциала экономики с точки зрения адаптации к рыночным
условиям; выявления и оценки возможностей и конкурентных преимуществ
116
отраслей (объектов) экономики города с точки зрения достижения устойчивой
стабилизации и экономического роста, усиления самодостаточности и
комплексности развития его хозяйства; выявления ключевых проблем,
ранжирования их по остроте и значимости.
Основные показатели: удельный вес местного ВВП и численности занятых
в экономике в областных показателях; местный ВВП и его рост -официальные
данные плюс данные по теневой экономике (оценочно); местный ВВП на душу
населения и его рост - официальные данные плюс данные по теневой
экономике (оценочно); местный уровень инфляции; основные отрасли:
первичные (сельское хозяйство, рыбоперерабатывающая, лесная, добывающая),
вторичные (производственные), а также третичные (услуги) и динамика их
развития; виды народных промыслов на территории города, их исторические
корни.
Важным элементом анализа является определение градообразующей базы совокупности отраслей (объектов), определяющих роль (участие) города в
территориальном разделении труда или специализацию хозяйства города, в том
числе специализацию промышленности. Если градообразующую базу города
составляет одно (или два) предприятие, где занято 30 и более процентов
трудоспособного населения, такой город принято считать монопрофильным,
или моноструктурным.
Анализ предпринимательства может быть выполнен на основе следующих показателей: 10 крупнейших местных работодателей, включая городскую
или областную администрацию, военных (если уместно) и число занятых, а
также динамика изменения за последние 10 лет; новые предприятия - всего и по
отраслям; структура собственности; оценка уровня производительности труда,
инвестиционных планов, портфеля заказов (прогнозируемые и имеющиеся
заказы); экспорт по крупным предприятиям (как за пределами области по
России, так и за границу); незагруженные мощности местного бизнеса;
названия, размер, состав клубов или ассоциаций предпринимателей.
117
Анализ роли малого бизнеса в экономике города может быть выполнен с
использованием следующих показателей: удельный вес зарегистрированных
предприятий малого бизнеса в общем количестве зарегистрированных
предприятий, удельный вес объема работ (услуг) малых предприятий в общем
объеме работ (услуг), удельный вес численности работающих в малом бизнесе
в общей численности работающих, доля поступлений налогов и платежей в
бюджет от деятельности малых предприятий и др.
Необходимо выполнить анализ хозяйственного климата, под которым
понимается комплекс экономических и административных условий для
хозяйственной деятельности, включающий условия входа на рынок, налоговый
и инвестиционный климат, доступность подготовленной рабочей силы и т. п.
Хозяйственный климат влияет на развитие деловой активности, и именно он
определяет инвестиционную привлекательность городской экономики. При
этом законодательная и исполнительная власти играют решающую роль в
установлении правил деятельности для предпринимателей.
В результате анализа экономики, предпринимательства и хозяйственного
климата в городе должна быть дана оценка потенциала экономики,
предпринимательства, ключевых проблем, а также конкурентных преимуществ,
сильных и слабых сторон.
2.4. Социальная сфера.
Целью проведения анализа социальной сферы является выявление
диспропорций
в
развитии
социальной
сферы.
Эффективность
функционирования социальной сферы в городе может оцениваться как
количественными, характеризующими состояние материально-технической
базы, так и качественными показателями, характеризующими влияние
социальной сферы на качество жизни в том или ином городе. Целесообразно
учитывать степень удовлетворения потребностей жителей в количестве и
качестве услуг, предоставляемых социальной сферой (Здравоохранение, наука
и образование, Культура и спорт) Оценивается наличие возможностей для
удовлетворения физических, культурных и духовных потребностей населения.
118
2.5. Инфраструктура.
Жилищно-коммунальное хозяйство: характеристика видов жилья (ветхость,
благоустроенность и т. п.); состояние рынка жилья, развитие риэлтерских
компаний, ипотечного кредитования; потребность в улучшении жилищных
условии; развитие системы жилищно-коммунального обслуживания.
Водоснабжение: источники, проектная мощность водозаборных сооружений, протяженность водозаборных сооружений, очистные сооружения,
степень износа основных фондов.
Протяженность и состояние (степень износа) канализационной сети.
Источники тепловой и электрической энергии, наличие и специализация
котельных (на угле, газовые), протяженность тепловых и энергосетей.
Транспорт: система транспортного сообщения с крупными городами и
районами области или соседними регионами; наличие на территории
собственных транспортных узлов; крупные грузовые и пассажирские транспортные предприятия (количество и марки подвижного состава, пассажиро- и
грузооборот); состояние дорог.
Связь: количество предприятий связи общего пользования; виды услуг,
предоставляемых предприятиями связи; почтовая связь, сотовая телефонная и
пейджинговая связь.
Экология и развитие территории: оценка уровня загрязнения территории;
состояние отрасли по переработке твердых бытовых и промышленных отходов,
канализационных стоков и очистки питьевой воды; наличие природных парков,
возможностей организации природного и спортивного туризма.
Наличие свободных земельных участков и цена продажи или арендная
плата за кв. м (гекктар): бизнес-парка; завода; офисного помещения; магазина;
рекреационного заведения и др. Наличие свободных помещений и цена
продажи или аренды за кв.м: бизнес-инкубатора; завода; офиса; магазина;
рекреационного заведения; центра конференций и бизнес-центра и др.
Деловая инфраструктура: наличие и масштабы финансово-кредитных
учреждений (банки, инвестиционные фонды, финансовые компании, биржевые
119
и брокерские конторы и т. д.), юридических, страховых, рекламных,
маркетинговых компаний; консалтинговых агентств и агентств недвижимости;
девелоперских,
архитектурных,
строительных
компаний,
турагентств
и
предприятий гостиничной сети; наличие инфраструктуры поддержки малого
предпринимательства.
2.6. Городская (муниципальная) собственность.
Анализ и перспективы городской (муниципальной) собственности: список
всех
фондов
(земля,
здания,
предприятия),
которыми
администрация
располагает в городе, включая: информацию о том, владеет ли полностью или
частично (если частично, привести прочих собственников и долю каждого из
них); ежегодные затраты на собственность и операции с ней и доход,
получаемый от эксплуатации этой собственности, и, следовательно, выделяемая
субсидия; причины владения данными фондами; доводы в пользу продолжения
владения данными фондами; стратегия выхода из владения; текущая стоимость
(оценочно); предполагаемые трудности с передачей имущества другому
владельцу.
2.7 Система городского (муниципального) управления.
Характеристика современного статуса города в соответствии с федеральным,
областным, специальным местным законодательством и т. п. Распределение
полномочий между местной законодательной, исполнительной властью.
Политические силы, представленные в местном парламенте. Городская
администрация
департаментов
(действующая
и
численность
и
планируемые
персонала
в
изменения):
каждом
из
них;
список
схема
организационной структуры; список предпринятых действий, основные
текущие проекты.
Характеристика прочих местных организаций: список прочих городских
организаций, таких как Торгово-промьшленная палата, отраслевые торговые
палаты, ведущие профсоюзы, ассоциации местных предприятии, клубы предпринимателей и бизнесменов, клубы экспортеров, местные организации но
развитию туризма, торговые центры, центры инноваций, центры-инкубаторы,
120
факультеты вузов, бизнес-школы, отделения РАН, частные консалтинговые
фирмы и т. д., с предоставлением информации об их бюджетах, численности
персонала, дате основания, целях деятельности, успехах в деятельности.
3. Оценка современного состояния экономики и определение тенденций
развития сообщества. Результаты анализа – выявление проблем и
определение конкурентных возможностей местного сообщества
(SWOT-анализ)
В данном разделе представляются результаты анализа статистических данных,
проведенных интервью, опросов, фокус-групп. Главные выводы могут быть
интегрированы в соответствии с принципами SWOT-анализа (от англ. strengthсила, weakness - слабость, opportunities - возможности и threats - угрозы).
Используя этот метод, можно выявить, с одной стороны, собственные сильные
и слабые стороны (внутренняя среда), а с другой стороны, определить
возможности и угрозы, содержащиеся во внешней среде. Анализ внутренней и
внешней среды выполняется по определенным факторам. Существуют
различные подходы к классификации этих факторов; например, можно
использовать такой список групп факторов:
− экономические и финансовые;
− демографические;
− технологические;
− социальные и культурные;
− пространственные и экологические;
− законодательные и регулятивные;
− управленческие.
Этот список не является исчерпывающим и может быть модифицирован в
соответствии со спецификой города.
SWOT -анализ должен обобщать важнейшие результаты статистического
анализа, консультаций с ключевыми фигурами города, опросов населения и
сравнения с конкурентами. Следовательно, его надо использовать для
выявления наиболее значимых и вероятных факторов из возможного широкого
перечня.
121
С целью выявления таких факторов можно использовать следующий
метод. Все факторы (как внутренней, так и внешней среды) нумеруются (в
нашем примере их 6) и оцениваются по критериям значимости для города
(например, по 5-балльной шкале) и вероятности воздействия фактора (от 0 до
1). На пересечении строк и столбцов указываются номера факторов (табл. 1).
Все малозначимые и маловероятные факторы (попавшие, например, в
выделенную зону) могут быть исключены из дальнейшего рассмотрения как не
имеющие практической значимости.
Таблица1 - Распределение факторов по значимости и вероятности воздействия
Значимость
5
4
3
2
1
Вероятность
0,8 - 1.0
0.6-0,8
№4
0.4 - 0,6
№5
0,2-0,4
№6
№3
№2
№1
0-0,2
Ключевые факторы внутренней и внешней среды заносятся в соответствующие
таблицы (табл. 2 и 3).
Таблица 2 - Преимущества и недостатки города
Фактор
Преимущества
Недостатки
№4
№4-П
№4-Н
№5
№ 5-П
№5-Н
Таблица 3 - Тенденции, создающие благоприятные возможности или
потенциальные опасности для развития города
Сфера
Благоприятные
возможности
Потенциальные опасности
№3
№3-П
№3-Н
№6
№6-П
№б-Н
Таблица 4 - Матрица SWOT-анализа
122
Возможности
№ 3-П
№6-П
Опасности
№3-Н
№6-Н
Преимущества
№ 4-П №5-П
ПОЛЕ 1
Преимущества и возможности
ПОЛЕ 2
Преимущества и опасности
Недостатки
№4-Н №5-Н
ПОЛЕ З
Недостатки и возможности
ПОЛЕ 4
Недостатки и угрозы
После того как конкретный список основных преимуществ и недостатков,
благоприятных возможностей и потенциальных угроз составлен, необходимо
установить связи между ними (табл. 4.).
Па пересечении блоков образуется четыре поля. На каждом из полей
необходимо рассмотреть все возможные парные комбинации и выделить те,
которые должны быть учтены при разработке стратегии разлития города.
В отношении тех пар, которые были выбраны с поля 1, следует разрабатывать стратегию по использованию преимуществ для того, чтобы получить
отдачу от возможностей, которые появились во внешней среде. Для тех пар,
которые оказались на поле 3, стратегия должна быть построена таким образом,
чтобы за счет появившихся возможностей попытаться преодолеть имеющиеся у
территории недостатки. Если пара находится на поле 2, то стратегия должна
предполагать использование преимуществ для устранения опасности. Для пар,
находящихся на поле 4, должна быть выработана такая стратегия, которая
позволила бы как избавиться от недостатков, так и попытаться предотвратить
нависшую опасность.
4. Определение «точек роста», разработка сценариев развития.
Информация, полученная в процессе проведения стратегического анализа,
используется для определения так называемых «точек роста» города. Точками
роста могут быть отрасль, предприятие, проект, позволяющие удовлетворить
растущую потребность и способные инициировать долгосрочное развитие
городской инфраструктуры (дорога, образование, теле- и инфокоммуникации),
смежных отраслей и малого предпринимательства, дать дополнительные
доходы в бюджет, создать новые рабочие места.
123
При этом «точка роста» определяет направленность, отраслевую ориентацию возможных сценариев развития города. Возможны сценарии двух
типов.
- Сценарии развития внешних условий. Строятся на основе гипотез о
полярном развитии ряда внешних факторов, находящихся вне контроля города:
например, падение цен на сырье (промышленное или сельскохозяйственное),
прокладка нефтепровода или федеральной дороги, введение протекционистской
государственной политики, изменение отношений с пограничной страной и т.
п. Такие сценарии позволяют:
а) более продуктивно формировать представление о поле возможностей и
угроз для развития города;
б) проверять в дальнейшем выдвигаемые проекты и приоритеты на
устойчивость и рискованность при различных вариантах развития внешних
условий.
Сценарии развития города при преобладании той или иной функции или
отрасли. Такие сценарии позволяют лучше понять социально-экономические
последствия реализации проектов, нацеленных на развитие определенных
видов
деятельности.
Для
каждого
сценария
должны
быть
указаны
преимущества, недостатки, риски.
124
Тема 6. Определение целей и направлений развития местного
сообщества. Разработка базовых стратегий
5. Представление о будущем: логический и социальный аспекты
6. Методы и средства конструирования будущего
7. Предвидение будущего в различных технологиях исследования
8. Разработка видения будущего в цикле стратегического планирования.
Требования к иерархии целей.
1. Представление о будущем: логический и социальный аспекты
Видение будущего – это умственная картина будущего, или, другими
словами представление о будущем.14
Будущее же считается чем-то очевидным и само собой разумеющимся:
это то, что будет существовать или происходить после того времени, в которое
заходит речь о будущем и которое считается настоящим15.
Различаются логический (или физический) и социальный аспект понятий
времени.
Логический
предполагает
какие-то
эмпирические
(наблюдаемые,
физические) события и их последовательность в качестве опорных точек для
абстрагирования, осознания и измерения времени, но сами эти события не
являются объектами исследования.
Социальный предполагает, что время как-то осознается людьми,
принимается во внимание и измеряется, но внимание ориентируется на
реальную жизнь людей во времени.
В логическом (или физическом) аспекте вводятся и употребляются
понятия одновременности, и последовательности событий во времени (раньше,
Философский энциклопедический словарь/Редакторы: Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева,
В.А.Лутченко. М.:ИНФА-М, 2002. Толковый словарь русского языка/Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. 3е изд., 1996
15
Линч К. Образ города / Пер. с англ. В.Л. Глазычева; Сост. А.В. Иконников; Под ред А.В.
Иконникова. М.: Стройиздат, 1982. Дмитриевич Б. Возникновение и применение образов (Как образы
появляются? Кто образы использует?)// Художественный журнал, 2000. № 40
14
125
позже). В разговорной практике, когда говорят о прошлом, имеют в виду
события, имевшие место до времени, в которое говорят о прошлом и которое
считают настоящим, а, говоря о будущем, имеют в виду события после этого
настоящего. При этом смысл временных понятий зависит от ситуации.
Прошлым может быть вчера, прошлый год, прошлое столетие. Будущим может
быть завтра, будущий год, будущее столетие. Настоящим может быть сегодня,
текущий год, текущее столетие. В таком словоупотреблении термины времени
обозначают именно время. Будем в таком случае говорить о прошлом,
настоящем и будущем времени или о физическом прошлом, настоящем и
будущем.
Для отношения прошлого, настоящего и будущего в социальном смысле
мало сказать, что они следуют друг за другом во времени. Тут предполагается
некий эмпирический субъект, который живет во времени, осознает свою жизнь
во временном аспекте и как-то учитывает это в своей жизнедеятельности.
Таким субъектом является человек и объединение людей, живущее как единое
целое. Это социальный субъект. Для него прошлое, настоящее и будущее суть
его жизнь в различные периоды времени, а не сами эти периоды времени как
таковые.
Это его состояния в физическом прошлом, настоящем и будущем.
Различия этих состояний определяется не периодами времени, а факторами
жизни социального субъекта. Он осознает свою жизнь, используя понятия
времени, осуществляя деление времени и измеряя время. Но деление времени
этим субъектом на прошлое, настоящее и будущее определяется не часами и
календарем, а этими эмпирическими факторами. Оно может совпадать с
календарными датами и может специально к ним приурочиваться, но как
символическое явление или случайное совпадение.
Исходным для понимания социально прошлого, настоящего и будущего
является понимание настоящего. Для социального субъекта физическое
настоящее не есть лишь миг, не имеющий протяженности. Для него это —
протяженный временной интервал, в котором он рассчитывает и совершает
126
свои действия так, как будто время не уходит в прошлое и не приходит из
будущего, как будто время есть нечто застывшее. Эту свою жизнь он считает
настоящим по отношению к тем событиям в физическом прошлом, о которых
он помнит или узнает от других, но которые не принимает в расчет в
настоящем, а также по отношению к событиям, которые мыслимы в
физическом будущем и с которыми он тоже не считается как с реальностью в
его настоящем. Для него настоящее время неразрывно связано с его
определенным состоянием, определенным образом его жизнедеятельности.
Именно факторы этого состояния определяют границы его социального
настоящего в физическом времени.
Социальным прошлым для данного социального субъекта является его
состояние в физическом прошлом, которое уже не включается в его социальное
настоящее, а социальным будущим — его состояние в физическом будущем,
которое еще не включается в его социальное настоящее, но предполагается, что
оно придет на смену ему.
Социальное
совокупностей
будущее
факторов.
данного
К
первой
субъекта
есть
совокупности
результат
относятся
двух
факторы
социального настоящего, материал субъекта и объективные социальные
законы. С этой точки зрения, социальное будущее есть реализация тенденций и
потенций настоящего. В этом и только в этом смысле будущее предопределятся
настоящим. В этом и только в этом смысле будущее предсказуемо научно с
высокой степенью обоснованности.
Ко второй группе факторов относятся такие факторы, которые не зависят
от настоящего и не содержатся в нем. Их невозможно обнаружить путем
анализа настоящего, поскольку их там вообще нет. От этих факторов зависит
то, в какой мере, и в какой форме реализуются потенции и тенденции
настоящего, как будет жить материал настоящего, в какой форме проявляются
объективные социальные законы. В этом смысле будущее не предопределено
настоящим и не может быть предсказано научно.
127
По мере прохождения физического времени социальное настоящее
сдвигается
в
физическое
будущее.
Интервал
физического
будущего,
включаемого в настоящее, может увеличиваться. Это означает, что люди все
дальше и дальше заглядывают в физическое будущее, все больше в своей
жизнедеятельности ориентируются на предполагаемые в будущем события, в
наступлении которых они более или менее уверены. Они как бы устремляются
в будущее. Для них ход исторического процесса как бы ускоряется. Но
возможно и такое, что по мере перемещения социального настоящего в
физическом
времени
граница
физического
прошлого,
включаемого
в
социальное настоящее, остается той же или сдвигается настолько медленно, что
расширение социального настоящего происходит в основном за счет
физического прошлого. Ход исторического времени как бы замедляется.
Возможно даже такое, что в настоящее начинают включать факторы еще более
отдаленного прошлого, и тогда социальное настоящее как бы устремляется в
прошлое. Возможно также такое, что у людей вообще не появляется или
исчезает отношение к своему социальному бытию как к бытию в социальном
времени. Их жизнь при этом есть бытие в бесконечно (в их восприятии)
длящемся социальном настоящем. В этом случае возникает ситуация, которую
можно считать остановкой исторического времени для данной человеческой
общности. Физическое время при этом проходит, но люди не переживают свою
жизнь как ориентированную во времени в будущее.
В том, о чем шла речь, никакого ускорения, замедления, остановки и
обратного хода физического времени не происходит. Тут в жизни социальных
субъектов происходит нечто такое, что связано с их памятью о прошлом, со
способностью сохранять традиции и избегать новшеств, со способностью
предвидеть
будущие
события
и
последствия
своей
деятельности,
со
способностью считаться с ними в их настоящем. Это происходит в их
социальном
настоящем,
которое
может
охватывать
жизнь
множества
поколений в течение десятилетий, столетий и порою тысячелетий.
128
Возврат в физическое прошлое логически (а значит и эмпирически, в
реальности) невозможен. Время необратимо: если некоторый момент или
интервал
времени
следует
за
другим
относительно
любого
способа
установления временного порядка событий, то невозможно, чтобы их
отношение переменилось на противоположное относительно какого-то способа
установления временного порядка событий (отсчета времени). В социальном же
настоящем для данного социального субъекта возможно оживление и
возрождение явлений, которые считались явлениями социального прошлого,
так что эволюция этого субъекта воспринимается как устремленность в
социальное прошлое16.
Таким образом, определение видения будущего трактуется по-разному,
можно привести следующее: видение будущего – это умственная картина
будущего, или, другими словами представление о будущем. Особый интерес
представляет 2 подхода: логический (предполагается последовательность
событий, осознание и измерение времени) и социальный (время как-то
осознается людьми, принимается во внимание и измеряется, но внимание
ориентируется на реальную жизнь людей во времени). Второй аспект наиболее
интерес к планированию социально-экономического развития, так как эти
изменения должны происходить в людях.
2. Методы и средства конструирования будущего
В исследовании будущего применяется обширный и многообразный
арсенал научных методов, специальных методик, логических и технических
средств познания. Основные методы прогнозирования сводятся к следующим:
- экстраполяция;
- моделирование;
- сценарии будущего;
- экспертные оценки.
Зиновьев А. Понимание будущего//
URL: http://www.situation.ru/app/rs/lib/russ_tragedy/russ_tragedy4.htm
16
129
Рассмотрим приведенные выше методы. Каждый из этих методов
прогнозирования будущего имеет свои достоинства и недостатки.
Экстраполяция. Точность экстраполяции, например, резко убывает по
мере продвижения в будущее, которое никак не может быть простым
количественным продолжением настоящего.
Экспертные оценки являются довольно таки надежным методом
прогнозирования при условии, что она опирается на верные теоретические
представления, об объекте, использует результаты, полученные с помощью
других методов, и дает этим результатам правильную интерпретацию.
«Прогностическая модель
модель
–
объекта
прогнозирования,
исследование которой позволяет получить информацию о возможных
состояниях объекта в будущем и (или) путях достижения этих состояний».
Однако, моделирование сложных объектов очень трудоемкое мероприятие,
требующее серьезных исследований, как правило, в течение достаточно
долгого периода времени и систематическую корректировку модели, часто
содержащей многие показатели.
Написание сценария – это метод, который пытается установить
логическую последовательность событий, чтобы показать, как, исходя из
существующей ситуации, может шаг за шагом развертываться будущее
состояние. По сути, этот метод близок к методу экспертных оценок, но при
этом сочетает в себе системный подход, присущий моделированию.
В зависимости от того, какая задача решается в первую очередь,
различают два вида прогнозирования:
1) исследовательское (поисковое);
2) нормативное.
Формирование прогноза объективно существующих тенденций развития
на основе анализа исторических тенденций называется исследовательским
прогнозированием. Этот вид прогнозирования основан на использовании
принципа инерционности развития, при котором ориентация прогноза во
времени
происходит
по
схеме
«от
настоящего
–
к
будущему».
130
Исследовательский прогноз – это картина состояния объекта прогноза в
определенный момент будущего,
полученная в результате рассмотрения
процесса развития как движения по инерции от настоящего времени до
горизонта прогноза. Прогнозирование тенденции развития объекта прогноза,
которые должны обеспечивать достижение в установленный момент будущего
определенных
социально-политических, экономических и других целей,
называется нормативным. В этом случае ориентация прогноза во времени
происходит по схеме «от будущего – к настоящему».
Таким
образом,
представлении
о
из
разнообразных
будущем
методов
(экстраполяция,
прогнозирования
моделирование,
в
сценарии
будущего, экспертные оценки) к разработке видения приемлем метод
написания
сценариев.
Этот
метод
пытается
установить
логическую
последовательность событий, чтобы показать как исходя из существующей
ситуации, можно шаг за шагом развертываться будущее состояние.
3. Предвидение будущего в различных технологиях исследования
Стремление заглянуть в будущее было присуще людям всегда. Не менее
сильным было и желание воздействовать на это будущее. Однако делалось это
в разное время по-разному. Можно выделить четыре вехи в предсказательной
деятельности человека: прогнозирование, планирование, футурология, форсайт.
Эти подходы имеют строгую периодичность и логику развития, которые в
литературе, как правило, не рассматриваются.
Под прогнозированием понимается вид деятельности по определению
будущих тенденций развития изучаемой системы на основе анализа ее
состояния в прошлом и настоящем. Под планированием понимается
деятельность по разработке планов, определяющих будущее состояние
системы, и решений по обеспечению выполнения принятых планов17.
Футурология – это область знаний по определению перспектив будущего
17 Электронный словарь// URL: http://www.glossary
Электронный словарь: URL: http:// www.slovari.yandex.ru
131
развития общества. Форсайт – это особая технология предвидения будущего
развития системы, сопровождающаяся мерами по обеспечению движения
общества по выбранной траектории на базе общественного консенсуса. Все
рассмотренные термины имеют свои англоязычные названия: прогнозирование
– forecasting, планирование – planning, футурология – futurology, форсайт –
foresight18.
Исторически
прогнозирование.
первым
способом
Сейчас
трудно
предвидения
точно
будущего
датировать
является
возникновение
прогнозирования как такового, но в своей современной форме оно стало
развиваться в начале 20 века, когда начинается становление системы
народнохозяйственного планирования. Следом система планирования начинает
формироваться
и
в
других
странах
под
названием
государственного
программирования. Нельзя сказать, что макроэкономическое планирование уж
очень сильно опиралось на существующие технологии прогнозирования, но
связь между двумя формами предвидения была все же вполне ощутимой.
Параллельно шло развитие методов корпоративного планирования, которые в
гораздо большей степени были связаны с прогностикой.
В 1943 г. немецкий социолог О.Флехтхейм ввел в оборот термин
«футурология», который свое современное звучание приобрел только в конце
60-х годов, когда данное направление стало активно себя проявлять в лице
отдельных
оригинальных
мыслителей-футурологов.
Сегодня
данное
направление продолжает развиваться, однако оно по-прежнему имеет ярко
выраженную индивидуальность: футурологические картины приобретают
популярность благодаря талантливости своих создателей, которые могут
доносить свои идеи в доступной форме.
Почти сразу за рождением футурологии начинается становление
технологии
форсайта.
Так,
в
1950-х
годах
начинается
разработка
корпоративных форсайтов в лице «Рэнд Корпорейшн», а к концу 20 века
Третьяк В.П. Формирование Форсайтов//В сб.: Наука. Инновации. Образование. Выпуск 2. М.: Языки
славянской культуры. 2007
18
132
методология форсайта окончательно оформилась в своем современном виде.
Наиболее передовые страны используют форсайты в качестве идеологического
инструмента по настройке общества на определенную траекторию развития.
Чтобы лучше понять смысл столь жесткого утверждения, следует
рассмотреть различия между всеми четырьмя технологиями предвидения. При
этом сразу следует оговориться, что грубое противопоставление различных
видов технологий предвидения неправомерно, прежде всего, из-за своих
генетических связей. Например, не будет ошибкой сказать, что форсайттехнология не могла бы возникнуть без футурологии. Именно футурология со
своим глобальным видением будущего стала философской и методологической
основой форсайта. В то же время форсайт по своей сути является
модифицированной и сильно преобразованной технологией планирования с
учетом новых веяний в науке и обществе. Иными словами, форсайт – это
планирование на новом этапе развития общества.
Одной из характеристик технологий предвидения является их влияние
на будущее. Сначала развивается прогностика, результаты которой пассивно
отражают сложившиеся тенденции. Здесь либо тенденции предсказаны, верно,
и прогноз сбывается, либо тенденции меняются, и прогноз оказывается
ошибочным. Никакого воздействия на реальный ход событий прогноз, как
правило, не оказывает. При переходе от прогнозирования к планированию
повышается активность вмешательства в будущее. Плановые показатели
являются либо обязательными для выполнения, либо фигурируют в качестве
важных ориентиров, к которым следует стремиться. Поэтому и сами планы
могут
количественно
не
совпадать
с
реальностью,
но
качественное
расхождение между ними, как правило, не наблюдается. Как правило, срыв
плана влечет за собой санкции в отношении нарушителя плановой дисциплины.
Однако усложнение социально-экономической жизни привело к тому, что
прогнозировать события в условиях потока инноваций стало практически
невозможно. В этом случае необходимы другие методы прогнозирования,
основанные
на
интуитивном
озарении.
В
таких
обстоятельствах
133
активизируются футурологические прогнозы, которые, сами по себе не влияют
на грядущие события. Либо футуролог угадывает будущее и его предсказания
сбываются, либо он ошибается, и его работа не имеет никакого значения. При
переходе от футуристического видения будущего к его конструированию
происходит формирование форсайтов. В этом случае участники форсайта
стараются реализовать свое видение будущего. Разумеется, при неудаче в
реализации форсайта возникают не санкции за его невыполнение, а происходит
его пересмотр и уточнение.
Одновременно с этим происходит другой процесс, связанный с
изменением уровня сложности технологии. Здесь имеет место совершенно
иной цикл: от сложного к простому и обратно к сложному. Как это ни странно,
но первый шаг был сделан по созданию сложной технологии прогнозирования,
которая включает в себя большое количество специальных методов и моделей.
Подавляющее большинство прогнозных методов предполагают специальную
подготовку и довольно высокий научный уровень прогнозиста. Результат –
полная непрозрачность методик прогнозирования; на входе одни параметры, на
выходе – другие. Такие прогнозы довольно сложно повторить и, следовательно,
проверить.
Реакцией на такую переусложненность стала система планирования,
которая базируется на нормативном методе, при котором посредством простых
коэффициентов (нормативов) легко устанавливаются плановые показатели.
Иногда планы основываются на прогнозных цифрах, однако с течением
времени планирование превратилось в самостоятельный процесс, слабо
связанный с прогнозными сценариями. Тем самым влияние на будущее
возросло на фоне уменьшения степени сложности самой вычислительной
процедуры.
При формировании методов и подходов футурологии вычислительные
алгоритмы
вообще
«свернулись»
и
заменились
качественными
экстраполяциями, когда будущее рисуется не в виде цифр, а в виде набора
неких качественных признаков. Такого рода футуристические картины, как
134
правило, дают более внятное и яркое видение будущего, нежели детальные
прогнозные сценарии и планы.
Следующим шагом стал переход к форсайт-технологии, которая по своей
сути представляет нечто среднее между планированием и футуристикой. Здесь
выстраивается почти футуристическая картина будущего, основанная на
простых методах обработки информации, при согласовании этой картины с
большими социальными группами, которые оказывают влияние на будущее.
Таким образом, конечной стадией пока выступает форсайт, который рисует
простые картины будущего, сформированные с помощью довольно сложной и
трудоемкой
технологии
опроса
и
согласования
мнений
многих
заинтересованных лиц.
Сегодня каких-либо строгих стандартов в отношении сроков, которыми
оперируют различные технологии предсказания, не существует. Тем не менее,
некоторые границы провести все-таки можно и даже нужно. Например,
процедура планирования, как правило, не выходит за 5-летний период.
Горизонт прогнозирования сильно варьируется: от года для краткосрочных,
трех лет – для среднесрочных, и пятнадцати лет – для долгосрочных. Более
длительные прогнозы, как правило, уже не имеют смысла, так как оказываются
заведомо ошибочными. При планировании попытки выстроить будущее за
барьером пяти лет также не оправдывают себя.
При разработке форсайтов период предвидения событий, как правило, не
меньше 15 лет (т.к. за меньший срок качественные изменения еще не
проявляются) и не больше 30 лет (т.к. за пределами этого срока уже
необходимо включать скорее фантазию, нежели профессиональную интуицию).
Продолжают движение по временной шкале предвидения футурологи, которые
рисуют картины для периода от 30 до 50 лет; на этом интервале максимально
полно проявляются способности некоторых отдельных людей в области
искусства предугадывания отдаленных событий.
Это позволяет выстроить всю временную шкалу предвидения, полностью
заполняемую четырьмя технологиями: планирование и прогнозирование (1-15
135
лет); форсайт (15-30 лет); футуристика (30-50 лет). Различия технологий
предвидения в сжатом виде приведены в таблице 1.
Таблица 1 - Характеристики технологий предвидения
Характеристика
1. Влияние на
будущее
2. Уровень
сложности
3. Уровень
разнообразия
методов и
подходов
4. Степень
реализации
5. Степень
формализации
процедур
6. Метод
предвидения
7. Форма
творчества
8. Горизонт
предвидения
9. Характер
предсказаний
Прогнозирование
10. Тип
творчества
11. Тип
документа и тип
потребителя
создаваемой
информации
12. Способ
внедрения
результатов в
жизнь
Технологии предвидения будущего
Планирование
Футурология
Форсайт
Слабое
Сильное
Слабое
Среднее
Высокий
Низкий
Низкий
Высокий
Очень высокий
Низкий
Низкий
Средний
Низкая
Высокая
Средняя
Средняя
Очень высокая
Высокая
Низкая
Средняя
Формальнологический
Индивидуальное
мастерство
Нормативный
волюнтаризм
Коллективное
мастерство
Интуитивная
экстраполяция
Индивидуальная
интуиция
Интуитивная
экспертиза
Коллективная
интуиция
1-15 лет
1-5 лет
30-50 лет
15-30 лет
Количественные
параметры
Количественные
параметры
Качественные
признаки
Научное
исследование
Обычное ремесло
Искусство
Словесно-цифровой
отчет для
ограниченного
круга пользователей
Словесно цифровой
документ для
ограниченного
круга
пользователей
Словесный текст
для широкого
круга
пользователей
Мягкий
Жесткий
Мягкий
Преимущественно
качественные
признаки
Креативное
ремесло
Словесноцифровой
документ для
максимально
широких слоев
общества
Мягкий
Прогнозировать на современном этапе становится делом неблагодарным,
ибо даже самый тщательно проведенный прогноз, скорее всего, не оправдается.
Это утверждение особенно актуально для больших временных горизонтов.
Между тем, современная мода на футуристику и форсайт предполагает работу с
очень длительными сроками заглядывания в будущее.
В соответствии с теорией при сокращении горизонта планирования
(предвидения) инновационная восприимчивость экономики снижается. Так
136
вот, форсайты разрабатываются с целью повысить прозрачность будущего и
тем самым как бы искусственно увеличить горизонт планирования, что
позитивно сказывается на рынке инноваций. Можно сказать, что форсайты
выступают в качестве современных технологий «зомбирования» общества для
повышения субъективного параметра горизонта планирования (предвидения).
Непосредственным результатом такой информационной обработки становятся
долгосрочные стратегические программы технологических и социальных
преобразований, которые в противном случае, скорее всего, было бы просто
невозможно реализовать. Таким образом, многие долгосрочные картины
будущего выполняют в современном мире идеологическую функцию по
поддержке больших периодов планирования.
Помимо
уже
рассмотренных
различий
в
четырех
технологиях
предвидения будущего есть еще множество «технических» характеристик, по
которым также можно провести конструктивное сравнение. Среди них такой
параметр, как степень формализации процедуры предвидения будущего.
По данному признаку просматривается тенденция к понижению
формализации предсказательных процедур. Например, для прогнозирования
характерно использование большого арсенала моделей и вычислительных
алгоритмов, которые «перерабатывают» исходные цифры в некие прогнозные
количественные
разнообразие
параметры.
методов,
и
Этим
высокий
фактом
определяется
уровень
сложности
и
большое
технологии
прогнозирования (таблица 1). При переходе к процедурам планирования
формальный метод продолжает доминировать, однако степень богатства и
сложности
инструментария
резко
понижается.
Для
построения
футурологических картин будущего формальные алгоритмы уже практически
не используются, если не считать простейшей экстраполяции, да и та
применяется не как расчетная процедура, а как некая методология. Выход на
форсайт-технологию снова повышает востребованность формальных процедур
обработки данных, но их сложность и разнообразие намного меньше, чем при
прогнозировании.
137
Со степенью формализации процедуры предвидения тесно связан и
характер предсказаний. Для прогнозирования это сугубо количественные
параметры; строгие научные методы не оперируют размытыми понятиями.
Результаты планирования, произрастающего на базе прогнозирования, также
являются
количественными,
тогда
как
футурология
оперирует
уже
качественными характеристиками, опираясь на количественные индикаторы
только для уяснения принципиальных моментов в развитии. Футурология
пытается ответить на вопросы: «что будет с людьми?», «как люди будут себя
ощущать?» и «что они будут чувствовать?». Форсайты снова возвращают
технологию предвидения к количественным тенденциям, но в очень
ослабленной форме. Большая часть информации, содержащейся в форсайтах,
имеет качественный характер и отвечает на вопросы: «что будет важнее?»,
«куда
надо
вкладывать
средств
больше?»,
«какого
состояния
надо
достигнуть?», «какие усилия необходимы для достижения поставленных
целей?». Таким образом, форсайты и в этом отношении частично сохраняют
свою родственную связь с футурологией и планированием.
С инструментальными характеристиками технологий предвидения тесно
связана их творческая составляющая. Например, прогнозирование опирается в
основном на формально-математические методы и модели, использование
которых составляет самую суть научных исследований и основано на
индивидуальном мастерстве. Без специальных навыков и знаний корректное
прогнозирование
просто
невозможно.
Поэтому
предвидение
будущего
занимается довольно узкий контингент специалистов.
Планирование основано на простых расчетах, прикидках и нормативах,
которые во многих случаях устанавливаются из так называемых высших
соображений. В связи с этим творческий потенциал у плановиков гораздо ниже,
чем у прогнозистов, трансформируясь по сути дела в обычное ремесло. Это ни
в коей мере не означает, что при планировании не требуется квалификации; она
требуется, но в основном для обеспечения эффективного механизма
138
согласования и балансировки принимаемых решений. Как и в любом
производстве, здесь ключевое значение приобретает коллективное мастерство.
Футурология, строго говоря, уже не является наукой, в связи, с чем сама
деятельность по составлению футуристических картин преобразуется уже,
скорее, в искусство, нежели в обычное профессиональное мастерство. Здесь
используются процедуры интуитивной экстраполяции событий, усиленные
совокупностью исследовательских методов и подходов. И чем тоньше
индивидуальная интуиция футуролога, тем прозорливее и убедительнее
рисуемые
им
картины
будущего.
Такая
деятельность
в
отличие
от
планирования не может быть поставлена на поток в качестве рутинного
ремесла.
Форсайт-технология делает еще один важный шаг вперед, переходя к
предвидению на основе коллективной интуиции. Здесь уже задействуется
интуиция не одного человека, а многих людей. Причем эффективность
интуиции
повышается
за
счет
сужения
области
предвидения
только
профессиональной областью экспертов, где их интуитивные способности
принимают направленное действие и могут дать максимальный результат. При
этом для выхода на интегральную и непротиворечивую картину результаты
опросов экспертов обрабатываются по различным методикам. Кроме того, сами
методики опросов также требуют учета многих обстоятельств. Тем самым
форсайт предполагает определенный уровень креативности и мастерства со
стороны его разработчиков и организаторов.
Таким образом, технологии предсказания будущего шла в совершенно
определенном
коллективное
направлении:
мастерство
от
и
индивидуального
мастерства
через
индивидуальную
интуицию
к
интуиции
составляющей
технологий
предвидения
коллективной.
Рассмотрение
творческой
позволяет с новой точки зрения посмотреть на форсайт и понять, почему он
исторически возник позже других подходов. Логика развития науки и
технологий последнего времени была довольно проста: от жестких логических
139
схем к коллективной интуиции. Это, прежде всего, проявилось в «перехвате»
научного
приоритета
дисциплинами
социальных
наук
от
дисциплин
естественных наук. В технологии предвидения это проявилось в активном
подключении к традиционным научным методам фактора интуиции.
Существенные различия между технологиями предсказания можно
провести и по линии взаимодействия с обществом. Прежде всего, это тип
документа. Например, прогноз редко становится публичным документом, хотя
часто органы власти стараются его сделать таковым. Аналогичная ситуация с
планом – он имеет целевой характер и интересен может быть только тем, кого
он непосредственно касается. Ограниченная публичная ориентация прогнозов и
планов определяется еще и тем фактом, что это документы, как правило,
большого объема с множеством цифр. Охватить этот цифровой массив
довольно сложно и делают это лишь заинтересованные лица.
Футурологические картины по сравнению с остальными документами,
как правило, компактнее и проще по восприятию. Более того, многие из них,
будучи написаны талантливыми писателями, имеют яркую, образную форму.
Это предопределяет хорошую восприимчивость со стороны широких слоев
населения. Форсайт и в этом отношении представляет собой нечто среднее
между другими документами: он довольно большой по объему, включает
множество цифр и ориентиров, включая указание приоритетов и целей на
качественном уровне. Соответственно восприятие форсайта не столь хорошее,
как у футурологических текстов, но и не такое плохое, как у сухих прогнозов и
планов.
Оборотной
стороной
общественной
презентабельности
документа
выступает степень его исполнения. Никакие прогнозы и футуристические
экзерсисы не могут рассчитывать на хорошую сбываемость, потому что они не
имеют силы закона или договора. Они выполняют индикативную функцию и в
самом лучшем случае носят рекомендательный (или настораживающий)
характер. В отличие от них план очень часто имеет статус закона, будучи
институционально
закреплен
соответствующим
нормативно-правовым
140
документом. Соответственно, отклонение от плана, как правило, ведет к
санкциям в различных своих формах. Форсайт является не столь категоричным,
как план, но и не столь беззубым, как прогноз и футуристическое предсказание.
По своей сути форсайт есть ни что иное, как общественный договор. Хотя
невыполнение
этого
договора
не
ведет
к
непосредственным
и
незамедлительным санкциям, добровольное присоединение к нему порождает
определенную ответственность у его участника. Как результат – форсайты
влияют на будущее и за счет этого хотя бы частично сбываются (таблица 1).
Можно сделать вывод, что прогнозы, футуристические картины и
форсайты относятся к разряду «мягких» технологий внедрения в массы, тогда
как планы – к разряду «жестких». На смену жесткому планированию, носящему
во
многом
бескомпромиссный
характер,
приходят
мягкие
форсайты,
отражающие возросшую демократичность общественных институтов развитых
государств. На смену централизованным процедурам разработки планов
приходят механизмы самоорганизации общества.
Таким образом, существует четыре технологии предвидения будущего:
прогнозирование, планирование, футурология и форсайт. Проведенный анализ
показывает,
что
необходимо
сочетание
технологии
планирования
(основывается на прогнозных сценариях) и технологии форсайта (основывается
на простых методах обработки информации, на основе опроса и согласования
мнений многих лиц, которые влияет на будущее).
4.Разработка
видения
будущего
в
цикле
стратегического
планирования. Требования к иерархии целей
Представление о будущем должно быть увязано с такими элементами
плана, как:
- миссия;
- основная философия и ценности, и культурные особенности;
- цели если они установлены;
- основные стратегии;
- критерии оценки деятельности города;
141
- основные процедуры по принятию решений;
- этические стандарты, ожидаемые от всех служащих19.
Видение должно подчеркнуть цели, поведение, критерии оценки
деятельности, основные процедуры по принятию решений, и стандарты,
которым служит общество, а не город. Утверждение видения должно включить
обещание, что город поддержит своих жителей в отношении видения. Видение
должно прояснить направление города и цели; относительно ориентированного
будущего; отразить высокие идеалы и стимулирующие амбиции; и захватить
уникальность города как желательные особенности своей истории, культуры, и
ценностей. Видение должно быть сравнительно коротким и вдохновляющим.
Видение должно быть широко распространено среди жителей.
Видение используется, чтобы сообщить главные и незначительные
решения и действия города. Подготовка видения излишняя трата времени, если
оно не имеет никакого поведенческого эффекта. Однако, если видение удобно
на формальных встречах ведущих лиц города, и особенно если системы
измерения работы явно настроены к видению, то можно предполагать, что оно
повлияет на деятельность города.
Миссия города обеспечивает смысл существования, и
обозначить
миссию – это больше, чем просто оправдание существование города. Четкое
определение цели поможет избавиться от множества ненужных конфликтов
внутри города и направить дискуссии и деятельность по продуктивному руслу.
Цель города определяет сферы, где он будет сотрудничать или конкурировать,
и прокладывать, по крайней мере в общих чертах будущий курс. Более того,
важная
и
социально
значимая
миссия
вдохновляет
всех
людей
на
осуществление видения города. В самом деле, вряд ли город сможет добиться
величия или совершенства если его миссия не вызывает единодушие и
энтузиазм у людей.
Прежде чем озвучить свою миссию, городу следует провести хотя бы
первые несколько этапов анализа граждан.
19
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Руководство по разработке стратегического плана. Краснодар, 2005.
142
Внимание к интересам людей имеет решающее значение, ведь
удовлетворение граждан - это ключ к будущему города. Для ответственных
сотрудников местных органов управления и для планирующей команды анализ
граждан – это один из способов погрузиться в политику, окружающую город.
Понимание политических аспектов положения города может дать неоценимые
возможности
для
выявления
стратегических
вопросов
и
выработки
эффективных стратегий. Кроме того, можно утверждать, что анализ граждан
необходим с этической точки зрения, поскольку, только понимая интересы и
заботы людей, город может действовать, соблюдая этические нормы.
Команда стратегического планирования должна определиться, кто же
является жителями города, какие
у них критерии для определения
результативности деятельности города и насколько полно деятельность города
отвечает этим критериям с точки зрения сообщества. Необходимо подумать о
дополнительных шагах, в частности попытаться понять, каким образом
сообщество влияет на город, определить, что требуется городу от людей
(деньги, политическая поддержка) и в целом решить, насколько важны те или
иные люди. Анализ граждан поможет прояснить, нужно ли городу брать на
себя различные миссии и, может быть, выработать различные стратегии.
По завершении анализа состава граждан, команда стратегического
планирования может переходить к выработке утверждения миссии. Сама
формулировка миссии может быть очень краткой, не больше одного абзаца, или
даже просто лозунгом. Но формулировка миссии должна стать плодом
длительных дискуссий о назначении города, основной цели его существовании,
философии, и основные ценности, и этических стандартах. Вероятно, подобные
дискуссии могут обеспечить основную схему для описания города в будущем,
или же его «видения будущего».
Некоторые города могут захотеть начать процесс планирования с
утверждения видения. Такое утверждение может способствовать согласию,
обеспечивать важное стимулирование и рекомендации для остальной части
процесса, даже если он не будет столь детальной как утверждение. Видение
143
может помочь в выявлении стратегических вопросов, сориентировать в
выработке стратегии, вдохновить на принятие стратегических планов, или
указать, как претворить задуманное в жизнь.
В некоторых случаях, новое правление, избранные руководители
начинают процесс стратегического планирования с целей. В других случаях,
процессы стратегического планирования озвучивают цели, которые следует
иметь в виду при формулировании стратегии в ответ на конкретные вопросы
или при претворении конкретных стратегий в жизнь. Цели, выработанные на
этих более поздних этапах процесса, вероятнее всего будут более детальными и
конкретными, чем появившиеся на более ранних этапах. Лучше разрабатывать
цели в тот момент, когда они могут дать направление последующим усилиям и
когда они имеют достаточную поддержку среди людей, чтобы дать новый
импульс желаемым действиям.
Процесс стратегического планирования обычно начинается не с видения
и не с целей. Людей перестает устраивать существующее положение вещей –
они оказываются лицом к лицу с тем или иным стратегическим вопросом или
стратегия, которой они следуют, терпит неудачи – и они хотят знать, что им
делать. Чтобы согласовывать последующие действия, не нужно полного
единодушия относительно целей – вот одна из важнейших характеристик
планирования, подсказанного вопросами (и принятия политических решений в
целом). Нужно согласовать стратегию, которая поможет взяться за проблему и
будет отвечать интересам города и его жителям. Скорее всего, цели появятся
после выработки жизнеспособных стратегий для решения вопроса и обычно это
цели, вытекающие из конкретной стратегии.
Описание видения может помочь яснее осознать, куда ведут стратегия
или совокупность связанных между собой стратегий. Таким образом, видение
и цели скорее появятся к концу процесса, а не в начале его. Но есть явные
исключения и разработчики процесса должны хорошо продумать, когда и как
вводить видение и цели в процесс и вводить ли их вообще.[17]
144
Таким образом, видение должно подчеркивать цели, поведение, критерии
оценки деятельности, основные процедуры по принятию решений, и стандарты,
которым служит общество. Видение должно прояснить направление города и
его цели; относительно ориентированного будущего; отразить высокие идеалы
и стимулирующие амбиции; и захватить уникальность города как желательные
особенности своей истории, культуры, и ценностей.
Цели и направления развития города выбираются с учетом иерархии
элементов стратегического плана (рис. 1).
На первом шаге важно зафиксировать миссию города, что даст основу для
определения целей, задач и стратегий.
Миссия
Цели
Задачи
Стратегии
Рис. 1. Иерархия элементов стратегического плана
Примерами краткого изложения содержания миссии могут быть:
145
1 Пример: «Улучшить ситуацию в городе, чтобы он стал крупным
сервисным
центром
в
регионе
и
начал
развиваться
в
город
международного значения».
2 Пример: «Создать динамично разливающийся производственный сектор,
предоставляющий
жителям
города
возможность
полбора
высокооплачиваемой работы на предприятиях малого и среднего
бизнеса».
3 Пример: «Стать крупнейшим центром туризма и отдыха в Российской
Федерации, обладающим развитой системой гостиниц, способным
принять 5 млн. посетителей в год, из которых 5% составят зарубежные
туристы».
Цели находятся на втором уровне иерархии.
Цели – это широкие заявления о намерениях, они интерпретируют
формулировку миссии города и служат важным мостом между миссией и
задачами.
Обычно
город
имеет
ограниченное
число
целей,
которые
сформулированы, как правило, в качественных терминах. Нужно иметь в виду,
что существует набор целей, практически инвариантный для любого
территориального объекта, отражающий преобладающие в современном мире
воззрения на общечеловеческие ценности. Поэтому в целях верхнего уровня,
как правило, не бывает больших различий. Различия в целях и детализация
количественных параметров появляются только тогда, когда речь идет о
конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Выбор миссии и целей
фактически означает выбор основных стратегических направлений развития.
Примеры. Чаще других называются следующие цели и подцели:
повышение уровня занятости:
- создание рабочих мест;
- устранение препятствий для вхождения на рынок труда;
- поддержка различных групп населения (женщины, инвалиды и т. д.);
экономическое развитие:
- повышение общего уровня экономической активности;
146
- улучшение функционирования предприятий;
- укрепление и диверсификация обшей структуры экономики;
- устранение слабых мест в отдельных секторах;
- улучшение социальных и культурных услуг, повышение способности
адаптации к переменам в экономике;
укрепление социального партнерства:
- справедливое распределение эффекта от развития между всеми слоями
населения;
-содействие незащищенным социальным группам;
развитие регионального партнерства:
- усиление целостности и интеграции в районе;
- достижение экологической устойчивости экономики территории; и
повышение привлекательности территории как места для жизни, работы,
инвестирования:
- улучшение качества жизни;
- поддержка качества окружающей среды;
развитие партнерства в реализации стратегии:
-обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных организаций и групп для достижения стратегических целей.
Приоритетность и значимость вышеуказанных целей различается для
разных территорий. Кроме того, для каждого города должна быть сформулирована специфичная цель, отражающая его особенности.
В Санкт-Петербурге принят Закон «О требованиях к иерархической
системе целей развития Санкт-Петербурга».
Задачи
расположены
на
третьем
уровне
иерархии.
Задачи
конкретизируют широко сформулированные цели и обеспечивают переход от
стратегического направления к действиям. Для реализации каждой цели
разрабатывается обычно несколько задач, которые, как правило, имеют
количественную и временную определенность и рассчитаны на реализацию в
147
течение 1 -2 лот. Они измеримы, и, следовательно, степень их достижения
может быть оценена посредством постоянного мониторинга.
Цели
задают
стратегические
направления,
в
рамках
которых
разрабатываются программы, планы, проекты, планы действий.
Сценарный подход в стратегическом планировании
Теоретические разработки и прикладные исследования социальных
процессов в известной степени посвящены «предвосхищению» будущего –
поиску факторов воздействия на ситуацию в ближайшей и отдаленной
перспективе. Выявление и анализ социогенных, техногенных и природогенных
рисков, опасностей и угроз предполагает наличие некоторого прогностического
контекста, включающего научно-обоснованные предположения.
Наибольшую
сложность
в
исследованиях
будущего
составляет
вероятностный характер выстраиваемых концепций, моделей, сценариев и
прогнозов.
Сценарии представляют собой вероятностное описание возможного и
желательного варианта развития рассматриваемых явлений и процессов. На их
основе могут выстраиваться планы развития и приниматься управленческие
решения
как
порядок
действий,
необходимых
для
достижения
предпочтительных состояний и ситуаций и решения проблем.
По мнению одного из основателей сценарного метода Г. Кана, при
решении задач данного плана следует «уходить от простых экстраполяций и
мышления по аналогии, которые также несомненно важны, но не дают того
уровня отрыва от действительности, который характерен именно для
стратегического мышления» [5].
Сценарии позволяют исследователям «вчерашних», «сегодняшних» и
«завтрашних» рисков быть нацеленными на упорядочение собственного
восприятия будущего с целью принятия эффективных стратегических решений.
Подобно сценариям в театральном искусстве и кинематографии социальные
сценарии
представляют
собой
«рассказы,
построенные
по
тщательно
148
сконструированным сюжетам» [6], которые благодаря возможности реализации
приобретают важное значение с точки зрения минимизации потенциальных
рисков, опасностей и угроз.
По другому определению Кана, «под сценарием понимают динамическую
последовательность
возможных
событий,
фокусирующую
внимание
на
причинно-следственной связи между этими событиями и точками принятия
решений, способных изменить их ход и траекторию движения во времени всей
рассматриваемой системы в целом или отдельных ее подсистем». [11]
Важным преимуществом сценарного анализа является всесторонняя
оценка каждого из вариантов развития, изучение структурных особенностей и
возможных последствий реализации решений.
Сценарий
–
это
описание
картины
будущего,
состоящей
из
согласованных, логически взаимоувязанных событий и последовательности
шагов, с определенной вероятностью ведущих к прогнозируемому конечному
состоянию (образу организации
в будущем).
Как
правило,
сценарии
представляют собой качественное описание, хотя и детализированное,
содержащее отдельные количественные оценки. Этим они отличаются от
обычных прогнозов, в большинстве которых упор делается на количественные
показатели.
Сценарии развития разрабатываются для отраслей, организации в целом и
их стратегических хозяйственных подразделений, функциональных зон
деятельности, важнейших факторов окружающей среды, рынков. Этот метод
весьма полезен при выборе миссии и целей организации, определении
стратегии развития, при прогнозировании на 10—20 лет, когда теряют свое
значение сегодняшние достижения и возрастает спектр новых возможностей.
Сценарии должны из настоящей ситуации развить картины будущего
организации, чтобы правильно определить цель развития. Работа эта ведется
систематически и с учетом основополагающего принципа стратегического
планирования – альтернативности выбора. Поэтому разрабатывается не один
сценарий, а несколько вариантов, что позволяет руководителям организации
149
видеть возможные последствия выбора того или иного направления развития. В
демонстрации множества картин будущего и вариантов развития и состоит цель
метода сценариев.
Возможна разработка двух типов сценариев. Первый тип сценариев
содержит описание последовательности шагов, ведущих к прогнозируемому
состоянию (образу) организации, а также факторов и событий, оказывающих
решающее влияние на этот процесс. Второй тип сценариев содержит описание
возможных последствий для организации, если она достигнет прогнозируемого
желаемого образа. Существует несколько подходов к разработке сценариев, но
все они предполагают три общих положения.
– исходным пунктом разработки «сценариев будущего» всегда
должна быть точная оценка настоящей стратегической ситуации организации.
Такая оценка ведет к пониманию динамики воздействующих факторов:
значение каких факторов падает и каких возрастает по всему временному
горизонту.
– для воздействующих факторов с неопределенными тенденциями
развития должны быть выполнены специальные прогнозы и сделаны
рациональные предложения экспертов.
– должно быть разработано множество альтернативных «сценариев
будущего», представляющих собой определенную логическую картину. При
этом должно соблюдаться обязательное условие – альтернативные сценарии не
должны содержать противоречий, т. е. взаимоисключающих шагов и событий.
Сценарии — это способ анализа сложной среды, в которой присутствует
множество значимых, к тому же влияющих друг на друга тенденций и событий.
Известно,
что
до
последнего
времени
методологию
«сценариев
будущего» использовали исключительно крупные организации, в том числе в
различных областях науки, техники и экономики России. В настоящее время
сценариям уделяется все большее внимание, их начинают использовать в
планировании деятельности средние организации.
150
В
таблице
2
представлен
алгоритм
формирования
сценариев,
обобщающий опыт в этой области.
Таблица 2 – Алгоритм разработки «сценариев будущего»
Этапы
1. Установление
Содержание
Установление
предмета
исследования.
Определение
показателей
предмета исследования и (индикаторов), посредством которых можно охарактеризовать предмет
его структурирование
исследования. Какая дополнительная информация необходима. Анализ
фактического состояния предмета исследования.
2. Определение
Отбор факторов и альтернатив (методами экспертизы, «мозговая атака» и т.
существенных факторов, д.). Определение направления и силы воздействия факторов (позитивное и
влияющих на предмет
негативное влияние). Определение структуры влияющих факторов на
исследования, их
предмет исследования. Графическое представление взаимосвязей.
структурирование
3. Определение
Прогноз фактического состояния предмета исследования (выполняется на
тенденций развития
основе методов экспертизы, прогнозов динамики отдельных факторов,
общедоступных экономических, научно-технических и тому подобных
прогнозов). Выявление факторов с явной и неявной тенденцией развития.
Определение и обоснование альтернатив развития для областей с неявным
развитием.
4. Разработка и выбор
Разработка альтернативных сценариев и их проверка на комплексность,
альтернативных
логику и непротиворечивость. Отбор двух-трех вариантов по выбранному
сценариев будущего
критерию. Проверка отобранных вариантов на необходимое разнообразие,
устойчивость и высокую степень вероятности.
5. Интерпретация
Прогноз развития выбранных сценариев (разработка множества альтернатив
выбранных сценариев
для различных временных горизонтов – до 2000 г., 2010 г. и т. д.). Разработка
развития. Учет
детальной расширенной редакции отобранных сценариев. Определение
возможных
результатов противодействия событий, которые могут повлиять на ход
противодействующих
развития (например, новая технология – принципиально новая конструкция
событий
товара и т. д.). Разработка «сценария будущего» с учетом влияния
противодействующих событий.
6. Разработка
Формулировка «сценария будущего» с учетом всех вновь открывающихся
окончательного варианта факторов и событий. Оценка влияния отклонений от основной идеи сценария
сценария и снижение
(например, что делать производителю легковых автомобилей, если по
степени риска
сценарию основную часть их прогнозируется сбывать в крупных городах, а
возможных потерь
правительство с 1998 г. резко ужесточает технические требования к
автомобилям и вводит строгие нормы ограничения загрязнения воздушного
бассейна в городах?). Оценка возможных отклонений от первоначального
образа организации.
151
7. Перенос сценария на
Формулирование стратегии развития организации. Разработка системы
практическую основу
планов развития организации (стратегический план, планы развития, текущие
планы, программы и проекты).
Сценарии позволяют анализировать и планировать нестандартные
ситуации. Они позволяют понять, при каких условиях может возникнуть
благоприятная или неблагоприятная ситуация. Сценарий помогает оценить, как
можно и как нужно воздействовать на процессы, приводящие к приемлемым и
неприемлемым
для
организации
исходам.
Сценарный
анализ
—
систематический способ мониторинга макроэкономической, политической,
социальной и технологической среды. Последние рассматриваются как
внешние факторы, воздействующие на компанию. Сценарии могут стать
основой стратегического планирования.
152
2. Разработка стратегий - третий этап планирования
Постановка целей развитая города всегда тесно связана с определением
методов их достижения. Частные стратегии, направленные на реализацию
целей, поставленных в процессе стратегического планирования, призваны
сформулировать и обосновать избранный подход для достижения этих целей;
определить состав задач и перечень мероприятий (стратегических проектов),
обеспечивающих их реализацию. Стратегии реализации операционизируют
цели и задачи, преобразуя их в наборы конкретных действий. Стратегии
разнообразны и могут включать все: от дальнейших исследований до программ
и реальных проектов. При выборе стратегий должен быть обеспечен высокий
уровень поддержки со стороны стейколдеров, так как успешная реализация без
этого невозможна. Эта стадия предполагает постоянное взаимодействие со
стейкхолдерами
по
вопросам
выбора
проектов
и
распределения
ответственности.
Составной и наиболее значимой частью стратегического плана является
экономическая
стратегия.
Помимо
экономической
стратегии,
могут
существовать и другие частные стратегии (обычно 3-4) – социальная,
градостроительная, экологическая и др.
Сущность экономической стратегии состоит в том, чтобы государственные
организации и местные администрации могли создать благоприятные условия
для предпринимателей, действующих на территории, успешной экономической
деятельности, получении доходов и создании рабочих мест. Программы,
разрабатываемые
в
рамках
экономической
проекты,
нацеленные
стратегии,
включают
два
направления.
Первое
объединяет
на
создание
благоприятных
организационных и институциональных условий для хозяйственной, в
частности инвестиционной деятельности (привести примеры).
Второе направление охватывает проекты по улучшению среды обитания в
местном сообществе и развитию конкурентных преимуществ, требующих
значительных физических преобразований.
153
Типология
основных
стратегий.
Стратегия
обустройства
территории.
Планирование и управление развитием территории. Улучшение ландшафта и
архитектурного
облика
населенного
пункта.
Повышение
качества
коммунальных и бытовых услуг.
Стратегия развития человеческих ресурсов. Обучение по заказу клиента.
Целевое предоставление рабочих мест. Местные программы занятости.
Стратегия поддержки предпринимательства. Информационный бизнес-центр.
Технологические и бизнес парки. Инвестиционные компании венчурного
капитала.
Центры
развития
малого
бизнеса.
Бизнес-инкубаторы.
Промышленные и торговые зоны.
.
154
Тема 7. Реализация стратегий и мониторинг
1. Порядок разработки и отбора проектов для включения в стратегии
2. Мониторинг стратегического плана
3. Оценка качества стратегического плана
1. Порядок разработки и отбора проектов для включения в стратегии
Цели и задачи задают стратегические направления, в рамках которых
разрабатываются стратегии реализации - программы, планы, проекты, планы
действий.
Формирование стратегий действий
Постановка целей развития города всегда тесно связана с определением
методов их достижения. Частные стратегии, направленные на реализацию целей,
поставленных
в
процессе
стратегического
планирования,
призваны
сформулировать и обосновать избранный подход для достижения этих целей;
определить состав задач и перечень мероприятий (стратегических проектов),
обеспечивающих их реализацию. Стратегии реализации операционализируют
цели и задачи, преобразуя их в наборы конкретных действий. Стратегии
разнообразны и могут включать все: от дальнейших исследований до программ и
реальных проектов.[15] При выборе стратегий должен быть обеспечен высокий
уровень поддержки со стороны стейкхолдеров, так как успешная реализация без
этого невозможна. Эта стадия предполагает постоянное взаимодействие со
стейколдерами по вопросам выбора проектов и распределения ответственности.
Составной и, как правило, наиболее значимой частью стратегического
плана является экономическая стратегия. Помимо экономической стратегии,
могут существовать и другие частные стратегии (обычно 3-4) - социальная,
градостроительная, экологическая и др.
В условиях экономики свободного рынка роль государственных организаций и местной администрации в экономической стратегии состоит в том,
чтобы создать, прежде всего, условия, в которых профессионализм и стремление
155
к совершенствованию местных компаний и предпринимателей создают рабочие
места и богатство. Обычно они только поддерживают предприятия, которые
непосредственно создают богатство в обществе, хотя в исключительных
обстоятельствах они могут сами взять на себя эти функции, если это считается
необходимым или если нет других организаций, способных решить эти задачи.
Такой подход существенно отличается от действий в командной экономике.
Программная часть экономической стратегии, как правило, включает два
направления.
Первое направление объединяет в себе проекты, нацеленные на создание
благоприятных
организационных
и
институциональных
условий
для
хозяйственной, в частности, инвестиционной деятельности. Среди возможных
проектов:

организация удобного интерфейса для общения бизнеса и власти, в
том числе организация постоянно действующих советов, «круглых столов»
власти и бизнеса;

создание Агентства городского развития;

реорганизация структуры управления экономическим развитием,
выделение специализированных отделов, целевая подготовка или набор кадров;

создание инкубаторов, технологических центров, центров поддержки

развитие льготного консультирования для предпринимателей;

организация
и т. п.
участия
городских
предприятий
в
выставках,
проведение торговых миссий, открытие представительств городского бизнеса в
регионах, перспективных для продвижения производимой в городе продукции;

разработка и реализация комплексных программ маркетинга города
как места для хозяйственной деятельности, создание и продвижение
инвестиционного имиджа города;

разработка программы нормативно-правовой деятельности по
принятию необходимых нормативно-правовых актов муниципального уровня.
156
Второе направление включает в себя физические проекты по улучшению
городской среды производства и развитию конкурентных преимуществ,
требующие значительных физических преобразований, например:

подготовка и инженерное обустройство определенных земельных
участков для передачи застройщикам;

строительство или реконструкция помещений для продажи или
предоставления в аренду для организации производства;

развитие наиболее критичных звеньев инженерной инфраструктуры
(расширение мощности, ремонт и разветвление сетей, снижение потерь и т. п.);

реализация проектов строительства отдельных инфраструктурных
объектов, в том числе финансируемых за счет муниципальных займов;

реализация
инфраструктурных
проектов,
открывающих
возможности для развития перспективных направлений: ремонт подъездных
дорог, строительство дополнительных остановочных пунктов или станций,
комплексное благоустройство определенных территорий, благоприятных для
освоения частным бизнесом (торговые площади, логистические зоны).
В числе центральных вопросов, которые возникают при выборе проектов в
составе экономической стратегии, находятся следующие:

какие отрасли и производства, какие фирмы желательно развивать в
городе и привлекать в город, чтобы добиться поставленных стратегических
целей;

конкурентоспособен ли город, привлекателен ли он для выявленных
желательных отраслей;

по каким направлениям расходовать ограниченные ресурсы мест-
ной власти, чтобы повысить привлекательность города для наибольшего числа
желательных производств.
Порядок отбора проектов для включения в стратегии
Проекты и программы выбираются из уже выдвинутых и реализуемых
администрацией города или из числа предложенных инициативными группами.
Организуется конкурс программ и создается процедура их оценки и отбора. При
157
объявлении конкурса очень четко фиксируются требования к масштабу и форме
изложения проектов и программ, приводится рекомендуемая «модельная»
программа. Проекты и программы должны служить достижению целей
стратегии.
Они
могут
выдвигаться
как
органами
управления,
так
и
организациями и отдельными лицами. Как правило, за каждым проектом или
программой должен стоять какой-либо комитет администрации, выступающий в
качестве ведущего и отвечающий за ее реализацию.
Экспертами может быть проведена предварительная опенка программ, а
обсуждение и окончательный отбор проходят в рамках процедуры обсуждения
стратегии стейкхолдерами, где этот вопрос выносится отдельно.
Для принятия согласованных решений по отбору и включению в
стратегический план отдельных направлений или проектов могут быть
реализованы
используются
определенные
методы
формализованные
попарного
сравнения,
процедуры.
поэлементной
При
этом
оценки
и
ранжирования. При оценке проектов (направлений, приоритетов) принимаются
во внимание и оцениваются балльными оценками такие характеристики, как:

эффект в смысле влияния на достижение главной цели;

затраты;

устойчивость к рискам;

инвариантность относительно реализации различных сценариев
развития внешней среды;

проработанность;

конфликтность;

сочетаемость с другими проектами.
Одним из инструментов обсуждения и отбора окончательных решений
может быть конференция стейкхолдерои, в ходе которой участникам
предоставляется возможность обсудить, проголосовать, заполнить оценочные
листы. Организация такой конференции по типу «карусели» позволяет
участникам,
разбитым
на
малые
группы,
детально
ознакомиться
с
выдвигаемыми проектами (направлениями) и ранжировать их, что дает
158
объективные основания для формирования экспертами итоговых решений. Вели
возможности для проведения конференции отсутствуют, можно собрать группу
экспертов (5-15 человек) и после презентации проектов (направлений) провести
заполнение оценочных листов.
При этом могут использоваться различные методы попарного сравнения,
ранжирования и др. Сущность методики заключается в получении от экспертов
оценок попарного сравнения проектов в соответствии с набором критериев и
последующей статистической обработке полученных результатов.
2. Мониторинг стратегического плана
Стратегический план - это открытое партнерство властей, населения и
бизнеса, а значит, и контроль его выполнения также должен быть открытым.
Гласность и открытость в разработке и реализации плана -залог его успеха и
соответствия потребностям городского сообщества. Контроль и оценка
результатов необходимы для того, чтобы не только оценить успехи, но и
ускорить
необходимые
решения,
а
также
вносить
коррективы,
если
запланированные действия не дают ожидаемых результатов.
Мониторинг целесообразно поручить относительно независимой от
администрации организации.
Мониторинг проводится с целью обеспечения реализации и поддержания
постоянной актуальности стратегического плана. С учетом результатов
мониторинга принимаются решения о распределении ресурсов и корректировке
целей и мер стратегического плана.
В
процессе
мониторинга
Исполнительному
комитету
ежегодно
представляется сводный отчет, содержащий выводы о степени реализации и
адекватности стратегического плана, а также о необходимых корректировках и
уточнениях плана по мерам, задачам и целям.
Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и
постоянное поддержание актуальности стратегического плана.
В ходе мониторинга стратегического плана решаются следующие задачи:

стимулировать реализацию плана в целом и отдельных мер;
159

оценить степень достижения главной цели и целей стратегического
плана, дать информацию для принятия решений о распределении ресурсов на
достижение целей или о корректировке целей;

оценить степень реализации мер, дать информацию для уточнения
и корректировки мер;

поддержать в рабочем состоянии структуры стратегического
планирования.
Мониторинг стратегического плана включает в себя три составные части
1)
Мониторинг внешней среды развития города. Базируется на иссле-
довательской работе по изучению ситуации в отраслях и регионах, имеющих
стратегическое значение для города;
2)
Мониторинг общих результатов реализации стратегического плана,
степени продвижения по выбранным стратегическим направлениям к главной
цели. Базируется на анализе статистики и ограниченного числа отобранных
интегральных показателей. Мониторинг осуществляется группой аналитиков.
Итоги мониторинга подводятся два раза в год в аналитических отчетах
фиксированной структуры, с выводами о степени достижения целей и
необходимости корректировки стратегического плана;
3)
Мониторинг процесса реализации мер (мониторинг усилий и
частных результатов). Базируется на отчетности рабочих групп о реализации
мер стратегического плана по трем составляющим: продвижение меры, эффект
от реализации меры, активность рабочей группы. Проводится тематическими
комиссиями и рабочими группами при содействии координационного центра.
Итоги мониторинга отражаются в базе данных и отчете, где фиксируются
сводные оценки продвижения мер стратегического плана, оценки актуальности
мер,
списки
приоритетных
мер,
оценки
потребности
в
бюджетном
финансировании, предложения по корректировке стратегического плана и
административных документов, связанных с реализацией стратегического плана
(План действий администрации по реализации стратегического плана, городской
бюджет, инвестиционная программа).[16]
160
Для успешного мониторинга один-два раза в год организуются серии
заседаний рабочих групп (тематических комиссий) для рассмотрения хода
реализации стратегического плана. По итогам заседаний готовится сводный
аналитический отчет о ходе реализации плана, который рассматривается на
заседании Исполнительного комитета стратегического плана.
Эффективным инструментом накопления и обмена данных о ходе
реализации мероприятий стратегического плана является создание базы данных,
размещенной на интернет-сервере. Это позволяет каждой рабочей группе
самостоятельно вводить информацию о степени продвижения тех мероприятий,
за которые она несет ответственность. На том же сервере могут публиковаться
и аналитические отчеты о ходе реализации стратегического плана, информация
о внесении в него корректив, что обеспечивает соблюдение принципа гласности
и открытости при реализации плана.
Объединение итогов мониторинга по названным трем направлениям в
сводном
отчете
позволяет
осуществлять
мониторинг
актуальности
и
адекватности стратегического плана, делать выводы о необходимости его корректировки. Этим гарантируется постоянное обновление стратегического плана
и стимулируется его реализация. Тем самым механизм стратегического
планирования
становится
эффективным
средством
повышения
качества
управления в городе, активизации общественной инициативы, повышения
степени социального согласия.
3 Оценка качества стратегического планирования
В
подходе
к
оценке
качества
стратегического
планирования,
предлагаемом «Леонтьевским центром стратегического планирования», одной
из важных акций в процессе стратегического планирования является оценка
качества этого процесса. Она позволяет определить, что было сделано хорошо и
качественно, а в какой сфере требуется, дополнительная работа. Оценка, кроме
этого, позволяет провести анализ, сопоставив эффект от осуществления
стратегического плана с теми целями и задачами, которые планировалось
решить.
161
Обычно выделяют три группы причин, вследствие которых заказывается
проведение оценки:

для повышения ответственности и подотчетности; основная задача
определить эффективность и целевое использование средств; такая оценка
фокусируется на измерении полученных результатов и сопоставлении их с
затраченными ресурсами;

для дальнейшего развития стратегического плана или программы;
такая оценка призвана выявить институциональные успехи и недостатки в работе
или осуществлении стратегического плана; результатом такой оценки может
стать, например, корректировка стратегического плана;

для
исследовательской
работы
и
получения
знаний;
целью
проведения такой оценки, как правило, является более глубокое изучение факторов и причинно-следственных связей, влияющих на экономическое развитие
города или иные общественные процессы.
Заказчиком оценки могут выступать либо органы, осуществляющие
стратегическое планирование в городе (городская администрация, Совет по
стратегическому
планированию),
либо
внешние,
по
отношению
к
муниципальному образованию, организации, заинтересованные в получении
объективной оценки (органы государственной власти, инвесторыи т. д.). В
первом
случае
оценку могут
проводить
или
специалисты
городской
администрации (проведение самооценки), или привлеченные независимые
эксперты. Во втором - это независимые эксперты, нанятые организацией.
Прежде чем проводить оценку результатов стратегического плана,
необходимо определиться с используемой для оценивания моделью. Если опенке
подвергается
процесс
стратегического
планирования,
то
его
можно
рассматривать как некоторую программу действий, результатом которых
является стратегический план развития территории.
Реализацию большинства программ можно представить в виде следующей
цепочки: ресурсы - деятельность – продукты – результаты - эффект. Такая
модель носит название «модели итогов программы». В качестве примера
162
рассмотрим разработку стратегического плана города. Ресурсы, которые были
использованы для реализации этого проекта: финансы, методические пособия,
организационные ресурсы власти и некоммерческих организаций (ресурсы
институциональной
базы)
и
др.
Деятельность,
которая
проводилась:
формирование Совета по стратегическому планированию, разработка стратегии,
ее общественное обсуждение и утверждение. Произведенный в результате
продукт - стратегический план развития города. Результат программы определение городским сообществом согласованного видения по вопросам
развития муниципального образования. И наконец, эффект программы реализация
стратегического
плана
позволила
повысить
эффективность
муниципального менеджмента, продвижение стратегии позволило привлечь
инвесторов и создать новые рабочие места.
Каждое
из
звеньев
вышеприведенной
цепочки
может
быть
охарактеризовано набором измеримых величин или индикаторов. При выборе
индикаторов следует придерживаться следующих принципов:

используемая переменная должна отражать цель, которой служит
индикатор;

переменная должна иметь четкое определение;

значения переменной должны быть надежными, т. е. одинаковые
измерения, проведенные разными людьми, должны давать одинаковые значения;

измерение значений должно быть определено с достаточной
четкостью;

измерение значений не должно составлять слишком большую
трудность, т. е. стоимость получения информации с требуемой регулярностью
не должна превышать пользу от применения индикатора;

значения должны быть действительны в течение разумного периода
времени, т. е. как минимум не терять своей актуальности за время сбора и
доставки информации потребителю.
Методика оценки качества стратегического планирования
163
Оценка качества стратегического планирования - это набор процедур,
выполнение которых позволяет получить формализованную оценку - в виде
набора баллов и неформальную оценку - заключение эксперта, который
проводил оценку. Формализованная оценка позволяет сопоставлять результаты
и делать общие заключения. Неформальная оценка - это субъективный взгляд
эксперта, обеспечивающий учет конкретной ситуации в городе. Это может быть
важная информация, которую невозможно учесть формально, но имеющая
существенное значение для принятия решений, в целях которых и проводится
оценка.
Описание набора процедур, по которым проводится оценка, включая
постановку задачи (что определяется на каждом этапе оценки?), перечень
индикаторов
(какие
измеримые
параметры
критичны
для
оценки?),
инструментарий (каким образом формируется оценка?), подготовку отчета об
оценке и требования к оценщикам, представляет собой методику проведения
оценки качества стратегического планирования.
Применение настоящей методики может позволить городам решить их
локальные задачи, связанные с организацией стратегического планирования:

определить
направления
совершенствования
процесса
стратегического планирования (для городов, продолжающих работу над
планом);

определить необходимость и направления доработки плана в
текущем или следующем цикле стратегического планирования (для городов,
подготовивших текст стратегического плана);

оценить ход реализации и сделать выводы о необходимости
корректировки плана или укреплении механизма реализации (для городов, где
стратегический план реализуется).
Методика оценки является инструментом, позволяющим оценить качество
стратегического планирования и указать на направления, по которым оно
может быть улучшено. Для этого задается некоторый набор признаков
(индикаторов), которым должны удовлетворять процесс стратегического
164
планирования и стратегический план, и формулируются критерии, позволяющие
эксперту оценить степень выраженности данных признаков. Процесс оценки
ориентирован не на соревнование и выстраивание городов в ряд «лучше хуже», а на обучение и обмен опытом. Содержащееся в оценочных листах
описание требований к качеству процесса или результата позволяет внешнему
эксперту-консультанту или местному специалисту, проводящему оценку
(самооценку), объяснить (понять), каким должен был бы быть тот или иной
компонент процесса или результата и что, может быть, нужно улучшить при
корректировке стратегического плана.
В настоящей методике оценка результативности стратегического планирования определяется как вектор из четырех оценок следующих составляющих:
1)
Процесс стратегического планирования и система стратегического
партнерства;
2)
Содержание стратегического плана;
3)
Оформление и продвижение стратегического плана;
4)
Результаты процесса стратегического планирования и реализации
стратегического плана;
Оценка основывается на сопоставлении с модельным представлением о
процессе стратегического планирования и стратегическом плане, отpaженном в
перечне критериев и показателей, включенном в оценочный лист, который
является основным инструментом оценки (Приложение ).
Процесс стратегического планирования оценивается по совокупности
таких компонентов, как: методичность работы, профессионализм участников
процесса, вовлеченность местного сообщества, устойчивость сформированной
системы стратегического планирования, а также нацеленность на реализацию.
Оценка полноты стратегического плана как документа определяется по
тому, насколько он включен в систему муниципального управления, как
глубоко учтены внутренние и внешние условия и факторы развития города, по
четкости формулировки цели и задач развития, подкреплены ли стратегические
165
направления развития конкретными программами действий или проектами,
определен ли механизм реализации стратегического плана и система управления
и каковы потенциальные результаты осуществления избранной стратегии.
Оформление и продвижение стратегического плана оценивается по
ясности и наглядности изложения, четкости ориентации на заданную
аудиторию, качеству издания, наличию специальных PR-акций, в частности с
использованием интернет-технологий.
Оценка результатов стратегического планирования в настоящей методике
производится по наиболее общим для городов социально-экономическим
параметрам.
Этот
компонент
оценки
не
предусматривает
детального
определения того, насколько реализация стратегического плана соответствовала
заявленной цели и задачам. Предполагается, что это осуществляется в
соответствии с системой оценки (системой индикаторов), определенной в
конкретном стратегическом плане.
По
каждой
составляющей
фиксируются
оцениваемые
компоненты
(стороны) стратегического планирования. Каждому компоненту приписывается
«вес», отражающий относительную значимость данного компонента для оценки
составляющей результативности. Сумма весов равна единице. Максимальная
оценка каждого компонента - пять баллов. Взвешенная сумма балльных оценок
компонентов дает оценку составляющей.[1]
В свою очередь, оценка компонента определяется как взвешенная сумма
оценок отдельных элементов, для каждого из которых также указан «вес»
(сумма
весов
элементов
по
каждому
компоненту
равна
единице).
Максимальная оценка элемента - пять баллов. При оценке элементов эксперт
принимает во внимание конкретные факты или значения количественных
параметров, характеризующих качество данного элемента.
Таким образом, от эксперта требуется на основе изучения параметров
проставить оценки каждому элементу по пятибалльной шкале. Оценки
компонентов и составляющих рассчитываются автоматически.
Оценки выставляются на основе:
166

статистических данных;

текстов, фиксирующих ход процесса и результаты стратегического
планирования;

материалов СМИ;

интервью с местными специалистами, участниками и наблюдателя-
ми процесса стратегического планирования;

анкетирования
специалистов
в
ходе
группового
интервью-
обсуждения.
Одним из ключевых моментов оценки является групповое интервью, на
которое
приглашаются
15-20
человек
-
участников
стратегического
планирования, В конце совещания заполняется анкета. При наличии ресурсов
может быть проведено анкетирование по аналогичной анкете среди различных
групп населения. В анкету могут быть включены дополнительные вопросы,
связанные со спецификой города или интересующие заказчика оценки. Тем не
менее следует избегать излишней перегрузки анкеты дополнительными
вопросами, а также оформлять анкету более чем на двух листах. Такое
анкетирование особенно важно, если оценка проводится дистанционно или как
самооценка. Оценочный лист приведен в «Приложении»
Раздел 3. Документирование стратегического плана
Тема 8 Требования к разработке документов по стратегическому плану
1. Хартия/декларация стратегического плана
2. Шесть технологических форм стратегического плана
Это лекционное занятие проводится в активной игровой форме, в виде
презентации документов, разработанных самостоятельно студентами в ходе
групповой разработки.
Требования к разработке документов излагаются по методическому
руководству «Стратегическое планирование местного развития» (см. список
литературы) в консультирующем режиме, как сопровождение разрабатываемых
в ходе практической работы стратегических планов.
167
5. СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ (ГЛОССАРИЙ)
Территориальное стратегическое планирование – это самостоятельное
определение
местным
сообществом
целей
и
основных
направлений
устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной
среде. По своему содержанию стратегическое планирование направлено на
определение
новых
и
преодоление
сложившихся
тенденций
развития
(«сгибание тренда»), исходя из представления о будущем. Это взгляд из
будущего в настоящее. Результатом стратегического плана являются ключевые
цели и стратегии – приоритетные направления развития. Их количество должно
быть ограничено тремя – пятью направлениями.
Комплексное
планирование
социально-экономического
развития
–
перспективное долгосрочное планирование, охватывающее развитие всех сфер
(отраслей) на территории муниципального образования, основанное на методе
экстраполяции (перенесении сложившихся тенденций развития в будущее). Это
взгляд из прошлого в будущее. Носит прогнозно-аналитический характер.
Типология планов с точки зрения организации процесса разработки
плана:
Административный тип – разработка выполняется узким коллективом
внутри администрации, общественность и стейкхолдеры в лучшем случае
информируются постфактум, а не вовлекаются в работу.
Технократический тип – среди разработчиков доминирует представление о
возможности нее детально и точно спрогнозировать и рассчитать, разработка
позиционируется как сугубо научная. Как правило, затягивается и не дает
результата.
Элитарный тип – к стратегическому планированию привлекается узкий круг
стейкхолдеров. Работа ведется замкнуто, результаты не публикуются, но
используются.
Популистский тип – акцент делается на РR, разработка стратегического плана
связывается с тем или иным политическим лидером, содержание намеренно
упрощается.
168
Прагматический тип – разработка подчиняется задаче уложиться в
определенные сроки, выдать документ заданной структуры и идет по жесткому
графику. Привлекаются профессиональные консультанты. Акцент делается на
документ. Даст результат, но не всегда глубокий. Демократический тип – в
работе
участвуют
гражданского
участников
профессионалы
общества,
процесса,
из
стейкхолдеры.
формирование
администрации,
Акцент
местного
представители
делается
сообщества,
на
развитие
его
новых
ценностей.
Стейкхолдер - человек или организация, чьи интересы существенно связаны с
данным городом и чьи ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие.
Организационная
схема
планирования
социально-экономического
развития местного сообщества – определение последовательности шагов
планирования
«Операционное поле» - определение одной из подсистем местного
сообщества в качестве пространства стратегического планирования, т.е.
население, территория, социальное взаимодействие или психологическое
чувство сообщества. В границах выбранного операционного поля определяется
точка развития – «сенсорная точка».
«Сенсорная точка» - точка развития, концентрация сил и средств в
определенной точке, которая создаст импульс для изменений в местном
сообществе
Жизнеспособность местного сообщества – способность местного сообщества
реагировать на изменения. Стратегическое планирование, осуществляемое в
логике проактивного и интерактивного типов реакции,
способствует росту
жизнеспособности местного сообщества.
Потенциал развития местного сообщества – это те ресурсы местного
сообщества, которые могут быть использованы, и станут базой развития новых
видов деятельности в местном сообществе, т.е. стать ключевыми факторами их
развития. Факторы и результат развития связаны прямой и обратной связью
169
Траектория стратегического планирования – последовательность шагов,
определяющая
стратегический
выбор
в
цепочке:
базовая,
частные,
специфические стратегии
Базовая стратегия – наиболее общая стратегия, направленная на достижение
одной из ключевых целей развития местного сообщества (занятость, доходы,
благоустройство)
Частные стратегии – несколько стратегии, реализующие общую стратегию
(разрабатываются в виде конкретных программ)
Специфические стратегии (проекты) – конкретные планы-проекты,
разрабатываемые на уровне решения конкретных задач в рамках частных
стратегий.
170