современные социально экономические проблемы россии
advertisement
ТОРГОВОПРОМЫШЛЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СОВРЕМЕННЫЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИИ (информационно аналитический обзор) Материалы к заседанию Правления ТПП РФ 28 октября 2011 года www.tppinform.ru МОСКВА 2011 ТОРГОВОПРОМЫШЛЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СОВРЕМЕННЫЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИИ (информационно аналитический обзор) Материалы к заседанию Правления ТПП РФ 28 октября 2011 года МОСКВА 2011 Редакционная группа: Гриднев В.С. Рубанов В.А. Тильман Ю.А. Янчук Е.Ю. Абишева Г.М. (верстка) Быкова Н.В. (корректура) Современные социальноэкономические проблемы России (информационно анали тический обзор). Материалы к заседанию Правления ТПП РФ 28 октября 2011 года. – М.: ООО «ТППИнформ», 2011. – 40 с. Информационноаналитические материалы подготовлены на основе анализа промежуточного доклада о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социальноэкономической стратегии России на период до 2020 года «Стратегия2020: Новая модель роста – новая социальная политика». В работе кратко представлены ключевые положения Стратегии, проанализированные с позиции интересов бизнессообщества. Предложения и выводы носят промежуточный характер и являются дискуссионными. Издатель: ООО «ТППИнформ» 109012, Москва, ул. Ильинка, д. 5/2 Тел.: (495) 6200456 , факс (495) 6200361 Email: press@tppinform.ru, www.tppinform.ru Подписано в печать 19.10.2011, тираж 1000 экз. Отпечатано в типографии «ОФСЕТПРИНТМ» 123110, Москва, 1й Красногвардейский проезд, д. 1а СОДЕРЖАНИЕ Предисловие ................................................................................................................... 1. Новая модель роста 1.1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности ....................................................... 1.2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста ........................................................................................................ 1.3. От стимулирования инноваций к росту на их основе .............................................. 5 6 7 8 2. Макроэкономика. Базовые условия роста 2.1. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики ............................................................. 2.2. Налоговая политика ............................................................................................... 2.3. Реформа пенсионной системы .............................................................................. 2.4. Развитие финансового и банковского сектора ....................................................... 11 12 13 14 3. Новая социальная политика. Развитие человеческого капитала 3.1. Рынок труда ........................................................................................................... 3.2. Миграция ............................................................................................................... 3.3. Профессиональное образование ........................................................................... 3.4. Новая школа .......................................................................................................... 3.5. Сокращение неравенства и преодоление бедности ............................................... 3.6. Политика охраны здоровья .................................................................................... 16 17 18 19 21 22 4. Инфраструктура. Сбалансированное развитие, комфортная среда для жизни 4.1. Государственная жилищная политика ................................................................... 4.2. Преодоление территориальной разобщенности .................................................... 4.3. Снятие ограничений на развитие тепло и электроэнергетики .............................. 4.4. Преодоление информационной разобщенности .................................................... 24 25 28 29 5. Эффективное государство 5.1. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности ........................................................................... 5.2. Развитие общественных институтов ...................................................................... 5.3. Управление государственной собственностью и приватизация ............................. 5.4. Повышение эффективности госинвестиций и госзакупок, создание федеральной контрактной системы ............................................................................. 5.5. Реформа бюджетного сектора в экономике ........................................................... 5.6. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика ........ 32 33 35 36 37 39 ПРЕДИСЛОВИЕ Стратегия2020 направлена на решение проблем развития России, связанных с исчер панностью прежней модели роста экономики, опиравшейся на быстрое расширение внут реннего спроса, и переходом к новой модели, основанной на интенсивном использовании всех ресурсов и резервов производительности труда. Стратегией решается задача выхода на траекторию устойчивого и сбалансированного роста в целях модернизации, перехода к инновационной стадии экономического развития и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального общества. Стратегия2020 определяет облик новой модели экономического роста и новой соци альной политики как целостного комплекса: новая социальная политика невозможна без экономического роста. России необходим не просто экономический рост, а экономический рост определенного качества. Новая социальная политика ориентируется на максимально полный учет интересов тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития: – на представителей среднего класса, доходы и социальные установки которых позво ляют им выбирать модели трудового поведения и потребления (в экономическом плане); – на людей с высшим образованием, относящихся к креативному классу (в культурном плане). Стратегия в существенной мере затрагивает интересы малого и среднего бизнеса, так как именно в нем видит социальную силу модернизации и перехода к постиндустриальной экономике, усиление инновационной активности и предпринимательской инициативы. Именно эта сила способна обеспечить формирование новой «экономики предложения». 5 1. НОВАЯ МОДЕЛЬ РОСТА Стратегией раскрывается суть новой модели экономического роста и альтернативные сценарии ее реализации, дающие отчетливое представление экономическим агентам о су ти политической позиции государства и видении будущего страны в среднесрочной пер спективе (до 2020 года). 1.1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности Экспертами, готовящими Стратегию2020, отмечается, что в ходе кризиса 2008–2010 гг. проявились очевидные слабости российской экономики, темпы посткризис ного восстановления которой нельзя считать вполне удовлетворительными. Прогнозирует ся, что внешние макроэкономические условия ожидаются не столь благоприятными. По этому перспективы экономического роста в России в предстоящем периоде будут опреде ляться способностью экономики найти новую модель устойчивого роста, глобальными тен денциями мировой экономики и конъюнктурой мировых рынков. Оптимистичный сценарий предполагает выход в среднесрочной перспективе мировой экономики на траекторию общего динамичного роста (4–4,5% ВВП), что подразумевает вы сокие цены на сырье и относительно невысокую стоимость капитала. Менее оптимистичный сценарий («встречный кризис») предполагает неравномерное развитие на протяжении предстоящего десятилетия с длительным замедлением роста раз витых экономик и снижением темпов роста у лидеров «догоняющего развития». Экспертные оценки указывают на возникновение рисков как для экспортносырьевого бизнеса (структурное снижение цен на энергоресурсы), так и для инновационного бизнеса (удорожание заемного капитала и обострение конкуренции за его привлечение). Общими условиями выхода на траекторию устойчивого роста являются ориентация на внешний спрос и открытость экономики, рыночное распределение ресурсов, высокая нор ма сбережений и макроэкономическая стабильность. Важным для российских предпринимателей является определение роли государства в условиях рыночной экономики: государство должно дополнять, но не подменять рынок, а государственное вмешательство не должно искажать рыночные стимулы. Нацеленность на создание условий устойчивого экономического роста определяет на правленность и суть государственных решений. Экспертное сообщество полагает, что ре шения по «сохранению социальной стабильности» в краткосрочном периоде могут стать «подрывными» для социальной стабильности в среднесрочном периоде. На основе такого понимания формируется макроэкономическая и бюджетная страте гия. Денежнокредитная политика направляется на сокращение отрицательного влияния «голландской болезни», использование сырьевой ренты для экономического роста и мак роэкономической стабильности, достижение главного приоритета – снижения инфляции. В качестве целей бюджетной политики определены следующие: снижение бюджетной на грузки к ВВП; рационализация фискальной нагрузки на экономику; адаптация структуры бюджетных расходов к целям модернизации. Принципиально важной для планирования бизнеса и кадровой работы предприятий представляется политическая установка на инвестиции в человеческий капитал, которые должны стать альтернативой перекосу в сторону текущего потребления, характерного для предкризисного периода. Данная установка определяет цели новой социальной стратегии, направленной на предотвращение «утечки мозгов», «бегства элиты» и переноса центров прибыли фирм «новой экономики» за рубеж, а также на сохранение и наращивание возмож ностей в сфере человеческого капитала. Конкуренция рассматривается в Стратегии не как техническая, а как политическая проблема. Это значит, что решение волнующей предпринимателей проблемы улучше# ния делового климата и защиты конкуренции поднимается на политический уровень. Комплекс предлагаемых мер включает в себя снижение избыточного регулирования, сокращение государственного и монопольного секторов экономики, контроль и сни жение уровня коррупции, повышение уровня защищенности и стимулирование инвес тиций. 6 Экспертное сообщество полагает, что попытки ограничить права бюрократии «сверху» (бюрократическими методами) бесперспективны. Более продуктивным представляется на деление более широкими правами самих участников рынка (ограничение прав бюрократии «снизу»). Данное обстоятельство указывает на существенное повышение влияния объеди нений предпринимателей в вопросах подготовки, экспертизы и обеспечения исполнения государственных решений по переходу к новой модели экономического роста. По каждому из направлений государственной деятельности, имеющей значение для пе рехода к новой модели экономического роста и новой социальной политике, экспертным сообществом проведен детальный анализ, предложены разные сценарии развития, ком плексы необходимых мер и стратегии реализации на период до 2020 года. 1.2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста Разработчики Стратегии полагают, что раскрытые выше макроэкономические усилия окажутся недостаточны, если не будут сопровождаться созданием комфортных условий на микроуровне. Главный вызов в этой сфере – ослабление позиций России в институцио нальной и инвестиционной конкуренции. Худшие позиции Россия имеет по следующим спецификациям: защита инвесторов (наряду с Китаем), разрешение на строительство (на ряду с Индией и Китаем), сложность подключения к электрическим сетям, создание пред приятий (барьеры входа на рынок). Россия существенно отстает от многих развивающихся стран по номинации «эффектив ность бизнеса»: цены, институциональное окружение, законодательство для бизнеса, про дуктивность и эффективность бизнеса, практика менеджмента, контроль коррупции. Ис следования глобальной конкурентоспособности России указывают на слабость институтов, низкую эффективность товарного и финансового рынка, недостаточную продвинутость бизнеса. Главными проблемами регулирования и правовой среды являются режим пересе чения границы, забюрократизированность процедур и недостаточное налоговое стимули рование экспорта. Эти болевые точки – не «новообразования», а «хронические заболевания», на необходи мость «излечения» от которых постоянно обращало внимание предпринимательское сооб щество. В материалах разработки Стратегии данная проблема отражена объективно, глу боко и откровенно, практически не остается шанса отодвинуть ее решение в сторону или на более отдаленный период. Комплекс предлагаемых мер реализуется в виде двух стратегий. «Очаговая» стратегия представляет собой набор конкретных действий по улучшению положения в конкретных зо нах «черных дыр». Долгосрочная стратегия направлена на продвижение в решении задач снижения издержек предприятий и включает в себя общесистемные меры по нормализа ции делового климата, снижению недопустимых рисков ведения бизнеса, усилению кон троля и изменению мотиваций государственного аппарата, снижению барьеров входа на рынок и барьеров роста компаний. Для предпринимателей принципиальное значение име ют предложения по защите конкуренции, расширению прав бизнеса по защите своих инте ресов, расширению саморегулирования и повышению уровня публичности во взаимоотно шениях бизнеса и государственных органов. Улучшение делового климата также является важнейшей проблемой перехода к новой модели роста (экономике предложения). Ее суть отчетливо проявляется на фоне глобаль ной экономики. По уровню «богатства» Россия обогнала развивающиеся страны с наиболее комфортным деловым и инвестиционным климатом (Малайзия, Мексика, Турция, ЮАР), а по качеству деловой среды сравнялась с наиболее «бедными». В отличие от низкодоходных стран с плохими институтами издержки делового климата в России не могут быть компен сированы экономией затрат на трудовые ресурсы. Тренд в динамике капитальных потоков разворачивается, даже несмотря на высокие цены на нефть. Болевая точка – низкая доля прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в общем объеме инвестиций. Для решения проблемы предлагается сделать упор на ПИИ и трансфер техно логий, перенести акцент на инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, при нять меры по улучшению качества деловой среды. Первоочередными шагами должны стать разработка системы юридических мер защиты инвестиций, реформа Уголовного кодекса и правоприменительной практики в отношении бизнеса. 7 Практическим интересом для организаций бизнессообщества является создание Национального совета по инвестициям при Правительстве РФ, введение должности Уполномоченного по правам инвесторов, разработка системы стимулирующих мер для субъектов РФ в рамках существующих программ поддержки регионов, а также поощре ние создания в структурах региональных правительств агентств по привлечению инвести ций. 1.3. От стимулирования инноваций к росту на их основе Становление современной модели экономики в развитых и быстроразвивающихся странах в значительной мере обусловлено изменением роли инноваций. Кризис 2008–2010 гг. стал новой вехой в переориентации развитых экономик на инновационный сектор. Рост конкуренции между производителями промышленной продукции также под стегивает спрос на новые технологии в целях снижения издержек и повышения качества продукции, становится необходимым элементом поддержания конкурентоспособности. Достижения российских высокотехнологичных отраслей «индустриального цикла» (во оружение, космос, атомная энергетика, самолетостроение и пр.) связаны с их приоритет ным развитием в рамках плановой экономики СССР. Повышение конкурентности в данном секторе связывается со снижением издержек как ключевым элементом инвестиционных программ и программ помощи указанным отраслям. Относительно высокое качество человеческого капитала и научный потенциал откры вают перед Россией возможности для занятия определенных ниш на рынке технологий. Если в целом в Глобальном инновационном индексе Россия в 2010 г. занимала 64е мес то среди 132 стран, то по составляющей характеристике индекса «качество человеческо го капитала» Россия занимала 38ю позицию, а по качеству высшего образования – 19е место. Эти цифры наглядно демонстрируют наш недоиспользованный потенциал в дан ной сфере. За последние годы в России приняты меры по созданию элементов национальной ин новационной системы (НИС), в инновационную деятельность вовлечено значительное чис ло ученых и предпринимателей. Однако уровень инновационной активности российских предприятий остается низким, уступающим не только ведущим странам, но и государствам Восточной Европы. Усиливается расслоение экономики по разным технологическим укла дам, а инновационная пассивность в традиционных секторах грозит резким снижением конкурентоспособности в дальнейшем. Для национальной инновационной системы России характерны разрывы между наукой, образованием и бизнесом, слабый уровень сетевой кооперации, неразвитость института инновационных рыночных посредников, отсутствие либо незавершенность формирования устойчивых инновационных (отраслевых, региональных) кластеров. Остаются нерешенны ми такие острые проблемы научнотехнического развития, как недофинансирование науки, нарастание разрыва между структурой и качеством подготовки профессиональных кадров и потребностями инновационной экономики, ориентация на поддержку традиционных вы сокотехнологичных отраслей1, что ограничивает инновации техносферой и сужает иннова ционное пространство. Контуры инновационной политики определяются императивом перехода России к ин новационной экономике, необходимостью стимулирования инновационной активности и формирования инновационного сектора для поддержания конкурентоспособности россий ских товаров и услуг в условиях глобального рынка, преодоления ограничений экономиче ского роста. Попытки «закрыть» внутренний рынок и технологическое пространство контр продуктивны и обрекают Россию на роль аутсайдера инновационного процесса, а отказ от проведения активной государственной политики в сфере науки и инноваций может приве сти к 2020 г. к кумулятивным потерям в размере 6,5% ВВП. С учетом вероятных глобальных технологических изменений (начало новой техноло гической «волны» либо ее задержка с фокусом на масштабном тиражировании улучшаю щих инноваций) и возможных вариантов трансформации НИС существует три базовых сценария развития инновационных процессов: инерционный, умеренный и «прогрес сорский». Инерционный сценарий предполагает сохранение сложившихся тенденций в условиях медленного роста, сырьевой ориентации экономики и ее зависимости от внешней конъ 8 юнктуры. Этот сценарий наименее эффективен по причине сохранения неэффективных за трат на инновации, невозможности достижения соответствия трендам развития инноваци онных процессов, низкой доли инновационной продукции. Умеренный сценарий реализуется путем постепенного наращивания инновационного потенциала. Этот вариант привлекателен сравнительно низкими расходами бюджета, неко торым ростом целевых индикаторов, но не позволяет принципиально улучшить позиции России в глобальных инновационных процессах. «Прогрессорский» сценарий нацелен на форсированное встраивание в глобальную экономику на постиндустриальном этапе и представляется наиболее эффективным. При его реализации объем инновационной продукции вырастет в 8,7 раза, оптимизируется об щая структура финансирования ИР, а структура экономики приблизится к модели развитых стран. Это позволит, по мнению разработчиков Стратегии, избежать нереалистичных фи нансовых запросов к государству и преодолеть бюджетные ограничения путем замещения прямого субсидирования инновационной деятельности косвенными издержками бюджета и частными инвестициями. Другие сценарии не позволят стране выйти из технологической «западни» к 2020 г. и далее. Реализация политики в «прогрессорском» варианте включает в себя: – поддержку конкуренции, ограничение формальных и неформальных преференций различных компаний, снятие внутренних барьеров, усиление конкурентных механизмов си стемы государственных закупок; – поддержку международной кооперации российских фирм, их конкурентоспособнос ти на внутреннем и внешнем рынках; – усиление государства как модератора сетевых взаимодействий и создания иннова ционных кластеров; – реформирование НИС в сторону большей интеграции науки, образования и бизнеса, настройку механизмов отбора и поддержку перспективных исследований, прежде всего конкурентоспособных на мировом рынке. При реализации инновационной политики необходимы оптимальное сочетание инстру ментов стимулирования спроса на инновационную продукцию и на инновационные компа нии, концентрация фундаментальных и поисковых исследований на прорывных направле ниях, регулирование заимствований технологий и производств, стимулирование коопера ции отечественных компаний с отечественными научными центрами и вузами. Стратегией предполагается привлечение в страну транснациональных (а также крупных иностранных) высокотехнологичных компаний и технологических инвесторов, формирова ние рынка интеллектуальной собственности, стимулирование массовых инноваций во всех секторах экономики. В первоначальный период роль «локомотива» развития должно сыграть государство. Важнейшим направлением стимулирования инновационной активности на первом этапе должна стать поддержка международной кооперации российских фирм. Для этого предпо лагается использование экспортных, таможенных и налоговых льгот и преференций, оказа ние поддержки в форме льгот и субсидий при условии софинансирования разработок биз несом, стимулирования инвестиционной активности путем развития конкурентных меха низмов распределения госзаказа. Данный раздел Стратегии обращен к высокотехнологичным предприятиям и иннова ционному бизнесу. На государственную поддержку могут рассчитывать экспортеры несы рьевой продукции и предприятия секторов отечественной промышленности, испытываю щих значительное давление со стороны импорта. В реализацию инновационной политики будут вовлечены участники частногосударственных партнерств на базе национальных технологических платформ. Поддержка государства направляется на развитие сервисных и образовательных центров инжиниринга, прототипирование и дизайн, каналы создания и трансфера инновационной продукции (услуг) и формирование инновационной инфраст руктуры. Переход к инновационному развитию – общенациональная задача исторической важно сти, выходящая за рамки экономического и технологического измерения. «Экономика зна ний» требует развития в обществе инновационного мышления и духа предпринимательст ва, формирования креативного класса как создателя большей части добавленной стоимо сти, носителя и распространителя постиндустриальной культуры. Поставленная политическим руководством России проблема имеет решение только в 9 случае активных действий со стороны бизнеса и научнопромышленного сообщества. Именно они и должны составить основу креативного класса – той социальной силы, во имя которой и благодаря которой может и должна быть реализована Стратегия2020. Объединениям промышленников и предпринимателей принципиально важно осо знание новой реальности: конкуренция людей за юрисдикцию страны, предоставляю# щей защиту и гарантии, сменяется конкуренцией государств за креативных личностей. Реальность такова, что создатели новых знаний и технологий выбором места жительст ва и работы дают жесткую оценку как результатам государственной политики, так и предприятиям. 1 «Высокотехнологичная близорукость», по определению экспертов ОЭСР. 10 2. МАКРОЭКОНОМИКА. БАЗОВЫЕ УСЛОВИЯ РОСТА 2.1. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики Первая половина 2000х гг. – период существенного улучшения макроэкономических показателей российской экономики. Наиболее наглядным является тот факт, что сегодня Россия имеет самый низкий уровень госдолга среди стран «Большой двадцатки». Значительный приток финансовых ресурсов сказался на качестве экономического роста и привел к значительному отставанию роста производства от роста ВВП и роста доходов, преимущественному направлению средств на потребление, а также к суще ственному превышению темпов роста спроса над возможностями экономики по их по крытию. Результатом такой политики стал «перегрев» экономики и инфляция1, покрытие расту щего расхождения между спросом и предложением на внутреннем рынке увеличивающи мися объемами импорта, дефицит по счету текущих операций (с угрозой макроэкономиче ской стабильности), быстрое наращивание внешнего долга негосударственного сектора, смена профицита на дефицит (до 4% ВВП). Кризис продемонстрировал, что российская экономика является ресурсной, в которой доходы от экспорта ресурсов (рентные, конъ# юнктурные доходы) являются определяющим фактором устойчивости бюджета и финансо# вой системы в целом. Основной выбор, перед которым стоит российская экономика, – продолжение трансля ции рентных доходов в рост внутреннего спроса с нарастанием угрозы нового кризиса или создание стабилизирующих механизмов кредитноденежной и бюджетной политики, смяг чающих влияние конъюнктурных колебаний на внешних рынках. В последние годы бюджетная политика все в большей степени следовала моделям, ха рактерным для стран с нересурсной экономикой, где экономические власти способны вли ять на объем и динамику доходов и расходов бюджета. Однако фактор ресурсной зависи мости накладывает жесткие бюджетные ограничения. Перед бюджетной политикой в среднесрочной перспективе встают серьезные пробле# мы. Сохранение дефицита бюджета даже при высоких ценах на нефть и его финансирова ние за счет госзаймов негативно влияет на инвестиционную привлекательность страны. Не диверсифицированность источников доходов увеличивает долговые риски, а усиление за висимости бюджета от внешних факторов снижает возможности и повышает стоимость привлечения средств на обслуживание долга. Возникают трудности с исполнением соци альных обязательств в условиях неблагоприятного демографического тренда и несбалан сированности Пенсионного фонда. Сужение возможностей наращивания доходов сокра щает пространство структурного маневра в целях модернизации. Ключевой задачей бюджетной политики является превращение бюджетного механизма в эффективное оружие макроэкономической стабилизации с максимальным использова нием резервов расходной части бюджета для финансирования приоритетных расходов на развитие инфраструктуры и человеческого капитала. Эти задачи предполагается решать на основе консервативного подхода к бюджетному планированию, обеспечения долгосрочной сбалансированности федерального бюджета и возврата к политике накопления резервных фондов при более высоких ценах. Экспертами рассматривается три сценария бюджетной политики: инерционный, ком промиссный и жесткий. 1. Инерционный сценарий предполагает отказ от реформ бюджетного сектора, связан ных с ним институтов и сегментов рынка. При его реализации рост бюджетных обяза тельств приводит к возникновению устойчивого дефицита бюджета, а его сбалансирован ность достигается при ценах на нефть устойчиво не ниже 155–160 долларов за баррель. Финансирование дефицита за счет государственных заимствований означает рост объема государственного долга России к 2020 г. до 70–80% ВВП. 2. Компромиссный сценарий обеспечивает сочетание дополнительных бюджетных расходов по приоритетным направлениям (на развитие инфраструктуры и человеческого капитала) с повышением сбалансированности бюджетной системы и правилами регулиро вания использования бюджетных доходов. Объем госдолга к 2020 г. не превосходит 25% 11 ВВП, позволяет профинансировать приоритетные направления бюджета, обеспечить фи нансовый сектор и денежные власти безрисковыми активами. 3. Жесткий сценарий исходит из приоритетности достижения макроэкономической сбалансированности и предполагает принятие жестких бюджетных правил, а также мень шее увеличение расходов по приоритетным направлениям. Размеры госдолга оказывают ся существенно меньшими, чем во втором сценарии. Первый сценарий оценивается экспертами как неприемлемый, а выбор между вторым и третьим сценариями – требующим политического решения. Для реализации бюджетной политики предлагается принятие рамочных правил использо вания дополнительных нефтегазовых доходов, постепенное снижение роли федерального бю джета в финансировании дефицита Пенсионного фонда, сокращение неэффективных расхо дов бюджета и использования полученной экономии для дополнительного финансирования приоритетных статей, проведение экономически обоснованной долговой политики и миними зации валютных рисков для бюджета. Новые Бюджетные правила определяют порядок исполь зования доходов бюджета от экспорта сырьевых ресурсов и устанавливают ограничения на ве личину расходов. Бюджетные правила должны быть введены в действие уже в 2012 г. Структурный маневр в расходной части бюджета определяется формулой «+4» «–2»: увеличение финансирования этих направлений на 4% ВВП при сокращении неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы не менее чем на 2% ВВП. Источниками допол нительных расходов по приоритетным направлениям являются: увеличение налоговой на грузки на пользователей автомобильных дорог; дальнейшее повышение акцизов на табач ную продукцию, крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью; увеличение масштабов приватизации с 0,5% до 0,7–1% ВВП в год. Основной вызов, на который должна ответить денежно#кредитная политика, – крайне высокая зависимость внутреннего спроса от внешних условий. Для снижения этой зависи мости необходим альтернативный обменному курсу «номинальный якорь» с доверием к не му рыночных агентов. Выбор лежит между снижением инфляции (т. е. стабильностью цен в национальной валюте) и стабильностью обменного курса (т. е. цен в иностранной валюте). Эксперты отдают предпочтение первому варианту. Реализация денежнокредитной политики включает в себя применение ЦБ России эле ментов модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции (в 2012–2014 гг.) и ог раничение денежного предложения до снижения уровня инфляции не выше 5%. Четкое представление о бюджетной и денежнокредитной политике имеет существен ное значение для банков и предприятий финансового сектора, а остальному бизнесу поз воляет повысить качество и горизонт корпоративного планирования. 2.2. Налоговая политика Налоговая система обеспечивает перераспределение средств от экономических аген тов к государству и формирует базу государственных расходов, а также систему сигналов экономическим агентам, оказывая влияние на их активность. В 2010 г. уровень налоговой нагрузки на экономику составил 32,4% ВВП. Определяющее влияние на доходы бюджета оказывают поступления от налога на прибыль организаций, НДПИ и косвенных налогов. 46,5% доходов федерального бюджета и 24,6% доходов бюджета расширенного прави# тельства в 2010 г. формировались через систему нефтегазовых доходов. Одной из задач налоговой системы в сложившихся условиях является снижение рисков для доходной части бюджета в связи с возможными конъюнктурными колебаниями. На фо не системной зависимости от конъюнктуры цен налоговая система России столкнется с масштабными вызовами, которые обусловлены необходимостью адаптации к процессу старения населения и оптимизации налоговой нагрузки на экономику в связи с вероятным снижением рентных поступлений в бюджет в среднесрочной перспективе. Произвол и непрозрачность налогового администрирования – значимый фактор подав ления деловой активности и препятствие выходу предпринимательства из тени. По этой причине задача улучшения налогового администрирования непосредственно связана с за дачей стимулирования экономического роста. Эксперты рассматривают два основных сценария развития налоговой системы – инер ционный и предпочтительный. 12 Инерционный сценарий предполагает возникновение необходимости повышения нало говой нагрузки примерно на 0,5 процентных пункта ВВП в год для решения проблем финан сирования растущих расходов бюджета путем повышения ставок тех или иных налогов, а также несистематической (разовой) инвентаризации и оптимизации предоставления нало говых льгот. Этот сценарий оценивается как негативный в плане его влияния на экономиче ский рост. Предпочтительный сценарий обеспечивает предсказуемость и стабильность россий ской налоговой системы, основан на снижении или неувеличении налогового бремени на бизнес при более эффективном изъятии рентных доходов. Это способно оказать положи тельное влияние на инвестиционный климат и экономическое развитие. Реализация налоговой политики предполагает прогрессивное налогообложение сырь евых отраслей по мировым ценам на сырье, распространение прогрессивных ставок НДПИ и экспортной пошлины на другие отрасли сырьевого сектора, а также введение налога на дополнительный доход при добыче нефти на новых месторождениях. Приоритетом налоговой политики избирается неувеличение тарифов страховых взно сов в рассматриваемом периоде, в том числе после окончания двухлетнего периода, на ко торый предусмотрено снижение общей ставки страховых взносов с 34 до 30%. Разработчи ки Стратегии указывают на необходимость учета важного обстоятельства: увеличение на логовой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции. По этой причине для по вышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижа ется, а на потребление – увеличивается. Экспертами рассматриваются меры усиления прогрессивности налогообложения до ходов и имущества для повышения уровня справедливости налоговой системы при сохра нении плоской шкалы налога на доходы физических лиц2. Предлагается также проведение реформы имущественного налогообложения, оптимизация предоставления налоговых льгот и принятие мер в области налогового администрирования. Считается необходимым усиление экологической направленности налоговой системы, усиление роли таможенно тарифного регулирования и повышение эффективности работы таможни, ограничение воз можностей произвола и коррупции в таможенных органах3. Налоговая политика затрагивает интересы не только бизнеса, но и фактически всех граждан Российской Федерации. Предлагаемые экспертами меры вариативны и не явля ются окончательными. Данное обстоятельство предполагает необходимость активного включения организаций промышленников и предпринимателей в обсуждение Стратегии, выработку консолидированной позиции по налоговой политике и ее продвижение на госу дарственном уровне. 2.3. Реформа пенсионной системы За последние 20 лет пенсионная система несколько раз подвергалась реорганизации, но по сути она остается слегка модифицированной советской системой, основанной на стандартном солидарном принципе. Формирующийся после 2002 г. накопительный компо нент крайне слаборазвит законодательно (до сих пор не принят Закон о выплатах) и инсти туционально (подавляющая часть средств остается в ВЭБе). Большинство НПФ предостав ляют дополнительные профессиональные пенсии, их деятельность нетранспарентна и ма лопонятна для потребителей. Эксперты констатируют несоответствие пенсионной системы России реалиям совре менной экономики и социальной структуры общества и выделяют ее основные структурные проблемы. Пенсионная система в нынешнем варианте не симметрична по отношению к различным социальным группам и не приспособлена к удовлетворению потребностей в пенсионном страховании среднего класса; не создает эффективных стимулов к легализа ции зарплат и сокращению рабочих мест с вредными условиями производства, снижает конкурентоспособность экономики; способствует сохранению высокой доли рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями производства, предоставлению права досрочного вы хода на пенсию. Стратегическим долгосрочным вызовом солидарной пенсионной системе выступает негативный демографический тренд. Разработчики Стратегии определяют в качестве критериев эффективности пенсионной системы адекватность размеров пенсий, посильность бремени финансирования, долго срочную устойчивость и адаптивность. 13 Рассмотренный экспертами инерционный сценарий подразумевает сохранение пенси онного законодательства и продолжение политики по наращиванию пенсионных обяза тельств, продиктованной популистскими целями. Это может привести к негативным соци альноэкономическим последствиям – снижению конкурентоспособности российской эко номики, прямому снижению занятости, невозможности поддержания реального уровня пенсий на социально приемлемом уровне и рост бедности среди пенсионеров. Реформа пенсионной системы считается безальтернативной и включает в себя параме трическую настройку распределительной системы, существенную модернизацию обяза тельной накопительной системы, развитие добровольной/квазидобровольной накопитель ной системы, развитие других инструментов, имеющих своей целью финансовую поддерж ку жизни на пенсии (страхование жизни, обратная ипотека и т. д.). В процессе реформирования пенсионной системы должно быть решено шесть задач: – формирование комплексной системы пенсионного обеспечения для групп с разными доходами, не исключающей из пенсионной системы средний класс; – создание стимулов для формализации рабочих мест; – снижение налоговой нагрузки на бизнес; – реформирование досрочных пенсий; – меры по стабилизации финансового состояния пенсионной системы в связи со ста рением населения; – оптимизация бюджета пенсионной системы в зависимости от демографических волн. Существенное внимание уделено проблеме пенсионного возраста. В настоящее время на 1000 работников приходится почти 600 пенсионеров. Высока (около трети) и растет до ля работающих пенсионеров. Сохранение в незыблемости границ пенсионного возраста де#факто означает существенное сокращение трудовой жизни. Главным ответом на демо графический вызов старения населения разработчики Стратегии считают постепенное по вышение пенсионного возраста. Предлагаемая формула решения проблемы: повышение пенсионного возраста до 63 лет для обоих полов к 2030 г. (для женщин – на 6 месяцев за год, для мужчин – на 3 месяца за год). Более позднее пенсионирование стимулируется за висимостью от стажа. В результате реализации всей совокупности перечисленных шагов предполагается формирование в России комплексной системы пенсионного обеспечения для групп с раз ными доходами, существенным ослаблением зависимости пенсионной системы от феде рального бюджета, сохранением приемлемого уровня размера пенсии. Реформа пенсионной системы также затрагивает все население страны. Для бизнес сообщества интерес представляет отраслевая дифференциация пенсионного законода тельства и предполагаемое снижение налоговой нагрузки на бизнес до 20–22%. 2.4. Развитие финансового и банковского сектора Одной из важнейших характеристик экономического развития России в прошедшем деся тилетии стал быстрый рост финансового сектора. Роль банковской системы и финансовых рынков в обеспечении экономического роста неизмеримо выросла. Активы банковской систе мы увеличились с 37% ВВП в 2000 г. до 72,4% на начало 2011 г. Объем акций, торгуемых на бирже, вырос с 16,6 до 67,8% ВВП, а стоимость корпоративных облигаций в обращении – с 0,5 до 6,0% ВВП. Благодаря наличию больших компаний по уровню капитализации и по объему торгуемых активов Россия значительно опережает большинство стран Восточной Европы. Вместе с тем положение в финансовом секторе нельзя считать удовлетворительным и отвечающим задачам динамичного экономического роста и траектории модернизационно го развития. В международных рейтингах оценки развития российского финансового сек тора выглядят хуже, чем средняя оценка уровня развития экономики. Индекс доверия насе ления к финансовому сектору невелик. Опережая страны Центральной Европы по размеру капитализации и размеру рынка, Россия отстает от них по количеству компаний, акции ко торых обращаются на бирже, в расчете на 10 тыс. жителей. Быстрое развитие 2000х гг. имело свою отрицательную сторону: в секторе накопились значительные диспропорции, в результате чего падение российских финансовых индексов в ходе кризиса было одним из самых больших в мире, а Банку России пришлось потратить значительные средства на поддержку ликвидности в банковском секторе. 14 Устойчивому развитию сектора препятствует круг проблем: 1. Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом; 2. Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость от дельных форм финансовых рынков; 3. Отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора; 4. Неразвитость сектора страхования жизни. В качестве причин такого положения дел эксперты называют высокую инфляцию, не развитость институтов рынка, низкий уровень финансовой грамотности населения, более высокую привлекательность для населения традиционных вариантов инвестирования сбе режений (недвижимость, банковские депозиты, иностранная валюта). В Стратегии рассматриваются три сценария развития финансового сектора. Эксперты отмечают, что высокие цены на нефть создают благоприятный фон для воз вращения на траекторию форсированного роста и реализации сценария форсированного развития. Но такой подход грозит раздуванием пузырей и провоцированием глубоких эко номических кризисов4. Сценарий сбалансированного роста основывается на приоритете обеспеченности рос та внутренними ресурсами в противовес внешним, очищении банковской системы от кри минальных элементов правовых и налоговых реформ, совершенствовании судебной систе мы и инфраструктуры, позволяющих создать в России международный финансовый центр. Этот сценарий оценивается экспертами как предпочтительный. Возможен и инерционный сценарий (сценарий «финансовой стагнации»), подразуме вающий отсутствие как форсированного роста, так и институциональных и структурных из менений. Низкий уровень транспарентности и высокая инфляция сделают российский ры нок непривлекательным для отечественного и иностранного капитала с усугублением про блем на глобальных рынках. Это обрекает банковский сектор на стагнацию, а фондовый ры нок – на дальнейшую потерю конкурентоспособности. Для реализации сценария сбалансированного роста разработчики Стратегии предлага ют комплекс мер, включающий в себя качественное изменение модели микропруденциаль ного надзора для банков, удовлетворяющих новым нормативам достаточности капитала; оптимизацию структуры надзорных органов; создание российского стандарта финансовой отчетности, аналогичного МСФО; создание системы защиты прав потребителей финансо вых услуг; совершенствование системы разрешения споров; совершенствование корпора тивного управления. Для повышения конкурентоспособности сектора необходима приватизация всех фи нансовых посредников, находящихся во владении региональных властей, выход Банка Рос сии из капитала торговых площадок, создание центрального депозитария, наделенного правом финализации расчетов по ценным бумагам. Необходимо снятие правовых и налого вых основ для создания в России венчурных и хеджфондов, фондов прямых инвестиций, SPV, упрощение налогового администрирования финансовых инструментов. Реформирование финансового и банковского сектора затрагивает интересы всего биз нессообщества. Основная претензия предприятий реального сектора экономики состоит в недостаточном учете финансовобанковскими структурами их потребностей и интересов. В предложениях экспертов, разрабатывающих Стратегию2020, также прослеживается на целенность финансовобанковского сектора преимущественно на решение монетарных проблем при слабом внимании к решению проблем создателей продуктов и услуг. Объеди нения предпринимателей – площадка для диалога между представителями финансового и реального сектора, в результате которого можно выработать более сбалансированные и эффективные решения в интересах национальной экономики в целом. 1 Размеры инфляции ни разу не уложились в объявленные Банком России целевые ориентиры. 2 Разумная мера по увеличению прогрессивности налоговой системы – увеличение необлагаемого минимума до сопоставимости с МРОТ. 3 Сегодня таможенное администрирование и работа таможни является одним из препятствий для интеграции России в систему мировой торговли, режим пересечения границы повышает издержки отечественных фирм, вы ступает в качестве одного из отрицательных факторов при оценке делового климата в России, снижает ее инвес тиционную привлекательность. 4 В связи с этим страны Группы двадцати подписали «Хартию сбалансированного роста». 15 3. НОВАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА. РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА 3.1. Рынок труда Макроэкономические показатели говорят о вполне удовлетворительном состоянии рынка. Вместе с тем структура занятости остается крайне неудовлетворительной. Структу ра занятости смещается не в сторону диверсифицированной, высокопроизводительной, высокотехнологичной и инновационной экономики, а в противоположном направлении. На рынке труда проявляются следующие негативные тенденции: институциональная среда неблагоприятна для создания новых и расширения действующих предприятий; низ кий темп создания новых рабочих мест ведет к консервации массивного сегмента рабочих мест с низкой производительностью труда; человеческий капитал используется недоста точно эффективно, чрезмерный оборот рабочей силы1 дестимулирует инвестиции пред приятий в профессиональное обучение сотрудников; отсутствует движение в направлении модернизации; недостаточный рост эффективности производства. Состояние рынка труда, по мнению экспертов, угрожает экономическому росту по при чине неблагоприятных демографических тенденций и начавшегося сокращения численно сти экономически активного населения, а также роста издержек на труд изза низкого уров ня конкуренции на рынке труда и укрепления рубля. Ключевой проблемой разработчики Стратегии считают низкие темпы создания новых рабочих мест и их низкое качество2. В этой связи интенсификация создания новых рабочих мест считается ключом к решению многих проблем рынка труда, профессионального обра зования и социальной политики в целом. Причина проблем на рынке связывается с избыточной жесткостью трудового законода тельства в России и его неэффективного и трудно прогнозируемого применения (от полно го безразличия к нарушениям до чрезмерного административного вмешательства). Трудо вое законодательство попрежнему возлагает на работодателей очень большие издержки, связанные с регулированием занятости и зарплаты. Трудовой кодекс (ТК) игнорирует такие ставшие нормой для рынка труда реалии, как дистанционная работа, заемный труд, работа физических лиц по найму, частичная заня тость. В нынешнем виде ТК усиливает неравенство на рынке труда: дает значительные пре имущества уже имеющим работу, но ослабляет позиции выпускников профессиональных учебных заведений, работников старших возрастов, женщин, выходящих на рынок труда после длительного перерыва, безработных. Разработчики рассматривают два сценария развития – инерционный и модернизацион ный. Инерционный сценарий предполагает продолжение политики, проводившейся в пред шествующее десятилетие в условиях консервации общего институционального режима экономики. При отсутствии модернизации экономики модернизация рынка труда малоре альна и на нее нет спроса. Инерционный сценарий сохраняет в среднесрочной перспекти ве основные тенденции, в результате чего структура занятости будет плавно меняться в не благоприятном направлении. Модернизационный сценарий предполагает постепенное разворачивание взаимосвя занных структурных реформ по всему институциональному полю, включая институты рынка труда. Проведение реформ базируется на необходимости синхронизации изменений на рынке труда с ускорением структурных сдвигов в экономике, стимулирования создания но вых и эффективных рабочих мест, роста производительности труда и заработной платы, сокращения неравенства на рынке труда и сдерживания роста неформальной занятости. Реформы, затрагивающие функционирование рынка труда, требуют значительной по литической воли и сопряжены с рисками в краткосрочной перспективе. Разработчики Стра тегии предлагают следующий комплекс мер для модернизационного сценария: – совершенствование трудового законодательства и его применение в направлении «перехода от защиты действующих рабочих мест к защите работников на рынке труда»; – повышение трудовой мобильности путем разработки и реализации программ, в цен тре которых находились бы крупные предприятия с хронической нехваткой кадров; – совершенствование механизмов социальной защиты с переходом от пассивной по литики на рынке труда (поддержки дохода) к реализации страховых принципов3; 16 – отказ от избыточной поддержки предприятий на основе программ активного пере распределения рабочей силы с менее эффективных предприятий, из менее перспективных секторов на более эффективные и перспективные; – стимулирование повышения квалификации и развития профессиональных навыков на основе формирования национальной системы квалификаций и профессиональных стан# дартов, разработки и внедрения электронного паспорта работника. Данный раздел Стратегии распространяется на все предприятия и на все трудовое на селение страны. В существенной мере он направлен на решение назревших проблем де прессивных регионов, моногородов и крупных предприятий с острой потребностью в тру довых ресурсах. Крупнейшие объединения предпринимателей, работодателей и профес сиональные союзы могут и должны принять активное участие в совершенствовании трудо вого законодательства, разработке и реализации совместно с органами власти и государ ственного управления мер по приведению рынка труда в соответствие с требованиями ре альности и прогрессивного развития России. 3.2. Миграция Миграционные процессы сыграли позитивную роль в социальноэкономическом и де мографическом развитии России за последние два десятилетия. С учетом результатов пе реписи 2010 г. миграционный прирост с 1992 по 2010 г. включительно превысил 7 млн че ловек и почти на 60% компенсировал естественную убыль населения страны, составившую за этот период 13,1 млн человек. Без этого масштабного переселения из бывших союзных республик численность постоянного населения России в начале 2011 г. равнялась бы 135,4 млн вместо 142,9 млн человек. Масштабный приток мигрантов повысил спрос на жи лищное строительство, обеспечил торможение роста цен в секторах, где заняты мигранты. Вместе с тем в миграционных процессах проявились серьезные проблемы. Разработ чики Стратегии определили следующие «болевые» точки: – количество и качество мигрантов не соответствует потребностям экономического развития страны; – слабо используются миграционные возможности системы образования; – миграционная политика, ограничивающая срок пребывания в стране, и неразвитая миграционная инфраструктура ведут к неустроенности большого числа мигрантов; – нарастающая изоляция мигрантов от принимающего социума ведет к нарастанию ксенофобских настроений и негативного отношения к ним коренного населения. Сложившаяся ситуация связана с недостатками проводимой миграционной политики. Эксперты указывают на несоответствие миграционного законодательства реальным по требностям экономического и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Система квотирования реализуется как дополнительная бюрократическая процедура, разделяющая мигрантов и работодателей. В России сложно изменить статус без выезда из страны, а по причине временного статуса всех мигрантов от сутствуют программы интеграции. Эксперты определяют в качестве основной цели миграционной политики привлечение в страну различных категорий мигрантов, востребованных Россией, желающих здесь жить и работать, обладающих возможностями к успешной интеграции и адаптации. В Стратегии рассматривается три сценария развития миграционных процессов в зави симости от выбранного пути дальнейшего экономического развития – сырьевого, индуст# риального и инновационного. Первый путь ориентирован на временную трудовую миграцию неквалифицированных работников и не предполагает масштабной иммиграции в страну. Второй путь базируется на приоритетном развитии обрабатывающей промышленности, ориентированной на импортозамещение, что потребует масштабного ввоза дополнитель ной рабочей силы, в первую очередь исполнителей высокой и средней квалификации. Третий путь связан с ускоренным развитием инновационных отраслей экономики, сфе ры интеллектуальных услуг, информационных технологий, экономики впечатлений, опира ющихся на инновационно мыслящих людей с высшим образованием. Развитие по этому ва рианту требует стимулирования въезда высококвалифицированных работников и членов их семей, образовательной и академической миграции. Суть предлагаемых изменений в миграционной политике заключается в смещении ак 17 цента на долгосрочную и постоянную иммиграцию высококвалифицированных специалис тов и работников востребованных на рынке труда профессий, а также в привлечении инве сторов, предпринимателей и студентов. Основное содержание новой миграционной политики заключается в выстраивании си стемы миграционных статусов с акцентом на статус резидента (вид на жительство) и введе ние специального статуса для долгосрочных временных мигрантов. Предлагаемый разработчиками Стратегии комплекс мер включает в себя введение ин теграционных и адаптационных программ, отмену системы квотирования, обеспечение до ступа граждан к социальным и иным видам услуг по месту фактического проживания, со здание надежного информационного обеспечения миграционными процессами и внедре ние мониторинга эффективности миграционной политики. Миграция – это не только экономическая, но и крупная социальная и культурная про блема, неадекватное решение которой может угрожать социальной стабильности и обще ственной безопасности. Ее решение имеет существенное значение для предприятий, ис пытывающих потребность в притоке рабочей силы и кадрах разной квалификации. Следует также отметить важную роль именно предпринимательского сообщества в решении обо значенных Стратегией проблем, так как именно на уровне предприятий, мест проживания и бытового существования мигрантов формируются и проявляются негативные процессы. Огромную роль в их решении могут сыграть общественные объединения бизнеса и неком мерческие общественные организации профессиональной, социальной и культурной ори ентации. 3.3. Профессиональное образование Россия – один из мировых лидеров по охвату населения профессиональным образова нием. По численности студентов и программ третичного образования Россия является ми# ровым лидером – 673 человека в расчете на 10 000 населения в 2009 г.4 Несмотря на благоприятные формальные показатели, в профессиональном образова# нии накопилось много проблем. Эксперты указывают на структурный перекос в сторону высшего образования, ухудшение ситуации в начальном профессиональном образовании, слабую связь начального и среднего профессионального образования (НПО и СПО) с рын ками труда и отсутствие у учащихся стимулов к профессиональной карьере. Обострился дефицит квалифицированных рабочих при нарастании «навеса людей с дипломом о выс шем образовании», большими запросами, но низким профессиональным уровнем. Круп ные корпорации пытаются создать собственные системы подготовки (переучивания) ква лифицированных кадров, а малый и средний бизнес обрекается на низкое качество работы и повсеместное отступление от технологий. Много проблем и в системе высшего образования: жесткая и слабо адаптированная к реальностям структура государственных вузов и образовательных программ, слабая моти вация студентов, низкое качество подавляющего большинства платных образовательных программ («высшее образование для бедных») и неудовлетворительное качество препода вательского состава вузов. Эксперты отмечают непрозрачность системы высшего образо вания для потребителей и государства, а также запоздание с выделением группы исследо вательских университетов. В Стратегии рассматриваются консервативный и реформаторский сценарии развития. В рамках консервативного сценария государство заботится лишь о снижении социаль ных рисков и минимально вмешивается в сложившуюся в профессиональном образовании систему интересов. Основными переговорными партнерами государства выступают руко водители и преподаватели вузов и колледжей вместе с мобилизованными ими группами студентов. Увеличение бюджетного финансирования образования до 1,15% ВВП позволит достигнуть эффективного уровня заработной платы, повысить стипендии студентам до уровня прожиточного минимума, реализовать программы образовательного кредитования для студентов вузов. В рамках этого сценария возможно успешное развитие ведущих университетов и пре дупреждение социальных конфликтов, связанных с ограничением доступности высшего об разования и изменением структуры образовательных программ. Однако эти позитивные результаты «консервируют» систему образования и порождают негативные последствия – сохранение герметичности системы, увеличение разрыва между подготовкой квалифици 18 рованных специалистов и реальными потребностями рынка труда, сохранение всех дис пропорций рынка труда и проблем развития экономики. Реформаторский сценарий предполагает активное реформирование системы про фессионального образования с опорой на основных потребителей: семьи и работодате лей. Реализация сценария позволяет, по мнению экспертов, изменить диспропорции меж ду образованием и рынком труда, снизить в полторадва раза потребности экономики в импорте рабочей силы, улучшить структуру рынка труда и социальный климат. Успех сце нария связывается с прекращением практики комплектования вооруженных сил по призы ву, повышением качества и результативности подготовки квалифицированных специалис тов, направлением высвобождающихся ресурсов профессионального образования на ее развитие. Представленные в Стратегии решения носят проблемно ориентированный характер. Для преодоления несоответствия структуры профессионального образования и рынка труда предлагается отказ от устаревшего механизма государственного задания в бакалав риате/специалитете и реализация финансирования вузов по принципу «деньги следуют за студентом», формирование института профессиональных экзаменов, независимого от си стемы образования, стимулирование перехода студентов 2–3 курсов на программы при кладного бакалавриата, сохраняющие статус высшего образования. Проблему падения качества подготовки предполагается решать путем повышения нор мативного финансирования в расчете на одного студента до уровня, обеспечивающего конкурентоспособный уровень заработной платы преподавателей, проведения кадровой политики по повышению качества профессорскопреподавательского состава, укрупнения вузов на основе присоединения к ведущим университетам и введения независимой госу дарственной аттестации студентов («ЕГЭ для бакалавров»). Для решения проблемы недостаточного масштаба и качества подготовки квалифициро ванных работников предлагается создание программ прикладного бакалавриата в боль шинстве массовых вузов и на базе учреждений СПО, а также вхождение СПО в состав про фильных вузов. Представляется целесообразной структурная реформа системы НПО/СПО с переводом на программы прикладных квалификаций. Предлагается бюджетная поддерж ка получения квалификаций в независимых учебных центрах и учебных центрах фирм – по ставщиков технологий, реализация программ обучения прикладным квалификациям для трудовых мигрантов. Проблема низкой инновационной активности вузов и недостаточного «производства инноваторов» решается за счет расширения состава НИУ за счет специализированных ву зов и финансирования программ исследований национальных университетов. Проблему доступности качественного профессионального образования для семей с низкими дохода ми и низким уровнем образования родителей предлагается решить путем повышения со циальных стипендий до уровня прожиточного минимума по региону и развития образова тельного кредитования. В реформе системы образования большая роль отводится государственнообществен ному партнерству, что существенно повышает роль и значение объединений промышлен ников и предпринимателей в реализации данного направления Стратегии. Предприятия приобретают статус заказчиков специалистов необходимого профиля и квалификации, включаются в процесс подготовки кадров и их профессиональной ориентации. 3.4. Новая школа В условиях сокращения численности населения именно качество человеческого потен циала может позволить России адекватно ответить на вызовы постиндустриальной эпохи. Один из ключевых факторов качества человеческого потенциала – образование и социали зация детей. Сегодняшние дети и подростки – наиболее социально активная часть россий ского общества и кадровый ресурс экономики следующих десятилетий. Российская система дошкольного и школьного образования обеспечивает его доступ# ность на уровне стран с высоким ВВП. По формальным показателям уровень образования населения России – один из самых высоких в мире. Российские школы не уступают странам с высоким ВВП как по уровню знаний и умений российских школьников5, так и по формаль ным показателям подготовки учителей. Вместе с тем эксперты отмечают ряд слабых сегментов сферы образования и социали 19 зации, а также негативные тенденции в традиционно сильных сегментах, что создает риск снижения достигнутого качества и конкурентоспособности российского образования. К проблемным зонам относятся сложности с доступностью дошкольного образования, ухуд шение качества педагогического корпуса, рост региональной и межшкольной дифферен циации, деградация внешкольного образования и воспитания. Образование перестает выполнять функцию социального лифта, сеть учреждений не соответствует параметрам расселения. Не завершены институциональные реформы обра зовательных учреждений, ограничена автономия и возможность принятия эффективных ре шений на местах. Проблемы с ЕГЭ проиллюстрировали опасность некомплексного реше ния проблем. В Стратегии представлен анализ вызовов российской системе общего образования, которые носят как локальный (для России), так и глобальный характер: кризис традицион ной модели детства, механизмов взросления и семейного воспитания; утрата формальным образованием монополии на образование и социализацию детей, разрушение корпуса всеобщих культурных образцов. Недостаточная доступность услуг дошкольного образования и мест в дошкольных обра зовательных учреждениях, усиление социальной и территориальной дифференциации си стем образования по доступности и качеству образовательных услуг влекут серьезные не гативные последствия социального характера. Становление нового технологического уклада и высокотехнологическая экономика тре буют повышения ценности применения знаний, индивидуальности, высокой креативности, адаптации к развитию информационной среды (Интернет). В этих условиях российские вы пускники основной школы значительно отстают от сверстников из большинства развитых стран мира по ключевым для формирования функциональной грамотности направлениям. Консервативный сценарий предполагает не просто сохранение текущего положения дел в сфере образования и социализации, но и отказ от продолжения начатых преобразо ваний и даже реставрацию ключевых норм и институтов прошлого века. Сценарий отража ет позицию части российского общества, которая видит решение текущих проблем в воз вращении к «советской» системе образования. Реализация сценария влечет за собой такие негативные последствия, как отрыв качества образования выпускников школы от задач ин новационного развития России и увеличение отставания от передовых образовательных систем; усиление социальной напряженности по вопросам доступности качественных об разовательных услуг; утрата системой образования функции социального лифта; ухудше ние качества педагогических кадров и их несоответствие новым требованиям. В рамках стабилизационного сценария конкретизируются и нормативно закрепляются социальные обязательства государства в сфере услуг по образованию и социализации для обучающихся и обеспечивается «эффективный контракт» с педагогическими кадрами. Ус пешная реализация стабилизационного сценария снимает остроту текущих проблем, но не обеспечивает достижение качественных результатов образования в соответствии с задача ми развития страны и преодоления ее отставания в данной сфере. Модернизационный сценарий включает в себя полный комплекс мер стабилизационно го сценария, но предполагает в дополнение к ним меры, отвечающие на вызовы, встающие перед системами образования развитых стран. Школьное образование ориентируется на достижение нового качества человеческого капитала России, обеспечение готовности вы пускников школ к дальнейшему обучению и деятельности в современной высокотехнологи ческой экономике, достижение высокого уровня развития социальных компетенций и граж данских установок. В инновационном сценарии образование рассматривается как рынок услуг. Сценарий опирается на заинтересованность семей в развитии потенциала детей и предусматривает стимулирование их активности и инвестиций в сферу неформального образования и соци ализации. Государство участвует в процесе путем субсидирования получения услуг допол нительного образования через введение именных сертификатов для социально незащи щенных категорий детей. Развитие сектора неформального образования и социализации обеспечивается за счет механизмов государственночастного, социального партнерства, стимулирования общественных и частных инициатив. Разработчики Стратегии полагают, что в условиях ресурсных и политических ограниче ний реалистичным и оптимальным является сочетание стабилизационного и модернизаци онного сценариев с включением отдельных мер инновационного сценария. Необходимой 20 задачей политики является остановка негативных трендов, решение обостряющихся про блем и обеспечение доступности базового пакета услуг образования и социализации неза висимо от места жительства и социальноэкономического статуса. Предпринимательские объединения и бизнесструктуры имеют широкие возможности участия в развитии инфраструктуры социализации и досуга детей и подростков (клубы, детские и спортивные площадки), реализации федеральной программы поддержки ме дийносоциальных проектов ориентации подрастающего поколения, создании в формате частногосударственного партнерства интегрированных социальных учреждений много профильных услуг в сфере образования, культуры, спорта, социального обеспечения и здравоохранения. 3.5. Сокращение неравенства и преодоление бедности Несмотря на снижение доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (аб солютное измерение бедности) с 29% в 2000 г. до 13,1% в 2010 г., социальная острота про# блемы неравенства и бедности сохраняется. Это связано с ростом неравенства и относи тельной бедности в 2000х гг. В Стратегии представлен анализ российских особенностей проблемы бедности: учас тие в трудовой деятельности перестает быть гарантией безбедного существования6, груп пу бедных пополняют бедные семьи с детьми и экономически неактивное население трудо способного возраста, формируется межпоколенное воспроизводство бедных с особой субкультурой и массового «городского дна». Основой для расширенного воспроизводства в будущем этой группы выступает хроническая бедность, зона которой охватывает порядка 7–10% населения страны. Россия отличается высоким уровнем дифференциации по доходам. Доля доходов 20% наиболее обеспеченного населения в общем объеме доходов населения с 1990 г. выросла с менее чем трети до почти 48%, следующих 20% осталась практически неизменной, а три нижних квинтиля заметно ухудшили за это время свое положение. По мере экономическо го роста наблюдается рост социального неравенства. Отчетливо проявляются территори альные различия в доходах и отраслевые различия в заработках на однотипных рабочих ме стах (разрыв до 3,2 раза). Негативные тенденции проявляются в снижении позитивного влияния уровня образова ния на неравенство, ухудшении социальнопсихологического состояния россиян и усиле нии недовольства групп граждан, рассматриваемых как социальная база модернизации. Проблемы и риски связываются с «закупоркой» социальных лифтов, резким снижением толерантности населения к сложившейся системе социальных неравенств и развитием факторов социальнополитической нестабильности. Концентрация бедности в семьях с де тьми подрывает будущее нации, а феномен «работающих бедных» в отсутствии социальных лифтов может привести к расширению зоны застойной бедности. Наращивание расходов по традиционным направлениям социальной политики перестает способствовать снятию социального напряжения и улучшению ситуации с абсолютной бедностью, не способствует решению проблемы и налоговая политика. Разработчиками Стратегии рассматривается четыре сценария политики борьбы с бед ностью и сокращением неравенства: инерционный, уравнительнопопулистский, радикаль но модернизационный, умеренно модернизационный. Инерционный сценарий основан на неизменности системы социальных лифтов, транс фертов населению и налоговых мер с фиксацией расходов на социальную политику в про центах к ВВП. При его реализации экономический рост не будет приводить к быстрому со кращению бедности, а отсутствие социальных лифтов и ограничения в доступе к социаль ной защите у бедных будут способствовать сползанию в зону «застойной бедности» новых слоев населения. Прогнозируется формирование «нижнего класса», часть которого будет состоять из относительно молодых людей с высшим образованием и претензией на высо кий уровень оплаты труда. Эта часть «нижнего класса» будет превращаться в постоянный источник социальной нестабильности. Усиливаются риски нарастания социального недо вольства групп граждан, лишенных социальной помощи государства, и бюджетников при ухудшении ситуации с бюджетом. Основной идеей уравнительно#популистского сценария является механистическая борьба с проявлениями неравенства при игнорировании причин его возникновения и иска 21 жений в экономике. Основными мерами этого сценария является введение прогрессивно го подоходного налога и усиление регулирования рынка труда. В результате реализации сценария прогнозируется рост уклонений от уплаты налогов, сокращение формальной за нятости, чрезмерное развитие совместительства, рост барьеров входа на рынок труда и расширение зоны «застойной бедности». Основной политический риск данного сценария – неприятие его верхней частью сред него класса и работодателями, которые не приемлют идею прогрессивного подоходного налога и научились эффективно обходить избыточные требования трудового законодатель ства. Радикально#модернизационный сценарий подразумевает всестороннее «разблокиро вание социальных лифтов», расширение адресности социальных выплат, максимальное дерегулирование ведения бизнеса, повышение доступности качественного образования для беднейших слоев населения, «выстраивание карьерных лестниц» в госсекторе. Пред лагается радикальное снижение тарифа страховых взносов, снижение их регрессивности и объединение страховых взносов с НДФЛ, увеличение стандартных налоговых вычетов по НДФЛ до прожиточного минимума, введение налога на недвижимость физических лиц7. Экспертами прогнозируется, что изменения в сфере бюджетного федерализма приведут к выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, стимулированию территориальной мобильности населения, развитию агломераций и оптимизации системы расселения. Рис ки радикальномодернизационного сценария связываются с его явным выходом за рамки сферы социальной защиты. Приоритетным направлением социальной помощи в рамках умеренно#модернизацион# ного сценария является поддержка семей с детьми путем создания социальных лифтов для каждого ребенка и существенного увеличения пособия для детей из бедных семей при уси лении адресности данной выплаты. Для мобилизации ресурсов на увеличение пособий на детей из бедных семей предлагаются механизмы монетизации льгот на ЖКУ и их индекси рование ниже инфляции, а также ужесточение правил предоставления льгот для вновь вхо дящих и работающих. Достоинством сценария эксперты называют его реализуемость в сложившихся институциональных условиях и электоральную привлекательность. Недостат# ки сценария связываются с ростом бюджетных расходов при немодернизированной систе ме категориальных льгот и сохранением высокого удельного веса расходов на социальные выплаты без контроля доходов. Сокращение неравенства и преодоление бедности определяются в Стратегии как пре имущественная сфера ответственности государства. Однако решение проблемы «работа ющих бедных» и повышения востребованности в экономике молодежи с высшим образова нием должно стать предметом заботы предпринимательского сообщества и его партнерст ва с государством. 3.6. Политика охраны здоровья Несмотря на заметное сокращение смертности в последние годы (с 16,1 на 1000 чело век населения в 2005 г. до 14,2 в 2010 г.), этот уровень все еще очень высок по сравнению с европейскими странами (9,6 в странах ЕС в 2009 г). Особенно высока в нашей стране смертность населения в трудоспособном возрасте. Вероятность смерти в возрасте 15–60 лет у нас почти в два раза выше среднеевропейской. Высокие показатели смертности и заболеваемости населения – главный вызов россий ской системе охраны здоровья. Россия намного отстает от западноевропейских стран по уровню финансирования здравоохранения. Усилия по сохранению здоровья населения особенно значимы для России, которая более всего отстает в смертности лиц в трудоспо собных возрастах. В России недооценивается значимость охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности8. Несмотря на позитивные сдвиги, предпринимаемых мер недостаточно для разрешения накопившихся проблем: 53% населения считает, что здравоохранение находится в плохом состоянии; имеющееся медицинское оборудование часто используется с низкой эффек тивностью; в национальном проекте «Здоровье» на повышение квалификации медицинских работников и изменения в системе их подготовки выделено всего 0,2% средств; системе оказания медицинской помощи присущи структурные диспропорции. Новые вызовы системе здравоохранения предъявляет идущее с высокой скоростью 22 развитие медицинских и информационных технологий. Их внедрение может стимулировать структурные сдвиги в системе здравоохранения. Существующая модель организации ме дицинской помощи к этому не приспособлена и должна быть достроена применительно к особенностям периода постоянных, интенсивных и дорогостоящих инноваций. В материалах Стратегии рассмотрены три сценария развития сферы охраны здоровья. В первом, инерционном сценарии развитие здравоохранения ориентировано на сокра щение разрыва с западноевропейскими странами в объемах высокотехнологичной меди цинской помощи, уровне технической оснащенности и качестве лекарственной помощи па циентам. Главным направлением его реализации определено наращивание финансирова ния здравоохранения. Риски реализации сценария связываются с трудностями увеличения государственного финансирования здравоохранения до требуемого уровня в условиях за медлившегося экономического роста. Экспертами высказывается сомнение в реализуемо сти гарантий оказания медицинской помощи населению, обеспечиваемых государствен ным финансированием, в силу экономических и политических ограничений. Второй сценарий определяется как развитие системы охраны здоровья в условиях ми# нимально необходимого роста финансирования. В качестве целевых показателей развития здравоохранения предлагается использовать показатель «продолжительность жизни, скорректированной с учетом нарушений здоровья», который применяется Всемирной орга низацией здравоохранения9. Переход к этому показателю будет означать усиление целе вой ориентации системы здравоохранения на продление активного периода жизни россий ских граждан. Для реализации сценария, по мнению экспертов, необходимо формирова ние интегрированной, прозрачной и эффективной системы охраны здоровья. Приоритет ными направлениями, имеющими ключевое значение для формирования такой системы здравоохранения, в предстоящее десятилетие будут выступать формирование здорового образа жизни и развитие профилактики заболеваний, развитие человеческого потенциала в здравоохранении, информатизация здравоохранения. Реализация сценария потребует увеличения госфинансирования системы охраны здоровья на 1,0% ВВП. Третий сценарий – комплексное развитие системы охраны здоровья. Сценарий вклю чает в себя основные меры предыдущего сценария и широкий круг взаимоувязанных мер, направленных на снижение рисков заболеваний, повышение качества медицинской помо щи, развитие экологически чистых технологий. Определение в качестве приоритета улуч шения технической оснащенности и увеличения финансирования лечения слабо повлияет на показатели заболеваемости населения. Реализация данного сценария потребует увели# чения государственного финансирования системы охраны здоровья на 2,9% ВВП. Сущест венная роль в сценарии отводится формированию здорового образа жизни, включающего в себя комплекс мер регулирующего, экономического и информационного характера. Данный раздел Стратегии представляет интерес для бизнессообщества по причине усиления немедицинских факторов борьбы с заболеваниями и требует расширения объе ма экологических мероприятий, улучшения условий на рабочем месте, поддержки здоро вого образа жизни. Существенное внимание повышению технической оснащенности сфе ры здравоохранения и масштабные мероприятия по ее информатизации расширяют рынок продуктов и услуг для предприятий медицинской промышленности и ИКТ. 1 В России очень высоки показатели наймов и увольнений. 2 Даже новые рабочие места часто оказываются малопроизводительными, низкооплачиваемыми, не требую щими высокого образования и квалификации, не оформленными официально. 3 Эти принципы развиты и эффективно применяются в странах ОЭСР. 4 В странах ОЭСР соответствующий показатель в середине 2000х гг. варьировался от страны к стране в пре делах 160–660 человек на 10 000 населения. 5 Российские учащиеся демонстрируют высокие результаты в международных исследованиях качества мате матического и естественнонаучного образования (TIMSS) и чтения (PIRLS). 6 Почти каждый пятый работник получает заработную плату ниже прожиточного минимума. 7 Эта мера рассматривается одновременно как способ сокращения имущественного неравенства. 8 По экспертным оценкам, загрязненность атмосферного воздуха может являться непосредственной причиной до 8% общего количества смертей ежегодно. 9 По этому показателю Россия отстает от стран Западной Европы на 13 лет (в России – 60,1 года, в странах – «старых» членах ЕС – 73,0 в 2007 г.). 23 4. ИНФРАСТРУКТУРА. СБАЛАНСИРОВАННОЕ РАЗВИТИЕ, КОМФОРТНАЯ СРЕДА ДЛЯ ЖИЗНИ 4.1. Государственная жилищная политика Общие направления преобразований, определенные в 2005 г. при формировании при оритетов национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», правильны и сохраняют свою актуальность и сегодня. Однако намеченные преобразования так и не были последовательно реализованы на практике. Лишь незначительная часть семей с наиболее высокими доходами реально мо жет воспользоваться рынком жилья для улучшения жилищных условий, вне рамок госу дарственной жилищной политики остались группы населения, доходы которых не позво ляют им улучшать жилищные условия на рынке, коммунальный сектор не стал сектором экономики, инвестиционно привлекательным для частного бизнеса, а переданный в соб ственность граждан жилищный фонд не стал предметом их ответственности. Система градорегулирования и землепользования остается источником «административной рен ты», рынок жилищного строительства отличает высокая степень зависимости от админи стративных органов и низкий уровень развития конкуренции. Государство как «оптовый заказчик» на рынке жилищного строительства не использует возможность влияния на ры нок с целью внедрения новых технологий, новых проектных решений и снижения цен на рынке жилья. Основными причинами такого положения дел эксперты называют непоследователь# ность жилищной политики на федеральном уровне и низкую эффективность ее практичес кой реализации на местах, противодействие административной системы, пассивность со общества застройщиков, сохранение недостатков в управлении жилищным фондом. В качестве основной «развилки» в государственной жилищной политике в Стратегии оп ределен выбор между повышением уровня обеспеченности населения жильем (кв. м. на че ловека) и сбалансированным функциональнопространственным развитием территорий с повышением качества городской среды и эффективности ЖКХ. В рамках первого сценария стратегической целью остается повышение уровня обеспе# ченности населения жильем путем увеличения жилищного строительства. Риски этого сце нария включают в себя ценовой дисбаланс, дисбаланс потребности в жилых единицах и по терю устойчивой пространственной организации городов. В рамках второго сценария реализуется концепция пространственной структуры как го# рода, удобного и комфортного для жизни людей. Качество городской среды характеризу ется многофункциональностью застройки, транспортной связанностью территорий, прост ранственной соразмерностью, обеспечением доступности мест приложения труда, созда нием полноценной среды для трудового и внетрудового общения жителей, безопасной и комфортной средой для детей и подростков, условиями для лиц с ограниченными возмож ностями, городской эстетикой с визуальной привлекательностью архитектурной среды. Этот сценарий оценивается как предпочтительный. В Стратегии предлагаются следующие основные меры для реализации предпочтитель ного сценария: – сбалансированное функциональнопространственное развитие городов и иных посе лений, основанное на повышении качества градостроительного планирования, развитии саморегулирования в строительной сфере, развитии и модернизации коммунальной ин фраструктуры, совершенствовании управления жилищным фондом; – развитие ипотечного жилищного кредитования с доступностью кредитов; – введение жесткого контроля рисков и ограничений на принимаемые риски; – государственное регулирование стандартов на уровне законодательных ограниче ний и инструментов экономического стимулирования. Данный раздел Стратегии в существенной мере затрагивает интересы строительного сектора промышленности и смещает акценты градостроительной политики в сторону мест ного уровня жизнедеятельности населения. В этой связи значительно повышается роль са морегулируемых организаций в строительстве и общественных объединений в сфере гра достроительного планирования и управления жилищным фондом. Перед финансовыми ор 24 ганизациями бизнеса открывается возможность влияния на разработку и реализацию нор мативноправовой базы ипотечного жилищного кредитования. 4.2. Преодоление территориальной разобщенности Транспортная система РФ показала высокую устойчивость и адаптивность к радикаль ным изменениям транспортного поведения населения и бизнеса в 1990–2000 гг. В кратко срочной перспективе в сфере транспорта и дорожного хозяйства нет оснований ожидать реальных угроз для национальной безопасности, значимых рисков для функционирования экономики и социальной сферы. Платежеспособный спрос на транспортные услуги удовле творяется практически полностью. Дефицит транспортных услуг приходится на сегменты искусственной (льготной, регули руемой, перекрестной) тарификации и/или латентного дотирования потребителей. На ряде территорий происходит процесс сжатия пространства, обслуживаемого массовыми вида ми транспорта – железнодорожным, авиационным, речным, автобусным. Растет частный автомобильный транспорт и автомобилизация населения. Одновременно с позитивными направлениями развития эксперты отмечают сущест венные недостатки транспортной системы: хроническую недоинвестированность и низкий уровень резервов «долговременной устойчивости», консервацию архаичной и неэффектив ной центростремительной конфигурации транспортной инфраструктуры, направлений гру зового и пассажирского трафика. Российская экономика является сегодня не продуцентом, а потребителем транзитных услуг третьих стран. Эксперты указывают на низкую подвижность населения России1 и его поляризацию по фактору мобильности. Подвижность основной части населения находится на уровне эпохи гужевого транспорта, а регулярными пользователями авиалиний являются не более 2–3% граждан страны. Нарастает дефицит транспортно доступной территории и дефицит зе мельных участков для строительства доступного жилья. Низкая транспортная подвижность и резидентная мобильность населения – одно из основных препятствий к снижению напря женности на региональных рынках труда. Ключевая развилка транспортной политики сводится к выбору из двух вариантов: – подтверждение целей и показателей инновационного сценария Стратегии2020 с принятием стратегического решения об увеличении инвестиций в транспортный комплекс до 4–4,5% ВВП к 2020 г. с необходимостью принятия «непопулярных мер» (значительный рост цены владения транспортом и транспортных тарифов); – принятие инерционной гипотезы, предполагающей ежегодный объем инвестиций в транспортный комплекс в пределах 2,0–2,5% ВВП с отходом от целевых показателей, Стра тегии2020 и концентрацией ресурсов на купировании основных угроз деградации транс портной инфраструктуры. Разработчиками Стратегии рассматриваются три сценария развития отрасли: 1. Сценарий «status quo» – сохранение основных элементов текущей транспортной по литики и регулирования; 2. Сценарий «мягких ограничений», основанный на гипотетическом увеличении бюд жетных расходов на транспортное хозяйство за счет имеющихся налоговых источников и/или масштабном привлечении в эту сферу частных инвестиций; 3. Жесткий модернизационный сценарий, предусматривающий значительное увеличе ние инвестиций, резкую смену ориентиров тарифной и акцизной политики, отмену всех ви дов субсидий и дотаций для всех потребителей. Во всех вариантах фискальная компонента в цене владения автомобилем должна выра сти в среднем на 20 тыс. рублей в год, в том числе в мегаполисах – на 45–50 тыс. рублей, в средних и малых городах – на 11–13 тыс. рублей. Оптимальной представляется реализация третьего, «модернизационного» сценария. Суммарный объем инвестиций в данный сегмент экономики оценивается экспертами на уровне 2,2–2,5% ВВП. С учетом сложившихся транспортных реалий и инвестиционных ог раничений значительная часть целевых установок Стратегии2020 недостижима. Для различных подотраслей транспортного хозяйства оптимальной представляется ре ализация различных сценариев. Автомобильным дорогам нужна жесткая и быстрая модер низация. Железнодорожный транспорт может развиваться и при реализации инерционно го сценария с включением в него ряда модернизационных инициатив. 25 Автомобильные дороги – наиболее капиталоемкая и социально конфликтная зона фе деральной транспортной политики, решение которой может стоить 3–3,3% ВВП в год. Офи циальный прогноз инвестиций до 2020 г. заявлен в сумму 8400 млрд рублей, то есть поряд ка 1,2–1,3% ВВП в год. На первый план выходят платежные обязательства пользователей, эффективность использования инвестиций, преодоление заблуждений и установок соци альнополитического и социальнопсихологического плана. Эксперты считают предпочтительным для автомобильных дорог жесткий модернизаци онный сценарий, предусматривающий значительное увеличение инвестиций в дорожное строительство на основе классического для мировой практики последнего полувека прин ципа «Highway Users Pay their Way». Железнодорожный транспорт занимает по финансовому объему предлагаемых мер до 1% ВВП. Заявленные в планах ОАО «РЖД» инвестиции до 2020 г. составляют 2240 млрд рублей (без мероприятий по развитию пассажирских сообщений), т. е. 0,33% от ВПП в го довом исчислении. Прогнозные цифры 2011–2013 гг. не позволяют выйти даже на этот ру беж. Привлечение частных инвестиций в развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта представляется в современных условиях малореальным за рамками инфраст руктурного освоения нефте и газоносных провинций. Проведенный анализ ситуации позволяет констатировать, что реализация жесткого мо дернизационного сценария маловероятна; сценарий «мягких ограничений» является иллю зорным и лежит вне рамок ответственного профессионального подхода; предметом рас смотрения должен стать сценарий «status quo» с включением в него ряда модернизацион ных элементов. В числе предлагаемых мер – разработка и апробация модели свободного оптового и розничного рынка пропускных способностей транспортной сети по аналогии с оптовым рынком электроэнергии. Перспективным вариантом эксперты считают поэтапный переход на регуляторный (сетевой) контракт, объединяющий требования к эксплуатационной рабо те, направленность инвестиционных программ ОАО «РЖД», позиции государственной та рифной политики, бюджетные инвестиции и субсидии, размеры вклада федерального бю джета в уставной капитал ОАО «РЖД». Авиационный транспорт характеризуется высокими темпами развития, которые в 2–3 раза превышают международные показатели. Причины роста объемов внутренних авиапе ревозок – рост реальных доходов населения и низкая конкурентоспособность железнодо рожного транспорта на рынке дальних пассажирских перевозок. Сдерживающий фактор роста этого сегмента – нерациональная структура маршрутов авиатранспортного сообще ния, которая на 80% замкнута на московский авиаузел. В данном сегменте транспортной системы реалистичным сценарием является сцена рий «status quo» с включением в него ряда модернизационных элементов, относящихся к сфере законодательства и правоприменительной практики. Для развития внутреннего авиатранспортного сообщения на других направлениях целесообразно рассмотреть воз можность ввода институционального механизма «открытых глобальных проектов (про грамм)», практикуемого в США2. В рамках федеральной транспортной политики представляется целесообразным сня тие ограничений на приватизацию и отмена ограничений на владение объектами аэро дромной инфраструктуры, либерализация правил для авиации общего назначения, снятие тарифных барьеров на закупку воздушных судов иностранного производства, усиление ан тимонопольного регулирования в сфере услуг аэропортовой инфраструктуры, открытие рынка внутренних линий для компаний с иностранным участием, использование существу ющей военной инфраструктуры на условиях совместного базирования. Морской транспорт включает в себя морское судоходство и морские порты. Годовой объем перевозок грузов морским транспортом составляет менее 40 млн тонн, в том числе порядка 8 млн тонн в каботажном плавании и практически не наблюдаем в национальном транспортном балансе. Морское судоходство характеризуется следующими показателями: около 70% судов (по тоннажу) российских судоходных компаний работает под иностранными флагами; бо лее 90% выполняемого ими объема перевозок составляют грузы иностранных фрахтовате лей; средний возраст судов под российским флагом составляет 25 лет3. Три из четырех крупнейших российских судоходных компаний («Совкомфлот», «Ново шип», Приморское морское пароходство) специализируются на нефтяных перевозках, од 26 нако на их долю приходится суммарно менее 10% российского нефтяного экспорта, пере возимого морем. Российское морское судоходство утратило заметную роль в обеспечении территориальной связности страны, включая «северный завоз». В данном сегменте транспортной системы эксперты считают реалистичным сценарий «status quo» и полагают необходимым выведение из оборота идеологических установок ти па «существенное увеличение доли флота под Государственным флагом Российской Феде рации в мировом морском флоте», «значительное увеличение экспорта транспортных ус луг», «развитие Северного морского пути, прежде всего для осуществления коммерческих перевозок», и т. п. Морские порты характеризуются следующими показателями: объем перевалки грузов в морских портах России – 526 млн тонн (увеличение на 6% по сравнению с 2009 г.); роль российских морских портов в глобальной системе торгового мореплавания остается весь ма скромной4, доля грузов в российских портах стабилизируется на уровне 85% и оставля ет на долю иностранных портов (страны Балтии и Украина) 15%5. Развитие морских портов (в т. ч. ориентированных на экспорт угольных и зерновых тер миналов, а также на импорт портовых мощностей для перевалки контейнеров и накатных грузов) оценивается как недостаточное. Решение этой проблемы является важным приори тетом и будет осуществляться в основном за счет частных инвестиций. Роль федеральной транспортной политики сводится к содействию преодолению дефицита пропускной спо собности железных дорог и снятию основного препятствия, лимитирующего развитие пор тового бизнеса, особенно на Дальнем Востоке. Сценарий «status quo» в данном сегменте транспорта является реалистичным. Состояние внутреннего водного транспорта характеризуется существенными сокраще# ниями: за последние 20 лет протяженность судоходных путей снизилась в 1,4 раза, грузо оборот внутреннего водного транспорта сократился в 4 раза, пассажирооборот снизился в 6 раз, сквозное судоходство от АзовоЧерноморского бассейна и Каспийского моря до Балтийского и Белого морей полностью прекратится к 2014 г. Внутренний водный транспорт продолжает играть важную роль в жизнеобеспечении труднодоступных районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Ряд речных пароходств нашли рыночные ниши в сфере эксплуатации судов «рекаморе» плавания, се зонного туристического сервиса, перевозки навалочных грузов и др. Идеи использования внутренних водных путей в рамках международных транспортных коридоров и использова ния речных судов и регулярных пассажирских перевозок в Московском транспортном узле (для частичной разгрузки уличнодорожной сети) эксперты оценивают как малореальные. Внутренний водный транспорт имеет перспективы развития в своих естественных рыноч ных нишах, но перестает быть предметом федеральной транспортной политики. Транспортные системы городов и агломераций характеризуются существенным нарас танием нагрузки: автомобилизация городов и агломераций России выросла за последние 20 лет в 4–6 раз; в ряде крупных городов показатель составляет 300–450 автомобилей на 1000 жителей. Экспертные оценки транспортных систем городов и агломераций указывают на тяже# лый и затяжной кризис в этом секторе. Практически повсеместно условия движения явля ются неудовлетворительными и непрерывно ухудшаются все последние годы. Сохраняю щийся в городах режим Free Parking несовместим с высоким уровнем автомобилизации. Скорости автомобильного сообщения в российских городах составляют 18–22 км/час про тив 30–40 км/час в городах мира с высоким уровнем автомобилизации. На недопустимо низком уровне остается качество перевозок общественным транспортом, который не ста новится альтернативой личному автомобилю. Решение проблемы связывается с деятельностью органов власти на региональном и местном уровне. Представляется целесообразным ускоренное развитие дорожных сетей и сетей массового общественного транспорта на периферии городов с увеличением агломе рационного радиуса с нынешних 10–15 км до 50–60 км. Для преодоления транспортных проблем в Стратегии предложен комплекс мер, наибо лее важными из которых являются: – пересмотр норм и регламентов проектносметного дела, принятие мер по снижению стоимости строительства и ремонта автомобильных дорог, сокращению коррупционной составляющей, превращению дорожного строительства в финансово прозрачную для госу дарства и потребителей отрасль; 27 – пересмотр перспективной конфигурации дорожной сети с целью преодоления замы кания в московском транспортном узле грузовой логистики по Европейской части России и Урала: отказ от ЦКАД с переносом этого проекта за пределы Московской области; – переход в долгосрочной перспективе на схему PayasYouGo Tax («сколько едешь – столько платишь») с постепенной ликвидацией искусственного субсидирования автомоби листов за счет бюджета; введение универсального налога за километр пробега. Транспорт и транспортная составляющая имеют существенное значение для бизнеса с учетом особенностей территории России, а также масштаба и остроты накопившихся про блем. Разработчики Стратегии подчеркивают, что успех на данном направлении возможен только при условии налаживания меры экспертного и гражданского контроля, в т. ч. в час ти технических решений, цены и качества дорожных работ. Многие предложения по разви тию транспортной отрасли представляются противоречивыми и конфликтогенными. Дан ное обстоятельство определяет важную роль и место бизнессообщества и организаций предпринимателей в реализации данного направления Стратегии2020. 4.3. Снятие ограничений на развитие тепло и электроэнергетики Отрасль энергетики характеризуется следующими показателями: потребление элект роэнергии в России в 2010 г. составило 1021,48 млрд кВтч; установленная мощность элек тростанций в 2010 г. – 220,3 млн кВт6; основные виды топлива в сфере централизованного энергоснабжения: газ – около 70%; уголь – около 27%; резервное топливо для большинст ва генерирующих компаний – мазут; инвестиции государственных энергокомпаний в 2010 г. – 602 млрд рублей (+35%). Состояние отрасли оценивается экспертами следующим образом: сохраняется угрожа ющее старение основных фондов; физический износ основных фондов по России состав ляет: котельных – 54,2%, трансформаторных подстанций – 57,4%, теплосетей – 57,8%, эле ктросетей – 51,32%; степень износа объектов по отдельным территориям достигает 70–80%; уровень износа оборудования и необходимость повышения энергоэффективнос ти требует вывода из эксплуатации в ближайшие 20 лет 67,7 ГВт мощностей; объем демон тажа оборудования в варианте активного обновления – 118,3 ГВт. Эксперты отмечают, что уровень надежности работы отрасли и качества ресурсоснаб жения потребителей в России в десятки раз ниже, чем в европейских странах, а ситуация подошла к порогу готовности потребителей отсоединяться от тепло и электросетей, стро ить собственные мощности. С 2007 г. у потребителей цена выросла более чем в два раза, а существенных улучшений не происходит. Электроэнергетики «выдавливают» рост цен на низкое и среднее напряжение, на котором снабжаются мелкие и средние потребители (ма лый и средний бизнес). Частные инвесторы в отрасли готовы к продаже своих активов (да же с потерей стоимости) государственным компаниям. Развитие ситуации в отрасли не со ответствует планам правительства. Основная причина происходящего – отсутствие целостного регулирования отрасли и взаимной увязки решений с оценкой последствий для смежных рынков. Отрасль постепен но теряет стимулы для модернизации существующих мощностей. Это угрожает эффектив ному функционированию оптового рынка, чревато значительными нарушениями в энерго балансе: ухудшением состояния «старых» мощностей, значительным выводом таких мощ ностей из эксплуатации. В Стратегии рассматриваются два сценария государственной политики в данной отрас ли. Инерционный сценарий характеризуется сохранением на оптовом рынке существую щей системы конкуренции по электроэнергии и оплаты всей генерирующей мощности, строительством и модернизацией новых мощностей исключительно на основе договоров предоставления мощности, продолжением снабжения потребителей на розничном рынке исключительно через гарантирующих поставщиков, сохранением методики сетевого тари фообразования. Эксперты полагают, что под давлением со стороны крупного бизнеса про изойдет увеличение переноса перекрестного субсидирования с крупного бизнеса на малый и средний (при сохранении общего объема). Наращивание концентрации генерирующих компаний ожидается за счет роста компаний, подконтрольных государству. Разработчики Стратегии полагают, что без изменения тарифообразования на тепло ТЭЦ генерирующие станции не будут экономически эффективны, а увеличение объемов 28 строительства по договорам предоставления мощности и увеличение нагрузки на крупный бизнес усилит тенденции к собственному строительству мощностей в попытках снизить оп лату предоставления мощности. В результате прогнозируется увеличение стоимости энер госнабжения для потребителей, не способных технически обеспечить себе отдельное энер госнабжение, и увеличение доли субъектов, решающих свои проблемы энергообеспечения за счет собственных инвестиций с переносом бремени оплаты системы в целом на осталь ных потребителей. Оптимальный сценарий характеризует создание единого федерального органа испол нительной власти (Агентства энергетического развития), отвечающего за развитие отрас ли целиком открытием масштабной конкуренции на розничном рынке с переводом закупок электроэнергии гарантирующими поставщиками в форму закупок на торгах, защитой инве стиционных программ от неэффективных трат за счет включения в них исключительно объ ектов «органического» роста. Предполагается последовательная защита государством и стимулирование конкурен ции игроков на розничном рынке, снятие различий в условиях инвестирования на АЭС, ГЭС и ТЭС на оптовом рынке, либерализация оптового рынка с появлением справедливой оцен ки стоимости генерации и стимулов модернизации генерирующих мощностей, осуществ ление масштабной приватизации государственных энергоактивов после формирования полноценной и эффективной модели регулирования отрасли. Улучшение ситуации в теплогенерации и теплоснабжении связывается с введением не регулируемых тарифов на тепло для всех юридических лиц, реализацией программы инве стирования в теплосети по принципу функционирования Фонда ЖКХ7, поставкой населе нию тепла и электроэнергии на основе дотируемой «социальной нормы» потребления с пе реводом остального потребления на покупку по рыночным ценам. Предлагаемые изменения на оптовом и розничном рынке жестко связаны и должны осу ществляться одновременно. Нецелесообразно осуществлять изменения на оптовом рынке без развития конкуренции на розничном рынке и наоборот. Данное обстоятельство указы вает на необходимость активного включения предпринимательского сообщества и органи заций гражданского общества в реализацию энергетического направления Стратегии2020 совместно с органами власти и государственного управления. 4.4. Преодоление информационной разобщенности Сфера информационнокоммуникационных технологий (ИКТ) – главный фактор пре одоления информационной разобщенности страны. Развитие данной сферы характеризу ется высокими темпами роста рынка ИКТ (более 20%)8. В 2007 г. Россия стала второй в ми ре страной по темпам роста потребления ИКТ и услуг в этой сфере. Во многом это обуслов лено накопленным отставанием, крайне низким первоначальным уровнем использования ИКТ и высоким спросом на них. Благоприятными факторами развития российского рынка ИКТ являются рост доходов населения, высокий базовый уровень образования населения и наличие технологической инженерной элиты, сформированной в советский период. К неблагоприятным факторам эксперты относят существенные диспропорции в уровне доступности современных ИКТ для отдельных групп населения, крайнюю неравномерность развития унаследованной ИКТинфраструктуры в разных регионах страны, отсутствие се рьезных технологических заделов для развития отечественного производства конкуренто способной продукции в сфере ИКТ. Разработчики Стратегии отмечают, что достигнутые на сегодня результаты не позволя# ют России преодолеть существующее отставание в информационной сфере от ведущих мировых держав, а в отдельных случаях это отставание только увеличивается9. По отдель ным направлениям, прежде всего инфраструктурным, наблюдается определенный про гресс позиций России в соответствующих рейтингах10. ИКТ являются одним из важнейших факторов социальноэкономического развития и стратегическим ресурсом, приобретают первостепенную роль в развитии инноваций, по вышении производительности труда и конкурентоспособности, диверсификации экономи ки и стимулировании деловой активности, способствуя тем самым повышению качества жизни людей. Рынок телекоммуникаций в России изменяется в соответствии с мировыми тенденция 29 ми: распространение мобильной сотовой связи значительно опережает распространение фиксированной телефонии. Вместе с тем фиксированная телефонная связь остается жиз ненно важной, обеспечивая предоставление населению экономичных универсальных услуг связи на всей территории страны. Основные изменения в сфере ИКТ характеризуются ростом технических характеристик оборудования ИКТ, снижением стоимости, повышением вычислительных и интеллектуаль ных возможностей, ростом потребностей общества и государства в новых услугах и прило жениях, стремительным развитием технологий беспроводной и подвижной радиосвязи, раз витием Интернета, конвергенцией технологических платформ (речь, видео, теле– и радио вещание), развитием сетевых инфраструктур и технологий, новых услуг и приложений сетей следующих поколений (сети NGN). Эксперты прогнозируют, что основной объем доходов операторов будут определять го лосовые услуги (хотя они и не имеют потенциала роста), сектор услуг проводного и беспро водного ШПД превысит по объему сектор фиксированных голосовых услуг, а объем услуг для корпоративных клиентов значительно вырастет за счет IТуслуг. В качестве основных проблем развития ИКТ эксперты отмечают существенную диспро# порцию по уровню развития ИКТ между отдельными регионами11, сохранение значитель ного разрыва между городом и селом, наличие в ряде регионов очередей на установку те лефонов, существенные диспропорции в уровне доступности для отдельных групп населе ния, отсутствие серьезных технологических заделов для развития отечественного произ водства конкурентоспособной продукции в этой сфере. Факторами развития российского телекоммуникационного рынка к 2020 г. являются миграция голосового трафика в IP с резким снижением цены, взрывной рост трафика дан ных за счет роста потребления «тяжелого» контента, ускоренное развитие беспроводных сетей передачи данных, рост потребностей всех операторов в существенном наращивании транспортной инфраструктуры, рост потребности абонентов в унификации абонентских ус тройств и получении широкого спектра сервисов. Разработчики Стратегии рассматривают один сценарий развития рынка ИКТ. Растущие объемы и разнообразие ИКТуслуг предъявляют возрастающие требования к транспортной те лекоммуникационной инфраструктуре России. Развитие сетей связи направляется на полную цифровизацию и обеспечение необходимой пропускной способности для надежного и качест венного обмена информацией внутри России и при трансграничном информационном обмене. Сценарий развития рынка ИКТ основывается на принципах поддержки и развития спра ведливой конкуренции на рынке связи, снижения административных барьеров и непродук тивных расходов операторов связи, ускорения модернизации инфраструктуры ИКТ и техно логий, ликвидации «цифрового неравенства» и обеспечения равного доступа граждан к со временным инфокоммуникационным услугам и ресурсам. Эксперты отмечают, что реализованная на основе закона «О связи» нормативноправо вая база отрасли создала предпосылки для формирования конкурентного рынка и опреде лила основные нормы взаимодействия участников рынка, однако на сегодня очевидна не обходимость дальнейшего совершенствования законодательной базы. Практическая реа лизация Стратегии развития информационного общества в РФ требует преобразований, затрагивающих все ветви и уровни государственной власти и местного самоуправления, сферы общественных отношений, бизнес и граждан. Эффективность государства в сфере развития ИКТ зависит от его способности обеспе чить равные возможности для доступа граждан к услугам связи в глобальном информацион ном обществе. Поэтому принцип универсального обслуживания является одним из цент ральных направлений государственной телекоммуникационной политики12. Реализация предпочтительного сценария развития сферы ИКТ представляет собой комплекс взаимо связанных мер, включающих в себя: 1. Развитие справедливой конкуренции на рынке телекоммуникационных услуг; 2. Устранение административных барьеров, непродуктивных расходов операторов связи, ускорение модернизации телекоммуникационной инфраструктуры и технологий; 3. Ликвидацию «цифрового неравенства» и обеспечение равного доступа граждан Рос сийской Федерации к современным инфокоммуникационным услугам и ресурсам; 4. Формирование электронного правительства; 5. Развитие инфраструктуры; 6. Применение ИКТ в сферах здравоохранения, образования, науки и культуры. 30 Приоритетной политической задачей России на данном этапе является развитие ин формационного общества и формирование электронного правительства. Основным меха низмом реализации и источником финансирования формирования электронного прави тельства до 2010 г. включительно являлась ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 гг.)». В рамках выполнения данной программы не было обеспечено повышение эффективности межведомственного информационного взаимодействия и не удалось добиться решения задачи предоставления в электронном виде госуслуг. С 2011 г. мероприятия по формированию электронного правительства и внедрению ИКТ в деятельность органов госвласти будут осуществляться в рамках госпрограммы «Ин формационное общество (2011–2020 гг.)». Принципиально важным шагом по развитию ин формационного общества является комплекс мероприятий по внедрению универсальной электронной карты – универсального ключа доступа гражданина через банковскую инфра структуру к сервисам электронного правительства и платежам. Приоритетное направление развития электронного правительства – переход на предо ставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг. Однако темпы пе рехода органов власти на оказание госуслуг в электронном виде, а также межведомствен ного электронного взаимодействия остаются неудовлетворительными. Не решена задача интеграции на единой инфраструктуре и технологий электронного правительства всех вет вей власти на всех уровнях управления. Эта задача должна стать главной целью формиро вания единой архитектуры электронного правительства и интегрированного ИКТпростран ства управления на период до 2020 г. Системная работа по созданию электронного правительства направлена на решение сле дующих актуальных задач: повышение удобства получения гражданами и бизнесом госуслуг за счет перевода части взаимодействия в электронную форму, сокращение количества очных об ращений и документов, предоставляемых в органы власти, повышение прозрачности деятель ности органов власти и эффективности выполнения государством контрольных функций при условии снижения административной нагрузки на бизнес и население. Реализация программы «Информационное общество» ставит перед необходимостью: перевода в электронную форму информационных процессов, коммуникаций и услуг, осу ществляемых и оказываемых общественными объединениями бизнеса; включения пред принимательского сообщества в реализацию государственной политики снижения адми нистративных барьеров и бремени избыточного регулирования для хозяйствующих субъек тов на основе ИКТ; активного участия в мероприятиях государства по повышению прозрач ности деятельности органов власти и управления Российской Федерации на всех уровнях, в формировании «открытого государства». Внедрение универсальной электронной карты не только открывает перед финансовым и торговым бизнесом, предпринимательством в социальной сфере и секторе услуг новые возможности, но и обязывает совершенствовать свою деятельность на основе современных средств ИКТ. 1 В 3–4 раза меньше, чем в развитых странах. 2 Открытый глобальный проект или программа является аналогом сетевого контракта РЖД с локализацией на определенной территории, виде сообщения и на определенном отрезке времени. 3 Это значительно выше среднемировых значений (18,6 лет). 4 Суммарный тоннаж груза, проходящего через все отечественные порты, не превышает годовой производи тельности порта Шанхай, а суммарное количество переработанных контейнеров (в пересчете на 20футовые) в 5–6 раз меньше, чем в том же шанхайском порту. 5 Еще 10 лет назад эта пропорция была принципиально хуже – 46/54. Несмотря на этот важный сдвиг, долю уча стия сопредельных государств в перевалке российских грузов – угля, минеральных удобрений и руды – следует считать все еще чрезмерно высокой. 6 Это на 20,5 млн кВт превысило показатель 1990 г.; максимум нагрузки ЕЭС России 1990 года в постсоветский период не превышен. 7 Предполагается соинвестирование со стороны государства. 8 Один из самых высоких показателей в мире. 9 Позиция страны в Индексе электронной готовности с 2007 г. снизилась с 72го до 80го места, а в Индексе го товности к сетевому миру – с 57го до 59го места. 10 В Индексе проникновения ИКТ позиция России с 2002 по 2008 г. выросла с 52го до 46го места. 11 По интегральному показателю развития ИКТинфраструктуры разрыв между лучшим и худшим регионом со ставляет в 2009 г. 5,75 раз. 12 К универсальным услугам связи относятся услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа. 31 5. ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО 5.1. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности За последние 10 лет созданы элементы правовой и методической базы совершенство вания деятельности исполнительной власти. В отдельных сферах удалось добиться сниже ния административных барьеров и повышения качества государственных услуг, в том чис ле за счет лучшего межведомственного взаимодействия и использования ИКТ. Однако в целом результаты реформ государственного управления остались незамет# ными для граждан и бизнеса, не обеспечили улучшения предпринимательского климата, доступности государственных услуг, снижения уровня коррупции и роста доверия к госу дарственным институтам. Недостатки государственного управления стали одним из глав ных факторов, негативно повлиявших на инвестиционный и предпринимательский климат, отношение граждан к государственным институтам. Качество государственного управления непосредственно влияет на качество деловой среды, конкурентность экономики и инвестиционную привлекательность страны. Россия демонстрировала во второй половине 2000х гг. наибольший регресс в качестве деловой среды среди стран – лидеров развивающихся рынков. Помимо неудач в контроле коррупции, эксперты указывают на забюрократизирован ность административной реформы, ее оторванность от нужд населения, отсутствие обрат ных связей с гражданским обществом и контроля деятельности органов власти. Неэффек тивна система управления и координации реформ, отсутствуют гарантии необратимости реформ и механизмы актуализации их направлений. Разработчики Стратегии подчеркива ют, что необходимым условием проведения реформы является наличие независимой от исполнительной власти и подотчетной обществу судебной системы. В Стратегии представлен анализ инерционного сценария в сфере государственного уп равления, для которого характерны разнонаправленность движений, превалирование ло кальных тактических задач над стратегическими, формирование круга непреодолимых в его рамках проблем и вызовов. Его реализация приведет, по мнению экспертов, к ухудше нию институциональной среды ведения бизнеса, снижению доверия к государству, недо статочному уровню взаимодействия государства и гражданского общества и низкому каче ству государственных и муниципальных услуг. Результатом реализации сценария станет снижение уровня кадрового потенциала госслужбы, неподотчетность чиновников, рост не удовлетворенности населения и снижение доверия к органам власти. Однако, несмотря на очевидные недостатки, инерционный сценарий выглядит достаточно вероятным, т. к. обес печивает тактическое равновесие, баланс интересов основных групп. Решение проблемы совершенствования государственного управления предлагается осуществлять в рамках трех основных стратегий: «Оптимизация», «Дебюрократизация», «Позитивная интеграция». Стратегия «Оптимизация» предполагает последовательное сокращение государствен ного регулирования, не связанного с предотвращением недопустимых рисков; базирова ние стандартов государственных и муниципальных услуг на выявлении предпочтений граж дан и бизнеса; развитие кадрового потенциала государственной службы и повышение уп равляемости государственного аппарата. Комплекс необходимых для реализации данной стратегии мер намечен в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг в 2011–2013 гг., а также в госпро грамме «Информационное общество (2011–2020 гг.)». Реализация стратегии требует по стоянного внимания руководства («ручного управления»). Стратегия «Дебюрократизация» основана на идее минимизации регуляторного вмеша тельства государства в экономику и «презумпции добросовестности» бизнеса. Суть страте гии – в сосредоточении государства на создании условий наибольшего благоприятствова ния для развития предпринимательства и гражданской инициативы. Основным содержани ем стратегии является четкая спецификация и защита прав собственности, усиление роли судебной системы по сравнению с административными органами, создание максимально благоприятных условий для конкуренции. Стратегия «Позитивная интеграция» нацелена на развитие институциональной среды, 32 предоставляющей равные возможности основным сторонам общественного договора для выработки и реализации программ сбалансированного социальноэкономического разви тия. Эта цель достигается за счет развития кооперации сторон общественного договора (бизнеса, власти и общества) и одновременной конкуренции ключевых элементов (власт ных, экономических, общественных институтов и акторов). Необходимыми условиями реа лизации стратегии являются введение селективности расходования части налоговых пла тежей для активизации субъектности граждан и изменения характера их взаимоотношений с государством; стимулирование деятельности объединений предпринимателей и граж дан, компенсация издержек коллективных действий; введение механизмов согласования интересов в нормотворческом процессе. Разработчики Стратегии отмечают предпочтительность стратегии «дебюрократизации» и «позитивной интеграции», но считают наиболее вероятным реализацию стратегии «опти мизация», поскольку она не требует радикального изменения институциональных условий вне системы исполнительной власти. Реализация этого варианта стратегии не приведет впоследствии к автоматической реализации двух других стратегий. Переход к другим стра тегиям предполагает подготовку определенных базовых условий, принятие ключевых поли тических решений, необходимых для их осуществления. Общей идеей совершенствования управления является переход от преимущественно государственного к преимущественно частному инфорсменту законодательства. Развитие гражданскоправовых основ во взаимоотношениях между государством и бизнесом суще ственно повышает роль бизнессообщества и объединений бизнеса в развитии правовой культуры предпринимательской деятельности. Переход от административных к граждан ским правоотношениям и страховым принципам повышает ответственность граждан и биз неса за собственное поведение. Организации промышленников и предпринимателей могут и должны активизировать деятельность по выявлению предпочтений граждан и бизнеса и доведению до закрепления в стандартах государственных и муниципальных услуг, оказы ваемых населению и бизнесу. 5.2. Развитие общественных институтов Разработчики Стратегии отмечают, что при любом сценарии развития ситуации в сфе ре госуправления и его реформирования роль общественных институтов и некоммерческих организаций в социальноэкономической и политической жизни России будет быстро воз# растать. Современное и эффективное государство осуществляет взаимодействие и реали зует механизмы обратной связи в треугольнике «государство – бизнес – граждане». Широкое развитие общественных институтов и некоммерческого сектора1 – признак перехода к постиндустриальному обществу. Общественный сектор сегодня – это необхо димый элемент стратегий по повышению качества и эффективности госуправления и ка чества государственных услуг, а также современной социальной политики, соответствую щей задачам модернизации российской экономики и перехода к инновационной стадии развития. В неформальные практики гражданского общества вовлечена значительная часть рос сиян: до 2/3 респондентов являются участниками неформальной волонтерской деятельно сти; 50% участвуют в денежных пожертвованиях; примерно треть участвует в мероприяти ях по месту жительства. Вместе с тем формальные каналы мобилизации общественной ак тивности в стране развиты слабо: лишь 3% россиян декларируют свое участие в НКО в ка честве добровольцев; по данным Росстата, в состав НКО входит 342 тыс. участников (по со циологическим данным реальная численность не более 38% формальных). Экспертами отмечаются некоторые позитивные сдвиги в отношении государства к об щественному сектору: государство заимствует практики и подходы НКО к решению отдель ных проблем; признается их большая эффективность в некоторых сферах по сравнению с государственными социальными системами; ведется работа по передаче таких функций НКО на основе социального заказа. В практическом отношении реализован ряд мер: созданы институты взаимодействия общественного сектора с государством (Гражданские форумы, Совет при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека, Общественная палата); созданы об щественные советы при ведомствах; приняты федеральные законы и программы, поддер живающие развитие НКО; принято законодательство о местном самоуправлении с разгра 33 ничением полномочий и функций местного и территориального самоуправлений; нарабо тана практика организации ТОСов и ТСЖ. Эксперты указывают на слабости и недостатки общественного сектора: сектор мал (ох ватывает 1,1% экономически активного населения), недостаточно влиятелен, имеет сла# бые административноправовые возможности и незначительные материальные ресурсы; сектор нереспектабелен, имеет незначительные социальный и символический капиталы (общественную поддержку и доверие граждан); велика внутренняя дифференциация и не однородность общественных институтов, что затрудняет его консолидацию и выработку общей позиции. Существует значительный разрыв между неформализованными инициати вами и институционализированными НКО, что наглядно проявляется при всплесках массо вой активности при чрезвычайных ситуациях. Развитию общественного сектора препятствуют противоречивость, неустойчивость и непоследовательность политики в отношениях государства с третьим сектором в целом; дефицит ресурсов в секторе; недостаток и нестабильность источников финансирования деятельности НКО, недостаток ресурсов; разрозненность сектора, плохо развитая инфра структура поддержки его деятельности, недостаточный уровень прозрачности и подотчет ности; высокая зависимость НКО от государства и бизнеса. Доминирующий субъект разви тия общественных институтов в России – государство, которое определяет настоящее и бу дущее НКО, пока общественные институты испытывают дефицит связей с гражданами и признания со стороны общества. Эксперты подчеркивают особое значение для развития общественных институтов мо делей и сценариев взаимодействия общественных институтов и органов власти. Преобла дающие модели взаимодействия общественных институтов с органами власти: партнер# ская модель, при которой государственные органы не пытаются управлять общественными институтами, а участвуют в различных формах диалога с НКО; патерналистская модель2 об щественные организации полностью контролируются и рассматриваются властью как пе редаточные механизмы от руководства к населению с разрешением определенной автоно мии; конфронтационная модель – власть видит в лице независимых организаций опасность для собственной власти и старается осложнить их деятельность, а общественные органи зации склоняются к тактике гражданского неповиновения. Прогнозные сценарии взаимоотношений общественного сектора с государством: – партнерский – с высоким уровнем гражданской активности, сильным воздействием государства на общество; высокий уровень поддержки НКО государством; – государственнический – с низким уровнем гражданской активности, сильным влия нием на общество государства и его неустойчивой поддержкой со стороны НКО; – конфронтационный – с высоким уровнем гражданской активности, сильным воздей ствием государства на общество; низкий уровень поддержки государством НКО; – гражданский (демократический) – с высокой гражданской активностью, слабым вли янием государства на общество; низкий уровень поддержки государством НКО. В настоящее время в России преимущественно реализуются модели, основанные на доминировании власти. В ближайшей перспективе государственнический сценарий выгля дит не только самым вероятным, но и практически неизбежным. Столь же неизбежное раз витие общественного сектора и возрастающий потенциал гражданской активности ставят под сомнение такой сценарий. Вектор социального развития предопределяет наступление в 2014–2018 гг. развилки. Вероятный кризис инерционного (государственнического) сценария поставит вопрос о вы боре конфронтационной или партнерской модели. Выбор модели будет в значительной степени зависеть от «решения» государства: осуществить массированные социальные ин вестиции в общественный сектор или нет; предоставить НКО большую самостоятельность и полномочия или нет. Эксперты подчеркивают, что конфронтационный сценарий плохо сочетается с задача ми перехода к постиндустриальному обществу и инновационному развитию. В качестве оп тимального решения признается партнерский сценарий. В Стратегии отмечается, что наращивание ресурсов сектора может быть осуществлено благодаря массированным и стратегически обоснованным социальным инвестициям госу# дарства, путем планомерной передачи гражданскому партнеру государства соответствую щих средств и полномочий. Для наращивания потенциала и активности общественного сек тора предлагается: 34 1. Повышение эффективности гражданского контроля и общественной экспертизы, разработка и принятие федеральных законов «О гражданском (общественном) контроле» и «Об общественной (гражданской) экспертизе» либо единого закона «О гражданском кон троле и гражданском участии»; 2. Повышение конструктивной социальной активности, активизация «творчества масс» и содействие развитию практик гражданского участия и самоорганизации, поддержка граж данских объединений по защите прав избирателей, прав потребителей и прав наемных ра ботников (профессиональные союзы); формирование общественного телерадиовещания; 3. Формирование и развитие механизмов участия НКО в деятельности на рынке соци альных услуг, выделение закупок услуг (работ) у негосударственных (немуниципальных) ор ганизаций в особую категорию заказа; совершенствование целевого финансирования НКО для выполнения уставной деятельности; законодательное регулирование получения фи нансовоимущественных ресурсов НКО, участвующих в социальном заказе. Данный раздел Стратегии имеет принципиальное значение для общественных объеди нений предпринимателей и в значительной мере обращен к бизнессообществу. Предпри нимательские организации могут и должны сыграть существенную роль в развитии парт нерских отношений общественного сектора с государством, формировании механизмов управления социальными инвестициями государства в общественный сектор. Важное зна чение имеет позиция организаций общественности в выравнивании условий доступа НКО к рынку социальных услуг и формировании механизма целевых потребительских субсидий на приобретение социальных услуг. 5.3. Управление государственной собственностью и приватизация 2000е гг. в России в сфере динамики процессов разгосударствления характеризова лись параллельным сосуществованием двух разнонаправленных тенденций – продолжаю щимся процессом приватизации и серьезным смещением акцентов в сторону усиления ро# ли государства в сфере отношений собственности. В последующие 5 лет (2004–2008 гг.) масштабы присутствия государства явно расши рились – посредством активизации компаний с долей государства в капитале. Госкомпа нии встали на путь расширения масштабов бизнеса и его диверсификации, участвуя в сли яниях и поглощениях. За 2004–2007 гг. доля государства в капитализации фондового рын ка выросла с 24 до 40%, а в 2009м, возможно, достигла 50%3. Доля госсектора в ВВП за 1997–2009 гг. выросла с 30 до 35%4. Принятая в 2008 г. Концепция долгосрочного социаль ноэкономического развития РФ на период до 2020 г. четко констатирует органичность го сударственного сектора для сегодняшней российской экономики и признание роли госу дарственного предпринимательства. Многочисленные исследования в России и за рубежом показывают, что промышленные фирмы с государственной и смешанной формой собственности существенно менее эф фективны по сравнению с частными компаниями. Вместе с тем современная экономичес кая теория показывает, что «универсально пригодной» формы собственности не существу ет, а для эффективности предприятий важнее уровень развития конкуренции и структура рынка, чем форма собственности. В ряде случаев приватизация предприятий обществен ного сектора и естественных монополистов может нанести вред потребителям, привести к сворачиванию инновационных программ. Глобальный кризис конца первого десятилетия XXI века продемонстрировал, что госу дарства с мощными рычагами воздействия на экономику оказались, по сути, единственным действенным барьером развертывания финансовоэкономического коллапса. Среди этих стран была и Россия. Однако эффект масштабной государственной интервенции в экономику, позитивный в кризисной фазе, становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. Что хорошо для ситуации кризи са – плохо для инновационной составляющей модели роста. Принципиальный выбор руко водством России уже сделан: политика разгосударствления должна стать одним из значи мых компонентов обновленной Стратегии 20205. По мнению разработчиков Стратегии, в 2012–2020 гг. необходимо осуществить пере ход политики в сфере управления госсобственностью и приватизацией в «новое измере ние», основанное на принципах: 35 – градуализма, обеспечивающего «управляемую равномерность» приватизации; – мультисекторного подхода, предполагающего наличие дифференцированных моде лей (планирования) приватизации и управления; – выделения стратегического ядра, обеспечивающего сохранение в госсобственности крупнейших компаний при равных условиях конкуренции и транспарентности; – структурного подхода, предполагающего согласование прихода эффективного соб ственника с изменением качества институциональной среды. В рамках политики по реализации общих приоритетных целей государственной полити ки в сфере управления государственной собственностью и приватизации в 2012–2020 гг. разработчики Стратегии выделяют два принципиально различающихся этапа: 1. 2012–2015 гг.: реализация текущих планов, минимальные риски и минимум ради кальных решений, «чистка» неликвидов, подготовка «площадки» для второго этапа; 2. 2016–2020 гг.: радикальное сокращение прямого участия государства в экономике, повышенные многоплановые риски. Экспертами рассмотрены два сценария: умеренный (инерционный) с экстраполяцией на весь период 2012–2020 гг. задач этапа 1 и радикальный с полноценной реализацией за дач этапов 1 и 2 в течение 2012–2020 гг. Совершенствование управления госсобственностью и приватизации предполагает ре ализацию шести функциональных направлений государственной политики: – ограничение рисков «разрастания» госсектора в экономике и расширения круга субъектов государственной собственности; – обеспечение планомерности сокращения прямого участия государства в экономике; – обеспечение структурного эффекта от приватизации для экономики; – институциональную оптимизацию госсектора, сокращение численности его субъектов; – повышение эффективности функционирования «ядра» госсектора; – совершенствование корпоративного управления в компаниях с госучастием. Данный раздел Стратегии2020 в существенной мере затрагивает интересы государст венных предприятий, включаемых в планы приватизации, а также объединений предприни мателей, участвующих в подготовке и реализации государственных решений по вопросам управления государственной собственностью и приватизации. Принципиально важной сфе рой приложения усилий высшего руководства государственных компаний является совер шенствование качества корпоративного управления путем применения опыта успешных ча стных компаний. Представляется неоправданной чрезвычайно высокая доля привлечения иностранных консалтинговых компаний для разработки проектов реформирования крупных российских предприятий стратегической важности. Объединения предпринимателей могли бы оказать поддержку становлению конкурентоспособного отечественного консалтинга. 5.4. Повышение эффективности госинвестиций и госзакупок, создание федеральной контрактной системы Детальное правовое регулирование стадии размещения госзаказа обеспечивает Закон № 94ФЗ. Закон определяет требования к процедурам организации торгов, отбора по ставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачиприемки работ, огра ничивает коррупционные проявления. Результатами применения Закона № 94ФЗ стало кардинальное увеличение госзаказа, размещаемого на внеконкурсной основе, что свиде тельствует об исчерпании антикоррупционного потенциала нормативного регулирования госзакупок и о появлении в его ключевых нормах признаков коррупциогенного законода тельства. Экспертный анализ текущего регулирования государственных и муниципальных заку пок указывает на наличие следующих проблем: приоритет защиты интересов подрядчика над защитой интересов покупателя; приоритет экономии бюджетных средств над обеспе чением качества закупаемых товаров, работ, услуг; невозможность использовать различ ные способы размещения заказа (доминируют конкурс и аукцион); отсутствие законода тельного закрепления института мониторинга цен и определения начальных цен контрак тов; использование только одной модели контракта (с фиксированной ценой); длитель ность процедур открытого конкурса/аукциона; ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика. 36 Указанные недостатки приводят к распространению случаев поставки товаров, услуг и работ ненадлежащего качества6, значительной доле контрактов со срывом установленных сроков поставки. Мировой опыт свидетельствует о том, что наиболее эффективно подоб ные проблемы решаются в рамках создания федеральной контрактной системы (ФКС). В таких системах широко применяются методики планирования обеспечения госнужд, мони торинг цен, библиотеки типовых контрактов, механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры оценки результатов исполнения контрактов и специализированные информаци онные ресурсы управления контрактными системами. Экспертная группа не пришла к единой позиции в отношении дальнейшей стратегии по вышения эффективности госзакупок. Эти позиции можно свести к трем стратегиям: 1. Создание федеральной (национальной) контрактной системы. ФКС – совокупность норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл, объединяющий ключевые этапы выполнения госзаказа: прогнозирование поста вок, формирование планов закупок, размещение заказа, юридическое оформление ре зультатов размещения заказов, исполнение и мониторинг контрактов. Для решения этих проблем предлагается разработать и принять закон о федеральной контрактной системе. 2. Решение проблем госзаказа на базе реализации Программы повышения эффектив ности бюджетных расходов (утверждена правительством 30.06.2010). Стратегия исходит из того, что сейчас в России нет полноценного правового регулиро вания имущественных отношений с участием публичноправовых образований, не основан ных на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Для ре шения этой проблемы сторонники данной стратегии предлагают создавать комплексную контрактную систему, под которой понимают реализацию следующих мероприятий. 3. Совершенствование текущих процедур Закона № 94ФЗ. Стратегия направлена на ограничение возможности заказчиков по закупке товаров биз нескласса, централизацию закупки, осуществляемую для нужд подведомственных учреж дений, с концентрацией в головных организациях технических специалистов и специалис тов в сфере организации конкурентных процедур, оптимизации формирования лотов по за купаемой продукции. Первую позицию отстаивали представители Минэкономразвития России, Счетной па# латы РФ и НИУ ВШЭ, вторую – Минфина России, третью – ФАС России. Предпочтительная стратегия – создание ФКС. При ее разработке и создании целесооб разно учитывать опыт развитых стран, где уже действуют такие системы. ФКС должна обес печивать управление всеми стадиями госзаказа – от предварительного плана до оценки эффекта проведенной закупки какоето время спустя. Реформирование системы государственного заказа – важное для бизнессообщества направление совершенствования социальноэкономических отношений в Российской Фе дерации. Это направление имеет существенное значение для наукоемких предприятий, вы сокотехнологичного сектора национальной экономики и обороннопромышленного ком плекса России. Во всем мире государство – заказчик и потребитель ценных знаний, мас штабных технологических достижений и сложных технических систем. В этой связи рефор мирование системы государственного заказа – не организационнотехническая, а крупная социальноэкономическая и государственнополитическая проблема. Инновационная ак тивность национального научнопромышленного комплекса в существенной мере опреде ляется государственной потребностью и государственным заказом. В таком плане пробле ма практически не рассмотрена и требует активного включения организаций промышлен ников в доработку раздела и представление интересов научнопромышленного сообщест ва во взаимодействии с государством. 5.5. Реформа бюджетного сектора в экономике С выходом Закона № 83ФЗ к бюджетному сектору относятся только казенные учрежде ния, поэтому данный раздел Стратегии затрагивает только сектор государственных и муни ципальных учреждений (СГиМУ). В данный сектор входят учреждения разного профиля. Од нако наиболее значимую его часть составляют учреждения отраслей социальнокультурной сферы: здравоохранения, образования, социального обслуживания, культуры, физической культуры и спорта. Они объединены общностью своих целей – удовлетворение потребнос 37 тей населения в социально значимых услугах – и составляют примерно 70% от общего чис ла учреждений СГиМУ. В названных отраслях занято почти 13 млн человек. Доля расходов на эти отрасли в рас ходах консолидированного бюджета РФ составляет 32,6%, а в ВВП – 12,5%. Эксперты указывают на следующие основные вызовы и проблемы развития СГиМУ: – демографические: снижение нагрузки на систему профессионального образования (спад рождаемости) и существенное возрастание нагрузки на системы здравоохранения и социального обслуживания (старение населения); – экономические: увеличение риска для стабильности финансовой системы изза рос та бюджетных расходов на социальнокультурную сферу при низкой эффективности дея тельности учреждений и «отрицательном отборе» работников СГиМУ; – социальные: рост дифференциации потребностей социальных групп населения, не удовлетворенность потребителей их качеством и доступностью услуг, недоверие населе ния к реформам в социальнокультурной сфере; – управленческие: острая нехватка квалифицированных управленческих кадров, отсут ствие межрегиональной, межмуниципальной и межотраслевой координации деятельности в бюджетном секторе. В настоящее время проводятся мероприятия по реализации Закона № 83ФЗ, касаю щиеся всех без исключения государственных и муниципальных учреждений, затрагиваю щие интересы каждого жителя России. Вместе с тем существенный рост бюджетных расхо дов на социальнокультурную сферу, проведение мероприятий модернизационного харак тера не дали ощутимых результатов. В 2010 г. по индексу развития человеческого потенци ала Россия заняла по данным ПРООН 65е место среди 169 стран, по совокупному индексу развития образования – 41е место, а по показателям здоровья населения – 122е. В Стратегии отмечается, что острой потребностью является существенное повышение качества и доступности социально значимых услуг, увеличение их разнообразия, оптимиза ция использования ресурсов социальнокультурной сферы. Это определяет главную цель реформирования СГиМУ – создание к 2020 г. современной и эффективно функционирую щей системы оказания населению социально значимых услуг. Основным инструментом достижения поставленной цели на предстоящую перспективу является развитие конкуренции в социальной сфере за счет: – перехода от содержания учреждений к финансированию предоставляемых ими услуг; – привлечения к оказанию услуг негосударственных организаций; – обеспечения потребителю возможности осознанного выбора поставщика услуги. Переход от содержания учреждений к финансированию услуг резко повышает требова ния к формированию нормативов их финансового обеспечения и их индивидуализации. Эксперты предлагают разработать на основе конституционных гарантий и социальных обя зательств государства детальные пакеты социально значимых услуг, которые должны быть понятными населению и нацеливать учреждения на их реализацию. Возможным способом повышения эффективности деятельности учреждений эксперты считают переход к территориальноотраслевому принципу управления социальнокультур ной сферой, объединение учреждений разных отраслей в единую структуру. Основной инструмент повышения качества услуг – развитие конкуренции за счет пере хода от содержания учреждений к финансированию предоставляемых ими услуг. В Страте гии подчеркивается необходимость привлечения к оказанию государственных и муници пальных услуг негосударственных организаций и обеспечения потребителя возможностью осознанного выбора поставщика услуги. Для привлечения к оказанию услуг негосударст венных организаций предлагается создать эффективный механизм бюджетного финанси рования НКО и снять необоснованные ограничения на деятельность коммерческих органи заций в социальной сфере. Реформирование сектора требует роста расходов на 3,1% ВВП. Работы по реформированию СГиМУ не должны замыкаться внутри этого сектора. Ока занием населению социально значимых услуг могут заниматься, а в развитых странах весь ма успешно занимаются, не только государственные учреждения, но и организации других секторов экономики, прежде всего частные некоммерческие организации. Данное обстоя тельство предопределяет направления и формы участия бизнессообщества и объедине ний предпринимателей в реформировании бюджетного сектора экономики. Это направле 38 ние Стратегии представляет интерес как в плане повышения качества социально значимых услуг, так и в плане проявления предпринимательских инициатив по их оказанию на основе частногосударственного партнерства. 5.6. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика В 2000х гг. господствующей тенденцией в отношении центра с регионами и муници пальными образованиями стала нарастающая централизация. В результате финансовая и политическая централизация достигла критического уровня. Эти преобразования во мно гом были оправданы, хотя уже в их рамках ограничение автономии субнациональных орга нов власти во многих случаях было чрезмерным. Власти субъектов Федерации потеряли са мостоятельность в выборе целей развития и средств их достижения, их деятельность стала детально регламентироваться на федеральном уровне. Финансовая централизация достигла критического уровня: доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении субнациональных органов власти для реализа ции полномочий субъектов РФ и решения вопросов местного значения, составила в 2005 г. 45%, а в 2010 г. – 37%; доля целевых межбюджетных трансфертов выросла с 24% в 2005 г. до 63% в 2010 г. Существенно снизилась прозрачность распределения межбюджетных трансфертов, усилился субъективизм в отношении распределения значительного объема бюджетных ресурсов. Построение управленческой вертикали не оставило возможностей для развития мест ного самоуправления. Вместо проведения единой федеральной политики субнациональ ные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных структур с подавлением местной инициативы. Происходит деградация способности нацио нальных элит действовать в интересах развития территорий. Резко ограничены вертикаль ные лифты: карьера определяется скорее лояльностью, чем способностями. Отсутствует социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков, они активно вы тесняются из сферы публичной деятельности. Идеологическая и политическая неструкту рированность общества влечет нарастание националистических и популистских протест ных настроений. Эти негативные процессы происходят в условиях, когда развитие конку рентоспособных территорий, обеспечение в них высокого качества жизни становятся клю чевыми факторами современного экономического роста7. Политическая и экономическая централизация не оставляет возможностей творческой деятельности для талантливой молодежи и креативного класса в целом, не обеспечивает четких «правил игры», ставит практически непреодолимые препятствия для перехода на но вую модель экономического роста. Разработчики Стратегии полагают, что развитие отношений между различными уровня ми власти на период до 2020 г. может осуществляться по трем основным сценариям: 1. Инерционный сценарий: дальнейшее нарастание процессов централизации; 2. Умеренно#реформаторский сценарий: административная децентрализация и вос становление «правил игры» с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти, начиная с местного самоуправления; 3. Радикально#реформаторский сценарий: первоочередная активизация процессов де мократизации с немедленным возвратом к выбору губернаторов, восстановлением автоно мии каждого из уровней власти, децентрализацией полномочий и финансов. Инерционный сценарий не позволит стране перейти к постиндустриальным форматам экономического развития. Реформирование системы федеративных отношений может быть радикальным или умеренным; обоим вариантам присущи определенные преимущест ва и риски. Меры по реализации умереннореформаторского и радикальнореформаторского сце нариев, как и решаемые в их рамках основные задачи, различаются не по содержанию, а по темпам и последовательности их практического воплощения. Применительно к умеренно реформаторскому сценарию ряд ключевых мер разделен на два этапа, связанных с темпа ми осуществления демократизации. В рамках радикальнореформаторского сценария меры первого и второго этапа могут осуществляться единовременно либо последовательность их осуществления определяет ся в ходе переговоров между политическими субъектами разных уровней власти. 39 Для формирования реального федерализма предлагается комплекс мер: 1. Политические меры: 1#й этап – усиление демократии на уровне местного самоуправления; 2#й этап – возврат к выборности губернаторов. 2. Меры структурного характера – стимулирование добровольных объединений субъ ектов Федерации для решения задач стратегического развития. 3. Меры регулирования разграничения полномочий и финансовых ресурсов: 1#й этап – передача региональным органам власти с федерального уровня деле гированных полномочий при сохранении существующего разграничения полномочий; 2#й этап – по истечении периода моратория на основании накопленного опыта принимается решение о целесообразности перераспределения полномочий между уровнями власти. 4. Меры по регулированию межбюджетных трансфертов – отказ от жесткого регулиро вания межбюджетных отношений на уровне «субъект Федерации – муниципальное образо вание», фиксация в федеральных нормативных актах лишь общих принципов и требований к межбюджетной политике на уровне субъектов Федерации. 5. Меры по регулированию местного самоуправления: 1#й этап – создание условий для максимальной организационной самостоятель ности городов, их превращения в городские округа; 2#й этап – изменение законодательства о местном самоуправлении, передача на уровень субъектов Федерации регулирования территориальных основ местного само управления, распределения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями ме стного самоуправления. Реализация данного направления Стратегии затрагивает интересы малого и среднего бизнеса, так как их деятельность в существенной мере определяется местными правовыми нормами, взаимодействием с региональными органами власти и местного самоуправле ния. Данное обстоятельство повышает роль местных бизнессообществ и территориальных представительств общероссийских объединений промышленников и предпринимателей. Это может потребовать передачи региональным представительствам соответствующих полномочий и формирования новых функций. 1 Так называемого «третьего сектора». 2 В жестком варианте – модель «приводных ремней». 3 По оценкам «Тройки Диалог», «Эксперт400». 4 По оценке ЕБРР. 5 Об этом свидетельствуют намеченная программа приватизации на 2011–2015 гг., другие стратегические ре шения в отношении государственного сектора. 6 Особенно в отношении технически сложной продукции, НИР и НИОКР. 7 В глобальном мире экономическое развитие определяется конкуренцией не только стран и регионов, но и все в большей степени глобальных городов и агломераций – центров постиндустриальной экономики и инновацион ного развития. 40 ТОРГОВОПРОМЫШЛЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СОВРЕМЕННЫЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИИ (информационно аналитический обзор) Материалы к заседанию Правления ТПП РФ 28 октября 2011 года www.tppinform.ru МОСКВА 2011
