Бюджетная политика: анализ бюджетной стратегии до 2030 года
advertisement
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА «Бюджетная политика: анализ бюджетной стратегии до 2030 года, варианты бюджетного маневра, анализ стрессоустойчивости российского бюджета, анализ целесообразности сохранения бюджетного правила» 1. Анализ бюджетной стратегии до 2030 года. Проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года ставит задачу определения основных направлений бюджетной политики и основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на период до 2030 года с учетом прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и повышение эффективности бюджетных расходов. Основные риски реализации бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года связаны с более быстрым, чем планировалось при составлении стратегии, замедлением темпов роста российской экономики и возможным неисполнением доходной части как федерального бюджета, так и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Бюджетная стратегия Российской Федерации разрабатывалась в предположении, что темпы прироста ВВП в 2013 году составят 1,8%, однако финальная оценка этого важнейшего экономического индикатора, опубликованная 27 декабря 2013 Министерством экономического развития, 1 оказалась почти втрое хуже первоначальной – 1,4% вместо 3,6%.1 В настоящее время не преодолена тенденция снижения темпов роста инвестиций в основной капитал, в инфраструктуру и потребительского спроса. Например, рост инвестиций в основной капитал прогнозировался на уровне 18% – 21%, а фактически по итогам 2013 года он составил всего 13%. Отложено софинансирование инфраструктурных проектов с использованием ресурсов Фонда Национального Благосостояния, нет существенных изменений денежно-кредитной политики, проводимой Центральным банком России, нет прогресса в решении задачи по сокращению издержек, повышению эффективности работы и производительности труда в промышленности. В результате существуют значительные риски снижения поступлений от налога на прибыль, который является главным бюджетообразующим налогом субъектов Российской Федерации. Более того, величина этих рисков увеличивается из-за задержки формирования законодательной базы для реализации налога на недвижимость. С другой стороны, нагрузка на расходную часть федерального бюджета в 2014 году увеличилась в связи с вхождением в состав Российской Федерации двух новых субъектов – Республики Крым и города Севастополь, введением экономических санкций со стороны США и Европейского союза, а также с увеличением нагрузки на расходную часть бюджетов субъектов Федерации в связи с необходимостью выполнения Указов Президента Российской Федерации №№ 596 – 606 от 7 мая 2012 года, ежегодной плановой индексацией страховых взносов пенсионных на выплат, обязательное увеличением медицинское размеров страхование неработающего населения страны. Мы полагаем, что в условиях недостаточности бюджетных ресурсов важнейшим направлением реализации бюджетной стратегии является повышение эффективности бюджетных расходов, концентрация бюджетных Авторами аналитической записки получены уточняющие значения прогноза, которые не совпадают со значениями, объявленными Министерством экономического развития и существенно отличаются от прогноза, опубликованного Центром развития НИУ ВШЭ. 1 2 затрат на приоритетных направлениях социально-экономического развития России, научная обоснованность механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ и их ориентация на достижение долгосрочных целей социально-экономической политики. Одним из инструментов решения указанных задач является Федеральный закон о контрактной системе (№44 ФЗ от 05.04.2013), однако для его реализации в полном объеме необходимо проведение мероприятий по построению системы мониторинга и контроля бюджетных расходов, а также наличие квалифицированных кадров, поддерживающих работу этих систем на всех уровнях государственной исполнительной власти. Повышению эффективности бюджетных расходов способствует и обязанность всех уровней государственного управления, начиная с этого года, разрабатывать и реализовывать бюджеты в программно-целевом виде. Очевидно, что методология программно-целевого управления предъявляет жесткие требования к качеству разработки государственных программ, целевые показатели которых должны быть согласованы с соответствующими показателями бюджетов и показателями приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, что при существующем уровне качества государственного управления не всегда осуществляется. Раздел 2 проекта бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года посвящен формированию целей, задач и принципов долгосрочной бюджетной политики. Необходимо отметить, что в Финансовом университете за последние годы проведен большой объем научных исследований, направленных на поиск решений сформулированных в этом разделе задач. В частности, разработаны методология и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов, сформулированы условия и указаны факторы, определяющие устойчивость бюджетной системы страны и общую макроэкономическую стабильность, проведены фундаментальные исследования направлений развития 3 пенсионной системы с учетом накопленного мирового опыта. Предложения по этим направлениям приняты руководством Пенсионного фонда России и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Продолжается активная работа по разработке предложений по разграничению полномочий и совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, некоторые результаты которой были использованы в работе комиссии, созданной в 2011 году по распоряжению Президента Российской Федерации. Аппаратом Правительства Российской Федерации используются предложения Финансового университета в области совершенствования бюджетного процесса, развития системы управления государственным долгом, имуществом, финансовыми активами, интеграции процедур в рамках комплексной контрактной системы Российской Федерации в бюджетный процесс, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, включая оптимизацию их полномочий и численности, специализации функций, формирования интегрированной системы управления государственными финансами («электронного бюджета»), а работа ученых Финансового университета по созданию «бюджета для граждан» отмечена специальной премией Министерства финансов. Раздел 3 проекта бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года посвящен условиям формирования бюджетной стратегии. В основе формирования бюджетной стратегии лежит долгосрочный прогноз динамики мировой и отечественной экономики, который основан на предположении о достаточно высоких (в среднем 3,5% в 2013-2030 годы) и устойчивых темпах роста мировой экономики, что предполагает преодоление в ближайшие 2-3 года последствий глобального финансово-экономического кризиса и уменьшение неопределенности условий и рисков экономического развития. Этот прогноз сформулирован в трех вариантах – «консервативном», «умеренно-оптимистическом» и «форсированном», каждый из которых предусматривает идентичные показатели внешних условий. 4 В рамках «консервативного» варианта прогноза, являющегося «базовым» для формирования бюджетной стратегии и позволяющего минимизировать риски дефицита финансовых ресурсов для исполнения принятых расходных обязательств, реализации документов государственного стратегического планирования и обеспечить выполнение Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, прогнозируется относительно равномерное изменение основных макроэкономических показателей в долгосрочном периоде. Отметим, что прогноз разрабатывался в соответствии со сценариями социально-экономического развития Российской Федерации, отражающими изменения внешних и внутренних условий, которые в настоящее время требуют уточнения в связи с существенными изменениями внешних факторов, воздействующих на отечественную экономику, и появлением в составе Российской Федерации двух новых субъектов. Нами проведен SWOT-анализ основных рассматриваемых сценариев социально-экономического развития Российской Федерации, лежащих в основе бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года, результаты которого приведены в следующей таблице. Сценарии развития Характеристики Консервативный Инновационный Конкурентные Утрата ценовых преимуществ. Рост технологической преимущества В основном используется потенциал конкурентоспособности и снижение энергоемкости нефтегазового сектора и потенциал транзита энергоносителей Изменение Закрепление доминирования Диверсификация экономики и структуры сырьевого сектора. экспорта. экономики Рост доли высокотехнологичных Развитие энергоемких производств. отраслей и экономики знаний. Рост импорта товаров и технологий Социальное Частичная модернизация социальной Рост инвестиций в человека и развитие сферы. НИОКР. Усиление дифференциации по Снижение дифференциации. доходам, низкая доступность Доля среднего класса социальных услуг. приближается к половине Доля среднего класса около трети населения. населения. Региональный Рост регионального неравенства при Сокращение регионального формировании новых энергоаспект неравенства. сырьевых кластеров на Урале, в Формирование новых центров Восточной Сибири и на Дальнем инновационного развития, в т.ч. 5 Характеристики Место в мировой экономике Сценарии развития Консервативный Инновационный в Поволжье, на Урале и в Востоке. Сибири. Усиление зависимости от Специализация на рынках сырья конъюнктуры рынков углеводородов с глубоким уровнем переработки и сырья, а также импорта и большим объемом высокотехнологичной технологий. продукции. Энергетическая сверхдержава. Реализация потенциала многосторонней интеграции и создание сильного евразийского регионального объединения. Предложения и замечания по разделам 3 – 5, реализация которых, по нашему мнению, будет способствовать улучшению проекта бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года, совершенствованию используемых для расчетов моделей и повышению качества прогнозных оценок можно сформулировать в следующем виде. 1.1. Отсутствуют механизмы согласования стратегического и бюджетного планирования, а именно интеграции кратко-, средне- и стратегического бюджетного планирования. Это согласование подразумевает, что соответствующие параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, представленные в краткосрочных бюджетах, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках стратегического планирования. В то же время, долгосрочные планы (и бюджетная стратегия не является исключением) должны периодически корректироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможного пересмотра перечня приоритетных социально-экономических задач и изменений внешних экономических и политических условий. 1.2. Поскольку главная цель документа – построение прогнозных оценок государственного прогнозных оценках бюджета, основанных социально-экономического на соответствующих развития Российской Федерации в стратегической перспективе до 2030 года, то разумно в документе указать среднесрочные и долгосрочные цели и ориентиры 6 социально-экономического развития, целевые значения прогнозируемых макроэкономических показателей, основные направления достижения поставленных целей. 1.3. Полагаем, что главными целевыми интегральными показателями социально-экономического развития, являются уровень благосостояния населения страны, безопасность и производительность труда, каждый из которых характеризуется Федерации перечнем утвержденным частных Правительством показателей, которые Российской должны иметь утвержденные целевые значения и прогнозироваться в рамках выбранных сценариев социально-экономического развития. Прогнозных оценок этих показателей представленный документ не содержит и, по нашему мнению, должен быть ими дополнен. Кроме указанных показателей, внимание надо уделить прогнозным оценкам энергоэффективности в национальной экономике, играющей важнейшую роль в процессах ее модернизации. 1.4. Проект бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года не содержит указания на модели и алгоритмы прогнозирования макроэкономических показателей, что делает невозможной критическую оценку полученных количественных результатов. Полагаем, что, например, в качестве Приложения к этому проекту должна быть приведена методология прогнозирования, поскольку именно она определяет качество и точность прогнозов по каждому сценарию социально-экономического развития государства. Финансовым прогнозирования, университетом отличающаяся от разработана традиционно методология используемой Министерством экономического развития Российской Федерации и Высшей школой экономики, позволяющая получать согласованные прогнозные оценки макроэкономических и бюджетных показателей, в частности, делать заключения о допустимых границах государственного долга и его влияния на темпы социально-экономического развития Российской Федерации. 1.5. Мы полагаем, что проект бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года, предусматривающий непрерывный мониторинг 7 динамики показателей социально-экономического развития Российской Федерации, должен одновременно содержать и процедуру актуализации прогнозных значений соответствующих показателей и стратегии развития страны в целом. 1.6. Бюджетная стратегия Российской Федерации до 2030 года призвана дать ясные, обоснованные ответы на следующие базовые вопросы: каковы оценки возможных рисков долгосрочного социальноэкономического развития в рамках каждого рассматриваемого сценария бюджетной стратегии, в том числе связанные с внешнеэкономической конъюнктурой; какова степень устойчивости бюджета и национальной экономики в целом к внешним шокам в рамках каждого рассматриваемого сценария, в частности, какова устойчивость к возможному развитию сценария мировой нестабильности, предполагающего реализацию негативных рисков в мировой социально-экономической системе: финансовых, демографических, торговых дисбалансов, социально-политических и военных конфликтов; каковы оценки точности прогнозов по каждому рассматриваемому сценарию бюджетной стратегии Российской Федерации до 2030 года; каковы источники прогнозируемого экономического роста по каждому рассматриваемому сценарию социально-экономического развития и как они учитывают специализацию России в мировой экономике (в частности, каков перечень мер, направленных на развитие внутреннего спроса, стимулирование накоплений и создание стимулов для внутренних инвесторов, поддержку сельского хозяйства и промышленности в рамках инновационного сценария)? 1.7. В проекте бюджетной стратегии отсутствует четко прописанная взаимосвязь бюджетной и налоговой политики с экономической политикой государства, необходимыми изменениями в законодательстве, определяющими условия экономической деятельности в нашей стране. Это, в частности, делает невозможным на основе построенных прогнозных оценок 8 макроэкономических параметров и бюджетных затрат прогнозирование инвестиционного климата, корректной оценки величины инвестиционного и инновационного индексов Российской Федерации в РФ, определения долгосрочных перспектив проведения инвестиционной политики национальными и зарубежными компаниями. 1.8. В прогнозах цен на нефть и газ на мировом рынке, на наш взгляд, не учтены возможные в ближайшей перспективе технологические сдвиги в области появления альтернативных источников энергии, создание которых в развитых странах относится к приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники и финансируется во все возрастающих объемах. 1.9. Необходимо четко увязать сбалансированность бюджетной системы, учитывая социальные обязательства государства, а также решение намеченных задач в области обеспечения безопасности и задач по модернизации экономики с прогнозами социально-экономического развития, в частности, обоснованию утверждения, что прогнозируемый бюджетный дефицит полностью определяется дефицитом пенсионной системы, на чем основан проект реформирования пенсионной системы Российской Федерации и требование изменения пенсионной формулы. До сих пор Правительство исходит из положения, что сохранение ставки страховых взносов на уровне 2012-2013 годов приведет к росту дисбаланса бюджета Пенсионного фонда до 3,5% – 4% ВВП к 2025 – 2030 годам по сравнению с 2,5% в 2012 году. Это в 2 раза превышает прогнозируемый дефицит вызванный расходами на развитие экономики и человеческого капитала. В этих условиях проведение реформы пенсионной системы становится ключевым фактором, определяющим уровень рисков бюджетной системы и ее устойчивости. Однако проведенные нами расчеты показывают, что данные утверждения нуждаются в корректировке и приводят к не столь определенным выводам. 1.10. С учетом того, что в последние годы повышение мировых цен на нефть не оказывало соответствующего влияния на реальные темпы роста 9 экономики и не стимулировало приток капитала в страну, при формировании источников доходов бюджетной системы Российской Федерации следует перенести акцент на поддержку сферы материального производства через усиление стимулирующей функции налогов и, в первую очередь, налога на прибыль организаций. Полагаем, кроме того, что коррекция существующего бюджетного правила может создать дополнительные проблемы для реализации инновационного сценария социально-экономического развития в силу указанных выше причин (появления дефицита бюджета в размере до 20%) и этот факт подлежит дополнительному анализу. 1.11. Наши расчеты показывают, что прогноз абсолютных значений показателя инфляции чрезмерно оптимистичен (снижение к 2030 году по отношению к 2011 году почти в 4 раза при одновременном росте курса доллара США приблизительно на 140%, тарифов на электроэнергию в 2 раза и цен на нефть в 1,5 раза). Это создает риск очередного невыполнения этого ориентира, что усилит инфляционные ожидания. Известно, что инфляция не может быть постоянной или равномерно снижаться на различных этапах экономических циклов, особенно в период кризисов, поэтому допущение о темпах изменения инфляции требует существенной корректировки. 2. Варианты бюджетного маневра, анализ стрессоустойчивости российского бюджета С целью обеспечения устойчивости бюджетной системы Российской Федерации необходимо уточнить подходы к разграничению доходов и межбюджетному перераспределению средств. Это связано с тем, что для России характерна несбалансированность бюджетов: во-первых, «по вертикали», т.к. объем полномочий, возлагаемых на органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления, как правило, превышает их возможности по финансированию расходов за счет закрепленных за ними доходных источников; 10 во-вторых, «по горизонтали», связанная с неравномерностью экономического развития территорий, их дифференциацией по доходному потенциалу и, как следствие, уровню бюджетной обеспеченности. В данном контексте можно указать на различия доходного потенциала нефтегазодобывающих и сельскохозяйственных регионов. В настоящее время сложился явный дисбаланс в организации межбюджетных отношений в Российской Федерации: высокий уровень централизации децентрализация налоговых полномочий расходных и налоговых обязательств. Так, доходов доля и доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации составила: в 2008 году – 36,1%, в 2010 году – 38,1%, в 2012 году – 30,8%, в 2013 году – на уровне 29,3%, в 2016 году – 31,9%2. При этом резко – более чем в 2 раза – возросло количество расходных обязательств субъектов федерации и муниципальных образований. С 2004 года число переданных федеральных полномочий увеличилось почти в 3 раза, что привело к росту расходов региональных и местных бюджетов: если в 1993 году доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации составляла около 24%, то в 2004 году уже 54%, 2011 году – 52%, в 2012 году она снизилась до 39,3%3, в 2013-2016 гг. планируется на уровне 33,7%4. Для компенсации дополнительных расходов, возникающих у региональных бюджетов в связи с передачей субъектам федерации федеральных полномочий, из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты на компенсацию потерь бюджетов субъектов Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Министерство финансов Российской Федерации. 3 Федеральное казначейство. Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации.URL: http://www.roskazna.ru (дата обращения 17.04.2014). 4 7. Основные результаты и направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. Министерство финансов Российской Федерации. – М., 2013. 2 11 Российской Федерации, возникающих при разграничении полномочий: в 2012 году – 20 регионам, в 2013-2014 гг. – 19 регионам, при этом их объем сокращается с 3456,2 млн. руб. до 1134,0 млн. руб.5 Неполное финансовое обеспечение федеральных полномочий, передаваемых субъектам Российской Федерации,6 приводит финансирования к необходимости переданных полномочий определения и обостряет источников проблему сбалансированности региональных бюджетов. Процесс передачи полномочий сопровождается сокращением с 2005 года количества региональных налогов, установленных в ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации, с семи до трех, а местных налогов (ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации) – с пяти до двух. Для сравнения: в Законе РСФСР от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РСФСР» к региональным относилось 5 налогов, к местным – 22 налога, из них 7 были обязательными, а 15 вводились по решению представительного органа местного самоуправления. Указанные процессы привели к тому, что: (а) средний уровень покрытия расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за счет налоговых и неналоговых доходов (без целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета) составляет около 77%, т.е. нормативы зачисления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, установленные См.: Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов». Приложение 28. 6 Например, в аналитической записке по результатам проведения экспертноаналитического мероприятия «Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отмечается, что: (1) компенсации затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации, в пределах 1,5% от полученной субвенции недостаточно даже для оплаты расходов за услуги почтовой связи и банковские услуги по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки; (2) методикой расчета объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета на реализацию полномочий по осуществлению регистрации актов гражданского состояния, не предусмотрены средства на оплату труда работников, исполняющих указанные полномочия. 5 12 Бюджетным кодексом Российской Федерации, не обеспечивают реализацию закрепленных за регионами и муниципальными образованиями полномочий; (б) порядка 20% доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации формируется за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы; (в) без получения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности около четверти субъектов Российской Федерации не смогут осуществить финансирование даже таких расходов, как оплата труда работников бюджетной сферы и выплаты по социальному обеспечению граждан.7 В этой связи с целью укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов, повышения стрессоустойчивости бюджетной системы Российской Федерации целесообразно: 2.1. Предусмотреть в Бюджетной стратегии расширение налоговых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Разграничение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и муниципальных образований и сокращать дотационность региональных и местных бюджетов В этой связи следует (1) расширить налоговые полномочия региональных и местных органов власти; (2) сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы. В рамках расширения налоговых полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует: Рассчитано по данным: Федеральное казначейство. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.URL: http://www.roskazna.ru (дата обращения 17.04.2014). 7 13 во-первых, отнести установление налоговых льгот по региональным и местным налогам к налоговым полномочиям региональных и местных органов власти; во-вторых, необходимо увеличить установленные Налоговым кодексом Российской Федерации границы и интервалы ставок региональных и местных налогов с тем, чтобы у законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления были более широкие возможности по формированию доходов соответствующих бюджетов; в-третьих, целесообразно предоставить право субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям вводить надбавки по отдельным федеральным и региональным налогам. При установлении надбавок региональные и местные органы власти получают право с тех налоговых объектов, которые облагаются соответственно федеральными или региональными налогами, и на основании государственных оценок взимать добавочный налог в свою пользу в размере определенного процента или иного коэффициента к утвержденной ставке. Обычно при этом вышестоящий орган государственной власти указывает лишь максимум, в пределах которого региональные и местные органы вправе производить надбавки. Надбавки представляют собой эффективную форму разграничения налогов между различными звеньями бюджетной системы. К достоинствам данной формы разграничения доходов можно отнести, во-первых, возможность учета специфики и уровня социально-экономического развития отдельных субъектов федерации и муниципальных образований, во-вторых, простоту, втретьих, заинтересованность региональных и муниципальных органов власти в расширении базы обложения по федеральным и региональным налогам, т.е. развитии промышленного производства и росте товарооборота, в-четвертых, сохранение единого методологического подхода к налогообложению разных объектов и категорий налогоплательщиков на всей территории страны. 14 2.2. Сформировать комплексную систему выравнивающих дотаций для решения проблемы вертикальных и горизонтальных диспропорций В рамках системного подхода для сглаживания вертикальных и горизонтальных диспропорций можно предусмотреть использование следующих механизмов: 1) дотации на выравнивание бюджетной сбалансированности и обеспеченности сбалансированности территориальных бюджетов, четко определив критерии их предоставления. В частности, для дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации можно выделить как вид межбюджетных трансфертов, при этом нормативно закрепив, что указанные дотации предоставляются обеспеченности нормативно после дотаций субъектов Российской утвержденной на выравнивание Федерации методикой, бюджетной в соответствии с учитывающей показатели сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Это позволит повысить эффективность и усилить адресность использования данного инструмента для регулирования вертикальных диспропорций; 2) налоговый трансферт – в случае, когда федеральное правительство снижает ставки или предоставляет льготы по налогам, подлежащим зачислению в территориальные бюджеты. Трансферт представляет органам государственной власти и местного самоуправления право повышать ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину; 3) гранты, предоставляемые в рамках программ помощи отдельным публично-правовым образованиям. 2.3. Особое внимание должно быть уделено механизмов реализации и ресурсного обеспечения обоснованности госпрограмм, их ориентации на достижение долгосрочных целей социально-экономической политики. Необходимо разработать и внедрить систему регулярного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе динамики 15 соответствующих показателей. Систематический анализ государственных программ и расходов на их реализацию должен быть дополнен системой ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего контроля формального исполнения планов и объемов расходов на то или иное направление. 3. Анализ целесообразности сохранения бюджетного правила Бюджетным правилом предельный объем расходов федерального бюджета определяется суммой доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1% прогнозируемого на соответствующий год ВВП. По оценкам Минфина РФ, соблюдение этих принципов обеспечивает долгосрочную сбалансированность и устойчивость федерального бюджета8. 3.1. Анализ позиций «за» изменение бюджетного правила В последнее время между Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ, а также группами экспертов идут активные дискуссии о необходимости изменения в сторону смягчения существующего бюджетного правила. Например, помощник президента Российской Федерации А.Р.Белоусов и заместитель Министра экономического развития А.Н.Клепач последовательно выступают за смягчение бюджетного правила в части ограничения госрасходов9. Исходя из сложившейся в российской экономике в начале 2014 г. ситуации, они предлагают применить антикризисные инструменты по аналогии с кризисным 2008 г. и задействовать дополнительные доходы бюджета и Фонда национального модификация благосостояния бюджетного правила (ФНБ). позволит Они полагают, переломить что негативные тенденции в экономике и за счет бюджетного рычага увеличить рост ВВП с Бюджетная стратегия РФ до 2030 г. (вар. 43): 03.12.2013: С.28. Яковенко Д. Здесь уже ничего не изменишь / Д.Яценко // Эксперт – 2014. – № 18 -19 (897): http://expert.ru/expert/2014/19/zdes-uzhe-nichego-ne-ispravish/ 8 9 16 прогнозируемых 0,5% до 1,1% в 2014 г.10 При этом темп роста ВВП в 2015 – 2016 гг. оценивается в 2,6% ежегодно, а в 2017 г. – 3,7% (в случае сохранения текущего бюджетного правила темп роста оценивается в 2,4%, 2,2% и 3,1% в 2015, 2016 и 2017 гг. соответственно)11. В настоящее время необходимость государственных инвестиций вызвана недостаточной инвестиционной активностью частного сектора, его неготовностью к инвестированию. Низкие оценки инвестиционной активности со стороны негосударственных инвесторов во многом связаны со сложной политической обстановкой, сложившейся вокруг украинского социально-политического кризиса. В этих условиях единственным вариантом поддержки инвестиционной активности является увеличение инвестиций госсектора. Повышение расходов естественным образом ведет к возрастанию инфляции, но одновременно возрастает занятость и в конечном итоге ВВП, а его динамика отражается в инвестиционной привлекательности и возможности заимствований. В сложившихся условиях Минэкономразвития рекомендует в рамках модификации бюджетного правила увеличить дефицит бюджета на 2015 г. с 1 до 1,5% ВВП (по оценкам – на 400 млрд. руб.) и инвестировать высвободившиеся средства в экономику, что позволит стимулировать ее рост12. Другие аргументы, высказываемые в пользу смягчения существующего бюджетного правила, связаны с необходимостью совершенствования инфраструктуры, состояние прежде которой всего является транспортной, одним из неудовлетворительное факторов, препятствующих Кувшинова О., Лютова М. А.Н.Клепач: Пора применять антикризисные инструменты / О.Кувшинова, М.Лютова // Vedomosti.ru – 2014 – 08.04.2014: http://www.vedomosti.ru/finance/news/25067631/minekonomrazvitiya-povysilo-prognozinflyacii-ponizilo?full#cut 11 МЭР: власти России должны сделать хоть что-нибудь для роста экономики // Экономика: РИА Новости – 09.04.2014. http://news.mail.ru/economics/17752287/?frommail=1 12 Яковенко Д. Здесь уже ничего не изменишь / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. – № 18 -19 (897): http://expert.ru/expert/2014/19/zdes-uzhe-nichego-ne-ispravish/ 10 17 экономическому росту. Так, А.Р.Белоусов предлагает снизить планку Резервного фонда с 7 до 5% ВВП, чтобы направить высвободившиеся средства на строительство дорог, состояние которых мешает развитию российской экономики13. Аналогичного мнения придерживается и директор Института стратегического анализа И.Николаев. Обобщая существующего аргументы, высказываемые бюджетного правила, можно в пользу смягчения выделить следующие положения, выражающие позицию сторонников смягчения бюджетного правила: - высвободившиеся в результате смягчения бюджетного правила средства позволят стимулировать экономику и в краткосрочной перспективе увеличить рост ВВП; - высвободившиеся в результате смягчения бюджетного правила средства могут быть направлены на совершенствование инфраструктуры, которая будет способствовать нарастанию темпов экономического роста. 3.2. Анализ позиций «против» изменения бюджетного правила Министерство финансов РФ и ряд экспертов выступают против изменения существующего бюджетного правила. По словам Министра финансов Российской Федерации А.Г.Силуанова, «в правительстве позиция такая, что бюджетное правило и ограничение расходов – это абсолютно правильное решение. Можно увеличивать государственный спрос, но его нужно постоянно поддерживать, с тем, чтобы потом опять не свалиться в яму»14. Вместе с тем, динамика инвестиций за последнее время не позволяет сделать вывод о том, что государственные инвестиции стимулируют инвестиционную активность в частном секторе. Вне мегапроектов бизнес Яковенко Д. Здесь уже ничего не изменишь / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. – № 18 -19 (897): http://expert.ru/expert/2014/19/zdes-uzhe-nichego-ne-ispravish/ 14 Яковенко Д. Тратить ради роста / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. - № 16 (895): http://expert.ru/expert/2014/16/tratit-radi-rosta/ 13 18 скорее предпочитает сберегать. К тому же любые госинвестиции в нашей стране стимулируют не столько частные инвестиции, сколько потребление, которое при этом оказывается нивелировано импортом.15. Основная проблема госинвестиций – их высокая себестоимость и низкая эффективность. Отсюда и низкий мультипликативный эффект»16. Вызывает вопросы и заявленный Минэкономразвития дополнительный рост ВВП на 0,5% в случае модификации бюджетного правила. Следует отметить, что вопрос о направлениях расходования финансовых ресурсов не обсуждается, речь идет только об их объеме. Как в случае с ФНБ, так и в случае с изменением бюджетного правила нет конкретных предложений, куда следует направить высвободившиеся в результате принятых мер средства, так же как и нет обоснованных расчетов, позволяющих оценить предполагаемый эффект17. По мнению сотрудников Института экономической политики им. Гайдара «даже если будет увеличен дефицит бюджета, потратить деньги на что-то, кроме социальных выплат, невозможно18». Помимо низкой эффективности, предлагаемые меры опасны также увеличением нагрузки на бюджет, который уже сейчас перегружен необходимостью огромных текущих расходов и которые было бы правильно сократить, вместо того, чтобы искать ресурсы инвестиционного увеличения экономического роста. Бюджетное правило позволило ограничить темп роста расходов на уровне четырех процентов за весь 2013 год. Без этого правила удержать такой низкий показатель было бы вряд ли возможно. Но дело-то в том, что в условиях низких темпов расширения экономики рост налоговых доходов Яковенко Д. Тратить ради роста / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. - № 16 http://expert.ru/expert/2014/16/tratit-radi-rosta/ 16 Яковенко Д. Тратить ради роста / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. - № 16 http://expert.ru/expert/2014/16/tratit-radi-rosta/ 17 Яковенко Д. Здесь уже ничего не изменишь / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. – № (897): http://expert.ru/expert/2014/19/zdes-uzhe-nichego-ne-ispravish/ 18 Яковенко Д. Здесь уже ничего не изменишь / Д.Яковенко // Эксперт – 2014. – № (897): http://expert.ru/expert/2014/19/zdes-uzhe-nichego-ne-ispravish/ 15 19 (895): (895): 18 -19 18 -19 замедляется, а социальные обязательства бюджета снижению не подлежат и даже, наоборот, продолжают увеличиваться. Таким образом, аргументы, высказываемые в пользу сохранения бюджетного правила, можно свести к следующим основным положениям: - неочевидная взаимосвязь между государственными инвестициями и инвестициями частного сектора – существуют большие сомнения в том, что рост государственных инвестиционных расходов окажет стимулирующее воздействие на инвестиционную активность вне государственного сектора; - отсутствие конкретных, обоснованных, подкрепленных расчетами предложений по использованию средств, которые высвободятся в результате смягчения бюджетного правила; - риск усиления разбалансированности бюджета РФ вследствие его перегрузки дополнительными расходами. 3.3. Обобщение позиций «за» и «против» изменения бюджетного правила Анализ мнений различных отечественных ученых и практиков показал, что, несмотря на дискуссионность вопроса о целесообразности сохранения бюджетного правила, конкретные предложения о направлениях и целях инвестирования средств, которые будут получены в результате предлагаемых мер, отсутствуют, так же как и практически отсутствуют количественные оценки результатов воздействия предполагаемых предлагаемых мер на изменений. динамику При этом ВВП, оценки даваемые Минэкономразвития РФ, вызывают сомнения у многих экспертов, которые усугубляются в условиях неопределенности, вызванной сложной и быстро меняющейся текущей экономической и политической ситуацией в стране и в мире. Вместе с тем, нестабильная макроэкономическая и политическая ситуация требует тщательного, подкрепленного конкретными расчетами ожидаемых результатов, планирования шагов, связанных с изменением 20 бюджетного правила и вопросами использования имеющихся средств Резервного фонда и ФНБ. В связи с существованием сомнений об эффективности предлагаемых мер по стимулированию инвестиционной активности путем высвобождения части средств, аккумулируемых в Резервном фонде и ФНБ и направлению их в государственные инвестиции, анализ теоретической возможности взаимосвязи между государственными инвестициями и инвестиционной активностью частного сектора представляет определенный интерес. На основе анализа динамики инвестиций в основной капитал по источникам финансирования можно сделать вывод, что взаимосвязь между государственными инвестициями за счет средств федерального бюджета и инвестициями со стороны частного сектора представляется неочевидной, и можно согласиться с мнениями, подвергающими сомнению стимулирующее воздействие государственных инвестиций на инвестиционную активность со стороны негосударственного сектора. Анализ структуры источников финансирования инвестиций в основной капитал показывает, что наиболее существенный рост инвестиций за счет средств федерального бюджета наблюдался в 2009 и 2011 гг. При этом в первом случае в условиях влияния последствий мирового финансового кризиса наблюдался спад инвестиций в разрезе практически всех источников финансирования, в том числе и за счет средств региональных бюджетов и внебюджетных фондов. Незначительный рост инвестиций (при общем их снижении) в 2009 г. наблюдался только в рамках отдельных источников: по заемным средствам других организаций, средствам вышестоящих организаций и средствам от эмиссии акций. Можно сделать вывод, что в 2009 г. рост инвестиций за счет средств федерального бюджета носил преимущественно антикризисный характер и был призван минимизировать влияние негативных последствий кризисных явлений на экономику страны. Тем не менее, как в 2009, так и в 2010 гг. наблюдалось снижение инвестиций по ряду важных источников внешнего финансирования – кредитам банков, 21 средствам региональных бюджетов и внебюджетных фондов, а в 2010 г. – и со стороны других организаций. Рост же финансирования инвестиций вышестоящими организациями мог не являться следствием стимулирующего воздействия инвестиций за счет средств федерального бюджета, а быть вызванным другими задачами, решаемыми вышестоящими организациями применительно к своим дочерним компаниям, в том числе антикризисными и стимулирующими мерами. В 2011 г. значительный рост инвестиций как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств региональных бюджетов происходил на фоне послекризисного подъема как отечественной, так и мировой экономики и сопровождался существенным ростом инвестиций как по многим заемным источникам, так и за счет собственных средств. Вместе с тем, следует отметить, что макроэкономическая ситуация в 2011 г. отличалась от ситуации, складывающейся в 2013 – 2014 гг. и характеризующейся общим замедлением как мировой, так и отечественной экономики. На основе анализа динамики инвестиций в 2007 – 2013 гг. можно сделать вывод, что в условиях экономического спада, нарастания кризисных явлений в экономике, государственные инвестиции носили преимущественно поддерживающий характер и были призваны минимизировать негативные последствия кризиса, не вызывая при этом значительного роста инвестиций со стороны негосударственного сектора. В этой связи стимулирующая роль предлагаемых мер по смягчению бюджетного правила, которая по оценкам Минэкономразвития позволит увеличить рост ВВП на 0,5%, не очевидна. Ситуация при этом усугубляется негативными ожиданиями на фоне развития геополитической обстановки и угрозы введения санкций в отношении ряда секторов экономики со стороны западных стран, что ведет к оттоку капитала из страны и дальнейшему снижению инвестиций. Следует заметить, что в условиях заметного ухудшения последних прогнозов экономического роста в нашей стране в 2014 г. даже при допущении наличия заявляемого эффекта от 22 рекомендуемых мер, нельзя исключать рецессию по итогам 2014 г. за счет возможного более сильного, чем прогнозируется в данный момент, отрицательного влияния на динамику ВВП других факторов. В складывающихся условиях заявленный эффект от предлагаемых мер может лишь смягчить слабоположительную или отрицательную динамику ВВП, в то время как устранение основных факторов (низкой инвестиционной активности, высокой ставки рефинансирования, динамики курса рубля и др.), негативно влияющих на динамику российской экономику, в результате предлагаемых мер представляется маловероятным. Существуют также опасения, что изменение бюджетного правила не только не вызовет ожидаемого роста уровня инвестиций со стороны негосударственного сектора, а наоборот станет дополнительным фактором, способствующим их дальнейшему снижению. Резкое изменение принципов экономической, финансовой и бюджетной политики в условиях нестабильности может только усилить недоверие инвесторов19. Сравнивая показатели 2008 и 2013 гг., можно заметить, что с позиции обеспечения устойчивости и сбалансированности бюджетной системы РФ за счет средств Резервного фонда в случае воздействия внешних шоков (в том числе, в случае значительного падения уровня ВВП и сокращения поступлений в бюджет) ситуация на сегодняшний день сложилась в целом хуже, чем в 2008 г. В отличие от 2008 г., сегодня наблюдается меньший объем средств в резервном фонде, а также его меньший удельный вес в ВВП, при этом наблюдается дефицит федерального бюджета (который составляет около 1% ВВП), в то время как в 2008 г. имел место профицит, составлявший около 3% ВВП. Вместе с тем, в ближайшее время (в 2015 – 2016 гг.) вследствие предполагаемого снижения среднегодовой цены на нефть следует ожидать сокращения разницы между прогнозируемой и базовой ценой на нефть более МЭР: власти России должны сделать хоть что-нибудь для роста экономики // Экономика: РИА Новости – 09.04.2014. http://news.mail.ru/economics/17752287/?frommail=1 19 23 чем в 3 раза по сравнению с 2013 г. Как следствие, с учетом действующего бюджетного правила, рост размеров Резервного фонда в ближайшие годы существенно замедлится, в то время как пополнение ФНБ будет и вовсе исключено. Поэтому в случае траты части средств Резервного фонда и ФНБ их быстрое восстановление в течение ближайшего времени будет практически невозможным без ужесточения действующего бюджетного правила. В то же время, макроэкономические условия в 2012 – 2013 гг. характеризовались замедлением экономического роста, при этом, в первом квартале 2014 г. наблюдалось усиление негативных тенденций, дальнейшее нарастание которых создает риски, связанные с проявлением кризисных явлений в экономике страны: вероятность возникновения рецессии, рост уровня безработицы, повышение уровня инфляции, ослабление курса рубля и других негативных тенденций. В случае реализации такого сценария уже в ближайшие годы может возникнуть необходимость в активном использовании средств Резервного фонда, а в случае его исчерпания – и ФНБ для реализации срочных антикризисных мер. Таким образом, отмеченные обстоятельства подчеркивают необходимость крайне осторожного подхода к возможным изменениям бюджетного правила в сторону смягчения и предлагаемой частичной траты средств Резервного фонда и ФНБ в государственные инвестиции. Для достижения целей по инвестиционному оживлению вне государственного сектора, по нашему мнению, должен быть рассмотрен ряд альтернативных мер, направленных как на повышение эффективности инвестиций, так и на снижение рисков от инвестирования: активное применение программноцелевых методов при разработке и реализации инвестиционных проектов; поиск путей наиболее эффективного использования ограниченных финансовых, материальных и производственных ресурсов; повышение доступности финансирования для наиболее привлекательных инвестиционных проектов путем предоставления кредитов на льготных 24 условиях; разработка и широкое общественное обсуждение методических рекомендаций, касающихся использования современных методов экономического анализа в разработке и реализации инвестиционных проектов, а также ряд других мер, определение перечня и содержания которых требует проведения отдельного исследования. С нашей точки зрения, не приведет к значительному улучшению макроэкономической ситуации и направление части средств Резервного фонда и ФНБ на развитие инфраструктуры. Соглашаясь с позитивным влиянием совершенствования инфраструктуры на динамику экономики страны, тем не менее, отметим, что в текущих условиях эти меры вряд ли дадут ощутимый эффект, поскольку негативная динамика инвестиционной активности и экономического роста складываются под влиянием совокупности ряда других важных факторов. Поэтому создание новых современных объектов инфраструктуры, с одной стороны, не устранит влияния этих факторов, а с другой – приведет к дальнейшему росту нагрузки на бюджет вследствие необходимости осуществления расходов, связанных с эксплуатацией введенных объектов инфраструктуры. Данные меры представляются более актуальными в период устойчивого экономического роста с целью создания максимально благоприятных условий для развития экономики. Вместе с тем, как отмечалось, существующий уровень Резервного фонда страны позволяет сохранять текущий уровень расходов лишь в краткосрочной перспективе. В случае неблагоприятных изменений в экономической конъюнктуре уже в ближайшие годы может потребоваться сокращение расходов. Текущий бюджет и так испытывает давление, при этом дальнейшее наращивание расходов значительно увеличивает риск дальнейшего ухудшения ситуации со сбалансированностью бюджета. В то же время, в рамках даже существующего бюджетного правила, пополнение и восстановление средств суверенных фондов в ближайшие годы представляется весьма затруднительным и бюджетная система Российской 25 Федерации может стать еще более уязвима к вероятным негативным последствиям вследствие снижения возможностей применения антикризисных мер и увеличения давления на бюджет. Как следствие, развитие событий по такому сценарию может привести к тому, что предлагаемые меры по смягчению бюджетного правила не только не дадут ожидаемого эффекта, а будут способствовать усилению недоверия инвесторов, что станет дополнительным фактором, препятствующим росту ВВП. Руководитель Департамента общественных финансов, директор Института финансовоэкономических исследований Финансового университета при Правительстве РФ, д.э.н., проф. В.Ф. Шаров 26
