Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе
advertisement
Материалы Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе» 27 сентября 2002 года г. Астана СОДЕРЖАНИЕ 2 Программа Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе»………………………………………... 4 Ларин М.В. Сравнительный обзор архивного законодательства стран СНГ…………………………………………………………. 5 Елекеев И.К. Состояние законодательной базы по архивному делу и проблемы правоприменительной практики в Республике Казахстан……. …………………………………………………….. 17 Новохатский К.Е. Правовое регулирование ответственности за нарушение архивного законодательства в Украине………….. 21 Жакыпов М.Х. О новых технологиях в управленческой деятельности……………………………………………………….. 27 Вирабян А.С. Процесс создания и перспективы развития законодательства в области архивного дела Республики Армения………………..………………………………………….. 30 Адамушко В.И. Правовые аспекты работы с электронными документами………………………………………………………. 36 Сариева Р.Х. О некоторых проблемах правоотношений в контексте развития архивного законодательства в Республике Казахстан…………………………………………... 42 Исак В.Д. Некоторые проблемы законодательной и нормативной базы архивного дела в Республике Молдова….. 48 Рекомендации Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе» …………………………………………. 51 Международная научно-практическая конференция «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе» 27 сентября 2002 г. в г. Астане состоялась Международная научно-практическая конференция «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе». С приветственным словом к участникам коллегии обратилась Председатель Комитета по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан Р.Х. Сариева. В ходе конференции руководители архивных органов стран СНГ обменялись опытом работы по правовому регулированию архивного дела, обсудили состояние и актуальные проблемы архивного законодательства, а также правовые аспекты работы с электронными документами. Доклады и сообщения публикуются в соответствии с Программой конференции, кроме того, по просьбе Директора Государственной Архивной Службы Республики Молдова (г. Кишинев) Исака В.Д. опубликовано его сообщение. 3 ПРОГРАММА Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе» Республика Казахстан, г. Астана 27 сентября 2002 г. Начало – 1100 часов Доклад Ларин М.В. – директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (г. Москва). Сравнительный обзор архивного законодательства стран СНГ. Сообщения Елекеев И.К. – Вице-Министр юстиции Республики Казахстан (г. Астана). Состояние законодательной базы по архивному делу в Республике Казахстан и проблемы правоприменительной практики. Новохатский К.Е. – Начальник организационно-аналитического отдела Государственного комитета архивов Украины (г. Киев). Правовое регулирование ответственности за нарушение архивного законодательства. Жакыпов М.Х. – Первый заместитель заведующего Администрации Президента Республики Казахстан (г. Астана). О новых технологиях в управленческой деятельности. Канцелярией Вирабян А.С. – Начальник Управления по архивному делу при Правительстве Республики Армения (г. Ереван). Процесс становления архивного законодательства в Республике Армения и перспективы его развития. Адамушко В.И. – Председатель Комитета по архивам и делопроизводству Республики Беларусь (г. Минск). О практике создания и работы Белорусского научно-исследовательского центра электронной документации. Сариева Р.Х. – Председатель Комитета по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан (г. Алматы). О некоторых проблемах правоотношений в контексте развития архивного законодательства Республики Казахстан. Исак В.Д. – Директор Государственной Архивной Службы Республики Молдова (г. Кишинев). Некоторые проблемы законодательной и нормативной базы архивного дела в Республике Молдова. Регламент: доклад – 30 мин. сообщения: 10–15 мин. 4 СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН СНГ Ларин М.В. – Директор Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (г. Москва) В нашей профессиональной деятельности, которая базируется на общих достижениях теории и методологии архивоведения и которая сформировалась тогда, когда мы еще жили в едином государстве, мы опираемся на опыт предшествующего развития архивного дела, развиваемся из одного корня, все больше интегрируемся в информационное и архивное мировое пространство. Мы также объединены общностью целей. Наш профессиональный долг и основная цель нашей работы заключается в том, чтобы сохранить, приумножить и передать в наследие обществу исторически значимые источники, документы прошлого времени и документы, отражающие современную жизнь наших государств и обществ. Все это позволяет говорить об общности, близости как формы, так и содержания архивного права, нормативной базы деятельности архивных систем наших стран. Сравнивая тексты законодательных актов, мы видим, что основные наши представления о сущности архивного дела, круге полномочий и решаемых задач и ответственности архивных учреждений совпадают или весьма близки по смыслу и содержанию. Все законы определяют в явном или в опосредованном виде национальные архивные фонды как неотъемлемую часть национального достояния, как важную часть культуры, выделяют архивные документы как источники исторической информации, подразделяют документы по формам собственности и содержат статьи, защищающие права владельцев и собственников документов, включают в состав законодательных актов положения, касающиеся обязанностей государства по сохранению документального наследия и принципам управления архивами. Однако не все страны указывают в своем законодательстве на то, что архивы являются составной частью информационных ресурсов общества, а это важно в связи с развитием во всех государствах информационного права, которое должно корреспондироваться с архивным правом, не все архивные законы перечисляют видовой состав документов национальных архивных фондов, что, возможно, может создавать дополнительные трудности в комплектовании государственных архивов научно-техническими и аудиовизуальными 5 документами. В то же время внешние по отношению к архивному делу политические, экономические и социальные факторы, различия в условиях жизнедеятельности архивных служб, степень понимания обществом важности архивного дела вносят определенные, иногда существенные различия в систему правового, законодательного регулирования нашей профессиональной сферы. Пытаясь обобщенно рассмотреть законотворческую практику наших государств в области архивного дела, мы сразу можем заметить, что в условиях интенсивных преобразований и становлении гражданского общества в последнее время практически во всех странах СНГ архивные службы ведут значительную постоянную работу по развитию и совершенствованию своей законодательной и нормативной базы. В России в настоящее время подготовлен проект нового закона «Об архивном деле в Российской Федерации» взамен «Основ законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах» (1993 года), который опубликован в журнале «Отечественные архивы»1 и широко обсуждается нашей общественностью. Архивисты Казахстана приняли Концепцию развития архивного дела в республике на 2001-2005 годы, одобренную Правительством. В ней отмечается, что важнейшей и актуальной частью развития архивного дела, повышения его роли и престижа архивной сферы в обществе является дальнейшая разработка и совершенствование законодательной базы, а также принятие ряда постановлений Правительства республики, в том числе таких, как «Положение о порядке вывоза документов Национального архивного фонда за пределы Республики Казахстан»; «Положение о страховом фонде копий документов Национального архивного фонда», «Основные правила документирования и управления документацией в министерствах и иных центральных исполнительных органах и ведомствах». Ставится задача включения вопросов архивного дела в проекты законодательных и иных актов, планируется в 2003 г. привести в соответствии с законодательством все подзаконные нормативные документы архивной отрасли. Эта Концепция, по нашим сведениям, реализуется. В ноябре 2001 г. Президент Республики Казахстан подписал изменения и дополнения к Закону «О Национальном архивном фонде и архивах» 1998 года, уточняющих ряд положений, связанных с передачей документов на государственное хранение, ответственностью пользователей за сохранность документов, корректным использованием сведений, полученных при пользовании архивными документами, и др. На Украине в декабре 2001 г. принята новая по сравнению с законом 1 № 3. 2002. С. 3-18. 6 1993 года редакция Закона «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях». Украинские архивисты отмечают, что новая редакция закона концептуально не изменилась по сравнению с прежней и идеи, заложенные в законе 1993 г., выдержали испытание временем. Однако в новой редакции закона заметно расширена предметная область правового нормирования, что выразилось во включении в него ряда положений о правовой регламентации действий в отношении архивных документов, не входящих в Национальный архивный фонд, а также вопросов, связанных с кадрами архивов, их профессиональной подготовкой и социальной защитой. В новой редакции сохранилась и получила дальнейшее развитие линия на укрепление государственного воздействия на сферу хранения документов, заметно усилены нормы, направленные на обеспечение безопасности Национального архивного фонда. Закон дополнен положениями, защищающими документы в случае ликвидации учреждений и организаций. Имеются изменения в отношении регулирования порядка и процедур формирования Национального архивного фонда документами негосударственных источников комплектования архивов. В новой редакции даны такие важные положения, как: экспертиза ценности документов частного архива может быть проведена не только по инициативе собственника, но и по инициативе государственного архивного учреждения. Госкомархив Украины вправе устанавливать минимальные сроки хранения документов негосударственных юридических лиц и, следовательно, эти организации обязаны согласовывать с архивными органами свои номенклатуры дел. В сфере доступа к документам важным новшеством является установление единого порядка оформления граждан для пользования архивами на основании только лишь личного заявления и удостоверения личности, запрещения требовать от пользователей каких-либо других документов. Появились в новой редакции и другие положения, направленные на либерализацию доступа к документам; вместе с тем новая редакция дополнена нормами, уточняющими обязанности пользователей по сохранности документов и информации, содержащейся в них. Новая редакция украинского закона более четко и последовательно отражает усиление воздействия государственных архивных учреждений на делопроизводство. Госкомархив Украины в настоящее время имеет основанные на праве возможности вносить предложения по формированию государственной политики в документационном обеспечении управления, осуществлять межотраслевую координацию в этих вопросах, осуществлять нормативно-правовое регулирование работы с документами в организациях, контролировать качество работы делопроизводственных служб. Архивное законодательство, как бы мы не пытались расширять 7 содержательную его сторону, объемы положений, им регулируемые, все же устанавливает и регламентирует нормы, связанные с заключительной стадией жизни документа, когда он становится носителем ретроспективной информации, источником, главным образом исторической информации. В то же время мы считаем, что законодательство в сфере информации и законодательства в сфере архивного дела, которое сейчас существует (я говорю о российской практике), оставляет существенно важный пробел – это правовое регулирование работы с документами в сфере управления, в органах власти и в организациях, которые являются основными источниками комплектования государственных архивов, и где уровень организации документов во многом определяет качество архивных фондов, включаемых в состав государственного архивного фонда. Активизируя эту ситуацию и учитывая, что в архивном законе мы, в силу ряда различных обстоятельств, не можем установить достаточную степень влияния архивной службы на делопроизводство в ведомствах, пришли к выводу о необходимости разработки законопроекта «О документационном обеспечении управленческой деятельности». Ставя этот вопрос на повестку дня, мы обратились к зарубежному опыту и выявили, что в ряде развитых стран такое законодательство существует. Так, в США с 1950 года действует законодательство в области управления федеральной документацией, в ФРГ в 2000 году приняты «Общие правила работы федеральных министерств», в которых подробно регламентированы организационно-технологические процедуры работы с документами. Аналогичные примеры можно привести из практики других государств: Австралии, Англии, Финляндии, Чехии и др. Из республик СНГ, на наш взгляд, наибольшего внимания требует изучение опыта нормативного обеспечения работы с документами в Казахстане, Беларуси, Кыргызстане. Опыт показывает, что существует общая тенденция к усилению роли правового обеспечения организации документов в сфере управления, что это является решаемой задачей и что законодательное регулирование в сфере документационного обеспечения управления может существенно и положительно влиять на решение задач полноценного комплектования архивов, учета и обеспечения сохранности архивных документов. В настоящее время мы разработали с помощью Института государства и права Российской Академии наук названный законопроект и получили уже множество отзывов на него, свидетельствующих об актуальности этой темы и в основном положительных. Разработчики считают, что важнейшим положением этого законодательного акта и важнейшим условием его реального применения является возложение координирующей роли в области документационного обеспечения 8 управления на специальный уполномоченный федеральный орган (мы имеем в виду Росархив) и его структуры на местах, ответственных за установление и соблюдение единых правил и унифицированных технологий работы с документами, обеспечение формирования документальных фондов организаций и сохранности документов, обеспечению своевременной передачи документов на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. Пока, конечно, рано говорить о том, как будет проходить наш законопроект в органах, обладающих правом законодательной инициативы, и в Государственной Думе о том, насколько может быть видоизменен текст законопроекта в ходе его принятия. Однако мы считаем, что основное направление и идеология законопроекта выбраны нами правильно и нужно всеми возможными методами и способами добиваться положительного результата, поскольку от него в сложившейся ситуации зависит во многом правовое обоснование наших взаимоотношений с органами и организациями-фондообразователями. Я думаю, что архивисты СНГ могут быть заинтересованы нашим опытом, могут им воспользоваться, творчески его анализируя, исходя из собственной практики и ситуации. Известно, что архивисты Украины также приступили к подготовке законопроекта об общем делопроизводстве, потребность в котором стимулирована упомянутым в данном докладе законом Украины «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях», согласно которому значительно расширились, как уже говорилось, полномочия государственной архивной службы в сфере делопроизводства. Необходимость постоянного внимания к обновлению правовой базы архивного дела определяется теми практическими новыми задачами, которые нам необходимо решить в связи с постоянно изменяющимися внешними по отношению к архивному делу условиями и факторами, в том числе внедрением и правовым обеспечением современных информационных технологий. Во всех наших государствах в той или иной степени активно развивается законодательство в сфере информации и информатизации общества, особенно когда речь идет о придании юридического статуса и о полноправном использовании документов на электронных носителях. В этой связи все архивные службы стран СНГ рассматривают архивы как специфическую информационную систему в масштабах государства, как организованную на устойчивых основаниях, сложившуюся в течение десятилетий систему ретроспективной информации с налаженными и устойчивыми правилами учета и построения научно-справочного аппарата, как составную часть информационного ресурса страны. В то же время законодательство в сфере информатизации мало учитывает особенности национальных архивных фондов. В России 9 системообразующим законодательным актом является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 года, т.е. после принятия «Основ законодательства РФ об Архивном фонде РФ и архивах», однако не учитывающий особенностей формирования Архивного фонда России и правоотношений применительно к такому специфическому информационному ресурсу. По-видимому, и в других государствах (мы это замечаем по различным признакам) можно отметить, что нет полной гармонизации информационного и архивного законодательства и информационное законодательство медленно и мало отражает практические нужды архивного дела. Для архивистов в современной ситуации чрезвычайно важно последовательное соблюдение основных постулатов организации архивных фондов на принципах подлинности документов, происхождения и недробимости фондов. В силу того, что объектом хранения в архивах выступают документы, не подлежащие преобразованиям как в динамичных информационных системах, документы, формы которых не употребляются в современной делопроизводственной практике, организация таких исторических документов в архивных фондах является особенностью архивного дела, является консервативной. Формирование документального наследия осуществляется по особым архивным правилам, которые не совпадают с методами и правилами создания оперативных информационных систем. В значительной степени эти особенности относятся не только к сложившейся к настоящему времени совокупности архивных документов, к архивным фондам наших стран, но и к документам, в том числе электронным, которые, как это следует из все более широкого внедрения в делопроизводство электронных технологий и принятия уже в ряде стран законодательства о придании юридической силы электронным документам, обеспечения достоверности их информации и использования их в качестве доказательства. Уже в обозримом будущем эти документы должны стать составной частью национальных архивных фондов, поступать на государственное хранение и поэтому одной из проблем, которую нам совместно надо решать – является проблема конвергенции правовых основ информатики и архивного дела. Тем более это важно, что информатика в наших странах развивается в направлении интеграции и свободного обмена информации, совместимости информационных систем. Современные информационные технологии пока медленно внедряются в архивное дело, однако этот информационный инструментарий чрезвычайно эффективен и важен в особенности для еще мало создающихся, но чрезвычайно нужных пользователям межархивных справочников различной глубины и детализации сведений в них. 10 В современном мире важное значение приобретает международное право в области формирования обмена и использования информационных ресурсов, гармонизации нормативной основы архивного дела в масштабе международных отношений. Здесь особую важность приобретает забота архивистов о защите и удовлетворении интересов граждан в получении социальной и биографической информации, защите авторских прав и интеллектуальной собственности, имущественных прав, получении генеалогической информации, учитывая многообразные связи наших граждан и их практический жизненный взаимный интерес к архивам, отложившимся теперь в ходе политических преобразований в других государствах на постсоветском пространстве. Одним из сложных аспектов архивного законодательства наших стран является правовое обоснование комплектования национальных архивных фондов документами негосударственных структур – частных и акционерных организаций и предприятий, общественных объединений, творческих союзов и т.п. Можно, по-видимому, говорить, что история наших стран последних двух десятилетий без этих документов, отражающих новые экономические и социальные явления, особенности и тенденции в историческом процессе будет далеко не полной, т.е. свою миссию полноценного сбережения документального наследия, адекватно отражающего жизнь общества и государства, архивисты выполнят не полностью. В качестве иллюстрации этого тезиса могут быть слова директора крупнейшего Российского государственного архива экономики Е.А. Тюриной, которая на Научном совете архива отмечала, что «у РГАЭ, как учреждения федеральной архивной службы, не хватает рычагов правового влияния на негосударственные структуры» и что «в настоящее время отсутствует правовая основа формирования негосударственной части Архивного фонда РФ». В архивном законодательстве других государств, на наш взгляд, архивным службам предоставляется больше возможностей влияния на сохранность и включения документов частных архивов в состав национальных архивных фондов. Так, в Законе Республики Беларусь имеются, например, такие формулы: - «… документы частных, кооперативных, арендных и других предприятий, учреждений и организаций негосударственных форм собственности, общественных объединений, религиозных и других организаций… составляют негосударственную часть Национального архивного фонда Республики Беларусь (ст.9); - … предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, общественные объединения, а также физические лица обязаны обеспечивать накопление, учет, хранение и использование архивных документов (ст.4); 11 - при передаче юридическим или физическим лицам права собственности на архивные документы новому собственнику последний обязан подписать с государственным архивом охранное обязательство… (ст.15)». В Законе Республики Беларусь в разных статьях, но в итоге комплексно защищены документы по личному составу. В законе регламентировано, что учреждения и организации независимо от форм собственности, общественные организации и объединения обязаны вести документы по личному составу, так как эти документы подлежат обязательному государственному страхованию, что негосударственные организации «в обязательном порядке» должны передавать документы по личному составу в государственные архивы. Документы по личному составу включены в Национальный архивный фонд Республики Беларусь. В новом законе Украины также проводится линия на укрепление контроля за документами негосударственных структур со стороны архивных органов и учреждений. Как уже отмечалось, в этом законе архивным органам предоставлено право проводить экспертизу документов частных архивов по собственной инициативе, архивная служба самостоятельно устанавливает сроки хранения документов в негосударственных структурах, архивные учреждения включены в перечень органов (судебных, правоохранительных, налоговых), работники которых имеют право доступа к документам Национального архивного фонда независимо от места их хранения и принадлежности к той или иной форме собственности. В архивных законодательствах других государств, например, в законе «О Национальном архивном фонде Республики Грузия», в законе «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях Республики Таджикистан», в законе «Об архивах» Республики Узбекистан имеются также нормы, обязывающие владельцев архивов негосударственных организаций обеспечивать сохранность документов, и ограничительные нормы, связанные с перемещением архивов и их сохранением в составе национальных архивных фондов. По-видимому, другим архивным службам, где этот аспект законодательства проработан недостаточно, можно обратиться к опыту разработки названных положений законодательных актов и попытаться при дальнейшем развитии отечественной законодательной и нормативно-методической базы его учесть с целью достижения больших возможностей архивных служб в сохранении документов негосударственных структур. На наш взгляд, это направление наших усилий вполне перспективно, тем более, что и в странах с вполне сложившимися и давними традициями демократического законодательства, как Англия, Франция, Испания, документы частных, негосударственных архивов остаются не без внимания государственных 12 архивных служб, права владельцев таких архивов ограничены законодательством этих стран в области сохранения документального национального наследия. Во всех законодательных актах стран СНГ имеются статьи, декларирующие свободу доступа к архивам, в том числе для иностранных пользователей. В ряде законов имеются и более детализированные нормы, направленные на практическое осуществление гражданами этого права. Так, в законодательствах Республики Армения и Республики Казахстан говорится о бесплатном пользовании документами архивов, в архивном законе Республики Беларусь подробно расписаны формы использования документов. В некоторых законодательных актах специально отмечается свобода доступа к ведомственным архивам. В Законе Республики Казахстан имеется положение об обязанности архивов по выдаче справок и копий документов, необходимых гражданам для защиты их законных прав и интересов. В то же время свобода доступа к архивам имеет ряд правовых ограничений, вытекающих из законодательства в области государственной тайны, прав граждан на защиту тайны личной жизни, авторского права и права в области интеллектуальной собственности. В ряде архивных законодательных актов упоминается 75-летний срок ограничения доступа к документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне (Россия, Азербайджан, Грузия, Украина). Республика Беларусь установила, что «сроки ограничения доступа к документам частных архивов, поступившим в государственные архивы, могут быть обусловлены гражданами, передавшими их, но не должны превышать 75 лет с момента передачи (ст.18)». В целом мы можем констатировать, что в настоящее время архивное законодательство наших стран нацелено на соблюдение демократического принципа публичности архивов при разумных ограничениях, на удовлетворение информационных потребностей не только государственных структур, но и всего общества и отдельного гражданина. В то же время, по нашему мнению, правовые нормы в этой области, по-видимому, в подзаконных актах нуждаются в межгосударственной гармонизации, поскольку национальные архивные фонды наших стран являлись когда-то составными частями Государственного архивного фонда СССР и документы, отложившиеся теперь в иностранных архивах, широко востребованы гражданами бывшего СССР. Поэтому нам и в дальнейшем предстоит работа по созданию единого порядка обращения граждан в архивы, единых и согласованных сроков исполнения запросов, унифицированных форм выдачи сведений персонального характера (социальных, биографических, имущественных и т.п.) в соответствии с типовыми формами запросов и заявлений. 13 Одним из важных условий формирования межгосударственного информационного пространства является разработка общих подходов к решению проблемы, связанной с персональными данными. Необходимо единое понимание самого термина, определение степени и причин конфиденциальности отдельных тематических групп информации, входящих в это понятие. Следовало бы подумать об установлении сроков конфиденциального хранения тех персональных данных, которые могут причинить вред субъекту информации. Вместе с тем не во всех законах имеется даже упоминание о наличии в архивных фондах документов, содержащих персональные данные (Армения, Казахстан). В заключительной части своего доклада хотелось бы обратиться к тому, что законодательная практика наших стран в области архивного дела определяется соответственно принципом справедливости, который сложился в общественном сознании того или иного государства, уровне понимания значения и роли архивного дела и национального документального наследия для самоидентификации общества и развития государственности. Архивные законодательные акты отражают в своей основе интересы общества в целом, не порождают доминирования интересов отдельных социальных групп или ведомств и корпораций, отражают в своей специфической сфере общие цели и направления государственной политики. В то же время хотелось бы еще раз отметить, что единство профессиональных основ архивного дела, общие задачи и общепринятые методы архивной деятельности, общая информационная среда, а также потребности пользователей архивных документов в наших странах приводят к необходимости при разработке и развитии законодательных основ архивного дела, к учету и творческому взаимному осмыслению достижений и опыта наших стран в построении правовой, нормативной базы архивного дела на постсоветском пространстве. Создание единого информационного пространства на территории стран – членов СНГ ставит одним из необходимых условий использование единой архивной терминологии. Еще в начале 80-х годов был разработан «Словарь архивной терминологии социалистических стран», который дал уникальную возможность для взаимопонимания архивистов. В настоящее время создание национального законодательства связано и с усовершенствованием и дальнейшей разработкой терминологической базы. Это приводит к тому, что определения архивных терминов, используемых в законодательстве стран СНГ, не во всем совпадают, что не может не вносить сложности в процесс взаимопонимания, разработки общих стратегических задач развития архивного дела. Важное значение в современном мире приобретает международное 14 право в области формирования, обмена и использования информационных ресурсов, гармонизации нормативной основы архивного дела в масштабе межгосударственных отношений. Здесь особую важность, учитывая то, что наши граждане жили в едином государстве, сохраняющиеся многообразные связи и жизненный взаимный интерес к архивам, отложившимся теперь в других государствах, приобретает забота архивистов о защите и удовлетворении интересов граждан в получении социальной и биографической информации, о защите интеллектуальной собственности, обеспечении авторских прав, имущественных прав, получении генеалогической информации. Именно по этим причинам так важно нам при всей специфике развития теории, методологии и практики современного архивного дела в наших странах находить общие взгляды, корректировать при необходимости свои законодательные и иные правовые положения, обмениваться опытом. Все мировое архивное сообщество следует по этому пути. В этой связи хотелось бы напомнить, что Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств по представлению Постоянной комиссии Ассамблеи по вопросам культуры, науки, образования и информации в апреле 1999 г. принят модельный закон «Об архивах и архивном фонде», который направлен в парламенты государств-участников Межпарламентской Ассамблеи и рекомендован для использования при разработке Национального законодательства в сфере архивного дела. В модельном законе значительное место уделено вопросам участия государства в управлении и регулировании архивного дела, структурам архивных учреждений, обеспечению информационной безопасности архивов, учету и обеспечению сохранности документов, имеющих историческое значение и находящихся в частной собственности. Безусловно, во всех новообразовавшихся государствах в условиях большой загруженности представительных законодательных органов, когда правовая система только формируется и недостаточно структурирована, архивистам нелегко отстаивать свои интересы, точнее, интересы общества в области архивного дела, реализовывать свою инициативу. Этот модельный закон является весьма полезным. Надо отдать должное архивным службам наших стран, настойчиво развивающим правовые основы архивного дела и старающимся учитывать зарубежный опыт законотворческой деятельности. На совещании руководителей архивных служб СНГ в марте 1999 г. руководитель архивной службы Грузии г-н Махарадзе отмечал, что накапливаемый опыт работы в новых условиях вынуждает нас вновь ставить вопрос о пересмотре закона, принятого в 1995 году, и в этом контексте «было бы любопытно и практически актуально 15 проанализировать архивное законодательство стран СНГ, обобщить наблюдающиеся тенденции, оценить предлагаемые пути решения проблем». По-видимому, все согласятся с высказанным мнением и конференция в какой-то степени приближает нас к решению этой задачи. В этой связи хотелось бы напомнить Вам, уважаемые коллеги, что руководителями архивных служб стран СНГ одобрено предложение о развитии Российского отраслевого центра повышения квалификации архивных работников и придании ему статуса международного регионального центра. Этот центр работает успешно, к его работе привлечены ведущие специалисты Росархива, ВНИИДАД и РГГУ, сотрудники федеральных архивов. Мы хотели бы, чтобы на базе центра были организованы занятия и «круглые столы» по обмену опытом нашей законопроектной деятельности и правоприменительной практики. Если будут такие рекомендации нашей конференции, то мы бы могли разработать примерную программу занятий по теме «Правовые основы деятельности архивных служб СНГ», в которых бы приняли участие специалисты, занимающиеся этими вопросами. 16 СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ ПО АРХИВНОМУ ДЕЛУ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Елекеев И.К. – Вице-Министр юстиции Республики Казахстан (г. Астана) Развитие архивного дела является одной из важнейших задач нашего сравнительно молодого государства. Архивы играют очень важную роль в становлении государства, поскольку наличие архивов позволяет многое узнать из истории государства в различные периоды времени. Распад бывшего Советского Союза и появление новых независимых государств сыграли очень важную роль в становлении архивного дела в республике. Учитывая, что многие документы находились в союзных архивах, началась долгая работа по их возвращению. Перед новыми государствами встала задача сформировать свою архивную сферу. Вместе с тем развитие нормативно-правовой базы в архивной сфере играет не последнюю роль в данном процессе. Большое влияние на формирование нормативно-правовой базы оказывают международные договоры и соглашения в данной области. Одним из многосторонних международных договоров является Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов от 8 апреля 1983 года. Конвенция регулирует вопросы передачи государственных архивов при распаде государства и возникновении новых независимых государств, объединении государств или его частей. Часть III указанной Конвенции регулирует вопросы правопреемства в отношении государственных архивов. В частности, она устанавливает, что государственные архивы государства-предшественника означают совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства принадлежали ему согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей. Статья 28 регулирует вопросы передачи архивов при возникновении новых независимых государств. Вместе с тем в статье имеется ссылка на то, что между государством-предшественником и новым независимым государством могут быть заключены соглашения таким образом, чтобы каждое их этих государств могло самым широким и справедливым, насколько это возможно, образом извлекать пользу из частей государственных архивов государства-предшественника. 17 Вместе с тем многие двусторонние договоры и соглашения регулируют вопросы обмена между государствами архивной информацией. В частности, договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, компетентным органом (к примеру, Министерством юстиции), регулируют вопросы передачи и вручения документов, запрашиваемые из архивов территориальных органов (загсы, управления юстиции). При анализе национального законодательства в архивной сфере следует отметить, что в настоящее время действуют ряд законов и нормативных правовых актов Президента, Правительства и государственных органов Республики Казахстан, в которых отражены нормы, регулирующие вопросы архивной деятельности. Современная ситуация характеризуется стремительным наращиванием объемов хранимой документации вследствие кардинальных экономических, социально-политических реформ. Так, процесс реорганизации и ликвидации государственных организаций привел к досрочной передаче значительных массивов документов в государственные архивы. Только с 1991 года Национальный архивный фонд увеличился с 7,9 до 15,1 млн. дел на различных носителях (управленческая, кинофото- и звукозаписи, научно-техническая, другая специальная документация). При этом хранилища большинства государственных архивов и их филиалов превысили или подошли к уровню предельной заполненности. Вышесказанное на фоне тенденции сокращения штатной численности работников государственных архивов (за этот период почти вдвое) неблагоприятно отражается на формировании, сохранении и использовании в интересах государства и общества документов Национального архивного фонда. По этой причине вопросы хранения архива отдельных видов документов, к числу которых относятся и документы системы юстиции (в частности, нотариальные документы, документы органов ЗАГС) являются самой актуальной проблемой, требующей законодательного решения. К примеру, в связи с массовым переходом в 1998-2001 гг. государственных нотариусов в частный нотариат и упразднением государственных нотариальных контор началась сдача многомиллионных томов нотариальных документов, оформленных в госсекторе нотариата, в государственные архивы. Однако в связи с превышением заполнения госархивов документы нотариусов республики принимаются не в полном объеме. В силу изложенных трудностей и отсутствия надлежащих условий в настоящее время нотариальные документы хранятся в госнотконторах и в территориальных управлениях юстиции с нарушением правил 18 противопожарной безопасности и других требований, предъявляемых к архивному делу. При таких условиях их хранения невозможным становится обеспечить сохранность правоустанавливающих документов, затрагивающих имущественные права граждан. Для решения проблем в сфере архивного дела постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 июня 2001 года утверждена Программа развития архивного дела в Республике Казахстан на 2001-2005 годы. Концепция и Программа развития архивного дела определяют среднесрочные ориентиры и долгосрочные приоритеты государственной политики в архивной отрасли и намечают практические пути их реализации. Основная задача Концепции состоит в обеспечении стабильного функционирования архивной сети республики, выполнения Закона Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах». Реформирование отрасли осуществляют органы управления архивным делом в центре и на местах, применяя необходимые организационные, экономические, финансовые, информационные и правовые механизмы. Проведение прелагаемых мероприятий будет осуществляться поэтапно во взаимодействии с местными представительными и исполнительными органами. Так, в течение 2001-2005 годов практическая работа органов управления архивным делом и государственных архивных учреждений будет направлена на выполнение возложенной миссии по сохранению и приумножению Национального архивного фонда Республики Казахстан как неотъемлемой части единого информационно-культурного пространства страны. Продолжится совершенствование их деятельности по обеспечению документной ретроспективной информацией органов государственной власти для осуществления ими властных полномочий, принятия и реализации управленческих решений, а также удовлетворения научных, культурных и социальных потребностей общества и граждан. Законодательной базе архивного дела предстоит дальнейшее совершенствование, реализующееся в законах и нормативных правовых актах. Будет проводиться работа по сближению законодательства государств-участников (или преемников) СНГ в области обмена архивной информацией. Интенсифицируется межгосударственная деятельность по выкопировке и обмену документами, представляющими взаимный интерес. Республика Казахстан окончательно интегрируется в международное архивное сообщество. В республике будут внедряться 19 международные стандарты по направлениям архивной деятельности. Предположительно видоизменится структура центральных архивных учреждений. В дополнение к существующим возникнут Центральный государственный архив личных фондов, Центр хранения страхового фонда, Специальный архив служебной и нотариальной документации, Национальный центр документоведения и новейших технологий, Центральный выставочный зал с кинозалом. В заключении хотел бы отметить, что намеченные приоритеты в развитии архивного дела потребуют скоординированных усилий центральных и местных государственных органов, заинтересованных организаций, широких кругов научной и культурной общественности. 20 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УКРАИНЕ Новохатский К.Е. – Начальник организационно-аналитического отдела Государственного Комитета архивов Украины (г. Киев) Выполняя промежуточные функции между создателями и потребителями ретроспективной документной информации, архивные учреждения вступают в многочисленные и многообразные общественные отношения с различными субъектами права. В условиях независимости и существенных общественно-политических и социально-экономических преобразований, начавшихся в Украине, как и в других постсоветских государствах, происходит демонтаж прежних общественных отношений и замена их зачастую принципиально новыми. Провозглашение и конституционное закрепление идеи построения правового государства предполагает организацию всей жизни общества во всех ее сферах, в том числе, естественно, и архивной, на основе права. В процессах конституирования многообразия форм собственности, наполнения новым содержанием прав и свобод граждан отношения в архивной сфере могут быть урегулированы только на законодательной основе. Этим, собственно, и определяется заметное возрастание роли нормативно-правового регулирования в деятельности Государственного комитета архивов Украины. Осуществление такого регулирования является второй по важности задачей Комитета после выработки предложений по формированию государственной политики в архивной сфере, как эти задачи сформулированы в нашем законодательстве. Более того, эта задача как бы продублирована далее в формулировке нашего архивного закона об организации Комитетом нормативно-правового обеспечения деятельности архивных учреждений. Решая эту задачу, Госкомархив Украины в последнее время значительно активизировал нормотворческую и в том числе законотворческую деятельность. Она у нас ведется на различных уровнях и одновременно по нескольким направлениям. Прежде всего, это работа по созданию и совершенствованию базовых законов, регулирующих сферу архивного дела и делопроизводства. Хочу отметить, что действующее ныне законодательство Украины рассматривает архивное дело и делопроизводство, как две органически связанные составляющие этой единой сферы жизнедеятельности общества, и Госкомархив, как специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти в этой сфере. 21 Процесс создания и совершенствования основных законов характеризуется следующим образом. 13 декабря прошлого года принята новая редакция Закона «О Национальном архивном фонде и архивных учреждениях», действовавшего с 1993 года. «Отечественные архивы» в третьем номере любезно опубликовали мою статью об этом законе, его текст размещен на сайте Госкомархива и вручен нами представителям стран-участниц нашей конференции, поэтому я останавливаться на его детальной характеристике не буду. Отмечу лишь, что многочисленные новации расширяют сферу его применения и обеспечивают условия для более полной реализации. Вместе с тем они не снимают с повестки дня вопрос о необходимости принятия более широкого закона об архивном деле. Сейчас ведется накопление материала для этого. Далее новая редакция закона о НАФ зафиксировала необходимость разработки и принятия ещё одного закона о делопроизводстве. С прошлого года ведется подготовка его проекта. Одновременно с работой над этими основными законами по вопросам архивного дела и документации мы вносим предложения об учете и защите наших интересов в других законах, в которых затрагиваются архивные сюжеты. В настоящее время таких законов уже более 30. Например, сейчас правительством поддержаны и внесены на рассмотрение парламента поданные нами в связи с принятием архивного закона рекомендации об изменениях к 7 законам. У нас имеется определенная возможность повлиять на характер предлагаемых законодательных норм (и мы эту возможность, естественно, стараемся использовать) на стадии согласования законопроектов, подготовленных другими субъектами. Действия аналогичного характера предпринимаются Госкомархивом в отношении нормативно-правовых актов иных уровней: указов Президента, постановлений и распоряжений правительства, актов других центральных органов исполнительной власти. В данный момент мы готовим и частично уже подали на рассмотрение Кабинета Министров ряд проектов постановлений нормативного характера: об утверждении (как того требует закон) положений об экспертизе ценности документов, государственной регистрации и денежной оценке документов НАФ, выявлении и учете уникальных документов, обновленных типовых положений о местных государственных архивных учреждениях, о расширении перечня платных услуг, оказываемых госархивами. Особо следует упомянуть постановления по социальной защите архивистов: о предоставлении основным категориям специалистов в центральных госархивах статуса госслужащих и о дополнительных условиях оплаты труда архивистов негосслужащих (надбавки и доплаты за выслугу лет, за вредные условия труда, за использование старых языков). 22 Так интенсивно и таким широким фронтом нормотворческая работа Комитетом до сего времени не велась. Разумеется, в ходе ее мы сталкиваемся с целым рядом проблем самого разного характера. Одни из них связаны с достаточно плотной уже насыщенностью правового поля нормативно-правовыми актами, порой не всегда согласованными, а иногда и просто противоречащими друг другу. Отчасти этим обусловлена сложность (и медлительность) процедуры прохождения проектов актов до придания им юридической силы. С другой стороны, такие сложности связаны с профессиональной и психологической неготовностью работников аппарата к подобной работе. Да и просто с недостатком рабочих рук. Как бы там ни было, мы намерены основной блок подзаконных актов подготовить в этом году и на основе консолидации наработанных правовых норм перевести их в плоскость архивных технологий в Основных правилах работы госархивов. Проблемы совершенствования правового регулирования в целом, в том числе и в архивном деле, имеют несколько аспектов. Это прежде всего выработка соответствующих норм, придание им легитимности, далее освоение этих норм субъектами права и, наконец, обеспечение их практической реализации в текущей деятельности. Последнее, в частности, в немаловажной степени зависит от наличия в той или иной системе законодательства необходимых санкций за нарушение утвержденных норм. Вот здесь, учитывая пожелания организаторов нашей конференции, я хотел бы коснуться сюжетов правового регулирования ответственности за нарушение архивного законодательства в Украине, сложившейся практики и существующих проблем. В украинском законодательстве предусмотрены различные формы ответственности за правонарушения в этой сфере в зависимости от масштабов, характера нарушений и других обстоятельств. Прежде всего, в самом законе о НАФ имеется статья, предусматривающая такую ответственность, и приведен перечень правонарушений. Это халатное хранение, порча, уничтожение, подделка, сокрытие, хищение, незаконный вывоз за пределы Украины, незаконная передача другому лицу документов НАФ, незаконный доступ к таким документам. При этом существенно, что ответственность наступает не только в отношении документов, уже находящихся в составе НАФ, но и подлежащих включению в него. Другой важный момент - приведенный в законе перечень не является исчерпывающим: обусловлено также, что наказуемы и «иные нарушения законодательства о Национальном архивном фонде и архивных учреждениях». И, наконец, третий момент – санкции налагаются не только за прямые нарушения закона, но и законодательства, что значительно шире. Новая редакция закона дополнена статьей о возмещении ущерба, 23 нанесенного вследствие нарушения законодательства. Имеется в виду, что применение административных взысканий или уголовного наказания не освобождает виновного от возмещения нанесенного ущерба. Как видим, закон предусматривает не только дисциплинарную и административную (мы к этому ещё вернемся), но и уголовную ответственность. Действительно, такие формы ответственности были и в старом Уголовном Кодексе, имеются они и в ныне действующем, принятом в апреле 2001 года. Уголовно наказуемые преступления в нашей сфере условно можно разделить на группы. Первая – имущественные преступления: воровство, грабеж, разбой, вымогательство, мошенничество и т.п. Здесь документы НАФ и шире – архивные документы – квалифицируются как вид движимого имущества. Несколько статей УК посвящено преступлениям в отношении культурных ценностей (193 – присвоение найденного имущества, имеющего особую историческую, научную, художественную или культурную ценность; 201 – контрабанда исторических и культурных ценностей; 298 – уничтожение, разрушение или порча памятников истории и культуры). И, наконец, третья группа – защита документов как носителей информации и самой информации (176 – нарушение авторского права; 329 – утрата документов, содержащих гостайну; 357 – хищение, присвоение, вымогание, уничтожение, повреждение или сокрытие документов; 366 – служебная подделка). В этой группе можно выделить ряд статей, посвященных преступлениям в сфере использования ЭВМ, компьютерных систем и сетей. Учитывая проблемы, возникающие порой в судебно-следственной практике (к сожалению, такая имеется в отношении документов НАФ), в новой редакции архивного закона мы конкретизировали квалификацию документов НАФ и как вид движимого имущества, и как вид культурных ценностей. В практической деятельности архивных учреждений, естественно, значительно чаще встречаются правонарушения, не подпадающие под квалификацию их как уголовных преступлений. В подобных случаях архивистам рекомендовалось руководствоваться статьей 92 Кодекса об административных правонарушениях, которая предусматривает штрафные санкции за нарушение правил охраны и использования памятников истории и культуры. Однако в последние годы в памятникоохранном законодательстве произошли изменения, которые вывели документальные памятники (суть те же документы НАФ в нашей системе понятий) из правового поля. В связи с этим Госкомархив при подготовке новой редакции закона о НАФ предложил дополнить Кодекс об админправонарушениях новой статьей, специально посвященной архивным документам. Законодатель принял это предложение. И одновременно с новой редакцией архивного 24 закона вступила в действие статья админкодекса 92 «Нарушения законодательства о Национальном архивном фонде и архивных учреждениях», предусматривающая предупреждения или наложение штрафов в размерах от трех до сорока необлагаемых налогом минимумов доходов граждан (~от 10 до 150 $). Соответственно в положениях о государственных архивных учреждениях, осуществляющих функции управления архивным делом (а это у нас все госархивы постоянного хранения документов), предусмотрено право поднимать вопрос о привлечении правонарушителей к ответственности. Кроме того, ряд санкций за нарушение отдельных требований законодательства, прежде всего по обеспечению сохранности документов НАФ, имеется в тексте самого архивного закона. В частности, архивные учреждения вправе отказать в доступе к документам лицам, грубо нарушившим порядок пользования документами (ст.16). В то же время за необеспечение сохранности документов НАФ или нарушение требований по государственной регистрации таких документов деятельность архивных учреждений по решению Госкомархива может быть приостановлена (ст.22). Правительство в порядке взаимности может ограничить доступ к документам государственной собственности гражданам государств, в которых установлены подобные ограничения для украинских пользователей. Предусматривая такие санкции, закон содержит и механизмы рассмотрения спорных вопросов, обжалования принимаемых решений. Так, действия должностных лиц архивных учреждений, препятствующие реализации законных прав пользователей, обжалуются в порядке подчиненности или в судебном порядке. Споры, связанные с правами собственности, возмещением ущерба, отнесением документов к НАФ и исключением из него, рассматриваются только в суде. Насколько эффективны существующие нормы ответственности и какова практика их применения? В данном вопросе есть четкий критерий: чем реже используются карательные санкции, тем они эффективнее. Вместе с тем говорить однозначно о совершенстве существующего правового регулирования ответственности за нарушение архивного законодательства в условиях все возрастающих угроз архивным документам, думается, нет оснований. И не только у архивистов и законотворцев Украины. В частности, достаточно проблематичным представляется привлечение к ответственности физических лиц – собственников документов за непредоставление их для проведения экспертизы ценности. А ведь такая обязывающая норма есть в нашем законе. На наш взгляд, более действенными здесь были бы не принуждающие, а поощряющие стимулы. Например, в виде неких льгот. 25 Кстати, попытку положительного стимулирования собственников документов НАФ мы предприняли в отношении расширения доступа к частным собраниям, заложив в закон норму о содействии со стороны государства в публикации и экспонировании таких документов на выставках. Предстоит, правда, выработать механизмы реализации этой нормы. В решении многих проблем национального архивного строительства, ведения и развития архивного дела, в том числе и его правового регулирования, неоценимым подспорьем является изучение и освоение зарубежного и международного опыта. И хотя в деятельности по совершенствованию архивного права все более ощутимыми оказываются внутренние факторы: вся система национального законодательства, конкретная практика применения законов, экономические и иные возможности государства – тем не менее, не утрачивают значения (и даже где-то набирают силу) интегративные тенденции согласования, гармонизации национальных архивных правовых норм. В этом свете очень важными являются любые возможности для совместного рассмотрения общих проблем. И мы еще раз сердечно благодарим инициаторов и организаторов нашей конференции, а также хозяев сегодняшней встречи, и желаем им успехов не только в развитии архивного права. 26 О НОВЫХ ТЕХНОЛОГИЯХ В УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Жакыпов М.Х. – Первый заместитель заведующего Канцелярией Администрации Президента Республики Казахстан (г. Астана) В наступившем 21 веке в практике управления будет происходить такое глобальное изменение, как смена грубой власти информацией, приход плавности на смену командности. Мы уже говорим о таком явлении, как “власть информации”, которая исходит из возможности доступа к нужной и важной информации и способности оперативно использовать ее для управления. Как вам, наверное, известно, Президентом нашей страны Н.А. Назарбаевым принята Стратегия развития Казахстана до 2030 года, где одним из долгосрочных приоритетов определено “профессиональное государство, ограниченное до основных функций”. В целях повышения эффективности работы госорганов управления намечено расширение использования возможностей новых, в том числе информационных технологий. Одним из первых актов Главы нашего государства, инициировавшим эту задачу, был его Указ от 31 июля 2000 г. № 427 “О мерах по улучшению работы государственного аппарата, борьбе с бюрократизмом и сокращению документооборота”. Правительству была поставлена задача разработать комплекс кардинальных мер по улучшению работы центральных и местных органов, оптимизации их организационных структур, сокращению числа управленческих звеньев, повысить роль и ответственность руководителей среднего звена – комитетов и департаментов в составе министерств, агентств и местных акиматов, исходя из стоящих перед ними стратегических целей и конкретных задач. Кроме того, в целях совершенствования управленческих технологий и повышения компетентности кадров госслужбы поручалось разработать или пересмотреть регламенты работы, максимально рационализировать правила и процедуры учета, прохождения, согласования и контроля исполнения документов, принять радикальные меры по недопущению бумаготворчества, сокращению объемов и количества документов, а также разработать и реализовать комплексные планы повышения квалификации госслужащих. Историческое значение этого Указа Президента Республики Казахстан заключается и в том, что впервые была поставлена задача ускорить формирование единого информационного пространства, до конца 2000 года приступить к поэтапному созданию Единой системы 27 электронного документооборота государственных органов Республики Казахстан. В настоящее время 1-я очередь этой системы внедряется в пилотной зоне - Администрации Президента, Канцелярии Премьер-Министра и некоторых других центральных госорганах. Внедрение Единой системы позволит перейти на качественно новый уровень государственного управления, повысить оперативность и, главное, просчитанность принимаемых решений за счет информационной насыщенности и глубокой аналитической составляющей текущей работы госорганов, и одновременно резкое сокращение бумагопотоков между и внутри госучреждений. Система предусматривает функционирование “электронного правительства” и “электронного парламента”. Также будет Общая база данных открытой информации госорганов, общедоступная для всех структур и граждан страны, а часть ее будет интегрирована в международной сети. Это уже признаки открытого гражданского общества. Граждане смогут напрямую из Системы получать необходимые справки и другую информацию, не контактируя с чиновниками. Станет меньше очередей к кабинетам, меньше бюрократии и коррупции. Люди могут, если есть компьютер, сидя дома, получать необходимую информацию по своей жалобе. Кто не имеет компьютера, тот может воспользоваться “электронными киосками”, стоящими в общественных местах, библиотеках, вузах, школах. Кстати, по заданию Президента в этом году завершена компьютеризация всех казахстанских школ. Эта Система тем более жизненно необходима для наших отдаленных районов и населенных пунктов. По мнению независимых экспертов, в этом направлении мы опережаем всех в СНГ, а в создании Системы в масштабах страны - даже в мире. Как вы понимаете, это не простая задача, разработка очень сложная и в интеллектуальном, и в техническом, а внедрение – и в психологическом отношениях. Конечно, стоит немалых денег. Но я знаю, что наши разработки обойдутся в 2-3 раза дешевле, чем закупать зарубежные компоненты, которые надо еще и приспосабливать к отечественной управленческой системе. Мы стали применять и такую новую технологию как видеоконференцсвязь, через которую наш Президент со своего рабочего места проводит оперативные совещания с руководителями регионов в виртуальном режиме. Надо сказать, что технологический прорыв стал возможен только при особом внимании, которое оказывает Президент нашей страны Нурсултан Абишевич Назарбаев. Неоднократно и в личных поручениях Правительству он учинял спрос за состояние работ в компьютеризации госуправления. Вот и в своем Послании народу Казахстана в этом году 28 напоминал о поставленной задаче по внедрению электронного документооборота. В заключение скажу, что Казахстан известен как богатая сырьевая страна, занимающая ведущее место в мире. Но у нас есть шанс, чтобы Казахстан стал лидером в сфере высоких технологий. Хочу пожелать коллегам из братских республик СНГ успехов в многотрудном деле укрепления государственности своих стран. 29 ПРОЦЕСС СОЗДАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ АРХИВНОГО ДЕЛА РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ Вирабян А.С. – Начальник Управления по архивному делу при Правительстве Республики Армения (г. Ереван) Разработка собственного законодательства в Армении была начата после приобретения государственной независимости. 7 февраля 1991 г. Президиум Верховного Совета Республики Армения принял указ «О сохранности архивного фонда Республики Армения», согласно которому предприятиям, учреждениям и общественным организациям, находящимся на территории РА, было запрещено уничтожать, обменивать, перемещать, продавать или дарить кому-либо архивные документы или документальные материалы, независимо от установленного срока хранения. Данный шаг был предпринят для предотвращения возможного уничтожения архивных документов, представляющих историческую, научную и культурную ценность. 29 августа 1991 г. было принято постановление «Об имуществах и архиве Коммунистической партии Армении». В соответствии с ним и решением Совета Министров Республики Армения от 30 августа 1991 г. № 469 партийный архив, ранее подведомственный Институту истории партии ЦК Компартии Армении, был передан в ведение Архивного управления. Впоследствии партархив был переименован в ЦГА документов общественных и политических организаций РА. В 1992 г. по поручению Правительства РА Управление по архивному делу начало разработку проекта закона «О национальном архивном фонде Армении» (НАФА), который был принят высшим законодательным органом Республики Армения 14 декабря 1992 г. За этим последовало постановление Верховного Совета РА о порядке применения закона РА «О национальном архивном фонде Армении», которым Правительству РА было поручено: - сделать соответствующие поправки и дополнения в действующем законодательстве РА, в связи с принятием закона о НАФА; - утвердить положение об Управлении по архивному делу (тем же постановлением Главное архивное управление было переименовано в Управление по архивному делу); - утвердить систему и статус архивов, осуществляющих постоянное и временное хранение документов, принадлежащих государству; - утвердить списки учреждений-источников комплектования государственных центральных архивов и их филиалов (впоследствии из-за невозможности исполнения данных рекомендаций, полномочия по 30 утверждению списков были переданы Управлению по архивному делу); - принять меры по участию Управления по архивному делу в международных архивных организациях, включению вопросов взаимоотношений в области архивного дела в межгосударственные договоры; - начиная с 1993-1994 учебного года, готовить архивистов, документоведов средней и высокой квалификации и т.д. Эти рекомендации по объективным и субъективным причинам выполнены лишь частично. Но после утверждения положения об Управлении по архивному делу Республики Армения (постановление Правительства РА от 2 июня 1993 г. № 291) организация архивного дела в нашей стране была поставлена на качественно новую основу. Закон РА "О национальном архивном фонде Армении" был подписан Президентом РА 8 января 1993 г. Законом было закреплено, что НАФА – это единое целое документов, имеющих общественное, политическое, социальное, экономическое значение, и представляющих научно-историческую ценность для армянского народа независимо от способа, времени и места их создания и вида собственности. Было подчеркнуто также, что НАФА является собственностью республики, частицей духовного наследия армянского народа, которое охраняется законом. Закон состоит из 8 разделов и 21 статьи и охватывает все направления организации архивного дела (управление архивным делом; комплектование документов, входящих в состав НАФА; государственный учет; обеспечение сохранности; использование и т.д.). Управление по архивному делу Республики Армения в целях реализации закона РА "О НАФА" разработало и утвердило на заседании коллегии от 23 марта 1993 г. обширную программу, состоящую из 33 пунктов. Важнейшие пункты программы относились к составлению подзаконодательных актов, исходящих из закона, их утверждению или государственной регистрации. Начиная со второго полугодия 1993 г. по 1995 г., Управлением по принципу первоочередности были разработаны все запланированные нормативные документы. Так, Правительство РА своим постановлением от 9 февраля 1994 г. № 72 утвердило "Порядок регистрации архивов Республики Армения", исходя из которого все архивы, осуществляющие постоянное и временное хранение документов НАФА были обязаны пройти государственную регистрацию в Управлении по архивному делу Армении. Деятельность нерегистрированных архивов запрещалась. Постановлением Правительства РА от 16 августа 1994 г. № 376 был утвержден «Порядок включения документов в состав НАФА», по которому были установлены принципы, критерии и организация экспертизы ценности документов. Другим постановлением (от 25 мая 1995 г. № 284) Правительства РА был утвержден «Порядок государственного контроля за организацией архивного дела и 31 делопроизводства в РА» и осуществление государственного контроля возлагалось на Управление по архивному делу РА. По закону о НАФА составление нормативных актов управленческо-организационного характера, регулирующих различные вопросы архивного дела, было предоставлено Управлению по архивному делу РА. В 1993-1994 гг. усилия коллектива Управления и архивистов-специалистов всей системы дали свои результаты. 2 февраля 1995 г. коллегия отметила, что с целью улучшения управления архивным делом и во исполнение соответствующих статей закона РА «О НАФА» были разработаны и внедрены в практику следующие подзаконные акты: - положение о госархивах, осуществляющих постоянное хранение документов НАФА; - порядок государственного учета НАФА; - порядок обеспечения сохранности документов НАФА; - общий порядок использования и публикации документов НАФА; - порядок передачи документов НАФА на госхранение после истечения сроков их временного хранения; - порядок оформления разрешений использования документов НАФА и их копий. Некоторые из вышеуказанных нормативных документов прошли государственную регистрацию через Министерство юстиции РА, согласно порядку «Государственной регистрации ведомственных нормативных актов». В том же году был разработан и прошел через государственную регистрацию также порядок «Классификации документов НАФА» и «Передачи документов на хранение в госархивы». В 1996 г. произошли принципиальные изменения в административно-территориальном делении нашей страны. Было ликвидировано 37 районов и создано 10 областей. Учитывая эти изменения и необходимость определения статуса архивной службы в системе управления, постановлением Правительства РА от 26 сентября 1996 г. № 536 были утверждены новое положение Управления по архивному делу Республики Армения и сеть архивов, осуществляющих постоянное и временное хранение документов НАФА. Согласно этому постановлению, в системе Управления по архивному делу РА начали свою деятельность 6 центральных государственных архивов, госархив города Еревана, 10 областных архивов и 41 их филиал. Закон Республики Армения «О НАФА Армении» и подзаконные акты 1993-1996 гг. стали путеводителями для армянских архивистов в профессиональной сфере. Это способствовало успешному решению вопросов, которые иногда казались нерешенными. Но, как и свойственно странам, проходящим через неоднократно изменяющиеся общественно-политические отношения переходного периода, становится 32 необходимым беспрерывное совершенствование законодательного поля с целью его приспособления к новым требованиям. Исходя из этого в конце 1996 г. в Управлении по архивному делу РА началась работа по внесению поправок и дополнений в закон «О НАФА». На заседании коллегии от 2 февраля 1997 г. было обсуждено 30 замечаний и предложений, которые касались порядка комплектования госархивов, упорядочения документов ликвидированных учреждений, их передачи и др. В итоге было решено подготовить новый проект закона. В середине марта он был направлен в Правительство РА. 17 ноября 1997 г. Парламент РА принял новый закон «О НАФА», который был подписан Президентом РА 12 декабря того же года. Закон, состоящий из 9 глав и 22 статей, законодательно поднял на более высокий уровень организацию архивного дела и сделал более гибким решение ряда первоочередных вопросов. Прежний закон устанавливал, что приватизированные (денационализированные) организации, документы которых создавались во время их деятельности, могут передать их на хранение в государственный или ведомственный архив. Новый закон гласит, что ликвидированные и приватизированные организации обязаны в установленном Правительством РА порядке сдать в госархивы документы, входящие в состав НАФА. 5-й статьей нового закона установлено, что система государственных архивов целостна. Запрещается передача госархивов иным министерствам и ведомствам. В старом законе это положение отсутствовало. Подзаконные акты, разработанные в целях выполнения нового закона, утверждаются Правительством РА вместо госрегистрации в Министерстве юстиции, как это было раньше. После принятия нового закона коллегия Управления на очередном заседании 12 февраля 1998 г. обсудила и утвердила программу из 11 пунктов по реализации мероприятий закона. В 1998-1999 гг. Правительством Республики Армения были составлены и утверждены следующие подзаконные акты: - порядок госучета НАФА; - общий порядок использования и публикации документов, являющихся государственной собственностью НАФА; - порядок передачи документов НАФА в госархивы, в случае ликвидации или приватизации государственных учреждений, предприятий, организаций; - порядок использования особо ценных и редких документов НАФА; - порядок осуществления государственного контроля за сохранностью и учетом документов НАФА, не являющихся государственной собственностью; 33 - порядок государственной регистрации государственных и ведомственных архивов, осуществляющих сохранность документов НАФА, являющихся государственной собственностью; - порядок экспертизы ценности документов и их включения в состав НАФА. Согласно 16-й статье закона составлен и постановлением Правительства РА от 25 декабря 1998 г. № 833 утвержден «Список документов по видам и указаниям сроков хранения». В те же годы Минюстом Республики Армения зарегистрированы следующие нормативные документы: - порядок сохранности документов НАФА, являющихся государственной собственностью; - порядок классификации документов НАФА, являющихся государственной собственностью; - порядок передачи на хранение документов НАФА в государственные и ведомственные архивы; - порядок передачи на постоянное хранение НАФА в госархивы. Применяя закон РА «О НАФА» и разработанные в его развитии подзаконные акты, архивисты нашей страны решали и решают многочисленные задачи. Особенно наглядны успехи в области упорядочения и принятия на госхранение документов ликвидированных государственных органов, районных, городских и сельских Советов исполкомов, чему во многом способствовало постановление Правительства РА от 18 сентября 1998 г. № 573. В нашей стране происходят коренные преобразования в системе государственного управления. Для архивной службы имели большое значение законы «О государственных управленческих учреждениях» и «О государственных некоммерческих организациях», принятые в 2001 г. Управление по архивному делу при Правительстве РА в марте 2002 г. было преобразовано в Агентство по архивному делу в составе Министерства культуры по вопросам молодежи и спорта РА со статусом отдельного подразделения. 4 июля 2002 г. Правительство РА утвердило положение об Агентстве, согласно которому оно является республиканским органом исполнительной власти РА. Сохранены почти все полномочия прежнего управления, за исключением права утверждения нормативно-правовых актов в области архивного дела, которое является прерогативой министра культуры. Согласно закону «О гражданской службе» работники Агентства являются гражданскими служащими. Постановлением Правительства РА от 22 августа 2002 г. государственные архивы РА были преобразованы в государственные некоммерческие организации. Благодаря этому им предоставлена возможность заниматься предпринимательской деятельностью, а полученную прибыль использовать для осуществления 34 целей, предусмотренных положением об архиве. Одновременно законодательно решены вопросы собственности, закрепленного имущества, деятельности, создания, управления, преобразования и ликвидации архивов. В последние годы настолько изменилось правовое поле республики, что некоторые положения закона «О НАФА» перестали действовать, и назрел вопрос о разработке нового, уже третьего по счету закона. Мы внимательно следим за изменениями правового поля архивного дела, как в странах СНГ, так и других странах. И надеемся, что, применив опыт наших коллег, будем иметь такой закон, который надолго выдержит жизненные испытания. 35 ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАБОТЫ С ЭЛЕКТРОННЫМИ ДОКУМЕНТАМИ Адамушко В.И. – Председатель Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь, кандидат исторических наук (г. Минск) Существующая сегодня в Беларуси нормативно-правовая база позволяет рассматривать информацию на машинных носителях в едином контексте с другими видами архивных документов. В новой редакции Закона «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь», принятой в январе 1999 г., содержится перечень видов документов, включаемых в состав Национального архивного фонда. В общем списке прямо упомянуты базы и банки данных, т.е. виды информационных ресурсов, существующие только в электронной форме. Кроме того, оговорено, что и другие виды документации (управленческая, статистическая, научная, технологическая, нормативно-техническая, проектная, конструкторская и т.п.) «могут быть зафиксированы как на бумажных носителях, непосредственно доступных человеческому восприятию, так и на технотронных носителях, требующих специальных технических средств воспроизведения», включая электронные (магнитные, оптические) носители. Документы, созданные государственными предприятиями, учреждениями и организациями, относятся к государственной части Национального архивного фонда и подлежат обязательному государственному учету независимо от вида носителя, техники и способа закрепления информации. Закон «О Национальном архивном фонде…» устанавливает для электронных документов постоянного хранения трехлетний предельный срок хранения в ведомственных архивах, после чего они должны передаваться в государственный архив. Критерии для признания информации на электронных носителях полноценными документами в этом законе не оговорены. Этот пробел восполняет закон «Об электронном документе», введенный в действие с января 2000 г. В этом плане Беларусь опередила другие страны СНГ. Спустя полгода, в июле 2000 г. в Молдове был принят закон «Об информатизации», содержащий раздел «Электронные документы». Третьим оказался Туркменистан, где закон «Об электронном документе» был принят в декабре 2000 г. В Российской Федерации аналогичный закон вступил в силу в начале 2002 г. Основные положения этих законов достаточно близки между собой. Белорусский закон «Об электронном документе» придает таким 36 документам равную юридическую силу с бумажными при условии наличия электронной цифровой подписи (ЭЦП), средства создания которой прошли национальную сертификацию. Другими словами, информация на машинном носителе может быть признана объектом правовых отношений (документом в юридическом смысле) только тогда, когда она снабжена цифровой подписью. Статья 12 Закона «Об электронном документе» определяет две функции ЭЦП. Во-первых, она должна удостоверять информацию, содержащуюся в общей (содержательной) части электронного документа. Во-вторых, ЭЦП предназначена для подтверждения подлинности и целостности электронного документа, что достигается путем подсчета контрольных характеристик содержательной части – хэш-функции. Требования к процедуре выработки хэш-функции изложены в Стандарте Республики Беларусь (СТБ) 1176.1-99 «Информационная технология. Защита информации. Функция хэширования». Процедура, позволяющая нужным образом преобразовать хэш-функцию и личный код владельца в цифровую подпись, регламентирована СТБ 1176.2-99 «Информационная технология. Защита информации. Процедуры выработки и проверки электронной цифровой подписи». Закон «Об электронном документе» и вышеупомянутые стандарты никак не регламентируют конкретную реализацию цифровой подписи. Должно соблюдаться общее требование: документ должен иметь две структурные части – общую и особенную, т.е. содержание и подпись. Будут ли это логические части одного файла или файлы в разном формате, с точки зрения закона безразлично. Зато это далеко небезразлично с точки зрения взаимной совместимости систем, использующих ЭЦП. На повестке дня стоит детальная разработка нормативной базы, регулирующей порядок электронного документооборота государственных учреждений. В «Программу информатизации Республики Беларусь на 2001-2005 годы» по инициативе архивистов включен пункт о разработке типовой системы безбумажного документооборота государственных учреждений. Финансирование этого проекта должно начаться в 2003 г., а его головным исполнителем должен стать Белорусский научно-исследовательский центр электронной документации (БелНИЦЭД), действующий с 1998 г. в структуре архивной отрасли. На сегодняшний день ЭЦП реально используется в банковской сфере. Внедрение ее в текущее делопроизводство учреждений пока сдерживается отсутствием сертифицированных программных средств, появление которых ожидается в начале 2003 года. Видимо, после этого электронный документооборот в сфере государственного управления станет реальностью. Это значит, что еще через 3 года первые полноценные электронные документы поступят в государственный архив. 37 Не следует сводить понятие электронного документа исключительно к его юридической трактовке. Повсеместно появляются и будут появляться во все больших количествах массивы информации, не имеющие цифровой подписи, но отвечающие архивному и делопроизводственному пониманию термина «документ». Нет пока полной ясности в соотношении понятий «документ» и «информационный ресурс». Закон «Об информатизации» приводит, а Закон «О Национальном архивном фонде…» повторяет определение: «информационный ресурс – организованная совокупность документированной информации, включающая базы данных и знаний, другие массивы информации в информационных системах». Кроме того, базы и банки данных прямо отнесены к видам документов, входящих в Государственную часть Национального архивного фонда. Между тем они обычно не рассчитаны на участие в документообороте. Маловероятно, чтобы такие виды ресурсов повсеместно снабжались цифровыми подписями. Очень важно, чтобы отсутствие ЭЦП и, следовательно, возможности использовать информационные ресурсы в качестве доказательства в суде не привело к игнорированию их культурно-исторической ценности и не породило легкомысленного отношения к их сохранности. Наиболее ценная информация, содержащаяся в этих документах, должна быть сохранена как для практических нужд их создателей, так и в интересах наших потомков. Исходя из этих соображений, в Стандарте Республики Беларусь «Документы электронные. Правила выполнения, обращения и хранения» (СТБ 1221-2000), который разработан БелНИЦЭД и введен в действие в 2000 г., заложены более гибкие требования к идентификации электронного документа (перечень необходимых реквизитов) и к удостоверению его подлинности. Последняя может быть подтверждена не только цифровой подписью, но и удостоверяющим листом в бумажной форме, в котором указываются контрольные характеристики файлов, составляющих документ. Даже если второй из этих вариантов будет недостаточным для признания юридической силы документа в суде, он позволит обеспечить его достоверность для будущих историков. Особенно это актуально в отношении электронных реестров и кадастров, создаваемых в целом ряде ведомств, а также исследовательских баз данных. Как правило, они создаются на основе бумажных документов, но за счет концентрации в одном месте информации из разных источников содержание кадастров приобретает новое качество. Такой компактный и удобный в обращении информационный массив как целое не имеет бумажных аналогов. Поэтому, независимо от правовых аспектов, его историческая ценность уникальна. Правовую основу для сохранения этой информации содержит статья 19 Закона «О Национальном архивном фонде…», в которой 38 говорится: «Для постоянно обновляемых информационных ресурсов в электронной форме (баз и банков данных), в том числе поставляемых пользователям посредством информационных сетей, регулярно создаются архивные копии на правах подлинников. Периодичность создания архивных копий информационных ресурсов и порядок их передачи на государственное хранение определяются республиканским органом государственного управления по архивам и делопроизводству». В развитие этого положения в Белкомархиве утверждена «Инструкция о периодичности создания архивных копий информационных ресурсов и порядке их передачи на государственное хранение», разработанная БелНИЦЭД. В ней заложен подход, согласно которому понятия информационного ресурса и архивного документа не смешиваются. Под информационными ресурсами понимается любая совокупность документированной информации, находящаяся в активном использовании и постоянном изменении: банки данных (включая кадастры и реестры), интернет-публикации (информационные сервера и отдельные веб-сайты) и т.п. Если содержащаяся в базе данных информация может быть частично утрачена в процессе обновления ресурса, то формируется архивная копия такого ресурса на фиксированный момент времени, которая должна иметь необходимые реквизиты, контрольные характеристики или цифровые подписи, а также воспроизводимый формат. Передача таких копий информационных ресурсов (заверенных удостоверяющим листом) на государственное хранение в нашей стране уже стала реальностью. Для архивного хранения цифровой информации специалисты предлагают разные варианты. Первый из них – хранение электронных документов по месту их создания, в тех организациях, которым эти документы принадлежат. Предполагается, что при периодическом усовершенствовании своих информационных технологий такие организации смогут преобразовывать в соответствии с новыми требованиями и архивную информацию. При этом государственные архивы должны обеспечивать только учет документов и контроль за их хранением. Второй возможный подход – это создание в обычных государственных архивах подразделений по хранению электронной документации. Третьим вариантом является создание специализированного архива, который хранил бы только электронные документы подобно тому, как существуют архивы для кинофильмов, фотодокументов, аудио- и видеозаписей. Каждый из этих подходов имеет свои достоинства и свои недостатки, которые могут по-разному проявляться в странах с разным уровнем экономического развития и разными культурными традициями. Первый вариант требует высокой ответственности от организаций, создающих электронные документы. Поддержание таких документов в доступном состоянии требует постоянной заботы: контроля физического 39 состояния носителей, регулярной перезаписи на другой тип носителя и т.п. Организации, создающие документы, далеко не всегда имеют возможность (да и желание) проявлять такую заботу в отношении документов, непосредственная надобность в которых отпала. В странах, где уровень общественного сознания недостаточен, этот подход неизбежно приведет к массовой гибели документов, и никакой контроль со стороны архивных учреждений не сможет этого предотвратить. Второй подход оправдан только в богатых странах с сильной экономикой, потому что он очень дорогостоящий. В условиях постоянного изменения информационных технологий, программного обеспечения и носителей информации требуются такие же постоянные затраты на техническое перевооружение архивов и обучение персонала. Между тем архивная отрасль почти в любой стране традиционно является одной из наименее финансируемых. Для нее достаточно сложно поддерживать на необходимом уровне техническое и кадровое обеспечение хотя бы одного архива. Распыление имеющихся средств на несколько объектов в такой ситуации бесперспективно. Третий подход годится для любой страны, к тому же его можно сочетать с любым из двух остальных. В необходимых случаях можно оставить документы в организации, имеющей достаточный потенциал для их гарантированного сохранения в ведомственном архиве. Для этого можно в индивидуальном порядке продлить для этой организации срок ведомственного хранения или выдать ей лицензию на долгосрочное хранение архивных документов. Кроме того, специализированный центр может постепенно, по мере появления финансовых возможностей, превратиться в базу по подготовке кадров для остальных архивов, что позволит плавно перейти в будущем ко второму варианту. В Беларуси пошли именно по третьему пути. Предполагается, что основная забота о сохранности электронных документов в обозримом будущем должна быть прерогативой специализированного архивного учреждения, роль которого сейчас выполняет БелНИЦЭД. Одним из его структурных подразделений (на правах отдела) является архив электронных документов. С 2001 г. он осуществляет прием документов на государственное хранение, а также на депозитарное (временное) хранение. Комплектование архива электронных документов осуществляется пока в ограниченных масштабах. Архив не стремится форсировать эту работу по ряду причин, прежде всего с целью выработать базовые принципы программно-независимого хранения и воспроизведения этих данных. Основной акцент пока делается на депозитарное хранение информации коммерческих банков, которое осуществляется на платной основе. Всего на настоящий день на депозитарное хранение приняты 45 копий информационных ресурсов от 7 банков, общим объемом 4,6 гигабайта. На постоянное хранение приняты копии 25 информационных 40 ресурсов от 4 фондообразователей, их общий объем составляет около 25 мегабайт (свыше 1900 файлов). В частности, архив принял на хранение четыре копии интернет-ресурсов – разработанного самим БелНИЦЭД сайта «Архивы Беларуси», личного сайта журналиста и литератора Сергея Крапивина, официального сайта Белорусского института проблем культуры и поддерживаемого этой же организацией сайта детского творчества «Оазис». Все архивные фонды умещаются на 18 магнитооптических дисках (и столько же занимают вторые, резервные экземпляры). Пока нерешенной проблемой остается «закрытость» автоматизированной системы архива. Жизнь диктует постоянное дополнение новыми модулями, необходимость которых еще отсутствовала в момент ее ввода в эксплуатацию. Примером могут послужить средства подсчета контрольной характеристики файла и проверки цифровой подписи, наличие которых стало необходимым после ввода в действие закона «Об электронном документе». Несомненно, что нормативная база будет меняться и дальше, что потребует дальнейших доработок системы. Но каждая такая доработка фактически означает создание новой версии системы, на что нужны значительные затраты. Рано или поздно встанет вопрос о совместимости программных средств архива с будущими поколениями операционных систем. Помимо обеспечения сохранности электронных документов, создаваемых в государственных организациях, важным направлением становится создание цифровых копий документов, уже хранящихся в архивах страны. Например, в Национальном архиве Республики Беларусь накоплено около 20 магнитооптических дисков с цифровыми копиями документов 10 фондов периода Великой Отечественной войны (порядка 13 гигабайт). Аналогичные работы начаты и в Национальном историческом архиве, где оцифровываются документы генеалогического характера. В 2001 г. БелНИЦЭД завершил разработку «Концепции цифрового копирования документов Национального архивного фонда Республики Беларусь». Предполагается, что основную работу по созданию электронных копий возьмут на себя архивы, в которых хранятся оригиналы документов, а БелНИЦЭД будет оказывать им методическое содействие и возьмет на себя хранение эталонных (резервных) экземпляров, а также обеспечение доступа к этим копиям на основе информационных технологий. Очевидно, что задача конвертации архивной информации в электронный вид вскоре встанет и перед ведомственными организациями, связанными с обработкой больших информационных массивов. Координировать и направлять эту работу – также одна из приоритетных задач БелНИЦЭД. 41 О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН Сариева Р.Х. – Председатель Комитета по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан (г. Алматы) В Республике Казахстан преодолен существовавший ранее правовой вакуум. Впервые в истории страны 22 декабря 1998 года принят Закон Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах», которым архивное дело законодательно признано сферой жизнедеятельности личности и государства, законодательно учрежден Национальный архивный фонд. Содержащиеся в понятийном аппарате в статьях нормы и положения, прежде всего об уполномоченных государственных органах управления архивами и документацией, легли в основу работы по восстановлению разрушенной в 1996 году системы управления архивной сферой. Принятие Закона стало началом масштабной работы по созданию и совершенствованию нормативной правовой и научно-методической базы функционирования архивной сферы. За последние 5 лет Комитетом по управлению архивами и документацией подготовлено более 60 нормативных правовых актов и научно-методических разработок. Ежегодно Правительством Республики Казахстан утверждается не менее двух постановлений, касающихся архивной сферы. Тем не менее мы не самоуспокаиваемся на достигнутом. Много вопросов вызывают проблемы, возникающие в правоотношениях архивных учреждений с другими организациями в работе по формированию Национального архивного фонда, при осуществлении организационно-методического руководства и контроля в области ведения делопроизводства и ведомственного хранения документов Национального архивного фонда, документов по личному составу. Хотя эти направления деятельности государственных организаций с правовой точки зрения можно считать наиболее обеспеченными. Среди них утвержденные постановлениями Правительства Республики Казахстан «Положение о Национальном архивном фонде», «Положение о Комитете по управлению архивами и документацией Министерства культуры, информации и общественного согласия Республики Казахстан», Инструкции о порядке и сроках ведомственного хранения документов Национального архивного фонда Республики Казахстан, о государственном централизованном учете этих документов, прошедших государственную регистрацию в Министерстве юстиции, и 42 на этом основании обязательные для исполнения всеми. Кроме того, утвержденные приказами Председателя Комитета Типовые и примерные положения о ЦЭК, ЭК, ведомственном архиве государственного юридического лица, Методические рекомендации по составлению списков организаций-источников комплектования, ведомственные (отраслевые) перечни документов с указанием сроков хранения и т.п. Принятые Парламентом Республики Казахстан дополнения и изменения к закону «О Национальном архивном фонде и архивах» позволили устранить правовую недосказанность в отношении документов по личному составу, проведения научно-технической обработки и процедуры передачи документов на государственное хранение. Когда мы говорим о дальнейшем развитии законодательства в Казахстане, подразумеваем не только специальные законодательные акты по архивному делу, но и наличие норм, касающихся архивов в других нормативных правовых актах. Так, предложения Комитета нашли отражение в проекте нового Закона «О нотариате», нормативно-правовых документах о ЗАГСе, в ряде постановлений Национального Банка Республики Казахстан, касающихся делопроизводства и хранения архивных документов. Анализ показывает, что в правоприменительной практике архивные учреждения большие трудности испытывают с привлечением к ответственности организаций и лиц, не обеспечивающих сохранность архивных документов. В Уголовном Кодексе страны предусмотрена ответственность за хищение документов (ст.324), уничтожение или повреждение их (ст.187 и 188), а также ст.315 за уничтожение банковской, бухгалтерской и иной документации. Назову еще ряд статей: 315 – бездействие по службе и 316 – халатность. Следует подчеркнуть, что в Министерство юстиции направлены наши предложения о включении ряда норм в Кодекс об административных правонарушениях, думаю, там нас поддержат. Особую актуальность на современном этапе имеет работа с организациями – источниками комплектования. Прежде всего потому, что в связи с преобразованиями в органах государственного управления, многообразием форм собственности речь идет не о совершенствовании состава источников комплектования, а об их формировании. В настоящее время списки источников комплектования Национального архивного фонда, передающих свою документацию в республиканские, областные и городские (районные) государственные архивы, утверждены Центральной экспертно-проверочной комиссией Комитета. В них включены как государственные организации, так и значительное количество негосударственных юридических лиц, я имею в виду частные и общественные организации. Однако с новыми негосударственными структурами пока еще не завершился период оформления правовых взаимоотношений. Анализ списков показывает, что активнее всего государственные 43 архивы работают с негосударственными производственными структурами, созданными на базе бывших государственных предприятий. Тому объяснение – старые связи, наработанный опыт и т.п. Здесь нам важно не растерять старое, но продолжать свои взаимоотношения необходимо только на договорной основе. Инерции прежних хороших отношений может не хватить, а недооценка правовых аспектов завтра может иметь негативные последствия – утрату ценных документов. При заключении договоров с негосударственными учреждениями, наряду с согласием на передачу документов в государственный архив, следует решать вопрос о передаче права собственности на них, иначе смысл проводимой работы во многом теряется. Использование архивных документов и обеспечение свободного доступа к ним – еще одно направление повседневной работы государственных архивных учреждений, где постоянно приходится вступать в правовые взаимоотношения с потребителями архивной информации. Архивные учреждения как юридические лица, облаченные соответствующими полномочиями, и документы, владельцами которых от лица государства являются архивы, выступают в качестве субъектов и объектов права. На правовую трактовку вопросов использования архивных документов и доступа к ним самое прямое влияние оказали и оказывают демократические преобразования, происходящие в процессе становления независимого государства. Конституция Республики Казахстан (ст.18, 20) гарантирует право на получение информации, независимо от источника, за исключением особых случаев, оговоренных соответствующим законодательством. Эти нормы положены в основу Закона Республики Казахстан «О Национальном архивном фонде и архивах» в части использования архивной информации юридическими и физическими лицами. Следует подчеркнуть, что нормы архивного законодательства и принятые в 2001 году дополнения и изменения к нему соответствуют большинству требований европейских стандартов о доступе к архивным документам, правовым принципам, существующим в мировой архивной практике, в частности: - открытости и доступности для общественного пользования архивных фондов и документов государственных архивов; - гарантиям прав юридических и физических лиц в получении ими копий архивных документов, архивных справок и выписок; - бесплатности пользования документами Национального архивного фонда, хранящимися в государственных и ведомственных архивах. Ограничения в пользовании документами Национального архивного фонда, предусмотренные Законом, минимальны. В частности, в Законе отсутствует содержащаяся в законах других стран норма об ограничении пользования по причине неудовлетворительного 44 физического состояния архивных дел. Комитетом по управлению архивами и документацией в целях реализации Закона были разработаны и утверждены приказами Председателя Комитета нормативные правовые документы, регламентирующие работу по использованию архивных документов. К их числу относятся «Правила работы исследователей в читальных залах государственных архивов Республики Казахстан», «Инструкция о порядке исполнения запросов социально-правового характера, поступающих из-за рубежа», «Инструкция по проставлению апостиля на архивных справках и копиях архивных документов, исходящих из государственных архивов Республики Казахстан» и др. В них отчетливо прослеживаются демократические тенденции в сфере организации использования документов и обеспечении доступа к ним. Вместе с тем это не означает, что в деле по организации использования архивных документов и доступа к ним нет нерешенных проблем. Непременными условиями достижения успехов в проводимой политике либерализации доступа к архивным документам, а отсюда и расширения возможностей для введения в научный оборот новых исторических источников, являются целенаправленность, постоянство и одновременно строгое следование требованиям нормативных актов в работе по рассекречиванию и снятию ограничений на доступ к архивным документам. Однако незавершенность казахстанского законодательства, существующие правовые «нестыковки» с уже ранее принятыми законодательными актами, создают немало сложностей в практической работе архивных учреждений. Имеется в виду, что приняты не все подзаконные акты по реализации Закона Республики Казахстан о государственных секретах, законодательства об авторских и смежных правах, кроме того, нет еще Закона о тайне частной жизни, расплывчаты формулировки понятия «коммерческой тайны». Руководители государственных архивов постоянно сталкиваются с дилеммой разрешить или запретить допуск исследователей к информации персонального характера. Под эту категорию подпадает довольно значительный круг документов – анкеты, документы судебных органов, медицинских учреждений и т.д. Мы считаем, что эти категории документов не должны относиться к разряду государственных секретов, к которым их пытаются причислить некоторые государственные архивы. В вопросах доступа не следует забывать об этическом кодексе архивистов, одобренном на Пекинском конгрессе МСА в 1996 году. В частности, в нем говорится, что «архивисты должны уважать и хранить тайну частной жизни тех лиц, которые создали документы или упоминаются в них, особенно, если лицо не может заявить о своих правах». Недавно нормативная правовая база архивного дела республики пополнилась еще одним новым подзаконным актом. Это Положение о 45 Государственном страховом фонде копий документов, утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2002 года № 578. Говоря о значении этого Положения, хочу подчеркнуть ряд, на наш взгляд, важных моментов. Это Положение, как и многие другие подобного рода акты, характеризуется словом «впервые». Значение его принятия состоит в том, что государство рассматривает Национальный архивный фонд как составную часть информационного ресурса страны, с позиции государственных интересов регулирует процессы создания, пополнения, учета и хранения Государственного страхового фонда копий подлинников архивных документов, имеющих непреходящее значение, в случае их утраты и повреждения. Одним из требований утвержденного Положения является обособленность хранения страховых копий от подлинников (оригиналов). В приказе Председателя Комитета по управлению архивами и документацией от 17 июня 2002 г. № 33 «О мерах по реализации постановления Правительства от 28 мая 2002 года № 578 «Об утверждении Положения о Государственном страховом фонде копий документов» определены первоочередные задачи и пути активизации деятельности архивных учреждений в этом направлении. Безусловно, результативность работы по созданию Государственного страхового фонда напрямую зависит от того, насколько удается решить проблемы ее финансирования и материально-технического обеспечения. В соответствии с Программой развития архивного дела в Республике Казахстан на 2001-2005 гг. и разработанными планами перед Комитетом стоят большие задачи по дальнейшему совершенствованию нормативной правовой базы. В число их входит правовое обеспечение вопросов комплектования государственных архивов аудиовизуальной и научно-технической документацией, а также совершенно нового направления – комплектования и хранения электронной документации. Необходимо адаптировать либо расширять правовые рамки, определяющие ответственность и процедуры, которые были бы применимы для новой цифровой среды. Думаю, что наши ежегодные консультативные совещания должны выработать мнение относительно путей распространения законодательства об обязательном экземпляре, в том числе на все документы в цифровом формате, рассматриваемые как публикации. Следует также определить, могут ли правовые рамки, действующие для архивов, охватывать все документы, независимо от того формата, в котором они существуют. Сохранение культурного исторического наследия традиционно подкрепляется правовыми рамками и процедурами, которые в значительной мере основаны на формальных критериях. В разных странах законодательства могут значительно различаться (например, в отношении категории материалов, к которым применяется требование сдачи обязательного экземпляра), однако широко 46 признаются базовые принципы, и все участники этих процессов вполне осведомлены о них. Необходимо адаптировать существующее законодательство с тем, чтобы обеспечить поддержку архивных учреждений, занимающихся сохранением национального культурного исторического наследия. Законодательство об обязательном экземпляре следует распространить на все материалы, рассматриваемые как публикации, при этом правовые рамки для архивов должны охватывать все, что представляет собой документацию, независимо от того, в каком формате она была произведена. Законодательство в области авторского права не должно служить препятствием для сохранения цифрового наследия. Завершая выступление, хотела бы отметить следующее. Долгое время мы были связаны одной исторической общностью, не имея фундаментального законодательства по архивному делу, следовали одним и тем же канонам. Но как показывает анализ и изучение зарубежного опыта, в первую очередь, стран Евразийского региона, все мы на правовом поле испытываем схожие проблемы. Думается, что сегодняшняя конференция и состоявшийся обмен мнениями позволят более успешно и плодотворно работать в плане совершенствования нормативной правовой базы в области архивного дела стран-участниц Евроазиатского регионального отделения (ЕВРАЗИКА) Международного Совета Архивов (МСА). Уверена, что весьма полезной была бы публикация сборника материалов состоявшейся научно-практической конференции в г. Астане (Республика Казахстан). Вчера на ІІІ Общей конференции ЕВРАЗИКИ при обсуждении плана работы на следующий 2003 год мы должны были дать предложения. Так вот, я предлагаю в рамках ЕВРАЗИКИ проводить конференции, семинары, тренинги с привлечением зарубежных архивистов, специалистов других отделений МСА. Давно назрела необходимость создания электронной базы данных по архивному законодательству, создание которой могли бы взять на себя страны Евроазиатского региона, имеющие специализированные научно-исследовательские центры. К примеру, в Республике Беларусь можно было бы организовать семинар-тренинг по вопросу внедрения новых информационных технологий в архивное дело. Без четкой координации, объединения наших усилий, тесного взаимодействия решение назревших правовых проблем архивного дела будет затруднено. 47 НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ АРХИВНОГО ДЕЛА В РЕСПУБЛИКЕ МОЛДОВА Исак В.Д. – Директор Государственной Архивной Службы Республики Молдова (г. Кишинев) В начале своего выступления хотелось бы подчеркнуть, прежде всего, что с провозглашением независимости по существу все бывшие союзные республики оказались перед необходимостью разработки основ законодательства архивного дела. И, естественно, Республика Молдова не явилась исключением. В процессе демократизации общества, в том числе появления многообразия форм собственности, очевидно, что одной из первых задач в архивной сфере стало создание правовой базы, призванной обеспечить сохранность документального наследия и определить принципы и нормы деятельности архивной отрасли и занятых в ней специалистов в новых условиях. Первым и основным законодательным актом стал принятый в январе 1992 года Закон об Архивном фонде Республики Молдова, ставший и первым по значимости правовым актом в истории молдавских архивов. Это был и один из первых законов, принятых у нас после обретения независимости. Закон определяет состав Архивного фонда, основные принципы деятельности архивов по отбору, обработке, сохранению и использованию документов, подтверждает право граждан на свободный доступ к архивной информации и регламентирует работу с документальными материалами. Согласно 4 статье Закона, Архивный фонд республики включает: Государственный архивный фонд, Общественный архивный фонд, архивные фонды физических лиц, а также документы и архивы, в прошлом вывезенные из Молдовы, которые ныне находятся во владении государственных учреждений и общественных организаций или физических лиц других стран. В последующих статьях расшифровывается каждая составляющая часть Архивного фонда. Если говорить в общем, то Закон, включающий 46 статей, охватывает основные направления архивного дела. Это вопросы собственности на документы, их учета, хранения и использования, управления и финансирования Архивного фонда, ответственности за нарушение Закона об Архивном фонде республики. Согласно Закону, государственные архивы имеют право оказывать платные услуги. Порядок определения перечня и стоимости услуг 48 устанавливается государственным органом надзора и управления Архивного фонда республики. Госархивы освобождены от всех видов платежей в бюджет. Естественно, Закон не может в деталях прописать все проблемы архивного дела, поэтому и у нас, как и в других странах, в развитие Закона об Архивном фонде разработаны и введены в действие ряд подзаконных и нормативных актов. Это, прежде всего, Положение о Государственном архивном фонде, утвержденное постановлением Правительства республики в мае 1992 года. Это Положение определяет источники и организацию комплектования фонда, обязанности госучреждений по обеспечению сохранности документов, устанавливает предельные сроки временного хранения документов фонда в ведомственных архивах, определяет обязанности госархивов, спец. архивохранилищ и ведомственных архивов, права и обязанности физических и юридических лиц в использовании документов, а также ограничения в допуске пользователей к документам фонда и т.д. Архивной Службой разработано и утверждено Положение об Общественном архивном фонде, которое также определяет состав документов этого фонда, источники его комплектования, а также все виды работы с документами фонда. В июне 1994 г. Правительство утвердило Положение о Государственной архивной службе республики, в котором сформулированы задачи и права Службы, утверждена сеть государственных архивов. Понятно, что в Законе об Архивном фонде республики, принятом в начальный период радикальных преобразований в обществе, невозможно было учесть все аспекты организации архивного дела, ряд его положений носит общий характер. Так, скажем, статья 45 гласит, что должностные и юридические лица, граждане, виновные в нарушении закона, привлекаются к ответственности в установленном законодательством порядке. В то же время и другие законы не предусматривают привлечения к ответственности за нарушения законодательства в архивном деле, поэтому по инициативе Службы были внесены изменения в Кодекс административных правонарушений. Статьи 1753, 1754, 1755, 1756, 1757 Кодекса устанавливают меру ответственности за создание тайного архива, воспрепятствование допуску граждан к документам Архивного фонда, уничтожение и порчу документов и т.д. Затем в 1998 г. было внесено еще одно дополнение в Кодекс об административных правонарушениях, статья 231 7 которого предоставляет право Государственной Архивной Службе наложить административные санкции за нарушение архивного законодательства. Изменения были внесены и в другие законы (Закон о предпринимательстве и предприятиях, Закон о реструктуризации сельхозпредприятий в процессе приватизации и др.). Несколькими новыми положениями дополнен и сам Закон об 49 Архивном фонде республики. Так, в соответствии с Законом о защите государственной тайны, принятом в 1995 г., были внесены изменения в статью об использовании документов, содержащих государственную тайну и имеющих грифы «Особой важности» и «Совершенно секретно» до 25 лет (вместо 30). Право постоянного самостоятельного хранения документов дополнительно было предоставлено Министерству обороны и Министерству иностранных дел. Так что в целом можно сказать, что законодательная база организации архивного дела у нас создана, но, поскольку преобразования в обществе не завершены и до определенной стабильности еще далеко, то понятно, что в дальнейшем совершенствовании будет нуждаться и архивное законодательство. И мы будем в этом направлении продолжать работу. Но немаловажно, чтобы законы, подзаконные нормативные акты соблюдались и чтобы при разработке новых правовых актов учитывались и согласовывались позиции, касающиеся вопросов работы с документами. Подчеркиваю это потому, что у нас нередки случаи несоответствия ряда принимаемых законов Закону об Архивном фонде. Недавно принятый закон об актах гражданского состояния устанавливает, что регистры актов гражданского состояния будут постоянно храниться в специально созданном для этого архиве, т.е. эти документы не подлежат передаче на постоянное хранение в государственный архив через 75 лет, как это предусмотрено Законом об Архивном фонде. Таких примеров немало (Закон об общественной компании «Телерадио Молдова» и др.). В этом году у нас при Правительстве создан Центр законотворчества, одной из задач которого является также анализ соответствия новых проектов законов и нормативных актов принятым ранее законам, исключения случаев противоречий в законодательстве. В этом плане мы будем стремиться сотрудничать с Центром. Но думается, что проблемы у нас возникают и из-за низкого уровня финансирования архивных учреждений, недостаточного правового статуса Государственной архивной службы. У нас пока слабая правовая база, регулирующая вопросы хранения документов политических партий и общественно-политических движений. (В Законе о политических партиях нет статей, регулирующих вопросы хранения документов в процессе деятельности партий и после прекращения их деятельности). Так что над этим и другими вопросами нам предстоит еще немало работать. 50 РЕКОМЕНДАЦИИ Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы архивного дела в Евроазиатском регионе» Республика Казахстан г. Астана 27 сентября 2002 г. Участники конференции, обсудив правовые проблемы архивного дела, отмечают, что законодательная и нормативная база стран, входящих в Евроазиатское региональное отделение МСА в области архивного дела, активно и динамично развивается в соответствии с нормами международного права, в направлении усиления государственного регулирования и совершенствования управления архивами, комплектования национальных архивных фондов документами различного происхождения, обеспечения сохранности документов, либерализации доступа к информационным ресурсам архивов, а также широкого использования архивных документов в интересах личности, общества и государства. Архивные службы во взаимодействии с представительными и исполнительными органами государственной власти определили и последовательно решают задачи формирования современной системы правовых актов, позволяющих в полном объеме реализовывать функции органов управления архивным делом и государственных архивов, сохранения и приумножения документального наследия наших народов. Участники конференции выражают надежду, что правительства и представительные органы власти и в дальнейшем будут способствовать укреплению правового и организационного статуса архивных служб в системе органов государственной исполнительной власти и их материального положения. Учитывая, что деятельность архивных служб стран-членов ЕВРАЗИКИ и формирование правовых основ их функционирования осуществляется в сложных условиях социально-политических преобразований и становления гражданского общества на основе демократических принципов, участники конференции считают полезным детальное изучение международного опыта по созданию правовых основ архивного дела. С целью дальнейшего укрепления взаимодействия архивных служб стран-членов ЕВРАЗИКИ, развития делового партнерства, творческих контактов и усиления обмена опытом в области правового обеспечения архивного дела конференция рекомендует: 1. Архивным службам стран-членов ЕВРАЗИКИ организовать и провести работу по созданию словаря архивных терминов стран-членов 51 ЕВРАЗИКИ. Просить Федеральную архивную службу России (Росархив) дать предложения по научно-методическому обеспечению этой работы. 2. Информационному центру по архивному делу (ВНИИДАД Росархива) опубликовать материалы настоящей конференции в Информационном вестнике ИЦАД. 3. Информационному центру по архивному делу подготовить и опубликовать «Сборник законодательных актов по архивному делу стран-членов ЕВРАЗИКИ»; создать базу данных по архивному законодательству, совместно с архивными службами стран Евроазиатского региона и обеспечить ее актуализацию и ведение. 4. Учитывая особое общественное значение проблемы доступа к архивным документам, архивным службам стран-членов ЕВРАЗИКИ активизировать работу по правовому и нормативно-методическому обеспечению реализации доступа, опираясь на опыт научно-методических разработок и практики доступа, а также отечественной и зарубежной практики доступа и использования архивных документов. 52
