Реализация принципа прозрачности как стратегическая мера противодействия коррупции: оценка эффективности в Центральном и Приволжском федеральных округах Ефремов Алексей Александрович к.ю.н., доцент Воронежского госуниверситета, аккредитованный независимый эксперт, уполномоченный на проведение экспертизы на коррупциогенность (распоряжение Министерства юстиции РФ от 07.09.2009 № 3316-р; распоряжение правительства Воронежской области от 05.11.2009 № 511-р) Исследование осуществлено при поддержке Некоммерческого партнёрства «Центр научно-правовых инициатив Н.А. Лопашенко» (г. Саратов) и Университета имени Джорджа Мейсона (США) Что будем обсуждать? Актуальность исследования Методика исследования Результаты контент-анализа информации на официальных сайтах Предложения по совершенствованию правового регулирования Что будем обсуждать? I Этап Актуальность исследования Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в числе принципов политики противодействия коррупции (ст. 5, 9, 10) указывает прозрачность. С 2010 г. под эгидой США идет формирование «альянса» или «партнерства открытого правительства» Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ст. 3) указывает как принцип противодействия коррупции публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Актуальность исследования Принцип прозрачности недостаточно эффективно реализовывается по отношению к самому противодействию коррупции: - при проведении антикоррупционной экспертизы; - при осуществлении антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения; - при реализации мер по противодействию коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; - при проведении государственных закупок. Методика исследования качественные методы (сравнительно-правовой, структурный и функциональный анализ федерального и регионального законодательства, подзаконных и муниципальных правовых актов), социологический метод контент-анализа информации, размещенной на официальных сайтах государственных и муницпальных органов , статистическое обобщение его результатов Методика исследования Сложный многокритериальный контент-анализ охватил информацию, размещенную на официальных сайтах: - 32 территориальных органов Министерства юстиции в Центральном и Приволжском федеральных округах (18+14); - 32 прокуратур субъектов в Центральном и Приволжском федеральных округах (18+14); - 32 органов государственной власти в Центральном и Приволжском федеральных округах (18+14); - 62 муниципальных районов (за исключением Рязанской области, где даже с помощью поисковых систем официальных сайтов муниципальных образований не удалось обнаружить) в Центральном и Приволжском федеральных округах. Таким образом, всего было проанализировано 158 официальных сайтов. Результаты контент-анализа официальных сайтов территориальных органов Министерства юстиции РФ Для контент-анализа официальных сайтов территориальных органов Минюста были выбраны следующие показатели: - наличие специального раздела о противодействии коррупции на главной странице сайта (1); - информация о деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (2); - информация о результатах антикоррупционной экспертизы, проводимой самим территориальным органом (3); - информация о проведении антикоррупционного мониторинга (4); - информация о проведении мониторинга правоприменения (5); - информация о взаимодействии с независимыми экспертами: списки и взаимодействие (6 и 7). Результаты контент-анализа официальных сайтов территориальных органов Министерства юстиции РФ Антикоррупционная экспертиза Ключевые проблемы АКЭ Публикация проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах органов – коллизии с законодательством о доступе к информации Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность – как правило, всего 7 дней Возможность направления заключений по электронной почте – конкретный адрес закреплен только в приказе Минюста от 08.09.2011 №310 и ряде региональных НПА Публикация и учет заключений – отсутствие нормативно установленной обязанности по публикации, срок рассмотрения – 30 дней, рекомендательный характер Антикоррупционная экспертиза Заключение соглашений между территориальными органами МинЮста РФ и независимыми экспертами об информационном взаимодействии по следующим направлениям: - информирование о проведении экспертизы конкретных проектов нормативно-правовых актов; - общий анализ выявляемых коррупциогенных факторов (типы, частота выявления, органы власти, их допускающие); - факты отказов органов власти от рассмотрения экспертизы, непредставления ответов экспертам в установленный законом срок, и т.п. 25 марта 2010 г. Воронеж Опыт Управления Минюста России по Воронежской области по взаимодействию с независимыми экспертами 21 сентября 2012 г., Международный круглый стол «Механизмы противодействия коррупции в публично-правовой сфере» «Область имеет заметный результат в реализации программ противодействия коррупции, есть передовые практики, в частности, в том, что касается деятельности независимых экспертов в проведении антикоррупционной экспертизы» директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, академик РАН, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ Т.Я. Хабриева Результаты контент-анализа официальных сайтов прокуратур субъектов РФ Для контент-анализа официальных сайтов прокуратур субъектов РФ были выбраны следующие показатели: - наличие ссылки на раздел по антикоррупционной деятельности на главной странице сайта (1); - наличие информации о противодействии коррупции в новостной ленте (об итогах работы) – (2); - наличие информации о противодействии коррупции в новостной ленте (специальные обзоры и тематические новости) – (3); - наличие информации о надзоре за соблюдением законодательства о доступе к информации (4). Результаты контент-анализа официальных сайтов прокуратур субъектов РФ Результаты контент-анализа официальных сайтов органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований Ограничения исследования: - в качестве органа государственной власти субъекта РФ рассматривался только высший исполнительный орган (как правило, правительство); - в каждом субъекте РФ было выбрано по два муниципальных района (как правило, администраций), для обеспечения объективности – в алфавитном порядке. Результаты контент-анализа официальных сайтов органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований Анализ проводился по следующим критериям: - наличие ссылки на раздел по антикоррупционной деятельности на главной странице сайта (1); - информация о работе комиссии по конфликту интересов (2); - информация о деятельности координационных (совещательных) органов по противодействию коррупции (3); - информация о реализации планов и программ противодействия коррупции (4); - информация о проведении антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения (5); - информация о проведении антикоррупционной экспертизы (6); - информация о взаимодействии с институтами гражданского общества с сфере противодействия коррупции (7). Результаты контент-анализа официальных сайтов органов государственной власти субъектов РФ Результаты контент-анализа официальных сайтов муниципальных образований Выводы: - по подавляющему количеству показателей уровень прозрачности в Приволжском федеральном округе значительно выше Центрального. значительно большая прозрачность территориальных органов Министерства юстиции по сравнению с прокуратурами субъектов РФ. - уровень прозрачности на муниципальном уровне является крайне низким. - в ходе исследования нашла свое подтверждение исследовательская гипотеза автора о значительной степени декларативности реализации принципа прозрачности в российском федеральном и региональном законодательстве, выявлено отсутствие системной взаимосвязи между нормативными правовыми актами о противодействии коррупции, о доступе к информации, об «электронном» или «открытом» правительстве. - выявлены «лучшие практики» по обеспечению прозрачности в ряде субъектов Приволжского федерального округа, которые целесообразно распространить как на другие субъекты РФ, так и на федеральный уровень, что требует соответствующей нормативной институционализации. значительного совершенствования требует подзаконный уровень нормативного регулирования реализации принципа прозрачности. В этой связи обоснованы следующие предложения Предложения по совершенствованию правового регулирования: внесение изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 01.07.2010 N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" и Приказ Минюста РФ от 27.01.2011 N 25 внесение дополнений в приказ Генеральной прокуратуры от 15 мая 2010 г. N 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» внесение изменений и дополнений в приказ Генеральной прокуратуры от 31 мая 2011 г. N 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» необходимо нормативное определение мер по реализации принципа прозрачности при проведении антикоррупционного мониторинга и мониторинга правоприменения, как на федеральном, так и региональном уровне с учетом «лучших практик» Нижегородской, Самарской, Ульяновской областей II этап Реализация принципа прозрачности в сфере государственных закупок Актуальность исследования Конвенция ООН против коррупции 2003 г. 1. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности 2. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, надлежащие меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами. Конституционный Суд РФ: « … бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности…» РАСШИРЕНИЕ ПРЕДМЕТА ИССЛЕДОВАНИЯ Анализ законодательства Сравнительно-сопоставительный анализ норм Федерального закона от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" показал сужение сферы раскрываемой информации по сравнению с нормами бюджетного права Выявлена пробельность Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О противодействии коррупции", не предусматривающего мер по противодействию коррупции в сфере бюджетных отношений, а только обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 12 ст. 7). Результаты контент-анализа Проведен контент-анализ 32 официальных сайтов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по следующим критериям: - наличие информации о проведении публичных слушаний по проекту бюджета субъекта РФ на 2012 г.; - наличие информации о проведении публичных слушаний по проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ за 2011 г. Результаты контент-анализа В Центральном федеральном округе информация о проведении публичных слушаний по проектам бюджетов на 2012 г. размещена только на 33,3% официальных сайтов законодательных (представительных) органов, а информация о публичных слушаниях по проектам годовых отчетов об исполнении бюджетов за 2011 г. – лишь на 27,8% сайтов. Для Приволжского федерального округа эти показатели составляют 42,9% и 21,4% соответственно. Результаты контент-анализа Для проведения контент-анализа официальных сайтов счетных палат РФ выбраны следующие критерии: - наличие специального раздела о противодействии коррупции на главной странице сайта; - наличие информации о выявленных нарушениях использования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок; - наличие информации об оценки эффективности реализации программ по противодействию коррупции. Результаты контент-анализа Наличие специальных разделов о противодействии коррупции выявлено для 11,1% официальных сайтов счетных палат в Центральном и 33,3% - в Приволжском федеральных округах. Информация о выявленных нарушениях в сфере государственных закупок имеется на 66,7% официальных сайтах в обоих округах. Информация об оценке эффективности реализации программ противодействия коррупции имеется только на 16,7% официальных сайтов контрольно-счетных палат субъектов в Центральном федеральном округе. Выводы Для повышения прозрачности бюджетного процесса целесообразно: - упорядочение нормативного регулирования публичных слушаний в субъектах РФ и муниципальных образованиях, в том числе определение именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как организатора слушаний (представительного органа местного самоуправления – для муниципальных образований; - нормативное определение полномочий общественных палат субъектов РФ и общественных палат муниципальных образований при организации и проведении публичных слушаний; - нормативное определение объема и порядка размещения информации о публичных слушаниях по проекту бюджета и проекту годового отчета о его исполнении на официальных сайтах законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления и общественных палат. Выводы Для совершенствования реализации принципа прозрачности в деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ, в том числе в сфере противодействия коррупции необходима нормативная институционализация форм и сроков размещения соответствующей информации, а также порядка проведения оценки эффективности программ противодействия коррупции в субъектах РФ. Что дальше? Подпункт "л" пункта 2 Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 Информация Минтруда России от 26.11.2012 "О единых требованиях к размещению и наполнению подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов, посвященных вопросам противодействия коррупции" Что дальше? В подразделе по вопросам противодействия коррупции содержится общая информация об антикоррупционной работе в федеральном государственном органе, последовательные ссылки в виде списка на отдельные подразделы сайта, посвященные следующим направлениям проводимой работы: 1. нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции; 2. независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов; 3. методические материалы; 4. формы, бланки; 5. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 6. деятельность комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; 7. доклады, отчеты, обзоры, статистическая информация; 8. обратная связь для сообщений о фактах коррупции; 9. часто задаваемые вопросы. Что дальше? В подразделе по вопросам противодействия коррупции содержится общая информация об антикоррупционной работе в федеральном государственном органе, последовательные ссылки в виде списка на отдельные подразделы сайта, посвященные следующим направлениям проводимой работы: 1. нормативные правовые и иные акты в сфере противодействия коррупции; 2. независимая антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов; 3. методические материалы; 4. формы, бланки; 5. сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 6. деятельность комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; 7. доклады, отчеты, обзоры, статистическая информация; 8. обратная связь для сообщений о фактах коррупции; 9. часто задаваемые вопросы. Что дальше? http://sartraccc.ru Благодарю за внимание! Вопросы? Ефремов Алексей Александрович yefremov@law.vsu.ru a_yefremov.livejournal.com