Document 2471253

'. -
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ
И ПЛАНИРОВАНИЕ
В УСЛОВИЯХ РЫНКА
Под редакцией профессора Т.Г. Морозовой,
доцента А.В. Пикулькина
Второе издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по экономическим специальностям
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов экономических вузов
юн и ти
UNITY
Москва . 2003
УДК 338.26-.27(470)(075.8)
ББК 65.23(2Рос)я73
П78
Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Ректор акад. А.Н. Романов
Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов
Рецензенты:
кафедра региональной экономики Московского
государственного социального университета',
д-р экон. наук, проф. В.Е. Новиков
Главный редактор издательства
доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили
Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб.
П78 пособие для вузов /Под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2003. — 279 с. -- (Серия «Профессиональный учебник:
Экономика»).
ISBN 5-238-00480-Х
В учебном пособии (1-е издание — ЮНИТИ, 1999 г.) рассматриваются научные основы и организация прогнозирования и планирования
социально-экономического развития страны в условиях рынка. Описываются методы прогнозирования базовых условий развития экономики,
темпов роста и структуры общественного производства, социального развития. Раскрывается порядок программно-целевого планирования, планирования поставок продукции для государственных нужд, развития
производства в государственном секторе, доходов и расходов государства,
организации плановой работы на предприятиях.
Прогнозирование и планирование рассматриваются в качестве важнейших организаторско-хозяйственных функций государства и субъектов
рынка.
Для студентов и преподавателей экономических вузов, практических
работников экономических служб, интересующихся отечественным и зарубежным опытом социально-экономического прогнозирования и планирования.
ББК 65.23(2Рос)я73
ISBN 5-238-
© Коллектив авторов, 1999, 2003
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 1999, 2003.
Воспроизведение всей книги или любой ее
части запрещается без письменного
разрешения издательства
Предисловие
Важнейшей целью формирования рыночных отношений в России,
проведения экономических реформ являются повышение эффективности экономики, достижение высокого благосостояния населения.
Однако вступление России на путь рыночных реформ вызвало в
стране затяжной экономический кризис. За прошедшие годы была
растеряна значительная часть научного потенциала и квалифицированных кадров, расстроена денежно-платежная система, рубль обесценился в десятки тысяч раз. Усилилась зависимость от импорта технологий, оборудования, продовольствия, капитала. Социальные
функции государства сузились до минимального уровня при невиданном расслоении общества на богатых и бедных. Россия вытесняется с товарных мировых рынков, теряет экономическую мощь.
Если в 1950 г. Россия по объему произведенного ВВП была на
3-м месте, после США и Великобритании, то в 1997 г. она занимала лишь 14-е место. Не оправдались ожидания от замены государственного планирования рыночным саморегулированием, государственной собственности частной собственностью.
Неудачи реформ часто объяснялись сопротивлением оппозиции,
неподготовленностью масс, неприменением западного менеджмента
и т. д. Это имело место, но главное — это то, что органы государственной власти отказались от многих необходимых организационнохозяйственных функций, в том числе и от общенационального планирования, отбросили десятилетиями накопленный опыт, который
был признан как положительный во многих странах мира. Условия
же перехода к рынку оказались недостаточными предпосылками
для экономического роста, что потребовало переосмысления роли и
места планирования в системе государственного регулирования
экономики России.
Происходящие в России события и ее будущее волнуют и соотечественников, и граждан за рубежом. Инвесторы, вложившие
свои капиталы в экономику России, также озабочены нестабильностью ее положения.
Ожидается, что XXI в. станет веком высоких технологий. Место
стран в мировой экономике и в политике будет определяться их ролью.
Уже сейчас многие государства разрабатывают программы, реализация
которых позволит им достигнуть высот научно-технического прогресса.
Такие шансы есть и у России. Страна имеет возможности для поддержания и упрочения своих позиций в качестве мировой державы, спо-
3
собной обеспечить благосостояние народа. Она занимает стратегическое
положение на Евразийском континенте, обладает уникальными природными ресурсами, значительным экономическим потенциалом.
В стране сформированы основные институты демократической
государственности и многоукладной экономики. Военный потенциал надежно служит национальной безопасности.
По прогнозу Всемирного банка, у России неплохое будущее. В
ближайшие 25 лет в мировой экономике произойдет коренной перелом. Обогнав в своем развитии современных лидеров, вперед
выйдут новые экономические гиганты: Россия, Китай, Индия, Индонезия, Бразилия. Достигнув среднегодового роста ВВП в 5—6%,
они удвоят свою долю в мировом производстве (с И до 20%). Основанием для такого прогноза служит то, что на эти страны приходится 50% рабочей силы планеты и 1/3 мировой площади сельхозугодий. К 2010 г. доля России может составить в мировом экспорте
нефтепродуктов 25%, леса — 20, фосфатов — 10%.
Проблема заключается в том, как реализовать такие благоприятные возможности.
Сейчас для России недостаточно простых коррективов финансовой или денежной политики. Нужны активная структурная, промышленная, научно-техническая политика, защита внутреннего
рынка, поддержка отечественного производства. В экономике есть
ресурсный потенциал в виде свободных производственных мощностей и рабочей силы, который можно быстро ввести в строй и получать конкурентную на внутреннем рынке продукцию. Для этого
требуется стимулирование спроса в промышленном и потребительском секторах, восполнение предприятиям недостатка оборотных
средств. Это один из немногих остающихся путей оживления производства при ограниченных инвестиционных ресурсах.
Практика государственного регулирования экономики в западных странах свидетельствует, что в периоды кризисов они берут под
контроль прежде всего цены. Так, в США во времена «великой депрессии» в штатах, городах действовали ценовые комиссии в составе представителей продавцов, покупателей и администрации регионов; они устанавливали цены на самые ходовые товары. Законодательно была установлена минимальная тарифная ставка 25 центов в
час при 46-часовой рабочей неделе, обложение лиц с высокими доходами достигало 92%. В период нефтяного кризиса 1970-х гг. президент Никсон дважды «замораживал» цены и доходы. Во Франции
после Второй мировой войны существовал порядок, требующий от
производителя в случае повышения цены обоснования этой меры в
государственном управлении по денам. В странах Западной Европы
в настоящее время до 30% цен устанавливают или сами государства,
или Европейский союз.
4
Таким образом, на Западе не ждут, когда стабильность наступит
естественным путем, а используют принудительные (административные) рычаги. Меры по выходу из кризиса, предпринимаемые в России, на этом фоне выглядят легковесными, что может сделать ситуацию еще более неуправляемой и тогда для возвращения в русло цивилизованного развития потребуются более радикальные рычаги
вплоть до прохождения через этап мобилизационной экономики.
Мобилизационные меры включают: контроль за ценообразованием и поставками в отраслях естественных монополий и производстве товаров первой необходимости; ренационализацию предприятий-банкротов; национализацию обанкротившихся банков;
централизацию валютных резервов для стабилизации обменного
курса рубля (полная продажа экспортерами валютной выручки;
ужесточение валютного контроля, дедолларизация банковской системы). В интересах восстановления экономики потребуются увеличение платежей с месторождений, введение госмонополии на экспорт газа, импорт алкоголя и табака, перечисление всей прибыли
Центрального банка РФ в бюджет, увеличение ввозных таможенных
платежей.
Мобилизационная экономика является, хотя и чрезвычайно жестким, но действенным средством выхода из кризиса, средством
решения проблем, а не конечной целью. Она не востребуется, если
экономическая политика будет опираться на проверенные мировым
опытом методы государственного регулирования экономики на разных стадиях становления рыночного хозяйства, среди которых первостепенное значение имеют научно обоснованное прогнозирование и общенациональное планирование.
Россия имеет глубокие традиции государственного регулирования и планирования. Это обусловлено природными и геополитическими особенностями страны. Главными из них являются сложные
природно-климатические условия (около 60% территории составляют районы Севера и приравненные к ним местности) и не
имеющая аналогов в мире пространственная протяженность.
Обустроить такое гигантское пространство всегда было большой
проблемой для государственного управления. На всех этапах развития страны постепенно возрастала экономическая роль государства,
формировался общественный сектор, осуществлялось перераспределение доходов. В настоящее время такие тенденции стали характерны и для многих развитых стран мира. После начала в 1997 г.
мирового финансового кризиса ученые и практики вновь заговорили о государственном регулировании, контроле за движением капитала, новых формах социализации.
В стратегическом плане у России немного альтернатив, все они
связаны с решениями задач по скорейшему выходу из кризиса. Для
3
этого нужны научно обоснованная модель экономического развития, программа решения неотложных задач в рамках антикризисного управления, развитие предпринимательства, повышение трудовой, деловой активности населения.
Во всех звеньях хозяйствования, на всех уровнях управления
возрастает роль специалистов, умеющих принимать оптимальные
решения, постоянно согласовывать текущую работу с перспективными задачами, будущим. Без предвидения управление невозможно., Каждый специалист, менеджер любого звена управления должен владеть навыками прикладного прогнозирования и планирования. Помочь решению этой задачи призвано учебное пособие
«Прогнозирование и планирование в условиях рынка»
Учебное пособие (второе издание) подготовлено авторским коллективом кафедры «Региональная экономика и управление» Всероссийского заочного финансово-экономического института под
руководством и под редакцией д-ра геогр. наук, проф. Т.Г. Морозовой и канд. экон. наук, доц. А.В. Пикулькина в составе:
д-р геогр. наук, проф. Т.Г. Морозова — предисловие, п. 1 гл. 2;
канд. экон. наук, доц. Л. С. Ремезова — п. 1 гл. 1;
канд. экон. наук, доц. А.В. Пикулъкин — п. 2, 3 гл. 1; п. 2, 3
гл. 2; гл. 3; п. 1 гл. 7; гл. 8, 9; п. 3 гл. 10;
канд. экон. наук, доц. В.Ф. Тихонов — гл. 4, 5;
канд. экон. наук, доц. В.Э. Комов — гл. 6, п. 2 гл. 7 (совместно с
Л.В. Шубцовой);
канд. экон. наук, доц. Л.В. Шубцова — гл. 6, п. 2 гл. 7 (совместно с В.Э. Комовым); п. 3 гл. 7;
канд. экон. наук, доц. Ю.М. Дурдыев — п. 1, 2, 4 гл. 10.
Научные основы прогнозирования
и планирования
1.1. Что изучает дисциплина
Общественное производство функционирует в рамках экономической системы, основными элементами которой являются социально-экономические отношения, организационные формы деятельности, хозяйственный механизм, производственные связи между
хозяйствующими субъектами.
Экономическая система представляет собой совокупность всех
социально-экономических процессов, совершающихся в обществе
на основе действующих в нем форм собственности и организационных форм хозяйствования.
В мире известны различные типы экономических систем, различающихся способами производства и результатами деятельности.
Наибольшее развитие получила рыночная экономическая система,
характеризующаяся производством товаров для обмена на другие
товары или на деньги.
Рынок, зародившийся несколько тысячелетий назад, прошел
сложный путь развития и является достижением человеческой цивилизации. До начала XX в. рыночная система функционировала в
основном на базе индивидуальной частной собственности, свободной конкуренции, обобществления производства в рамках предприятия, в условиях социальной незащищенности граждан.
В результате научно-технической революции производительные
силы получили бурное развитие. Особенно быстро стала развиваться производственная и социальная инфраструктура. В связи с этим
в экономической системе существенно изменились такие ее элементы, как хозяйственный механизм и организационные формы
производственной деятельности. На развитие национальной экономики стало активнее воздействовать государство. Утвердилась современная рыночная экономическая система, основными чертами
которой являются:
• производство на базе частной (коллективной и индивидуальной) и государственной собственности;
• обобществление значительной части хозяйства в национальном и международном масштабах;
• рыночное регулирование экономики в сочетании с активным государственным вмешательством;
7
•
наличие государственных и частных фондов социального
страхования и обеспечения.
Главной отличительной чертой современной экономической
системы стало активное воздействие государства на развитие национальной экономики. Сегодня нерегулируемого государством
рынка по существу в мире нет. Важнейшим рычагом государственного регулирования являются прогнозирование и планирование
социально-экономического развития.
Объективная необходимость прогнозирования и планирования в
условиях рыночной экономики обусловлена:
• общественным характером производства;
• усложнением межотраслевых и региональных связей;
• необходимостью поддержания рациональных народно-хозяйственных пропорций;
• неспособностью рыночной экономики к саморегулированию, особенно на кризисных стадиях воспроизводственных
циклов;
• деятельностью государства как субъекта рыночных отношений.
В государственном воздействии на экономику опасны крайности: регулировать те экономические процессы, которые с большей
эффективностью регулируются рыночными механизмами; полагаться исключительно на рыночные механизмы даже в тех случаях, где
вмешательство государства необходимо.
Вычленить из целостного экономического организма те области, которые требуют государственного воздействия, помогает социально-экономическое прогнозирование.
Прогноз — это комплекс аргументированных предположений, выраженных в качественной и количественной формах, относительно
будущих параметров экономической системы. Он имеет вероятностный характер. Прогнозы подразделяются на краткосрочные (до полутора лет), среднесрочные (от двух до пяти лет) и долгосрочные (более пяти лет). Задача прогноза -- дать объективное, достоверное
представление о том, что будет при тех или иных условиях. Для
решения этой задачи разрабатывается поисковый прогноз, показывающий, каким может быть развитие экономики (или какой-то ее
сферы) при условии, что характер государственного воздействия на
нее останется неизменным. В результате появится ответ на вопрос:
что будет, если государство не будет принимать никаких иных мер
по регулированию экономики. Таким образом поисковый прогноз
указывает на сферы экономики, требующие первоочередного вмешательства государства, направленного на преодоление негативных
процессов.
Прогнозирование не сводится только к пассивной роли предвидения того, что может произойти в будущем. Разрабатываются и целевые
прогнозы. Они определяют цели, поставленные государством перед
экономикой, и возможные пути их достижения. При этом в равной
мере опасно как приземлять цели, ссылаясь на дефицит ресурсов, так
и ставить нереальные цели как бы они ни были заманчивы. Кроме
этого, необходимо учитывать существование противоречий между долго- и краткосрочными целями. Погоня за сиюминутными выгодами,
как правило, осложняет движение в стратегическом направлении. Поэтому необходимо наличие определенного баланса между ними.
Возможны и необходимы прогнозы любого уровня и по любой
совокупности территорий, видов производств, отраслей, проблем.
Перспективной может быть следующая система прогнозов:
t прогнозы последствий от вероятного наступления событий в
стране и за рубежом;
• прогнозы развития отдельных сфер, отраслей экономики,
конкретных видов производств, территорий;
• демографические прогнозы;
•
политологические прогнозы;
• социальные прогнозы;
• научно-технические прогнозы;
• внешнеэкономические прогнозы;
• экологические прогнозы.
Прогнозы, хотя и разрабатываются отдельно, тесно взаимоувязаны между собой. На их основе составляется обобщающий прогноз социально-экономического развития страны.
В условиях рыночной экономики при разработке любого прогноза учитываются следующие факторы.
1. Формы организации материальных потоков. Преобладающая
часть всех видов продукции реализуется свободно. В связи с этим
разработать достоверный прогноз загрузки мощностей в том или
ином производстве можно только на основе детальной информации
о конъюнктуре на товарных рынках.
2. Способы формирования денежных потоков. Финансовые ресурсы в преобладающей части вышли из сферы прямого государственного регулирования. Поэтому важно определить, каких объемов
достигнет частный капитал и куда он будет направлен.
3. Динамика цен и их влияние на производство и распределение.
Сейчас нельзя получить ни одной достоверной прогнозной оценки
по производству, не зная конъюнктуры цен.
4. Внутренняя конвертируемость рубля. Известно, в каких отраслях зарабатывается валюта, а в каких она нужна для импорта. Прогноз определяет ее движение, переход от одних собственников к
другим.
Прогнозирование тесно связано с планированием, является необходимой предпосылкой плановых расчетов.
Планирование — это целенаправленная деятельность государства,
хозяйствующих субъектов по определению перспектив социальноэкономического развития страны, регионов, отраслей, предприятий
всех форм собственности. Долгосрочные, среднесрочные, текущие
планы различаются по горизонту планирования, степени точности,
детализации планов.
Переход российской экономики к рынку потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного
регулирования.
На протяжении более тридцати последних лет многие экономисты ломали копья в спорах по проблеме сочетания плана и рынка.
Когда рыночные отношения стали реальностью, пришло понимание того, что план и рынок — это отнюдь не антиподы, а взаимодополняющие элементы экономической системы. Управление социально-экономическим развитием на основе денежно-кредитной,
налоговой, таможенной политики без сбалансированных общегосударственных планов себя не оправдывает. Можно считать, что неудачи экономических реформ в первой половине 1990-х годов в
основном были вызваны отказом государства от многих организационно-хозяйственных функций, и прежде всего от общенационального планирования.
К важнейшим задачам планирования относят:
• определение общественных потребностей;
• выявление возможных для их удовлетворения материальных,
трудовых и финансовых ресурсов;
• обоснование
наиболее
рациональных
направлений
использования ресурсов;
• обеспечение сбалансированности развития между сферами,
отраслями, видами производства, между экономическими
районами страны;
• повышение эффективности использования ресурсов.
Круг объектов, подлежащих государственному планированию,
достаточно широк. Прежде всего — это структура общественного
производства. На пропорции и структурные сдвиги может влиять
функционирование рынка, и государству небезразлично, как складываются пропорции. Далее — социальная сфера. Главное здесь предвидение влияния будущего развития экономики на жизнь разных социальных групп населения, выявление негативных сторон
этого влияния и определение мер по защите нуждающихся.
Различают директивное и индикативное государственное планирование. Директивное планирование присуще административнокомандной системе, а индикативное планирование — рыночной экономической системе. Директивность планирования проявляется в
наделении планов силой обязательного для всех исполнителей доку-
10
мента. Из директивности планирования вытекает требование строгого соблюдения плановой дисциплины, ответственности предприятий, хозяйственных органов, должностных лиц за невыполнение
заданий. Директивное планирование обеспечивает контроль за производством и распределением ресурсов из единого экономического
центра. Каждый поставщик привязывается к своему потребителю, и
каждый потребитель знает, кто ему поставит сырье, полуфабрикаты,
комплектующие изделия. Хозяйствующий субъект не может самостоятельно решать, что, как и когда производить, кому и по какой
цене продавать.
С переходом к рыночной экономике развивается индикативное
планирование как способ сознательного, целенаправленного управления социально-экономическими процессами в государственном, а
также и в негосударственном секторах.
Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих
состояние и развитие страны в целом, ее территориальных и отраслевых подсистем, предприятий и организаций в соответствии с
процедурами, утвержденными законодательством Российской Федерации.
Индикативный план социально-экономического развития Российской Федерации включает:
• совокупность макроэкономических прогнозных показателей
и обязательных заданий;
• показатели развития институциональных секторов экономики, характеризующие деятельность крупных, средних, малых
и совместных предприятий, индивидуальных предпринимателей;
• показатели развития отраслей экономики;
• показатели социально-экономического развития территориальных образований РФ, крупных экономических районов,
субъектов РФ, территориально-промышленных комплексов,
промышленных узлов, а также городов, имеющих особо
важное значение.
В качестве индикаторов социально-экономического развития
используются показатели, характеризующие динамику, структуру и
эффективность экономики; состояние финансово-кредитной системы и денежного обращения; состояние рынка товаров и ценных
бумаг, валютного рынка; движение цен; занятость, уровень жизни
населения.
Взаимоувязанная и сбалансированная система показателей дополняется мерами государственного воздействия, в числе которых
11
используются бюджетные средства, нормы амортизации, процент за
кредит, налоги, таможенные пошлины, лицензии и квоты, государственные заказы и др.
Индикативное планирование является основным методом воздействия на функционирование рыночной экономики. Оно призвано обеспечить решение многих вопросов социально-экономического развития, осуществление которых только рыночными методами невозможно или затруднено. Это форма взаимодействия
всех звеньев системы федеральных органов управления как между
собой, так и с региональными органами.
Индикативные планы органично соединяют в едином документе
концепции социально-экономического развития, прогнозы функционирования экономики, государственные программы, экономические
регуляторы.
В мире интерес и внимание к планированию усилились в 1930-е
годы. Сказалось влияние мирового экономического кризиса и опыта планирования в СССР. Первые планы на макроуровне охватывали финансово-бюджетную и денежно-кредитную сферы. Они выражались в национальных бюджетах, разрабатываемых министерствами финансов.
В послевоенный период в ряде индустриальных стран была создана развитая система национального планирования. Значительно расширилась его сфера с охватом не только бюджета, но и материального
производства. Наряду с общегосударственным планированием получило развитие внутрифирменное планирование; фирмы, особенно крупные, имеют перспективные планы своей работы в условиях рынка.
Теперь это общемировая практика.
Во Франции общегосударственные планы разрабатываются с
1946 г. Организует их разработку Генеральный комиссариат по плану.
Первый государственный план был назван по имени основателя
французской системы планирования «план Монне».
В Японии послевоенное восстановление экономики обеспечивал правительственный совет по экономическому планированию.
Были разработаны двенадцать общегосударственных планов социально-экономического развития. Они предусматривали решение
самых насущных и неотложных проблем, стоящих перед страной в
тот или иной конкретный период ее развития. Разумеется, в условиях рыночной экономики абсолютное достижение поставленных
целей, особенно в социальной сфере, сопряжено с серьезными
трудностями. Однако сам факт выдвижения их не мог не оказать
позитивного воздействия на общее развитие экономики.
В Южной Корее государственное планирование началось с так называемого плана Натана, разработанного в 1954 г. при участии экспертов ООН. В начале 1960-х годов экспертами Агентства международного развития была разработана долгосрочная программа развития эко-
12
номики Южной Кореи. Она опиралась на рекомендации Международного валютного фонда (МВФ). В программе намечалось всемерное
укрепление связей с рынками ведущих промышленно развитых стран;
включение экспортного сектора экономики в систему международного
разделения труда; приоритетное инвестирование в конкурентоспособные отрасли; поддержание внутреннего потребления на минимальном
уровне; контроль государства над производством.
Программа предусматривала выполнение пятилетних планов. В
седьмом пятилетнем плане основными приоритетами являлись: стимулирование НТП, развитие наукоемких отраслей, повышение
конкурентоспособности экспортной продукции, открытость экономики.
Особое внимание в государственных планах Южной Кореи придается поддержке крупных финансово-промышленных групп (ФПГ).
Динамичный рост ФПГ, ориентация на внешний рынок способствовали их превращению в транснациональные корпорации (ТНК).
В экономике Китая государственный сектор удачно сочетается с
рыночным (в первую очередь в сельском хозяйстве, производстве
товаров народного потребления, торговле, сфере услуг). В государственном секторе директивное планирование сохранено, но его жесткость существенно ослаблена. В негосударственном секторе применяются планирование и рыночные регуляторы. В результате
двухсекторная экономика регулируется в одном случае планом, в
другом — рынком. Этому не препятствует не имеющая аналогов в
мире степень либеральности и радикальности реформ. Гибкое сочетание плана и рынка обеспечило в Китае феноменальные экономические результаты и существенное улучшение всех показателей развития. Экономическое чудо в Китае стало одним из важнейших событий мировой истории последних десятилетий. В период реформ
(1978—1997 гг.) валовой внутренний продукт страны вырос в
5,7 раза, или в среднем прирост составил 9,6% ежегодно.
В последнее время возрос интерес к латиноамериканскому опыту экономических реформ. Аргентинский вариант выхода из системного кризиса предполагает жесткую привязку национальной валюты к другой, более устойчивой валюте и проведение тотальной
приватизации, включая естественные монополии. Расчеты показали, что если бы Россия в условиях финансового кризиса пошла по
этому пути, то все пропорции должны были быть пересмотрены и
нельзя было бы индексировать зарплату, пенсии, пособия.
Формирование высокоэффективного механизма хозяйственного
управления в России связано с освоением и использованием всего
того положительного, что выработала отечественная и мировая
практика в области прогнозирования и планирования социальноэкономического развития.
13
Выбор конкретных направлений экономической политики России определяется соотношением политических сил, характером
проводимых преобразований, масштабами и эффективностью поддержки международным сообществом, а также историческими традициями и национальными особенностями.
Изучение прогнозирования и планирования как научной дисциплины позволяет увязывать замысел преобразований с его воплощением в жизнь, разрабатывать соответствующие направления социальноэкономической политики, оптимизировать деятельность предприятий.
В данном учебном пособии последовательно раскрываются проблематика прогнозирования и планирования в условиях рынка, научные основы и организация выполнения этих функций государственными органами управления и хозяйствующими субъектами.
Знание экономических законов и их использование в практике
составляют научную основу предвидения и планирования. Рассматриваются методы и организация прогнозирования и планирования,
сферы применения нормативного, балансового метода, экспертной
оценки, моделирования, порядок разработки прогнозов и планов на
федеральном и региональном уровнях. Так как организация плановой работы на предприятиях является предметом изучения ряда
других дисциплин, в учебном пособии этот вопрос рассматривается
кратко.
Главы 4—6 посвящены вопросам прогнозирования, а главы 7—10 —
вопросам планирования. Такой методический прием позволяет избежать смешения функций, что нередко случается в экономической
литературе и в практике прогнозирования и планирования. В качестве основных объектов прогнозирования рассматриваются базовые
условия экономического развития: народонаселение, естественные
ресурсы, национальная безопасность, темпы роста и структура материального производства, а также основные показатели социального развития (уровень жизни, занятость населения и другие).
Порядок государственного планирования показывается на примере
разработки целевых комплексных программ, планов поставок продукции для государственных нужд, развития производства в государственном секторе, доходов и расходов государства.
Для улучшения освоения материала каждый объект прогнозирования и планирования рассматривается по схеме: постановка вопроса, состояние объекта, показатели прогноза или плана, факторы
прогнозирования и планирования, роль и направления государственной политики в конкретной сфере деятельности.
В условиях рынка ни один хозяйствующий субъект, предприниматель, гражданин и государство не могут рассчитывать на правильность предпринимаемых действий без заранее составленного плана и
прогнозирования их последствий. Этим прежде всего и обусловлива-
14
ются важность дисциплины «Прогнозирование и планирование в
условиях рынка» и необходимость ее глубокого изучения.
1.2. Государство в рыночной эkoнoмuke
Со времен Адама Смита идет спор между либералами и государственниками. Либералы сотворили миф о неэффективности государственного вмешательства в экономику, о неподконтрольной государству экономике, предоставлении рынка самому себе. Рынку
приписали чудодейственные качества: невидимая рука, все расставляющая по своим местам и обеспечивающая равновесие; свободные
отношения товаропроизводителей на эквивалентной основе. Либералам оппонируют государственники, стоящие за регулирование
экономики и рынка, который, по их мнению, вовсе не является
совершенным и непогрешимым: рыночное равновесие иллюзорно,
а ошибки рынок исправляет ценой кризисов и снижения темпов
развития. Для субъектов рынка свобода оборачивается угрозой утраты созданной стоимости и разорения. В обстановке стихии рынка
обществу не под силу решение ни одной стратегической задачи.
На базе этих двух концепций сложились различные научные
школы, положения которых в той или иной степени реализуются в
моделях экономического развития. В полной мере необходимость
государственного вмешательства ни одна более или менее известная
школа не отрицает. Но все по-разному представляют цели и методы
государственного регулирования. Основным показателем вмешательства государства в экономику считается доля государства в валовом внутреннем продукте. Формы государственного вмешательства варьируются от увеличения масштабов госсобственности и зависимости субъектов рынка от бюджетных средств до защиты лишь их
экономической свободы.
Так, монетаристская школа считает, что государственное регулирование неэффективно, оно привносит кризисы. Равновесие способна поддерживать конкуренция. Поэтому государство должно не
замещать директивами законы рынка, а устранять факторы, тормозящие конкуренцию (позиция «грамотного бездействия»). Государственное вмешательство допускается только для регулирования объема денежной массы, которая окажет решающее влияние на цены.
А в результате изменения цен (при неизменном выпуске) установится равновесие между спросом и предложением.
Монетаризм адекватно характеризует поведение экономики, когда спрос превышает предложение, а темпы роста высокие. Естественно, что государству в этом случае нет надобности вмешиваться
до тех пор, пока этого не потребует сама экономика. Такая позиция
13
возможна, если абстрагироваться от социального фактора, что и
свойственно монетаристам. Они считают, что источник социальных
выплат — высокие налоги — сокращает инвестиции. Под натиском
монополий государства нередко сокращают социальные программы
в их пользу1. В то же время самый высокий уровень жизни наблюдается в странах, много средств расходующих через государственные каналы (Швеция2, Германия, Норвегия и т.д.). А уровень жизни является основным критерием эффективности развития.
Согласно теории монетаризма экономика должна быть вне государственного вмешательства, но экономическая политика в максимальной степени должна гарантировать права собственности и
другие свободы рынка. Экономическая свобода трактуется как абсолютная ценность и предлагается в качестве блага всем, кто ищет
пути более эффективного развития, в том числе и России3.
Международный исследовательский центр разработал 17 показателей экономической свободы, объединенных в 4 группы.
1. Государственное регулирование рынков (защита частного
сектора от чрезмерного регулирования).
2. Государственное финансовое изъятие (защита от тяжести
налогов).
3. Инфляция (защита денег как средства обмена и сбережений).
4. Международные отношения (свобода зарубежных контактов).
Чем активнее государство защищает названные принципы, тем
больше экономической свободы в стране. Ее объем увеличивается
по мере сокращения государственных расходов (налогов), ограничения лицензирования, протекционизма и т.д. Согласно этим критериям наиболее свободна экономика США, Новой Зеландии, Сянгана (Гонконга), Сингапура; несвободна — Алжира, Сирии, Ирана,
Украины, России.
Но в России с самого начала преобразования получили монетаристское направление. Были сняты установленные прежним государством почти все ограничения в производстве, обмене, распределении, потреблении, проведена приватизация госсобственности,
либерализация внешних экономических связей. Доля государственных расходов резко сократилась, особенно за счет инвестиций и
социальных выплат населению. Созданы институты рынка, благоприятное для него законодательство. Успехи, достигнутые в предоставлении свободы предпринимательству и переделе собственности,
1
В 1980-е гг. в США, Великобритании были увеличены налоги на население и
снижены — на капитал.
2
В Швеции государство перераспределяет около 70% ВВП, активно действует на
рынке труда (безработица не превышает 2%). Реализован принцип государственного регулирования: производство частное, а социальное развитие общее для всех.
3
В период 1992—1997 гг. группа сотрудников из Гарвардского университета
консультировала Правительство РФ по вопросам внедрения либеральной модели
в соответствии с концепцией МВФ. За их работу было уплачено 40,4 млн долл.
16
дали основание Президенту РФ в Послании в феврале 1998 г. заявить, что экономика России стала рыночной, либеральной, с частной собственностью, экономической свободой, конкуренцией. Федеральный бюджет отвечает рекомендациям монетаристов, так как
предусматривает дальнейшее сокращение государственных расходов. Правда, монетаристы считают успехи недостаточными, так как
государство продолжает финансировать программы и проекты.
Сторонники кейнсианской школы исходят из того, что свободный
рынок существует лишь в идеале, в реальных отношениях он зиждется
не только на свободе выбора, но и на строгих правилах игры, которые
задаются как самим рынком, так и органами государственной власти.
Современный товар создается на многих этапах, и последний продавец может регулировать цены лишь в узких рамках своей доли прибыли. И если цены превысят равновесные, то они не снизятся, а сократится выпуск. Поэтому объем выпуска должен быть объектом госрегулирования с помощью стимулирования спроса и других мер.
Как формы, так и масштабы государственного вмешательства в
экономику не являются раз навсегда данными и изменяются в зависимости от конкретных условий страны. В нормальных условиях
в каждой стране складывается оптимальная для данных условий
мера государственного регулирования. В кризисных условиях применяются дополнительные рычаги, нестандартные решения. Так,
тяжесть мирового кризиса 1930-х гг., разрушение ряда национальных экономик в период Второй мировой войны способствовали
усилению государственного регулирования как постоянного элемента экономического механизма поддержания стабильности, концентрации капитала, обеспечения равенства возможностей.
В большинстве развитых стран сложилась модель регулируемого
рыночного хозяйства с сохранением эксплуатации наемного труда.
Она демонстрирует высокую экономическую эффективность, но характеризуется неоднозначно. Так, Дж. Сорос отмечает пять серьезных пороков современной западной модели: несправедливое распределение благ; нестабильность финансовой системы; угрозы со
стороны монополий и олигархов; неоднозначная роль государства;
проблемы ценностей и национального согласия. От возможности
преодоления этих недостатков зависит будущее системы1.
Россия заняла уникальное положение в мировой экономике в
качестве полигона, где в течение одного столетия прошли испытания экономические модели, базирующиеся на прямо противоположных принципах: всеобщем огосударствлении и неограниченной
экономической свободе. Советская модель характеризовалась моно1
Характеристики пороков капитализма и современной экономической системы,
данные К. Марксом и Дж. Соросом, полностью совпадают, но К.Маркс их
сформулировал почти на 150 лет раньше.
17
полней государственной собственности, управлением, ценообразованием с учетом социальных приоритетов и другими принципами
централизации. В начале 1990-х гг. вектор сменил направление на
180 градусов. Реформы заменили культ общего, государственного
культом индивидуального, частного.
Практические результаты столь резких перемен налицо. Они получили оценку и на международной арене. Состоявшаяся в Сянгане
(Гонконге) ежегодная сессия Всемирного банка и МВФ констатировал полную несостоятельность доктрины «свободного рынка без
границ», беспомощность и непрофессионализм управления в России;
отметила триумф китайского опыта регулирования экономики.
Имевшая много общего с советской китайская экономика реформируется при максимальном использовании регулирующей роли
государства, не меняется политическая система, не форсируется приватизация, в приоритетном порядке поддерживается село, правительство стимулирует активность бизнеса, социально защищает население, привлекает иностранный капитал. Постепенность позволила
избежать хаоса, принесения в жертву реформам интересов масс.
Если бы в СССР на заре перестройки дело ограничилось структурными реформами, преобразованием военной экономики в общегражданскую, предоставлением свободы предпринимательству с сохранением государственных рычагов управления, то это означало
бы эволюцию по китайскому пути.
Коренные причины неудач российских реформ, резкого сокращения производства в мирное время еще предстоит разгадать науке. Сейчас можно сделать лишь предварительные оценки и выводы. Они могут быть глобальными и сугубо национальными, теоретическими и
организационно-практическими.
Так, еще в конце XIX в. американский историк Г. Адаме выявил закономерное чередование экономических и политических
процессов. Качание маятника им определено в 12 лет. Жизнь подтверждает это. Только взмах маятника обычно дольше набирает высоту: либерализм сменяется социально-ориентированной экономикой, и наоборот, национализация — приватизацией и денационализацией, подъем — спадом, а потом оживлением (в соответствии с
фазами кризиса) и т. д. То же подтверждают и большие циклы
конъюнктуры Н. Кондратьева. Естественно, всякая закономерность
действует как тенденция и ее направление способно корректировать
деятельность людей, в противном случае было бы бесполезно искать пути улучшения жизни. Поэтому другие причины следует искать в действиях реформаторов.
Большую отрицательную роль сыграла их теоретическая несостоятельность, она проявилась, например, в непонимании самой сущности
18
реформирования, перехода к рынку, роли государства, отождествлении
рынка с эффективностью, с частной собственностью, частной собственности — с капитализмом и т. д.
Вся совокупность мер в социально-экономической сфере с
1992 г. определена как курс реформ. Но реформа — это средство изменения различных сфер общественной жизни, это прогрессивное
преобразование, нововведение в рамках существующей социальной
структуры, это совершенствование сложившегося экономического
порядка и переход к новому более эффективному порядку. Применительно1 к экономике реформирование включает, как минимум, меры,
адекватные общенациональным целям, условиям страны, обеспечивающие возможность хозяйствующим субъектам нормально финансировать поддержание своей жизнедеятельности и накопления за
счет собственных доходов. На практике в России реформы подменены демонтажом общественного строя, сломом прежней государственной машины управления, планово-распределительной системы.
Все свелось к переделу собственности и власти, в результате возник
хаос, при котором вопрос об эффективности производства отпадает
сам собой.
Направление реформирования обозначено как переход к рынку.
Но что такое рынок? Он вовсе не является всеохватывающей общественной системой. Рынок — это лишь форма связи между хозяйствующими субъектами, производителями и потребителями, продавцами и покупателями. И он присутствует во всяком обществе, где есть
разделение труда. А различаются виды рынка только в зависимости
от того, кто его организует: государство, банк или стихия (неорганизованный рынок). И объявлять о переходе к рынку — значит, ломиться в открытую дверь. К рынку нельзя перейти по какой-либо
программе или волевым методом. Для него условия созревают в самом производстве по мере развития производительных сил. Всякий
рынок эффективен при соответствии его формы и содержания.
Основополагающим условием перехода к рынку реформаторы
посчитали замену государственной собственности на частную. Но
рынок равнодушен к формам собственности на средства производства, в рыночных связях участвуют на равных государственные, коллективные предприятия, личные хозяйства. Более того, в развитых
обществах индивидуальная частная собственность на средства производства заменяется акционерной, корпоративной собственностью;
мало кто рискует иметь в собственности заводы, предпочитают символы собственности — акции, облигации и т. д.'.
1
Акционера не интересует собственность не только на«предприятие, но и на
производимый продукт, ему важнее конечный доход, т. е. источник дивиденда.
Доход зависит от эффективности управления, а не формы собственности на
предприятие.
19
Еще более абсурдно связывать становление капитализма в России со свободным рынком и частной собственностью. Капитал
стремится к монополии и ограничению свободного рынка, его интересует лишь прибыль, которую предприниматель может получить,
используя средства производства любой формы собственности или
на условиях аренды.
Самые крупные беды принесла недооценка роли государства,
особенно в России, занимающей особое геополитическое положение в мире. Государственный механизм в полной мере был использован лишь в целях дерегулирования прежней экономической системы, т.е. в целях разрушения. Либеральная идеология, утвердившаяся в органах власти, способствовала уходу государства из экономики, т.е. не позволяла ему решать созидательные задачи.
Кроме того, не учитывалось, что для успеха всяких преобразований необходимо не просто государство, а сильная государственная власть. Ведь рыночные отношения не затрагивают сферы, для
них несвойственные, а распространяются на экономику. Нерыночные отношения непосредственно, а рыночные — с помощью соответствующих рычагов регулируются государством. Государство обязано выполнять определенные функции, иначе оно не может существовать как государство, госрегулирование не может опуститься
ниже предела, за которым невозможным становится воспроизводственный процесс.
Так, экономическая система включает фазы производства, распределения, обмена, потребления, между которыми государство
поддерживает пропорциональность, связи, чтобы воспрепятствовать
стихийным процессам. Государство проводит инвестиционную,
промышленную политику, развивает предпринимательство, создает
режим максимального благоприятствования как бизнесу, так и потребителю, устанавливая единые для всех правила игры. Развитие
образования, науки, защита национальных интересов, окружающей
среды, человека невозможны без участия государства. Оно выступает гарантом стабильности, предотвращения социальных и других
антагонизмов. Воздействие на экономику и социальное развитие
государство осуществляет путем создания нормативно-правовых
актов, разработки и реализации программ перспективного развития,
контроля за соблюдением законодательства и с помощью других
рычагов. Если государственные регуляторы не действуют, то никакая модель развития реализована быть не может.
В России потребность в госрегулировании даже больше, чем в
других странах. Это обусловлено в частности тем, что жизненно
важные производства размещаются в крайне неблагоприятных природных условиях, что снижает их конкурентоспособность и требует
государственной поддержки. К этому теперь добавляется необходи-
20
мость устранения издержек переходного периода на основе: возврата в государственное распоряжение наиболее доходных отраслей и
объектов, ограничения произвола собственников и владельцев, отведения угрозы финансового банкротства, восстановления социальной справедливости.
В сложных, кризисных ситуациях государства прибегают практически к одним и тем же методам, которые весьма далеки от регуляторов свободного рынка. При этом положительных результатов
они достигают в условиях самых разнообразных, даже противоположных моделей развития.
Так, президент США Ф. Рузвельт применил чисто кейнсианские рецепты: планирование производства, увеличение бюджетных
расходов, расширение внутреннего рынка. За производителями закреплялись рынки сбыта, вводились контроль за крупными монополиями, общественные работы (строительство электростанций,
военных кораблей, дорог, жилья и т. д.), фермеры продавали продукцию по паритетным ценам, создавались инвестиционные банки
с отличным от коммерческих банков статусом и регулируемым государством процентом за кредит для инвестиций.
Были приняты также жесткие административные меры: введены
мораторий на действие конституции, чрезвычайное экономическое
положение; прекращен размен бумажных денег на золото (это увеличило инфляцию, что стимулировало в свою очередь производство); закрыты для государственной ревизии все банки страны; приостановлены обязательства по обслуживанию внутреннего и внешнего долга.
Л. Эрхард при восстановлении хозяйства послевоенной Германии был противником дирижирования предпринимательством, но
лишь при наличии твердой государственной хозяйственной политики, допускающей маневрирование средствами. Такая политика тоже
принесла успех: за 1949—1955 гг. производство в Германии выросло
в 3 раза.
В Японии государство сконцентрировало материальные и денежные ресурсы на развитие ключевых секторов промышленности, держит в руках валютные резервы, используя их для импорта передовых
технологий. Финансовый кризис (осень 1997 г.) разразился из-за
снижения спроса на товары, ухудшения финансового состояния банков. Страна с ним справилась благодаря наличию соответствующих
предпосылок. Золотовалютные резервы составляют около 200 млрд
долл., личные сбережения 9 трлн долл., большие суммы вложены в
облигации правительства США. Япония является вторым после
США вкладчиком МВФ (150 млрд долл.), но правительство не привлекает никакие иностранные займы, в том числе и у МВФ. Выпускаемые правительством облигации приобретают в основном оте-
21
чественные, а не иностранные инвесторы. Для выхода из кризиса
решено увеличить государственные расходы на 85 млрд долл. и направить на восстановление позиций банков 220 млрд долл.
В необходимости усиления государственного регулирования
экономики (после 10-летней анархии), казалось бы, никто не должен сомневаться. Но по-прежнему на первом месте не регулирование, а дерегулирование старой экономической системы: приватизация, отказ от поддержки перспективных направлений развития;
принимаются спорадически отдельные федеральные программы,
решающие частные задачи. Правительство мирится с инерционным
развитием, темп которого задается экспортом сырья, что еще более
увеличивает отставание России от развитых стран. Не может экономика находиться во власти стихийных сил, не управляться ни
государством, ни рынком. Недостаточно теперь кейнсианских, монетаристских или других методов даже в идеальном их исполнении.
Выход из системного кризиса требует разработки и реализации инновационной стратегии экономического роста, что невозможно без
усиления роли государства в экономике.
С началом рыночных реформ Правительство РФ по существу
отказалось от активной инвестиционной политики, регулирования
пропорций между фондами накопления и потребления, сделав
ставку на частные, в том числе и иностранные инвестиции, финансовый рынок. Однако из-за инфляции предприятия оказались опутанными неплатежами, лишились оборотных средств и источников
финансирования. Внутренний рынок с низкой платежеспособностью, задавленный иностранной конкуренцией, не дает импульсов
к расширению производства. В результате ушли в прошлое не только объемы капитальных вложений с длительными сроками окупаемости, но и сколько-нибудь значимые стройки (в основном завершаются объекты, начатые еще в конце 1980-х годов).
В настоящее время страна подчинена фактически сырьевой
стратегии, что предполагает опережающие темпы добычи и экспорта природных ресурсов. Экспортно-сырьевая стратегия притягательна в краткосрочном плане, так как служит источником получения твердой валюты. СССР вложил в добывающую промышленность огромные средства. Сейчас они проедаются, так как новые
вложения ограничены. Дешевое сырье позволяет получать много
валюты, однако источник долларов иссякнет вместе с исчерпаемостью благоустроенных месторождений. Следовательно, экспортносырьевая ориентация не имеет перспектив для России. Преимущества страны в части наличия мощной сырьевой базы, квалифицированной рабочей силы с большей пользой могут быть использованы
для развития внутреннего рынка.
22
В рамках стратегии преследования принимаются меры для роста
внутренних и привлекаемых извне инвестиций, приобретения высоких технологий. Государственное регулирование усиливается в
интересах накопления капитала, иностранной валюты. При обострении экономической ситуации применяются методы прямого административного вмешательства. При правильном применении такая стратегия эффективна, о чем свидетельствует опыт Японии,
Южной Кореи, Китая. В России возможность стратегии преследования во многом упущена, а расчет на иностранный капитал не оправдывается, он привлекается в незначительных масштабах и в основном в спекулятивный, а не реальный сектор1.
Стратегия всемерного использования собственного потенциала, достижений научно-технического прогресса (стратегия передовых рубежей) наиболее эффективна и перспективна для России.
Имеющиеся высокие технологии, наукоемкая продукция могут
еще дальше продвинуться на мировом рынке. Производство многих
видов товаров в России не может быть самым конкурентным в мире,
в том числе и по естественным причинам. Однако в этом нет никакой трагедии. Экономический рост на 90% обеспечивается за счет
внедрения в промышленность новых технологий и знаний, а не в
результате достижений в конкуренции на внешнем рынке. В 1986—
1990 гг. в металлургии, химической, текстильной, пищевой отраслях
промышленности был создан производственный аппарат на современном импортном оборудовании, он не устарел, используется лишь
на 30—90% и тоже может стать источником экономического роста.
Надо лишь отказаться от догмы об особой роли сырьевого сектора и
обратить большее внимание на обрабатывающую промышленность.
Реализация стратегии использования собственного потенциала
представляет собой планомерный процесс организации производства и распределения общественного продукта с государственным регулированием. В настоящее время на первый план выступают задачи обеспечения режима расширенного воспроизводства, устранения
структурных диспропорций, поддержка базовых отраслей, повышение занятости населения. Требуются концентрация материальных и
финансовых ресурсов на приоритетных направлениях развития отраслей, территорий, поддержка частного предпринимательства там,
где это способствует росту благосостояния людей.
1
Почти 2/3 зарубежных инвестиций задействованы на фондовом рынке и в отраслях, где не создается новая стоимость, на долгосрочные инвестиции в оси овной капитал приходится 3% общей их суммы. Угроза продажи нерезидентами
венных бумаг создает постоянное давление на рубль. Иностранцы, вкладывая в
уставные капиталы, получают контроль над финансами предприятий и огромные доходы, а предприятия остаются нерентабельными.
23
Инвестиции должны направляться в отрасли, способствующие
расширению внутреннего рынка. Наиболее инвестиционной сферой
были и будут природные ресурсы, особенно ресурсы недр, рудные и
нерудные месторождения. Например, спрос ТЭКа на оборудование
инициирует рост потребности в металле, т. е. одно звено дает толчок
развитию других звеньев. В то же время закупки машин и оборудования за рубежом чреваты усилением спада в машиностроении, хотя и
нельзя навязывать изделия лишь потому, что они сделаны в России.
По приоритетности государственной поддержки выделяются три
группы отраслей.
1. Конкурентоспособные на внутреннем и внешнем рынках.
2. Конкурентоспособные на внутреннем рынке и могущие с него вытеснить импортную продукцию (тяжелое транспортное машиностроение, автостроение, пищевая промышленность).
3. Неперспективные, подлежащие перепрофилированию.
Особый подход сохраняется по отношению к оборонным предприятиям, так как в них сосредоточены высокие технологии, финансируемые прежде через военные заказы.
Стало очевидным, что открытая конкуренция внешнего мира
губительна для отечественного производства и без поддержки импортозамещающих отраслей, которые могут дать отдачу уже сейчас,
необойтись (при одновременном смелом свертывании бесперспективного производства).
Для экономического роста и финансового оздоровления предприятий необходима низкая цена кредита, Поэтому все звенья финансовой инфраструктуры (банки, фондовый рынок, цены, бюджет,
внебюджетные фонды, валютное регулирование, страхование)
должны быть связаны в единый механизм, оживляющий инвестиционную и промышленную политику, понижающий инфляцию и
бюджетный дефицит1.
Западные эксперты в 1997 г. отмечали в России благоприятные
условия для экономического роста (низкая инфляция, устойчиво
активное сальдо торгового баланса, приток западного капитала на
фондовый рынок, приводящий к снижению процентных ставок) и
прогнозировали к 2000 г. темпы прироста ВВП 5—6%, а продукции промышленности 7—8%. Экспертный институт Российского
союза промышленников и предпринимателей предусматривал на
1998 г. три варианта развития: оптимистический, реалистический,
пессимистический с годовым уровнем инфляции: 6—9%, 11—12,
18—25% соответственно.
1
По мировым стандартам для экономического роста необходимы основные
макроэкономические условия: инфляция — не более 5—8% в год, бюджетный
дефицит — не более 2% ВВП.
24
Финансовый кризис превзошел даже самые пессимистические
прогнозы (инфляция в 1998 г. составила около 100%). Однако девальвация рубля, хотя и отразилась на платежеспособном спросе
населения, одновременно резко понизила конкурентоспособность
импортной продукции и открыла благоприятные перспективы перед отечественным производством. В дополнение должны быть
приняты меры по увеличению доходов населения хотя бы по линии
оплаты труда в бюджетной сфере, введения потребительского кредита, а также доходов предприятий.
Опыт реформирования по рыночным схемам убедительно доказал, что возрождение экономики невозможно без общенационального планирования и прогнозирования, программно-целевого регулирования, установления понятных и предсказуемых норм хозяйствования на 5—10 лет. Государственное планирование является неотъемлемым элементом экономического механизма современных
развитых экономик.
1.3. Прогнозирование и планирование
kak функции государства и хозяйствующих
субъектов
Для человека характерны постоянное стремление заглянуть в будущее, неуемная тяга узнать, что день грядущий готовит. Это обусловлено тем, что жизнь и деятельность всегда связаны с выбором решения, действия из многих возможных. А правильный выбор нельзя сделать, не предвидя всех его желательных и нежелательных последствий,
не соотнося ожидания с изменяющейся информацией. Постоянное
видение перспективы позволяет своевременно обнаруживать риски и
принимать меры во избежание отрицательных результатов1.
Поэтому прогнозирование принимает беспрецедентные масштабы.
Сознательно или подсознательно любой человек прогнозирует последствия своих действий, решений, формулирует суждение о будущем, о
будущих ситуациях, строит модель будущего. Роль прогнозирования
неизменно возрастает в связи с ускорением научно-технического прогресса, усложнением задач управления, усилением неопределенности,
вызванной переходом к рынку. В управлении производством прогнозирование является первоосновой, так как всякое управленческое ре1
Нобелевская премия по экономике в 1995 г. присуждена Р. Лукасу-младшему
(США) за разработку и применение гипотезы рациональных ожиданий, признаваемых ключевым компонентом экономических отношений. Найденный метод
позволяет находить эффективные оценки предполагаемых решений.
25
шение имеет прогнозную, или плановую, направленность. Прогноз
вскрывает неопределенности в системе, обосновывает факторы, при
которых достигаются поставленные цели.
Прогнозирование как понятие означает предвидение, опережающее
отображение действительности. По характеру, тесноте связи с объектом
прогноз находится между гипотезой и планом. Гипотеза служит научным предвидением на уровне общей теории, закономерности. Теория
питает прогноз, но он более определен и достоверен, имеет и качественные и количественные параметры. Прогнозирование можно считать и стадией планирования, так как оно характеризует контуры
будущего, без чего нельзя разработать программу действий.
Вместе с тем прогноз вероятностен и многовариантен, что обусловлено наличием неопределенностей в отображаемой им будущей
действительности. С момента прогноза (принятия решения) до завершения прогнозируемого периода меняется среда, происходят
изменения по различным возможным направлениям. Не определяя
параметры развития с достаточной точностью, прогноз раскрывает
альтернативы, положительные и отрицательные тенденции, противоречия и намечает условия, при которых обеспечивается решение
поставленных задач. Оно может иметь несколько вариантов в зависимости от вероятностного воздействия различных факторов.
В случае, когда имеется несколько путей реализации замысла,
разрабатываются сценарии возможного развития. Сценарий — это
описание будущего, составленное с учетом правдоподобных положений; он разрабатывается для определенной совокупности условий будущего развития. Необходимость составления сценариев заложена в вероятностном, вариантном развитии. Прогноз обычно
имеет несколько сценариев, в том числе оптимистический, пессимистический, оптимально-реалистический.
Сценарий устанавливает логическую последовательность событий, механизм вырастания из существующей ситуации будущего.
Сценарий разрабатывается функционально-логическим методом,
имеет системный характер и выявляет факторы, позволяющие достичь поставленные цели.
Научное прогнозирование опирается на познанные объективные закономерности, логику, качественную информацию, математические методы. Оно коренным образом отличается от предсказаний, базирующихся на ясновидении, интуиции, имеющих эвристический характер, или на астрологии и разных способах гадания.
Современная наука не отрицает способность творческого видения
будущего как природного дара. Ясновидение рассматривается в качестве сверхчувственного восприятия, экстрасенсорной способности человека получать информацию.
Ясновидцы действуют на основе своей обостренной интуиции или
обладая особыми талантами в экстрасенсорике; они не владеют ника-
26
кой методикой кроме искусства впадать в транс, прорицать, облекая
свои туманные видения и предчувствия в ясные образы и тексты.
В Древней Греции большой известностью пользовался дельфийский оракул, который предсказывал на основе ясновидения, астрологии. Процесс предсказания включал несколько стадий. Ясновидящий на вопрос клиента давал ответ в иносказательной форме.
Жрецы расшифровывали иносказания оракула и записывали ответ,
давая первое толкование словам ясновидящего. Затем черновой вариант предсказания направлялся в совет старейшин. Совет окончательный текст предсказания передавал клиенту в виде таблички с
ответом.
Популярной остается также футурология. Футурологи рассматривают будущее как величину, которая меняется в зависимости
от принимаемых людьми решений. И следовательно, можно воздействовать на свое будущее, принимать такие решения, которые
направят развитие событий в желаемое русло. Они предсказывают
на основе рациональной системы анализа, логически обоснованного метода, хотя и не выходят за рамки линейной экстраполяции
выявленных тенденций. Многие полагаются на предсказания футурологов при планировании жизни, деловой карьеры, бизнеса. На
основе ясновидения и футурологии строят свои предвидения пророки (проповедники). Пророчества, как правило, носят мистический характер, так как в чистом виде они отличаются от суждений
на основе анализа исторических фактов. Это, однако, не исключает
того, что пророчества могут сбываться.
Так, М. Нострадамус (1503—1566 гг.) составил набор универсальных сценариев на многие случаи исторических драм. Его
книга пророчеств (более 900 предсказаний) прилагается к разным эпохам и получает нередко подтверждение событиями.
Определенные лица обязаны быть «пророками» по должности:
руководители государств, политические деятели и др. Президенты,
парламентарии, их советники должны предвидеть ситуации, используя любые методы, иначе потеряют доверие. Пророчества становятся частью политической борьбы; каждый политик предсказывает торжество своей линии, объявляет ее единственно возможной
или спасительной.
Пророчества политических лидеров могут сбываться как независимо от их деятельности, так и в результате предпринимаемых ими активных действий. Так, сбылись пророчества:
• И.Н. Дурново — о том, что участие России в Первой мировой войне завершится падением самодержавия и приходом к
власти социалистов;
• Г.В. Плеханова — о том, что победа линии В.И. Ленина в
РСДРП приведет к диктатуре;
27
•
А.Д. Сахарова — о конвергенции капитализма и социализма.
Чтобы обеспечить сбываемость пророчеств, политические лидеры направляют своих сторонников по пути наиболее вероятного
развития, достижения желаемой цели. В результате пророчества
сбываются, история каждый раз получает нужное направление, а
авторитет лидера повышается.
Астрология в последнее время стала опираться на более надежную информацию. Так, методика прогнозирования русской астрологической школы основывается на результатах научных экспериментов, анализе гороскопов тысяч людей в течение 20 лет, расчетах
ежедневного энергетического влияния Солнца, Луны и планет Солнечной системы. Прогнозируются благоприятные и неблагоприятные дни, периоды с обнародованием результатов в средствах массовой информации.
Социально-экономическое прогнозирование является способом
предвидения общественной системы с учетом закономерностей ее
развития, перспектив эффективного вложения капитала. Социально-экономические прогнозы выражают количественные и качественные изменения, связанные с оценкой объемов производства,
стоимостных макроэкономических показателей, спроса и предложения, трудовых отношений, структуры доходов и расходов. Они
включают показатели развития макроэкономической ситуации, научно-технического прогресса, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, внешнеэкономической деятельности, экологической обстановки, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Социально-экономическое прогнозирование является функцией
государства. Закон трактует государственное прогнозирование как систему научно обоснованных представлений о направлениях социальноэкономического развития России, основанных на законах рыночного
хозяйствования1. Таким образом, закон связывает прогнозирование с
рынком. Это означает, что государственные предприятия строят свои
взаимоотношения с государством как собственником на основе утверждаемых плановых показателей, а с предприятиями и организациями
негосударственной собственности — на принципах рыночного хозяйствования и в этой части на них тоже распространяется порядок государственного прогнозирования.
В процессе реформирования общегосударственное планирование
по существу было заменено прогнозированием. Вместо государственного плана социально-экономического развития страны стал еже-
1
Закон «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г., № 115-ФЗ.
28
1
годно разрабатываться прогноз социально-экономического развития .
Результаты государственного прогнозирования используются при
принятии органами законодательной и исполнительной власти конкретных решений в области социально-экономической политики.
Сущность планомерности в том, что люди сознательно определяют
цели своих действий и соизмеряют их с возможностями, ресурсами.
Планомерность свойственна каждому трудовому акту. При этом план
как категория имеет несколько значений: замысел, проект, порядок
работы, выполнение программы, система заданий. Во всех случаях он
обычно отражает принятие хозяйственных и других решений и фиксирует потребность в ресурсах, объемы финансирования, сроки реализации мероприятий, исполнителей, гарантии ответственности за невыполнение. По существу план — это надлежаще оформленное управленческое решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных событий, пути и средства достижения цели.
План выражает наиболее оптимальный вариант развития, ориентирует на получение заранее известного результата, он — руководство к действию и обязателен для выполнения, но не любой ценой,
а при наличии всех необходимых ресурсов. При этом самим планом
решается, какие риски невыполнения принимать во внимание, а от
каких абстрагироваться.
Различают планы стратегические, перспективные, текущие, оперативные. Главной задачей стратегического планирования является
обеспечение высокой эффективности, конкурентоспособности в будущем на основе реализации долгосрочных программ. Стратегический
план направлен на предвидение перспективы, поддержание соответствия между целями и возможностями, адаптацию к внешней среде, оптимальное распределение ресурсов. Перспективные планы включают
технико-экономические расчеты возможностей, направления развития
с учетом внедрения новых технологий, рационального использования
ресурсов. Текущее планирование предусматривает определение и
обоснование конкретных направлений деятельности, источников финансирования, ожидаемых результатов на период до 1 года.
Процесс планирования состоит из ряда звеньев, образующих
единую цепь. Наличие всех звеньев, начиная от замысла, повышает
реалистичность плана, сводит к минимуму непредвиденные обстоятельства. На каждом этапе, в каждом звене различны степень детали^
зации замысла, увязка его с конкретными условиями объекта планирования, набор параметров, характеризующих количественно и качественно показатели плана. Некоторые звенья могут быть самостоятельными решениями, отражающими представление о будущем.
' Отказ от государственного планирования был предусмотрен в Положении о
Министерстве экономики РФ (в наст. вр. Минэкономразвития России), утвержденном Правительством РФ.
29
План базируется на концепции, идеологии и стратегии развития.
Концепция содержит систему понятий и представлений для трактовки
явлений, их понимания. Концепция социально-экономического развития выражает представление о целях и приоритетах политики государства, средствах ее реализации, конкретизирует варианты развития.
При разработке перспектив развития страны в соответствии с Указом
Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 необходимо учитывать положения Концепции перехода России к устойчивому развитию.
Концептуальные проработки переводятся в организационный
план путем выбора и обоснования стратегии, которая предполагает
постановку целей, поиск средств для реализации планируемых мероприятий в соотношении с предполагаемыми результатами, формирование необходимых структур.
Разрабатываемые целевые комплексные и другие программы
1
по статусу приравниваются к плану . Программа содержит анализ
положения дел в увязке с намечаемыми перспективами, постановку целей, стоящих за ними проблем, принципы и ориентиры деятельности, последовательность и механизм проведения работ. Она
не фиксирует жестко объемы финансирования, что придает ей
гибкость. Программа неотделима от разработчиков, т. е. не разрабатывается по заказу. Программа социально-экономического развития страны включает целевые ориентиры и планируемые государством пути и средства их достижения.
От планирования отличается проектирование, обеспечивающее создание конкретных образцов будущего. Проект является
решением относительно мероприятия, изделия, необходимого для
реализации соответствующего аспекта программы.
Он разрабатывается по заказу исполнителя с привязкой к местным конкретным условиям и не вправе изменять постановку и порядок решения проблемы. Выполнение проекта обязательно, этому
ничто не должно мешать, кроме форс-мажорных обстоятельств (которые могут преодолеваться страхованием и др.). Управление проектами выделяется в специфический вид деятельности.
Проекты могут быть глобальными, национальными, локальными. Основной формой планирования национального и локального
экономического роста являются инвестиционные проекты.
В проектах участвуют предприятия любых форм собственности.
Государственные проекты включаются в программы, финансируемые из бюджета. Проекты, реализуемые частными фирмами, служат
для них видом плана, дополняемого бизнес-планом или ТЭО.
Социально-экономическое
планирование является видом
управленческой деятельности, направленной на обоснование меро1
В узком смысле слова программа представляет собой установление основных
положений, последовательность и координацию мер по реализации планов.
30
приятии, обеспечивающих достижение поставленных целей. Оно
выступает функцией собственника, производителя или уполномоченного ими лица, обусловлено потребностями интеграции, углубляющегося разделения труда и не зависит от формы собственности
или хозяйствования. Всякий целенаправленный процесс развития
производительных сил и производственных отношений требует
планирования и предвидения последствий.
Необходимость государственного социально-экономического планирования заключается в том, что:
• глобальные проблемы (экология, истощение ресурсов) можно решать лишь в рамках долгосрочной перспективы в общенациональном масштабе;
• объективно повышается доля общественного (коллективного) потребления, которое можно эффективно регулировать
лишь с помощью государства;
• рынок не способен обеспечить макроэкономическую сбалансированность и устойчивость;
• без планирования невозможно повышение эффективности
экономики в масштабе общества;
• отсутствие планирования как функции управления равнозначно анархии.
Содержание социально-экономического планирования заключается
в обосновании конкретных достижимых целей и приоритетов развития,
выявлении материальных, трудовых и финансовых возможностей реализации разрабатываемых программ. С формированием рыночных отношений, укреплением договорных связей между хозяйствующими субъектами объектами государственного планирования становятся лишь
наиболее общественно значимые и структуроопределяющие сферы, отрасли, функции, регионы. Повышается роль стоимостных показателей,
финансовых нормативов вместо количественных заданий.
Социально-экономическое планирование в масштабе общества
и регионов осуществляют органы государственного управления и
местного самоуправления. Функции и объекты планирования разграничены в соответствии с предметами ведения между центральными (федеральными), региональными (субъектов РФ), муниципальными органами и хозяйствующими субъектами. При этом первичной по отношению к плановым решениям выступает социально-экономическая политика государства. Предприятия самостоятельно планируют производство, ориентируясь на устанавливаемые
государством экономические, социальные и другие нормативы и
регуляторы (налоги, экологические требованид и т. д.).
В России (СССР) накоплен уникальный опыт государственного
планирования социально-экономического развития, который и ныне
i 'не потерял своего значения. Планирование базировалось на принци-
31
пах директивности, сочетания пропорциональности и выделения основного звена (приоритетов), интересов государства и предприятий,
комплексности. Они сыграли свою положительную роль в соответствующих условиях. При переходе к рынку одни принципы перестали
действовать, другие подверглись модификации, а третьи пробивают
себе дорогу, отражая специфику иных экономических условий. Наибольшую актуальность приобрел принцип директивного плана.
Реформаторы ликвидировали общегосударственную плановую
систему в основном из-за присущей ей директивности планов.
В 1996 г. было объявлено о решении всех задач перехода от плановой к рыночной экономике и всякое движение в сторону государственного регулирования стало расцениваться как возврат к старому.
В результате в обществе все более углубляется противоречие между
планомерностью на предприятиях и анархией в масштабе страны.
Даже с философских позиций неразумно отбрасывать прежнюю
систему государственного планирования: новое не появляется на
пустом месте, а созревает в недрах старого и не отрицает его полностью, базируется на нем, долго сохраняя родимые пятна. Кроме
того, сужение масштабов государственного сектора не приводит
автоматически в действие регуляторы рынка. Допущение рыночных
начал не является свидетельством их превосходства над плановыми
рычагами, а есть средство нейтрализации их недостатков с помощью экономической демократии. И планирование вовсе не исчерпывается заданиями, директивности которых так опасаются. Главное в планировании — это определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности, отраслевой и территориальной взаимоувязки. Глубочайшее заблуждение состоит в том, что
альтернативой плану является рынок, а не хаос.
Между тем МВФ рекомендовал ликвидацию плановых органов
и дерегулирование экономики с целью содействия возникновению
рынков. Однако рынки сами собой не возникают, их надо формировать, а для этого создавать крупную торговлю, промышленные
банки, которые устанавливают связи между производителями и покупателями. В прежней экономической системе эти связи поддерживали плановые органы, благодаря чему функционировал рынок
на базе государственной собственности на средства производства.
Реформы реальных предпосылок для рынка не создали. Наоборот,
под давлением внешней конкуренции рухнул даже унаследованный
1
от СССР рынок , а трансформация плановой экономики в рыночную обернулась гигантским уничтожением хозяйственных ценностей
вместо ожидаемого прироста. При этом масштабы реального разрушения затушевываются кредитами. Характерно, что никакие рынки
1
Свободный доступ иностранных фирм (товаров и капиталов) на внутренний
рынок России также является одним из условий кредитования МВФ.
32
не появились и в других странах, вставших на путь либеральных реформ
после смены социалистической ориентации1.
Еще раз подтвердился вывод английских классиков о том, что
преследование собственной выгоды, коль скоро оно не введено в
определенное русло соответствующими институтами, гарантирует
только одно — хаос. Поэтому не может быть дилеммы «план или
рынок»; план используется в пределах необходимого, а рынок —
возможного. России нужно и то и другое, чтобы в едином механизме соединить положительные элементы и плановой и рыночной
систем регулирования.
С иных позиций теперь следует подходить и к понятию директивности планов. Директивность должна жестко поддерживаться на всех
направлениях развития, связанных с бюджетным финансированием.
Статус директивности поэтому сохраняет основной финансовый план —
государственный бюджет. В условиях полной самостоятельности экономических агентов не возникает директивных отношений между государством и товаропроизводителями. Однако план каждого хозяйствующего субъекта является полностью директивным решением, принятым собственником или уполномоченным им органом (лицом), в
части целей, направлений, действий, сроков, ресурсов, исполнения.
Таким образом, принцип директивности действует в полной мере, так
как альтернативой ему может быть только необязательность, отсутствие производственной дисциплины, анархия. Но директивы не обязательно поступают из центрального планового органа.
Капитал, особенно крупный, не менее заинтересован в сотрудничестве с государством на плановых началах, так как государство
обеспечивает развитие производственной и социальной инфраструктуры, ограничивает негативные стороны рынка, помогает в продвижении продукции на мировой рынок. Сейчас около 70 ведущих компаний производят почти 50% промышленной продукции, а на
200 предприятий и корпораций приходится более 60% промышленной продукции. Это создает предпосылки для согласования намерений государства и лидеров экономики по перспективам развития и
по тактике реформ в рамках общенационального плана.
Развитие электроники, информатики, вычислительной техники
делает возможным планомерное регулирование экономики без административных ограничений хозяйственной деятельности субъектов рынка. Оперативно собирается и обрабатывается огромная масса информации, рассчитываются и учитываются размеры и структура производства и рынка в национальных и международных масштабах, становится возможным быстро принимать решения, реагируя на изменения рыночной конъюнктуры. Хотя элементы стихий1
Например, на бывшей территории ГДР несмотря на мощные вливания производство снизилось на 25%, что было занесено в Книгу рекордов Гиннесса.
2 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
33
ности остаются, но рынок перестает быть непредсказуемым, при
кризисах производство редко опускается ниже достигнутого ранее
уровня, снижаются лишь темпы прироста.
Разрабатываемые ежегодно прогнозы социально-экономического
развития РФ не могут заменить необходимость общегосударственного планирования. Прогноз и план — далеко не одно и то же, хотя
между ними есть общее.
Прогноз констатирует вероятность события, явления. Прогнозирование позволяет выявить состояние среды, вероятность достижения целей в условиях неопределенности. Прогноз в большей степени
имеет информационный характер, не содержит обязательных показателей, никому не адресуется, не предполагает принятие обязательных
решений, действий или ответственности за их осуществление.
План отражает сугубо определенные, детерминированные условия. Планирование имеет функциональный характер; ему предшествует обоснование целей, выделяемых ресурсов, разработка исходных нормативов, точных норм. План имеет не познавательное или
рекомендательное, а обязательное, директивное значение. В отличие от прогноза то, что планируется, должно быть выполнено.
Футуролог И. Бестужев-Лада квалифицирует прогнозирование и
планирование как предсказание и предуказание. Предсказание — это
характеристика возможных или желательных состояний, аспектов будущего, а предуказание — программирование, проектирование на основе принятия решений по проблемам, выявленным на стадии предсказания, и учет всех отрицательных аспектов развития будущего.
В настоящее время России нужна совместная целенаправленная деятельность государственных и общественных институтов, законодательньк
и исполнительных органов власти с разделением полномочий по антикризисному управлению между центральными, региональными и местными органами. Таким объединяющим началом может быть лишь общенациональный план социально-экономического развития страны.
Ответьте на Вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Рассмотрите рыночную экономическую систему.
Дайте понятие прогноза.
Дайте понятие плана.
Какие функции принадлежат государству в условиях рыночной
экономики?
Назовите основные научные школы государственного регулирования экономики.
Каковы издержки трансформации плановой экономики в рыночную?
Расскажите об опыте планирования за рубежом.
Охарактеризуйте возможные стратегии развития экономики России.
2
2.1.
Методы прогнозирования
и планирования
Классификация
прознозов
и
планов
В соответствии с установленным порядком в Российской Федерации
разрабатываются государственные прогнозы и программы социально-экономического развития. Прогнозы социально-экономического развития отражают демографические, научно-технические, экологические, экономические, социальные, а также отраслевые, региональные и другие параметры общественно значимых сфер деятельности.
Прогнозы имеют макроэкономический, отраслевой, ведомственный, территориальный разрезы и разрабатываются в целом по
России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
В раздел прогноза социально-экономического развития России
«Проектировки развития государственного сектора экономики»
включаются показатели по:
• государственным унитарным предприятиям;
• государственным учреждениям;
• хозяйственным обществам с долей государственной собственности (федеральной и субъектов РФ), превышающей 50% уставного капитала.
Госкомстат России отражает принадлежность организаций к государственному сектору экономики в Едином государственном регистре предприятий и организаций для проведения статистического
наблюдения. Минэкономразвития России разрабатывает систему показателей, характеризующих деятельность госсектора экономики.
Предусматривается ежегодно разрабатывать прогнозы приватизации в соответствующих отраслях экономики с перечнем государственных предприятий, подлежащих приватизации; внутренних и
внешних инвестиций за счет средств, получаемых от приватизации;
изменения платежного баланса при увеличении выручки от приватизации.
Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах на долгосрочную, среднесрочную и
краткосрочную перспективы.
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную
перспективу разрабатывается на 5—10 и более 10 лет. Он необходим
35
в первую очередь при реализации крупных дорогостоящих проектов, когда ошибки в масштабах строительства, сроках, окупаемости
могут очень дорого обходиться для общества. В основу долгосрочного прогноза закладываются тенденции развития науки, техники,
ожидаемые прорывы в научно-техническом прогрессе.
Согласно волновой теории общественного развития (Л. Гумилев,
Н. Кондратьев, А. Чижевский) изменения экономического, социального и политического состояния общества находятся во многом
во власти естественного развития, подчинены естественным ритмам. Но обществу посильны гармонизация социальных процессов,
минимизация материальных и духовных потерь эволюции, что и
предусматривается при долгосрочном планировании.
Данные прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке концепции
социально-экономического развития, прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную
перспективу разрабатывается на период от 3 до 5 лет и ежегодно
корректируется. Исходной основой разработки является концепция
социально-экономического развития на среднесрочную перспективу, содержащаяся в первом после вступления в должность Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В разделе послания, посвященном концепции, характеризуется состояние экономики, формулируются и обосновываются стратегические цели и
приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся целевые макроэкономические показатели развития России на среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежит опубликованию.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную
перспективу разрабатывается ежегодно. Задачи на предстоящий год
определяются в ежегодном послании Президента РФ Федеральному
Собранию. В нем также анализируется выполнение программы социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Итоги
социально-экономического развития за предшествующий год представляются Правительством РФ Федеральному Собранию и подлежат
опубликованию.
Краткосрочный прогноз социально-экономического развития
включает разделы:
• Основные показатели социально-экономического развития
России и субъектов РФ;
• Социальное развитие;
• Развитие науки;
36
•
Формирование и расходование средств внебюджетных и целевых бюджетных фондов;
• Приватизация;
• Платежный баланс;
• Развитие фондового рынка;
• Консолидированный бюджет;
• Динамика производства и потребления.
Разрабатываются также прогнозы социально-экономического
развития на квартал. Для этого Госкомстат России представляет в
Минэкономразвития итоги развития РФ за 2 месяца и оценку развития за предыдущий квартал. Минфин России представляет в Минэкономразвития России прогноз финансовых показателей на предстоящий квартал и итоги выполнения бюджета за прошедший
квартал. Минэкономразвития России ожидаемые показатели развития за истекший квартал и варианты прогноза на будущий квартал
представляет на рассмотрение в Правительство РФ.
Государственные прогнозы используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных мер
в области социально-экономической политики. При наличии прогноза решения принимаются не только как реакция на текущие события, но и с учетом ясного представления о его последствиях.
Всякое решение принимается в зависимости от его важности и точности прогнозов. Одно решение можно принять при небольшой
вероятности осуществления прогноза, а другое — наиболее важное —
нельзя и при вероятности 90%.
Выводы прогнозов необходимы и в качестве рекомендаций при
разработке программ, концепций, планов как объективно возможных
вариантов развития при заданных социально-экономических целях.
Предприятиям прогноз позволяет заблаговременно принять меры по
предотвращению нежелательных результатов, например банкротства.
Планирование подразделяется на директивное, индикативное,
договорное и предпринимательское.
Директивное планирование осуществляется посредством установления адресных заданий и распределения необходимых для их выполнения ресурсов среди исполнителей плана. В условиях монополии государственной собственности на основные средства производства планирование распространяется на все стороны жизнедеятельности общества. Основными рычагами директивного планирования являются бюджетное финансирование, лимиты капитальных
вложений, фонды материально-технических ресурсов, государственные заказы.
В разработке показателей директивного плана его исполнители
играют не главную роль. Основные разработчики плана берут на
себя обязательства по материально-техническому обеспечению вы37
полнения плановых показателей. Это положение оказывается уязвимым местом в директивном планировании, доведение планов часто не подкрепляется выделением под них необходимых ресурсов, что
превращает в таком случае, план в бремя, разновидность налога.
В условиях многообразия форм собственности элементы директивного планирования сохраняются в рамках государственного сектора и бюджетного финансирования в таких плановых документах,
как поставки продукции для федеральных Государственных нужд;
развитие государственного сектора экономики; федеральные программы, принятые к финансированию из федерального бюджета;
федеральный бюджет.
Переход от директивного планирования к другим его формам предполагает прежде всего устранение противоречивости интересов между
разработчиками и исполнителями планов. Планы перестают доводиться
в виде заданий и разрабатываются самими их исполнителями.
Индикативное планирование является способом вовлечения самостоятельных субъектов рынка на паритетных началах с государством в разработку и реализацию программ развития. Оно базируется на использовании экономических рычагов воздействия на товаропроизводителей, покупателей, рынок в целом и позволяет гармонизировать интересы государства и частного капитала.
Индикативный план опирается на два начала. С одной стороны,
он представляет собой ориентирующую информацию для разработки
программ или отдельных показателей. Здесь он носит рекомендательный характер: показатели используются в качестве индикаторов
при принятии решений о стратегии или экономическом поведении.
С другой стороны, для вошедших в орбиту индикативного плана хозяйствующих субъектов его показатели являются обязательными, так
как их невыполнение делает невозможным решение поставленных
планом задач.
Индикативные планы опираются на приоритеты, одни из которых предопределяются государственной социально-экономической
политикой (энергетика, авиация, космическая техника), другие выявляются в процессе планирования. Под обоснованные приоритеты
разрабатываются соответствующие механизмы стимулирования; по
крупным, имеющим национальное значение проектам заключаются
инвестиционные соглашения, реализуемые с помощью консолидированных действий государства и частного капитала в рамках среднесрочных программ.
При индикативном планировании предприятия направляют координирующему органу (им может выступать орган исполнительной
власти) свои предложения о возможной продаже (поставке) продукции. Если они принимаются, то это налагает соответствующие
обязательства на обе стороны: а) координирующий орган включает
объемы в систему реализации и стимулирования; б) предприятие
38
становится обязанным выполнить полученный заказ. Аналогичный
порядок действовал при директивном планировании в форме сочетания плана сверху и снизу, разница лишь в том, что теперь план
предприятию не доводится в обязательном порядке, а принимается
им добровольно.
Примером индикативного плана может служит постановление
Правительства РФ от 29 декабря 1998 г. № 1579 «О неотложных
мерах по повышению эффективности птицеводства». Правительство
РФ, приняло предложение Минсельхозпрода РФ, Минэкономики
РФ1, ОАО «Птицепром», согласованное с органами исполнительной
власти субъектов РФ и руководителями птицеводческих предприятий, об увеличении в 1999 г. производства мяса птицы на 250 тыс. т
и яиц — на 2,5 млрд шт. Органы исполнительной власти субъектов
РФ и местного самоуправления организовали производство специальных кормов для птицы в объеме 8,5 млн т, используя и сырьевые ресурсы, получаемые по товарному кредиту из США и в виде
помощи из стран ЕС. Правительство установило минимальные
ввозные пошлины на корма, премиксы, ветпрепараты, используемые в птицеводстве, и временные специальные пошлины на мясо и
пищевые субпродукты домашней птицы в качестве защитной меры
и поддержки отечественного птицеводства с учетом складывающегося рынка этой продукции и соотношения цен на отечественную и
импортную продукцию.
Договорное планирование регулирует коммерческие отношения
субъектов рынка, которые строятся на добровольной и взаимовыгодной основе между предприятиями, объединениями, банками, органами власти и управления. Договорные отношения формируют устойчивые производственно-экономические связи, взаимные обязательства, условия их выполнения и создают гарантирующий хозяйственный механизм поддержания планомерности в условиях рынка.
Договорные планы реализуются в виде соглашений, контрактов
о поставках, системы участия и других формах. Для обеспечения
договорного планирования служат соответствующие экономические
и правовые предпосылки: законодательные нормы, независимая
судебная система и др.
Так, отношения, возникающие в процессе поиска, разведки,
добычи минерального сырья, распределения произведенной продукции, ее транспортировки, обработки, хранения, реализации регулируются соглашением о разделе продукции. Сторонами соглашения являются Российская Федерация, от имени ее выступают
Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на
территории которого расположен представленный в пользование
1
В настоящее время Минсельхоз России, Минэкономразвития России соответственно.
39
участок недр, и инвесторы — граждане и юридические лица, в том
числе иностранные.
Инвестиционные соглашения заключаются в интересах привлечения иностранных инвестиций в отрасли материального производства.
Сторонами инвестиционного соглашения являются Министерство
экономического развития и торговли РФ и иностранные компании,
сделавшие необходимый вклад в уставный капитал российского предприятия (не менее 10 млн долл.) и осуществляющие прямые капиталовложения в РФ (не менее 100 млн долл.). Минэкономразвития России
оказывает иностранному инвестору необходимое содействие для реализации инвестиционного соглашения.
Предпринимательским планированием является функция предприятий, фирм, всех субъектов производственно-хозяйственной и финансовой деятельности, направленная на обоснование и выбор путей эффективного развития. Основу его составляют внутрифирменные планы
различной срочности, призванные решать оперативные, текущие и
стратегические задачи.
Сущность планирования составляет разработка соответствующих
показателей, отражающих содержание социально-экономических
процессов. Показатели плана подразделяются на утверждаемые и
расчетные; количественные и качественные; абсолютные и относительные; натуральные и стоимостные. Подавляющая часть показателей является расчетными. Утверждаемые показатели выступают в
виде нормативов (образования фондов, платежей, денежных средств),
лимитов (допустимых предельных величин, потребления ресурсов и
др.) и объемов бюджетного финансирования.
Стоимостные показатели характеризуют темпы роста, пропорции,
структуру общественного производства, валовой внутренний продукт,
национальный доход, объем продукции по отраслям, инвестиции,
розничный товарооборот, прибыль, экспорт, импорт и др.
Эффективность использования ресурсов планируется с помощью относительных показателей производительности труда, фондоотдачи, материалоемкости, освоения производственных мощностей,
доходности, себестоимости, рентабельности.
На предприятиях в планах разрабатываются следующие основные показатели:
• темпы роста товарной продукции;
• производство основных видов продукции в натуральном
выражении, включая изделия новой техники и продукции
для экспорта;
• объем реализации продукции;
• основные задания научно-технических программ по разработке, освоению и внедрению новой техники;
• удельный вес продукции высшей категории качества в общем объеме производства;
40
• производительность труда;
• затраты на 1 тыс. руб. продукции;
• прибыль;
• ввод в действие основных фондов.
Наиболее важные, имеющие общенациональное значение прогнозные и плановые документы утверждаются Федеральным Собранием РФ; другие — Правительством РФ и федеральными органами
исполнительной власти.
, Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы:
1. Проект федерального бюджета на очередной год.
2. Прогнозы:
• Социально-экономическое развитие Российской Федерации
на очередной год;
• Параметры социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу;
• Консолидированный бюджет Российской Федерации на
очередной год;
• Сводный финансовый баланс по территории Российской
Федерации на очередной год;
• Основные характеристики и структура доходов и расходов
федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
3. Программы:
• Федеральные целевые программы и федеральные программы
по развитию регионов, предусмотренные к финансированию
из федерального бюджета;
• Федеральная адресная инвестиционная программа;
• Программа внутренних заимствований для финансирования
дефицита федерального бюджета, структура государственного внутреннего долга;
• Программа государственных внешних заимствований, структура внешнего долга по видам задолженности и государствам.
4. Основные направления бюджетной и налоговой политики на
очередной год.
5. Основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ.
6. Расчеты по статьям классификации доходов федерального
бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации
расходов и дефициту федерального бюджета.
7. Расчеты по предоставлению средств федерального бюджета на
возвратной основе.
8. Международные договоры Российской Федерации, вступившие
в силу и содержащие финансовые обязательства страны.
41
К плановым документам, утверждаемым исполнительными органами государственной власти России и субъектов РФ, относятся
мобилизационный план, перспективный финансовый план, баланс
финансовых ресурсов и др.
Мобилизационный план разрабатывается в соответствии с законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской
Федерации» в интересах укрепления обороноспособности как элемент подготовки экономики, перевода организаций на работу в условиях военного времени (в масштабе России, субъектов РФ, муниципальных образований). План предусматривает создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей
мобилизационного и государственного резервов, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов, а также подготовку и организацию нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время. Основное внимание обращается на сохранение мобилизационных мощностей, приоритетность финансирования их содержания на предприятиях в целях недопущения разрушения.
Представитель государства в органах управления акционерного
общества, часть акций которых закреплена в федеральной собственности, осуществляет контроль за деятельностью АО по линии
разработки мобилизационных планов, выполнения мобилизационных заданий (заказов), сохранения мобилизационного резерва. В
случае реорганизации или ликвидации АО, признания его банкротом он ставит перед соответствующими органами вопрос о сохранении мобилизационных мощностей и выполнении мобилизационных заданий.
Перспективный финансовый план разрабатывается сроком на
3 года одновременно с проектом бюджета на очередной год по укрупненным показателям бюджетной классификации и отражает
возможности бюджета по мобилизации доходов, привлечению заимствований и финансированию основных расходов; законодательно не утверждается. Исходной базой составления служат бюджет на
текущий год и среднесрочный прогноз социально-экономического
развития России, субъекта РФ, муниципального образования. Первым годом плана становится год, на который утверждается бюджет.
Следующие два года — плановый период, на протяжении которого
прослеживаются реальные результаты заявленной экономической
политики. План ежегодно корректируется с учетом показателей
уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического
развития. При этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Перспективный финансовый план используется для информирования законодательных органов о тенденциях развития, ком-
42
плексного прогнозирования финансовых последствий реализации
реформ, программ, законов, разработки и осуществления мер финансовой политики.
Для использования при составлении государственного бюджета
разрабатывается баланс финансовых ресурсов (доходов и расходов) по
России, субъектам РФ, муниципальным образованиям, хозяйствующим субъектам на соответствующей территории. Исходными данными для этого служат отчетный баланс за предыдущий год и прогноз социально-экономического развития территории.
Для осуществления закупочных и товарных интервенций разрабатываются балансы ожидаемого производства и использования
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Минэкономразвития и Минсельхоз организуют разработку оперативных балансов важнейших продовольственных, других социально значимых
товаров и лекарственных средств, а также сырья для их производства,
спирта. Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1997 г.
№ 225 предусмотрены разработка территориальных балансов по нефтепродуктам и топливу и утверждение на их основе графиков поставок в районы Севера с ограниченными сроками завоза.
Утвержден государственный план подготовки управленческих
кадров для предприятий и организаций народного хозяйства. Заказчиком плана выступает Минэкономразвития РФ, исполнителями пять министерств и ведомств, образовательные учреждения. Намечается в течение двух лет подготовить 5 тыс. чел., в том числе по
специальностям менеджмент, маркетинг, финансы и кредит — по
1500, прочие — 500 человек.
Постановлением Правительства РФ от 29 августа 1996 г. № 1032
утвержден национальный план действий по улучшению положения
женщин и повышению их роли в обществе.
Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и
утверждают комплексные мероприятия по подготовке подведомственных организаций к работе в осенне-зимний период, обращая
особое внимание на создание необходимых запасов топлива. Аналогичные мероприятия разрабатывают и органы исполнительной власти субъектов РФ.
В обязательном порядке разрабатываются генеральные планы
развития территории области, муниципального образования. Генеральный план определяет организацию территории, расселения,
социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры, меры по
охране природы, использованию земельных угодий. Он содержит
плановую, градостроительную документацию, опирается на проекты
землеустройства, лесоустройства, планировки жилых районов, застройки городов и других поселений.
*
С учетом генеральных планов составляются программы регионального развития, предусматривающие создание благоприятных
условий для хозяйственной деятельности на данной территории.
43
Планируется работа Правительства РФ, федеральных органов
исполнительной власти, членов Правительства РФ. Координационные и консультационные органы, образуемые Правительством РФ,
планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с положениями о них. Объектами планирования являются законопроектная деятельность, действия на определенные периоды, мероприятия контрольного характера, проведение заседаний.
Программы и планы законопроектной деятельности формируются и утверждаются распоряжением Правительства РФ на основе
предложений федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов РФ, государственных и иных организаций. Вносимые предложения проходят экспертную оценку в
Минюсте, Правительстве с привлечением в необходимых случаях
соответствующих институтов, организаций.
Предложения должны содержать:
• обоснование необходимости принятия закона;
• концепцию законопроекта, включающую в себя его общую
характеристику и основные положения;
• этапы подготовки законопроекта и перечень соисполнителей-разработчиков ;
•
срок представления законопроекта в Правительство РФ;
• ориентировочный срок внесения законопроекта в Государственную Думу.
Президент РФ информируется о ходе подготовки и реализации
программ и планов законопроектной деятельности.
Правительство РФ координирует законопроектную деятельность
с палатами Федерального Собрания, с органами исполнительной
власти субъектов РФ (по вопросам совместного ведения). Органы
исполнительной власти субъектов РФ получают программы и планы законопроектных работ Правительства РФ для практического
использования и участия в подготовке документов.
Заседания Правительства РФ планируются поквартально.
План заседаний на очередной квартал включает:
•
календарь рассмотрения вопросов;
•
перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению на заседаниях в очередном квартале;
• перечень вопросов и законопроектов, намечаемых для рассмотрения в следующем квартале.
По каждому вопросу указываются органы исполнительной власти, ответственные за их подготовку.
Федеральные исполнительные органы до начала планируемого
квартала представляют в Правительство разработанные на основе
посланий Президента РФ, программ и планов работы Правительства предложения для обсуждения. Они содержат:
44
•
наименование вопроса и обоснование необходимости его
рассмотрения на заседаниях Правительства;
• общую характеристику и основные положения предлагаемого к рассмотрению вопроса;
• форму решения Правительства;
• перечень соисполнителей для подготовки вопроса к
рассмотрению на заседании;
'• дату рассмотрения.
План заседаний Правительства РФ утверждается председателем
Правительства. Дополнительные (внеплановые) вопросы могут быть
рассмотрены по решению председателя Правительства.
Работа членов Правительства определяется на основе еженедельных графиков, предусматривающих их участие в заседаниях
Правительства, координационных и консультативных органов, палат Федерального Собрания, межправительственных комиссий,
коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также в
других мероприятиях.
В годовом плане работы Правительства РФ, в частности, содержатся мероприятия по разделам.
1. Налогово-бюджетная политика.
1.1. Укрепление доходной базы федерального бюджета.
1.2. Повышение эффективности использования бюджетных
средств.
2. Структурная реформа.
2.1. Укрепление прав и усиление ответственности собственников, развитие рынков.
2.2. Реструктуризация предприятий оборонно-промышленного
комплекса.
2.3. Усиление государственного контроля за деятельностью естественных монополий.
2.4. Внешнеэкономическая деятельность и поддержка российских товаропроизводителей.
3. Социальная политика.
По каждому разделу предусмотрены вид готовящегося документа (указ, постановление или распоряжение Президента и Правительства, нормативный акт ведомства, доклад Правительству РФ),
срок подготовки, ответственные за подготовку. Персональная ответственность за выполнение возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти, которые составляют ведомственные планы первоочередных мер.
В планах работы Правительства РФ отражаются направления
государственной политики на макроэкономическом и микроэкономическом уровнях. Планируя государственную политику, Правительство РФ одновременно привносит элементы планомерности в социально-экономическое развитие страны. Поэтому то,
45
что намечает Правительство РФ в той или иной сфере, не внутреннее дело кабинета, а жизнь государства.
Перечень основных социально-экономических проблем (задач),
на решение которых направлена политика Правительства РФ в
предстоящем году, представляется на рассмотрение Государственной Думы.
2.2. Основы методологии
прогнозирования и планирования
Методология — это совокупность приемов исследования с целью познания и преобразования действительности. Она включает
как общефилософский метод, так и методы конкретной науки. Философский метод познания содержит диалектику, основу которой
составляют наиболее общие законы развития природы и общества,
а также принципы научного мышления (индукция, дедукция, анализ, синтез, аналогия, сравнение, эксперимент).
Используются законы как формальной, математической, так и
диалектической логики. Формальная логика позволяет выстроить
логическую систему дедукции, что необходимо для получения истинных результатов. Математическая логика, являясь этапом в развитии формальной логики, вооружает специальным языком символов и формул, с помощью которых осуществляются логические исчисления, программирование. Диалектическая логика служит всеобщим методом познания и мышления. Система логических категорий, фиксирующих взаимопроникающие противоположности,
позволяет восходить в познании от абстрактного к конкретному, от
явления к сущности, от простого к сложному. Теория познания
объясняет процесс отражения в мышлении действительности, познание объективной истины по направлению от живого созерцания
к абстрактному мышлению и от него к практике.
Прогнозирование и планирование экономического и социального развития базируются на познании и использовании объективно действующих законов и закономерностей, формулируемых экономической теорией. Экономическая наука исследует производственные отношения во взаимодействии с производительными силами, объекты прогнозной и плановой деятельности и формулирует
соответствующие понятия, категории, законы.
Закон отражает строгую зависимость, причинно-следственную
обусловленность между экономическими явлениями. Так, распределение и потребление всегда ограничено имеющимися ресурсами,
а обмен требует эквивалентности. Закономерность выступает в виде
46
тенденции, выявленных степени и тесности взаимосвязей. Например, зависимости между результатами и факторами производства.
Основу методологии прогнозирования и планирования составляют как общие, так и специфические экономические законы воспроизводства общественного продукта. Требования законов обусловливают необходимость соблюдения соответствующих принципов, т. е. исходных, основополагающих положений и правил. Сознательное применение закономерностей и принципов служит условием получения новых знаний.
Основными принципами планирования в настоящее время являются:
• оптимальность плановых решений в соответствии с избранными критериями;
• сбалансированность и пропорциональность показателей в
ресурсном, отраслевом, территориальном, общеотраслевом,
межотраслевом, внутриотраслевом, внешнеэкономическом
разрезах;
• выделение приоритетов, ведущих звеньев;
• непрерывность, т. е. сочетание перспективных и текущих
планов, преемственность, корректировка показателей при
изменении условий;
• обоснование резервного (аварийного) варианта плана, предназначенного для выполнения при самых неблагоприятных
обстоятельствах.
В СССР планирование было основной функцией государственного управления и достигло наивысшего развития. Планирование
являлось формой общественной организации хозяйства и осуществлялось посредством директивно-адресных заданий. Отмена монополии государственной собственности на основные средства производства лишило такое планирование естественной базы.
В рыночном хозяйстве основными понятиями и определениями
являются обособление, самостоятельность субъектов, собственность, товарное обращение, коммерческие отношения, устойчивость денежного обращения, равновесие рынка и равновесное ценообразование, конкуренция и ее виды, договорные отношения,
саморазвитие и регулирование. Для рыночного хозяйства характерны неопределенность явлений, наличие множества рисков.
Равновесие и устойчивость рыночного хозяйства обеспечиваются как механизмом саморегулирования, так и регулирующей
ролью государства в сфере экономических отношений. Регулирование включает комплекс законодательно установленных норм,
правил или систем мер, обусловливающих стабильное функционирование и социальную ориентацию развития хозяйства в целом,
а также предельные параметры поведения каждого субъекта ры-
47
ночных отношений. Прогнозирование (предвидение), целевое
планирование хозяйственных и социальных процессов при этом
имеет первостепенное значение. Прогнозирование и планирование
определяют стратегическую направленность развития, целевой характер структурных перестроек, пропорциональность и сбалансированность воспроизводства, экономические и социальные гарантии населению.
Государственное прогнозирование и планирование осуществляются в несколько этапов, обязательность которых предопределяется
как нормативно-правовыми актами, так и сложившейся практикой.
Прогнозирование включает следующие этапы.
1. Разработка сценарных условий функционирования экономики.
2. Доведение сценарных условий и методических материалов
субъектам РФ для разработки региональных и отраслевых прогнозов.
3. Представление федеральными органами и субъектами РФ
заявок в Минфин России на выделение финансирования из федерального бюджета.
4. Представление федеральными органами и субъектами РФ
предварительных прогнозов по отраслям и регионам по основным
показателям.
5. Уточнение федеральными органами, субъектами РФ, государственными заказчиками потребности в средствах для финансирования федеральных целевых программ, поставок продукции для федеральных государственных нужд, поддержки отраслей экономики и
регионов.
6. Представление федеральными органами, субъектами РФ прогнозов социально-экономического развития, предложений к прогнозам по основным направлениям развития, прогноза платежного
баланса, региональных бюджетов.
7. Представление прогнозных и плановых документов в Государственную Думу.
8. Уточнение федеральными органами и субъектами РФ прогнозов после рассмотрения Государственной Думой.
9. Представление федеральными органами и субъектами РФ
уточненных прогнозов в Правительство РФ.
Министерства и ведомства дополнительно представляют отдельной строкой прогнозные показатели по районам Севера России: продукция промышленности, продукция сельского хозяйства, капитальные вложения, численность высвобождаемых работников с указанием фонда оплаты труда. Субъекты РФ, части территорий которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, дополнительно представляют прогнозы по этим территориям по разделам: промышленность, агро48
промышленный комплекс, инвестиции, труд, денежные доходы и
расходы населения, развитие отраслей социальной сферы, внешнеэкономическая деятельность.
При разработке прогноза на очередной год учитываются показатели среднесрочной программы Правительства РФ «Структурная
перестройка и экономический рост», федеральных и региональных
программ, положение на внутреннем и внешних рынках и другие
факторы и условия развития экономики.
Исходным является анализ товарных рынков, определение платежеспособного спроса. Состояние товарных рынков анализируется
по показателям объемов продаж, изменения спроса, экспорта и импорта, структуры цен на внутреннем и внешнем рынках, доли прямых и опосредованных поставок и др.
Под спросом понимается потребность в определенных видах товаров, обеспеченная собственными или заемными средствами платежа покупателя. На развитие товарных рынков влияют спрос внутренний и внешний, механизмы рыночной торговли, состояние инфраструктуры (оптовое звено, маркетинговая служба, информатика
и др.), меры по повышению конкурентоспособности отечественных
товаров, платежеспособности предприятий, совершенствованию
кредитования товародвижения, регулирования государством деловой активности. Спрос внутреннего рынка складывается из внутрипромышленного потребления, предполагаемого спроса других отраслей экономики, спроса на потребительские товары с учетом динамики денежных доходов населения. Спрос удовлетворяется отечественным производством (за минусом импорта).
Объемы экспорта определяются с учетом конъюнктуры внешнего рынка, динамики внутренних цен производителей продукции,
состояния таможенной защиты отечественных производителей.
Прогнозирование спроса осуществляется несколькими методами.
1. Выборочный опрос потенциальных покупателей (потребителей), в
том числе с помощью независимых экспертов-специалистов. Наиболее приемлем для определения спроса на товары для населения, продукцию массового применения, принципиально новую продукцию
производственно-технического назначения. Опрос включает установление контингента опрашиваемых, выбор способа опроса (письменный, телефон, интервью), обработку информации, подготовку заключения по итогам опроса. По отдельным видам продукции производственно-технического назначения возможен опрос всех потребителей
благодаря их относительно небольшому количеству. Экспертные
оценки применяются для выявления спроса на традиционные и новые товары.
2. Установление прямых функциональных зависимостей. Применяется для определения спроса на конкретные виды продукции при
49
наличии информации, отчетной базы за достаточный период для
формирования коэффициентов корреляции и условии гарантирования платежеспособности закупок исходных материально-технических
ресурсов, устойчивой динамики их потребления на протяжении значительного, предшествующего прогнозируемому периода.
Создается информационная система изучения спроса на товары и
услуги по региональному принципу. Корреспондентские пункты представляют информацию региональному центру, который ее обобщает,
классифицирует и представляет в общероссийский информационный
центр. Использование обобщенной информации позволяет избегать
диспропорций между спросом и предложением, ориентировать производителя (поставщика) на платежеспособный спрос.
Надежным средством изучения спроса служат также кредитные
карточки банка, заполняемые на основе анкеты, содержащей большое количество сведений о клиентах как потенциальных потребителях. Компьютеры хранят в памяти данные о миллионах потребителей, что позволяет за считанные минуты выявить их вкусы, потребности.
Целевой прогноз развития науки и техники предусматривает необходимость концентрации ресурсов на приоритетных направлениях,
создание условий для здоровой конкуренции в сфере прикладной
науки и техники, свободы научного творчества, повышения качества
и эффективности научно-технического потенциала. Показатели прогноза характеризуют объемы, структуру и ресурсное обеспечение научно-технической деятельности, долю в общем объеме продукции
промышленности новых видов продукции. Они используются для
оценки и принятия решений о государственной поддержке целевых
программ и проектов, государственных центров, конкретных научных исследований и разработок. При этом доля затрат на приоритетные направления должна составлять основную часть всех средств
федерального бюджета на финансирование науки. Кроме прямой
финансовой поддержки используются косвенные методы: налоги,
кредиты, таможенные и другие льготы, стимулирующие научнотехническую деятельность.
Развитие науки и техники в конечном счете направлено на повышение производительности труда, снижение затрат на единицу национального дохода, повышение качества продукции.
При разработке прогнозов по инвестиционной деятельности учитываются капиталообразующие инвестиции по всем источникам
финансирования, показатели воспроизводства основных фондов во
всех предприятиях независимо от форм собственности. Общий объем капитальных вложений по министерствам, ведомствам, субъектам РФ прогнозируется с распределением по источникам финансирования, отраслям экономики и социальной сферы. Показатели
50
инвестиционной деятельности прогнозируются с учетом необходимости реализации федеральных целевых программ, программ регионального уровня, указов Президента РФ и других нормативных
актов1.
Определяются размеры государственной инвестиционной
поддержки из средств федерального бюджета, в том числе выделяемых непосредственно субъектам РФ, по министерствам, ведомствам, территориям, отраслям и федеральным целевым программам, а также инвестиционной программе. Капитальные вложения определяются также по конкретным статьям бюджета: государственные инвестиции, дотации угольной промышленности,
поддержка агропромышленного комплекса и т.д. Приводится и
перечень строек, которым оказывается государственная поддержка за счет средств федерального бюджета.
Для учета изменения цен в инвестиционной сфере используются индексы-дефляторы по капитальным вложениям: за отчетный
период — по данным Госкомстата России, на прогнозируемый период — по расчетам Минэкономразвития России. По отдельным отраслям, регионам, видам работ рассчитываются коэффициенты,
определяющие изменение цен на прогнозируемый период, а также
на единицу мощности (услуг) и свидетельствующие о капитальности или эффективности затрат.
Динамика промышленного производства рассчитывается на основе прогнозируемого выпуска важнейших видов продукции в натуральном выражении2.
Основными факторами промышленного роста являются наличие платежеспособного спроса, производственных мощностей,
сырьевых и материально-технических ресурсов, их рациональное
использование, повышение эффективности производства и качества продукции. В стоимостном выражении объем продукции
исчисляется в действующих и сопоставимых ценах. В качестве
действующих принимаются отпускные цены предприятий без
НДС и акциза с корректировкой на индексы-дефляторы оптовых
1
Используются, в частности, следующие нормативные документы и рекомендации министерств и ведомств: «Основные критерии по отбору строек и объектов,
при финансировании которых намечается государственная поддержка за счет
средств федерального бюджета на возвратной основе»; «Рекомендации к формам
по обоснованию заявок на государственную поддержку за счет1 средств из федерального бюджета»; «Методические рекомендации по оценке эффективности
инвестиционных проектов и их отбора для финансирования».
2
По методике расчета индекса физического объема промышленной продукции,
утвержденной Госкомстатом России 4 июня 1993 г., в основе ее — динамика
натуральных показателей продукции по твердо установленному набору товаров с
последующей агрегацией в общепромышленный индекс. Используются также
«Методологические положения по статистике» (Госкомстат России, 1996).
51
цен на промышленную продукцию, сообщаемые Минэкономразвития России. При значительном отклонении индексов по регионам от средних по стране рассчитываются региональные индексы. В качестве базы для расчета объема промышленной продукции в сопоставимых ценах используются отчетные данные за
предыдущий год в действующих ценах.
Объем промышленной продукции исчисляется по отраслям, регионам, министерствам и ведомствам, акционерным обществам,
предприятиям.
Данные об объеме производства в целом и отраслевой структуре показываются по полному кругу предприятий, включая малые и
совместные, а также по крупным и средним предприятиям. По
предприятиям оборонной промышленности и Минатома России
выделяются объемы военной и гражданской продукции.
Прогнозные показатели развития агропромышленного комплекса
определяются с учетом влияния следующих факторов:
• возможных изменениях платежеспособного спроса на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие;
• состояния производственного потенциала сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности;
• совершенствования экономических условий развития АПК,
включая меры государственной поддержки сельского хозяйства, межотраслевых связей, ускорение интеграции товаропроизводителей.
Валовая продукция сельского хозяйства исчисляется в действующих ценах и сопоставимой оценке по всем категориям хозяйств,
в том числе по сельхозпредприятиям, крестьянским (фермерским)
хозяйствам и личным подсобным хозяйствам населения. Перечень
видов продукции определяется Минэкономразвития России совместно с Минсельхозом России. Культуры и продукты, которые не
показываются отдельной строкой, включаются в суммарном выражении как прочая продукция.
Валовая продукция в действующих ценах рассчитывается с применением индексов-дефляторов закупочных цен на растениеводческую и животноводческую продукцию и в целом по отрасли «Сельское хозяйство».
Валовая продукция в сопоставимой оценке применяется только
для характеристики динамики производства и изменений в его
структуре по категориям хозяйств.
При прогнозировании производства сельскохозяйственной продукции в регионах учитываются объемы, определенные в соответствующих федеральных, отраслевых и региональных программах развития АПК, предусматривающих снабжение населения продовольствием, экспортные поставки, а также необходимость поставок для
52
государственных федеральных и региональных нужд, создания страховых фондов семян, обеспечения потребностей сельских товаропроизводителей в семенах, кормах, для продажи членам трудовых
коллективов и реализации сверхдоговорных излишков.
Прогнозирование производства потребительских, в том числе продовольственных, товаров осуществляется всеми предприятиями, имеющими статус юридического лица независимо от организационноправовых форм и форм собственности. При этом учитываются показатели спроса: денежные доходы населения, прожиточный минимум,
структура расходов покупателей.
Прогнозные показатели по грузовым перевозкам рассчитываются
с использованием данных об объемах производства грузообразующих видов продукции и потребностях в перевозках, исходя из намерений грузоотправителей, независимо от форм собственности.
Учитываются повторные перевозки, возникающие при перевалке
грузов с различных видов транспорта, вывоз с баз государственных
резервов, накопительных и оптовых баз.
По пассажирским перевозкам в условиях неустойчивости статистических рядов показателей методами экспертной оценки определяются объемы пассажирооборота, транспортная подвижность населения. Учитываются также перспективы развития транспортной сети:
протяженность и разветвленность пассажирских маршрутов, насыщенность их подвижным составом и т. д.
Утверждена система показателей для оценки и прогнозирования
развития торговли, сферы услуг и товарных рынков1.
При прогнозировании основных показателей развития торговли
и платных услуг учитываются денежные доходы и расходы населения, объемы предлагаемой на рынок отечественными и зарубежными товаропроизводителями товарной массы, индексы цен. Объем
розничного товарооборота, платных услуг населению определяется
в соответствии с инструкциями Госкомстата России2 с учетом исходных данных на перспективу.
Основными показателями, используемыми при прогнозировании фонда заработной платы, являются:
• индекс потребительских цен;
•
компенсации дополнительных расходов, связанных с ростом
потребительских цен;
• минимальный размер оплаты труда;
• ставка (оклад) 1-го разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы;
1
См.: Указ Президента РФ от 28 августа 1993 г. № 13*17.
См.: постановления Госкомстата России от 29 апреля 1994 г. № 14-5-113, от 24
августа 1995 г. № 33; письмо Госкомстата России от 24 февраля 1996 г. № 12-517/24.
2
53
•
изменение численности работающих в связи со структурной
перестройкой экономики, уровень безработицы.
Учитывается государственная политика в области оплаты труда, направленная на увеличение реальной заработной платы,
восстановление ее роли как основного источника доходов, усиление договорного регулирования оплаты во всех звеньях социального партнерства, обеспечение экономически обоснованного
соотношения между уровнями оплаты работников, занятых в
производственных отраслях и непроизводственной сфере, устранение необоснованной дифференциации в оплате труда.
В бюджетной сфере уровень оплаты труда формируется на основе Единой тарифной сетки с учетом механизма надбавок и доплат для стимулирования высококвалифицированных работников.
2.3. Методы прогнозных и плановых расчетов
Методы прогнозирования и планирования выражаются в способах и приемах разработки прогнозных и плановых документов и
показателей применительно к различным их видам и назначениям.
Основой методики прогнозирования и планирования являются
проведение аналитического исследования, подготовка базы данных,
изучение и соединение информации в единое целое. Будущее во
многом становится предсказуемым, если правильно и полно учитываются сложившаяся ситуация, факторы и тенденции, способствующие ее изменению в перспективе. Без этих предпосылок прогнозирование превращается в вероятностное гадание.
Для решения крупных комплексных задач применяются системный анализ и синтез. В качестве системы выступают народное
хозяйство в целом, его сферы, части, отрасли, предприятия; выделяются подсистемы, входящие в систему более высокого порядка.
Система предполагает целостность, единство своих элементов, которые взаимообусловлены и иерархически соподчинены. При системном анализе острее и непосредственнее обнажаются проблемы и
выявляются способы их решения. Эффективность системного анализа обусловлена тем, что целое всегда больше суммы его частей.
Выделяются следующие стадии системного анализа: постановка
задачи; определение целей и критериев оценки; структурный анализ
факторов, тенденций, их взаимодействия; разработка концепции и
вариантов развития системы. Факторы классифицируются на:
• связанные с общеэкономической ситуацией в стране;
• зависящие от деятельности непосредственно производителей;
• формируемые под воздействием рыночных отношений и государственного регулирования.
54
Каждый фактор обусловливает понижающую, повышающую
или стабилизирующую тенденцию.
Анализ включает морфологический, по аналогии, регрессивные
корреляционный, группировки, расчет индексов и другие методы
исследования. Морфологический анализ позволяет получать систематизированную информацию по всем возможным решениям проблемы и предполагает полное и всеобщее знание об объекте. В результате такого анализа вырабатываются новая информация, разные
комбинации параметров (их варианты), альтернативные способы их
достижения.
Прогнозирование по аналогии базируется на законах формальной логики, логических конструкциях, устанавливающих схемы
умозаключений. Основные законы: непротиворечивость, исключение третьего, двойное отрицание и т.д.; логические конструкции:
«если, то», «или», «либо», «неверно, что» и др. Историческая анало
гия является одним из самых древних методов прогнозирования.
Регрессивный анализ предусматривает исследование зависимостей определенной величины от других величин. Используется при
прогнозировании сложных многофакторных объектов (продажи,
инвестиции, прибыль) в среднесрочной и долгосрочной перспективе при наличии показателей за ряд лет.
Корреляция (парная и множественная) устанавливает взаимосвязи
между разными показателями, тенденциями, их взаимное влияние.
Парная корреляция характеризует взаимосвязь между двумя, а множественная — между несколькими показателями.
Анализ ситуации в стране проводится с помощью наиболее
важных и всеохватывающих макроэкономических показателей индексов валового внутреннего продукта (ВВП), инфляции, качества жизни, занятости и др.
Валовой внутренний продукт служит системообразующим показателем, все другие показатели отражают его изменения. При стабильном росте ВВП стране не страшны ни дефицит бюджета, ни
госдолг. Экономика деградирует при отсутствии роста, при неизменном ВВП опасны госзаймы, так как возвращать долги будет нечем. В
России нужный экономический рост не происходит в основном изза внешней конкуренции и отсутствия платежеспособного спроса.
При наличии простаивающих производственных мощностей и рабочей силы такое положение стало следствием неэффективного государственного регулирования экономики, что и должно быть учтено
при социально-экономическом прогнозировании и планировании.
Инфляция в обычных экономических условиях — это изменение масштаба цен, обусловленное монополией производителя на
рынке. Главная ее причина в России заключается в отсутствии кон-
55
троля за ценами. Но так как на вооружение взят монетаризм, борьба с инфляцией ведется ограничением количества денег в обращении, что дезорганизует формирование рынка и тормозит экономический рост.
Реформы начались под лозунгом обеспечения каждому достойной жизни. Но продолжается демонтаж системы социальной защиты человека. В рамках целевого социально-экономического прогноза и государственного планирования должны быть найдены и использованы противодействующие факторы.
Анализируются также перспективы действия таких факторов,
как демографическая ситуация, состояние природных ресурсов, национальное богатство, научно-технический потенциал, социальная
структура общества, внешнее положение страны. Проводится комплексный анализ состояния каждой отрасли во взаимосвязи с общим социально-экономическим положением в стране и регионе,
выявляются устойчивые тенденции и факторы, влияющие на их
направления.
Прогноз строится на основе исходных данных и предположений
о будущем. Его качество определяется надежностью информации и
обоснованностью предстоящих изменений в направлении факторов
и тенденций. Исходные данные должны содержать неопровержимые с позиции сегодняшнего дня факты, утверждения. Обоснование предположений о будущем является наиболее сложной стадией
прогнозирования. В условиях рынка предположения не являются
определенными и однозначными. Например, на вопрос, будут ли
повышаться цены, при директивном планировании ответ был очевиден: цены останутся неизменными, так как это предусматривает
политика государства. В условиях рынка на вопрос, прекратится ли
рост цен, ответ можно получить только в виде предположения, так
как поддержание стабильности цен не является элементом политики государства.
Чтобы предвидеть возможные варианты и оценить будущую ситуацию в целом, используются соответствующие методы прогнозирования.
Метод экстраполяции применяется при стабильности системы, устойчивости явлений, когда динамика процессов, показателей в перспективе определяется тенденциями их изменения в прошедшем периоде. Предполагается, что развитие идет непрерывно, гладко, силы
прошлого в состоянии контролировать будущее. Прогноз становится
проекцией прошлого в будущее.
Будущее воспроизводит прошлое только в случаях, если в прогнозном периоде не будут действовать факторы, влияние которых
изменит характер тенденций прошедших лет. Поэтому нужно иметь
информацию об устойчивости тенденций за срок, в 2—3 раза пре-
56
вышающий срок прогнозирования. Например, тенденции рождаемости, смертности выявляются при анализе долгосрочных периодов; они достаточно устойчивы и их возможно экстраполировать с
учетом появления новых факторов.
Важным элементом экстраполяции является анализ временных
рядов, обработка ретроспективного ряда. Временной ряд содержит
изменяющиеся, упорядоченные во времени показатели и характеристики. Результат во многом зависит от того, за какой период построен ряд, сколько лет велось наблюдение.
Обработка временного ряда включает сглаживание и выравнивание, поиск коэффициентов, минимизирующих отклонения. Применяют методы скользящего среднего и экспоненциального сглаживания.
Метод скользящего среднего предполагает, что следующий во
времени показатель по своей величине равен средней за последние
месяцы (годы) величине, например средней за последние 3 месяца.
Прогноз при экспоненциальном сглаживании определяется как
сумма фактических и прогнозных данных за период, взвешенных с
помощью специальных коэффициентов, определяемых статистическим путем.
На этом основаны, например, предсказания экономической
конъюнктуры Гарвардской школы политэкономии. Ею предложен
так называемый конъюнктурный барометр, включающий три показателя:
• индекс спекуляции — отражает изменения на рынке ценных
бумаг;
• индекс бизнеса — характеризует изменения на товарных
рынках;
• индекс денежного рынка — фиксирует изменения в области
кредита.
Конъюнктура предсказывается на основе данных о периодических повторениях положительных и отрицательных отклонений от
среднего уровня.
При глобальном макроэкономическом прогнозировании экстраполяция опирается на опыт прошлого, объективно существующую цикличность, волнообразность развития.
Ф. Энгельс еще в середине XIX в. доказал цикличность промышленного развития, выделив циклы длительностью 5 и 10 лет.
К. Маркс обосновал повторяемость экономических кризисов через
7,10, 11 лет.
Н. Кондратьев открыл волнообразные циклические колебания
экономики, выделив для деловой активности 4 вида циклов:
• очень короткие сезонные колебания;
• короткие — длительностью 3—3,5 года;
57
• средние (торгово-промышленные) — 7—11 лет;
• длинные (большие циклы конъюнктуры) — 50—60 лет.
В каждом цикле имеется две волны: повышательная и понижательная. Материальной основой больших циклов являются сроки
создания и дееспособности средств производства длительного пользования (заводы, порты, железные дороги, ГЭС и т.д.). Большие
циклы Н. Кондратьев распространял на саморегулирующуюся (без
вмешательства государства) рыночную экономику. Саморегулирование экономики не позволяет ей разрушаться при переходе от одного цикла к другому. Начало очередного большого цикла
Н. Кондратьев предсказал в 1929—1933 гг. Если следовать этой методологии, то Россия завершает скольжение по понижательной
волне большого 60-летнего цикла и стоит накануне нового цикла, с
которым должен начаться экономический рост (повышательная
волна). Но подъем может и задержаться на ряд лет, так как система
рыночного саморегулирования еще не сложилась, а прежняя государственная система экономического управления разрушена.
Познание характера и продолжительности по времени того или
иного цикла позволяет составлять надежные прогнозы развития.
Естественно, что задачей экономической науки и практики является не только изучение протекания циклов. Важно предотвратить
или смягчить неблагоприятную фазу течения цикла (понижательная
волна). Казалось бы, при объективной сущности чередования циклов это невозможно и надо полагаться только на рыночное саморегулирование. Но это не так: параметры любой фазы цикла можно
регулировать на основе государственного вмешательства.
Метод экспертной оценки базируется на рациональных доводах
высококвалифицированных специалистов (экспертов), обработке их
информации о прогнозируемом объекте. Он широко применяется в
прогнозировании природных ресурсов, технических достижений,
развития науки, в случаях большой неопределенности, отсутствия
достоверной информации в экстремальных условиях, если объект
не поддается предметному описанию или математической формализации.
В качестве экспертов используются экспертные комиссии и советы органов власти, научные советы институтов, отдельно взятые
лица. Одно из основных условий — они не должны быть заинтересованы в результатах экспертизы. Для экспертной оценки определяется состав экспертов; разрабатывается процедура экспертизы
(опрос, шкала оценок, способы выявления коллективного мнения,
анализ результатов). Экспертиза может% быть индивидуальной и
коллективной и выражаться в форме докладной записки, сценария,
интервью и т. д. Индивидуальная экспертиза осуществляется путем
выявления мнений экспертов, не связанных между собой.
58
Коллективная экспертиза проводится разными способами: созданием комиссий (круглых столов), где согласуются мнения; проведением мозговой атаки, т. е. коллективного решения проблемы
на основе спонтанной лавинообразной генерации новых идей;
проведением последовательных анкетных опросов специалистов
до получения наиболее узкого диапазона мнений и фиксации коллективного мнения (метод Дельфи). По итогам одной анкеты раздают другую и так несколько раз; эксперты имеют возможность
взвешивать свои суждения с учетом доводов коллег.
Для надежности экспертных оценок нужно выполнение по
крайней мере двух условий: наличие высококвалифицированных экспертов и обеспечение объективности, независимости их
мнений.
Нестабильность в обществе, экономике затрудняет применение
методов экстраполяции и экспертной оценки в прогнозировании.
Нормативный метод применяется для расчета и прогнозных, и
плановых показателей. Нормы и нормативы разрабатываются'заранее на законодательной или ведомственной основе. Норма — это
максимально допустимая величина. Норматив — соотношение элементов производственного процесса (составляющая нормы).
В прогнозировании используются более обобщенные, а в планировании более конкретные нормы. Нормы закладываются практически во все сколько-нибудь значимые показатели. Более того,
доведение норм и нормативов заменяет установление абсолютных
показателей, т. е. объемов.
Нормы и нормативы подразделяются на ресурсные, экономические, социальные. При необходимости они конкретизируются и
дифференцируются по отдельным направлениям, объектам, регионам. Например, используются нормативы:
• эффективности общественного производства — национальный доход в расчете на 1 чел., на 100 руб. фондов;
• социального развития - - потребление на душу населения,
площадь жилая, количество коек в расчете на 1000 человек
населения, прожиточный минимум и др.;
• капитальных вложений — удельные показатели;
• использования мощностей;
• труда и оплаты труда;
• расхода сырья и материалов;
• финансовые — амортизация, уровень доходности, обязательные платежи и др.;
• охраны окружающей среды — расход воды, чистота воздуха и др.
Наличие норм и нормативов позволяет определять прогнозные и плановые показатели на основе прямого счета. Например,
при известных объемах спроса легко определяется произведет-
59
венная программа по нормативам расхода ресурсов на единицу
продукции.
С помощью нормативов регулируются как рыночная, так и
внерыночная, в основном непроизводственная, сферы. В рыночной сфере применяются нормативы налоговых и других обязательных платежей и отчислений, резервных фондов, резервные
требования, требования по минимальной величине уставного капитала коммерческих банков, продолжительность рабочего дня,
недели, отпуска и др. В непроизводственной сфере используются
нормативы по минимальной пенсии, расходов на образование,
здравоохранение, жилищно-коммунальное обслуживание и другие,
обеспечиваемые за счет федерального или местных бюджетов.
Разновидностью нормативов являются стандарты и лимиты.
Например, установлены федеральные стандарты предельной
стоимости оплаты жилья и коммунальных услуг
Они используются в планировании финансовой помощи субъектам РФ, оказываемой из федерального бюджета, минимального
размера средств бюджета муниципального образования, направляемых на покрытие расходов предприятий и организаций жилищнокоммунального хозяйства.
Федеральными органами исполнительной власти устанавливаются
лимиты (объемы в натуральном и стоимостном выражении) потребления топливно-энергетических ресурсов предприятиями и организациями бюджетной сферы в соответствии с федеральной целевой программой «Энергосбережение России».
Лимит финансирования за счет федерального бюджета научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения составляет не менее 4% расходной его части.
Вводятся также в виде нормативов пороговые значения экономической безопасности. Например:
• импорт продовольствия — не более 15—20% от объема потребления;
• объем реализации на территории РФ импортной водки — не
более 10%;
• доля иностранного капитала во всем банковском капитале —
не более 12%.
Метод моделирования социально-экономических процессов,
используемый в прогнозировании и планировании, базируется на
разработке экономико-математических моделей и решении задач с
помощью электронно-вычислительных машин. Различают макроэкономическое и корпоративное (внутри предприятия) моделирование. Модели применяются чаще при краткосрочном планирова-
60
нии и прогнозировании, когда вероятность структурных изменений невелика.
Основу моделирования составляет прикладная математика,
особенно такие ее разделы, как линейное и оптимальное программирование, математическая статистика, теория игр, нелинейное (параметрическое, стохастическое и др.) программирование и т. д. Язык
прикладной математики и статистики формализует экономические
процессы и связи и выражает их условиями и уравнениями модели.
Экономико-математическая модель обычно имеет форму компьютерной программы, включающей уравнения отношений переменных к
определенному объекту.
Моделирование позволяет учитывать множество факторов,
вскрывать взаимосвязи и выбирать наилучшие варианты и решения.
Наибольшее применение получили модели экономического роста,
размещения производства, оптимизации перевозок, межотраслевого
баланса. Но всякая модель отражает действительные явления ограниченно, в пределах заданных параметров, что необходимо учитывать при анализе результатов решения задач на ЭВМ.
Балансовый метод является одним из основных методов планирования и имеет универсальное значение как способ, увязывающий
потребности с ресурсами, т. е. способствующий решению основной
проблемы в экономике. С помощью балансового метода вскрываются диспропорции, регулируются народно-хозяйственные пропорции, обосновываются необходимые соотношения между разделами
и показателями плана; выявляются резервы, устанавливается макроэкономическое равновесие.
Балансы разрабатываются при планировании как на макроуровне, так и на уровне предприятий. Они подразделяются на материальные, трудовые и стоимостные. Материальные балансы выражают
натурально-вещественные пропорции, трудовые -- источники поступления трудовых ресурсов и их использование, стоимостные или
денежные балансы используются при разработке финансовых планов, согласовании доходов с расходами.
Материальные балансы (производство и распределение продукции, производственных мощностей, земельных угодий и т. д.) разрабатываются в соответствующих физических единицах измерения
или в условно-натуральном исчислении.
Все материальные балансы, как и подавляющая часть других балансов, имеют два раздела: в первом показываются ресурсы и источники их поступления, во втором определяются потребности или
распределение ресурсов.
%
61
Схема материального баланса
Ресурсы
Остатки на начало планового
лериода
Производство
Импорт
Разбронирование государственных
резервов
Прочие поступления
Всего
Использование ресурсов
Производственноэксплуатационные нужды
Капитальное строительство
Экспорт
Пополнение государственных
резервов
Остатки на конец планового
периода
Всего
Например, Минэнерго России разрабатывает баланс топливных
ресурсов. Его исполнение по основным статьям является обязательным несмотря на то, что нефтяные компании в основном частные. Это необходимо для гарантированного обеспечения потребностей внутреннего рынка. Экспортная квота, выделяемая каждой
компании, определяется как разница между предполагаемым объемом добычи и внутренним потреблением, т. е. прямо зависит от
внутренних поставок.
Материальные, трудовые и стоимостные балансы взаимосвязаны и представляют систему балансов. Главная их задача заключается в согласовании потребностей с ресурсами. В случае превышения
потребности в том или ином виде продукции над ресурсами изыскиваются дополнительные возможности производства, снижения
норм потребления, использования заменителей (без ухудшения качества конечного продукта) и т. д. При превышении ресурсов над
потребностями могут увеличиваться резервы, экспортные поставки,
объемы производства в отраслях-потребителях.
Единой балансовой системой является техпромфинплан производства и распределения продукции и затрат. Он имеет форму матричной модели, построенной с соблюдением равенства общих итогов строк и колонок. В четырех квадрантах (разделах) матрицы отражаются связи между видами производств, конечная продукция по
цехам, добавленная стоимость по подразделениям, поставка услуг и
покупка материальных ценностей.
Для сбалансированности развития всех сфер экономики разрабатывается баланс народного хозяйства, в котором увязываются
производство и распределение общественного продукта, потребление, накопление. Баланс народного хозяйства охватывает расширенное воспроизводство в целом, в укрупненном виде отражает с
помощью обобщающих показателей взаимЪувязку всех его стадий и
сторон. Достигается сбалансированность материально-вещественного и стоимостного состава общественного продукта, потреб-
62
ностей и ресурсов, производственных фондов и рабочей силы и
других пропорций.
Детализация воспроизводства общественного продукта и национального дохода в отраслевом разрезе, по видам продукции и в
увязке их производства и использования осуществляется на основе
разработки межотраслевого баланса производства и распределения
продукции с применением экономико-математических методов и
ЭВМ.
. Межотраслевой баланс представляет собой экономико-математическую модель, образуемую перекрестным наложением строк и
колонок таблицы, т. е. балансов распределения продукции и затрат на ее производство, увязанных по итогам (шахматный баланс). Главные показатели здесь — коэффициенты полных и прямых затрат.
Межотраслевой баланс более известен в науке и практике как
метод «затраты — выпуск», разработанный В. Леонтьевым (США).
Метод принадлежит к разделу экономической науки, который называется теорией всеобщего равновесия, и выражает экономические
отношения системой уравнений. В. Леонтьев впервые на практике
ярименил анализ общего равновесия на основе статистических
данных о хозяйственной деятельности страны.
Метод «затраты -- выпуск» сводится к решению системы линейных уравнений, где параметрами являются коэффициенты затрат на производство продукции. Коэффициенты выражают отношения между секторами экономики (коэффициенты текущих материальных затрат), они устойчивы и поддаются прогнозированию.
Решение системы уравнений позволяет определить, какими должны
быть выпуск и затраты в каждой отрасли, чтобы обеспечить производство конечного продукта заданного объема и структуры. Для
этого составляется таблица межотраслевых потоков товаров. Неизвестными выступают выпуск и затраты товаров, произведенных и
использованных в каждой отрасли. Их исчисление с помощью коэффициентов и означает объемы производства, обеспечивающие
общее равновесие. При выявлении диспропорций с учетом заказов
потребителей, в том числе и государственных, составляется планматрица выпуска всех видов материальных благ и затрат на их производство.
Метод «затраты — выпуск» стал универсальным способом планирования в условиях как рыночной, так и директивной экономики. Он применяется в системе ООН, в США*и других странах для
прогнозирования и планирования экономики, структуры производства, межотраслевых связей.
63
При всей научно-практической важности метода «затраты —
выпуск» его нельзя переоценивать. В плановой практике СССР
расчеты межотраслевых балансов проводились достаточно широко.
Оказалось, что в полной мере они пропорциональное развитие
обеспечить не могут; как бы точно ни были определены объективно
обусловленные оценки, в реальной действительности становится
более важным то, что стоимость — это прежде всего общественные
отношения, а уж потом — математическая величина.
В условиях рынка темпы роста и пропорции общественного
'производства прогнозируются и планируются также косвенно с
помощью конъюнктурных показателей: цена товара, курс акций,
процентные ставки, валютный курс и др. Получая через такие показатели сигналы, производители вносят коррективы в производственные программы, экспортно-импортные операции. Уровень
конъюнктурных показателей определяется главным образом на
рыночной основе. Степень влияния государства при этом зависит
от направленности бюджетной и денежной политики.
Одним из институтов, фиксирующих уровень конъюнктурных
показателей, является биржа, т. е. организованный рынок торговли. Котировки биржи принимаются за основу всеми субъектами
рынков во многих странах. На бирже осуществляются также срочные сделки, т. е. заключаются фьючерсные контракты на куплюпродажу товаров, акций, денежных ресурсов, в том числе иностранной валюты. Фьючерсный контракт является формой договорного планирования и включает объем поставки товара в будущем через какой-то срок, т. е. отсроченную поставку, с оплатой
по согласованным заранее ценам. Биржевые фьючерсные (на перспективу) цены позволяют точнее определять расходы бюджетных
средств при закупках продукции для государственных нужд.
В России фьючерсные контракты пока заключаются в основном
на поставку иностранной валюты и акций «голубых фишек». Товарные фьючерсы имеют ограниченное развитие. В западных странах около 95% всех кредитов предоставляется под залог срочных
контрактов.
На предприятиях внедряются компьютерные системы оптимального производственного и инвестиционного планирования,
отражающие разные сценарии технологического состояния и рыночного окружения, т. е. конкуренции, при максимизации прибыли
или минимизации затрат.
Все рассмотренные методы планирования применяются в комплексе; нельзя обойтись каким-либо одним из них, так как каждый
помогает решать одну сторону проблемы5. Но во всех случаях при
разработке балансов, целевых комплексных программ, проектов
обязательно требуются научно обоснованные нормативы.
64
Ответьте на Вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
Рассмотрите классификацию прогнозов.
Дайте классификацию планов.
Назовите показатели прогнозов и планов.
Каковы принципы планирования?
В чем состоит роль анализа как предпосылки прогнозирования и планирования?
6. Какие существуют методы прогнозирования спроса?
7. В' чем сущность метода экстраполяции?
8. Дайте характеристику методу экспертной оценки.
9. Опишите нормативный метод планирования.
10. Каково значение балансового метода планирования?
[ 3 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
65
3
Организация прогнозирования
и планирования
3.1. ПорядоК разработки и утверждения прогнозов
и планов
П
ланирование как элемент управления в широком понимании
всегда является функцией, реализуемой собственником или
осуществляемой органом, наделенным правами планирования по
его поручению. Собственник самостоятельно определяет сферы,
формы и методы своего участия в планировании.
Согласно Конституции РФ регулирование в социальноэкономической сфере осуществляет Правительство РФ. Для этого
оно вырабатывает государственную структурную и инвестиционную
политику, проводит бюджетную, кредитную, денежную, ценовую
политику; прогнозирует социально-экономическое развитие, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию с учетом выбранных приоритетов.
Нормативные акты о местном самоуправлении и местном хозяйстве предоставляют права муниципальным органам в регулировании хозяйственной и предпринимательской деятельности на подведомственной территории, в планировании экономического и социального развития.
В прошлые десятилетия в СССР ежегодно утверждался государственный план экономического и социального развития, охватывавший
практически весь народно-хозяйственный комплекс. Экономической
основой единой системы планирования являлась государственная (общенародная) собственность на основные средства производства. Планирование строилось в соответствии с принципом демократического централизма, функции планирования разграничивались по уровням ведомственной подчиненности отраслей, предприятий.
Переход к отношениям рыночного хозяйства с многообразием
форм собственности — индивидуальной (частной), коллективной,
государственной (соответственно федеральной, региональной, муниципальной) — создает множество самостоятельных субъектов
прогнозирования и планирования.
В соответствии с законом «О государственном прогнозировании
и программах социально-экономического развития Российской Федерации» установлен порядок разработки концепций, прогнозов и
программ социально-экономического развития на очередной год,
66
среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также определен состав организаций, участвующих в разработке этих документов. Среди
них функциональные министерства и ведомства, федеральные и региональные органы исполнительной власти, научные учреждения.
Разрабатываются:
• прогноз социально-экономического развития РФ на очередной год;
• проект федерального бюджета на очередной год;
• прогноз (отдельные параметры) социально-экономического
' развития России на среднесрочную перспективу;
• прогноз основных характеристик и структуры доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Организатором разработки прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации является Минэкономразвития России; проекта федерального бюджета на очередной год и прогноза
основных характеристик доходов и расходов федерального бюджета
- Минфин России.
Минэкономразвития России и Минпромнауки России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ поручено
организовать разработку прогнозов, программ и концепции социально-экономического развития РФ на период до 2005 г.
В сфере прогнозирования и планирования Минэкономразвития
выполняет следующие функции:
• организует и координирует подготовку комплексного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, регионов, отраслей, секторов экономики;
• представляет предложения по вариантам сценарных условий,
целям и приоритетам социально-экономического развития по
Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам, отраслям экономики, регионам;
• разрабатывает сводный финансовый баланс государства,
обеспечивает экономическое обоснование отдельных статей
доходов и расходов федерального бюджета, в том числе
бюджетной заявки на финансирование поставок продукции
для федеральных государственных нужд;
•
осуществляет организационно-методическое руководство и
координацию работ по формированию и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, формирует перечень программ, предусматриваемых к финансированию за счет федерального бюджета.
Минэкономразвития России представляет $ Правительство РФ
комплексные прогнозы социально-экономического развития, федеральные целевые программы, предложения по обоснованию госу3
*
67
дарственной социально-экономической политики, развитию экономической реформы и другим вопросам.
В пределах своей компетенции Минэкономразвития России координирует деятельность экономических служб органов исполнительной власти по разработке федеральных и межрегиональных программ и прогнозов, мер государственного воздействия на экономику.
Предельная численность работников центрального аппарата
Минэкономразвития составляет 2590 чел. (без охраны и обслуживания зданий), территориальных органов — 60 чел. В структуре аппарата наряду с другими подразделениями 45 департаментов по основным вопросам деятельности.
Органы исполнительной власти РФ (министерства и ведомства)
и субъектов РФ разрабатывают предложения к прогнозам и планам
и предварительные их варианты.
Организация работы по краткосрочному прогнозированию возложена на Центр экономической конъюнктуры при Правительстве
РФ. Центр осуществляет мониторинг состояния экономики и на
основе конъюнктурных обследований и использования другой информации прогнозирует макроэкономическую ситуацию в стране,
динамику промышленного, сельскохозяйственного производства,
основных показателей уровня жизни и рынка труда.
Госкомстат России обеспечивает органы исполнительной власти
РФ и субъектов РФ информацией, необходимой для разработки
прогнозов и проектов бюджетов. Центральный банк РФ представляет информацию в Минфин о кассовом исполнении федерального
бюджета за истекший год и отчетный платежный баланс — в Правительство РФ.
В организации прогнозирования и планирования оказывают содействие советы по координации деятельности в различных сферах
экономики и социального развития. Их состав утверждает Правительство РФ. Совет координирует действия федеральных и региональных органов исполнительной власти и организаций, представители которых входят в совет, по вопросам, имеющим общеотраслевое значение. Он готовит предложения по мобилизации финансовых ресурсов для реализации программ, приоритетным направлениям развития, совершенствованию экономического механизма, рыночных отношений.
Порядок разработки прогнозов и планов заключается в следующем.
Минэкономразвития России при участии других федеральных органов исполнительной власти с учетом ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны. Они содержат целевые
параметры, основные решения и меры по стабилизации положения по
направлениям государственной политики, оценку основных показате-
лей. Минфин совместно с Минэкономразвития и Банком России
представляют предложения по направлениям бюджетной политики.
После одобрения сценарных условий и направлений бюджетной
политики Правительством РФ Минэкономразвития России доводит
их органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Федеральные министерства и ведомства подготавливают свои предложения с
учетом отраслевых особенностей, которые использует Минэкономразвития при разработке прогнозных и плановых документов.
Минфин России обеспечивает составление заявок органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ на финансирование из
федерального бюджета, заявок на финансирование федеральных
целевых программ, поставок продукции для федеральных государственных нужд, а также расчетов предельных объемов бюджетного
финансирования отраслей экономики .и регионов с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей.
Органы исполнительной власти субъектов РФ представляют федеральным органам, являющимся государственными заказчиками
федеральных целевых программ, предложения по их реализации на
территории конкретных субъектов РФ. Для прогнозирования консолидированного бюджета они представляют также отчеты об исполнении бюджетов за истекший год и утвержденные бюджеты на
следующий год по показателям бюджетной классификации.
Предложения для подготовки прогнозов и планов
Министерства
и ведомства исполнители
1. Министерство имущественных
отношений РФ
Подготовляемые
материалы
Основные направления развития приватизации и совершенствования управления
государственной собственностью
2. Министерство финансов РФ, Ми- Основные направления финансовой, кренистерство РФ по налогам и сборам дитно-денежной и налоговой политики,
с участием Банка России
совершенствование банковской системы
3. Федеральная комиссия по рынку
ценных бумаг
Развитие рынка ценных бумаг
4. Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства
Основные направления развития малого
предпринимательства
5. Министерство РФ по
антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства,
Федеральная энергетическая
комиссия
Основные направления антимонопольной
политики и регулирования естественных
монополий
«
69
Продолжение
1
6. Минэнерго России с участием Основные направления инвестиционной и
заинтересованных федеральных ор- промышленной политики
ганов исполнительной власти
7. Минсельхоз России
Развитие аграрной и земельной реформ
8. Госкомитет по рыболовству
Основные направления развития рыбногохозяйства
9; Министерство промышленности, Инновационная
науки и технологий РФ с участием политика
Российской академии наук
10. Министерство образования РФ
и
научно-техническая
Развитие системы образования
11. Министерство труда и социального Основные направления развития социразвития РФ, Министерство здраво- альных процессов, обеспечения занятоохранения РФ
сти и формирование рынка труда, политики доходов населения; проблемы здравоохранения и социального обеспечения
12. Министерство труда и социального
Основные направления государственной
развития РФ, Академия народного хокадровой политики, стратегии формирозяйства при Правительстве РФ, Финанвания, профессионального развития и
совая академия при Правительстве РФ,
рационального использования кадров гоинститут законодательства и сравнисударственной службы
тельного правоведения при Правительстве РФ, Российская академия государственной службы при Президенте РФ
13'. Министерство природных ресур- Основные направления политики в сфере
сов РФ, Министерство здравоохра- предотвращения загрязнения окружающей
природной среды и улучшения санитарнонения РФ
эпидемиологической
и
экологической
обстановки
14. Министерство природных ресур- Основные направления перехода РФ к
сов РФ, Министерство промышлен- устойчивому развитию
ности, науки и технологий РФ с
участием Российской академии наук
15. Министерство природных ресур- Основные направления политики в облассов РФ, Государственный комитет ти использования, воспроизводства и охРФ по рыболовству
раны минерально-сырьевых и других природных ресурсов
16. Министерство иностранных дел Внешняя экономическая деятельность и
РФ, Министерство финансов РФ, платежный баланс
Государственный таможенный комитет РФ с участием Банка России
17. Министерство финансов РФ, Совершенствование политики привлечеМинистерство РФ по налогам и сбо- ния иностранных инвестиций
рам с участием Банка России
18. Минфедерации России с участи- Вопросы региональной экономической
ем заинтересованных федеральных политики
органов исполнительной власти
70
Окончание
19. Министерство труда и социаль- Основные направления политики в отноного развития РФ, Министерство шении молодежи
образования РФ
20. Министерство труда и социаль- Основные направления миграционной
ного развития РФ
политики
21. Государственный комитет РФ по Основные направления жилищной полистроительству и жилищно-коммуналь- тики
ному' комплексу РФ, Министерство
финансов РФ
22. Министерство транспорта РФ, Основные направления развития трансМинистерство РФ по связи и ин- порта и связи
форматизации
23. Министерство культуры РФ, Основные направления политики в сфере
Министерство РФ по делам печати, культуры и средств массовой информации
телерадиовещания и средств массовых коммуникаций
24. Министерство экономического Обобщение полученных материалов и
развития и торговли РФ
представление их в Правительство РФ
Федеральные министерства и ведомства готовят прогнозы социально-экономического развития. При этом учитываются предложения субъектов РФ по объемам поставок продукции для федеральных государственных нужд, финансированию инвестиционных проектов, в том числе за счет предоставляемых Правительству РФ иностранных кредитов. Соответствующие федеральные органы прогнозируют формирование и расходование средств государственных
внебюджетных и целевых бюджетных фондов, развитие рынка ценных бумаг, банкротств предприятий, экономического сотрудничества в рамках СНГ, платежного баланса.
Минэкономразвития России представляет в Минфин России
основные показатели прогноза социально-экономического развития
РФ в целом и по субъектам РФ, а также перечень федеральных и
межгосударственных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, с указанием объемов и источников финансирования и проект сводной бюджетной заявки.
Минэкономразвития России доводит органам исполнительной
власти РФ и субъектов РФ уточненные после рассмотрения в Правительстве РФ предварительного прогноза условия функционирования
экономики, необходимые для разработки отраслевых и региональных
прогнозов, а также для проектировки бюджетных ассигнований по
федеральным целевым и инвестиционным программам.
Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ и государственные заказчики федеральных целевых программ представляют в
Минэкономразвития России уточненные прогнозы социально71
экономического развития отраслей экономики и регионов с учетом
результатов предварительного рассмотрения, оценки состояния экономики, возможных вариантов ее стабилизации, а также уточняют
расходы на реализацию федеральных целевых программ исходя из
объемов их финансирования, учтенных в федеральном бюджете.
Минэкономразвития России представляет в Правительство уточненный прогноз социально-экономического развития РФ, проект
сводного финансового баланса с разбивкой по субъектам РФ; перечень основных социально-экономических проблем (задач), решаемых
в следующем году, и федеральных целевых программ, предлагаемых
к финансированию за счет федерального бюджета; объемы поставок
продукции для федеральных государственных нужд; проектировки
развития государственного сектора экономики и др.
После опубликования или доведения до субъектов указанные
материалы используются при разработке планов во всех предприятиях независимо от форм собственности.
Бюджетное планирование осуществляется в непосредственной
связи с социально-экономическим прогнозированием и носит итеративный характер. Исходя из предварительного варианта прогноза
определяются основные параметры бюджетной политики, после
этого уточняются сценарные условия прогноза развития.
Показатели прогноза на очередной год и среднесрочную перспективу и порядок их разработки приведены в табл. 3.1.
3.2. Пoдгomoвka сценарных условий
перспективного разбития
Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 4
предусмотрена необходимость разработки сценарных условий функционирования экономики России. Они закладываются в основу параметров прогноза социально-экономического развития Российской
Федерации и прогноза основных характеристик и структуры доходов
и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
Сценарные условия содержат целевые параметры, приоритеты социально-экономической политики, основные макроэкономические
показатели, характеризующие состояние экономики, меры по финансовой и экономической стабилизации. Они разрабатываются
Минэкономразвития России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами исполнительной власти и с участием Центрального банка РФ. Министерства и ведомства, участвующие в подготовке сценарных условий, вносят свои предложения, которые учитываются Минэкономразвития в той или иной степени.
72
Продолжение табл. 3.1
Продолжение табл. 3.1
Исходными при разработке сценарных условий служат содержаниее и направленность идеологии реформирования экономики,
которой придерживаются разработчики, прежде всего Минэкономразвития России, роль которого в прогнозировании и планировании является определяющей.
Показатели сценарных условий функционирования экономики
разрабатываются на основе анализа тенденций социально-экономического развития, уточненных прогнозов на предыдущие годы, с
учетом задач, поставленных в послании Президента РФ парламенту,
программных документах государства.
Рассматриваются различные, но наиболее вероятные варианты, базирующиеся на единой концепции государственной политики и механизмах ее реализации. Оцениваются острота воздействия неблагоприятных факторов, пути преодоления возникающих угроз, мероприятия
по закреплению позитивных процессов в промышленности, сельском
хозяйстве и других сферах экономики.
Выделяется основной (целевой) вариант. Он ориентируется на
возможно полную реализацию целей и приоритетов. При этом предполагается оптимальное использование интенсивных факторов развития и исключаются непредсказуемые изменения внутриполитической ситуации, мировой экономической конъюнктуры.
Другие варианты учитывают воздействие факторов, которые могут замедлить выход на целевые ориентиры в установленные сроки.
Устранение влияния этих факторов требует дополнительных затрат
времени и ресурсов. Следствием этого становятся более низкие темпы экономического развития по сравнению с основным вариантом.
Сценарные условия функционирования экономики России на среднесрочную перспективу. Главными целями социально-экономического
развития являются:
• обеспечение устойчивого экономического роста и активизация инвестиционной деятельности;
• рост реальных доходов и потребления населения при снижении дифференциации по уровню доходов;
• формирование условий становления среднего класса общества;
• рационализация бюджетной системы;
• резкое сокращение затрат на обслуживание государственного долга.
Основной вариант социально-экономического развития предполагает
выход на устойчивые положительные темпы прироста ВВП в размере
около 5%. По второму варианту темпы прироста на 1—2% ниже из-за
более сильного влияния негативных факторов: низкой собираемости
налогов, неплатежей, мирового финансового кризиса и др.
82
Прогноз по первому варианту основывается на оценке экономической ситуации и задачах перехода к устойчивому росту. Наиболее существенными из них являются: возобновление инвестиций,
сохранение низкого уровня инфляции, укрепление национальной
валюты, преодоление последствий и снижение зависимости от кризисов на мировых фондовых рынках, проведение институциональных и структурных реформ.
Его -реалистичность определяется также воздействием объективных факторов:
• усиливающимся процессом интеграции финансового и промышленного капитала;
• изменением потребительских предпочтений в пользу продукции отечественного производства;
• инвестиционной направленностью сбережений населения
под воздействием укрепления национальной валюты;
• организационными и технологическими изменениями в реальном секторе экономики, определяющими его возможности по удовлетворению внутреннего и внешнего спроса.
Позитивные процессы закрепляются реализацией мер государственной политики, направленных на комплексное проведение экономических и социальных реформ, смягчение или устранение факторов, препятствующих развитию страны, нормализацию отношений
между различными социальными и экономическими группами.
В общем объеме промышленного производства возрастает доля
продукции обрабатывающих отраслей, что будет сопровождаться
увеличением инвестиций и расширением выпуска продовольственных товаров.
Будет развиваться процесс сглаживания структурных диспропорций между экспортно-ориентированными отраслями и высокотехнологичными секторами потенциального импортозамещения.
Приоритетное значение приобретают технологическое обновление
производства, энергосберегающие и природоохранные технологии.
Рост выпуска промышленной продукции прогнозируется за счет
расширения внутреннего спроса, дальнейшей реформы предприятий
и совершенствования системы контроля за ценообразованием на
продукцию естественных монополий. При этом несколько повысится
удельный вес малых и средних предприятий. Начнется процесс
улучшения конъюнктуры товарных рынков, связанный с тенденцией
сокращения запасов готовой продукции на складах предприятийизготовителей, перспективами увеличения потребительского спроса и
возможностями нормализации ситуации с оборотными средствами и
своевременностью расчетов с поставщиками и бюджетом.
По мнению Минэкономразвития России, основными факторами роста объемов производства продукции в агропромышленном
*
83
комплексе будут реформирование сельскохозяйственных и других
предприятий, развитие кооперации и агропромышленной интеграции, коренные изменения в земельных отношениях, осуществление
реального оборота сельскохозяйственных угодий и завершение
адаптации к рыночным условиям товаропроизводителей агропромышленного комплекса.
Однако основной причиной, сдерживающей развитие АПК, была и
остается неэквивалентность в товарообмене между сельским хозяйством
и другими отраслями экономики. Рост сельскохозяйственного производства обеспечивается за счет использования интенсивных ресурсосберегающих технологий, высокоурожайных сортов и гибридов сельскохозяйственных культур, достижений отечественной и мировой биологической науки, повышения плодородия почвы, совершенствования структуры производства, укрепления производственно-технической базы отрасли через развитие лизинга сельскохозяйственной техники.
Наращивание объемов сельскохозяйственной продукции позволит укрепить сырьевую базу перерабатывающей промышленности,
снизить ее зависимость от импорта, более полно удовлетворить потребительский спрос населения за счет отечественных продовольственных товаров.
Государственная поддержка направляется на повышение доходности сельскохозяйственного производства и спроса на продукцию
АПК. Формируется кредитно-финансовая система обслуживания товаропроизводителей агропромышленного комплекса. Она базируется
на гарантированной возвратности средств с использованием залога
движимого и недвижимого имущества.
Реформирование промышленных, сельскохозяйственных и других предприятий обеспечит передачу имущества эффективным производителям, заинтересованным в долгосрочном развитии предприятий и располагающим необходимыми инвестиционными ресурсами, а также выполнение ряда требований, которым должно отвечать предприятие. К ним относятся ведение реестра акционеров
независимыми регистраторами, переход к работе на основе бизнеспланов на среднесрочную и долгосрочную перспективу и международных стандартов бухгалтерского учета, уплата налога на добавленную стоимость и акцизов по мере отгрузки продукции, ликвидация неденежных расчетов, обеспечение гарантий удовлетворения
требований кредиторов за счет ликвидных активов.
Стимулирование экономического роста требует прежде всего
увеличения инвестиций. Инвестиционный подъем опирается на
проводимую налоговую реформу, совершенствование амортизационной политики, развитие рынка ценных бумаг, повышение инвестиционной направленности приватизации государственного имущества, стимулирование привлечения сбережений населения в ин-
вестиционную сферу, приток иностранного капитала. Существенное увеличение инвестиционных ресурсов прогнозируется на основе реализации следующих мероприятий:
• замедления роста государственного долга и расходов на его
обслуживание за счет сокращения дефицита государственного бюджета и снижения доходности государственных ценных
бумаг;
• дедолларизации экономики и прекращения использования
денежных суррогатов;
• укрепления национальной валюты и повышения привлекательности рублевых сбережений;
• осуществления комплекса мер по наращиванию объемов и
доступности кредитных ресурсов, привлекаемых на. финансирование основного и оборотного капитала предприятий;
• развития страхования;
• остановки утечки отечественного капитала за рубеж и возвращения его в Россию.
В структуре ценных бумаг, обращающихся на фондовом рынке,
уменьшится сегмент, представленный государственными ценными
бумагами. Одновременно возрастет значение этих ценных бумаг в
качестве важнейшего инструмента государственной денежнокредитной политики. В составе государственных ценных бумаг увеличится доля долгосрочных. Возрастет сегмент рынка, занимаемый
корпоративными ценными бумагами, что позволит им стать важным инструментом инвестирования. Увеличение инвестиционного
потенциала населения повысит устойчивость российской экономики к негативному влиянию мировой финансовой конъюнктуры.
Реструктуризация бюджетной сферы необходима для оптимизации доходных и расходных статей бюджета, усиления контроля за
целевым использованием бюджетных средств и расходами бюджетных организаций. Основным ее направлением является реформирование налоговой системы.
Налоговая реформа должна ослабить нагрузку на реальный сектор экономики при упрощении всей системы сборов и обязательных платежей и существенном повышении собираемости налогов,
обеспечив постепенное сокращение доли налоговых изъятий в ВВП
до уровня 30%. Возрастающая роль будет принадлежать косвенным
налогам (таможенные пошлины, акцизы на алкоголь, автомобили и
другие товары). Будет обеспечиваться постепенное перераспределение налоговой нагрузки с реального сектора экономики на сферу
обращения и домашние хозяйства. Сокращение налогов на производство будет способствовать росту его объемов и таким образом
расширению доходной базы бюджетов всех уровней. Снижение доли налогов в ценах производителей позволит получить домашним
85
хозяйствам выигрыш в затратах на приобретение товаров и оплату
услуг.
Основными приоритетами в финансировании государственных
расходов являются:
• проведение военной реформы;
•
формирование полноценной судебной системы и обеспечение эффективного функционирования правоохранительных
органов;
осуществление социальной реформы и поддержка социальной сферы;
• развитие фундаментальной науки, прежде всего исследований в области национальных приоритетов;
• инвестиции в высокотехнологичные, наукоемкие отрасли
экономики.
До существенного расширения доходной базы бюджета за счет
факторов экономического роста со снижением налогового бремени
для предприятий снизятся и налоговые доходы бюджета. В этих
условиях необходимо ограничение расходов, как минимум, на период до конца прогнозируемого срока.
Рационализация государственных расходов включает существенное сокращение числа федеральных целевых программ, повышение требований к их отбору и финансированию; постепенное
уменьшение количества организаций, финансируемых из бюджета.
В результате доля ВВП, перераспределяемого через бюджеты всех
уровней, включая внебюджетные фонды, должна снизиться к
2005 г. до 34-35%.
Денежно-кредитная политика ориентирована на сохранение финансовой стабилизации, закрепление имеющихся позитивных тенденций,
Поддержание стабильности национальной валюты, создание предпосылок для изменения инвестиционного климата. Создается экономическая
среда, препятствующая «вымыванию» платежных средств из реального
сектора, когда наиболее ликвидные платежные средства концентрируются в теневом секторе экономики.
В прогнозируемом периоде будет удовлетворяться растущий
спрос на платежные средства при сохранении контроля над уровнем инфляции, что позволит сделать финансовые ресурсы доступными для предприятий реального сектора. Динамика ставки рефинансирования в основном будет соответствовать динамике инфляции и ставок, преобладающих на денежном рынке, прежде
всего доходности по государственным ценным бумагам.
Снижение ставки процента по государственным займам предполагается обеспечить за счет:
• повышения доверия к бюджетной политике;
86
•
привлечения на финансовые рынки той части сбережений
населения, которая в настоящее время исключена из хозяйственного оборота (ожидаемый эффект дедолларизации);
• снижения кредитных рисков посредством предоставления
государственных гарантий при финансировании инвестиций
в реальном секторе экономики;
•
совершенствования рефинансирования коммерческих банков;
• введения страхования банковских депозитов как условия
роста вкладов.
В целях снижения инфляции усиливаются контроль за финансовыми потоками субъектов хозяйственной деятельности, правовая
регламентация естественных монополий, укрепляется курс национальной валюты.
Стратегической целью экономического развития является формирование нового социального облика общества, который определяется возросшим уровнем и качеством жизни граждан, свободным развитием
деловой и трудовой активности населения, предоставлением каждому
человеку условий, позволяющих своим трудом и предприимчивостью
повышать благосостояние семьи. Государство обеспечивает выполнение
своих обязательств перед социально незащищенными слоями населения, придавая социальной поддержке дифференцированный, целевой и
адресный характер.
Основой развития социальной сферы станет введение государственных минимальных стандартов с учетом приближения социальных гарантий к уровню прожиточного минимума.
Большинство видов услуг предоставляются отраслями социальной
сферы, включая медицину, высшее образование, жилищнокоммунальное хозяйство, пассажирский транспорт, объекты культуры
при новых соотношениях платных и бесплатных форм. Они становятся платными в меру покрытия текущих издержек и капитальных затрат. А субсидирование проводится на основе заявочного принципа
(по нуждаемости), через надбавки к личным доходам, пенсиям и пособиям действительно социально уязвимых категорий граждан.
Повышение тарифов для населения до экономически обоснованной величины и доли собственных расходов граждан на оплату
жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе стараются увязать с динамикой основных макроэкономических показателей и пропорций, таких, как распределение граждан по социальным группировкам, величина прожиточного минимума, темпы
инфляции, динамика реальных доходов, структура потребительских
расходов населения.
В структуре расходов населения все больший удельный вес приходится на налоги, оплату коммунальных услуг, а также услуг здра-
87
воохранения, образования, транспорта и другие регулярные платежи. Это полностью соответствует заложенному в программу Правительства Российской Федерации переносу налогового бремени с
корпоративных на личные доходы.
Под .воздействием структурных преобразований в экономике и
формах собственности продолжатся изменения в занятости. Хотя
уровень безработицы сравнительно невысокий, конкуренция на
рынке труда обостряется в связи с ростом численности трудоспособного населения, увольняемых из рядов Вооруженных Сил, миграцией и другими причинами.
Снижается дифференциация населения по уровням доходов за
счет перехода значительной части семей из нынешней категории
малообеспеченных в категорию населения со средними доходами.
Сценарные условия национальной безопасности включают действие как внутренних, так и внешних факторов экономической,
политической, территориальной и других видов безопасности.
Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации одобрена Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608, а Концепция национальной
безопасности утверждена Указом Президента от 17 декабря 1997 г.
№ 1300. Предусматривается проведение комплекса работ, включающих в себя выявление ситуаций, при которых фактические
или прогнозируемые параметры экономического развития могут
выйти за пределы пороговых значений, разработку механизмов по
их преодолению при подготовке прогнозов и программ социально-экономического развития.
Главной целью современного этапа военного строительства является качественное преобразование системы обороны страны,
приведение ее в соответствие с военно-политической обстановкой,
реальными социально-экономическими возможностями исходя из
задач предотвращения отражения угроз безопасности государства.
Предусматривается осуществить поэтапную структурную, технологическую и организационную перестройку оборонной промышленности в соответствии с Федеральной целевой программой реструктуризации и конверсии оборонной промышленности.
При сохранении ее наиболее ценных элементов и критических
технологий разработки новейших образцов оружия как основы
модернизации Вооруженных Сил проводится перепрофилирование высвобождаемых из военного производства производственных мощностей под выпуск высокотехнологичной, конкурентоспособной гражданской продукции.
Структура расходов на оборону при сокращении текущих расходов на содержание армии, за исключением расходов на боевую подготовку, должна измениться в сторону опережающего роста затрат
на НИОКР, закупку вооружений и военной техники. Верхняя граница расходов на национальную оборону прогнозируется на уровне
3,5% к ВВП при некотором сокращении этой доли в последующие
годы при увеличении реальных объемов.
Сохранение территориальной целостности России связано не
только с оборонным строительством, но и с государственной, региональной политикой. Поэтому региональная политика направлена на повышение экономического потенциала субъектов Российской Федерации как основы обеспечения социальных стандартов
жизни населения на всей территории страны, укрепления единого
экономического пространства. Предусматривается государственная
поддержка районов со сложными условиями хозяйствования
(Крайний Север, Дальний Восток, приграничные районы), с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными
проблемами; районов, пострадавших в результате экологических
кризисов и стихийных бедствий, а также регионов, успешно осуществляющих экономические реформы.
Во внешнеэкономической сфере главной задачей является повышение эффективности участия России в международном разделении труда.
Развитие мировой общехозяйственной конъюнктуры в рассматриваемый период будет оказывать стимулирующее влияние на объемы международной торговли, что, по всей видимости, обеспечит
умеренный рост товарооборота России со странами дальнего зарубежья в среднем на уровне 3—6% в год. В то же время прогнозируется
некоторое снижение цен по группе топливно-энергетических товаров, составляющих основу российского экспорта, незначительное
снижение на продукцию обрабатывающей промышленности. Среди
других товарных групп ожидается умеренное увеличение цен на металлы и продовольствие.
Государство предпринимает меры по созданию благоприятных
условий для внешнеэкономической деятельности. Среди них:
• укрепление интеграционных процессов в Содружестве
Независимых Государств;
• расширение технического содействия зарубежным странам в
реализации перспективных проектов;
• упорядочение и дальнейшая активизация военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами;
• создание необходимых условий для привлечения зарубежных
и отечественных инвестиций в перспективные проекты,
обеспечивающие выпуск конкурентоспособной продукции;
• защита на межгосударственном уровне и в рамках международных организаций интересов российских экспортеров.
89
Развитие внешнеэкономических связей страны будет определяться принятием Россией обязательств при вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Пример разработки основных показателей к сценарным условиям
приведен в табл. 3.2.
Таблица 3.2
Основные показатели к сценарным условиям развития
Российской Федерации1
1998
Показатель
Численность населения (в среднегодовом исчислении),
млн чел.
Валовой внутренний продукт (ВВП), % к предыдущему году
Индекс -дефлятор ВВП, % к предыдущему году
Инфляция (рост потребительских цен), % к предыдущему году
Продукция промышленности, % к предыдущему
году
Индекс -дефлятор продукции промышленности, %
Продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств,
% к предыдущему году
Индекс -дефлятор продукции сельского хозяйства, %
Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования, % к предыдущему году
Индекс -дефлятор инвестиций, %
Иностранные инвестиции прямые, млрд долл.
Розничный товарооборот, % к предыдущему году
Индекс цен, % к предыдущему году
Объем платных услуг населению. % к предыдущему
году
Индекс цен, % к предыдущему году
Прибыль по всем видам деятельности, млрд руб.
Амортизационные отчисления, млрд руб.
Численность зарегистрированных безработных, % к
экономически активному населению
Экспорт, млрд долл.
В том числе из стран вне СНГ, млрд долл.
Импорт, млрд долл.
*
В том числе из стран вне СНГ, млрд долл.
По данным Минэкономразвития России.
90
Прогноз 2002
146,5
144,9
95,1
104,0
114,3
110,0
127,7
109,0
94,8
105,5
110,8
110,0
86,6
111,5
104,0
112,0
93,3
105,5
3,4
46,7 '
126,3
108,0
116,0
6,5
104,0
108,0
99,5
116,7
-55,0
300,0
105,0
115,0
870,0
375,0
2,6
74,2
58,9
59,1
50,0
3,0
78,2
63,5
44,6
31,6
3.3. Орзанизация планобой работы
на предприятии
В рыночной экономике, не исключающей стихийности хозяйственных связей в масштабе общества, существенно возрастает значение планирования на предприятиях. Никакое дело нельзя начинать
и эффективно вести без заранее всесторонне обоснованного плана
с расчетом на успех. Планирование позволяет выбрать кратчайшие
пути рационального использования производственных ресурсов,
повышения конкурентоспособности продукции, доходности. Не
случайно предприятия, сохранившие традиционные формы планирования, характерные для прежней экономической системы, оказались более приспособленными и к рынку.
В настоящее время наличие на предприятии планов на среднесрочную и долгосрочную перспективу стало важнейшим оценочным
критерием их реформированное™ и условием инвестиционной
привлекательности.
Основная часть предприятий все вопросы производственнофинансовой деятельности, в том числе выпуск качественной продукции, сокращение и набор рабочей силы, поиск рынков сбыта, повышение доходности, решает самостоятельно в условиях внутренней и
внешней конкуренции, ценовой неопределенности, инфляции.
Роль государства в планировании производства проявляется в
экономическом принуждении к деятельности по установленным
правилам, в том числе с применением жестких мер (лишение лицензий, угроза банкротства, внешнее управление и др.), которые не
применялись в прежней экономике. Кроме того, по регулируемым
видам деятельности государство устанавливает объекты контроля,
которые, как правило, становятся объектами и планирования. Так,
постановлением Правительства РФ от 6 июня 1998 г. № 700 для
энергоснабжающих организаций независимо от организационноправовой формы установлен раздельный учет продукции в натурально-стоимостном выражении и состава затрат по следующим
видам деятельности:
• производство электрической энергии (мощности);
• производство тепловой энергии;
• услуги по передаче электрической энергии (мощности);
• услуги по передаче тепловой энергии.
Для федеральных государственных унитарных предприятий
Правительство РФ утверждает предельные цены на продукцию, работы, услуги, сметы расходов, штатное расписание, перечень банков, в которых они могут открывать счета. Контрактные цены на
продукцию и услуги предприятие определяет самостоятельно. Соз-
91
дается наблюдательная комиссия по обеспечению контроля деятельности предприятия и его финансового состояния. Ее состав,
куда входят представители федеральных органов исполнительной
власти, утверждается Правительством РФ. Однако такое предприятие остается коммерческой организацией, действует на принципах
хозяйственного расчета.
Предприятия разрабатывают краткосрочные, среднесрочные и
долгосрочные планы. Продолжительность планового периода зависит от целей, конкретных условий планирования. При стабильной
работе продолжительность планового периода можно увеличить.
Чем длиннее плановый период, тем в большей степени план приобретает черты прогноза. Уменьшение продолжительности планового
периода увеличивает оперативность принятия решений и объем
расчетно-аналитической работы.
Краткосрочный план (месяц, 6 месяцев, год) служит ориентиром в
текущей деятельности, поиске путей рационального использования
ресурсов, он может дополняться суточными производственными
графиками. В развитых странах основной формой краткосрочных
планов является годовой бюджет фирмы с разбивкой по кварталам и
месяцам. Среднесрочный план определяет конкретные цели, количественные характеристики и обобщающие показатели производства в
натуральном и стоимостном выражении, средства достижения целей
на перспективу 2—3 лет. Долгосрочный план (на 5 лет и более) определяет общую стратегию и главные цели, содержит четко сформулированные задачи. Долгосрочные планы составляют, как правило, крупные развивающиеся предприятия. При этом для 1-го и 2-го года рассчитываются поквартальные и помесячные показатели, так как для
начального периода известны будущие покупатели, поставщики.
Разновидностью долгосрочного планирования является стратегический план, который формулирует основные цели предприятия
и пути их достижения, обосновывает приоритеты распределения
ресурсов. Целям в плане соответствуют потенциальные возможности. Для каждой цели возможна своя стратегия, для каждой стратегии разрабатываются планы конкретных мероприятий. Планируется
весь жизненный цикл продукции от поступления на рынок до снятия с производства, от подъема до спада.
Стратегический план охватывает новые товары, рынки, источники сырья, крупные заказы отечественных и иностранных фирм, ноухау, нацелен на совместное производство с другими фирмами. Он
реализуется проведением производственно-технологической, инновационной, инвестиционной, снабженческо-сбытовой, финансовой,
ценовой, кадровой политики.
В условиях переходного периода стратегия у большинства предприятий фактически одна и та же: быстрее адаптироваться к изменившимся внешним и внутренним условиям, сохранить коллектив,
92
обеспечить стабильность финансового положения. Поскольку стратегический план предопределяет будущее процветание предприятия, он
обычно является коммерческой тайной.
Небольшие предприятия (малый бизнес) ограничиваются оперативным планированием, которое отражает за период работу по каждому виду производимых товаров. По истечении отчетного периода
определяются фактические показатели, на основе которых корректируются планы на последующий период. Однако планирование
приносит наибольший эффект, если все виды планов используются
в комплексе.
Разрабатываются планы различного назначения: бизнес-планы,
финансовые планы, планы финансового оздоровления, социальные
планы, инвестиционные проекты и др. Бизнес-план разрабатывается
на различные сроки, включая долгосрочную перспективу. Он содержит многоцелевые установки, взаимонезависимые, автономные таблицы; характеризуется реалистичностью, полнотой и доходчивостью,
внеинфляционностью (расчеты ведутся в твердых ценах). Бизнеспланы подразделяются на проблемные (товарные), организационные
(производственные), регионально-отраслевые, по направлениям деятельности (освоение проекта, кредитных ресурсов и др.).
В бизнес-плане отражаются общие данные по предприятию (реквизиты, направления деятельности, занимаемые позиции в бизнесе); текущее состояние дел (финансовые показатели, сильные и
слабые стороны, удачные реализованные проекты); характеристика
продукции и услуг (специфика, новизна, патенты); рынок и продажи (секторы и сегменты, перспективные покупатели, прогнозы
продаж, цены); финансы (затраты, прибыль, инвестиции, кредиты);
менеджмент (число занятых работников, управленческая команда).
Бизнес-планирование позволяет предвидеть кризисные, неблагоприятные ситуации. Оно важно и для потенциальных инвесторов,
установления связей с партнерами.
При необходимости решения крупных и неотложных проблем
финансовый раздел бизнес-плана выводится за его рамки и разрабатывается отдельно финансовый план. Задачей финансового планирования является обеспечение финансового оздоровления предприятия,
нормального кругооборота денежных средств по всем стадиям и во
времени. При этом учитываются возможности инвестиций, состояние запасов, острота конкуренции, риски инфляции и другие факторы, а в условиях кризиса разрабатываются и антикризисные меры.
Финансовое оздоровление предполагает восстановление собственного капитала до величины, при которой гарантируются выполнение обязательств, возврат к нормальной неустойчивой работе. В
плане финансового оздоровления предусматриваются мероприятия
по следующим направлениям.
93
1. Сокращение расходов за счет отказа от нерентабельных направлений бизнеса, уменьшения хозяйственных затрат и численности
персонала, изменения структуры управления, закрытия филиалов.
2. Увеличение доходов путем привлечения ресурсов под конкретные рентабельные мероприятия и высоколиквидные активы, проведения безрисковых и не требующих больших затрат операций, продажи активов, не приносящих доходов, сдачи имущества в аренду.
3. Помощь учредителей и третьих лиц, в том числе принятие солидарной ответственности перед кредиторами, предоставление заемных
средств, отказ от получения дивидендов и др.
Среди прочих мероприятий важно предусмотреть получение льгот
(отсрочки платежей и др.), обеспечение возврата ссуд (взаимозачеты,
переуступка прав требований, инициирование банкротства дебиторов
и др.), реорганизационные процедуры (слияние, разделение и др.),
создание надежного внутреннего контроля.
Мероприятия планируются по форме:
п/п
№
Мероприятие
Ответственные
исполнители
Дата
планируемого выполнения
мероприятия
1
2
3
4
Доходность
Выполнение
мероприятия в от проведеслучае поэтап- ния мероного проведеприятия,
ния, %
руб.
5
6
Примечания
. 7
Форма плана финансового оздоровления утверждена Федеральным
управлением по делам о несостоятельности (банкротства) 5 декабря
1994 г. № 98-р. Она включает следующие разделы.
1. Общая характеристика предприятия.
2. Краткие сведения по плану финансового оздоровления.
3. Анализ финансового состояния.
4. Мероприятия по восстановлению платежеспособности и поддержке эффективной хозяйственной деятельности.
5. Рынок и конкуренция.
6. Деятельность в сфере маркетинга.
7. План производства.
8. Финансовые результаты.
Бизнес-план финансового оздоровления предприятия, предусматривающий оказание государственной поддержки, направляется для
согласования органу исполнительной власти субъекта РФ, федеральному органу исполнительной власти, на который возложена координация и регулирование деятельности в данной сфере, Министерству
РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства,
Министерству финансов РФ.
94
Бизнес-план инвестиционного проекта является неотъемлемой
частью заявки предприятия — претендента на участие в конкурсном
распределении централизованных инвестиционных ресурсов. Он разрабатывается на период, превышающий на один год срок окупаемости, по форме, утвержденной Постановлением Правительства РФ от
22 ноября 1997 г. № 1470, и содержит следующие разделы.
1. Титульный лист.
2. Вводная часть или резюме проекта.
3. Анализ положения дел в отрасли.
4. Существо проекта.
5. Производственный план.
6. План маркетинга.
7. Организационный план.
8. Финансовый план.
В бизнес-плане освещаются сущность проекта, его преимущества, новизна, привлекательность. Исходным при обосновании являются потребности рынка и инвестиционные возможности; рассматриваются варианты с учетом различных условий проекта, сценариев.
Бизнес-план инвестиционного проекта должен учитывать интересы инвестора и убедить его в том, что средства передаются в надежные
руки. Способами отражения интересов инвестора, особенно зарубежного, являются регистрация совместного предприятия; создание производства на паритетных началах и др.
Проект может реализоваться на действующем предприятии без
изменения его юридического статуса, когда производство нового
изделия организуется за счет собственных средств, или с привлечением партнеров, инвесторов, кредиторов. При создании для реализации проекта нового юридического лица определяются доли участников проекта в уставном капитале предприятия.
Исходным этапом планирования является анализ за предыдущий период, оценка результатов деятельности. На основе анализа
выявляются достижения и преимущества предприятия, возможности расширения рынка сбыта, а также недостатки, узкие места,
риски, которые могут тормозить деятельность. Анализ внешней
среды включает выявление доли предприятия на рынках, методов
работы конкурентов, тенденций развития.
Далее намечаются цели на планируемый период, которые достижимы за это время и первостепенны по важности. Они выступают в
качестве критериев принятия управленческих решений.
Производственная программа рассчитывается с учетом имеющихся
мощностей по всем изделиям выпускаемой номенклатуры и изученной
конъюнктуры рынка. Если потребности рынка больше, то определяется возможность увеличения мощностей.
95
В зависимости от территории, на которой происходит обмен, рынок данного товара может быть местным, национальным, мировым.
Местный товарный рынок формируется по территории области,
края, города, национальный — на территории страны; мировой рынок представляет совокупность национальных рынков, связанных
между собой международной торговлей.
Емкость рынка характеризуется максимально возможным сбытом
данной продукции и определяется объемом продаж в течение года.
При оценке емкости принимается во внимание национальное производство, к нему добавляется импорт и вычитается экспорт.
В рамках маркетинга предприятие разрабатывает стратегию
проникновения на новые рынки, а также комплекс мер по воздействию на покупателей: реклама, стимулирование сбыта и др. Оно
ведет постоянный поиск отечественных и зарубежных заказчиков,
участвует в государственных программах, развивает активную коммерческую деятельность.
Результатом изучения рынка, работы с потенциальными покупателями являются получение производственных заказов и заключение договоров на поставку продукции.
Объем реализации зависит от овладения предприятием рынков
прежней и новой продукции, необходимой потребителю. При выборе ассортимента производимой продукции (работ, услуг) разумно
ориентироваться на такие ее виды, производство которых требует
минимальной кооперации и поставок со стороны или имеется широкая заменяемость исходного сырья и материалов. Предприятие,
которое намеревается иметь стабильное положение на рынке, планирует производство нескольких видов товаров, которые находятся на
разных стадиях жизненного цикла.
Длительный простой мощностей в ожидании заказов увеличивает
накладные расходы, снижает конкурентоспособность предприятия.
Поэтому мощности и основного, и вспомогательного производства
должны быть оптимальными. Для этого разрабатываются, как минимум, два варианта производственной программы: пессимистический
и оптимистический. Мощности, превышающие уровень, необходимый для производства по пессимистическому варианту, временно
выводятся, так как всегда можно принять заказ на условиях частичной его передачи другим предприятиям. Работы обслуживающих и
вспомогательных подразделений (транспортные, ремонтные и др.)
должны обходиться не дороже, чем при подрядной системе обслуживания; в противном случае их целесообразнее передать в аренду подрядным организациям.
Увеличение производственных мощностей планируется за счет
как использования внутренних резервов, так и ввода дополнительных
производственных фондов на основе технического перевооружения,
реконструкции, строительства новых объектов. К техническому пере-
96
вооружению относятся мероприятия по повышению до современных
требований технического уровня отдельных участков путем внедрения новой техники и технологии. Реконструкция означает полное
или частичное переоборудование и переустройство производства,
строительство новых цехов и объектов той же мощности. Расширение осуществляется по новому проекту и охватывает цеха основного
производственного назначения с целью увеличения мощности предприятия. Новым считается строительство объектов, осуществляемое
на дополнительных площадях.
С изменением функций министерств и отраслевых научноисследовательских учреждений не стало централизованной системы
внедрения новых технологий. Поэтому предприятия усиливают свои
исследовательские, проектно-конструкторские подразделения; приобретают лицензии, ноу-хау. Инновационное планирование осуществляется на основе количественных и качественных методов анализа,
сравнительных вариантов расчетов, точного прогнозирования жизнеспособности проекта. Портфель инноваций обычно включает разнообразные по объемам, срокам реализации, назначению проекты. Активность инновационной деятельности характеризуется объемом инновационной продукции, затратами на технологические инновации,
количеством приобретенных и переданных технологий.
Реализация инновационного проекта обычно требует привлечения кроме собственных средств кредитных ресурсов. В случае участия в федеральных программах и конкурсных проектах в рамках
государственной инновационной политики предприятие может рассчитывать на привлечение средств федерального бюджета на основе
возвратного финансирования. Бюджетное и банковское участие в
инновационной деятельности предприятия, нуждающегося в обновлении производства, предполагает, что источником возврата кредита являются деньги, получаемые от реализации проекта.
При прогнозировании результатов инновационного проекта оцениваются производственные и финансовые возможности предприятия, уровень научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ, показатели качества новшества, внешние факторы (макроэкономические, законодательные и др.).
Объем инвестиций должен соотноситься с размерами активов,
чтобы в случае инвестиционной неудачи не были утрачены права
собственности на предприятие. Для действующего предприятия
итог актива баланса на последнюю отчетную дату принимается за
величину ранее инвестированных средств.
Обоснование новых инвестиционных проектов осуществляется в порядке, установленном Постановлением Минстроя России1 от 30 июня
1
В настоящее время Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу — Госстрой России.
4 Прогнозирование и планирование
пу
в условиях рынка
"'
1995 г. № 1864. Проводится государственная вневедомственная экспертиза согласно постановлению Правительства РФ от 20 июня
1993 г. № 585.
Альтернативные инвестиционные проекты сравниваются по показателям коммерческой и бюджетной эффективности (в случае
привлечения бюджетных средств).
Коммерческая эффективность инвестиционного проекта определяется сроком окупаемости, а бюджетная — отношением объема
поступлений в бюджет к объему платежей из бюджета. Срок окупаемости собственных средств предприятия, направленных на финансирование инвестиционного проекта, равен периоду от начала
финансирования до момента, когда объем этих средств сравняется
с накопленной суммой амортизации и остатка прибыли после уплаты налогов, погашения кредитов, выплат процентов за кредиты,
дивидендов. Срок окупаемости с учетом всех источников финансирования составляет период от начала вложений до момента, когда объем инвестиций сравняется с суммой амортизации и чистой
прибыли.
Для дополнительной оценки эффективности инвестиций могут
использоваться другие показатели и коэффициенты согласно Методическим рекомендациям по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования. Для крупных проектов тщательно просчитываются риски с использованием математического аппарата, теории вероятности, для более простых проектов ограничиваются экспертными оценками. Главное в том, чтобы
предугадать типы возможных рисков, их источники, моменты возникновения и разработать меры по сокращению, минимизации
возможных потерь. Сопоставимость разновременных платежей и
поступлений в период освоения достигается путем приведения к
первому году (дисконтирования).
Риск вложений тем больше, чем длиннее срок их окупаемости,
так как могут измениться конъюнктура рынка, стоимость сырья и
т.д. Поэтому при нестабильной экономической ситуации предпочтение отдается проектам, обеспечивающим быструю окупаемость.
Формула срока окупаемости (С0):
Е/„
где Ua — первоначальные инвестиции;
DT — годовой доход.
С учетом изменения ценности денег во «ремени срок окупаемости корректируется. Разница в ценности сегодняшнего и завтрашнего рубля определяется коэффициентом дисконтирования (Кд)'.
98
где KRt — коэффициент дисконтирования для /-го года;
k — темп изменения ценности денег (обычно на уровне среднего процента по кредитам банков);
t — номер года с момента начала инвестиций.
Определяются коэффициенты дисконтирования за каждый год
срока окупаемости без учета дисконтирования (т. е. для 1, 2, 3 и т. д.
года). По этим коэффициентам корректируются доходы за каждый
год. Скорректированные доходы складываются, их сумма будет
меньше, чем без дисконтирования. Недостающая сумма — это дополнительные месяцы, годы окупаемости, т. е. срок окупаемости с
учетом дисконтирования увеличивается.
Критерием эффективности бесприбыльных инвестиционных
проектов является снижение затрат на достижение соответствующего эффекта: социального, научно-технического, экологического, а
на действующих предприятиях — создание новых рабочих мест,
переобучение кадров.
При выборе стратегии финансирования предприятие определяет
соотношение различных источников требующихся средств. Собственные средства, направленные на финансирование инвестиций,
включают:
• свободные средства на счетах;
• средства от дополнительной эмиссии акций;
• средства от реализации излишнего и выбывающего имущества;
• чистая прибыль и амортизация.
Средства можно привлечь со стороны в форме кредита или акционерного капитала. Финансирование через кредиты предпочтительнее при расширении уже действующего предприятия, так как
банки в этом случае ограничиваются небольшим процентом за кредит. Для проектов, связанных с созданием нового предприятия или
технического новшества, привлечение кредита нецелесообразно, так
как не обеспечивается гарантия его возврата и процентов. Такие проекты целесообразнее финансировать за счет акционерного капитала.
Коммерческие кредиты и займы как источники финансирования инвестиций привлекаются с учетом процентных ставок, сроков
погашения долга, других условий.
Теперь кредиторы вникают в детали производственного цикла
заемщика, чтобы оценить обоснованность планов предприятия,
квалификацию руководства, перспективы долговременного сотрудничества. Эксперты оценивают производство с точки зрения рациональности технологических схем, резервов сокращения затрат,
4*
99
соответствия ассортимента требованиям рынка, остроты проблем, с
которыми оно может столкнуться.
Государство оказывает поддержку предприятиям в их инвестиционной деятельности, если инвестиционные проекты отвечают
обязательным требованиям к претендентам на получение льгот за
счет бюджета.
Основаниями для государственной поддержки служат:
• характер производства, принадлежность предприятий к кризисным отраслям (конверсионные, угольная промышленность, АПК);
• продукция, намечаемая к выпуску (уникальная, экспортная,
пользующаяся спросом на внутреннем рынке);
• вид хозяйственной деятельности (малый, средний бизнес).
Формами финансовой поддержки предприятия могут быть:
• субсидирование бесприбыльных проектов за счет средств
международных организаций;
• приобретение государством на ограниченный срок пакета
акций, выпускаемых предприятием в связи с реализацией
проекта;
• предоставление льготного кредита;
• гарантирование частичного возмещения кредиторам средств,
потерянных заемщиком (по не зависящим от него причинам) при реализации проекта;
• гарантирование погашения связанных кредитов, предоставленных иностранными банками.
Не исключается использование средств бюджетов субъектов РФ и
местных органов власти.
Предприятие планирует потребность в материальных и трудовых
• ресурсах для выполнения производственной и инвестиционной программ и организует снабжение путем выбора на рынке с достаточно
широким кругом продавцов нужных товаров, удовлетворяющих покупателя по цене, качеству и другим параметрам.
Потребность в материалах определяется методом прямых расчетов в натуральном и стоимостном выражении на основе предусматриваемых объемов выпуска и нормативов их расхода на единицу
продукции, сложившихся в базовом периоде. Размер переходящего
запаса конкретного вида материалов ( V) рассчитывается по формуле:
где Q — потребность в материале на период; «
М — норма запаса, дней.
Нормой запаса считается средний в течение года запас в днях
среднесуточного потребления.
100
При планировании снабжения изучается информация об отечественных и зарубежных поставщиках, ценах, формах расчетов, условиях отгрузки. Важно предусматривать по каждому виду приобретаемых ресурсов более одного поставщика, что гарантирует от срывов поставок, способствует снижению цен.
На потребность в персонале оказывают влияние стратегия развития предприятия, объем производимой продукции, применяемые технологии и другие факторы. Эффективное распределение и использование занятых работников ведет к оптимизации их численности.
На предприятиях возможны скрытая безработица (сохранение
работником трудовых отношений с предприятием при фактическом отсутствии работы и неполучении дохода, не считая социальных трансфертов) и скрытая занятость (сохранение работником трудовых отношений с предприятием при фактическом отсутствии работы и получении дохода наряду с социальными
трансфертами).
При планировании персонала определяется максимально допустимая численность занятых на предприятии, при которой выполняется стратегия развития, и избыток (дефицит) численности занятых.
При выявлении избыточной численности проводится социологический опрос (анкетирование) работников с целью выявления их намерений и вероятного поведения на рынке труда. Выделяются
группы, имеющие намерения сохранять трудовые отношения с
предприятием с получением или без обязательного получения доходов на этом предприятии, найти новое место работы, пройти профессиональную подготовку, выйти на пенсию и др.
Далее рассчитывается потребность в финансовых ресурсах для
возможной реализации в полной мере намерений работников, которые не могут быть заняты на данном предприятии, с указанием
источников финансирования (средства работодателя, Пенсионный
фонд и др.).
При дефиците финансовых ресурсов, прежде чем принять решение о высвобождении работников, изучается вероятность роста
социальной напряженности в регионе и снижения условия душевого потребления в семьях, члены которых являются кандидатами на
высвобождение. Имеющиеся финансовые ресурсы направляются в
первую очередь для противодействия этим тенденциям.
При дефиците численности работников решаются вопросы, связанные с повышением привлекательности рабочих мест на предприятии за счет роста заработной платы, организации профессиональной подготовки и т. д.
Стратегия использования рабочей силы согласовывается с местной администрацией, органами службы занятости в рамках разрабатываемого социального плана.
101
Продажа (сбыт) производимой предприятием продукции осуществляется в условиях жесткой конкуренции продавцов. Планирование позволяет направить сбыт в организованное русло, так как
план обосновывает стратегию выхода на рынок, на активные каналы реализации с долгосрочными контрактами, регулярными поставками. План определяет, какой объем конкретного вида продукции предприятие может реализовать в течение определенного периода и каким конкретно покупателям.
Сбыт планируется на основе прогнозирования и маркетингового
исследования рынков. Одновременно разрабатываются меры по
повышению конкурентоспособности продукции. При прогнозировании применяются опросы потребителей, оценки экспертов и специалистов. Используются данные о запасах продукции, новых потребностях потенциальных покупателей, объемах сезонного спроса,
стоимости перевозок, ценах и другие показатели. Определяются
контингент покупателей, объемы продаж для каждого из них, альтернативы, которыми может покупатель воспользоваться (переход к
другим поставщикам, организация собственного производства и
др.). По результатам продаж прогноз на следующий период корректируется с учетом изменившихся условий.
При наличии на рынке многих товаров с примерно равными
потребительскими свойствами планируются меры по стимулированию сбыта, защите позиций предприятия. Стимулирование предполагает предложение покупателям коммерческой выгоды, которая
побуждает приобретать в больших размерах данный товар. Она может выражаться в скидках с цены, продаже с рассрочкой (кредит),
предоставлении бесплатных образцов и т.д.
При рыночной организации сбыта цена определяет масштабы
производства. Предприятие планирует цены предложения на свою
продукцию и пользуется прогнозами цен на закупаемые средства
производства.
Цена товара определяется с учетом спроса и предложения, себестоимости производства, качества продукции, цен конкурентов.
Каждый из этих факторов может играть решающую роль лишь в
конкретных условиях. Себестоимость определяет минимально допустимую цену, но политика цен, диктуемая рыночной конъюнктурой, может вносить коррективы. Если затраты на единицу продукции окажутся низкими, то у предприятия появляется возможность
устанавливать цены ниже, чем у конкурентов, и при этом иметь
больше прибыли. Рост затрат побуждает изменять цены, но покупателей нельзя принудить платить больше. Иcходя из складывающихся условий и поставленных задач предприятие избирает разные
стратегии ценообразования: цены устанавливаются на уровне цен
102
фирм-конкурентов, выше или ниже их, чтобы удержать свою долю
рынка или получить необходимую прибыль.
Стратегия относительно повышенных цен используется в случае, если продукция обладает важными для покупателя свойствами.
Установление относительно пониженных цен необходимо для получения большей прибыли путем увеличения продаж на рынке, размеры которого возрастают при понижении цены.
Финансовое планирование необходимо для обеспечения устойчивости хозяйственной деятельности, мобилизации доходов, сокращения непроизводительных расходов. Основу его составляет обоснование резервов снижения затрат, увеличения прибыли. Финансовый
раздел плана включает систему показателей, раскрывающих кругооборот средств, структуру денежных фондов, доходов и расходов,
движение наличных денег, состояние платежеспособности, ликвидности. При финансовом планировании учитываются как внутренняя
ситуация в предприятии, так и внешние факторы: условия платежей,
налоговый климат, уровень инфляции и др. По труднопрогнозируемым факторам рассчитываются альтернативные варианты.
Калькуляция затрат осуществляется укрупненно, исходя из принятых на предприятии норм расхода ресурсов на единицу продукции, планово-учетных или средних цен на материалы. Фонд оплаты
труда определяется по нормативам отчислений от всех видов доходов с учетом государственного регулирования оплаты труда и распределения по группам работников.
Затраты подразделяются на постоянные и переменные в зависимости от их изменения при изменении объемов производства,
реализации.
Деление затрат на постоянные и переменные имеет важное значение для планирования финансовых результатов.
В целях налогообложения Правительство РФ утвердило порядок
отнесения отдельных видов затрат на себестоимость продукции.
Централизованно нормируются некоторые виды затрат, превышение которых облагается налогом:
• расходы по командировкам;
103
•
•
•
представительские расходы;
расходы на рекламу;
расходы по найму жилого помещения при краткосрочных
командировках в зарубежные страны.
Основным источником доходов является выручка от реализации
Продукции, которая зависит от объема реализуемой продукции и цен.
Выручки за минусом постоянных затрат должно быть достаточно для
покрытия изменяющихся переменных затрат и получения прибыли.
План доходов и расходов рассматривается в качестве бюджета
предприятия. Он разрабатывается с учетом денежной выручки от
реализации, планируемых издержек по каждой товарной группе,
внереализационных доходов,
налоговых и других платежей
(табл. 3.3). Разница между доходами и расходами указывает на величину свободных средств предприятия или дефицита. Возможный
пересмотр расходных статей в случае дефицита осуществляется с
учетом избранных приоритетов.
Таблица 3.3
Основные статьи бюджета предприятия
Доход
Выручка от реализации продукции
и прочей реализации
Внереализационные операции
Остатки средств на банковских счетах
на начало планового периода
Кредиты и займы
I
Расход
Налоги
Заработная плата
Платежи во внебюджетные фонды
Закупки сырья и материалов, оплата
энергии
Выплата по кредитам
Прочие
Оперативный план доходов и расходов (на месяц, неделю и т.д.)
составляется с использованием платежного календаря, позволяющего судить о движении денежных средств, состоянии расчетов и платежей на любой период. Надежная и регулярно получаемая информация позволяет принимать своевременные меры по преодолению
денежного дефицита.
В рыночной экономике средством оптимизации доходов и расходов является налоговое планирование. Сущность его заключается
в выборе из нескольких возможных в пределах действующего законодательства вариантов хозяйственных операций наиболее выгодного с точки зрения минимизации налогообложения. Одно и то же
производство можно организовать по схеме купли-продажи, подряда, совместной деятельности и т. д. Каждому варианту соответствует своя процедура начисления НДС и других налогов.
104
Например, ряд факторов повышает заинтересованность в увеличении стоимости основных фондов.
1. Предприятие привлекательнее выглядит для потенциальных
инвесторов, акционеров, кредиторов, особенно при выходе со
своими ценными бумагами на фондовый рынок.
2. Банки кредитуют прежде всего под залог производственной недвижимости (20—30% от рыночной стоимости имущества).
3. За счет роста амортизационных отчислений сокращается база
налога на прибыль.
Однако одновременно увеличивается база обложения налогом
на имущество. Предприятиям разрешено применять экспертную
переоценку основных средств вместо коэффициентов Госкомстата
России, корректировать стоимость их, использовать понижающие
нормы амортизации. В процессе налогового планирования можно
выбрать такой вариант оценки основных средств, при котором экономия платежей по налогу на имущество превышает прирост налога
на прибыль.
План налоговых платежей составляется на основе программы
реализации продукции и услуг и других налогооблагаемых показателей. При этом максимально учитываются установленные законодательством льготы. Ряд существенных льгот зависит от отраслевой
принадлежности предприятия, которая определяется Общесоюзным
классификатором «Отрасли народного хозяйства».
Величина плановых платежей по отношению к доходам активизирует поиск путей минимизации налогов, увеличения доходов.
Среди них могут быть: выбор соответствующей формы предпринимательства, грамотное и безупречное ведение бухгалтерского учета,
использование всех видов просчетов и достоинств законодательства,
юридически грамотная защита нарушенных прав, регистрация
оффшорной компании (для предпринимателей, занимающихся
внешнеэкономической деятельностью в качестве основной).
Неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по платежам в течение 3 месяцев с момента наступления
даты исполнения грозит предприятию признанием его банкротом.
Поэтому показатель ликвидности выступает на первый план в текущей деятельности, так как определяет способность предприятия вовремя оплатить долги, использовать активы в качестве средства платежа. Общая ликвидность определяется по формуле: сумма свободного имущества и кредитных резервов делится на сумму краткосрочных
долгов и краткосрочных потребностей в ликвидных средствах.
Источником ликвидности является собственный капитал предприятия (инвестированный плюс прибыль* полученная от хозяйственной деятельности). Если оборотный капитал превосходит сумму
краткосрочной задолженности, то положение на предприятии при-
105
знается удовлетворительным. Если активов не хватает на покрытие
кратко- и долгосрочной задолженности, то собственный капитал
становится отрицательным, а предприятие — банкротом де-факто.
Для повышения ликвидности планируется надежное обеспечение собственными оборотными средствами, создание необходимых
запасов товарно-материальных ценностей.
Функции и стратегического и оперативного финансового планирования выполняет финансовый менеджмент. Чем выгодно заняться, как минимизировать издержки и максимизировать прибыль, избежать конкуренции, получить дешевые кредиты, выгодно
продать продукцию, дешево купить сырье — все это предмет заботы
финансового менеджмента.
Практика менеджмента выявила эффективные способы достижения финансового благополучия, например:
• выбирать самые дешевые источники финансирования;
• использовать заемный капитал лишь в случае, если он повышает общую рентабельность, и только в установленные
сроки;
• рисковые инвестиции осуществлять за счет собственных
средств;
• не приобретать в собственность то, что можно арендовать
или взять в долг;
• применять оптимальные схемы налоговых и других платежей
с учетом возможностей, предоставляемых действующим законодательством.
Показатели планов предприятия конкретизируются и дифференцируются по внутренним подразделениям, службам, исполнителям. В дальнейшем основные из них становятся нормативами для
применения в практической деятельности.
Степень производственно-финансовой самостоятельности подразделений зависит от их хозяйственного статуса. Подразделение
может быть: бюджетным, ограниченно хозрасчетным, на полном
хозяйственном расчете, филиалом. Бюджетное подразделение
функционирует на основе лимита ресурсов и затрат. Подразделение с элементами хозяйственного расчета самостоятельно планирует и учитывает некоторые показатели, применяет поощрения и
санкции. Полный хозяйственный расчет подразумевает финансовую ответственность подразделения, закрепление основных фондов и оборотных средств, упрощенный баланс, открытие субсчета
в финансово-расчетном центре. Филиал выполняет функции, аналогичные головному предприятию, но за его пределами (вне его
территории), как правило, имеет расчетный счет в банке. Кроме
того, у предприятия могут быть дочерние и зависимые предприятия, являющиеся юридическими лицами.
106
Обычно подразделения отвечают за расходование фонда оплаты труда, материальные затраты. В рамках собственных финансов
подразделения самостоятельны в расходовании средств и могут
обеспечивать режим жесткой экономии. При более высоком уровне ответственности подразделениям устанавливают ту часть налоговых платежей, базой для исчисления которых являются обороты
по реализации, оплата труда в рамках годового и помесячного
планирования.
Рядом нормативно-правовых актов предусмотрена необходимость разработки на предприятиях социальных планов: Законом «О
занятости» от 20 апреля 1996 г., Программой обеспечения занятости, Программой сохранения рабочих мест, утвержденной Указом
Президента РФ (май 1996 г.). В частности, введен порядок обязательного составления социальных планов государственными предприятиями, намечающими сокращение численности работников за
год более чем на 10%.
На социальные нужды предприятия отчисляют средства по установленным нормативам, а также осуществляют выплаты и поощрения, не связанные с производством продукции.
Производственно-финансовая деятельность в условиях рынка
сопряжена с множеством рисков. Предпринимательский риск — это
возможность отклонений от запланированных (прогнозируемых)
результатов, вероятность неблагоприятного события, которое может
привести к потере части ресурсов, недополучению доходов, дополнительным расходам. При планировании, выборе стратегии развития перед предприятием встает задача выявления, измерения рисков, управления ими, сведения риска к минимуму.
Различают три уровня риска: допустимый, критический, катастрофический. При допустимом уровне риска снижаются доходы, рентабельность; при критическом — инвестор несет уже ощутимые потери;
при катастрофическом уровне он разоряется.
Оценка риска производится с целью прогноза запаса прочности
проекта, варианта плана, страхования от неблагоприятных воздействий. Для этого выявляются зоны рисков, критические факторы,
чувствительность к ним мероприятий для осуществления в плановом периоде. Основными критическими факторами являются объем
реализации, цены, сроки платежей за продукцию, условия формирования запасов, инфляция. Изменения величины таких факторов,
находясь в состоянии неопределенности, влияют на финансовый
результат.
Минэкономразвития России рекомендована таблица уровней
риска при основных направлениях вложений средств (табл. 3.4).
107
Таблица 3.4
Уровни риска вложения средств
Величина риска
\
Пример цели проекта
|
р, %
Очень низкий
Вложения в государственные облигации
Низкий
Вложения в надежную технику
Средний
Увеличение
продукции
Высокий
Производство и продвижение на рынок нового
продукта
13—15
Очень высокий
Вложения в исследования и инновации
18—20
объема
продаж
О
3—5
существующей
8—10
Показатели проекта дисконтируются с помощью р, т. е. поправки на риск. Формула коэффициента дисконтирования (d) с учетом
поправки на риск, которая выбирается по данным таблицы, имеет
вид:
dp = d + р .
Разработка превентивных мероприятий, направленных на недопущение негативных последствий событий, минимизацию риска,
является обязательным объектом планирования на предприятии.
Всякая производственная стратегия может иметь несколько
вариантов реализации. Прогнозирование позволяет выбрать вариант
менее рисковый и более прибыльный в складывающихся условиях,
приносящий максимальную прибыль при наихудшем развитии событий.
Ответьте на вопросы
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
В чем состоит роль Министерства экономического развития и
торговли РФ в прогнозировании и планировании?
Каков порядок разработки и утверждения прогноза социально-экономического развития?
Дайте характеристику сценарным условиям развития экономики на среднесрочную перспективу.
Какая система планирования существует в предприятиях?
Раскройте содержание бизнес-плана.
Рассмотрите содержание плана финансового оздоровления.
Каков порядок разработки производственной программы?
В чем заключается финансовое планирование в предприятиях?
Каким способом происходит оптимизация налоговых платежей?
108
4
Прознозироваше базовых условий
социально-экономического развития
4:1. Прогнозирование демографического разбития
В
составе базовых условий социально-экономического развития
страны особую значимость имеют показатели демографической
ситуации. Это определяется тем, что в каждой стране действует закон соответствия социально-экономического и демографического
развития общества. Действие закона проявляется в устойчивой зависимости между динамикой количественно-качественных характеристик состояния населения и параметрами развития экономики,
социальной сферы. Эта зависимость реализуется в виде макроэкономических пропорций между численностью населения и национальным богатством, валовым национальным продуктом, национальным доходом и другими экономическими и социальными параметрами. Рост численности населения оказывает непосредственное влияние на масштабы, степень освоения территории страны, ее
регионов. Для России это особенно актуально, так как хозяйственная освоенность значительной части ее крайне недостаточна. В результате большой объем ресурсов, прежде всего природных, не используется, что отрицательно влияет на темпы экономического и
социального развития страны.
Не меньшее влияние на характер социально-экономического
развития оказывает качество населения, которое проявляется как
совокупность свойств личностей (индивидов). На уровне всей массы населения или отдельных групп они трансформируются в качественные характеристики его интеллектуальных, творческих, умственных и физических способностей. Параметры качественного состояния населения определяют уровень эффективности хозяйственно-трудовой деятельности, производительности труда. А динамика
эффективности труда влияет на социально-экономические результаты, численность населения. В условиях повышающейся эффективности следствием роста численности населения становится увеличение объема произведенных материальных и духовных ценностей в расчете на душу населения, т. е. темпы экономического и
социального развития ускоряются. При сложившейся эффективности последствия роста численности населения противоположны.
Огромное влияние на развитие экономики, социальной сферы
оказывает возрастная структура населения: с увеличением доли лиц
109
трудоспособного возраста в общей численности населения увеличиваются, при прочих равных условиях, темпы, масштабы социальноэкономического развития, и наоборот. Это происходит потому, что
влияние демографического фактора проявляется прежде всего посредством реализации трудового потенциала населения, который
определяется численностью трудовых ресурсов, их составом, структурой -- профессиональной, квалификационной, образовательной,
и др. Формирование трудового потенциала осуществляется в процессе воспроизводства населения, расширенного возобновления
поколений. Оно может происходить стихийно (или на основе сложившихся национальных традиций, религиозных представлений) и
в сочетании стихийности с элементами государственного управления, регулирования, т. е. специальными мерами (прямыми или косвенными) воздействия на воспроизводственное поведение населения. Управление воспроизводством населения осуществляется посредством разработки и реализации демографической политики,
стержневую основу которой образуют демографические прогнозы.
Разработка демографических прогнозов — процесс сложный,
многостадийный. Первая стадия — аналитическая. Ее содержание —
анализ демографической ситуации в стране и регионах на начало
прогнозируемого периода, оценка демографических результатов
развития общества за истекший период, сопоставление их с прогнозными значениями показателей, выявление характера отклонений фактических значений показателей от прогнозных и причин,
обусловивших такие отклонения. Очень важно выявить в процессе
анализа те диспропорции, негативные тенденции, которые возникли в демографическом развитии страны, и на основе этого обосновать состав демографических проблем, их масштабы, остроту. Необходимо также выявить положительные тенденции в демографиче(£ком развитии для того, чтобы предусмотреть их усиление, развитие
в прогнозных периодах.
Вторая стадия — целевая. На этой стадии обосновывается состав
целей демографического прогноза. Значимость этой стадии определяется тем, что состав целей определяет характер тех мер, которые
органы управления должны разработать и реализовать, чтобы повлиять на демографическое развитие в соответствующих направлениях.
В составе дерева целей следует выделить по характеру их возникновения две группы. Первая группа -- это цели, достижение
которых представляет собой решение тех проблем, которые возникли в демографическом развитии страны истекшего периода. Вторая
группа — это цели, достижение которых предопределено изменением демографических условий в прогнозном иериоде, характером тех
требований, которые предъявит развитие экономики и социальной
сферы к демографической ситуации страны в прогнозном периоде.
110
Третья стадия — расчетная. Ее содержание заключается в обосновании системы прогнозных показателей: численности населения,
естественного прироста, структуры населения (половозрастной,
территориальной, образовательной и др.).
Факторы, влияющие на характер демографического развития,
можно разделить на две группы. Первую группу образуют факторы
объективные, на характер действия которых система государственных
органов повлиять не может, например сложившиеся традиции, религиозные представления населения, состояние международной обстановки, последствия войн, иных социальных потрясений и др. Вторую
группу образуют факторы, влияние которых в большей или меньшей
степени управляемо, например прогресс в медицинской науке, качество
медицинского обслуживания, культурно-образовательный уровень населения, уровень жизни, обеспеченность бытовыми условиями, размер доходов и др. Влияние каждого фактора рассчитывается отдельно, после чего определяется суммарное влияние всех факторов.
Существует взаимозависимость между различными факторами,
т. е. с изменением характера влияния одних факторов изменяется
характер влияния других. Поэтому в прогнозных расчетах используются экономико-математические методы, разрабатываются многофакторные динамические модели, в которых значения демографических показателей представлены как функции, а факторы — как
аргументы. В интегральной форме совокупное влияние всех факторов может быть выражено в виде следующей формулы:
г
д
е
- - прогнозное значение демографического показателя;
- количественные значения различных факторов в прогнозируемом периоде;
- количество факторов, учитываемых в расчетах.
В составе прогнозируемых показателей наиболее значимы следующие: численность населения страны по годам прогнозируемого
периода, темпы роста численности, структура населения, ее динамика,
трудовой потенциал, экономический потенциал населения, потребительский потенциал населения, жизненный фонд населения и др.
Прогнозная численность населения зависит от рождаемости,
смертности, его структуры, масштабов, интенсивности миграционных процессов. На рождаемость оказывают влияние половозрастная
структура населения, масштабы помощи государства, региональных,
местных органов молодым семьям и др. Динамика смертности зависит от качества медицинского обслуживания населения, особенно
людей пенсионного возраста, эффективности социальной защиты
111
этой части населения, от интенсивности, условий труда и др. На
интенсивность миграционных процессов влияет возможность трудоустройства на новом месте жительства, психологическая готовность к переезду, способность адаптироваться в новых условиях по
всем аспектам жизнедеятельности.
Трудовой потенциал населения - - показатель, отражающий его
экономические возможности. Для определения трудового потенциала необходимо иметь информацию о средней продолжительности трудовой жизни отдельных возрастных групп населения (или
поколений). Теоретически она равняется 44 годам для мужчин и 39
годам для женщин. С увеличением возраста продолжительность
трудоактивной жизни соответственно сокращается. В действительности она меньше по разным причинам: часть времени трудоспособного возраста используется на приобретение образования, теряется вследствие заболеваний, существуют льготные категории профессий, относительно которых продолжительность трудовой жизни
короче, часть времени в рыночных условиях теряется вследствие
безработицы и т.д. Такое уменьшение фактической продолжительности трудовой жизни учитывается с помощью соответствующих
коэффициентов. Кроме того, в расчетах учитывается трудовой фонд
населения нетрудоспособного возраста. Таким образом, трудовой
потенциал (фонд) населения может быть рассчитан по следующей
формуле:
где
- трудовой потенциал населения в прогнозируемом периоде;
- средняя продолжительность трудовой жизни одного человека
трудоспособного возраста;
- коэффициент занятости одного человека трудоспособного
возраста;
- прогнозируемая численность людей трудоспособного возраста;
- средняя продолжительность трудовой жизни лиц нетрудоспособного возраста;
— коэффициент занятости лиц нетрудоспособного возраста;
— прогнозируемая численность людей нетрудоспособного возраста.
На основе трудового потенциала населения может быть рассчитан его экономический потенциал. Этот показатель определяет возможные результаты реализации трудового потенциала населения и
112
рассчитывается как произведение прогнозной производительности
труда людей, занятых трудовой деятельностью, на их прогнозную
численность с учетом того, что производительность труда лиц различных возрастных групп неодинакова. Формула такого расчета
может быть следующей:
— нормы потребления населения различных групп;
- прогнозируемая численность населения различных групп;
— количество групп.
Разница между величинами экономического и потребительского
потенциалов выражает экономическую эффективность жизни населения (Эж):
Она может быть рассчитана относительно всего населения, одного усредненного человека, лиц различных групп — половозрастных,
1
профессиональных, социальных и др. Содержание экономической
эффективности жизни населения - тот добавочный продукт, который создается им в течение трудовой жизни. *
Показатель жизненного фонда населения (ЖФ) определяет то количество лет, которое возможно прожить различным возрастным
группам и всему населению при социально-экономических условиях
113
прогнозируемого периода. Он рассчитывается как произведение
средней продолжительности жизни населения различных возрастных
групп на численность контингента каждой группы по формуле:
— средняя продолжительность жизни одного человека каж-
дой группы;
— прогнозируемая численность населения каждой группы;
- количество групп.
Демографические прогнозы разрабатываются на различные периоды времени: краткосрочные - - на период от одного года до
10 лет; среднесрочные — от 10 до 25 лет; долгосрочные — от 25 до
50 лет; сверхдолгосрочные -- свыше 50 лет. С увеличением срока
прогнозирования точность прогнозов снижается. По мнению специалистов-демографов, наибольшую практическую ценность имеют
прогнозы, разрабатываемые на период до 20 лет. Несмотря на снижающуюся достоверность прогнозов с временным горизонтом свыше 20 лет, потребность в разработке таких прогнозов очевидна. Она
определяется тем, что для управления, регулирования экономическими, социальными процессами в стране, такими, как оптимизация размещения производительных сил, разработка генеральных
схем развития городов, регионов, рационализация использования
природных, трудовых ресурсов, требуется информация, которая
может содержаться только в долгосрочных демографических прогнозах. Наличие долгосрочных демографических прогнозов — обязательное условие достоверности экономических и социальных прогнозов.
Варианты демографических прогнозов отражают возможное влияние экономических, социальных, экологических, внешнеэкономических, внешнеполитических, внутриполитических и других факторов на
демографическую ситуацию в стране. Выделяют следующие основные
варианты демографических прогнозов: минимальный, максимальный,
средний, наиболее вероятный. Их совокупность отражает возможные
основные тенденции демографического развития. Особую практическую значимость имеют максимальный и минимальный варианты,
которые определяют границы демографического развития. Наиболее
вероятный прогноз является основным ориентиром для обоснования
управленческих решений на федеральном и региональном уровнях.
В современных условиях развития рыночных отношений, реализации принципов федерализма, становления местного самоуправления возрастает роль региональных демографических прогнозов. Состав демографических факторов, характер их влияния относительно
каждого региона своеобразны. Для одних регионов огромное значе-
114
ние имеет миграционный фактор, для других — природноклиматический, для третьих — последствие военных событий прошлых лет, для четвертых -- национальные особенности и др. Региональные демографические прогнозы разрабатываются на уровне
крупных, средних и малых регионов. Последовательность разработки прогнозов относительно каждого из трех уровней может быть
взаимообразной, т. е. прогноз может разрабатываться сначала на
уровне крупного региона, например автономной республики, крупного экономического района, затем на уровне среднего — края, области и затем на уровне малых регионов — городов, районов. При
такой последовательности прогнозные показатели верхнего уровня
детализируются на последующих нижних уровнях. Допустима и обратная последовательность, при которой показатели верхних уровней разрабатываются на основе показателей нижних уровней.
Соответствие между численностью населения регионов в трудоспособном возрасте и размерами прогнозируемой потребности в
рабочей силе обеспечивается посредством итеративных процедур с
прогнозными моделями численности и занятости населения, в результате которых информация уточняется и сближается на основе
анализа динамики численности населения и потребности в трудовых ресурсах.
Начиная с 1992 г. в стране происходит ежегодное сокращение
численности населения. За 1992—2000 гг. она сократилась более
чем на 3,5 млн чел.1 и составила на 1 января 2001 г. 144819 млн
чел., т.е. имеет место суженное воспроизводство населения. Возникновение отрицательного естественного прироста произошло в
результате снижения рождаемости, высокого уровня смертности и
деформированной возрастной структуры населения. Тенденция
снижения рождаемости стала проявляться с конца 1950-х гг. За период 1959—2000 гг. суммарной коэффициент рождаемости населения в России сократился с 2,63 до 1,21, т. е. более чем в 2 раза2,
при этом в большей степени городского населения, в меньшей —
сельского. Особенно интенсивно уменьшение этого показателя
происходило в 1990-е гг. За период 1990—2000 гг. величина его
уменьшилась с 1,89 до 1,21, т. е. почти в 1,6 раза, и достигла уровня, недостаточного для простого замещения поколений.
Для России характерен высокий уровень смертности, значительно превышающий уровень многих промышленных стран. Неблагоприятные тенденции динамики смертности возникли в 1960-е гг.
Повышается уровень смертности людей активного трудового, среднего, молодого, детского возрастов. Так, смертность мужчин и
1
Российский статистический ежегодник. Стат. сборник /Госкомстат России.
М, 2001. -С. 81.
2
См.: Там же. — С. 125.
115
женщин в возрасте до 40 лет в России в среднем 2—3 раза выше,
чем в западных странах. Значительно выше в России уровень младенческой смертности. Средний возраст смертности населения от
различных заболеваний в России на 4—5 лет ниже, чем на Западе.
Ожидаемая продолжительность жизни в России — одна из самых низких среди промышленно развитых стран. Наименьшего
значения этот показатель достиг в 1994 г.: 57,4 года — для мужчин,
7Г год — для женщин, в среднем — 64,1 года. В последующие годы
происходил некоторый рост.
В результате неблагоприятных тенденций рождаемости, смертности деформируется структура населения: снижается доля лиц молодого, среднего, детского, трудоспособного возрастов, происходит
старение населения, снижение его воспроизводственного, трудового
потенциалов.
Таким образом, динамика составляющих естественного прироста
не позволяет прогнозировать его изменение с отрицательного знака
на положительный, превращение суженного воспроизводства населения в простое и затем в расширенное в ближайшие 10—15 лет.
Увеличение численности населения может происходить за счет миграционного прироста, который образуется как разность между размерами иммиграции и эмиграции. Длительное время для России характерным являлось превышение масштабов эмиграции относительно
иммиграции, т. е. миграционный прирост населения равнялся отрицательной величине. Соотношение этих двух миграционных процессов
изменилось на противоположное во второй половине 1970-х гг.: количество въезжающих в страну стало превышать количество выезжающих из нее. В течение всего последующего периода масштабы превышения иммиграции относительно эмиграции увеличивались. Но осоi бенно интенсивно иммиграционный процесс стал развиваться после
распада СССР. Так, если в 1986—1990 гг. приток мигрантов составил
немногим более 1 млн чел., то в 1991—1995 гг. он почти удвоился, а в
1994 г. достиг 810 тыс. человек1, хотя это увеличение происходило в
большей степени в результате сокращения масштабов эмиграции и в
меньшей за счет увеличения потока иммигрантов. В последующие годы происходило сокращение миграционного прироста населения и в
2000 г. он составил 213,6 тыс. чел.2
Миграционный источник используется для пополнения численности населения во всех промышленно развитых странах, и в
особенности в тех, где размеры естественного прироста относительно невелики. Так, в странах Европейского союза миграцион1
Российский статистический ежегодник. Стат. Сб./Госкомстат России. — М.,
2001 г. - С. 128.
2
См.: Там же.
116
ный прирост значительно превышает размеры естественного прироста, несмотря на то, что естественный прирост там равен положительной величине. В США среднегодовой миграционный прирост во второй половин 1980-х гг. достиг 670 тыс. чел., в России за
этот период он составил примерно 232 тыс. чел.1, т. е. почти в 3
раза меньше.
Уже сейчас миграционный прирост в определенной степени компенсирует отрицательный естественный прирост в России, хотя и не
в полном объеме. По расчетам специалистов миграционный прирост в
России в современных условиях должен быть равен не менее 500 тыс.
чел. в год, чтобы убыль населения прекратилась, а численность его к
середине XXI в. превысила уровень 1990 г. и стала постепенно увеличиваться. Но возможности миграционного притока населения в
России в ближайшие 10 лет ограничены.
Для России сокращение численности населения — процесс нежелательный, так как существует явное несоответствие между численностью населения и масштабами ее территории, освоенностью, заселенностью этой территории, потребностью страны в трудовых ресурсах
для полного использования имеющихся природных ресурсов. Кроме
того, население неравномерно рассредоточено по территории страны:
20% проживает в Европейском Центре, площадь которого составляет
3% территории страны. Азиатская же часть составляет 75% территории
России, а доля населения ее — 22% общей численности при плотности
2,5 чел. на 1 км2. Возможности переселения из центральных районов в
восточные крайне ограничены, как показала практика прошлых лет.
Собственный же воспроизводственный (демографический) потенциал
восточных районов недостаточен для освоения имеющихся там природных ресурсов.
4.2. Прогнозирование взаимодействия общества
и природы
Социально-экономическое развитие страны невозможно без поI стоянного взаимодействия экономики и социальной сферы с окружающей природной средой. Экономика и социальная сфера являются потребителями природных ресурсов. В огромных возрастающих масштабах процесс потребления природных ресурсов происходит в XX в. Развиваются газодобыча, нефтедобыча, отрасли энергетики — гидроэнергетика, теплоэнергетика, черндя и цветная метал1
См.: Российский статистический ежегодник. Стат. сборник /Госкомстат России. - М., 2001. - С. 128.
117
лургия; возникают и ускоренно развиваются новые виды транспорта — автомобильный, авиационный и т. д.
Потребление природных ресурсов осуществляется непосредственно, когда природный продукт исчезает в результате экономической или социальной деятельности (добыча полезных ископаемых и
последующее их производственное использование, технологическое
потребление природных ресурсов в металлургии, химической промышленности, гидротеплоэнергетике, сельском хозяйстве, потребление природных ресурсов населением и т. д.). Имеет место и косвенное потребление природных ресурсов, когда природный продукт
не является объектом потребления, но в результате экономической
или социальной деятельности происходит ухудшение качественных
и количественных характеристик окружающей природной среды.
Например, в результате функционирования автомобильного транспорта (грузового и пассажирского), предприятий металлургии, теплоэнергетики, химической промышленности, добывающей и других
отраслей промышленности окружающая природная среда -- вода,
атмосферный воздух, земля, лес загрязняются. Следует при этом
выделить особый вид природопотребления, когда природные ресурсы потребляются длительное время без существенного ухудшения
их качественных и количественных характеристик — рекреационное
потребление водных, лесных, земельных ресурсов, атмосферного
воздуха и др.
В результате возрастающего экономического и социального потребления природных ресурсов в большинстве стран мира, в том
числе и в России, к исходу XX в. обострились две глобальные проблемы природопользования — истощение многих видов природных
ресурсов и постоянное снижение качества окружающей природной
среды. Необходимы меры по рационализации природопользования
и охране окружающей природной среды. Они должны базироваться
на разработке прогнозов природных ресурсов, обеспеченности ими
потребностей развития экономики, социальной сферы.
Среди факторов, отрицательно влияющих на состояние природных ресурсов, выделяются увеличение масштабов экономического
(производственно-хозяйственного) и социального их потребления, а
также естественные факторы (засоление, заболачивание, опустынивание почвы, последствия стихийных бедствий — наводнений, ураганов и др., увеличение площади загрязнения почвы в результате
движения паводковых вод и т. д.). Положительное влияние оказывают следующие факторы.
•
Хозяйственная деятельность, направленная на воспроизводство природных ресурсов: посадка леса и других видов растительности, мероприятия по разведению, селекции различных видов животных, поиск, разведка полезных ископаемых и др.
118
• Природоохранная деятельность человека: очистка водных, земельных ресурсов, предотвращение загрязнения воздушного бассейна.
• Жизнедеятельность микроорганизмов, очищающая загрязненные водные ресурсы, поглощение различными видами растительного мира вредных веществ, содержащихся в атмосфере, снижение концентрации вредных веществ в воздухе под влиянием перемещений воздушных масс и др.
Среди факторов есть такие, влияние которых трудно или даже
невозможно рассчитать с необходимой точностью, например, результаты поиска, разведки полезных ископаемых, научнотехнического прогресса в природоэксплуатирующих отраслях, естественные факторы и т. д. По этой причине показатели природоресурсного прогноза должны периодически корректироваться, уточняться по мере появления новой информации.
Разрабатываются прогнозы по следующим видам ресурсов: земельным, водным, лесным, ресурсам животного и растительного
мира, недр.
Земельные угодья — наиболее потребляемый вид природных ресурсов. Крупные потребители земельных ресурсов — сельское и лесное
хозяйство, капитальное строительство, отрасли социальной сферы.
Среди показателей земельного прогноза базовым является общий объем земельной площади с выделением в зависимости от характера потребления земель: а) сельскохозяйственного назначения;
б) несельскохозяйственного назначения; в) непригодных, неиспользуемых земель. В прогнозе предусматривается изменение пропорций между этими тремя видами земельных ресурсов в процессе
трансформации одного вида в другой. Прогноз по сельскохозяйственным землям составляется отдельно по площади пашни, пастбищ, садов, огородов и др. В составе несельскохозяйственных земель прогнозируются площади земель, используемых промышленностью, транспортом, социальной сферой, капитальным строительством. К неиспользуемым землям относятся заболоченные земли,
пески, каменистые участки, земли с неудобным рельефом и др.
Прогнозируется их трансформация в пригодные земли. Пахотные
земли могут быть переданы для использования под пастбища, земельные участки, используемые в добывающей промышленности
могут быть переданы под капитальное строительство и т. д.
Земельные угодья — частично воспроизводимый ресурс. Ее воспроизводимость проявляется в реальной возможности повышения
качества. Качественные показатели земельных ресурсов прогнозируются на основе анализа перспектив по осушению, обводнению
земель, выравниванию рельефа, внесения удобрений, совершенствования технологии обработки почвы и др. При использовании всех
119
резервов повышения качества земель коэффициент их воспроизводства должен всегда превышать единицу.
Другой, как и земля, частично воспроизводимый ресурс — вода,
которая может воспроизводиться посредством ее очистки от загрязнения. В сравнении с другими видами природных ресурсов проблемы рационализации водопользования в последние годы достигли
наибольшей остроты. По масштабам, глубине загрязнения в наибольшей степени оказались подверженными вредному воздействию
хозяйственной деятельности человека водные ресурсы. Причины этого, во-первых, в особых физических свойствах водных ресурсов: их
жидкого состояния, текучести, способности растворять различные
вещества и др. Во-вторых, загрязненная в процессе хозяйственного
использования вода, как правило, сбрасывается в водоемы, а вредные отходы, оставленные на поверхности земли или зарытые в нее, в
значительной степени также попадают в водоемы в результате паводкового стока вод, выпадения осадков и т. п. В-третьих, вода, как и
земля, — один из наиболее потребляемых видов природных ресурсов.
Она потребляется в огромных объемах различными отраслями экономики: сельским хозяйством, металлургической, химической, целлюлозно-бумажной и другими отраслями промышленности, энергетикой, отраслями социальной сферы. В результате в современных
условиях в России возникла реальная угроза количественного и качественного истощения водных источников. Во многих регионах страны усиливается дефицит водных ресурсов относительно потребностей экономики и социальной сферы, а качество поверхностных вод
значительно ниже нормативно-допустимого. По информации Госкомстата России, в 1997 г. экстремально высокое загрязнение водоемов, означающее превышение предельно допустимых норм содержания вредных веществ в 100 и более раз, зафиксировано в Свердловской, Пермской, Челябинской, Мурманской, Оренбургской, Кемеровской, Калининградской областях. Наибольшее количество случаев загрязнения и число ингредиентов загрязнения зарегистрированы в бассейнах крупных рек — Волги с притоками Окой и Камой,
Оби с притоками Иртышом и Тоболом. Объем загрязненных сточных вод, сбрасываемых в водоемы, за последнее полтора десятилетия
значительно возрос. Если в 1985 г. во все водоемы России было
сброшено 12,0 млрд м3, то в 1990 г. эта величина составила около
28,0 млрд м3. В 1992—2000 гг. наблюдалось уменьшение сброса загрязненных вод, но в большей степени за счет сокращения промышленного производства и других видов хозяйственной деятельности.
3
Достигнутый к 2001 г. объем сброса (20,3 млрд м ) почти в 1,7 раза
1
превышает уровень 1985 г. Такие объемь! сброса составляют около
1
Российский статистический ежегодник. Стат. Сб. /Госкомстат России. — М.,
2001. - С. 72
120
объема потребления свежей воды всеми отраслями хозяйства и
потребления воды на производственные нужды и почти в 2 раза
превышают объем воды, потребляемой на хозяйственно-бытовые нужды. Особая актуальность очистки водных ресурсов определяется
также тем, что к их качеству предъявляются повышенные требования, так как вода непосредственно используется для удовлетворения
различных потребностей населения и степень ее чистоты, химический состав непосредственно влияют на здоровье человека, возможности нормального удовлетворения этих потребностей (хозяйственно-бытовых, спортивно-оздоровительных, рекреационных, медицинских и др.).
Наиболее важными показателями прогноза водных ресурсов являются следующие:
• объемы наличных водных ресурсов в масштабе страны и по
регионам;
• объем водопотребления;
• объем загрязненных, сбрасываемых в водоемы вод;
• объемы очищенных вод;
• динамика качественных показателей состояния водных
источников и др.
Для расчета, обоснования прогнозных показателей используются нормативно-факторный, экономико-математический, балансовый методы.
Расчеты целесообразно начинать с обоснования потребностей
экономики, социальной сферы в водных ресурсах. На величину
этого показателя оказывают влияние масштабы хозяйственной деятельности отраслей материального производства, социальной сферы, численность населения и др. В прогнозных расчетах необходимо учитывать также возможное сокращение водопотребления за
счет внедрения более совершенной техники, технологии, систем
оборотного водоснабжения. Следует учитывать также возможности
снижения расхода воды в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Особая актуальность максимально полного выявления и учета
[всех резервов экономии расхода воды определяется тем, что для
России характерен значительный перерасход этого ресурса в сравнении с нормативами и уровнем водопотребления в других странах.
Перерасход существует как в отраслях материального производства
[на технологические цели, например в металлургии, так и в социальной сфере. Особенно он высок в жилищно-коммунальном комплексе: по расчетам специалистов в 3—4 раза больше по сравнению
с западными странами.
Потребность в водных ресурсах удовлетворяется за счет запасов
поверхностных и подземных вод. При разработке прогноза водопотребление из этих двух источников водных ресурсов определяется
121
раздельно, так как вода подземных источников отличается более высоким качеством по сравнению с поверхностными водами, запасы ее
значительно меньше. В прогнозных расчетах следует предусматривать
использование ее непосредственно для удовлетворения потребностей
населения, а технологические потребности различных отраслей экономики и социальной сферы следует рассчитывать исходя из запасов
поверхностных источников.
После выявления и учета всех факторов водопотребления обосновывается величина прогнозной рациональной нормы потребления воды — технологической нормы расхода в отраслях экономики
и социальной сферы и душевой потребительской нормы для населения. Прогнозируемый объем водопотребления (Qn) в отраслях
народного хозяйства рассчитывается по следующей формуле:
г
д
е
— технологические нормы потребления воды н а производство единицы продукции, услуг;
— прогнозируемые объемы производства продукции, услуг
в отраслях народного хозяйства;
- количество отраслей, учитываемое в расчетах.
Прогнозная потребность населения в воде рассчитывается как
произведение прогнозной душевой нормы потребления воды на
прогнозируемую численность населения. Отдельно рассчитывается
потребность городского и сельского населения, так как душевые
нормы дифференцированны относительно этих двух групп: для городского населения они выше, поскольку проживание человека в
квартире городского типа требует больше воды в сравнении с сельским домом.
Прогнозный объем запасов водных ресурсов складывается из
ресурсов поверхностных источников (рек, озер, морей) и подземных источников. В расчетах ресурсов поверхностных вод учитываются результаты функционирования водоочистных сооружений, а в
расчетах ресурсов подземных вод учитываются результаты деятельности геологоразведочных организаций по поиску, разведке подземных водных источников.
После расчета прогнозных объемов имеющихся водных ресурсов и потребностей в них разрабатываются прогнозные балансы
водных ресурсов в масштабе страны и на региональных уровнях. В
них отражаются водопотребление, динамика количественных и качественных характеристик водных ресурсов, соотношение между
объемами наличия и потребления, выявляется дефицит (излишек) в
масштабе страны и по регионам. Информация, содержащаяся в
122
водных балансах, используется в прогнозировании развития отраслей экономики и социальной сферы, их размещения по территории
страны, в прогнозировании процессов миграции населения и для
других целей.
Отличительная особенность следующего вида природных ресурсов — лесных состоит в том, что это полностью воспроизводимый ресурс. По запасам леса, его качеству, структуре пород Россия занимает одно из первых мест в мире, и в масштабе страны
запасы, леса значительно превышают потребность. Несмотря на
это проблема количественного и качественного истощения лесов
актуальна и в России. Она проявляется в том, что во многих регионах страны (центральных, южных, западных) ощущается дефицит леса. Основные причины его состоят в том, что, во-первых,
существует диспропорция между размещением лесных ресурсов и
основными потребителями их — отраслями экономики и социальной сферы. Основная масса лесов сосредоточена в восточных районах (за Уралом) и северных, а отрасли-потребители размещены в
основном в малолесистых и безлесных регионах. Во-вторых, коэффициент полезного использования леса очень низкий. Он не
превышает 0,6—0,7, т. е. 30—40% древесины теряется, хотя современная техника, технология заготовки, переработки древесины
позволяет использовать ее запасы в несрубленном лесе, включая
I кору, ветки, сучья, пни, т. е. этот коэффициент может быть равен 1.
В-третьих, имеют место нерациональные вырубки леса по территории страны. Вырубки порою осуществляются в значительных
объемах на той части территории, где имеющиеся запасы требуют
посадки его, а не рубки. В-четвертых, объем лесовосстановитель|ной деятельности организаций лесного хозяйства недостаточен:
площадь вырубок превышает площадь посадок. Количественное
истощение лесных ресурсов проявляется в ухудшении состава,
структуры лесного фонда -- уменьшении доли наиболее ценных
пород, исчезновении отдельных их видов.
Основные показатели прогноза лесного фонда следующие: площадъ вырубки и площадь посадки леса, возрастная породношественная структура леса, территориальное размещение лесного
фонда и др. Прогнозные расчеты начинаются с определения площади
вырубки. Для этого определяется прогнозная потребность всех отраслей экономики и социальной сферы в древесине, которая рассчитывается на основе информации о производственной программе этих отраслей и технологических нормах расхода древесины на производство
единицы продукции. После расчета прогнозной площади вырубок определяется площадь посадок. В расчетах ее учитывается не только
площадь вырубок, но и то количество деревьев, которое может быть
восстановлено естественно. Соотношение этих трех показателей и оп-
123
ределяет коэффициент воспроизводства лесных ресурсов (Кв), рассчитываемый по следующей формуле:
г д е — - - прогнозируемая площадь посадок;
— прогнозируемая площадь вырубок леса;
— площадь естественного восстановления леса.
При разработке лесного прогноза следует стремиться к тому, чтобы коэффициент воспроизводства лесов превышал 1, т.е. чтобы осуществлялось расширенное воспроизводство лесных ресурсов, их
накопление и не только в масштабе страны, но и по регионам, особенно малолесным.
Особую значимость для страны имеют ресурсы недр, которые
образуют фундамент экономики, развития всех ее отраслей. По характеру потребления выделяют три группы ресурсов недр: а) энергетические ресурсы (нефть, природный газ, каменный уголь, сланцы, торф); б) минеральные ресурсы (руды черных и цветных металлов); в) нерудное сырье. Ресурсы недр невоспроизводимы, истощаемы. Обеспеченность страны этими видами природных ресурсов
одна из наиболее высоких в мире. Несмотря на это проблема дефицита ресурсов недр стала проявляться в последние годы и в России.
Она состоит в том, что, во-первых, некоторые виды полезных ископаемых Россия закупает в других странах. Во-вторых, дефицит в
сильной степени проявляется косвенно — в росте затрат на добычу
полезных ископаемых, так как постоянно увеличивается глубина
добычи их, процесс добычи перемещается в восточные, северные
районы, где себестоимость добычи единицы ресурсов значительно
выше по объективным причинам: более суровые климатические
условия, большая отдаленность от районов потребления. Рост затрат происходит также в результате снижения природного качества
ресурсов, поскольку месторождения с высоким качеством уже отработаны. Относительно ресурсов недр очень актуальна проблема рационализации их использования, снижения потерь полезных ископаемых при их добыче, переработке.
Основные показатели прогноза состояния ресурсов недр следующие: объемы запасов полезных ископаемых каждого вида, потребность в полезных ископаемых, качество ресурсов недр, использование ресурсов недр и др. Прогнозируемые объемы запасов полезных ископаемых определяются на основе информации о результатах деятельности геологоразведочной отрасли. Потребность в ресурсах недр рассчитывается в соответствии с производственными
программами отраслей - - потребителей полезных ископаемых и
норм их расходов на единицу продукции. Основные показатели ра-
124
щонального использования ресурсов недр рассчитываются следующим образом.
Коэффициент извлечения полезных ископаемых из недр (Кн):
4.3. Прогнозирование национальной
безопасности
Одним из основных условий социально-экономического развития страны является состояние национальной безопасности.
Национальная безопасность — это такое состояние страны, при котором устраняются или нейтрализуются угрозы национальным интересам, самому существованию государства. Указом Президента РФ
утверждена Концепция национальной безопасности Российской
Федерации, определяющая содержание и механизм реализации
безопасности страны. Обеспечение национальной безопасности
имеет целью защиту интересов России. Выделяют три группы ин•ересов: личности, общества, государства. Содержание интересов
1личности проявляется, во-первых, в возможности и обязательно-
123
сти государства обеспечить каждому гражданину страны реализацию в полном объеме его прав и свобод, определенных в Конституции РФ. Во-вторых, государство обязано обеспечить личную
безопасность своих граждан. В-третьих, государство должно создать нормальные условия для физического, духовного, интеллектуального развития личности. В-четвертых, государство должно
обеспечить нормальный, т. е. не ниже среднемирового, уровень
(качество) жизни населения, его постоянный рост.
Интересы общества в современных условиях России сводятся к
укреплению демократии, достижению общественного согласия, повышению активности граждан в решении проблем развития страны, духовному возрождению России. Интересы государства направлены на
защиту территориальной целостности страны, ее суверенитета, конституционного строя, на обеспечение политической, экономической и
социальной стабильности, высокой исполняемости законов. Многообразие интересов образует систему национально-государственных интересов страны. Первостепенное значение имеют экономическая безопасность, нейтрализация факторов, подрывающих устойчивость национальной экономики.
Основными реальными угрозами экономической безопасности
России являются:
• сокращение (спад) производства, масштабов хозяйственной
деятельности в подавляющем большинстве отраслей экономики, социальной сферы;
• усиление структурных диспропорций;
• снижение уровня продовольственной независимости страны;
• сокращение научно-технического потенциала;
• углубление социальной дифференциации общества;
• усиление неравномерности социально-экономического развития регионов;
• ослабление управляемости экономикой на всех уровнях;
• депопуляция населения;
•
криминализация экономики.
Реальная опасность для страны, ее национальной безопасности
состоит в деиндустриализации производства как следствии его спада в большинстве отраслей экономики; наибольшее сокращение
происходит в отраслях, производящих орудия труда (машиностроении, станкостроении, приборостроении). В результате экономика
по техническому уровню отбрасывается на несколько десятилетий
назад и не может обеспечить военную, социальную и другие виды
безопасности.
Не менее опасно усиление деформированности экономики, которая возникла еще в дореформенный период. Она проявилась в
чрезмерных масштабах отраслей тяжелой промышленности, осо-
126
бенно добывающих, по сравнению с развитием отраслей потребительского сектора. За истекший с начала реформ период структурные деформации усилились, темпы сокращения объемов производства в отраслях обрабатывающей промышленности, потребительского сектора оказались значительно более высокими в сравнении с
добывающими отраслями. Реальная опасность для экономической
безопасности структурной деформации состоит в истощении природных ресурсов (огромное количество добытого природного сырья
из-за неразвитости обрабатывающих отраслей, неконкурентоспособности их продукции на мировых рынках вывозится за рубеж),
превращении страны в топливно-сырьевую периферию с экономикой колониального типа, усилении зависимости от конъюнктуры
мирового рынка.
Сокращение научно-технического потенциала проявляется в
уменьшении количества научно-исследовательских учреждений, численности научных работников, снижении технического уровня научных исследований из-за отсутствия средств для приобретения приборов, оборудования, материалов. В годы реформ особенно активным
был отток научных работников, как правило, высокой квалификации
в другие страны. В результате этих отрицательных тенденций сократился объем научно-технической продукции (фундаментальных, прикладных разработок), снизилось ее качество и таким образом произошло отставание от мирового уровня в этой сфере, на преодоление
которого, по некоторым оценкам, может потребоваться несколько десятилетий.
В дореформенный период различия в уровнях денежных доходов 10% наиболее высокодоходных и 10% низкодоходных групп
населения не превышали 4 раз. В современных условиях они достигли 13—14 раз. Доля высокодоходных групп населения в национальном доходе составляет 33%, а низкодоходных групп — 2,6%. За
чертой бедности по официальной информации находятся более
42 млн чел., или около 30% населения, а если учесть, что величина прожиточного минимума, использовавшаяся для расчета границы бедности, занижена, то это количество значительно выше1.
Таким образом, произошло расслоение общества на узкий круг
богатых и преобладающую массу бедных, неуверенных в своем
будущем людей. Потребление в расчете на душу населения значительно снизилось в сравнении с дореформенным периодом, и Россия
по этому показателю за несколько лет переместилась с 6-го места в
мире на 40-е. Значительная часть населения не имеет возможности в
полном объеме удовлетворять потребности в питании. Ухудшилась
1
Российский статистический ежегодник. Стат. сб. /Госкомстат России. — М.
2001 г. - С. 171
_
127
структура питания. Реальная опасность этого вида угрозы для национальной безопасности страны состоит в том, что нарушается
баланс социальных интересов, возникают и развиваются такие
отрицательные явления, как организованная преступность, наркомания и др. Конечным результатом всех этих тенденций может
быть социальный взрыв.
1
Региональные различия в уровнях производства национального
дохода на душу населения, денежных, реальных доходов населения, в
обеспеченности жильем, в уровнях безработицы и других показателей
исчисляются сотнями процентов. Наибольшую угрозу для национальной безопасности представляет увеличение доли кризисных регионов,
в которых экономические и социальные проблемы достигли особой
остроты и возможность социального взрыва наиболее вероятна.
Экономическую угрозу для страны представляет снижение
управляемости экономикой страны. Наиболее очевидным доказательством этого являются нерешенность многих проблем, возникших в развитии экономики, социальной сферы, и многочисленные
ошибки, допускаемые законодательными, исполнительными органами управления. Примерами, иллюстрирующими неэффективность деятельности управленческих органов, могут быть и проблемы платежей, задержки с выплатами заработной платы, пенсий,
пособий, проблемы совершенствования налоговой системы, повышения инвестиционной активности хозяйствующих субъектов и др.
Между тем эффективное управление на всех уровнях является главным фактором, способствующим выходу экономики из кризисного
состояния.
Относительно новое для России явление — депопуляция, расстройство механизма воспроизводства населения, что отрицательно отражается на возможностях создания, использования научно-технического,
производственного, природо-ресурсного потенциала страны.
Криминализация экономики превратилась в экономическую угрозу вследствие огромных масштабов деятельности криминальных структур, проникновения их в систему управления, правосудия, в сферу
финансового рынка, экспортно-импортных операций.
Для обеспечения национальной безопасности выявляются причины, факторы возникновения экономических угроз, осуществляется
их мониторинг и прогнозируется влияние. Государственный мониторинг — это информационно-аналитическая постоянно действующая
система наблюдений за динамикой показателей, характеризующих
национальную безопасность страны. В современных условиях переходного состояния экономики роль регулярного, всестороннего, объективного мониторинга особенно велика, так как имеют место высокая подвижность, неустойчивость социально-экономических показателей-индикаторов, наличие многочисленных диспропорций, тре-
128
I
бующих постоянного внимания. Если качество мониторинга недостаточно высоко, то действие отрицательных экономических и социальных тенденций может выйти из-под контроля государства и стать
неуправляемым и в какой-то степени необратимым.
На основе мониторинга и прогнозирования государство разрабатывает и применяет в управлении механизм воздействия на факторы
с целью укрепления национальной безопасности. Он включает критерии и параметры, пороговые значения показателей-индикаторов
экономических и социальных процессов, выход за пределы которых
означает возникновение экономической угрозы.
Социально-экономическая ситуация в стране характеризуется
значительным превышением фактических значений многих пороговых значений, апробированных мировым опытом. Так, доля импортных продуктов питания на продовольственном рынке страны
не должна превышать 30%, доля в экспорте продукции обрабатывающей промышленности не должна быть ниже 40%, высокотехнологичной продукции — ниже 10—15%, доля в валовом внутреннем
продукте государственных ассигнований на науку не должна быть
ниже 2% и т.д.
После обоснования пороговых значений государственные органы управления создают механизмы, обеспечивающие экономическую безопасность страны. Разрабатывается комплекс мер законодательно-правового, экономического, административного характера, конечная цель реализации которых заключается в недопущении
ситуаций, когда фактические значения прогнозируемых показателей-индикаторов отклоняются от их пороговых значений в нежелательных направлениях и размерах, т. е. возникает угроза в той или
иной сфере экономики, социальном секторе.
В условиях происходящей интеграции России в мировое хозяйство состояние ее национальной безопасности в значительной
степени определяется участием страны в международном разделении труда, функционировании мировых рынков, международном
сотрудничестве, а также достижением и укреплением военнополитической стабильности и мирового сотрудничества в этой области.
Участие страны в международном разделении труда должно
иметь целью ускорение социально-экономического развития, рост
его эффективности, повышение устойчивости экономической и фиI нансовой систем. В настоящее время характер участия России в международном разделении труда не соответствует этим требованиям.
Россия специализируется в основном на вывозе, поставках на
мировые рынки топливно-энергетических ресурсов. Подобная специализация не способствует созданию прочной экономической базы в стране, так как обусловливает, особенно в условиях ускорения
5 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
129
научно-технического прогресса, технологическую зависимость национальной экономики от других стран. Не способствует она и укреплению финансовой стабильности, регулярным поступлениям
валютных доходов в достаточных объемах вследствие сильной изменчивости конъюнктуры мировых рынков продукции топливноэнергетического комплекса, в частности цен на нее.
При разработке прогнозов следует тщательно анализировать возможности радикальных изменений структуры российского экспорта,
в частности повышения в нем доли готовой, конечной продукции.
Ответьте на Вопросы
1. Охарактеризуйте демографическую ситуацию в современной
России.
2. Назовите основные показатели демографического прогноза и
факторы их динамики.
3. Перечислите количественные и качественные показатели природно-ресурсного прогноза.
4. Каковы факторы динамики показателей природно-ресурсного
прогноза?
5. В чем заключается угроза национальной безопасности современной России?
6. Рассмотрите основные факторы возникновения, усиления
экономических угроз.
130
5
Прогнозирование развития
материального производства
5.1. Прогнозирование научно-технического
прогресса
прогноз в системе экономических и социНкакаучно-технический
альных прогнозов выполняет роль несущей конструкции, так
оказывает непосредственное влияние на прогнозные показатели
всех отраслей экономики и социальной сферы. В научнотехническом прогнозе содержится обоснование перспектив развития науки и техники, решения научно-технических проблем, возможных экономических и социальных его последствий.
Прогнозирование научно-технического прогресса начинается с
анализа научно-технического уровня в отраслях экономики и социальной сферы в стране в сравнении с мировым уровнем; определяются сферы, где имеет место опережение относительно мирового
уровня, где существует примерно равный с мировым уровень и где
имеет место отставание. На основе системы аналитических оценок
выявляются «узкие» места в научно-техническом развитии страны,
обосновываются направления развития науки и техники, формируется портфель научно-технических проблем, подлежащих решению
в прогнозируемом периоде. Содержание проблем отражает закономерности развития науки и техники, является основным ориентиром научно-технического прогноза.
Одна из определяющих закономерностей развития техники —
цикличность, которая проявляется в том, что относительно длительные периоды эволюционного совершенствования (модернизации) технических средств сменяются относительно короткими
периодами резких (революционных) качественных изменений
(скачков). В составе каждого цикла выделяют следующие формы развития техники: смена моделей в рамках одного поколения техники, т. е. модификация, модернизация технических
средств; смена поколений в границах одного направления, например поколений электронно-вычислительной техники; возникновение принципиально новых направлений на основе научных открытий, изобретений, например появление судов на под| водных крыльях в водном транспорте, электромобиля в автомобильном транспорте.
131
На следующих стадиях прогнозирования обосновывается состав
целей научно-технического прогноза (долгосрочных, краткосрочных), выявляются приоритетные цели, осуществляются расчет показателей прогноза, оценка результатов внедрения научно-технических достижений в экономику и социальную сферу. В практике
научно-технического прогнозирования используются различные
методы: экономико-математические, экстраполяции, экспертных
оценок и др. Математическое моделирование позволяет, используя
достижения теории вероятности, учесть влияние огромного количества факторов на динамику процессов научно-технического прогресса. В экономико-математическом прогнозировании используются корреляционный анализ, регрессивный анализ, математическое программирование, теория игр.
Для научно-технических прогнозов характерна высокая степень
многовариантности. Разработка большого количества вариантов
прогноза позволяет выявить наиболее оптимальный вариант и сориентировать на его реализацию всю систему организаций научнотехнического прогресса. Формы научно-технического прогресса
разнообразны в натуральном проявлении; выразить, соизмерить их
в одном интегральном показателе невозможно. Поэтому для измерения интенсивности научно-технических процессов на макроуровне используется система показателей. В составе ее выделяют следующие основные группы: а) средний возраст основных производственных фондов, скорость их обновления, технологическая структура фондов (соотношение активных и пассивных фондов); б) уровень фондовооруженности, в том числе энерговооруженности,
электровооруженности; в) показатели механизации, автоматизации,
электронизации производства; г) показатели качества производимой
продукции, услуг и др. В прогнозных расчетах определяется динамика этих показателей.
Один из наиболее значимых подразделов научно-технического
прогноза — расчетное обоснование эффективности прогнозируемых
процессов. В условиях рыночной экономики значимость этого подраздела резко возрастает, так как рынок по своей природе реагирует
лишь на те процессы, мероприятия, результат реализации которых доход.
В теории и практике научно-технического прогнозирования
различают следующие виды эффективности научно-технического
прогресса: экономическая, социальная, экологическая, информационная. Наиболее значимую роль в условиях рынка имеет экономическая эффективность. Величина ее определяется как отношение
экономического эффекта хозяйственного'использования научнотехнических достижений к затратам на создание, внедрение их.
Экономический эффект внедрения новой техники, технологии про-
132
является по многим направлениям: в снижении себестоимости продукции, в сокращении удельных (т. е. в расчете на единицу продукции) капитальных вложений, росте производительности труда, увеличении срока службы новой техники, в сравнении с заменяемой,
улучшении качественных характеристик производимой продукции,
услуг и др.
В составе затрат на осуществление научно-технических мероприятий выделяют две группы: единовременные затраты и текущие
расходы. Единовременные затраты — это капитальные вложения в
научно-исследовательские,
опытно-конструкторские,
проектные
работы, освоение производства опытных образцов новой техники
и т. д. Текущие затраты состоят из расходов на материалы, покупные полуфабрикаты, комплектующие изделия, специальное оборудование, инструменты, приборы, топливо, энергию и т.д.
Для измерения экономической эффективности научно-технического прогресса применяются обобщающие и частные показатели. Из обобщающих показателей наиболее значимые - - прирост
прибьйш и сводный (общий) эффект от внедрения новой техники,
технологии (АД,). Прирост прибыли рассчитывается по формуле:
В этой формуле экономический эффект определен в размере
экономии текущих затрат и не отражена экономия единовременных
затрат (капитальных вложений). Для измерения экономии совокупных затрат (текущих и единовременных) используется формула
сводного (суммарного) эффекта (Эс):
Частные показатели эффективности научно-технического прогресса позволяют определить экономию отдельных разновидностей
единовременных и текущих затрат: материалов, топлива, энергии,
трудовых затрат и др.
Социальная эффективность в современных условиях России
приобретает особую значимость, так как формирование социально
ориентированной экономики требует усиления социальной направленности научно-технического прогресса. Социальный эффект проявляется в формах: а) улучшения условий трудовой деятельности
населения; б) улучшения условий жизни населения во внерабочее
время.
Наиболее значимые показатели социального эффекта: снижение концентрации вредных веществ в воздушной среде рабочих
помещений, улучшение температурного режима, снижение влажности воздушной среды, уменьшение шума, вибрации, экономия
внерабочего времени в результате расширения номенклатуры, ассортимента бытовой техники, повышения ее качества, улучшение
медицинского обслуживания населения, повышение его результативности вследствие повышения качества медицинской техники,
улучшение результатов физкультурных, спортивных занятий населения посредством повышения качества спортивного оборудования и др.
Размеры социального эффекта могут быть выражены в количественной форме: снижение текучести кадров, заболеваемости, травматизма, повышение производительности труда вследствие улучшения
его условий и др. Прирост продукции вследствие снижения уровня
производственной заболеваемости в результате улучшения условий
труда (АО) может быть определен по формуле:
А0=
Ч1-(У1-У2)-П,
где Ч\ — численность работников;
У\ - уровень заболеваемости до внедрения нововведений в производство (дней);
У2 - уровень заболеваемости после внедрения научно-технических
новшеств (дней);
П — производительность труда одного работника в день.
Социальная эффективность научно-технического прогресса в
конечном итоге влияет на такой интегральный параметр, как
продолжительность жизни населения, в том числе в здоровом
состоянии.
В результате внедрения научно-технических новшеств происходит высвобождение ресурсов — материальньтх, трудовых, природных,
финансовых, возникает возможность вовлекать в хозяйственный
оборот ранее не используемые ресурсы, использовать более деше-
134
вые ресурсы взамен дорогих или недефицитные ресурсы взамен дефицитных. Наиболее распространенной разновидностью ресурсного
эффекта является высвобождение трудовых ресурсов, которое, как
правило, происходит в результате внедрения новой техники, технологии во всех отраслях экономики и социальной сферы. В добывающих отраслях внедрение более совершенной технологии обогащения позволяет вовлекать в хозяйственный оборот бедные руды с
низким содержанием полезных компонентов и таким образом увеличивать масштабы сырьевой базы. В отраслях машиностроения
внедрение технических новшеств заменяет дорогие дефицитные
цветные металлы на менее дорогие и недефицитные черные или
искусственные материалы (пластмассы).
Экологические последствия научно-технического прогресса могут быть как положительные, так и отрицательные. Загрязнение
окружающей природной среды - - в основном результат научнотехнического прогресса. Но это не означает, что он может только
отрицательно влиять на окружающую среду. Потенциальные возможности его снизить нагрузку на природу, нейтрализовать последствия отрицательного влияния также очень велики. Например, использование природного газа в качестве топлива на тепловых электростанциях значительно снижает объемы вредных выбросов, или
повышение доли выработки электроэнергии на атомных электростанциях также уменьшает нагрузку на природу, или внедрение в
металлургии технологии выплавки стали в электропечах позволяет
почти полностью устранить вредное влияние этого производства на
окружающую природную среду и т. д.
Информационный эффект научно-технического прогресса проявляется в накоплении знаний, информации в виде научнотехнических отчетов, докладов, диссертаций, различного рода публикаций (статей, брошюр, монографий и др.). Накопленные таким
образом знания используются длительное время в различных отраст
лях науки, техники, производственно-хозяйственной деятельности,
управлении. Информационный эффект развивает, увеличивает интеллектуальный потенциал страны, отдельных ее регионов и каждого человека.
В практике научно-технического прогнозирования разрабатываются: международные прогнозы, объектом которых являются
крупные, глобальные, общие для многих стран проблемы; народнохозяйственные прогнозы, объект которых — научно-технические
проблемы, актуальные для многих или всех отраслей экономики и
социальной сферы страны; межотраслевые, отраслевые и прогнозы,
разрабатываемые на уровне регионов, предприятий.
135
5.2. Прогнозирование интеграции
производства, развития межотраслевых
koмплекcoв
В условиях становления рыночной системы усиливаются интеграционные связи между различными секторами экономики и социальной сферы: отраслями, подотраслями, первичными звеньями
хозяйствования, регионами. Особенно в большой степени усиление
интеграционных процессов характерно для межотраслевых народно-хозяйственных комплексов, формирование которых началось
еще в доперестроечный период.
Межотраслевой народно-хозяйственный комплекс — это совокупность отраслей, которые прямо или косвенно участвуют в производстве конечной продукции. Характер участия отраслей в производстве конечной продукции определяет особенности взаимосвязей
между отраслями, их интеграции и, следовательно, особенности
прогнозирования межотраслевых интеграционных процессов. Различают несколько видов межотраслевых народно-хозяйственных
комплексов. Особенность первого вида комплексов проявляется в
том, что в его составе выделяется основная, ведущая отрасль, которая производит конечную продукцию комплекса, а другие отрасли
производят средства производства для этой отрасли или оказывают
ей различного рода производственные услуги. Такая интеграционная основа характерна для агропромышленного, инвестиционного комплексов. В каждом из них выделяются по содержанию выполняемых
функций три группы отраслей: первая и основная — сельское хозяйство и капитальное строительство и вторая и третья — группы,
обслуживающие ее отрасли (в агропромышленном комплексе — это
отрасли, производящие сельскохозяйственную технику, удобрения,
и отрасли, осуществляющие заготовку, транспортировку, хранение
сельскохозяйственной продукции, в инвестиционном комплексе отрасли, производящие строительные материалы, строительную
технику, и отрасли, производящие оборудование, подлежащее монтажу, установке на строящихся объектах). Следующий вид межотраслевых комплексов можно назвать технологическим, так как интеграционные основы его — технологическая зависимость одной отрасли от другой. В технологических комплексах функционирование
каждой отрасли — это отдельная стадия общего технологического
процесса изготовления конечной продукции комплекса, а конечная
продукция одной отрасли является полуфабрикатом для изготовления конечной продукции другой отрасли. То есть все отрасли можно расположить в последовательности, соответствующей последовательности стадий общего технологического процесса. Такой харак-
136
тер интеграционной основы отчетливо проявляется в горнометаллургическом, топливно-энергетическом, химико-лесном комплексах.
Интеграционная основа следующего вида комплекса — транспортного иная, преимущественно косвенная. Она проявляется в
том, что все транспортные отрасли, образующие этот комплекс
(железнодорожный, автомобильный, водный -- морской и речной,
трубопроводный, авиационный, гужевой), производят однородный
вид услуг — осуществляют грузовые и пассажирские перевозки, но
используют для этого различные транспортные средства. Такая однородность функций, выполняемых транспортными отраслями, и
определяет целесообразность объединения их в одном комплексе.
Она состоит в том, что многие вопросы управления, рационального
транспортного обслуживания возможно решить лишь в масштабе
всей совокупности транспортных отраслей, а не каждой в отдельности. Такими вопросами могут быть: необходимость рационального
распределения грузовых, пассажирских перевозок между различными видами транспорта, достижения максимального соответствия производственных мощностей (пропускных и провозных способностей)
различных видов транспорта в условиях смешанных перевозок и др.
Следующий вид межотраслевых комплексов представлен машиностроением. Он отличается от предыдущих тем, что, во-первых, это
самый крупный и сложный по составу комплекс. Если предыдущие
комплексы состоят из нескольких отраслей, то в составе машиностроительного насчитывается несколько десятков отраслей. Вторая
существенная особенность комплекса состоит в том, что косвенный
характер взаимосвязей между его отраслями проявляется в большей
степени, чем в транспортном комплексе. Каждая машиностроительная отрасль производит'независимо от другой различные, как правило, не взаимозаменяемые виды продукции. Косвенная связь между
ними проявляется в том, что, во-первых, все отрасли используют
одинаковое исходное сырье — металл. Во-вторых, в том, что существует сходство технологий изготовления продукции в различных машиностроительных отраслях. Степень сходства может быть разная:
очень высокая, например между производством комбайнов, тракторов, автомобилей и т. д., и относительно невысокая, например между
отраслями приборостроения и тяжелого машиностроения. В-третьих,
связь проявляется в сходстве орудий труда, например, во многих отраслях машиностроения используются станки токарные, фрезерные,
карусельные, шлифовальные, станки с ЧПУ и т. д. В-четвертых, имеет место сходство схем организаций производства машиностроительной продукции различных видов (крупносерийное, серийное, мелкосерийное и т. д.). В-пятых, все машиностроительные отрасли производят разнообразные виды орудий труда. Целесообразность объединения машиностроительных отраслей в единый комплекс определя-
137
ется тем, что многие вопросы развития их могут быть решены оптимально лишь на уровне всей совокупности отраслей или отдельных
групп их, например вопросы научно-технического прогресса, экономии металла, организации производства и др.
Формирование межотраслевых народно-хозяйственных комплексов — процесс длительный, сложный, развивающийся, требующий государственного управления, регулирования. Развитие комплексов
проявляется в совершенствовании взаимосвязей между отраслями
каждого комплекса, в преодолении тех трудностей, проблем, которые
возникли в доперестроечный период и в последние годы. К общим
проблемам относятся преодоление сокращения объема производства,
его стабилизация и обеспечение роста, преодоление высокого уровня
износа основных фондов (пассивных и активных), активизация процессов их обновления, преодоление ухудшения экономических показателей хозяйственной деятельности отраслей — производительности
труда, фондоотдачи, материалоемкости, рентабельности, себестоимости, усиление инвестиционной активности. Другие проблемы отражают специфику каждого комплекса: экономическую, организационную, структурную, технологическую и др. Так, для отраслей машиностроительного комплекса очень актуальны проблемы повышения коэффициента сменности оборудования, обновления активных
производственных фондов, станочного парка, улучшения качественных характеристик продукции до уровня, позволяющего конкурировать на мировых рынках, и др. Для агропромышленного комплекса
актуальны проблемы повышения эффективности сельскохозяйственного производства
повышения урожайности, продуктивности,
производительности труда, снижение себестоимости сельхозпродукции, увеличение объемов ее производств, совершенствование экономических отношений сельхозпредприятий с предприятиями, производящими сельхозтехнику, удобрения, горюче-смазочные материалы
и другую продукцию для сельского хозяйства, устранение межотраслевых диспропорций.
Разработка прогнозов развития межотраслевых комплексов направлена на решение возникших проблем в кратчайшие сроки. Для
этого выявляются причины возникновения проблем, анализируется
механизм их действия, причины тех трудностей, которые препятствуют развитию производства. Одни из них объективны и могут
быть устранены посредством соответствующих мер государственного управления, в частности, через совершенствование налоговой,
кредитной систем, ценового механизма. Другие причины трудностей имеют субъективный характер и могут быть устранены по мере
накопления опыта хозяйствования в новых условиях.
В прогнозах выявляется также возможность, целесообразность
дальнейшего усиления интеграционных процессов, совершенствования экономических взаимоотношений между хозяйствующими
138
субъектами различных отраслей внутри комплексов, изменения организационных форм хозяйствования, схем управления комплексами.
Например, в агропромышленном комплексе развивается новая,
интеграционная форма организации производства и реализации
конечной продукции — агрофирмы. В составе агрофирм функционируют сельхозпредприятия, производящие продукцию растениеводства, животноводства, предприятия, осуществляющие транспортировку, хранение, переработку, изготовление и реализацию конечной продукции комплекса. Такое объединение функций позволяет
значительно сократить затраты на производство конечной продукции (за счет резкого сокращения посреднических функций, транспортных перевозок сельхозсырья, полуфабрикатов, готовой продукции, экономии постоянных расходов и т, д.) и приблизить процесс
реализации продукции непосредственно к потребителю.
Каждый межотраслевой прогноз содержит обоснование, расчет
количественных показателей комплекса, в которых отражена динамика объемов производства, масштабов хозяйственной деятельности. В агропромышленном комплексе такими показателями являются прежде всего показатели объемов сельхозпродукции — растениеводства и животноводства. Показатель объема производства
продукции растениеводства — валовой сбор зерна. Это натуральный
показатель. Прогнозная его величина (БСпр) определяется как произведение прогнозных величин урожайности и посевных площадей
по формуле:
где J
Первоначально рассчитывается динамика урожайности - - основного источника увеличения валового сбора. Используется для
этого факторный метод. Основные факторы, влияющие на урожайность, следующие: сортность, качество семян, качество подготовки
почвы, внесение удобрений, организация посевных работ, качество
рода за посевами, организация уборочных работ, снижение потерь
зерна при уборке, транспортировке, хранении его. После определения состава факторов рассчитывается степень влияния каждого и
суммарное влияние всех факторов на динамику урожайности в прогнозируемом периоде.
Прогнозные расчеты динамики должны дополняться расчетами
экономической эффективности. Для этого величина прироста сельхозпродукции в результате действия каждого фактора сопоставляется с затратами ресурсов. Например, определяется прирост урожайности в результате увеличения вносимых удобрений. Он рассчитывается на основе научных агротехнических исследований, практиче-
139
ского опыта относительно каждого вида почвы, каждого вида удобрений. Затем рассчитываются дополнительные затраты на приобретение удобрений, внесение их в почву. Экономическая эффективность внесения удобрений (Эуд) рассчитывается по формуле:
где
•После расчета динамики урожайности прогнозируются размеры
посевных площадей, их структура. При заданном объеме валового
сбора зерна и рассчитанной величине урожайности прогнозная величина посевных площадей может быть определена как частное от
деления валового сбора на урожайность. Следует учитывать рациональное распределение, использование посевных площадей для выращивания различных видов культур, ориентироваться на оптимальный вариант структуры посевных площадей. Значимость этой
задачи определяется тем, что сельхозугодья взаимозаменяемы, т. е.
на одном участке земли могут выращиваться различные культуры,
но урожайность их, как правило, неодинакова. Поэтому следует
обосновать и ориентироваться на такой вариант специализации
сельхозугодий, при котором урожайность всех видов культур максимальна. С этой целью в прогнозировании применяется балансовый метод, разрабатываются земельные балансы, в которых отражены ресурсы каждого вида сельхозугодий, типа почв. Сопоставление информации земельных балансов с потребностями страны в
различных видах продукции растениеводства позволяют обосновать
оптимальный вариант структуры посевных площадей.
, Прогнозная динамика объема продукции животноводства (О^.)
рассчитывается аналогичным методом по формуле:
где
Объем животноводческой продукции зависит от численности поголовья скота и продуктивности каждого его вида. Прогнозирование
динамики продуктивности скота осуществляется факторным методом.
К основным факторам, влияющим на динамику продуктивности,
относятся породный, возрастной состав, структура поголовья стада,
качество кормов, обеспеченность ими хозяйств, качество ухода за
скотом, кормление и др. После расчета влияния каждого фактора и
суммарного влияния всех факторов обосновывается динамика про-
140
дуктивности в прогнозируемом периоде. Прогнозируемый размер
поголовья скота определяется по видам: крупный рогатый скот,
мелкий рогатый скот, свиньи и др. Динамика его зависит от темпов
воспроизводства стада, на которое оказывает влияние большое количество факторов, из них наиболее значимы возрастной фактор,
породная структура стада, качество ухода за подрастающим поколением и др. Степень влияния каждого фактора и суммарного влияния всех факторов также может быть рассчитана на основе результатов исследований соответствующих научных учреждений, накопленного опыта сельхозпроизводителей.
В разработке прогноза развития инвестиционного (строительного) комплекса особую значимость имеет обоснование основных показателей его функционирования: объема капитальных
вложений, ввода в действие производственных мощностей и основных фондов. В прогнозировании капитальных вложений важно определить размеры необходимого и возможного их объема.
Для обоснования первой величины требуется определить потребность в капитальных вложениях. Ее размеры зависят от масштабов деятельности отраслей народного хозяйства, т. е. прогнозируемого объема прироста производственных мощностей, а также
масштабов необходимого обновления основных фондов. В расчетах используются нормативы удельных капитальных вложений,
которые установлены на единицу прироста производственных
мощностей и дифференцированы по отраслям материального
производства и социальной сферы. Прогнозная величина необходимого объема капитальных вложений (КВН) может быть рассчитана как произведение нормативов удельных капитальных
вложений на прогнозируемый прирост производственных мощностей по формуле:
где КВН
- необходимый объем капитальных вложений в прогнозируемом периоде;
НУКВ — отраслевые нормативы удельных капитальных вложений;
ДМ
- прирост производственных мощностей в прогнозируемом
периоде по отраслям народного хозяйства;
л
- количество отраслей, учитываемое в расчетах.
В современных условиях России потребность экономики, социальной сферы в капитальных вложениях очень велика вследствие огромных масштабов прошедшего сокращения (спада) производства и
в особенности объемов капитальных вложений вследствие высокого
уровня износа основных фондов в народном хозяйстве. За период
с 1991—1998 гг. объем инвестиций в основной капитал сократился
более чем на 70%, в последние три года имеет место положительная
141
динамика этого показателя1. Уровень износа основных фондов в
промышленности с учетом морального фактора достиг более 60%.
На динамику прогнозируемой величины возможного объема
капитальных вложений в условиях рыночной экономики влияют
две группы факторов. Влияние первой группы определяет наличие
финансовых средств у основных инвесторов. Вторая группа факторов влияет на заинтересованность их в инвестировании, обновлении основных фондов. Обе группы факторов в современных
условиях России действуют в направлении сокращения объемов
капитальных вложений. Основными инвесторами являются предприятия, фирмы негосударственного сектора, доля которого в общем объеме инвестиций в основной капитал составила в 2000 г.
более 75%2. Собственных финансовых средств у хозяйствующих
субъектов недостаточно для финансирования инвестиционных
процессов вследствие продолжающегося экономического, финансового кризиса, трудностей со сбытом продукции, неплатежей,
бартеризации экономических отношений и других причин. Заинтересованность хозяйствующих субъектов в инвестировании, особенно долгосрочном, низкая. Причиной тому неблагоприятный
инвестиционный климат в стране как для отечественных, так и в
особенности для иностранных инвесторов. Это проявляется в несовершенстве законодательной базы, налоговой системы, достаточно высоких инфляционных ожиданиях, относительной нестабильности исполнительных органов управления. Расчет прогнозного влияния факторов обеих групп основан на детальном анализе
экономической, политической, социальной ситуации в стране.
5.3. Прогнозирование темпов роста, структуры
и эффективности производства
Развитие экономики, совершенствование отраслевой структуры,
увеличение масштабов и темпов роста в решающей степени происходит на основе повышения эффективности производства.
Экономическая эффективность производства в обобщенном виде (Эоб) определяется как отношение результатов к затратам ресурсов (материальных, трудовых, финансовых), которые потребовались
для их достижения:
1
Российский статистический ежегодник. Стат. сб. /Госкомстат России. — М.
2001. - С. 569.
2
См.: Там же. — С. 571.
142
где Р — результаты хозяйственной деятельности;
3 — суммарные затраты ресурсов всех видов.
Повышение эффективности может происходить при различных
соотношениях динамики результатов и затрат: при опережающем
росте результатов относительно роста затрат, при неизменной величине результатов и снижении уровня затрат, при увеличении величины результатов и неизменном уровне затрат, при превышении
размера снижения затрат относительно уменьшения величины результатов, при увеличении результатов и снижении затрат. Во всех
случаях происходит рост удельной величины результатов, т. е. в
расчете на единицу использованных ресурсов. Но наиболее предпочтительный вариант, когда имеет место максимизация результатов и минимизация затрат (что и отражено в формуле).
В условиях рыночной экономики для выражения результатов на
макроуровне используется показатель валового национального продукта, для выражения затрат — объем капитальных вложений. Первый показатель позволяет более полно и точно измерить величину
результатов в стоимостной форме в сравнении с другими результативными показателями (валовым общественным продуктом, национальным доходом, массой прибыли и др.). Показатель объема капитальных вложений выражает суммарные затраты всех видов ресурсов
в денежной форме. Таким образом, формула экономической эффективности на макроуровне (Эш) принимает вид:
где АВНП — прирост валового национального продукта;
КБ
- объем капитальных вложений, вызвавший этот прирост.
Данный показатель можно назвать интегральным, так как в нем
отражена эффективность использования всех видов ресурсов. Для
измерения эффективности использования отдельных видов ресурсов используются соответствующие частные показатели: материалоемкость как отношение материальных затрат (MS) к валовому национальному продукту
фондоемкость как отношение
основных фондов (ОФ) к валовому национальному продукту
трудоемкость как отношение использованных трудовых ресурсов
(ТР) к валовому национальному продукту
Применяются так-
же в практике прогнозирования показатели, обратные перечислен-
143
Процесс прогнозирования уровня эффективности состоит в выявлении всех факторов, влияющих на динамику затратных и результативных показателей, в максимально полном учете степени их
влияния. Основной фактор, влияющий на уровень затрат всех видов ресурсов — научно-технический прогресс. Поэтому обязательным условием достоверности показателей прогноза эффективности
является использование для их расчета, обоснования информации,
содержащейся в научно-техническом прогнозе, разработка которого первая и основная стадия прогнозирования эффективности. По
расчетам специалистов, примерно 80% экономии всех видов материальных ресурсов обеспечивается за счет внедрения новой техники
и технологии. При этом ресурсосберегающее влияние происходит
на всех стадиях использования ресурсов — от их добычи, переработки до производства, использования конечной продукции, и распространяется на все составляющие материалоемкости: собственно
материалоемкость, в которой отражены удельные затраты сырья,
материалов, полуфабрикатов, комплектующих: металлоемкость,
энергоемкость, топливоемкость. Так, замена механической обработки металла (резания) прессованием, объемной штамповкой, лазерно-лучевыми технологиями позволяет повысить коэффициент
использования металла с 0,7 до 0,95, т. е. потери его сокращаются с
30 до 5%. В добывающих отраслях внедрение новых технологий
комплексной переработки сырья позволяет использовать все компоненты, содержащиеся в нем, а в рудах цветных металлов их насчитывается более 70. Снижение расхода материальных ресурсов
происходит и в результате внедрения более совершенной техники:
за счет снижения веса машин более совершенных конструкций,
замены дорогих материалов более дешевыми из искусственного сырья, снижения энергоемкости новых машин, бытовой техники и т. д.
Производительность труда увеличивается в результате внедрения
новой техники, технологии более высокими темпами в сравнении с
ростом фондовооруженности, и вследствие этого фондоотдача повышается, а фондоемкость снижается. Эта зависимость проявляется
как тенденция, т. е. возможны и другие, обратные соотношения,
когда фондовооруженность увеличивается в большей степени по сравнению с ростом производительности труда. Более всего такая ситуация
вероятна на первой стадии научно-технического прогресса — стадии
замены ручного труда механизированным и» менее вероятна на последующих стадиях обновления и совершенствования техники. В
результате высвобождения работников вследствие замены старой
144
техники новой, более производительной снижается трудоемкость.
А сокращение количества работников означает уменьшение расходов на оплату труда.
На размер затрат ресурсов оказывает влияние и уровень организации управления, производства и труда. Например, типичным
проявлением действия этого фактора является внедрение в систему
хозяйственного механизма более совершенных моделей управления
на всех уровнях и вследствие этого снижение численности управленческого персонала.
После выявления всех факторов роста эффективности рассчитывается степень влияния каждого, групп однородных и суммарное
влияние всех факторов и таким образом прогнозируется динамика
показателей эффективности.
Развитие производства, увеличение его масштабов происходит в
процессе экономического роста. На динамику экономического роста
оказывает влияние огромное количество факторов. При прогнозировании они подразделяются на экстенсивные и интенсивные. Экстенсивные факторы оказывают влияние на масштабы экономики посредством увеличения объема используемых ресурсов всех видов в хозяйственно-производственной деятельности. Интенсивные факторы влияют
посредством повышения эффективности использования ресурсов.
В хозяйственной практике, как правило, имеет место совместное влияние экстенсивных и интенсивных факторов, и соотношение их
влияния на экономический рост может быть разным. Если доля интенсивных факторов составляет более 50%, то такой тип экономического роста, развития называют интенсивным, качественным, если же
эта доля ниже 50% — экстенсивным, количественным типом.
Экономический рост в России длительное время происходил в
основном за счет действия экстенсивных факторов, их доля в увеличении масштабов экономики значительно превышала 50%, т. е.
имел место экстенсивный тип экономического роста. В условиях
сокращения производства последних лет доля экстенсивных факторов в достижении конечных результатов повысилась, а доля интенсивных соответственно снизилась. Об этом свидетельствует отрицательная динамика показателей производительности труда, фондоотдачи и многих других показателей эффективности. Поэтому повышение роли интенсивных факторов в развитии экономики, т. е. интенсификация, обеспечение качественного роста — очень актуальная задача для России. Интенсификация хозяйственной деятельности означает сокращение расхода ресурсов на единицу производимой продукции (услуг), на каждый рубль валового национального
продукта, т. е. удешевление экономического развития.
В теории и практике макроэкономического прогнозирования
используется и другая классификация факторов экономического
145
роста: по предметному признаку, т. е. по характеру, виду используемых ресурсов. В соответствии с этой классификацией различают
следующие группы факторов:
• объем, состав, качество природно-ресурсного потенциала
страны;
• объем, состав, качество научно-технического потенциала;
• объем, состав, качество производственного потенциала (т. е.
активных и пассивных основных фондов);
• объем, состав, качество трудового потенциала;
•
объем финансового потенциала;
• уровень развития внешнеэкономических связей.
Обе классификации используются в методике макроэкономического прогнозирования.
Для измерения темпов экономического роста применяются различные макроэкономические показатели — валовой национальный
продукт, валовой внутренний продукт, национальный доход и другие. Основной показатель — валовой национальный продукт. Темпы экономического роста валового национального продукта (АВНП)
рассчитываются как отношение прогнозной величины валового национального продукта (ВНПЛО) к базисной его величине (ВНЩ):
Для расчета прогнозной величины валового национального
продукта определяется суммарное влияние всех факторов. С этой
целью используются экономико-математические инструменты.
Наибольшее влияние оказывают производственный и трудовой потенциалы страны, эффективность их использования. Прогнозный
расчет, учитывающий влияние производственного потенциала, осуществляется по формуле:
г д е - объем основных фондов в базисном периоде;
- прогнозируемый уровень фондоотдачи с базисных основных
фондов;
- прирост основных фондов в прогнозируемом периоде;
- прогнозируемый уровень фондоотдачи с новых основных
фондов.
Расчет проводится раздельно относительно действующих на начало прогнозируемого периода фондов и вновь вводимых в прогнозируемом периоде фондов так как уровень фондоотдачи с новых
фондов, как правило, в течение определенного периода (нормативного срока освоения производственных мощностей) значительно от-
146
личается от уровня фондоотдачи с действующих на начало прогнозируемого периода фондов. В этой формуле влияние фактора учтено как в экстенсивной, так и в интенсивной формах. Экстенсивная
форма влияния отражена в увеличении объема фондов в прогнозируемом периоде. Влияние фактора в интенсивной форме отражено
в реличении фондоотдачи в прогнозируемом периоде в сравнении
с базисным.
Прогнозный расчет, учитывающий влияние трудового потенциала, осуществляется по аналогичной формуле:
где "
- численность работников на начало прогнозируемого периода;
- прогнозируемый уровень производительности труда;
- прирост численности работников в прогнозируемом периоде.
В данной формуле влияние трудового фактора также учтено в
экстенсивной и интенсивной формах, соответственно в увеличении
численности работников и в разности между прогнозной и базисной величинами производительности труда. Достаточно высокая
точность расчета прогнозной величины валового национального
продукта указанным методом обусловливается тем, что производственный и трудовой потенциалы — факторы, непосредственно оказывающие влияние на объемы производства продукции, услуг. Поэтому существует очень тесная зависимость между динамикой роста
валового национального продукта и объемами, качеством используемых производственного и трудового потенциалов. В теории и
практике прогнозирования используются и другие зависимости,
например, между динамикой фонда производственного накопления
в национальном доходе и динамикой валового национального продукта.
В структуре экономики отражаются прямо или косвенно изменения всех технико-экономических, финансовых, социальных показателей народного хозяйства страны. В теории и практике прогнозирования различают следующие виды структур: материальновещественная, стоимостная, отраслевая, территориальная, социальная. Между ними существуют взаимосвязи, взаимозависимости,
т. е. изменение одной структуры, например отраслевой, влечет изменения других — материально-вещественной, стоимостной и т. д.
Эти зависимости учитываются в прогнозировании. Каждый вид
структуры представлен группой соотношений — пропорций между
отдельными составляющими экономики, социальной сферы, выделенными по соответствующему признаку: материально-вещественная
структура представлена материально-вещественными пропорциями,
стоимостная — стоимостными и т. д. Особая значимость прогнозирования структуры в современных условиях России определяется
147
тем, что к началу формирования рыночной экономики в наибольшей
степени
оказались
деформированными
материальновещественная и отраслевая структуры.
Процесс структурного прогнозирования экономики многостадийный. Содержание первой стадии — анализ сложившейся структуры к началу прогнозируемого периода, каждого вида ее, каждой
пропорции, выявление структурных деформаций, причин их возникновения, последствий этих деформаций для экономики, социальной сферы, выявление положительных тенденций в динамике
структуры пропорций. К началу 1990-х годов деформации материально-вещественной структуры проявились прежде всего в чрезмерно высокой доли продукции первого подразделения и соответственно низкой доли второго. В составе первого подразделения
чрезмерно высокой оказалась доля продукции, производимой для
изготовления продукции этого подразделения и соответственно
низкой доля средств производства для изготовления предметов потребления. Диспропорция структуры первого подразделения проявилась также в завышенной доли предметов труда (сырья, материала, топлива) относительно орудий труда (машин, станков, оборудования). Наиболее крупная деформация отраслевой структуры
выразилась в чрезмерно высокой доле продукции добывающих отраслей в сравнении с долей продукции обрабатывающих отраслей.
Стоимостные диспропорции проявились в относительно низкой
доле фонда потребления в сравнении с фондом накопления, высокой доле фонда возмещения в сравнении с национальным доходом.
Эти три вида структуры в наибольшей степени взаимозависимы; на
возникновение и усиление диспропорций внутри них оказывали
влияние одинаковые факторы. Наиболее значимыми среди них являются: ускоренное развитие отраслей военно-промышленного
комплекса и низкая эффективность производства, использования
материальных ресурсов. Действие обоих факторов требовало чрезмерно больших масштабов производства предметов труда — сырья,
материалов, топлива и орудий труда — машин, станков.
На следующей стадии определяются направления структурных
изменений, возможностей устранения структурных деформаций. В
современных условиях основное стратегическое, глобальное направление структурной перестройки экономики состоит в усилении ее
социальной направленности. Достижение этой цели требует прежде
всего значительного сокращения доли отраслей первого подразделения и соответственно повышения доли отраслей второго — легкой,
пищевой промышленности. Чтобы радикально изменить характер
пропорций, необходимо выявить всю Совокупность факторов,
влияющих на каждую пропорцию. Такая задача решается на следующей стадии прогнозирования структуры. Один из наиболее зна148
чимых факторов изменения пропорций между первым и вторым
подразделениями в современных условиях — конверсия. Реализация
конверсионной программы позволит резко сократить потребности в
сырье, топливе, металле и высвободившиеся средства использовать для
расширения производства в отраслях второго подразделения.
После определения состава факторов относительно каждой пропорции рассчитывается степень влияния каждого из них и суммарное
влияние всех факторов на характер пропорции и, таким образом, состояние каждого вида структуры в прогнозируемом периоде. Прогнозные структурные показатели, как правило, требуют в последующие
периоды корректировки, так как изменяются условия хозяйствования
(внутренние и внешние), возникают отклонения фактических значений показателей от прогнозных. Вероятность таких непредвиденных
изменений, отклонений усиливается в условиях формирования рыночной системы, так как поведение хозяйствующих субъектов в условиях рынка предусмотреть полностью невозможно. Поэтому корректировка — необходимая стадия структурного прогнозирования.
Ответьте на вопросы
1. Перечислите основные макроэкономические показатели эффективности производства.
2. В чем суть наиболее крупных макроэкономических диспропорций?
Каковы основные причины возникновения диспропорций?
3. Рассмотрите основные виды проявления эффекта научно-технического
прогресса.
4. Назовите показатели эффективности научно-технического прогресса и дайте формулы их расчета.
5. Какие существуют виды межотраслевых народно-хозяйственных
комплексов и в чем заключаются их особенности?
6. Назовите основные показатели межотраслевых прогнозов.
149
6
Прогнозирование социального
развития
6.1. Прознозирование уровня жизни
населения
кономические реформы, проводимые в России, привели к радиЭограничений
кальным переменам в обществе. Устранение административных
создали условия для роста экономической активности
населения, вторичной занятости и самозанятости. Началось перераспределение рабочей силы в пользу высокодоходных предприятий
и организаций промышленности, сферы обслуживания, инфраструктуры. Развиваются негосударственные формы образования,
здравоохранения, других социально-культурных учреждений, предоставляющие возможности реального выбора для населения.
Целью социальной политики государства становятся улучшение
материального положения и условий жизни людей; обеспечение эффективной занятости населения; конституционных прав граждан в
области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры. Экономически активному населению создаются условия для развития предприимчивости и деловой инициативы. Для граждан, которые по возрасту или состоянию здоровья вынуждены прекратить трудовую деятельность, предусматривается повышение уровня социальной защищенности, индексация пенсий с учетом роста потребительских цен.
Обобщающим показателем социального развития является
уровень жизни населения, отражающий степень удовлетворения
материальных и духовных потребностей человека. Повышение
уровня жизни находится в центре социальной политики государства. Показатели жизненного уровня кладутся в основу экономического прогнозирования и планирования, разработки системы
целевых социальных прогнозов (рис. 6.1).
В рамках социального прогнозирования выделяют три группы факторов, непосредственным образом влияющих на уровень жизни.
Первая группа охватывает материальные условия поддержания
жизнедеятельности людей: питание, одежда, жилье, повседневные
предметы домашнего обихода и другие предметы быта. Данная
группа является исходной. Основными проблемами здесь являются
улучшение структуры питания за счет увеличения потребления мяса, молочных продуктов, яиц, фруктов и других качественных про-
150
дуктов, а также удовлетворение потребности в жилье, товарах длительного пользования.
Вторая группа связана с потребностями восстановления сил и постоянным поддержанием необходимого уровня здоровья, что предполагает развитие здравоохранения и медицинского обслуживания, создание условий для активного отдыха, охрану окружающей среды.
Наконец, третья группа включает совершенствование и всестороннее развитие социального, культурного и духовного мира личности, потребностей творчества, самоутверждения. С ростом благосостояния повышается социальная активность человека, расширяется его
культурный кругозор, возрастает потребность участвовать в политической жизни, в повышении образовательного и культурного уровня.
При прогнозировании уровня жизни рассчитывается комплекс натуральных и стоимостных показателей. Основными из них являются:
• коэффициенты рождаемости, смертности, естественного прироста населения в целом и его отдельных социальных групп;
• состояние здоровья и его изменения по населению в целом
и отдельным социальным группам (продолжительность жизни, заболеваемость);
• занятость (уровень безработицы, квалификационная структура
рабочих мест, продолжительность рабочей недели и т. п.);
• удовлетворение
потребностей
в
развитии
личности
(распределение населения по уровню образования, доля
средств, расходуемых на образование и культуру в фонде
потребления и государственном бюджете);
• состояние окружающей среды;
• фонд потребления;
• общий объем потребляемых населением благ и услуг;
• сбережения населения.
Используются относительные или удельные показатели: средняя
заработная плата рабочих и служащих; средний размер пенсий и стипендий; совокупный и денежный доход на душу населения; жилая
площадь на одного члена семьи; расходы на здравоохранение на душу
населения; расходы на образование на одного обучающегося и т. д.
Кроме того, рассчитываются показатели, отражающие качественные
стороны удовлетворения потребностей: потребление важнейших продуктов питания на душу населения; калорийность; доля благоустроенных жилищ, потребление питьевой воды на душу населения. Сюда же
относятся показатели, характеризующие объем и качество предоставляемых населению услуг: число физкультурных сооружений на 10 тыс.
чел.; число мест в рекреационных учреждениях на 10 тыс. чел.; количество больничных и санитарных коек, число врачей по специальностям и
среднего медицинского персонала на 10 тыс. чел.; среднее число больных на одну палату; доля детей дошкольного возраста, посещающих
152
детские учреждения; текущие расходы государства на одного ребенка, в
том числе на питание; основные фонды и текущие расходы на одного
ученика начальной и средней школы; число учеников в классе.
Важнейшим обобщающим показателем уровня жизни являются
доходы населения. Их величина определяется размерами национального дохода и пропорцией его деления на необходимый и прибавочный продукт.
Доходы населения подразделяются на денежные, натуральные и
косвенные (бесплатные услуги непроизводственной сферы), а также
на номинальные и реальные.
Номинальные доходы определяются как сумма денежных, натуральных и косвенных доходов. Основной частью номинальных доходов
являются денежные доходы. Выделяют три источника денежных доходов: заработная плата, доходы от собственности (дивиденды, проценты, рента), социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии и т. п.).
Реальные доходы населения определяются как разница между номинальными доходами и суммой налога и других обязательных платежей. На динамику реальных доходов оказывают влияние все социально-экономические факторы, определяющие жизненный уровень. В
первую очередь реальные доходы зависят от развития производства,
потребительских цен, характера самих распределительных отношений
(по труду, через социальные фонды, по капиталу, результатам индивидуальной деятельности).
В прогнозных расчетах реальных доходов используется баланс
денежных доходов и расходов населения, характеризующий движение той части общественного продукта, которую население получает в форме денежных доходов (табл. 6.1).
Как следует из таблицы, в течение всего рассматриваемого периода наблюдался рост денежных доходов населения. В 2001 г. их
объем достиг 4998,8 млрд руб., что превысило уровень 1998 г. в 2,83
раза. В структуре денежных доходов в 2001 г. снизилась доля оплаты труда и возросла доля социальных трансфертов и доходов от
предпринимательской деятельности, что является отражением государственной политики по развитию предпринимательства и повышению социальной поддержки населения.
Основная часть денежных доходов 3928,4 млрд руб., или около
78,6%, была направлена на покупку товаров и оплату услуг; на уплату налогов и разных взносов было истрачено 9,2%. Следует обратить внимание на снижение доли расходов на покупку валюты в
структуре расходов населения. Это также свидетельствует о положительных тенденциях в экономике, так как в предшествующие
кризисные годы наблюдалась обратная тенденция — население
большую часть сбережений старалось держать в твердой валюте.
153
Таблица 6.1
Баланс денежных доходов и расходов населения
Показатели
Доходы
1. Оплата труда
2. Социальные трансферты
3. Доходы от собственности
4. Доходы от предпринимательской деятельности
5. Другие доходы
Всего доходов
Расходы и сбережения
1. На покупку товаров и
оплату услуг
2. Оплата обязательных платежей и взносов
3. Накопление сбережений
во вкладах и ценных бумагах
4. На приобретение иностранной валюты
Всего расходов
Превышение доходов над
расходами (прирост (+),
уменьшение (— ) денег на
руках)
1998
млрд руб.
%
1999
млрд руб.
%
2000
млрд руб.
1875,2
381,7
207,1
65,8
13,4
358,6
25,3
2847,9
12,6
77,6
2253,8
79,1
108,9
6Д
192,5
6,8
309,7
43,8
2,5
120,6
4
-2
1144,5
237,7
97,1
64,8
13,4
255,7
32,1
1767,1
14,5
1370,8
5,5
1,8
100
7,3
0,9
100
%
2340,5
551,1
270,9
61,4
14,4
606,3
45,8
3814,7
15,9
2967,3
77,8
2001
млрд руб.
3224,8
746,4
275,8
64,5
14,9
658,6
93,2
4998,8
13,2
3928,4
78,6
8,1
461,7
9,2
173,1
4,5
203,8
4Д
6,0
100
7,1
1,2
100
213,6
1737,2
12,1
100
226,9
2793,8
8,0
100
253,6
3703,8
6,7
100
300,8
4894,8
+29,9
+U
+54,1
+1,9
+110,9
+2,9
+104,0
154
%
5,5
1,9
100
+2,1
Балансы денежных доходов и расходов также разрабатываются
по социальным группам и отражают дифференциацию населения.
Они используются для регулирования денежного обращения, прогнозирования объема розничной торговли, для исчисления покупательских фондов населения и др.
По данным Госкомстата России, среднедушевые денежные доходы населения в месяц с 1998 по 2001 г. выросли с 1012 до
3060 руб. в месяц, а среднемесячная начисленная заработная плата
на одного работника за этот же срок увеличилась с 1052 до 3240
руб., средний размер назначенных месячных пенсий вырос с 399 до
1024 руб.
В бюджете страны 2002 г. было предусмотрено повышение оплаты труда работников организаций бюджетной сферы (18 млн чел.
занятых) с 1 декабря 2001 г. в 1,89 раза. В октябре 2001 г. принят
Федеральный закон о повышении тарифной ставки 1-го разряда
ETC до 450 руб. Наметившийся рост благосостояния граждан внушает оптимизм, но нельзя забывать и о том, что уровень жизни в
стране является чрезвычайно низким и потребуется еще много лет
для достижения нормального среднеевропейского уровня.
Большой интерес вызывает дифференциация денежных доходов
населения. Соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения в 2001 г, характеризовалось показателем 13,8
раза и положительных тенденций к снижению не имеет. Поэтому
возникает необходимость вмешательства государства в сферу распределения и обеспечения социальной защиты населения, снижения социальной напряженности в обществе. Дифференциация населения по денежным доходам представлена в табл. 6.2.
Таблица 6.2
Распределение населения по величине среднемесячных денежных
доходов на душу населения в 2001 г.
155
Интересно сопоставление данных табл. 6.2 и табл. 6.3, где отражена величина прожиточного минимума. В 2001 г. 27,6% населения
имели доходы ниже прожиточного минимума, т. е. их уровень жизни
можно охарактеризовать как ниже уровня бедности, если руководствоваться общепринятыми мировыми критериями. Этот показатель
еще раз свидетельствует о глубине социально-экономического кризиса в России. Устойчивое повышение прожиточного минимума
после кризиса 1998 г. сопровождается увеличением численности
населения, находящегося за чертой бедности. С 1998 г. по 2001 г.
увеличение составило 4,6 млн чел., или 4,3%.
В течение 2002 г. намечалось снизить долю населения с доходами
ниже прожиточного минимума до 26%, а к 2004 г. — этот показатель
должен составлять 21%. Преодоление бедности идет очень медленными темпами; для более эффективного результата стране необходимы устойчивый экономический рост, повышение занятости населения, увеличение доли расходов государства на социальную поддержку.
Таблица 6.3
Величина прожиточного минимума в Российской Федерации, руб.
Основные показатели
В среднем на душу населения
Трудоспособное население
Пенсионеры
Дети
Минимальный потребительский
бюджет
|
1998
493
555
348
498
1003
1210
1320
640
902
1208
1500
1629
1144
1499
1375
2684
3257
3960
1999
908
2000
909
2001
Реальные денежные доходы населения в 2001 г. по данным Госкомстата выросли на 5%. Но чтобы достигнуть уровня 1997 г. при
нынешних темпах роста потребуется еще 4—5 лет. Прямым следствием экономического роста является опережающий рост заработной
платы в сравнении с другими доходами. За год реальная заработная
плата выросла на 18%. Самая высокая заработная плата в газовой
промышленности — в среднем 15,6 тыс. руб. в месяц, в нефтяной —
14,6 тыс. руб., самая низкая зарплата в легкой промышленности —
1700 руб., хуже всего обстоят дела в сельском хозяйстве — около
1200 руб. Рост заработной платы в 2001 г. быстрее всего шел в оптовой торговле — увеличение на 64%, в сфере финансов, кредитов
и страхования — на 57% и составил 8,2 тыс. руб. в месяц.
Прожиточный минимум, с помощью которого определяется
уровень бедности, выражается в двух видах^ социальный и физиологический прожиточный минимум. Социальный прожиточный миСоциальные индикаторы доходов и уровня жизни населения. — 2002. — Выпуск 2.
156
нимум обеспечивает минимальные нормы удовлетворения физических, духовных и социальных потребностей. Он представляет
собой совокупность товаров и услуг, выраженных в стоимостной форме и предназначенных для удовлетворения потребностей,
которые общество признает необходимыми для сохранения приемлемого уровня жизни (предполагается, что бедные имеют более или менее нормальные жилищные условия). Физиологический
прожиточный минимум рассчитан на удовлетворение только главных физических потребностей и оплату основных услуг, причем
в течение относительно короткого периода, практически без
приобретения одежды, обуви и других непродовольственных товаров.
В табл. 6.3 приведены данные о динамике прожиточного минимума разных групп населения. Для определения прожиточного минимума используется метод потребительской корзины. Минимальная потребительская корзина включает 25 видов продуктов питания
(хлебопродукты, некоторые молочные и мясные продукты, сахар,
картофель, капуста, лук, яблоки). В зависимости от соответствия
доходов прожиточному минимуму нуждающаяся часть населения
получает право на получение социальной помощи. При этом используется избирательный подход к определению лиц, действительно нуждающихся в ней. В основе этого подхода лежат различные
процедуры выявления уровня дохода, размеров личного имущества,
состояния здоровья, семейного положения и т. д.
Основные виды социальных гарантий приведены в табл. 6.4.
Таблица 6.4
Размеры социальных гарантий в соотношении
с величиной прожиточного минимума, %
1998
1999
2000
2001
1. Минимальный размер оплаты
труда
15,1
8,3
8.2
15,8
2. Минимальный размер выплат по
ставке 1-го разряда ETC
16,2
10,5
9,6
14,1
В том числе ставка 1 -го разряда
10,8
9,7
9,6
11,3
67,3
45,4
47,0
48,1
В том числе минимальная пенсия
24,2
14,6
15,0
15,3
4. Ежемесячное пособие на ребенка
11,7
6,5.
4,8
4,7
Основные показатели
3. Минимальный размер выплат
пенсионерам
Абсолютный размер минимальных социальных гарантий на конец 2001 г. составил: МРОТ — 300 руб., ETC по оплате труда работ137
ников бюджетной сферы — 300 руб., минимальный размер пенсии
по старости с учетом компенсации 485,2 руб., пенсии по инвалидности от 123,6 — до 370,4 в зависимости от группы инвалидности, единовременное пособие при рождении ребенка —1500руб., ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком по достижении
им возраста 1,5 лет — 200 руб., ритуальное пособие — 1000 руб., размеры стипендии в вузах -- 200 руб., в средних специальных и начальных профессиональных образовательных учреждениях — 70 руб.
Размеры минимальных социальных гарантий в соотношении с
величиной прожиточного минимума также не соответствуют приемлемому уровню жизни и являются фактически величиной, используемой для различных расчетных целей, как например, МРОТ,
при исчислении штрафов и других платежей. Реально эти выплаты
не обеспечивают даже уровня нищеты, г. е. поддержания жизнеспособности по биологическим критериям.
Минимальный размер оплаты труда с 1 января 2002 г. увеличился до 450 руб., в соотношении с прожиточным минимумом это
должно составить 24,4%, для поэтапного достижения размеров
прожиточного минимума по прогнозным оценкам Министерства
труда и социального развития потребуется 3—4 года.
В прогнозировании уровня жизни население особенно важное
значение имеют прогнозы доходов населения и среднемесячной
заработной платы. Наиболее простые способы расчета имеют следующий вид1.
1. Для прогнозирования доходов населения используется величина лично располагаемого дохода (ЛРД). Этот показатель включает
оплату труда и трансфертные платежи. Расчет осуществляется по
формуле:
ЛРД = ВНП-АО - Пр+ ТП- КН,
где АО
Пр
777
КН
— амортизационные отчисления;
— прибыль коммерческих организаций;
— трансфертные платежи;
— косвенные налоги (косвенные налоги — наценка на товары
и услуги: НДС, акцизы, таможенные пошлины и пр.)
2. Для расчета среднемесячной зарплаты в экономике используется индекс роста производительности труда в производственной
сфере. Показатель производительности труда исчисляется как отношение объема продукции (в сопоставимых ценах) к численности
работающих в производственной сфере. Для расчетов производительности труда используется индекс — соотношение темпов роста
1
Парсаданов Г.А. Прогнозирование национальной экономики. — М.: Финстатинформ, 1999. — С. 88.
158
среднемесячной заработной платы и производительности труда
(обычно определяется экспертным путем). Желательно установление общего индекса на основе нормативного прогноза индекса по
отраслям. При этом используются и отраслевые данные по объему
производства (0/7) продукции:
ОП= ЗП+ АО + Пр + КН,
где ЗП —
АО —
Пр —
КН—
годовая заработная плата работающих;
объем амортизационных отчислений;
балансовая прибыль;
косвенные налоги.
'
Отсюда:
ЗП= ОП-АО- Пр- КН.
На основании среднегодового фонда заработной платы по прогнозируемым коэффициентам исчисляется объем социальных
трансфертных платежей. Аналогичным образом рассчитываются
среднемесячная заработная плата в сфере услуг, а также косвенные
доходы населения.
6.2. Прогнозирование развития
социальной сферы
Главная роль в реализации социальной политики принадлежит
развитию образования, здравоохранения, укреплению их материальнотехнической базы, расширению жилищного строительства, коммунального хозяйства, а также социально-культурному комплексу
Состояние образования в современных условиях характеризуется
противоречивыми тенденциями. В целом за годы реформ удалось
обеспечить конституционные права граждан на получение образования, включая среднее и высшее профессиональное образование на
конкурсной основе, сохранить сеть государственных и муниципальных
образовательных учреждений, контингент учащихся, коллективы учителей и профессорско-преподавательского состава, создать сеть негосударственных образовательных учреждений. В то же время развитие
образования сдерживалось из-за сокращения финансирования отрасли.
Дальнейшее развитие образования прогнозируется по следующим основным направлениям.
Дошкольное образование
• Оптимизация структуры и ведомственной принадлежности
сети дошкольных образовательных учреждений с учетом рыночных отношений.
139
Таблица 6.5
Основные показатели развития здравоохранения
(на 10 000 населения)
Показатель
Численность врачей, чел.
Численность среднего медицинского
персонала, чел.
Мощность амбулаторнополиклинических учреждений,
число посещений в смену
Число больничных коек
1992
43,0
1997
46,9
2001
47,3
115
114
108
224
131
240
122
248
115
Прогнозы развития отрасли включают проведение ее структурной перестройки с обязательным сохранением общедоступной медицинской и лекарственной помощи всем гражданам России по
следующим направлениям.
ф
• Преобразования в сфере первичной медико-санитарной помощи в целях улучшения качества и повышения эффективности медицинских услуг на догоспитальном этапе, в том
числе на дому и неотложной медицинской помощи; оказание медицинской помощи на всех уровнях; снижение потребности в госпитализации и более рациональное использование коечного фонда.
• Реформирование скорой медицинской помощи, оказываемой
бесплатно и беспрепятственно во всех лечебно-профилактических учреждениях независимо от форм собственности и
ведомственной принадлежности; реорганизация стационарной медицинской помощи.
Прогнозируется также внедрение санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической экспертизы, мониторинга за состоянием здоровья населения и среды обитания человека.
В сложных условиях радикальных преобразований в целом удалось сохранить накопленный ранее культурный потенциал, межрегиональные культурные связи, сеть учреждений культуры. Начались
процессы становления негосударственных организаций культуры,
формирования внутреннего художественного рынка.
Однако существенно ослабла материально-техническая база организаций культуры и искусства, кинематографии, архивного дела,
снизился уровень культурного обслуживания населения. Многовековые национальные культурные традиции все больше вытесняются
упрощенными формами массовой культуры.
162
В прогнозировании развития культуры основной акцент поэтому делается на повышение эффективности выделяемых финансовых
ресурсов, создание условий для частичного самофинансирования
учреждений культуры, концентрации средств для поддержки объектов, включенных в списки всемирного культурного и природного
наследия и отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия Российской Федерации.
Одновременно предусматривается сделать доступным пользование
услугами учреждений культуры и искусства для малоимущих и наиболее уязвимых групп населения, определив перечень услуг, предоставляемых бесплатно или на льготных условиях.
Для улучшения положения дел в сфере культуры намечено осуществить следующие мероприятия с учетом специфики отраслей и
объектов культуры:
•
провести модернизацию российских библиотек, сделав доступным для жителей всех регионов России пользование
фондами;
• разработать систему мер по поддержке и распространению
лучших образцов массовой художественной продукции, в
первую очередь изделий народных промыслов;
• оказать содействие созданию и развитию сети центров
народного творчества;
•
создать общероссийские системы мониторинга состояния и
использования памятников культуры, истории; хранения
предметов музейного фонда и книжных памятников;
• разработать и осуществить систему мер государственного
протекционизма в отношении распространения отечественных произведений искусства, включая культурные и образовательные программы в электронных средствах массовой
информации;
• обеспечить проведение жесткой государственной политики в
области защиты авторских прав;
• содействовать формированию и. развитию системы негосударственных институтов поддержки художественного творчества.
В сфере физической культуры, санаторно-курортного дела и туризма в последние годы сложилась неоднозначная ситуация. Многие объекты этой сферы закрылись или были перепрофилированы,
произошло резкое удорожание услуг, ухудшилась материальнотехническая база, сократились объемы и номенклатура отечественной спортивной и туристской продукции.
Одновременно начался процесс структурной перестройки, наметилась тенденция к стабилизации основных социально-экономических
показателей, активизировалась спортивно-оздоровительная работа по
месту жительства и в спортивных школах, ведутся реконструкция и
6
*
163
строительство ряда объектов санаторно-курортного комплекса и туристской индустрии.
Планами дальнейшего развития этой отрасли намечается:
• расширить и модернизировать физкультурно-оздоровительные
объекты массового посещения, предоставляя бесплатные услуги в первую очередь молодежи, подросткам и детям;
•
повысить доступность и эффективность санаторно-курортного лечения;
• ускорить формирование отечественного туристского рынка
на основе развития конкуренции, углубления специализации
и кооперации в работе туристских предприятий, развития
материальной базы туризма.
Приоритетом в этой работе является реализация быстро окупающихся проектов с максимальным использованием внебюджетных источников финансирования, прежде всего собственных средств предприятий, частных инвестиций, государственных и коммерческих кредитов, лотерей и игрового бизнеса.
Несмотря на резкое сокращение бюджетных ассигнований в области жилищного строительства, удалось преодолеть, негативные последствия сокращения ввода жилья в основном за счет развития индивидуального строительства (табл. 6.6). В большинстве субъектов Российской
Федерации выпущены жилищные ценные бумаги, образованы фонды
развития жилищного строительства, расширилось привлечение в эту
сферу иностранных инвестиций, организуется предоставление малоимущим семьям субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а
также субсидий на строительство и приобретение жилья.
Таблица 6.6
Жилищные условия населения
Показатель
Жилищный фонд всего,
млн м2
В среднем на одного жителя, м2
Всего семей, получивших
жилье за год, тыс.
Всего семей, состоящих
на учете на получение
жилья на конец года
количество, тыс.
% общего числа семей
Число семей, получивших жилье, к числу семей, состоящих на учете
к началу года, %
1990
1997
1998
1999
2000
2001
2425
2710
2738
2761
2787
2818
16,4
18,6
18,8
19Д
19,3
19,7
1296
416
344
282
253
242
9964
6760
6286
5882
5419
4857
13
12
11
10
5
5
5
20
14
13
6
164
5
'
Однако острота жилищной проблемы не снижается. Поэтому
целью жилищной политики на новом этапе является обеспечение
доступности улучшения жилищных условий для семей со скромным
и средним достатком, сохранение бесплатного предоставления жилья малоимущим гражданам, военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел и членам их семей.
Эта политика реализуется по следующим основным направлениям:
• активизация усилий субъектов Российской Федерации и
местных органов власти по увеличению ввода жилья;
•
расширение источников и обеспечение устойчивости финансирования жилищного строительства с увеличением доли
внебюджетных инвестиций;
• обеспечение приоритета частного жилья, развитие рынка жилья;
•
поэтапный переход жилищно-коммунальной сферы в режим
безубыточного функционирования при социальной защите
малообеспеченных групп населения.
Каждая из отраслей сферы услуг характеризуется специфическими показателями развития, среди них есть представительские показатели, которые позволяют показать деятельность каждой из отраслей сферы обслуживания. В жилищном хозяйстве — это размер жилой площади, приходящейся на одного человека; в коммунальном
хозяйстве — размер оборудованной жилой площади, приходящейся
на одного человека; в народном образовании — численность учащихся всех направлений; в здравоохранении — число больничных коек;
в транспортной отрасли — величина пассажирооборота; в бытовом
обслуживании населения — количество кресел в парикмахерских; в
зрелищных видах искусства — число мест в зрительных залах.
Развитие отраслей услуг в обобщенном виде можно характеризовать показателем ввода основных фондов и на его базе построить
модель прогнозирования сферы обслуживания. Прогнозные величины объема услуг каждой отрасли в данном году определяются на
основе заданных темпов строительства в году t.
Расчет осуществляется в следующем порядке.
1. Определяется прогнозная величина ввода жилья в году /.
2. На основе нормативов комплексной застройки жилых массивов, ввода жилья определяется ввод основных фондов отрасли /.
3. Величина ввода основных фондов /-и отрасли в году t является основой для расчета прироста основных фондов, общей стоимости основных фондов /-и отрасли в году t.
4. Величина основных фондов позволяет рассчитать представительские показатели, объем услуг 1-й отрасли в году t, a также численность занятых в данной отрасли, фонд заработной платы (рис. 6.2).
165
Рис. 6.2. Схема взаимосвязей формирования показателей
развития отраслей сферы услуг
В планировании услуг учреждений социальной сферы большую
роль играют разрабатываемые и утверждаемые федеральными и региональными органами нормативы и стандарты.
Расходы на социальные цели в федеральном бюджете составляют 312,1 млрд руб., или 16,0% всех расходов. В доходы и расходы
бюджета страны впервые включена часть единого социального налога (281,2 млрд руб.), которая направляется в Пенсионный фонд
РФ для выплат базовой части пенсий в размере 450 руб. Без учета
этих средств (для сопоставимости с расходами 2001 г. — 17,9%) доля социальных расходов в федеральном бюджете составляет 18,6%.
Доля социальных расходов в ВВП в 2002 г. составит 1,43% против
1, 39% в 2001 г. Таким образом динамика социальных показателей
имеет тенденцию к росту. Наибольший рост расходов среди отраслей социальной сферы предусмотрен для системы образования на 60% по сравнению с 2001 г. Структура социальных расходов, запланированных в федеральном бюджете на 2002 г., представлена в
табл. 6.7.
166
Таблица 6.7
Социальные расходы федерального бюджета на 2002 г.
Направления социальных расходов
Сумма,
млрд руб.
Доля в расходах
бюджета, %
1
2
3
30,3
1,50
80,1
4,10
10,7
0,55
Фундаментальные исследования и содейстВИС
Г1111
Образование
Культура, искусство и кинематография
Средства массовой информации
Здравоохранение и физкультура
Социальная политика
Всего расходов на социальные цели
Расходы, перечисленные в ПФ РФ за счет
поступлений от ЕСН
Всего расходы бюджета
Расходы бюджета без перечислений в ПФ РФ
10,2
0,52
31,7
1,60
149,1
7,60
312,1
16,00
281,2
1947,4
1666,1
Но главная роль в финансировании социальных расходов принадлежит регионам. Например, в федеральном бюджете расходы на
образование предусмотрены 4 коп. с рубля, а в бюджетах субъектов
РФ — 22 коп.; аналогична ситуация и в здравоохранении (соответственно 1,6 и 14 коп. с рубля).
Концепция реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК)
предусматривает финансирование оплаты жилья и коммунальных
услуг из федерального бюджета в виде трансфертов на основе федеральных стандартов.
1. Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья
следующий: на одного члена семьи, состоящей из 3 и более человек
18 м2, на семью из 2 человек — 42, на одиноко проживающего гражданина — 33 м2.
2. Федеральный стандарт стоимости жилищно-коммунальных
услуг на 1 м2 площади: в 2000 г. -- 13,34 руб., в 2001 г. -- 19,3 руб.
С 2002 г. каждый субъект Российской Федерации определяет этот
показатель самостоятельно на основе натуральных показателей:
нормативов потребления коммунальных услуг и стоимости 1 м3
питьевой воды, 1 Гкал. В жилом фонде всех форм собственности,
1 м3 газа, 1 кВт электроэнергии, стоимости содержания 1 м2 жилья.
Всеми субъектами РФ стандарт завышается на 40—50%, так как
отсутствует адекватная тарифная политика.
167
3. Федеральный стандарт максимально допустимой нормы собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в
совокупном семейном доходе (исходя из социальных норм площади
жилья и нормативов потребления коммунальных услуг). В 2001 г.
стандарт составлял 22%, в 2002 г. - 23%, 2003 г. - 25%. В 2000 г. реальная величина — 6,7% при установленном стандарте в 20%. В субъектах РФ стандарт устанавливается самостоятельно, например, в Москве он равен 13%.
4. Федеральный стандарт уровня оплаты жилищно-коммунальных
услуг населением применяется как исключительно инструмент
межбюджетных отношений, стимул перехода к бездотационному
режиму функционирования. В 2000 г. стандарт был равен 70%,
2001 г. - 80%, 2002 г. - 90%, 2003-2004 - 100%. Реально уровень
оплаты составлял в 2000 г. — 62,3%, в 2001 г. — 71%.
Сформированные на основе нормативного метода реальные
средние цены отражены в табл. 6.8. Наибольший рост платежей отмечался в 2001 г.
Таблица 6.8
Средние потребительские цены (тарифы) на жилищно-коммунальные
услуги (на конец года, руб.; 1997 г. — тыс. руб.)
Показатель
Квартирная плата в домах муниципального
жилищного фонда, за
1 м2 общей площади
Электроэнергия (основной тариф
в квартирах без электроплит), за
1 кВт•ч
Водоснабжение и канализация, в
месяц с 1 чел.
Горячее водоснабжение, в месяц с
1 чел.
2
Отопление, за 1 м общей площади
Газ сетевой, в месяц с 1 чел.
Проживание в гостинице 1—2-го
разряда или 2—3-го в двухместном номере, в 1 сутки с 1 чел.
1997
1998
1999
2000
2001
0,54
0,66
1,00
1,30
2,15
0,16
0,17
0,25
0,39
0,52
7,17
8,27
10,87
15,86
25,94
9,06
0,86
2,45
9,87
0,92
3,18
12,12
1ДЗ
4,31
18,00
1,61
5,66
30,91
2,87
6,89
100
130
159
212
286
За счет увеличения оплаты жилищно-коммунальных услуг недофинансирование ЖКК в 2001 г. уменьшилось и составило 16,8 %
общего объема необходимых средств против 20% в 2000 г. Предусматриваются меры адресной социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, создается система органов на
местах (более 3,5 тыс. организаций) по расчету и предоставлению
субсидий. В 2001 г. 3963,4 семей получили субсидию от государства
168
F размере 5920,6 млн руб., что составило 9,1% от общего числа семей, 124 руб. в месяц на семью.
6.3. Прознозирование занятости
населения
Потеря работы, как правило, означает для человека переход в
низшую социальную группу по уровню жизни. Невостребованность
на рынке труда крайне отрицательно влияет на моральное состояние человека, обостряет криминогенную обстановку в обществе.
Политика государства на рынке труда направлена на обеспечение рациональной структуры занятости, достижение сбалансированности рабочей силы и рабочих мест, предупреждение массовой
безработицы, создание новых и повышение эффективности существующих рабочих мест, развитие кадрового потенциала, совершенствование системы обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров, рост мобильности трудовых ресурсов.
В этих целях намечаются меры по структурной перестройке экономики, стимулированию производства, поддержке отечественных производителей, оздоровлению финансового состояния предприятий. Общеэкономическую, бюджетную и кредитную политику предусматривается в
большей степени ориентировать на повышение инвестиционной активности и реализацию важнейших целевых инвестиционных программ, на
поощрение иностранных инвестиций для создания новых рабочих мест.
Среднегодовая численность занятых в 2001 г. достигла 64710 тыс.
чел. И была максимальной за последние 5 лет. Структура занятости
по-прежнему отличается от экономически развитых стран: основная
часть занята в промышленности — 22,7%, очень велика доля занятых
в сельском хозяйстве — 12,3%. Но есть и изменения — в 2 раза увеличилась доля занятых в торговле и общественном питании — с 7% в
1990 до 15,4% в 2001 г. Таким образом, более чем в 2 раза увеличилась доля управленцев — с 2,1% до 4,5%. (табл. 6.9).
Таблица 6.9
Среднегодовая численность занятых в экономике по отраслям, тыс. чел.
Показатели
1990
1997
1998
1999
2000
1
2
3
4
5
6
Всего:
Промышленность
Сельское хозяйство
Лесное хозяйство
75 325
22 809
9727
238
64 693
14 905
8592
240
169
63 812
14 162
8724
239
63 963
14 297
8495
243
64 327
14 543
8370
239
2001
1
64 710
14 692
7936
264
Окончание табл. 6.9
1
Строительство
Транспорт
Связь
Оптовая и розничная торговля, общественное питание
ЖКК, непроизводственные виды бытового обслуживания
Здравоохранение ,
физическая культура
и социальное обеспечение
Образование
Культура и искусст-
во
Наука и научное
обслуживание
Финансы, кредит,
страхование
Управление
Другие отрасли
3
4
5
6
7
5664
4279
5094
4013
5083
4060
5002
4139
5015
4115
884
845
839
859
872
899
5869
8725
9312
9320
9421
9997
3217
3356
3405
3361
3317
3263
4238
6066
4420
6019
4458
5919
4496
5935
4503
5871
4531
5857
1165
1125
1116
1129
1144
1160
2804
1431
1302
1209
ф
1201
1187
2
1
9020
4934
402
778
736
744
742
787
1602
2350
2581
1733
2777
1716
2858
1874
2925
2038
2880
2127
Изменилась отраслевая структура занятости — уменьшилось число
работающих в отраслях обрабатывающей промышленности, особенно
в машиностроении и легкой промышленности, несколько возросла
занятость в социально-культурных отраслях. Имеют место структурные сдвиги в пользу добывающих отраслей. Отраслевые изменения
обострили региональные проблемы занятости.
Кардинально поменялась структура занятых по формам собственности — в настоящее время треть работающих заняты в частном
секторе экономики.
Более 4 млн чел. работают неполное время или находятся в вынужденных отпусках. Во многом это связано со стремлением администраций
предприятий и органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации сдержать массовую безработицу. Развивается вторичная и
самостоятельная занятость, в том числе в теневом секторе экономики.
Для преодоления негативных явлений в сфере занятости на федеральном и региональном уровнях предполагается:
• проведение сбалансированной инвестиционной и налоговой
политики, стимулирующей более полное использование
имеющихся рабочих мест, развитие малых предприятий, направление капитальных вложений как в перспективно развивающиеся отрасли, так и в отрасли традиционной занятости;
170
•
разработка на основе прогнозов социально-экономического
развития генеральной схемы создания рабочих мест;
• введение системы стимулирования предпринимательства,
малого и среднего бизнеса, индивидуальной трудовой деятельности прежде всего в регионах с критической ситуацией
на рынке труда;
• совершенствование механизма привлечения иностранной
рабочей силы, обеспечивающего приоритетное право российских граждан на занятие вакантных мест, в том числе за
счет установления квоты, соответствующей возможностям
российского и региональных рынков труда;
• разработка специальных программ по стабилизации занятости в регионах с кризисной ситуацией, монопромышленных
городах, районах Крайнего Севера.
Способность рынка труда к саморегулированию незначительна.
Поэтому главным направлением государственной политики в трудовой сфере является формирование эффективной системы создания рабочих мест, сохранения кадрового потенциала, прекращение
роста безработицы.
Для этого на основе демографического прогноза определяется
общая потребность в рабочих местах, потребность отраслей, регионов исходя из общеэкономических тенденций развития страны.
Данные о потребности в рабочих местах служат базой для построения генеральной схемы создания рабочих мест в региональном и
отраслевом разрезах. Она разрабатывается Минтрудом России и
Минэкономразвития России и учитывается при формировании федеральных целевых программ, проведении инвестиционных конкурсов, при составлении программ профессиональной подготовки кадров, трудоустройства безработных.
В рамках генеральной схемы создания рабочих мест определяются:
• сложившаяся и рациональная структура занятости населения;
• общая, региональная, отраслевая потребность в рабочих местах;
• основные направления содействия занятости.
Генеральная схема утверждается Правительством РФ. Оно
также ежегодно утверждает перечень федеральных (региональных)
целевых программ, в которые включаются конкретные, задания по
созданию рабочих мест с учетом генеральной схемы. Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ составляют
перечень городов, в которых ситуация с занятостью и уровнем
жизни населения приобрела критический характер, и разрабатывают специальные программы по созданию и сохранению рабочих
мест.
При составлении генеральной схемы и федеральных (региональных) целевых программ принимаются во внимание стоимость
171
создания и сохранения рабочего места, состояние региональных
рынков труда, необходимость организации производства конкурентной продукции, другие условия, оказывающие влияние на решение проблемы занятости.
Для обеспечения занятости и сохранения кадрового потенциала
в случаях, когда сокращение персонала превышает 10% общего количества работающих, на госпредприятиях разрабатываются с участием органов службы занятости социальные планы, предусматривающие меры по защите от безработицы.
Проводится социальная экспертиза федеральных целевых программ и инвестиционных проектов по критерию влияния на создание и сохранение рабочих мест.
Ответьте на вопросы
1. Какие существуют показатели и факторы изменения уровня жизни?
2. Что представляет собой баланс денежных доходов и расходов населения и какова его роль в прогнозировании?
3. Какие социальные гарантии предоставляет государство населению?
4. Каковы перспективы развития образования, здравоохранения, культуры?
5. Рассмотрите перспективы развития жилищно-коммунального комплекса.
6. В чем состоит роль нормативов в прогнозировании социальной сферы?
7. Перечислите факторы повышения занятости населения.
8. Охарактеризуйте генеральную схему создания рабочих мест.
172
7
Прозраммно-целевое планирование
7.1. Понятие и порядок разработки
целевых комплексных программ
П
рограммно-целевое планирование применяется для решения как
народно-хозяйственных, так и локальных производственных,
технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением
межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельно взятой
отрасли, региона.
Отраслевое планирование способствует ускорению научнотехнического прогресса, но ведет к ведомственной разобщенности,
тормозящей интеграцию. Территориальное планирование обеспечивает развитие инфраструктуры, местную инициативу, но порождает региональную замкнутость. Программно-целевое планирование исключает односторонний подход к планированию. Программный разрез плана сочетает централизованное начало с самостоятельностью хозяйствующих субъектов, способствует совершенствованию межотраслевых и территориальных связей. Поэтому
программно-цел свой метод стал основным методом планирования,
а целевая комплексная программа -- основным плановым документом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным аспектом и в тесной взаимоувязке с балансовым и другими методами планирования он позволяет рационально сочетать
интересы отраслей и территорий с целями развития всей социально-экономической системы.
Программно-целевое планирование стало развиваться в СССР в
качестве средства концентрации ресурсов на главных направлениях
и для преодоления противоречий между отраслевым и территориальным планированием. В директивной экономике достигалась высокая эффективность программно-целевого метода благодаря организационным возможностям объединения ресурсов и исполнителей. Примерами успешно реализованных программ являются план
ГОЭЛРО, создание атомного оружия, освоение космоса и др.
173
С 1992 г. плановая система перестала функционировать как в
частном, так и государственном секторах1. Государственное управление стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, но
программно-целевое планирование не утратило свое значение как
один из немногих оставшихся инструментов вмешательства государства в экономику. В настоящее время разработка целевых комплексных программ является не только методом планирования социально-экономического развития, но и средством реализации политики государства. Разрабатываются федеральные (межгосударственные), региональные, местные целевые программы.
Федеральная программа включает экономические, организационные, правовые и другие мероприятия, направленные на реализацию государством политики в целом по стране или в какой-то сфере деятельности.
Устанавливается перечень приоритетных проблем, подлежащих
программной разработке. В него входят:
•
социальное развитие, включая повышение экологической
безопасности;
• поддержка эффективных и свертывание бесперспективных и
устаревших производств;
• развитие инфраструктуры, необходимой для структурных
преобразований;
• эффективное использование ресурсов и сохранение ценного
научно-технического потенциала;
• сбалансированность производства и платежеспособного
спроса;
• диверсификация экспортного потенциала.
В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться
статус президентских программ; инициатором их выступает Президент РФ. Они отличаются социально-политической значимостью,
приоритетностью направлений развития, высокой готовностью к
реализации. В ряде случаев статус президентской может получить
уже утвержденная программа. Создан Центр президентских программ Администрации Президента РФ. Органы исполнительной
власти РФ и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем Президента РФ. По поручению Президента
РФ Центр проводит экспертизу представленных предложений.
Прошедшие экспертизу предложения направляются Президентом
РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработки и реализации.
1
Полный демонтаж в какой-то мере был предотвращен принятием Закона
«О поставках продукции для государственных нужд».
174
Перечень целевых программ формируется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития страны, определяемыми приоритетами и в непосредственной связи с разработкой бюджета на очередной год.
Первостепенное место в составе федеральных программ занимает программа социально-экономического развития России как комплексная система целевых ориентиров и планируемых государством
эффективных путей и средств их достижения. В программе оцениваются итоги развития России за предыдущий период и состояние
экономики, а также отражается политика Правительства РФ по основным направлениям: макроэкономическая, инвестиционная и
структурная, аграрная, экологическая, социальная, региональная,
внешнеэкономическая.
Программа социально-экономического развития страны разрабатывается на краткосрочную и среднесрочную перспективу исходя из
положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному
Собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу для рассмотрения.
Разрабатываются
производственно-экономические,
научнотехнические, инновационные, социальные, экологические, внешнеэкономические и другие программы. Каждая программа содержит
определенную информацию.
1. Наименование, период реализации. Органы управления, утвердившие (одобрившие) программу, дата утверждения. Основные
цели, задачи и мероприятия, направленные на полное или частичное решение проблемы. Этапы и механизм реализации программы.
2. Перечень и стоимость проводимых научно-исследовательских, проектно-конструкторских и технологических разработок.
Капитальные вложения и источники их финансирования.
3. Развитие производства по выпуску программной продукции.
Доля импортозаменяющей продукции в общем объеме производства.
4. Оценка эффективности, а также социально-экономических и
экологических последствий реализации программы.
5. Организация управления программой и контроля за ходом ее
выполнения.
Программа содержит также паспорт, технико-экономическое
обоснование (бизнес-план), предварительную бюджетную заявку на
ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы, лист согласования с заинтересованными министерствами и
ведомствами.
Межгосударственная целевая программа, в которой участвует
Российская Федерация, включает систему мероприятий с техникоэкономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительную
бюджетную заявку в части обязательств России.
175
Порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных (в которых участвует Россия) целевых программ утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. Федеральные и
межгосударственные программы разрабатываются федеральными органами управления, а региональные — органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Законом о федеральном
бюджете ежегодно устанавливается перечень целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета Российской Федерации.
Основными принципами разработки федеральных целевых программ являются:
1. Реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных,
научных, социальных и других важнейших задач.
2. Обеспечение координации и согласованности деятельности
участников решения крупномасштабных федеральных, региональных, отраслевых проблем.
3. Участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и субъектов экономики, научных и общественных организаций.
4. Достижение конкретного конечного результата и получение
необходимого социально-экономического эффекта в период от одного до пяти лет.
5. Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей
программы.
Проекты программ разрабатываются в соответствующих министерствах и регионах и вносятся на рассмотрение в Правительство
РФ. Оно может направить проект в экспертный совет при Правительстве РФ или отклонить. Утверждаются программы органами
как законодательной, так и исполнительной власти в зависимости
от их значимости.
Разработка программы включает стадии: отбор проблем; принятие решения о разработке; обоснование намечаемых мероприятий;
экспертиза и оценка эффективности; утверждение (одобрение);
контроль за ходом выполнения.
Инициаторами постановки проблем и обоснования необходимости их решения программными методами могут выступать органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, юридические и физические лица. Отбор проблем для решения
на федеральном уровне осуществляется по следующим основным
критериям:
• значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики, отдельных ее отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологической
безопасности;
176
' •
невозможность комплексного их решения в приемлемые
сроки с использованием рыночного механизма и необходимость государственной поддержки;
• новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научнотехнических достижений;
• взаимоувязанность программных мероприятий.
При обосновании необходимости решения проблем руководствуются также приоритетами и целями социально-экономического
развития, прогнозами общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результатами анализа экономического, социального
и экологического состояния страны, внешнеполитическими условиями.
Инициаторы постановки проблем направляют в Минэкономразвития России, на которое возложено методическое руководство
и координация работ по разработке и реализации программ, предложения, содержащие:
• обоснование проблемы и анализ причин ее возникновения,
возможные способы решения и предполагаемый перечень
мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере
науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и
правовых отношений для решения проблемы и возможные
сроки их реализации;
• оценку потребности в финансовых ресурсах и предполагаемые источники их обеспечения;
• предварительную оценку ожидаемой социально-экономической эффективности, соответствия программных мероприятий экологическим требованиям и последствий от реализации программы;
• перечень возможных государственных заказчиков и основных
исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.
Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными
министерствами и ведомствами на основе прогнозов социальноэкономического развития страны, приоритетов структурной политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения по решению данной проблемы программными методами на
федеральном уровне и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений Министерства принимает решение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика целевой программы. Решение о разработке меж-
177
государственной программы принимается Правительством после
заключения соответствующего межгосударственного соглашения.
Ответственным за разработку и реализацию программы является
государственный заказчик. Государственных заказчиков — координаторов федеральных целевых программ назначает Правительство
РФ. Ими становятся соответствующие федеральные министерства и
ведомства. Федеральные министерства и ведомства могут выступать
государственными заказчиками по отдельным направлениям работ
и объектам федерального значения. Государственными заказчиками
по территориальным подпрограммам выступают органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
Государственный заказчик подготавливает исходное задание на
разработку программы, организует и управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения (одобрения), обеспечивает эффективное использование средств, выделяемых на реализацию программы.
Государственный заказчик путем конкурсного отбора выбирает
исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому
программному мероприятию.
,
В процессе разработки целевой программы государственный заказчик:
а) согласовывает с основными исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования. По мероприятиям, предусматривающим финансирование из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и исполнительными органами, предприятиями и организациями;
б) определяет и согласовывает с Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством финансов РФ и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской
Федерации формы и размеры государственной поддержки целевой
программы.
Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в
Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организации. Главной задачей Экспертного совета является осуществление
комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил, технико-экономических обоснований и бизнеспланов.
Цена возможной ошибки экспертов чрезвычайно велика, так
как затраты на реализацию каждой программы исчисляются миллионами рублей и иностранной валюты.
178
В процессе экспертизы анализируются возможные последствия
реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются
механизмы привлечения дополнительных внебюджетных .средств.
Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер
для эффективного решения задач. Основные критерии оценки федеральной целевой программы следующие:
• приоритетность и социально-экономическая неотложность
решаемых проблем;
• необходимость осуществления технологической модернизации экономики и развития экспорта наукоемкой продукции;
• невозможность решения обозначенных проблем в приемлемые сроки с использованием только рыночных механизмов
и необходимость государственной поддержки их решения;
•
высокая эффективность и значимые социально-экономические и экологические последствия реализации;
• необходимость привлечения наряду с централизованными государственными финансовыми ресурсами других источников.
В случае вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы представленный проект должен быть
доработан и представлен на вторую экспертизу. Заключения экспертных органов в части несоблюдения нормативно-правовых положений,
международных договоров, государственных стандартов и требований
директивных документов являются обязательными для всех юридических и физических лиц.
Финансирование работ по проведению экспертизы проводится
за счет средств инициаторов разработки программы или средств
государственного заказчика, выделяемых на разработку и реализацию программы.
Государственные заказчики программ, экспертные органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут привлекать
на договорной основе для проведения экспертизы проектов программ российских и зарубежных юридических и физических лиц,
являющихся признанными авторитетами в соответствующих областях
знаний. Заключения таких экспертов носят рекомендательный характер и используются для повышения обоснованности принимаемых
официальных заключений по государственной экспертизе.
Согласованный проект программы, пояснительную записку с технико-экономическими обоснованиями (бизнес-планом) и предварительной бюджетной заявкой государственный заказчик направляет
Минэкономразвития России и Минфину России. Представляемые
материалы должны содержать необходимые данные для проведения
анализа проекта программы, возможностей ее реализации в предполагаемые сроки, оценки эффективности и осуществления контроля за
ходом ее выполнения.
179
Минэкономразвития с участием Минфина России и с учетом
предложений заинтересованных министерств и ведомств, региональных органов государственного управления подготавливает заключение по проекту программы и предварительной бюджетной
заявки.
С учетом замечаний и предложений Минэкономразвития России и Министерства финансов РФ государственный заказчик с разработчиками проводит доработку проекта программы. Доработка
межгосударственной целевой программы, в которой участвует Российская Федерация, осуществляется совместно с ответственными
разработчиками других стран.
Доработанный проект целевой программы повторно направляется в Минэкономразвития России. В случае положительной оценки Минэкономразвития России по согласованию с Министерством
финансов РФ представляет проект целевой программы с предварительной бюджетной заявкой и заключением в Правительство Российской Федерации для рассмотрения и утверждения (одобрения).
Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие
приоритеты экономической и социальной политики государства, а
также межгосударственные целевые программы Правительство Российской Федерации направляет на утверждение (одобрение) в Федеральное Собрание Российской Федерации.
При представлении Правительством РФ программы на рассмотрение в Государственную Думу одновременно сообщаются сведения:
• краткая характеристика федеральной целевой программы,
включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;
• результаты выполнения основных этапов (для переходящих
программ):
• требуемые объемы финансирования в целом и по годам с
указанием источников;
• объемы финансирования за счет средств федерального бюджета в предстоящем году;
• государственные заказчики программы.
В случае одобрения Федеральным Собранием РФ межгосударственной целевой программы и форм участия в ней Российской Федерации Правительство РФ или по его поручению орган государственного управления подписывает межгосударственную целевую
программу.
После утверждения целевой программы и с учетом объемов
финансирования из федерального бюджета t государственный заказчик на основе заключенных ранее с исполнителями программы
соглашений (договоров) о намерениях заключает с ними государ-
180
ственные контракты и обеспечивает исполнителей финансовыми
ресурсами.
Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых государственным заказчиком программ со всеми исполнителями в соответствии
с порядком подготовки и заключения государственных контрактов
(договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд.
Государственный заказчик может на контрактной (договорной)
основе передавать органам государственного управления, предприятиям, организациям выполнение части своих функций, в том числе по формированию и размещению заказов на закупку и поставку
продукции для государственных нужд.
Формирование межгосударственной целевой программы, в которой участвует Российская Федерация, осуществляется государственным заказчиком программы от Российской Федерации совместно с ответственными разработчиками зарубежных стран.
Эффективность мероприятий программы обосновывается в конкретных проектах с учетом реальной социально-экономической
обстановки. Она имеет социальный, экономический и экологический аспект. Социальная эффективность проявляется в улучшении
условий жизни и сохранении здоровья населения, оздоровлении
природной среды. Экономическая эффективность выражается в
росте производства, снижении издержек, экологическая — в экологически безопасном развитии регионов, предотвращении деградации природных комплексов.
Формы и методы управления целевой программой определяются государственным заказчиком. Для управления могут создаваться
дирекция, • координационный совет, специальный фонд и другие
органы.
Государственный заказчик ежегодно с учетом выделяемых на
реализацию программы финансовых средств уточняет целевые показатели и затраты на программные мероприятия, механизм реализации программы, состав исполнителей.
Государственный комитет РФ по статистике организует ежемесячную статистическую отчетность по реализации утвержденных федеральных и межгосударственных целевых программ по перечню показателей, согласованных с Минэкономразвития России. Минэкономразвития России с участием Министерства финансов РФ, государственных заказчиков программ, заинтересованных министерств и
ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации осуществляет экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обраща-
181
ется внимание на выполнение сроков предусмотренных программных мероприятий, а также на целевое и эффективное использование
средств, выделяемых на их реализацию. По результатам проверок
подготавливаются предложения для Правительства Российской Федерации о продолжении работ и финансировании программ или об
их прекращении, уточнении льгот или применении санкций к участникам реализации программ.
Государственные заказчики программ ежегодно направляют в
Министерство финансов доклады о ходе работ по программам, эффективности использования финансовых средств. В свою очередь
Минэкономразвития и Минфин с участием государственных заказчиков, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют в Правительство РФ доклад о ходе реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.
7.2. Финансирование целевых
комплексных программ
В целевой программе обеспечиваются увязка мероприятий и
очередность их проведения с объемами финансовых ресурсов, а
также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Целевые программы реализуются за счет средств
федерального бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов
Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников, привлекаемых для выполнения этих программ.
К внебюджетным источникам относятся: взносы участников
программ, включая предприятия и организации государственного и
негосударственного секторов экономики, целевые отчисления от
прибыли предприятий, получаемой в результате реализации программы, кредиты банков, средства общественных организаций и
иностранных государств, зарубежных инвесторов, заинтересованных
в реализации программы (или ее отдельных мероприятий), и другие
поступления.
Могут создаваться специальные внебюджетные фонды. Источником средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации и местных
бюджетов, средства внебюджетных фондов министерств и ведомств'
Российской Федерации. По вопросам формирования фонда, требующим решения Правительства Российской Федерации, государственным заказчиком вносятся соответствующие предложения.
182
Привлечение иностранного капитала к работам по программам
осуществляется в соответствии с Законом РФ «Об иностранных инвестициях». Иностранные инвесторы могут финансировать программы на основе долевого участия.
Источником финансирования программ служат также инвестиционные и конверсионные кредиты, целевые кредиты банков под
государственные гарантии. Оформление и предоставление государственных гарантий на выдачу кредита коммерческими банками
осуществляет Министерство финансов РФ. Государственные гарантии выдаются коммерческим банкам под конкретные объекты, мероприятия.
Для целевого финансирования программ из федерального бюджета
в очередном финансовом году Министерство экономического развития и торговли РФ совместно с Министерствам финансов РФ с привлечением других заинтересованных министерств и ведомств за
2 месяца до его рассмотрения в Федеральном Собрании РФ направляет Правительству РФ перечень федеральных и межгосударственных
целевых программ, рекомендуемых к финансированию из федерального бюджета, с бюджетными заявками на них. При подготовке перечня
федеральных и межгосударственных целевых программ и бюджетных
заявок на них на очередной финансовый год Минэкономразвития
России с учетом хода выполнения мероприятий реализуемых программ, мер по привлечению средств бюджетов субъектов Федерации,
местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования,
возможностей федерального бюджета Российской Федерации определяет размеры государственной поддержки целевых программ, включая
объемы централизованных капитальных вложений, расходы на научные
исследования, прочие текущие расходы.
В федеральном бюджете выделение ассигнований для финансирования капитальных вложений, затрат на НИОКР и прочих текущих затрат предусматривается целевым назначением государственным заказчикам программ. В связи с ростом цен Правительство
может принять решение о защите целевых программ или отдельных
статей расходов.
По утвержденным Федеральным Собранием РФ или Правительством РФ федеральным и межгосударственным целевым программам
Министерство финансов РФ открывает государственным заказчикам
финансирование из федерального бюджета после заключения ими
контрактов (договоров) со всеми участниками программ, подтверждающими или уточняющими объемы их финансирования.
Для получения ассигнований из федерального бюджета государственный заказчик — координатор программы ежегодно подготавливает
и вносит в Минэкономразвития России сводную бюджетную заявку
(в региональном разрезе) с указанием перечня конкретных объектов
183
строительства, имеющих положительные заключения государственной экологической экспертизы, и обоснованием необходимых государственных инвестиций, в Минпромнауки России — заявку на проведение НИОКР, в Минфин России — заявку на проведение мероприятий, финансируемых за счет текущих расходов. В этих заявках
отражаются результаты предконтрактного отбора исполнителей работ
с указанием ассигнований за счет бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников.
При сокращении объемов бюджетного финансирования по целевой программе по сравнению с предусмотренными утвержденной
программой государственный заказчик разрабатывает дополнительные меры по привлечению средств бюджетов субъектов Федерации,
местных бюджетов и внебюджетных источников для выполнения
работ по программе в установленные сроки. Государственный заказчик может вносить предложения в Министерство экономического развития и торговли РФ и Министерство финансов РФ об уточнении сроков и промежуточных этапов реализации целевой программы.
Корректировка обязательств российской стороны по межгосударственным целевым программам, в которых участвует Российская
Федерация, осуществляется совместно с ответственными разработчиками других стран.
В связи с ограниченными возможностями федерального бюджета
централизованное выделение средств предусматривается только на
реализацию отдельных мероприятий и проектов. Кроме того, на конкурсной основе возможна поддержка отдельных быстроокупаемых
проектов в производственной сфере. Финансовое обеспечение ориентируется, особенно на первом этапе, на использование возможностей
субъектов экономики, иностранных инвестиций, в том числе на региональном уровне.
Ежегодные объемы финансирования уточняются исходя из реальных возможностей федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и
местных бюджетов по трем категориям программ.
Показатели финансирования федеральных целевых программ
Утвержденные в годы, предшествующие очередному финансовому году.
1. Объем финансирования на очередной финансовый год, принятый при утверждении программы.
2. Объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством РФ в составе проекта закона о федеральном бюджете.
3. Объем финансирования за предшествующие годы, за текущий
финансовый год, принятый при утверждении программы.
4. Объем фактического финансирования за предшествующие годы и
ожидаемого финансирования в текущем финансовом году.
184
5. Объем финансирования на финансовые годы, следующие за
очередным финансовым годом, принятый при утверждении
программы.
6. Объем финансирования на финансовые годы, следующие за
очередным финансовым годом.
Впервые предлагаемые для утверждения финансирования.
1. Технико-экономическое обоснование целесообразности утверждения и финансирования из федерального бюджета.
2. Ожидаемые социально-экономические (экологические) результаты реализации программ.
3. Объем финансирования на очередной финансовый год, предлагаемый Правительством РФ, в составе проекта закона о федеральном бюджете.
4. Объемы финансирования на последующие финансовый годы.
Предлагаемые к прекращению финансирования из федерального бюджета.
1. Объем финансирования на очередной финансовый год,
принятый при утверждении программы.
2. Объем финансирования за предшествующие годы и за текущий финансовый год, принятый при утверждении программы.
3. Объем фактического финансирования за предшествующие годы и ожидаемое финансирование за текущий финансовый год.
4. Объем финансирования на финансовый годы, следующие за
очередным финансовым годом, принятый при утверждении
программы.
Отдельные конкретные мероприятия федеральных программ могут включаться в региональные программы и проекты, утверждаемые
органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по
согласованию с государственным заказчиком-координатором и другими заинтересованными федеральными органами.
Для достижения целей программы последовательно реализуются мероприятия макроэкономической, структурной, научнотехнической политики. Используются рычаги: государственная
контрактная система, антимонопольное законодательство, кредитно-денежный механизм. Важная роль принадлежит государственному предпринимательству, т. е. конкурсному размещению госзаказов через специально создаваемые агентства, работающие на
коммерческой основе, но при поддержке Правительства РФ, применению системы государственных контрактов (договоров) на закупку или поставку продукции для федеральных государственных
нужд, заключаемых государственными заказчиками со своими исполнителями программы.
В ходе реализации программы ежегодно осуществляется оценка
Достижения ее целей и задач за прошедшее время, в том числе ос-
185
БОСНИЯ капитальных вложений, причины отклонений от установленных заданий. Разрабатываются предложения по решению проблем, выявленных в ходе реализации программы, мероприятия по
устранению допущенных отставаний, по привлечению средств на
реализацию программы, по созданию новых рабочих мест в результате реализации программы, трудоустройству и переподготовке высвобождаемых работников.
Кроме того, при необходимости готовятся предложения по финансовому оздоровлению предприятий — исполнителей программы,
повышению конкурентоспособности продукции и увеличению ее
экспорта, восстановлению хозяйственных связей. По вновь возникающим региональным проблемам органы исполнительной власти
субъектов РФ вносят предложения о включении мероприятий, касающихся данного региона, в соответствующие утвержденные и
действующие федеральные целевые программы, представляя их государственным заказчикам.
В последние годы федеральные программы финансируются из
федерального бюджета не более чем на 20%, остальные средства
поступают из других источников. Нередко финансирование
программ прекращается несмотря на их особую значимость.
7.3. Основные реализуемые целевые программы
Программно-целевой метод используется для разработки прогнозных и плановых решений крупных народно-хозяйственных
проблем. Сущность его заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии общественного производства. Программноцелевой метод предполагает разработку прогнозных и плановых
документов с предварительной оценкой конечных общественных
потребностей. Федеральные целевые программы разрабатываются
по самым острым и требующим неотложного решения социальноэкономическим проблемам, решение которых невозможно без участия государства.
В 2002 г. в России за счет средств федерального бюджета финансировались следующие федеральные целевые программы:
«Энергоэффективная экономика» на 2002—2005 гг. и на перспективу до 2010 г.;
«Национальная технологическая база» на 2002—2006 гг.;
186
- •
«Развитие гражданской авиационной техники» на 2002—
2010 гг. и на период до 2015 г.;
• «Реформирование и развитие оборонно-промышленного
комплекса (2002—2006 гг.)»;
•
«Исследование и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники на 2002—2006 гг.»;
•
«Электронная Россия (2002—2010 гг.)»;
•
«Модернизация транспортной системы России до 2010 г.»;
•
«Культура России (2001—2005 гг.)»;
• «Жилище» на 2002—2010 гг.;
•
«Дети России»;
•
«Молодежь России (2001—2005 гг.)»;
•
Федеральная программа развития образования (2000—
2005 годы);
• «Русский язык» на 2002—2005 гг.;
•
«Развитие судебной системы России» на 2002—2006 гг.;
•
«Экология и природные ресурсы России (2002—2010 гг.)»;
•
«Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000—
2006 гг.;
• «Повышение плодородия почв России» на 2002—2005 гг. и др.
В рамках регионального паритета реализуются программы: Федеральная целевая программа развития Калининградской области на
период до 2010 г., Президентская программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—
2005 гг., «Социально-экономическое развитие Курильских островов
Сахалинской области (1994—2005 гг.)», «Социально-экономическое
развитие республики Татарстан до 2006 г.», «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 г. и последующие годы)», «Юг России (2002—2006 гг.)», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской
Федерации (2002—2010 гг. и до 2015 г.)». Всего финансировались
48 федеральных целевых программ. Рассмотрим некоторые из них.
Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002—2005 гг. и на перспективу до 2010 г. предусматривает
перевод национальной экономики на энергосберегающий путь развития, создание социально ориентированного конкурентоспособного рыночного топливно-энергетического сектора экономики, снижение энергоемкости валового национального продукта за счет
структурных и технологических изменений в энергопроизводящих и
энергопотребляющих отраслях. Она также направлена на поддержание экспортного потенциала ТЭК, устойчивое обеспечение экономики и населения энергоносителями, снижение вредного воздейст187
вия предприятий этого комплекса на окружающую среду. Программа является межотраслевой; предусматривает проведение структурных реформ в электроэнергетике, газовой, угольной промышленности, создание высокотехнологичного отечественного оборудования
для ТЭК и внедрение высокоэффективных быстроокупаемых и малозатратных технологических процессов и оборудования. Она
включает три основные подпрограммы: «Энергоэффективность топливно-энергетического комплекса», «Безопасность и развитие атомной
энергетики», «Энергоэффективность в сфере потребления».
В нефтяной отрасли до 2005 г. будут освоены более 100 новых
месторождений с суммарной добычей нефти более 14,4 млн т в год,
введены в эксплуатацию более 16,7 тыс. скважин, проведено техническое перевооружение отрасли. За счет совершенствования применения третичных методов и повышения нефтеотдачи пластов прогнозируется к 2005 г. добывать 47,2 млн т нефти. Снижение промысловых технологических потерь составит в 2005 г. 0,6 млн т, а к
2010 г. — 1,7 млн т. В программе предусмотрен рост добычи нефтяного сырья к 2010 г. до 360—370 млн т, численность занятых будет
сокращена на 27 тыс. чел., производительности возрастет на 12%,
себестоимость добычи уменьшится на 13%.
В нефтеперерабатывающей отрасли будут осуществлены реконструкция имеющихся и ввод новых мощностей, увеличены объемы
первичной переработки до 210 млн т, глубина переработки нефти
будет доведена до 75%. Внедрение нового оборудования, технологий и прекращение выпуска высокосернистых видов топлива позволят снизить вредные выбросы в атмосферу, например, по оксидам серы в два раза. Значительно снизится энергоемкость перерабатывающих производств — с 10,4% в 2001 г. до 7% в нефтяном эквиваленте к 2010 г.
В газовой промышленности намечается увеличение добычи газа к
концу срока реализации программы до 635 млрд м3 в год. Прирост
добычи предполагается за счет ввода новых крупных месторождений в Надым—Пур-Тазовском районе Западной Сибири с суммар3
ной добычей газа до 200 млрд м в год, а также за счет освоения
крупных месторождений газа в Красноярском крае и в Иркутской
3
области с суммарной добычей свыше 83,5 млрд м газа в год. Потребуется реконструкция старых (23 тыс. км) и строительство новых
(22 тыс. км) газопроводов.
В угольной промышленности программа предполагает повышение
объемов добычи и углеобогащения, эффективности и качества продукции, комплексность переработки угольного сырья, оздоровление
природной среды угольных регионов. К 2005 г. предусмотрен ввод
49,33 млн т мощностей, а к 2010 г. еще 43,9 млн т в основном в
Кузнецком, Канско-Ачинском бассейнах и на Дальнем Востоке.
В электроэнергетике для обеспечения растущих потребностей
экономики планируется увеличение производства электроэнергии
на 2—3% в год. За весь период реализации программы будут введены генерирующие мощности
21 919 мВт на тепловых и
10 707 мВт на гидравлических электростанциях.
Энергообеспечение регионов, в том числе северных и приравненных к ним, будет улучшаться за счет замещения органических
видов топлива возобновляемыми источниками энергии, дальнепривозных видов топлива фрезерным торфом, за счет использования
нетрадиционных источников энергии. Разработка местных видов
топлива позволит увеличить к 2010 г. количество рабочих мест в
сельских районах на 30 тыс.
Экологические аспекты энергоэффективного развития ТЭК позволят в 2002—2010 гг. сократить выбросы в атмосферу на 5597 тыс. т,
сброс загрязненных сточных вод — на 1013 млн м3, удельные выбросы вредных веществ в атмосферу на единицу добываемого сырья будут снижаться на 2—3% в год. Утилизация золошлакоотвалов позволит сэкономить до 20 млн т цемента и 25 млн т инертных материалов
за весь срок реализации программы. Сокращение выбросов парниковых газов к 2010 г. составит 330 млн т эквивалента СО2 в год.
Безопасность и развитие атомной энергетики предполагает модернизацию действующих, строительство энергоблоков нового поколения, а также расконсервацию. Прирост мощностей атомных
электростанций составит 4,81 гВт, к этому сроку в стране на АЭС
будет вырабатываться 212 млрд кВт • ч. Развитие атомной энергетики в программе ориентировано на достижение к 2020 г. следующих
показателей: 25% — удельный вес АЭС в производстве электроэнергии в стране и 40% — в Европейской части России.
В рамках программы разработан комплекс мероприятий по
энергосбережению в энергоемких отраслях промышленности, сельском хозяйстве и на транспорте, в организациях федеральной бюджетной сферы, что в сумме позволит сэкономить не менее
214,2 млн т условного топлива за 2002—2010 гг. Энергосбережения
самого ТЭКа составят за этот период 86 млн т условного топлива.
Программа будет осуществляться в два этапа: 1) 2002—2005 гг. и
2) 2006—2010 гг. Программа носит инвестиционный характер, так
как более 93,8% (2775,3 млрд руб.) в общем объеме финансовых
затрат составят капвложения на первом этапе реализации, на втором этапе этот показатель будет равняться 92,5% (3741,9 млрд руб.).
Значительные средства федерального бюджета в рамках программы
будут направлены на научно-технические, инновационные мероприятия — 50,26 млрд руб.
189
Государственными заказчиками являются Министерство энергетики, Министерство по атомной энергии, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство транспорта, Министерство путей сообщения, Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Всего на реализацию
программы потребуется 70 044,66 млрд руб., из них за счет средств
федерального бюджета — 50,26 млрд руб. Исполнители программных мероприятий будут определены на конкурсной основе.
Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 гг. направлена на продолжение преобразований в жилищной сфере, начатых в рамках реализации Государственной целевой программы
«Жилище» в 1993 г. В начальный период были созданы правовые и
организационные основы государственной жилищной политики,
разработаны приоритетные направления и механизмы их реализации.
Основными направлениями современной программы «Жилище» являются: реформы жилищно-коммунального комплекса (ЖКК); обеспечение доступности жилья; жилищное строительство; выполнение
текущих обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.
*
В 2001 г. в рамках программы «Жилище» была принята подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Ее принятие обусловлено наличием
системного кризиса в отрасли: сверхнормативным износом основных
фондов, дотационностью, высокими затратами, неэффективной системой управления, слабым внедрением рыночных принципов хозяйствования, монополизмом коммунальных предприятий. Жилищнокоммунальный комплекс стабильно недофинансируется на 20 и более процентов, отсутствие серьезных экономических стимулов в работе приводит к неоправданному росту затрат, например, затраты
электроэнергии на производство 1 м3 воды на 30% больше, потребление воды на 1 жителя и в 1,5—2 раза выше, чем в европейских
странах. Основой экономических отношений в отрасли остается система бюджетного дотирования. Из 123 млрд руб. бюджетных средств
выделенных в виде дотаций, только 3 млрд руб. предоставлены гражданам с низким уровнем доходов; в основном дотируются высоко- и
среднедоходные семьи. В настоящее время каждая семья получает
250 руб. ежемесячно в виде дотаций ЖКК. Население с учетом льгот
и субсидий оплачивает только 40% стоимости жилищно-коммунальных услуг, хотя в начале экономических реформ предполагался
переход к бездотационному функционированию. Цена услуг носит
субъективный и непрозрачный характер.
В подпрограмме разработана модель* реформы жилищнокоммунального комплекса. Основная идея экономической реформы -
190
передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами отрасли от коммунальных предприятий непосредственно.гражданам субъектам, заинтересованным в эффективном расходовании
средств. Будут введены персонифицированные социальные счета
граждан, на которые объединят все виды финансовой помощи государства, в том числе и ЖКК (кроме граждан с высокими доходами). Таким образом, потребители услуг -- граждане получат возможность контролировать расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан, развитию товариществ собственников жилья и других объединений.
Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий. Инвестиционное финансирование ЖКК будет осуществляться в основном за счет заемных ресурсов (в первую очередь за счет средств частных инвесторов), а бюджетные инвестиции будут дополнением к заемному инвестированию. Отношения между предприятиями ЖКК и получателями услуг будут переведены на договорную основу, будет введен
конкурсный отбор управляющих компаний. Муниципальные унитарные жилищно-эксплуатационные, ресурсоснабжающие и управляющие жилищные предприятия будут преобразованы в открытые
акционерные общества, за исключением объектов сетевой коммунальной инфраструктуры. Предполагается внедрение концессионных механизмов управления заключением договоров на право осуществления хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российским или иностранным хозяйствующим субъектам. Развитие
конкурентных отношений в отрасли позволит повысить эффективность функционирования и снизить затраты на 20%. Таким образом
предполагается достичь главной цели — повысить эффективность,
устойчивость и надежность систем жизнеобеспечения населения,
привлечь инвестиции в отрасль, снизить затраты и обеспечить адресную социальную защиту при оплате услуг ЖКК.
Подпрограмма рассчитана на три этапа: 1) 2002—2003 гг.,
2) 2004—2005 гг., 3) 2006—2010 гг. На первом этапе мероприятия
программы включают проведение инвентаризации; ликвидацию
задолженностей как бюджета, так и других потребителей, в том
числе и населения; прекращение перекрестного субсидирования;
ликвидацию дотационности, переход на реальные договорные отношения; совершенствование механизма социальной защиты населения; завершение формирование необходимой законодательной и
нормативной базы. На втором этапе предполагается развитие конкурентных отношений, переход к профессиональному управлению
191
жилищным фондом, развитие концессионных механизмов, полномасштабный переход к системе персонифицированных социальных
счетов граждан. На третьем этапе предполагается обеспечение устойчивого функционирования ЖКК. Объем финансирования подпрограммы -- 510,47 млрд руб., в том числе за счет федерального
бюджета 4,930 млрд руб. Государственным заказчиком подпрограммы является Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
Федеральная целевая программа «Культура России (2001—
2005гг.)» основными своими целями провозглашает: сохранение
культурного потенциала и наследия страны; обеспечение единства
культурного пространства, равных возможностей доступа к культурным ценностям для жителей различных территорий России;
формирование позитивных установок и ценностных ориентации
граждан; создание условий для диалога культур в многонациональном государстве; реформирование отрасли в новых условиях хозяйствования. Программа предполагает радикальное изменение системы государственного управления и государственного регулирования
в сфере культуры, начало принципиально новою этапа ее устойчивого развития.
Программа включает подпрограммы «Развитие культуры и сохранение культурного наследия», «Кинематография России», «Архивы
России», «Поддержка полиграфии и книгоиздания России».
Развитие культуры и сохранение культурного наследия России
предполагает обеспечение свободы творчества, сохранение традиций, создание равных условий для развития всех жанров и направлений искусства, повышение социального статуса и социальной
защищенности работников сферы, обеспечение эффективной охраны памятников истории и культуры, сохранение и пополнение Музейного фонда РФ, особенно государственной его части, использование новых информационных технологий в учете, хранении и популяризации музейных коллекций, обеспечение безопасности му
зейных и библиотечных ценностей, сохранение национальной школы подготовки творческих кадров, развитие принципов федерализма при осуществлении социальной политики в сфере культуры,
улучшение материально-технической базы сферы культуры.
Развитие кинематографии России включает создание мощной
российской киноиндустрии как целостной системы производства,
проката и демонстрации аудиовизуальных произведений, обеспечение широкого доступа к произведениям киноискусства, усиление
продюсерской инициативы, укрепление правовой и экономической
базы кинематографии, государственную поддержку инвестиционной
программы в сфере кинематографии, привлечение внебюджетных
192
инвесторов, расширение присутствия российского кино в мировом
культурном пространстве. Предполагается создание федеральной
государственной киносети, строительство 25 федеральных кинотеатров вместимостью около 20 тыс. мест и обеспечение валового
сбора от продажи билетов до 800—1200 млн руб. Будут созданы
центры российской кинематографии в субъектах РФ.
Архивный фонд Российской Федерации является частью историко-культурного, информационного и интеллектуального достояния страны. В рамках программы предполагается сохранение и пополнение архивного фонда, расширение доступа граждан к архивным документам, рассекречивание документов, находящихся в закрытых фондах.
Финансирование программы «Культура России 2001—2005 годы»
будет осуществлено в общем объеме — 49,2 млрд руб., в том числе
за счет средств федерального бюджета -- 28,4 млрд руб., за счет
средств бюджетов субъектов РФ — 7,8 млрд руб., за счет внебюджетных источников — 12,9 млрд руб. Государственный заказчик Министерство культуры РФ, Федеральная архивная служба России.
В период 2000—2005 гг. реализуется Федеральная программа развития образования, направленная на обеспечение нормального функционирования и устойчивого развития системы образования, которая
удовлетворяла бы интересам личности, общества и государства.
Образование является одним из главных факторов экономического и социального прогресса общества. За годы кризиса финансирование образования за счет средств бюджетов всех уровней осуществлялось менее, чем на четверть, объем ассигнований уменьшился в 20 раз в сопоставимых ценах, резко ухудшилось состояние
материально-технической базы отрасли. В совокупности с систематическим невыполнением норм законодательства по образованию и
неполнотой правовой базы все это явилось причиной кризисного
состояния отрасли, активизировало угрозу национальной безопасности страны. Ухудшилось социальное положение и здоровье детей.
Из-за несоблюдения принципа обязательного обучения русскому
языку как государственному стало нарушаться единство образовательного пространства. Не обеспечивается преемственность уровней
образования. Особенно остро проблема образования стоит в сельской местности, районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока. Резко возросшая вариативность учебников не всегда подкрепляется их высоким качеством. Не обеспечивается равенство возможностей в получении образования, усилилась сословность и элитарность образования в результате переноса центра тяжести в финансировании с бюджета на внебюджетные источники и происходящего расслоения общества по уровню доходов. Низкий уровень оп7 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
JQ3
латы труда и невысокий социальный престиж профессии педагога
отрицательно повлияли на кадровое обеспечение.
Программа имеет целью создание социально-экономических условий для реализации конституционных прав граждан на образование, развитие правовой базы государственной политики в области
образования, сохранение единого образовательного пространства в
РФ, реформирование системы управления и финансирования отрасли и приведение их в соответствие с новыми условиями хозяйствования и демократизации общества. Предполагается провести
структурную перестройку образования, совершенствовать формы,
методы и технологии в этой сфере, разработать систему преемственных образовательных государственных стандартов, усилить воспитательную функцию образования, разработать систему мониторинга и эффективного контроля за качеством образования.
Государственным заказчиком Федеральной программы развития
образования является Министерство образования РФ. Финансирование предусмотрено в размерах 16,5 млрд руб., в том числе 14,9 млрд руб. за счет федерального бюджета и 1,6 млрд руб. за счет
внебюджетных источников.
*
Все федеральные целевые программы являются важной составляющей системы общегосударственного планирования и прогнозирования. Они согласованы с комплексными программами социально-экономического развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу и разрабатываются в соответствии с ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации».
Из сказанного можно сделать следующие выводы об особенностях программного подхода к решению задач социально-экономического развития.
Целевая программа является объектом управления независимо
от ведомственной, территориальной принадлежности, формы собственности хозяйствующих субъектов.
Мероприятия программы направлены на решение как общегосударственных, так и локальных проблем, ориентированы на получение
конечного результата и подкрепляются необходимыми финансовыми,
материальными и другими ресурсами.
Все программы взаимоувязаны, являются элементами единой
программы социально-экономического развития страны на краткои среднесрочную перспективу и служат эффективным средством
реализации государственной внутренней и внешней политики.
194
Ответьте на вопросы
1. Дайте понятие программно-целевого планирования.
2. Рассмотрите классификацию целевых комплексных программ.
3. Охарактеризуйте особенности статуса президентской программы.
4. Каковы содержание и порядок разработки целевых комплексных
программ?
5. Как осуществляется экспертиза целевых комплексных программ?
6. Каковы функции государственного заказчика целевой комплексной
программы?
7. Перечислите источники финансирования целевых комплексных
программ.
8. Назовите основные положения и показатели программы «Энергоэффективная экономика».
8
Планирование nocmaвок npoдykuuu
для государственных нужд
8.1. Порядок обеспечения
государственных потребностей
V арактерными признаками рыночного хозяйства являются развиЛ тая оптовая, в том числе биржевая торговля, конкуренция, прямые связи между предприятиями. В то же время для решения общенациональных задач сохраняется необходимость приоритетного
удовлетворения важнейших потребностей общества посредством
выполнения государством организаторско-хозяйственных функций.
Одной из таких функций является обеспечение поставок продукции
(работ, услуг) для государственных нужд, имеющих два уровня потребностей: 1) федеральный; 2) региональный (субъектов РФ).
Федеральные государственные нужды образуют потребности Российской Федерации в целом; они обеспечиваются федеральными
органами государственной власти. Потребности субъектов РФ в
продукции, необходимой для решения задач регионов, определяются и обеспечиваются их органами власти.
В состав федеральных основных государственных нужд
включаются потребности в продукции для:
• реализации федеральных, межгосударственных целевых программ, инвестиционных программ;
• проведения геологоразведочных работ, природоохранных
мероприятий;
• устойчивого функционирования учреждений образования,
здравоохранения, социального обеспечения, культуры, общественного транспорта;
• государственного управления, обороны, образования продовольственных фондов, резервов;
• выполнения международных экономических обязательств РФ.
Таким образом, государственные нужды составляют прежде всего потребности в жизнеобеспечении, безопасности страны и населения.
Продукция для государственных нужд приобретается организованно на основе государственных закупок у товаропроизводителей независимо от форм собственности и хозяйствования и ее поставок потре-
196
бителям (покупателям). Планирование закупок и поставок этой продукции включает формирование, размещение и исполнение заказов на ее
производство и реализацию товаропроизводителями и посредниками.
Для организации работы по поставкам продукции утверждаются
государственные заказчики. Государственным заказчиком может быть
федеральный орган исполнительной власти (министерство, другое ведомство), федеральное казенное предприятие, орган исполнительной
власти субъекта РФ, а также коммерческие и некоммерческие организации на основе соглашений.
Государственные заказчики заключают с поставщиками продукции государственные контракты на основе заказа, принятого поставщиком (исполнителем).
Для государственного заказчика, разместившего заказ, заключение государственного контракта обязательно. Для поставщика заключение контракта является обязательным лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что заказчиком будут возмещены все возможные убытки в связи с выполнением заказа. Если заказ размещается по конкурсу, то заключение контракта является
для заказчика обязательным. Поставщики, обладающие монополией
на производство продукции, не вправе отказаться от заключения
государственного контракта в случае, если размещение заказа не
влечет убытков от ее производства. Для казенных предприятий
Правительство РФ может вводить режим обязательного заключения
государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.
Государственный заказчик выполняет следующие функции:
• осуществляет выбор поставщиков продукции для заключения с ними контрактов путем проведения конкурсов, организации федеральных, региональных торгов;
• заблаговременно указывает конкретных получателей продукции, поставляемой в соответствии с государственным
контрактом; согласовывает с получателями номенклатуру,
объемы и сроки поставки им продукции;
• гарантирует поставщикам оплату продукции по ценам, определенным государственным контрактом.
Государственные заказчики могут передавать органам государственного управления, предприятиям, организациям выполнение
функций по формированию и размещению заказов.
Государственный контракт является основным документом, определяющим права и обязанности государственного заказчика и
поставщика по обеспечению государственных нужд. Он регулирует
экономические, правовые и организационно-технические отношения поставщика с государственным заказчиком, выступающим в
качестве покупателя. По государственному контракту поставщик
197
(исполнитель) обязуется передать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик -- оплатить поставленные товары. Контрактом могут предусматриваться контроль со стороны государственного заказчика за
ходом работ по выполнению контракта и оказание помощи поставщику (без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего).
Государственный заказчик после подписания контракта сторонами направляет поставщику и покупателю извещение о прикреплении покупателя к поставщику (исполнителю). Извещение, выданное заказчиком в соответствии с контрактом, является основанием для заключения договора поставки товаров для государственных нужд. Поставщик и покупатель подписывают договор поставки. Договор считается действующим по тем договорным ценам, которые на момент его заключения были определены по соглашению
между поставщиком и покупателем, и не может быть в последующем расторгнут одной из сторон на основании несогласия с установленной ценой. Изменение и расторжение договора осуществляется по соглашению сторон и оформляется дополнительным
соглашением.
Заказы на поставку продукции для государственных нужд размещаются, как правило, путем проведения открытых конкурсов.
Конкурсный отбор поставщиков производится комиссией, образуемой государственным заказчиком. В ее состав включаются и представители органов исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых осуществляются закупки.
Закрытые торги проводятся в случаях закупки у ограниченного
круга поставщиков, закупки небольших партий продукции, приобретения продукции для нужд обороны в части, составляющей государственную тайну. Без проведения конкурсов (торгов) для государственных нужд закупаются:
• драгоценные металлы и камни;
• музейные ценности (отдельные предметы и коллекции), раритетные и редкие книги, рукописи и архивные документы на
различных видах носителей и другие предметы, в том числе
копии, имеющие историческое, художественное или иное
культурное значение, взятые государством под охрану как памятники истории и культуры и предназначенные для пополнения музейного, библиотечного, архивного фондов, кино- и
фотофонда, а также иных аналогичных фондов;
• продукция государственного телевидения и радиовещания и
услуги организаций связи по их распространению;
• услуги по поддержанию мобилизационных мощностей;
198
•
в случае, если отсутствуют претенденты на участие в конкурсе по размещению заказа на производство такой продукции или по результатам проведения указанного конкурса не
определен исполнитель.
Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ, и объемы их финансирования предусматриваются в федеральном бюджете на планируемый период. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами
для реализации контрактов в объеме, устанавливаемом в бюджете.
Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах выделенных из бюджета средств.
Государственные заказчики предоставляют поставщикам продукции для государственных нужд финансовые ресурсы для приобретения технических средств и технологического оборудования, современных технологий, проведения научно-исследовательских работ и
других нужд, связанных с поставкой продукции. Поставщики самостоятельно приобретают материальные ресурсы, необходимые для
исполнения государственных контрактов.
Продукция, поставляемая по государственным контрактам,
должна соответствовать обязательным требованиям стандартов и
особым условиям, устанавливаемым контрактами и договорами. К
обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану
окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. Не допускается при выполнении контракта приобретение продукции иностранного производства, кроме случаев, когда ее производство в России невозможно или экономически нецелесообразно.
При поставке товаров по договорам для государственных нужд оплата производится покупателями по ценам, определенным в соответствии с государственным контрактом, если иное им не предусмотрено.
В государственном контракте могут предусматриваться условия
стимулирования поставщиков продукции для государственных
нужд. Они устанавливаются органами законодательной власти,
Правительством РФ, органами власти субъектов РФ в пределах их
компетенции до заключения договоров.
В условия стимулирования включаются:
• налоговые льготы, целевые дотации и субсидии;
• кредиты на льготных условиях;
• ассигнования из бюджета для обеспечения прироста поставок;
• льготное распоряжение валютной выручкой при реализации
продукции на экспорт.
В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения одной
из сторон обязательств, предусмотренных контрактами, эта сторона:
• возмещает другой стороне причиненные в результате убытки;
199
•
лишается права на получение льгот, действующих при поставках продукции.
При невыполнении контракта по объему продукции в установленный срок поставщик уплачивает покупателю неустойку в размере
50% от стоимости недопоставленной продукции, а также возмещает
понесенные покупателем убытки.
Государственный заказчик вправе отказаться от продукции, производимой по контракту, при условии полного возмещения погашенных
поставщиком убытков, а также от оплаты продукции, не соответствующей требованиям нормативно-технической документации.
Споры между государственным заказчиком и поставщиком,
возникающие при заключении, изменении, расторжении и выполнении контрактов, а также о возмещении нанесенных убытков, рассматриваются арбитражным судом.
Потребности субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов, определяются их органами власти. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных
источников, привлекаемых ими для этих целей..
Для обеспечения закупок для государственных нужд образованы
соответствующие организационные структуры. Созданы федеральные контрактные корпорации — АО «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт» со 100%-м государственным капиталом. Производственные,
оптово-посреднические и другие организации федеральной собственности преобразованы в государственные акционерные общества
с передачей 51% акций в доверительное управление акционерным
обществам «Росконтракт» и «Росхлебопродукт» сроком на 5 лет.
Корпорации обеспечивают государственные закупки товаров
общепромышленного и народного потребления по направлениям,
определяемым Правительством РФ, и предоставляют поставщикам
гарантии сбыта товаров и их оплаты.
Присваивается звание «Поставщик продукции для государственных нужд» с предоставлением права на маркировку своей продукции и использования его в рекламных целях.
Государственный заказ является организационной формой
обеспечения потребностей в продукции для государственных нужд.
Он выдается промышленным, сельскохозяйственным, строительным и другим предприятиям и организациям, как правило, на
конкурсной основе.
При разработке заказа исходят из сценарных условий развития
страны, прогноза развития экономики на очередной год, направлений бюджетной политики. Заказчикам доводятся бюджетные ассигнования и исходные данные для разработки заказа. На их основе
формируются предложения по показателям заказа и заявки на фи-
200
нансирование работ. Объем закупок по заказу определяется платежеспособным спросом заказчиков-потребителей, финансируемых
из средств федерального бюджета и внебюджетных источников.
Не менее 15% общего объема госзаказов в стоимостном выражении размещается среди субъектов малого предпринимательства.
Вначале под выделенный объем в стоимостном выражении определяется номенклатура изделий, которая передается в комиссию по
проведению конкурса. Субъекты малого предпринимательства подают заявки на участие в конкурсе на общих основаниях. С победителями конкурса заключаются договоры на выполнение заказа.
Исполнителями государственных заказов становятся предприятия, выпускающие конкурентоспособную на мировом рынке продукцию высокого качества, подтверждаемого сертификатами, дипломами.
Предприятие, выполняющее госзаказ за счет средств федерального бюджета, осуществляет учет затрат, связанных с его выполнением, отдельно по каждому госзаказу. Первичная документация
оформляется на предусмотренное в госзаказе отдельное изделие,
группу изделий, работу, услугу. Затраты классифицируются по
группам: прямые, накладные, коммерческие. Финансовый результат
определяется как разница между договорной ценой, предусмотренной в госзаказе (ценой реализации), и фактическими затратами.
С началом реформ в 1992 г. под лозунгом сокращения прямого
государственного вмешательства в экономику были отменены обязательные государственные заказы и значительно уменьшены льготы предприятиям, поставляющим продукцию для государственных
нужд. Это отрицательно повлияло на промышленное и сельскохозяйственное производство.
В экономически развитых странах деятельность предприятий,
как правило, регулируется рыночной политикой немногих крупных
корпораций, диктующих в своих интересах условия заказов на продукцию и ее сбыт. Государственный заказ также является общепринятой во многих странах формой регулирования экономики в условиях рынка; он способен вызвать мультипликативный спрос, оживляя таким образом производство. Особенно важна роль госзаказов в
поддержке отечественных товаропроизводителей, точек роста.
Государство отличается от других заказчиков размерами спроса,
при выдаче заказов оно преследует прежде всего не коммерческие,
а общественно значимые цели. Однако при этом обеспечивается
экономия средств, необходимых для удовлетворения общественных
потребностей. Так, без госзаказа учреждения областной собственности (больницы, школы, детские сады и др.) остаются один на
один с поставщиками и несут неоправданные расходы, закупая для
своих нужд самостоятельно. Размещая госзаказ из единого центра
8 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
201
(например, областная администрация), можно сэкономить не менее
15% средств за счет исключения торговых наценок, снижения
накладных расходов, конкуренции среди поставщиков.
8.2. Формирование основных видов
зосударственных заказов
Оборонный заказ
Государственный оборонный заказ предусматривает поставки
продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности
страны.
Оборонный заказ формируется на основе положений военной
доктрины России, федеральной программы производства вооружения и военной техники, других федеральных программ, мобилизационного плана, соглашений о военно-техническом сотрудничестве
РФ с иностранными государствами.
В состав оборонного заказа могут включаться:
• научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию вооружений и военной техники;
• серийное производство, поставки, ремонт вооружений и
военной техники;
• работы в области военного сотрудничества РФ с иностранными государствами;
• производство продовольственных и непродовольственных
товаров;
• строительство объектов для нужд обороны;
•
мобилизационная подготовка экономики;
• производство комплектующих изделий для обеспечения оборонного заказа.
Основные показатели оборонного заказа утверждаются Президентом РФ одновременно с подписанием закона о федеральном
бюджете. После подписания Президентом РФ основных показателей (количество поставляемой продукции, ее стоимость в целом и
по этапам реализации, перечень государственных заказчиков, предполагаемые исполнители и др.) Правительство РФ утверждает оборонный заказ в полном объеме.
Оборонный заказ разрабатывается во взаимосвязи с формированием прогноза социально-экономического развития и проекта
202
федерального бюджета на соответствующий год. Минэкономразвития России доводит план-график работ по формированию оборонного заказа и необходимые методические материалы. Федеральные
министерства и ведомства, выполняющие заказы на разработку,
производство и поставку продукции (работ, услуг) в целях поддержания обороноспособности РФ, формируют предварительные заявки на финансирование работ и предложения по основным показателям оборонного заказа и направляют их в Минэкономразвития
России. Они учитываются при разработке сценарных условий функционирования экономики и прогноза социально-экономического
развития Российской Федерации.
Минэкономразвития России и Минфином России совместно с
Минобороны России доводятся заказчикам необходимые данные
для разработки оборонного заказа. На их основе заказчики формируют заявки на финансирование работ, уточняют предложения по
показателям оборонного заказа.
Проект основных показателей оборонного заказа формируется Минэкономразвития России, согласовывается с Минфином России и заказчиками и вносится в Правительство РФ. После одобрения Правительством основные показатели оборонного заказа доводятся заказчикам для
подготовки ими предложений по проекту оборонного заказа. Минэкономразвития России анализирует предложения по проекту оборонного
заказа, осуществляет их балансовую увязку с проектом федерального
бюджета, ресурсными возможностями экономики страны, формирует
проект оборонного заказа и вносит его после принятия Государственной
Думой закона о федеральном бюджете в Правительство РФ.
Оборонный заказ формируется в пределах устанавливаемых федеральным бюджетом расходов на эти цели. Объемы финансирования по оборонному заказу на каждый год зависят от возможностей
экономики страны. Статьи федерального бюджета, по которым финансируется оборонный заказ, имеют статус защищенных статей.
Государственными заказчиками оборонного заказа выступают соответствующие федеральные органы исполнительной власти; государственным заказчиком вооружений и военной техники, НИОКР
по их разработке может быть только федеральный орган, имеющий в
своем составе войска и вооруженные формирования.
Государственный заказчик организует конкурсы по размещению
оборонного заказа, согласовывает цену на продукцию (работы, услуги), заключает контракт на ее поставки, обеспечивает финансирование оборонного заказа, контролирует выполнение работ, расходование выделяемых средств, проводит государственные испытания
опытных образцов вооружения и военной техники, утверждает документацию на их серийное производство.
Конкурс по размещению оборонного заказа проводится по всем
видам продукции (работ, услуг), кроме работ по поддержанию мобилизационных мощностей.
203
Исполнителями оборонного заказа могут быть предприятия и
организации независимо от форм собственности, имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности. Исполнитель
участвует в конкурсе на получение оборонного заказа, проводит
испытание опытных образцов, осваивает серийное производство.
Для поддержания необходимого уровня обороноспособности и
безопасности России предприятиям - - изготовителям важнейших
видов материально-технических ресурсов могут устанавливаться специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной
продаже этих ресурсов государственным заказчикам и поставщикам.
После прекращения работ по выполнению оборонного заказа
исполнитель может ликвидировать или перепрофилировать производственные мощности, обеспечивающие выполнение заказа, по
согласованию с Правительством РФ.
Исполнитель оборонного заказа действует на основе контракта
с государственным заказчиком или головным исполнителем. Примерные условия контракта на выполнение оборонного заказа определяются Правительством РФ. Государственный заказчик может
предусматривать в контракте меры стимулирования выполнения
оборонного заказа в дополнение к установленным нормативноправовым актом.
Виды, размеры и порядок экономического стимулирования
оборонного заказа определяются при разработке федерального
бюджета Правительством РФ. Оно включает гарантирование при
выполнении оборонного заказа фиксированного уровня рентабельности продукции, индексацию средств в связи с инфляцией, авансирование (до 40%), льготное налогообложение и другие меры.
Средства, выплачиваемые государственным заказчиком исполнителю, предназначаются только для расходов на выполнение оборонного заказа и авансирования работ.
Рентабельность при определении цен на работы, которые связаны с производством продукции военного назначения, предусмотренной государственным оборонным заказом, устанавливается на
уровне не выше 25% к себестоимости. При выполнении работ в
отношении продукции, не входящей в оборонный заказ, предельный уровень рентабельности не устанавливается.
Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1998 г. № 614
образована Межведомственная комиссия по государственному оборонному заказу. Она должна усилить координацию действий федеральных органов исполнительной власти по оптимизации расходов
федерального бюджета при формировании и исполнении оборонного заказа.
Россия получила оборонно-промышленный комплекс, созданный в соответствии с военной доктриной СССР и его экономическими возможностями. В переходный к рыночной экономике пе-
204
риод он в основном сохранил материально-техническую базу, но в
значительной степени деградировал. Темпы спада в ВПК опережают темпы спада в других отраслях. В результате мощь и боеготовность армии снижаются. Около 50% территории страны находятся вне зоны радарного контроля ПВО, в боеготовном состоянии
не более половины кораблей ВМФ, 50% самолетов устарели, укомплектованность личным составом не превышает 60%. Реальна угроза утраты ядерного потенциала страны.
В то время как военные расходы во многих странах растут, перспективы военного строительства России остаются неясными. Основными положениями военной доктрины определены задачи военной реформы по четырем направлениям: военное, военнотехническое, политическое, экономическое. Предполагается создание ядра оборонного комплекса для выполнения оборонного заказа. Приоритет отдается 130 градообразующим предприятиям. Государство намеревается обеспечить финансирование только минимума расходов, обеспечивающих снабжение армии на уровне, не подрывающем ее боеспособность в наиболее вероятных условиях военных действий, недопущение разрушения временно бездействующего
потенциала (кадры, технологии, производственные мощности), разработку новейших образцов вооружения и военной техники как
основы модернизации вооруженных сил.
Однако пока финансирование оборонного заказа существенно
ниже минимальных потребностей оснащения войск современным
вооружением, доля которого в армии составляет лишь 1/3 общего
его количества. На закупку вооружений и военной техники выделяется недостаточно средств. Даже при 100%-м финансировании оборонный заказ удовлетворит лишь минимальные потребности в техническом оснащении армии.
Научные исследования
В ускорении освоения отечественных и зарубежных научнотехнических и технологических достижений огромная роль принадлежит государству. Для решения этой задачи оно может увеличить
государственные заказы на научные исследования, поддержку вложения средств в наукоемкое, высокотехнологичное производство.
Российская наука развивается в соответствии с доктриной, утвержденной Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 884, постановлением Правительства РФ от 17 апреля 1995 г. № 360 о государственной поддержке науки и научно-технических разработок и
другими нормативными актами. С учетом финансовых и кадровых
возможностей формируется государственный сектор науки. Он
включает основных исполнителей исследований, т. е. научные ор-
205
ганизации, способные продвигать свои достижения на отечественный и мировой рынок научно-технической продукции.
Государственный заказ науке формируется исходя из стратегии
развития общества. Для этого Правительственная комиссия по научно-технической политике утверждает приоритетные направления
развития науки и техники, а также перечень критических технологий
федерального уровня. Решением от 21 июля 1996 г. № 2727 п-П8
утверждены следующие приоритетные направления.
• Фундаментальные исследования.
• Информационные технологии и электроника.
• Производственные технологии.
• Новые материалы и химические продукты.
•
Технологии живых систем.
• Транспорт.
• Топливо и энергетика.
• Экология и рациональное природопользование.
Каждое направление включает несколько критических технологий. Отобраны 70 критических технологий с учетом их влияния на
качество жизни, конкурентоспособности, ноцизны материалов.
Включение в общенациональный список критических технологий
означает признание их значимости, большей вероятности финансирования за счет средств федерального бюджета. Это, однако, не отменяет ведомственных перечней технологий, необходимых для развития конкретной отрасли. Перечень может расширяться в зависимости от состояния научных заделов и интересов государства.
Поддержка приоритетных направлений осуществляется главным
образом через федеральные целевые программы.
При формировании государственного заказа фундаментальной
науке используется механизм конкурсного отбора предложений
ученых, потребителей продукции, товаропроизводителей. Проводится государственная экспертиза предложений по критериям: перспективность исследований, эффективность использования бюджетных средств, потребности рынка, обеспечение государственной
безопасности и др.
Формой организации прикладных исследований служат государственные научные центры. Объемы их финансирования жестко увязываются с выполнением работ по государственному заказу.
В плановой экономике государство централизовало и концентрировало ресурсы на приоритетных направлениях развития науки
и техники, осуществляло крупномасштабные инновации. Научная и
инновационная политика обеспечивала в значительной степени
увеличение валового продукта страны за счет освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий, расширения на этой основе рынков сбыта отечественных товаров.
206
- За последние 10 лет резко упала научная и инновационная активность в промышленности и в других отраслях. Так, показатель
удельного веса предприятий и организаций, осуществляющих разработку и использование нововведений, в 1992 г. составил 16,3%, в
1995 г. — 5,6%, а в настоящее время он не превышает 5%. Всего 5%
предприятий занимаются исследованиями и разработками. Снижается производство наукоемких видов продукции, определяющих технический и технологический уровень. Производственный аппарат физически изнашивается, морально стареет.
Главной причиной снижения инновационной активности является
низкий платежеспособный спрос на научно-техническую продукцию
со стороны государства и частного сектора экономики. Если выбытие
производственного аппарата и впредь не будет компенсировано на
современном научно-техническом уровне, то страна окажется отброшенной назад не только по объемам выпускаемой продукции, но и по
ее технологическим возможностям.
Для обновления производственного аппарата нужна также защита внутреннего рынка, создание и поддержание особого режима
для нововведений (специальные фонды, страхование рисков и т. д.).
Себерный завоз
Около 60% территории страны в 27 субъектах РФ относится к
районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. На
северные территории приходится подавляющая часть добычи нефти,
газа, золота, алмазов; их доля в национальном доходе страны
составляет 20%. Северные регионы являются донорами федерального
бюджета, внося в него в 3 раза больше, чем получая из бюджета.
Воспроизводство на Севере базируется на вывозе сырья и ввозе
материально-технических и жизненно необходимых ресурсов, оно
обходится при прочих равных условиях значительно дороже из-за
сложных природно-климатических условий и неразвитости транспортных коммуникаций, других элементов инфраструктуры. Строительство трубопроводов более капиталоемко, чем в южных широтах,
нет дешевых водных артерий. Из-за дальности перевозок транспортные расходы в цене потребляемой здесь продукции составляют 50—
60% при средних по РФ 10—15%. Из-за «северных» надбавок и районных коэффициентов к оплате труда себестоимость производства
повышается на 20—30%.
Вложенные в северные территории деньги замораживаются
почти на год, так как в ограниченные естественными факторами
сроки нужно одновременно завозить продовольствие, медикаменты, продукцию материально-технического назначения, нефть и
нефтепродукты, топливо, непродовольственные товары первой
207
необходимости для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
В плановой экономике активно проводилась политика освоения
Севера с закреплением там населения; проблеме обеспечения северных территорий придавалось первостепенное государственное значение. С переходом к рыночной системе правительство стало проводить политику переселения граждан с Севера в более южные регионы, не считаясь с геополитическими последствиями для России. Север выпал из состава стратегических приоритетов; сократилась государственная поддержка завоза продукции в северные регионы; теперь
статьи бюджета на эти цели не относятся к защищенным.
Рыночные отношения разрушили инвестиционный процесс,
сделали невыгодными поставки продукции на Север. Доля государственных инвестиций сократилась с 80% до 15%, а поставки нефтепродуктов и продовольствия - - в 2—3 раза. Например, 95% всей
энергетики Камчатки работает на привозном топливе. Жители нередко зимуют при свечах, а на фермы электричество подается на
один час утром и два часа вечером.
Система государственной поддержки экономического и социального развития Севера оказалась на грани разрушения. В целях
ее восстановления ответственность за поставки товаров по северному завозу возложена на органы исполнительной власти
субъектов РФ, которые оформляют заявки, заключают договоры
и финансируют завоз за счет собственных и предоставляемых им
заемных средств. Региональные власти привлекают к завозу компании, осуществляющие завоз на рыночных условиях, ведется
реестр предприятий, организаций, банков, участвующих в поставках. Проводятся тендеры для отбора предприятий, осуществляющих централизованные поставки продукции в районы Севера.
В целях снижения затрат по завозу продукции в районы Севера
устанавливается оптимальная потребность в ледоколах, работающих
на трассе Севморпути, списываются излишние суда, используются
материальные запасы государственного резерва на договорных с
Росрезервом условиях.
Для обеспечения государственной поддержки завоза формируются федеральный и региональные финансовые фонды. Средства
региональных фондов образуются за счет бюджетов субъектов РФ и
средств федерального бюджета, передаваемых им для использования на возвратной основе.
В управление субъектам РФ передаются средства, поступающие в погашение выданных им ссуд на завоз продукции из федерального бюджета для формирования региональных фондов государственной поддержки досрочного завоза. Средства указанных
208
региональных фондов предоставляются с уплатой процентов в
размере 1/3 ставки рефинансирования Банка России.
Кроме того, из бюджетов выделяются ссуды непосредственно
предприятиям и организациям-поставщикам. Предприятиям на
территории районов Севера, обеспечивающим завоз продукции,
частично возмещаются транспортные расходы по завозу нефти,
нефтепродуктов, топлива, продовольствия (по утверждаемому
Правительством РФ перечню). Средства на возмещение части
транспортных расходов по завозу включаются в расчет суммы
трансфертов, направляемых субъектам РФ из фонда финансовой
поддержки регионов (ФФПР).
Однако целевое использование фонда не регламентируется,
кроме расходов на обязательное медицинское страхование. Целесообразнее средства для поддержки Севера направлять через госзаказ предприятиям добывающих отраслей с компенсацией повышенных затрат.
Поддержка завоза в районы Севера распространяется на следующие продовольственные товары:
мясо (включая птицу и субпродукты сахар;
1-й категории);
чай;
консервы мясные;
макаронные изделия;
консервы мясо-растительные;
консервы плодоовощные;
масло животное;
мука;
сыр (включая плавленый);
крупа;
сухие молочные продукты;
соль;
консервы молочные;
яйца и яичный порошок;
масло растительное;
детское питание.
Государственные резервы
Государственные резервы образует особый федеральный запас
материальных ценностей, товаров, стратегических материалов. Создание и поддержание необходимых государственных резервов является обязательным условием эффективности государственного управления. Всякое государство придает созданию надежных резервов первостепенное значение, рассматривает его в перечне самых неотложных государственных нужд, потребностей.
В составе общего государственного резерва образуются мобилизационный резерв, неснижаемый запас материальных ценностей, т. е.
постоянно поддерживаемый объем их хранения, оперативный резерв
сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
Государственный резерв предназначается для:
• обеспечения мобилизационных нужд, первоочередных работ
при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
209
•
стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения сырьевыми, топливно-энергетическими ресурсами,
продовольствием;
• регулирующего воздействия на рынок;
• оказания гуманитарной помощи.
Номенклатура материальных ценностей, нормы и объемы их
накопления в государственном резерве планируются в составе государственных заказов в пределах средств, предусматриваемых на это
в федеральном бюджете, и устанавливаются Правительством РФ.
Запасы государственного резерва независимо от места их размещения, предприятия, организации и другие объекты, входящие в систему государственного резерва, а также земельные участки, на которых они расположены, являются федеральной собственностью.
Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва обеспечивается Российским агентством по государственным
резервам (Росрезерв), его территориальными органами, предприятиями, организациями, которые образуют единую федеральную систему
государственного резерва.
Росрезерв:
*
• осуществляет отбор поставщиков материальных ценностей в
государственный резерв, в том числе на конкурсной основе;
• заключает государственные контракты на поставку материальных ценностей в государственный резерв;
• определяет конкретных получателей, согласовывает с поставщиками номенклатуру, объем, качество, цены и сроки
поставки;
• обеспечивает расчеты с поставщиками за материальные
ценности в соответствии с контрактом.
Запасы государственного резерва размещаются на предприятиях, специально предназначенных для хранения соответствующих
материальных ценностей. Часть запасов может храниться на промышленных, транспортных, сельскохозяйственных, снабженческосбытовых предприятиях. Перечень предприятий, осуществляющих
ответственное хранение, номенклатура и объем хранения определяются мобилизационными и другими специальными планами.
Органы государственной власти субъектов РФ дают согласие на
размещение на их территории предприятий для хранения государственного резерва, оказывают содействие в заключении договоров с
предприятиями на поставку материальных ценностей в государственный резерв и их ответственное хранение.
Предприятия, которым установлены мобилизационные и другие
специальные задания, обеспечивают хранение, "замену, выпуск материальных ценностей своими силами и средствами. Возмещение
210
им соответствующих затрат осуществляется в установленном Правительством РФ порядке.
Заказы на поставку материальных ценностей в государственный
резерв размещаются на предприятиях независимо от форм собственности. Государственным заказчиком при этом является Росрезерв. На поставку материальных ценностей в мобилизационный
резерв государственными заказчиками выступают также иные федеральные органы исполнительной власти.
Выпуск материальных ценностей из государственного резерва в
порядке разбронирования производится на основании решения
Правительства РФ. Выпуск материальных ценностей в порядке заимствования осуществляется на основе контрактов, заключаемых
органом управления государственным резервом с получателями. За
заимствование материальных ценностей из государственного резерва устанавливается плата. В случае возникновения диспропорции
между спросом и предложением на внутреннем рынке ресурсы государственного резерва могут использоваться для стабилизации и
оказания регулирующего воздействия на рынок.
Материальные ценности государственного резерва перевозятся
транспортными предприятиями в первоочередном порядке, а выпускаемые из государственного резерва — по предъявлении груза
без предварительной оплаты.
Расходы на содержание и развитие системы государственного
резерва, проведение операций с материальными ценностями финансируются за счет федерального бюджета и средств, получаемых
от реализации материальных ценностей государственного резерва и
их заимствования.
Имущественная ответственность по операциям с материальными
ценностями государственного резерва включает санкции за необоснованное уклонение от заключения контракта на поставку материальных ценностей в государственный резерв; просрочку поставки,
недопоставку; несвоевременный возврат в государственный резерв
заимствованных материальных ценностей; поставку продукции, не
пригодной для длительного хранения; необеспечение сохранности
материальных ценностей; нарушение правил и условий хранения;
несвоевременную оплату поставленной в госрезерв продукции.
Резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера включает продовольствие, пищевое сырье, медицинские принадлежности, транспортные средства, строительные материалы, топливо и другие ресурсы. Он создается на всех уровнях управления от предприятия до
Правительства РФ.
Объемы резервов определяются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема
211
работ по их ликвидации, максимально возможного использования
имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайной ситуации.
Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет федерального бюджета, средств федеральных органов исполнительной власти, бюджетов субъектов РФ,
местных бюджетов, собственных средств предприятий.
Подрядные работы
Подрядные строительные работы, предназначенные для удовлетворения потребностей РФ или субъекта РФ, осуществляются на основе
государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
По государственному контракту государственным заказчиком
выступает государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная правом
распоряжаться такими ресурсами.
Государственный контракт содержит условия об объеме и стоимости подлежащих выполнению работ, сроках их начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах
обеспечения исполнения обязательств сторонами. В случае, когда
государственный контракт заключается по результатам конкурса,
его положения определяются в соответствии с объявленными условиями.
Государственные контракты (договоры подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд заключаются
государственными заказчиками с подрядными организациями, победившими на торгах (конкурсах), на весь период строительства
объектов. Исходными условиями торгов являются стоимость, сроки
и другие показатели.
Подрядные строительные работы для удовлетворения потребностей РФ или субъекта РФ финансируются за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников.
8.3. Ilocmaвкu npoдукциu в продовольственные
фонды
Закупки и поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия (далее -- сельхозпродукции) для государственных
нужд планируются в рамках обеспечения общественных потребностей и регулирования аграрного рынка. Правительство РФ ежегод-
212
но утверждает перечень видов сельхозпродукции, в отношении которых осуществляется регулирование продажей покупок. В него
обычно включаются: зерно, семена масличных культур, шерсть, мясо крупного рогатого скота, свиней, птицы, масло растительное,
масло животное, сахар, молоко сухое.
Одной из форм государственных нужд в сельхозпродукции является образование федерального и региональных продовольственных фондов для удовлетворения потребностей, которые не могут
быть обеспечены рыночными механизмами. Федеральный фонд
создается для удовлетворения потребностей в сельхозпродукции
районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экологически загрязненных территорий, системы обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, создания продовольственных резервов
и оперативного резерва Правительства РФ, обеспечения экспортных поставок. Продукция закупается преимущественно в зонах товарного производства на территории РФ, а при отсутствии или недостатке ее на территории РФ — за пределами страны. Региональные
фонды создаются для удовлетворения потребностей субъектов РФ.
Продукция закупается как на собственной территории субъекта РФ,
так и за ее пределами.
Для формирования федерального и региональных фондов Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ определяют объемы закупок и поставок по видам продукции на предстоящие пять лет с ежегодным уточнением и доводят их государственным заказчикам. Государственные заказчики сообщают объемы
закупок поставщикам.
Определены следующие государственные заказчики по поставкам сельскохозяйственной продукции для федеральных государственных нужд.
1. Военные и приравненные к ним спецпотребители.
• Министерство обороны РФ.
• Министерство внутренних дел РФ.
• Федеральная служба безопасности РФ.
• Федеральная служба охраны РФ.
• Служба внешней разведки РФ.
• Министерство РФ по атомной энергии.
• Федеральная служба специального строительства РФ.
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий.
• Федеральная служба железнодорожных войск РФ.
2. Оперативный резерв Правительства РФ и экологически загрязненные территории.
213
* Федеральное агентство по регулированию продовольственного
рынка при Министерстве сельского хозяйства РФ.
3. Города Москва, Санкт-Петербург, районы Крайнего Севера и
приравненные к ним местности.
• Органы исполнительной власти соответствующих субъектов
РФ.
4. Государственный продовольственный резерв.
• Российское агентство по государственным резервам.
Функции по закупке и поставке сельхозпродукции для формирования федерального и региональных фондов могут выполнять
при наличии соответствующей лицензии хозяйственные товарищества и общества, кооперативы, организации независимо от форм
собственности на конкурсной основе с последующим заключением
договоров.
Государственные заказчики предоставляют поставщикам сельхозпродукции для государственных нужд материальные и финансовые ресурсы для закупки средств защиты растений и животных от
вредителей и болезней, высококачественного семенного и посадочного материала, племенных животных, для строительства хранилищ, цехов по переработке, приобретения технических средств и
современных технологий.
Правительство РФ ежегодно по согласованию с субъектами
РФ и представителями объединений, выражающих интересы поставщиков и покупателей, устанавливает на сельхозпродукцию
для государственных нужд гарантированный уровень закупочных
цен, обеспечивающих возмещение затрат и получение дохода,
достаточного для расширенного воспроизводства. На закупку
сельхозпродукции по гарантированным ценам Правительством
РФ и субъектами РФ устанавливается квота. Для защиты покупателей ограничивается размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд, с учетом безубыточности реализации готовой продукции. Органы исполнительной власти субъектов РФ могут регулировать цены на сельхозпродукцию, поступающую в региональные фонды.
Поставщикам продукции растениеводства для государственных
нужд гарантируется авансовая оплата в размере не менее 50% от
стоимости поставок, определенных договором, а поставщикам продукции животноводства -- выплата дотаций из соответствующего
бюджета, обеспечивающих рентабельность ее производства.
В договор могут включаться конкретные льготы для поставщиков и другие условия, направленные на стимулирование закупок и
поставок сельхозпродукции.
214
Стороны освобождаются от ответственности за неисполнение обязательств по договору в случае непредвиденных (форд-мажорных) обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие и др.), которые нельзя было предвидеть и предотвратить.
За несвоевременную оплату закупленной и поставленной сельхозпродукции для государственных нужд, а также за несвоевременное авансирование покупатели уплачивают в пользу поставщиков
пени в размере 2% от суммы несвоевременно оплаченной продукции за каждый день просрочки оплаты.
Установленные источники финансирования поставок сельскохозяйственной продукции для федеральных государственных нужд
приводятся в табл. 8.1.
Основная часть средств выделяется на условиях возвратности и
платности (срок предоставления — до одного года, плата — 1/3 действующей ставки рефинансирования Банка России). Они возвращаются
в бюджет и вновь направляются на финансирование закупок сельхозпродукции в продовольственные фонды.
Закупки и поставки продовольственных товаров для обеспечения военных и приравненных к ним спецпотребителей по нормам
продовольственных пайков осуществляются государственными заказчиками в первоочередном порядке.
Таблица 8.1
Источники финансирования поставок сельхозпродукции
для государственных нужд
Потребители продукции
Оперативный резерв Правительства
РФ; экологически загрязненные
территории
2. Пополнение государственного резерва
3. Продовольственное обеспечение
военных и приравненных к ним
спецпотребителей
4. Продовольственное обеспечение гг.
Москвы и Санкт-Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей
1.
|
Источники финансирования
Средства, поступающие в погашение
бюджетных ссуд, включая проценты
за пользование ими
Средства, получаемые от реализации
продукции из госрезерва
Ассигнования из федерального бюджета
Средства, поступающие в погашение
бюджетных ссуд для закупки продовольствия, включая проценты за пользование ими
Продовольствие для военных и приравненных к ним спецпотребителей закупается у отечественного производителя по итогам
конкурса среди товаропроизводителей и организаций-поставщиков.
Продовольствие для войск, дислоцирующихся за границей, закупа-
215
ется как у российских товаропроизводителей (поставщиков), так и у
предприятий (организаций) страны пребывания исходя из экономической целесообразности.
При заключении контрактов на выполнение оборонного заказа
используются данные органов государственной статистики о динамике
рыночных цен на сельскохозяйственную продукцию и продовольствие
с учетом уровня инфляции, прогнозируемого Минэкономразвития
России. При согласовании с поставщиками договорные цены на продукцию предусматриваются на уровне не выше среднерыночных цен,
действующих в соответствующих субъектах РФ.
К финансовому обслуживанию поставок привлекаются кредитные организации, отобранные по результатам конкурса. Открытие в
них счетов по учету средств федерального бюджета, выделенных для
расчетов за поставленную продукцию, осуществляется по согласованию с органами федерального казначейства.
На основании постановления Правительства РФ от 12 декабря
1998 г. № 1190 образуется оперативный резерв Правительства РФ
сельскохозяйственной продукции, продовольствия и лекарственных
средств. Организация закупок возложена на государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» при Минсельхозе России и холдинговую компанию, образованную путем объединения акций ОАО «Росмясомолторг» и закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, осуществляющих закупки, хранение и поставку
продуктов животноводства для государственных нужд и включенных
в перечень АО, производящих продукцию стратегического назначения, госакции которых не подлежат досрочной продаже.
Для определения объема закупок Минэкономразвития России и
Минсельхоз России разрабатывают оперативные балансы важнейших
продовольственных, других социально значимых товаров и лекарственных средств, а также сырья для их производства.
Объемы сельхозпродукции, подлежащие закупкам для формирования оперативного резерва, устанавливаются Правительством РФ
на основании согласованных предложений Минсельхоза России,
Минэкономразвития России и Минфина России. Управление оперативным резервом осуществляется Минсельхозом России. Государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка» выступает государственным заказчиком по формированию оперативного резерва. Оно размещает заказы на закупки и поставки сельхозпродукции (в том
числе на конкурсной основе); заключает государственные контракты на поставки и прием на ответственное хранение сельхозпродукции; согласовывает с поставщиками и получателями номенклатуру,
216
.объем, качество, цену, сроки поставки и хранения; обеспечивает
расчеты с поставщиками и получателями продукции. Агентство может использовать для формирования оперативного резерва сданную
в залог товаропроизводителями сельхозпродукцию.
Закупки для формирования оперативного резерва осуществляются по договорным ценам, но не выше среднерыночных цен,
складывающихся в соответствующих субъектах РФ. Расходы по закупкам и поставкам финансируются за счет средств федерального
бюджета, выделенных на возвратной основе. Могут использоваться
средства из других источников, определяемых нормативно-правовыми актами.
Предприятия, осуществляющие хранение сельхозпродукции
оперативного резерва, несут ответственность за ее неприкосновенность, количественную и качественную сохранность. Они не
имеют права самостоятельно заключать в отношении этой продукции сделки отчуждения в любой форме. Услуги по ответственному хранению оплачивает федеральное агентство в соответствии с заключенными договорами.
Поставки сельхозпродукции из оперативного резерва производятся
на основании решения Правительства РФ. Конкретных потребителей
(покупателей) определяет государственный заказчик.
Условия поставки, порядок и сроки расчетов определяются государственным контрактом, заключаемым Федеральным агентством с
покупателями. При этом применяются цены, включающие выплаты
при закупках этой продукции, затраты на ее хранение, доработку и
транспортировку, а также начисления для компенсации Федеральному агентству затрат по формированию и использованию ресурсов
указанной продукции.
В целях обеспечения продовольственной безопасности продлен
срок закрепления в федеральной собственности акций акционерных
обществ, осуществляющих закупку, хранение и поставку продуктов
животноводства для государственных нужд, на 3 года.
Государственное регулирование продовольственного рынка осуществляется также с помощью проведения закупочных и товарных интервенций. Для этого Минсельхоз России организует мониторинг
конъюнктуры внутреннего и мирового рынков сельхозпродукции. С
учетом данных мониторинга разрабатываются по стране и субъектам
РФ балансы ожидаемого производства и использования сельхозпродукции, выявляются объемы излишков или недостатка ее на рынке,
что становится основой для определения объемов (квот) на проведение государственных закупочных или товарных интервенций.
Закупочные интервенции осуществляются в форме закупок и залоговых операций с сельхозпродукцией в случаях, когда рыночные цены
на них опускаются ниже минимального уровня или когда товаропро9 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
217
изводители не в состоянии реализовать сельхозпродукцию из-за сокращения спроса.
Товарные интервенции осуществляются в форме распродажи сельхозпродукции из федерального и региональных продовольственных
фондов в случаях дефицита на рынке, а также в случае роста рыночных цен сверх максимального уровня их колебаний. Для товарных интервенций используется приобретенная в собственность государства заложенная сельхозпродукция.
Организация и проведение государственных закупочных и товарных интервенций осуществляются государственными агентами. Статус
государственного агента предоставляется предприятию (организации)
решением Правительства РФ сроком на 1 год. Кандидатов выявляет
Минсельхоз России на конкурсной основе. Этот орган обеспечивает и
координацию закупочных и товарных интервенций.
Закупка и распродажа сельхозпродукции при проведении интервенций осуществляются исключительно хозяйствующими субъектами рынка, определяемыми на конкурсной основе государственными агентами.
Объемы (квоты) на проведение государственных закупочных и товарных интервенций и цены на закупаемые и реализуемые сельскохозяйственные продукты, сырье и продовольствие утверждаются до
1 августа года, предшествующего закупкам и продаже этой продукции,
и доводятся Минсельхозом России до государственных агентов и других заинтересованных субъектов продовольственного рынка.
При расчете цен для проведения государственных закупочных и
товарных интервенций учитывается сложившийся уровень рыночных цен по регионам РФ и цен на импортируемую продукцию. При
закупочных интервенциях применяются цены, которые являются
расчетным нижним пределом колебаний рыночных цен, а при товарных интервенциях — цены, являющиеся расчетным верхним
пределом колебаний рыночных цен.
Финансирование государственных закупочных и товарных
интервенций производится за счет:
• средств, поступающих в счет погашения бюджетных ссуд,
выделенных на формирование федерального продовольственного фонда;
• доходов от интервенционных операций;
• привлеченных, заемных средств и средств коммерческих
структур;
• средств федерального бюджета, направленных на поддержку
и развитие агропромышленного производства в объемах, устанавливаемых Правительством РФ;
• средств субъектов РФ, используемых для формирования региональных продовольственных фондов.'
218
._ Государственный агент обеспечивает эффективное использование денежных средств, выделяемых из бюджета для проведения государственных закупочных и товарных интервенций, отвечает за
нецелевое их использование, сохранность приобретенных сельхозпродукции, сырья и продовольствия.
При отсутствии возможности реализации продукции в пределах
Российской Федерации государственные агенты по согласованию с
Минсельхозом России и Минэкономразвития России могут осуществлять операции по поставке сельхозпродукции, сырья и продовольствия из федерального и региональных интервенционных продовольственных фондов на экспорт.
Ответьте на Вопросы
1. Дайте понятие федеральных государственных нужд.
2. В чем состоит значение и каково содержание государственного
контракта?
3. Рассмотрите порядок размещения государственного заказа.
4. Как формируется государственный оборонный заказ?
5. Что представляет собой заказ для образования государственных
резервов?
6. Каково назначение продовольственных фондов?
7. Какой существует порядок финансирования поставок в продовольственные фонды?
8. Опишите организацию закупочных и товарных интервенций.
9
Планирование производства
в зосударственном cekmope
9.1. Государственный cekmop экономики
Государственный сектор — важный объективно необходимый элемент современного общества. Место государственного сектора
непосредственно связано с ролью государства в экономике, нали-"
чием потребностей, удовлетворение которых не может эффективно
обеспечить производство, подчиненное только интересам получения прибыли.
Государственный сектор служит фактором экономического роста,
залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения
национального богатства. Государственное производство и потребление вызывают мультипликативный спрос, ускорфот накопление капитала, способствуют оздоровлению отраслей, находящихся в кризисном состоянии, укреплению позиций страны на мировых рынках.
Государство содержит значительную часть производственной и социальной инфраструктуры, служащей материальной базой физического
и духовного совершенствования человека.
Масштабы огосударствления зависят от конкретных экономических и исторических условий, состояния общества и других факторов. Изменение доли государственного сектора без их учета приводит к негативным последствиям для социально-экономического
развития страны.
В настоящее время государственный сектор широко представлен
в странах с рыночной экономикой, и частное производство является
там не всеобъемлющим. При этом приватизация и национализация
(деприватизация) рассматриваются как равнозначные факторы повышения эффективности использования собственности и чередуются
в зависимости от складывающихся конкретных условий. В США,
Великобритании, других развитых странах правительства никогда не
выпускали из своих рук контроль за государственной и частной
собственностью, источниками ее приумножения. П. Самуэльсон
характеризует правительство США как «самое крупное предприятие
в мире»1.
Государственный сектор влияет на экономику прежде всего по
двум направлениям.
1
Самуэльсон П. Экономика. — М.: Алгон, 1994. — Т. 1. — С. 154.
220
1. Рост государственных вложений, способствующих расширению масштабов производства и емкости рынка.
2. Развитие хозяйственной, в том числе предпринимательской
деятельности предприятий, находящихся под государственным контролем.
Наиболее полно о месте государственного сектора можно судить
по показателю государственных расходов по отношению к валовому
внутреннему продукту (ВВП). Послевоенный период характеризуется
постоянным увеличением этого показателя. В 1960-е гг. он составлял
около 28%, в начале 1980-х гг. — 43% и нигде не опускался ниже
30%.
В 1997 г. доля государственных расходов по отношению к ВВП
составляла, %:
США
Япония
Великобритания
Канада
Россия
Германия
Италия
Франция
Финляндия
Швеция
32,0
35,2
39,7
42,6
45,0
47,7
50,6
54,0
54,0
62,3
Объемы государственных расходов прямо пропорциональны уровню и качеству жизни и, как правило, сохраняют устойчивость.
Некоторые страны периодически проводят кампании по разгосударствлению. Так, с начала 1980-х гг. в Велиобритании подобные
меры осуществлялись правительством Маргарет Тэтчер. Однако за
10 лет показатель государственных расходов по отношению к ВВП
уменьшился лишь на один пункт. В США, наоборот, в период «Нового курса» Ф. Рузвельта государственная собственность увеличилась за счет государственного строительства (введения общественных работ)1.
Государственное предпринимательство осуществляется в сферах,
в которых требуются крупные инвестиции или не допускается по
каким-либо мотивам частное производство. Оно занимает прочные
позиции в отраслях связи, транспорта, энергетики, металлургии. Это
положение иллюстрируют данные табл. 9.1.
Во Франции успешно работают государственные группы в автомобилестроении («Рено»), металлургии («Юзинор-Сасилор»), электронной («Томсон»), химической («Рон-Пуленк»), аэрокосмической
(СНЕКМА) и других отраслях промышленности. Они имеют форму
акционерных обществ, акции которых принадлежат государству не1
Многие построенные предприятия впоследствии были проданы частным лицам
или законсервированы.
221
посредственно или через национализированные банки. В Италии
государственный холдинг ИРИ контролирует черную металлургию,
электротехническую и судостроительную промышленность, шоссейные дороги, телефонные линии, воздушный транспорт, государственную телерадиокомпанию.
Государственные предприятия, если даже в обществе господствует частная собственность, не признаются рыночными структурами. Это же относится и к предприятиям, в которых государство
имеет контрольный пакет акций.
Таблица 9.1
Доля государственных предприятий в производстве, %1
Отрасли
Великобритания
Франция
ФРГ
Япония
Швеция
США
Почта
Связь
Электроэнергетика
Газовая промышленность
Нефтеперерабатывающая
промышленность
Угольная промышленность
Железнодорожный транспорт
Сталелитейная промышленность
75
75
75
25
75
75
75
—
75
75
75
75
75
25
75
75
50
—
75
75
25
25
75
75
75
75
50
50
25
25
—
—
25
25
75
75
75
75
75
25
75
75
25
25
75
25
25 ,
Граница между частным и государственным производством очевидна лишь в случае, когда государство непосредственно использует
ресурсы, в том числе людские. Она трудно различима, если государство только вкладывает средства, контролирует важные решения, а рабочие нанимаются частной компанией и не являются государственными служащими. Так, при создании атомной промышленности США государство выделяло средства, компания «Дженерал электрик» возводила объекты, а сейчас управляет отраслью под
государственным надзором (в части, прежде всего, соблюдения режима секретности, защиты патентов), но без вмешательства в дела
компании по мирному использованию атомной энергии.
С экономической точки зрения форма собственности на средства
производства теряет свою актуальность по мере того, как право принятия хозяйственных решений отделяется от права собственности.
Эффективность использования ресурсов не зависит от формы собстРыночная экономика.
М.: СомИНТЭК, 1992.
222
венности на предприятие, если им управляет наемный менеджер,
которому безразлично, кто его контролирует — государственный орган или наблюдательный совет акционерного общества. Форма собственности не мешает менеджеру лучше управлять. И государство
располагает не меньшими, а большими возможностями стимулировать его эффективный труд.
Утвердилось мнение, что в государственном секторе меньше стимулов снижения издержек и увеличения прибьши, так как частному
предприятию угрожает банкротство, а государство спасает финансовой поддержкой свое предприятие. Однако в действительности банкротство корпораций на Западе такое же редкое явление, как и государственных предприятий; а убыточным может оказаться в одинаковой степени как государственное, так и частное предприятие.
В России в первой половине 1990-х гг. ускоренными темпами
стала осуществляться тотальная приватизация основной массы
предприятий. На начало 1998 г. общее число приватизированных
предприятий составило 126,7 тыс., или 59% от количества государственных предприятий к началу приватизации в 1991 г. Параллельно создавались новые частные предприятия, в результате общее
число предприятий возросло почти в 10 раз и составило 2,76 млн, в
том числе по основным отраслям, тыс.:
торговля и общественное питание
промышленность
сельское хозяйство
строительство
- 868,3
— 341,6
— 336,7
- 289,1
Почти 50% от общего числа хозяйствующих субъектов создано отдельными гражданами; в торговле их доля — 81,7%, строительстве —
70,2%. Государственных предприятий насчитывается не более 40 тыс.
На долю негосударственного сектора экономики теперь приходится
около 70% валового национального продукта.
Государство рассталось с подавляющей частью производственных мощностей. Но в его собственности остаются природные ресурсы, в том числе ресурсы континентального шельфа и морской
экономической зоны, акции предприятий промышленности, транспорта, иное имущество, необходимое для выполнения хозяйственно-организаторских функций. Разведанные сырьевые ресурсы России составляют 28 трлн долл., а потенциальные — 140 трлн долл.
Их можно использовать для залога, концессии и т. д.
Конституцией РФ определен базовый перечень объектов государственной собственности в двух ее формах: федеральная собственность и собственность субъектов РФ (региональная собственность). В ведении Российской Федерации находятся:
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика,
расщепляющиеся материалы;
223
•
федеральные — транспорт, пути сообщения, связь, информация;
• оборонное производство, производство ядовитых веществ,
наркотических средств;
• деятельность в космосе;
• федеральные банки;
• денежная эмиссия.
Природопользование (владение, пользование и распоряжение
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами), общие вопросы образования, науки, культуры, координация вопросов
здравоохранения, социальное обеспечение являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его органы утверждают и исполняют бюджет и
решают иные вопросы местного значения.
Разграничение государственной собственности на федеральную
собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность позволяет разделить функции федеральных, региональных и местных органов по управлению природными ресурсами,
капиталом, финансовыми средствами.
Государственные объекты относятся к тому или иному уровню
собственности независимо от того, на чьем балансе они находятся,
какова ведомственная подчиненность предприятий. Критерии объектов федеральной собственности подразделяются на структурные
(производственные, непроизводственные, ценные бумаги) и функциональные (отраслевые, территориальные, доля в экономике).
При передаче в собственность комитеты по управлению имуществом:
• регистрируют объекты в соответствующем реестре федеральной, государственной, муниципальной собственности;
• направляют официальное уведомление администрации
предприятия, в соответствующее министерство, ведомство
об отнесении предприятия в собственность республики,
края, области, округа, города, района;
• обеспечивают переоформление учредительных документов
предприятий, в уставный капитал которых входит государственная, муниципальная собственность;
• утверждают уставы и заключают контракты с руководителями государственных и муниципальных предприятий;
• переоформляют договор аренды, найма объектов государственной и муниципальной собственности.
Федеральные органы исполнительной власти'и подведомственные им учреждения владеют государственным имуществом с согла-
224
сия Минимущества России. Федеральные органы исполнительной
власти могут создать, реорганизовать, ликвидировать подведомственные им учреждения, если реализация такого решения осуществляется в пределах выделенных им бюджетных ассигнований и
штатной численности.
Принципы формирования, распоряжения и управления муниципальной собственностью устанавливаются законодательством
субъектов РФ. В муниципальную собственность передаются объекты, полученные при разграничении, государственной собственности
и созданные или приобретенные за счет бюджета субъекта РФ, внебюджетных и валютных фондов или в результате хозяйственной
деятельности предприятий собственности субъекта РФ, а также по
иным основаниям.
Минимущество России имеет право получать от министерств,
ведомств, предприятий, организаций необходимую информацию по
вопросам, касающимся пользования и распоряжения собственностью РФ. Местные органы власти обязаны предоставлять соответствующему комитету по управлению имуществом всю информацию
по объектам федеральной, региональной и муниципальной собственности, расположенным на подведомственной им территории.
Ведется реестр собственности, держателем которого являются
Минимущество России и комитеты по управлению имуществом
соответствующего уровня. Все министерства и ведомства, местные
органы власти и управления обязаны представлять данные держателям реестра с необходимой периодичностью или по запросам.
Организационные и технические решения Минимущества России
по вопросам ведения реестра обязательны для всех предприятий и организаций, представляющих данные для реестра.
Пользователями реестра собственности являются органы государственного управления, территориальные фонды имущества,
предприятия и организации, отечественные и иностранные инвесторы, участники аукционов и конкурсов.
Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями
во владение, пользование и распоряжение. Государственное имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (средства
бюджетов и др.), составляет государственную казну Российской федерации или субъекта РФ.
К государственному сектору относят акционерные общества, в
которых контрольные пакеты голосующих акций находятся в собственности государства, государственные предприятия, государственные учреждения. Соответственно формируется и план развития государственного сектора по названным хозяйствующим субъектам.
Показатели плана производственно-финансовой деятельности госу-
223
дарственных предприятий и учреждений определяются федеральными нормативными актами.
Кроме показателей планов деятельности предприятий и учреждений в план развития государственного сектора включаются:
• программа приватизации и приобретения имущества в государственную (муниципальную) собственность;
• предельная штатная численность государственных (муниципальных) служащих и военнослужащих (по главным распорядителям бюджетных средств);
• план предоставления услуг бюджетными учреждениями (по
основным распорядителям бюджетных средств);
• план получения и использования доходов от распоряжения
государственным имуществом;
• программа повышения эффективности использования федеральной собственности.
Органы государственной власти и местного самоуправления могут
определять дополнительные показатели и требования к плану развития
государственного (муниципального) сектора экономики.
Экономическую структуру государственного «сектора образуют
предприятия материального производства, управляемые государством
непосредственно или через контрольные пакеты акций акционерных
обществ. К ним относятся в первую очередь предприятия топливноэнергетического комплекса, основных видов транспорта, связи, оборонного комплекса, по добыче драгоценных металлов и камней, по
производству алкогольной продукции.
9.2. Планирование развития государственного
предприятия
Основу государственного сектора составляют унитарные предпри1
ятия и учреждения. Экономическая функция унитарного предприятия
заключается в непосредственном удовлетворении общественных потребностей, выполнении в основном государственных заказов на продукцию и услуги особой значимости. Гражданским кодексом РФ предусмотрены два типа унитарных предприятий: на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления. Государство на базе
J
В унитарной форме создаются только государственные (муниципальные) предприятия. Унитарное предприятие не наделяется правом собственности на закрепляемое за ним имущество, которое является неделимым и не может быть распределено по вкладам (паям, долям), в том числе между его работниками.
226
-общественной собственности создает предприятия, которым передает
имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление.
По отношению к государственным унитарным предприятиям
органы государственной власти осуществляют непосредственное
планово-регулирующее воздействие. Оно выражается в утверждении
устава предприятия, назначении его руководителя, заключении с
ним контракта, осуществлении контроля за деятельностью посредством периодической отчетности и другими способами. Предприятие обязано заниматься только теми видами деятельности, которые определены в его уставе, и распоряжаться закрепленным за
ним имуществом с согласия учредителя.
В уставе отражаются предмет деятельности, порядок распределения доходов, виды обязательной отчетности, ответственность руководителя за результаты хозяйственной деятельности и другие положения. В контракте с руководителем предприятия содержатся
условия, ставящие размер вознаграждения в зависимость от финансово-экономического положения, устанавливающие ответственность за принятие решений, наносящих ущерб предприятию.
К основным общим признакам государственного предприятия
относятся следующие.
1. Имущество предприятия находится в государственной (муниципальной) собственности и принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
2. Руководитель предприятия назначается собственником и ему
подотчетен.
3. Предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; не несет ответственности по обязательствам собственника имущества.
Различия между государственными предприятиями на праве
хозяйственного ведения и оперативного управления приводятся в
табл. 9.2. Государственное предприятие на праве хозяйственного
ведения более самостоятельно в организации производства, имея
ряд признаков, характерных для хозяйственных обществ. Действующее законодательство не предусматривает каких-либо ограничений по производительному использованию имущества предприятия на праве хозяйственного ведения. Размер уставного фонда
предприятия не может быть меньше суммы, определенной законом о государственных предприятиях, чистые активы не могут
быть меньше уставного фонда. При принятии решения об уменьшении уставного фонда необходимо письменное уведомление об
этом кредиторов. Предприятие может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие (дочернее предприятие) путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное
ведение. Собственник имущества предприятия не отвечает по его
227
обязательствам, но решает вопросы определения предмета и целей
его деятельности, назначения руководителя, создания, реорганизации и ликвидации предприятия.
Все созданные до введения в декабре 1994 г. ГК РФ государственные предприятия обладают имуществом на праве хозяйственного ведения и могут распоряжаться недвижимостью только с согласия собственника. Они функционируют до их приватизации или ликвидации.
Приватизация осуществляется в соответствии с программой приватизации. При этом устанавливается перечень предприятий, приватизация
которых запрещена. Основанием для ликвидации государственного
предприятия могут стать нецелевое расходование федеральных
средств, отсутствие прибыли по итогам последних двух лет, использование недвижимого имущества с нарушением действующих правил.
Таблица 9.2
Организационно-правовые основы государственного предприятия
На праве хозяйственного ведения
На праве оперативного управления
1. Создается по решению Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ
2. Учредительный документ — устав
предприятия — утверждается государственным органом (органом местного
самоуправления)
3. Собственник имущества предприятия не отвечает по его обязательствам
1. Создается по решению Правительства РФ, органа Государственной власти субъекта РФ
4. Владеет, пользуется и распоряжается
имуществом в пределах, определяемых
Гражданским кодексом РФ
5. Не вправе продавать недвижимое
имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада
в уставный капитал без согласия собственника. Остальным имуществом
распоряжается самостоятельно
6. Собственник имеет право на получение части прибыли, полученной
предприятием
7. Собственник осуществляет контроль
за использованием по назначению и
сохранностью имущества предприятия
2. Учредительный документ — устав
предприятия — утверждается Правительством РФ
3. Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия при недостаточности его имущества
4. Владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с
целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества
5. Вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом лишь
с согласия собственника
6. Порядок распределения доходов
предприятия определяется собственником имущества
7. Собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество
предприятия
228
Решение о создании и ликвидации государственных предприятий
федеральной собственности принимается Правительством на основании совместного представления Минимущества России, Минэкономразвития России и федерального органа исполнительной власти,
на который возложены координация и регулирование деятельности в
соответствующей отрасли (сфере управления). Решение подлежит
согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ, на
территории которого размещается предприятие. В случае, когда создание предприятия финансируется федеральным бюджетом, решение
о создании принимается на основании представления Минимущества
России, Минэкономразвития России, Минфина России и соответствующего федерального органа исполнительной власти.
Минимущество России передает государственное имущество в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду, пользование
на основе заключаемых с предприятием договоров и контролирует
использование его по назначению. Федеральные органы исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности, имеют право утверждать уставы федеральных предприятий
в соответствии с типовым уставом, назначать и освобождать руководителей, заключать, изменять или расторгать контракты с ними.
Контракты с руководителями предприятий заключаются в соответствии с нормами гражданского права и не должны допускать
ухудшения условий социального обеспечения по сравнению с трудовым договором. Обязательными условиями контракта являются:
• продолжительность контракта (не менее 3 лет);
• размер гарантированного вознаграждения и доля руководителя предприятия в прибыли, определяемой после расчетов
с бюджетами;
• компенсации руководителю и членам семьи при переезде в
другую местность, при досрочном расторжении контракта по
инициативе государственного органа;
• социальные гарантии, в том числе в случае потери трудоспособности;
• права и обязанности руководителя в связи с управлением
предприятием, порядок отчетности;
• ответственность за результаты работы предприятия, нарушения контракта.
Руководитель федерального государственного предприятия
представляет отчет по утвержденной форме в федеральный орган
исполнительной власти, заключивший с ним контракт, ежеквартально, а доклад о финансово-хозяйственной деятельности с предложениями по улучшению работы — ежегодно.
На базе государственных предприятий создаются казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Казенным мо-
229
жет стать государственное предприятие в сфере промышленного и
сельскохозяйственного производства, которое:
• действует в рамках, определяемых законами исключительно
для государственных предприятий;
• преобладающую часть продукции поставляет государству;
• не подлежит приватизации.
Кандидатами на получение статуса казенного предприятия прежде всего являются предприятия военно-промышленного комплекса, силовых министерств и ведомств; объекты, которые в интересах
безопасности должны быть в ведении государства (порты, АЭС,
ГЭС, метрополитены и др.) или представляют особую общественную важность (железные дороги, связь, мелиоративные системы и
т. д.). До 1917 г. в России все государственные предприятия были
казенными.
Казенные предприятия являются коммерческими организациями
(хотя не все нацелены на извлечение прибыли) и вступают в экономические отношения с другими предприятиями рыночной среды.
Казенное предприятие выступает правопреемником ликвидируемого предприятия по выделенным средствам из бюджета, в части землепользования, квот, лицензий.
Правительство РФ определяет порядок планирования и финансирования деятельности казенных предприятий, в том числе по содержанию закрепленных за ними объектов социальной сферы, ценообразования на производимые ими товары, а также оплаты труда
работников.
Производственно-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом
развития. Уполномоченный орган доводит предприятию обязательный для исполнения и согласованный с Минэкономразвития России
и Минфином России план-заказ с учетом плана развития. Планзаказ уточняется после утверждения федерального бюджета на соответствующий год. В плане-заказе устанавливаются следующие основные показатели:
• объем поставок продукции в натуре с указанием ассортимента, требований к качеству, сроков поставки, цен;
• фонд оплаты труда и норматив его уменьшения при невыполнении плана-заказа (увеличение оплаты производится за
счет прибыли по установленным нормативам);
• лимит численности работников;
• объем и условия предоставления средств из федерального
бюджета.
По согласованию с уполномоченным органвм разрабатывается
план развития предприятия, предусматривающий необходимые для
230
-обеспечения устойчивой работы мероприятия, а также задания по
вводу в действие и выводу производственных мощностей, созданию
и освоению новых видов продукции, подготовке и переподготовке
кадров, финансовые затраты и источники их покрытия.
Фонд оплаты труда определяется на основе вводимой государством тарифной сетки, а в отношении руководителей предприятий на контрактной основе. Формы оплаты, размеры ставок, соотношения между отдельными категориями работников по оплате, система
премирования определяются руководителем в соответствии с Положением об оплате труда работников, утверждаемым Правительством РФ. Структура и штаты устанавливаются руководителем в пределах фонда оплаты и лимита численности. Предприятие обязано
поддерживать численность работников в пределах, определяемых
Правительством РФ (уполномоченным им органом); регулировать
занятость, обеспечивать безопасные условия труда.
Продукция, произведенная предприятием в соответствии с планом-заказом, на которую не распространяется государственное регулирование цен, реализуется по ценам, устанавливаемым уполномоченным органом. Продукция, произведенная в порядке самостоятельной
хозяйственной деятельности, реализуется по ценам, устанавливаемым
предприятием или на договорной основе.
За счет доходов от реализации продукции осуществляются финансирование, связанное с выполнением плана-заказа, плана развития, производственным и социальным развитием, мероприятия по
мобилизационной подготовке. При их нехватке предприятию выделяются средства из федерального бюджета. Выделение бюджетных
средств производится лишь после представления уполномоченным
органом сведений в Минэкономразвития и Минфин об их расходовании и результатах деятельности за предыдущий год. Решение о выделении средств из бюджета принимает Правительство РФ по представлению Минэкономразвития России и Минфина России.
Прибыль направляется на финансирование мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа, плана развития, на другие
производственные цели, а также на социальное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом. Свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета. Часть доходов от ведения самостоятельной хозяйственной деятельности предприятие может использовать самостоятельно.
Руководит предприятием директор, действующий на принципах
единоначалия.
Федеральный орган осуществляет контроль за выполнением плана-заказа и плана развития, получая статистическую и бухгалтерскую
отчетность по установленной форме о выполнении планов, целевом
использовании выделенных бюджетных средств, а также амортизационных отчислениях.
231
Статус казенного предприятия не является раз и навсегда данным: если потребность в соответствующем виде продукции отпадает, то госзаказ снимается и предприятие переходит в разряд обычного государственного предприятия или приватизируется. Количество казенных предприятий определяется размером тех средств, которые могут быть направлены из федерального бюджета на поддержание их деятельности.
Особенно эффективны казенные предприятия в оборонном комплексе благодаря возможности использования технологий двойного
назначения. Государство определяет оборонному предприятию вид и
количество продукции, выдает заказ, выделяет ресурсы под него, устанавливает нормативы. Одновременно предприятие может выпускать дополнительную продукцию, для этого оно самостоятельно
ищет ресурсы, рынок сбыта, платит за труд и получает прибыль.
Правительственной программой как основное направление реформирования государственных предприятий предусматривается последовательное сужение сферы хозяйственного ведения путем преобразования их в акционерные общества с государственной долей акций. Это способствует созданию равных условий для всех участников
рынка, расширяет конкурентное пространство.
Предприятия, учреждения и объекты железнодорожного транспорта относятся исключительно к федеральной собственности. Железные дороги, а также иное имущество железнодорожного транспорта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и аварийно-восстановительные работы, согласно Закону не подлежат
разгосударствлению и приватизации1. Управление перевозочным
процессом производится централизованно и относится к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти
2
в сфере железнодорожного транспорта . Государство осуществляет
регулирование и контроль за деятельностью железнодорожного
транспорта, развитием материально-технической базы, а также удовлетворяет основные его потребности в составе государственных
нужд.
Предприятия железнодорожного транспорта действуют на
принципах сочетания государственного планирования и рыночных
отношений. Экономические взаимоотношения между железными
дорогами, предприятиями по ремонту подвижного состава, другими
предприятиями, связанными с организацией и обеспечением перевозочного процесса, регулируются исходя из единой технологии
1
Тем не менее, Правительство РФ разрабатывает проект реформирования железнодорожного транспорта, в котором предусматривается акционирование магистральных линий железных дорог. До 1917 г. в России цмел место опыт, правда, неудачный, функционирования частных железных дорог.
2
В настоящее время Министерства путей сообщения РФ (МПС России).
232
работ в порядке, определяемом МПС России, а также заключаемыми на его основе договорами между этими предприятиями. Порядок формирования доходов железных дорог устанавливается МПС с
учетом конкретного вклада каждой дороги в перевозочный процесс.
Расчеты отправителей и получателей грузов с предприятиями железнодорожного транспорта за перевозки осуществляются в порядке, определяемом уставом железных дорог России и иными нормативно-правовыми актами. Порядок уплаты налогов и других платежей в федеральный бюджет по предприятиям, обеспечивающим
перевозки, определяется Правительством РФ.
Строительство и реконструкция магистральных железнодорожных линий, объектов мобилизационного значения, приобретение
подвижного состава относятся к федеральным государственным
нуждам и осуществляются за счет средств федерального бюджета и
собственных средств железных дорог. Строительство и реконструкция железнодорожных линий, вокзалов, мостов, тоннелей, платформ и других объектов по обслуживанию населения, приобретение
электропоездов для пригородного сообщения могут осуществляться
за счет средств субъектов РФ, местных бюджетов, железных дорог,
добровольных взносов.
Министерством путей сообщения РФ составляются годовые и
квартальные планы по объемам перевозок, доходам, расходам, себестоимости и другим финансовым показателям.
МПС делит железнодорожные линии на 4 категории.
1. Федеральные, связывающие крупные экономические районы,
с грузонапряженностью более 30 млн т/км; их протяженность —
24,8 тыс. км.
2. Федеральные с грузонапряженностью от 15 до 30 млн т/км.
3. Региональные.
4. Местные.
Линии 1-й категории, составляя 27,5% всех дорог, выполняют
69% всего грузооборота, поглощают 51% сетевых эксплуатационных
расходов. На линии 4-й категории приходится 27,9% км всех дорог,
2% грузооборота, но 11,4% всех расходов, что свидетельствует о
больших резервах снижения затрат.
Эффективность железнодорожного транспорта проявляется в
снижении затрат на перевозки и увеличении объема необходимых
транспортных работ. Доля транспортных расходов при перевозке
угля, леса, металла, нефтепродуктов, удобрений составляет 35-70%
к себестоимости в зависимости от дальности перевозок. Снижение
тарифов на услуги увеличивает накопление у потребителей.
В России согласованную тарифную политику вырабатывали тарифные съезды. Первый из них состоялся в 1889 г.; до 1917 г. съезды созывались 150 раз. Такой порядок способствовал поддержанию
233
единства экономического пространства огромной по территории
страны. Сейчас государственные тарифы на перевозки грузов и пассажиров устанавливаются в соответствии с законом «О естественных монополиях» на основе экономически обоснованных затрат и
нормы прибыли. Они должны покрывать расходы на содержание и
эксплуатацию инфраструктуры, затраты общеотраслевого характера,
связанные с финансированием единой железнодорожной системы.
Тарифы дифференцируются по типу вагонов, виду отправок,
использованию грузоподъемности, скорости, расстоянию, другим
параметрам. Грузовые компании устанавливают для клиентов плату
за услуги в зависимости от их состава и качества. Эта плата покрывает расходы по содержанию и эксплуатации подвижного состава,
оказанию серийных услуг грузовладельцам и регулируется государством.
Если тарифы на грузоперевозки снижаются, то для частичной
компенсации потерь железным дорогам в федеральном бюджете
отдельной строкой предусматриваются дотации на дальние пассажирские перевозки. Введены льготные (50% действующих) тарифы
на перевозки картофеля, овощей, фруктов, рыбы и рыбопродуктов.
В настоящее время рентабельность железнодорожных перевозок
планируется на уровне 35%, в Японии, например, она составляет 57%, что свидетельствует о наличии внутренних резервов в предприятиях МПС РФ. Они заключаются в экономии управленческих расходов путем укрупнения железных дорог, отказа от отделенческой
структуры, передаче регионам линий с малым движением поездов,
подвижного состава пригородного сообщения по мере расширения
дотирования пассажирских перевозок, объектов социальной сферы.
Планируется возродить статус и повысить эффективность Транссиба
на основе использования отечественных контейнеров, улучшения
технического состояния дороги, расширения импортного транзита1.
Государственное учреждение осуществляет научно-технические,
социально-культурные, управленческие и иные функции некоммерческого характера. По основной деятельности оно полностью или
частично финансируется за счет средств федерального, региональных бюджетов или внебюджетных фондов. Применяется безвозмездное и безвозвратное сметно-бюджетное финансирование (по
смете доходов и расходов). Организации непроизводственной сферы, не имея собственных источников доходов, расходы покрывают
за счет бюджета на основе финансовых планов — смет расходов.
1
В 1981 г. по Транссибу перевезено 138,5 тыс. импортных контейнеров, в
1996 г. — 22 тыс. Дальнейшее снижение перевозок угрожает экономическими
потерями, особенно для Сибири и Дальнего Востока, тем брлее что усиливается
конкуренция альтернативного маршрута — Транскитайской магистрали, которая
короче на 2 тыс. км.
234
В зависимости от доли использования внебюджетных средств возможен перевод из группы бюджетных организаций^ группу дотируемых из бюджета. Коммерческие организации, получая деньги из
бюджета, бюджетными не являются, так как целью их деятельности
служит прибыль.
В государственных учреждениях только в ведении федеральных органов исполнительной власти занято около 1,9 млн чел. (без имеющих статус госслужащего), а всего из федерального бюджета оплачиваются 6,5 млн человек.
Государственным учреждениям передается на праве хозяйственного ведения или оперативного управления имущество. Бухгалтерский учет и отчетность ведутся в особом порядке.
На основе планируемых объемов оказания услуг и установленных нормативов финансовых затрат государственное учреждение
составляет и представляет бюджетную заявку на очередной год, а
также смету доходов и расходов по установленной форме после получения уведомления о размерах бюджетных ассигнований. В смете
отражаются доходы, получаемые как из бюджета, так и от предпринимательской деятельности с использованием закрепленного имущества. После утверждения смета передается в орган, исполняющий бюджет. Бюджетные средства используются в соответствии с
утвержденной сметой. Средства, полученные от внебюджетных источников, учреждение может расходовать самостоятельно.
Федеральные органы исполнительной власти определяют годовые
объемы потребления (лимиты в натуральном и стоимостном выражении) организациями, финансируемыми из бюджета, электрической и
тепловой энергии, газа, котельно-печного топлива. Объемы устанавливаются исходя из предусмотренных бюджетных ассигнований.
Между потребителями ресурсов и энергоснабжающими организациями заключаются договоры на поставку (подачу) их в пределах
установленных лимитов. Поставки осуществляются по ценам, не
превышающим средний уровень сложившихся цен на конкретной
территории для соответствующей группы потребителей.
Использование средств, предусмотренных на оплату топливноэнергетических ресурсов, на другие цели не допускается.
Установлен перечень организаций, поставки топливноэнергетических ресурсов которым не подлежат прекращению
или ограничению ниже установленных им лимитов. К ним относятся:
• воинские части Минобороны России, МВД России, МЧС
России, ФСЖВ России;
• объекты МВД России, ФСБ России, СВР России, ФСО
России, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации;
235
•
исправительно-трудовые учреждения, следственные изоляторы, тюрьмы;
• федеральные ядерные центры и объекты, работающие с
ядерным топливом и материалами;
• объекты производства взрывчатых веществ и боеприпасов с
непрерывным технологическим процессом, выполняющие
государственный оборонный заказ.
Оплата труда работников бюджетной сферы производится по
нормативам в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате
труда в бюджетной сфере, а государственных служащих — по нормативно-правовым актам, регулирующим их денежное содержание.
Надтарифная часть оплаты включает почти 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный или стимулирующий
характер. За вышестоящими организациями закрепляется право
определения лимита численности и размера фонда оплаты труда
бюджетных организаций, находящихся в их ведении.
Федеральные органы исполнительной власти и организации прямые получатели средств федерального бюджета, являющиеся
распорядителями этих средств, разрабатывают и утверждают планы
экономии государственных расходов и несут ответственность за их
исполнение.
В этих целях проводится инвентаризация бюджетной сети, численности, условий труда и социального обеспечения работников
организаций, содержание которых финансируется из средств федерального бюджета и внебюджетных источников. На основе инвентаризации утверждается перечень государственных органов и организаций, содержание которых финансируется из средств федерального бюджета.
Далее определяются объемы реструктуризации бюджетных обязательств, в том числе путем снижения количества организаций,
численности работников, занятых в бюджетной сфере, прямых получателей средств федерального бюджета.
Приостанавливается строительство и приобретение за счет
средств федерального бюджета административных зданий и сооружений, ведомственных домов отдыха и объектов социальнобытового и медицинского назначения.
Устанавливается контроль за движением и целевым использованием средств федерального бюджета, направляемых на содержание,
ремонт, коммунальное обслуживание организации и другие нужды.
Так, не принимаются решения и не представляются в Правительство РФ предложения об увеличении выплат денежного довольствия,
надбавок и социальных пособий, приводящих к росту расходов
сверх предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.
236
— Снижение государственных расходов не должно быть самоцелью,
так как это приводит к замедлению темпов роста, «ужению внутреннего спроса и рынка. Оправданным является их снижение за счет
прекращения расточительства, а не сужения сферы деятельности государства. Проблемы пореформенной России заключаются не в
чрезмерности государственных расходов, а в ограниченности доходов
бюджета, являющейся следствием волюнтаристской приватизации и
неумения собирать налоги.
9.3. Планирование использования
зосударственного имущества
Плановая система СССР отличалась монополизацией факторов
и результатов производства по всем его стадиям вплоть до реализации продукции. Доходы от производства автоматически направлялись в распоряжение государства и использовались в соответствии с
приоритетами общественного строя. Не возникали проблемы сбора
налогов или сокрытия от обложения доходов. Благодаря этому был
создан мощный производственный потенциал, государство надежно
выполняло свои социалвные и другие обязательства перед населением.
В ходе преобразований органы законодательной и исполнительной власти по существу отказались от контроля не только
чисто рыночных сфер, но и стратегических отраслей, обеспечивающих жизнеспособность экономики, финансовую и оборонную
мощь страны: вооружения, нефтяной и газовой промышленности,
электроэнергетики, производства алкогольной продукции и т. д.
Государственная монополия в ряде отраслей сменилась монополией частников, которая в сто крат опаснее для общества. В результате добросовестной конкуренции не получилось, эффективность
производства резко снизилась, государство оказалось не в состоянии выполнять инвестиционные, социальные, оборонные функции, денег не хватает для оплаты даже сборщиков налогов.
Сейчас предпринимаются меры по восстановлению утраченных
позиций, защите экономических интересов государства, прав потребителей и всего населения. Органы государственной власти
должны в полной мере использовать полномочия по регулированию
деятельности предприятий независимо от форм собственности, ведомственной принадлежности, включая предприятия с иностранным капиталом, а также исключительные права по квотированию
объемов, организации эффективных сбытовых каналов и другим
направлениям. Сочетание разных методов воздействия с учетом
237
специфики отраслей, видов деятельности позволит повысить эффективность государственного сектора и всей экономики.
Так, приватизация при соблюдении определенных условий позволяет решать экономические задачи и получать дополнительные
доходы. На Западе она проводится, когда неэффективность государственного предприятия становится очевидной, а средств бюджетной
поддержки не хватает. Однако действуют при этом осмотрительно,
учитывают интересы государства и общества, конкретные условия в
отрасли. Основными акционерами становятся пенсионные фонды,
рабочие предприятия, правительство, зарубежные инвесторы.
Законодательство о приватизации государственного имущества
ориентирует приватизацию на повышение эффективности экономики, улучшение платежного баланса, усиление протекционизма по
отношению к российским товаропроизводителям. Приватизация рассматривается как возмездное отчуждение находящегося у государства
объекта и передача его в собственность физических и юридических
лиц, т. е. бесплатной раздачи государственного имущества не должно
быть. Создание слоя частных собственников больше не рассматривается в числе ее целей. Приватизация приобретает, смысл, если в частных руках предприятие будет работать лучше и за счет этого возрастут поступления в бюджет через налоговые платежи.
Установлены способы приватизации: продажа на аукционе, в
том числе акций на специализированном аукционе; продажа на
коммерческом конкурсе с инвестиционными или социальными условиями; продажа акций работникам предприятия; выкуп арендованного имущества; преобразование унитарных предприятий в ОАО
со 100% акций в госсобственности; внесение имущества в качестве
вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ; отчуждение
акций владельцев государственных ценных бумаг, удостоверяющих
право приобретения указанных акций.
При продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными
или социальными условиями право приобретения объекта получает
покупатель, который предлагает наиболее высокую цену при непременном выполнении этих условий. В таком случае приватизация
становится важным источником инвестиций, пополнения доходов
бюджета. Средства, получаемые от приватизации, распределяются в
соответствии с нормативами (табл. 9.3).
Высвобождаемое в результате сокращения Вооруженных Сил
армейское имущество направляется в качестве государственного
приоритета на продажу с последующим расходованием получаемой
выручки на решение социальных проблем военнослужащих с учетом нормативов (табл. 9.4). Это достигается участием в распродажах
Российского фонда федерального имущества, Минимущества России и их территориальных подразделений.
238
Таблица 9.3
Нормативы распределения средств, полученных
от приватизации федеральной собственности на аукционах
или по конкурсу, а также от продажи акций акционерных
обществ, созданных в процессе приватизации
Получатель средств
|
Федеральный бюджет
из них на строительство жилья для военнослужащих
Бюджеты субъектов РФ
Министерство имущественных отношений РФ
Российский фонд федерального имущества
Российский банк развития
Итого
%
84,8
5,0
10,0
1,2
1,5
2,5
100,0
Таблица 9.4
Нормативы распределения денежных средств,
поступающих от реализации и использования
высвобождаемого армейского имущества, %
Получатель средств
Специальные счета федеральных органов исполнительной власти,
в которых предусмотрена военная служба
67,5
Балансодержатели федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, предоставившие имущество на реализацию
20,0
Бюджеты субъектов РФ
4,5
Местные бюджеты
5,0
Министерство имущественных отношений РФ
0,5
Территориальные органы
ношений РФ
1,0
Министерства имущественных от-
Российский фонд федерального имущества
Итого
1,5
100
Наибольший эффект страна получает в результате деятельности
предприятий отраслей естественных и государственных монополий.
Такие предприятия или принадлежат государству, или государство
владеет крупными пакетами их акций.
Монополия является средством нерыночной концентрации ресурсов, инвестиций для обеспечения расширенного воспроизведет-
239
ва, строительства крупных объектов с перспективой отдачи через
8—10 лет, освоения новых технологий.
Государство регулирует и планирует естественные монополии
таким образом, чтобы их деятельность отвечала общенациональным интересам. В этих целях для равного доступа к услугам устанавливается состав потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию в случае невозможности полного удовлетворения потребностей в этих услугах; контролируются финансовые потоки и
инвестиционные программы предприятий естественных монополий; регулируются цены на продукцию и тарифы на услуги.
Минэнерго России по согласованию с Минэкономразвития
разрабатывает и утверждает балансы угля, природного газа, нефти,
электрической и тепловой энергии, топочного мазута (на год и поквартально). В них предусматриваются добыча и производство этих
ресурсов в размерах, обеспечивающих создание необходимых запасов и бесперебойное снабжение отраслей и населения топливом и
энергией, особенно в осенне-зимний период. Преимущественное
право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели
для государственных, коммунально-бытовых нужд и населения.
Монополия на газовые ресурсы существует почти во всех странах.
В России 96% газа добывает ОАО «Газпром». Согласно закону в газовой отрасли к естественной монополии отнесена транспортировка газа. Добыча газа остается сферой конкуренции под государственным
контролем, но может привлекаться к добыче и иностранный капитал1.
Государство регулирует использование системы магистральных
нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских
портах для вывоза нефти и нефтепродуктов за рубеж. В целях обеспечения равнодоступности к трубопроводным мощностям права
доступа распределяются между производителями нефти пропорционально добыче в предшествующем квартале с учетом их заявок на
экспорт. Возможна свободная передача (продажа) распределенных
прав от одного хозяйствующего субъекта к другому. В первую очередь распределяются права доступа к транспортным системам для
поставок в соответствии с международными обязательствами РФ.
На газ действуют оптовые цены промышленности, дифференцированные в зависимости от удаленности потребителя, от
места добычи. Дифференциация осуществляется в целях отражения фактических затрат по добыче и транспортировке газа. На
нефть, включая газовый конденсат, действуют ставки акциза,
1
Это создает потенциально угрозу для экономической безопасности: господствуя в добыче, иностранцы могут диктовать и условия транспортировки газа, а
также внутренние цены на газ, которые пока ниже мировых. В настоящее время
государство уже не располагает контрольным пакетом ОАО «Газпрома», в его
собственности осталось лишь 38% акций.
240
которые дифференцируются по месторождениям в зависимости
от горно-геологических и экономико-географических условий.
Газ и нефть рассматриваются прежде всего с позиций увеличения поступления валюты. Экспортные контракты на поставку
газа заключаются, как правило, на 15—20 лет по стабильным заранее оговариваемым ценам, т. е. независимо от конъюнктуры.
Это вселяет уверенность в перспективы газового экспорта, хотя
экспортная цена газа из России ниже мировых цен. Однако
согласно решениям НАТО и ЕС страны
члены этих
организаций не должны зависеть от прямых поставок газа из
стран — нечленов ЕС более чем на 15—20%. Сейчас ряд стран,
стремящихся вступить в
ЕС
(прибалтийские
страны),
удовлетворяют потребности в газе за счет импорта из России на
100%. Поэтому ОАО «Газпром» разработал проекты по освоению
новых рынков на мировой арене, имея в виду, что мощная
материальная база транспортировки газа используется не более
чем на 50%. Например, перспективным является покупка газа в
Узбекистане, Казахстане и продажа его в Турцию и другие
страны, так как обустройство новых собственных газовых
месторождений на Севере страны обходится весьма дорого.
В результате приватизации в нефтяной отрасли образовались
частные компании; государству принадлежат контрольные пакеты
компаний, добывающих лишь около 10% всей нефти. В то же время
в мире из 20 эффективно работающих крупных нефтяных компаний 12 принадлежат государствам.
Нефтепроводный транспорт находится в ведении акционерной
компании «Транснефть» со 100%-м госкапиталом и не приносит
казне больших доходов. Добывающие частные компании нацелены
на экспорт продукции, ставя порой в тяжелое положение внутренних потребителей. Под их нажимом занижаются расценки за транспортировку нефти. Они в несколько раз ниже, чем в США, странах
Прибалтики, Украине, хотя изношенность труб достигла критического уровня и требуются огромные средства на ремонт трубопро1
водов .
В целях повышения эффективности нефтяного комплекса намечается создание достаточно крупных государственных нефтяных
компаний. На них возлагаются обеспечение гарантированных поставок нефтепродуктов для нужд бюджетных потребителей, создание стратегических запасов, поставка нефтепродуктов по межпра1
В официальных органах власти утвердилось мнение о равной значимости статуса государственного предприятия и акционерного общества со 100%-м государственным капиталом. Это глубокое заблуждение. Правление АО в рамках
закона об акционерных обществах всегда найдет способ как не платить дивиденды на 100%-й пакет госакций, т.е. государству.
241
вительственным соглашениям, участие в крупных проектах, требующих государственной поддержки и гарантий, а также участие в
подготовке соглашений о разделе продукции.
В электроэнергетике функционируют государственная (АЭС
Минатома России) и частная (РАО «ЕЭС России») производственные системы.
Для обеспечения надежности электроснабжения в порядке оперативного планирования Минатому России устанавливаются нижние пределы нагрузки работы АЭС. Например, на осенне-зимний
период 1999—2000 гг. они составляли:
октябрь 1999 г.
ноябрь 1999 г.
декабрь 1999 г.
январь 2000 г.
март
2000 г.
—
—
12,7 млн
13,5 млн
15,6 млн
15,8 млн
15,2 млн
кВт
кВт
кВт
кВт
кВт
РАО «ЕЭС России» доводятся задания по накоплению на электростанциях до 1 • 10 каждого года запасов угля и топочного мазута,
ремонту генерирующего оборудования электростанций, энергетических котлов ТЭЦ, водогрейных котлов.
*
Однако европейская и сибирская части электроэнергетики работают в автономном режиме; отсутствует взаимодействие электросистем России, Украины и Казахстана. Тем самым утрачены преимущество регулирования нагрузок и гарантии стабильности частоты в
масштабе страны, что на протяжении десятилетий приносило огромный экономический эффект.
Государство оказывает непосредственное воздействие на формирование цен и себестоимости электроэнергии. Постановлением
Правительства РФ от 4 февраля 1997 г. № 121 утвержден порядок
расчета потребности в финансовых ресурсах по видам регулируемой
деятельности, элементам затрат и прибыли, которые следует закладывать в цены.
Тарифы (цены) на электроэнергию устанавливают Федеральная
энергетическая комиссия (ФЭК) — для продавцов на федеральном
оптовом рынке (ФОРЭМ) и региональные энергетические комиссии (РЭК) — для региональных энергообъединений. Электроэнергия продается по ценам ниже себестоимости, а для населения ниже в 2-3 раза. За последние годы рентабельность электроэнергетики снизилась вдвое, а объем инвестиций в отрасль — в 4 раза.
В ценообразовании на продукцию и услуги естественных монополий главной задачей остается преодоление затратного подхода в
пользу установления предельных уровней цен и тарифов на нормативной основе. Намечается также отменить перекрестное субсидирование и довести уровни тарифов на электроэнергию для населения до средней по региону фактической стоимости ее производст-
242
ва, передачи и распределения с применением понижающего коэффициента для сельского населения и домов, о_борудованных стационарными электроплитами.
Формы и способы обеспечения государственной монополии
различаются по видам деятельности; могут применяться передача
предприятий в государственную собственность, введение разрешительного порядка производства и реализации, наделение органов государственного управления исключительными полномочиями по регулированию независимо от формы собственности и
хозяйствования. В настоящее время государственная монополия
наиболее полно используется в производстве и обороте драгоценных металлов и камней, алкогольной продукции, военнотехнических связях с зарубежными странами.
В плановой экономике действовала валютная монополия,
т. е. исключительное право государства на операции с золотом,
иностранной валютой и другими валютными ценностями. Она
была непосредственно связана с монополией внешней торговли.
В современных условиях рамки валютной монополии определены прежде всего Законом «О драгоценных металлах и драгоценных
камнях» (26 марта 1998 г. № 41-ФЗ). Драгоценные металлы и драгоценные камни подлежат обязательному учету по массе и качеству
при добыче, производстве, использовании и обращении. Недропользователи производят сортировку и оценку драгоценных камней
под контролем Минфина России. Сделки с несортированными камнями не допускаются. Действует государственная монополия на
клеймение пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, а также монополия на регулирование
экспорта необработанных алмазов.
Недропользователям устанавливается объем добычи драгоценных металлов и камней. Он регулируется также созданием фонда
резервных месторождений, в который включаются разведанные месторождения, не переданные в пользование. Определяется перечень
предприятий, проводящих аффинаж драгоценных металлов.
Минфину и Банку России принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и камней с субъектами
их добычи и производства в целях пополнения Государственного
фонда драгоценных металлов и драгоценных камней, золотого запаса страны, госфондов субъектов РФ. После закупок Минфином и
Банком России оставшаяся часть драгоценных металлов и камней
предназначается для продажи специально уполномоченным банкам,
другим предприятиям, за рубеж. Порядок вывоза и ввоза драгоценных металлов и камней, контроля на таможне устанавливается указом
Президента РФ.
243
Государственный фонд драгоценных металлов и камней является
составной частью золотовалютных резервов РФ и используется для
обеспечения производственных, финансовых, научных, социальнокультурных и иных потребностей. Частями золотовалютных резервов
являются золотой запас и алмазный фонд.
Правительство РФ утверждает ежегодно планы формирования
Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных
камней и отпуска его ценностей. Заказы на приобретение драгоценных камней для пополнения государственных запасов размещают Минфин и Банк России, они же определяют объемы их продажи из госфонда. Финансирование закупок драгоценных металлов и
камней для формирования государственного фонда осуществляется
за счет средств федерального бюджета.
Золотой запас, состоящий из аффинированного золота в слитках,
предназначается для осуществления финансовой политики государства
и удовлетворения экстренных потребностей при чрезвычайных
ситуациях. Раньше весь золотой запас хранился в составе государственного фонда. Теперь золото может находиться на балансе-:
• Гохрана России в качестве оперативного резерва Президента
РФ и Правительства РФ;
• Банка России в качестве золотовалютных резервов государства;
• коммерческих банков.
Кроме того, регионы имеют право оставлять в своем распоряжении
до 10% добываемого золота.
Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1997 г. № 772
утверждены «Правила совершения банками сделок купли-продажи
мерных слитков драгоценных металлов с физическими лицами».
Объектами сделок являются слитки из золота, платины и серебра.
Банки обеспечивают гражданам свободный доступ к информации о
слитках, представленных к продаже. При купле-продаже прилагаются документы, подтверждающие происхождение слитков. Центральный банк РФ доводит до сведения участников рынка информацию о ценах на золото, серебро и платину по его операциям с
российскими коммерческими банками.
Таким образом, любое лицо может купить и продать слитки золота, платины, серебра; необходимо лишь наличие документа, подтверждающего происхождение товара.
Однако внутренний рынок драгоценных металлов остается узким.
Ювелирная промышленность использует не более 15 т золота в год.
Коммерческие банки не видят выгоды на рынке драгоценных металлов и практически не участвуют в сделках на нем.
Драгоценные металлы и сплавы исключены из- перечня продукции
производственно-технического назначения, товаров и услуг, на кото-
244
рые-государственное регулирование цен осуществляют Правительство
РФ и федеральные органы исполнительной власти.-Порядок оплаты
драгоценных металлов и камней является предметом договоров с добывающими предприятиями с учетом цен мирового рынка. По драгоценным камням утверждаются обязательные классификаторы и прейскуранты цен, аналогичные действующим на мировом рынке.
Добывающие предприятия функционируют, таким образом, в
рыночных условиях, хотя продукция фактически закупается государством.
Ослабление государственной монополии не пошло на пользу
валютному цеху страны; наоборот, обеднели и производители, и
федеральный бюджет. За последние пять лет добыча золота сократилась на 1/3 (до менее 100 т в год) и стала убыточной (из
600 приисков нерентабельны 2/3); алмазная промышленность имеет
нулевую рентабельность. Все это настоятельно требует смены курса
реформирования производства драгоценных металлов и камней.
Монополия на производство и оборот алкогольной продукции
практиковалась в России на протяжении столетий. С ее утратой
после 1991 г. производство до 50% алкогольной продукции переместилось в теневой сектор, а из легально действующих предприятий отрасли около 50% уходят от налогового контроля. Под налогообложение попадает не более 1/3 алкогольной продукции, а
государственная казна ежегодно недополучает десятки миллиардов
рублей.
Восстановление государственной монополии на производство,
хранение, оптовую и розничную продажу алкогольной продукции
началось принятием Указа Президента РФ от 11 июня 1993 г.
№ 918 и Постановления Правительства РФ от 22 апреля 1994 г.
№ 358. Наряду с мерами разрешительно-контрольного порядка стали применяться квотирование экспорта, импорта и закупок этилового спирта, запрет на реализацию его в розничной сети, регулирование отпускных цен на этиловый спирт из пищевого и непищевого сырья, декларирование производства и использования спирта.
В законном обороте при оптовой и розничной торговле признается алкогольная продукция только при наличии надлежащих финансовых, транспортных, учетных документов, подтверждений соответствия ее нормативам по качеству. Не допускается продажа алкогольной продукции при отсутствии лицензии, марок акцизного сбора, специальных марок, информации об изготовителе продукции.
Минэкономразвития России с участием заинтересованных федеральных органов управления, органов исполнительной власти
субъектов РФ с целью обеспечения поступления в бюджет акцизов
и других налоговых платежей ежегодно разрабатывает прогнозы
объемов производства и реализации алкогольной продукции с учетом доли экспорта и импорта.
245
Минсельхоз России утверждает нормативы использования сырья для производства этилового спирта, координирует его поставки,
регистрирует объемы отпуска, подтверждает легальность операций.
Разрабатывается баланс производства и потребления этилового
спирта с распределением по министерствам и ведомствам с учетом потребностей субъектов РФ. На основе данных баланса Правительство РФ
определяет квоты на закупку, экспорт и импорт этилового спирта, а
также утверждает перечень предприятий, поставляющих и реализующих
этиловый спирт для федеральных государственных нужд. В него входят
исключительно унитарные предприятия и предприятия иных форм собственности, контрольный пакет акций (не менее 51%) которых принадлежит государству или органам местного самоуправления и которые
имеют необходимое оборудование и лаборатории контроля качества.
Минэкономразвития и Минсельхоч после утверждения Правительством РФ общих квот на закупку спирта доводят органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ, отдельным потребителям
соответствующие квоты на закупку.
Закупки юридическими лицами спирта, включая импорт, не
должны превышать объем, установленный квотой.
При этом закупка и поставка спирта для 'производства алкогольной продукции возможна только при наличии у получателя лицензии на соответствующий вид деятельности. Импорт осуществляется по квотам непосредственно для государственных нужд в объемах, недостающих для покрытия потребностей внутреннего рынка
страны. Отпускные цены на этиловый спирт регулируются через
механизм квотирования его закупок и ставок акцизного сбора на
алкогольную продукцию.
Наибольшую долю алкогольной продукции обеспечивают небольшие заводы местного значения. Если они производят до
0,02 млн декалитров в год (в пересчете на абсолютный алкоголь),
т. е. 2—3 млн бутылок, то лицензированию не подлежат, хотя обязаны представлять декларацию об объеме произведенной, экспортируемой, импортируемой, нереализованной и недоиспользованной
алкогольной продукции.
Намечается поднять удельный вес легально производимой водки
до 90%, доходов от алкоголя в бюджете — с 5 до 6—8% (в СССР в
1970—1980-е гг. они достигали 10—14%, в Западной Европе 6—8%). Это станет достижимым с усилением государственной монополии на алкогольную продукцию, так как действующие условия
не создают правовую и организационную базу для получения государством гарантированного дохода на всех стадиях алкогольного
рынка: производство спирта — выпуск алкогольной продукции оптово-розничная торговля. Дальнейшие меры включают разработку нового порядка распределения и поставок спирта потребителям,
246
доведение объемов производства его только государственным унитарным предприятиям, исключение спиртного из режима свободной торговли между странами СНГ, резкое сокра'щение числа предприятий, имеющих лицензии на производство спирта и алкогольной продукции. Практически все виды контроля сосредоточиваются
в силовых и налоговых структурах. На крупных магистралях устанавливаются стационарные посты, чтобы перекрыть вывоз незаконно произведенной водки с Северного Кавказа. Налоговым инспекторам вменяется ежедневно пломбировать и запускать в работу
оборудование ликероводочных заводов, чтобы воспрепятствовать
выпуску неучтенной водки в ночное время.
Государство сохранило в значительной мере монополию на деятельность в сфере военно-технических связей с другими странами. Примерно
70% предприятий оборонного комплекса акционированы, контрольные
пакеты акций этих предприятий находятся в руках государства. Остальные являются унитарными государственными предприятиями.
Федеральные органы исполнительной власти, все российские юридические лица, участвующие в военно-технических связях с другими
странами, подотчетны и подконтрольны, органы государственной власти осуществляют свои исключительные полномочия в этой сфере.
Действуют разрешительный порядок экспорта и импорта продукции
военного назначения, бюджетное финансирование экспорта и импорта
во исполнение международных обязательств РФ. Проводится единая
государственная политика в области формирования внешнеторговых
цен на продукцию военного назначения, не допускается конкуренция
на внешнем рынке российских субъектов военно-технических связей.
Из-за резкого сокращения оборонного заказа выделяемые бюджетные средства Минобороны России расходуются на модернизацию имеющегося парка военной техники, закупку перспективных
образцов и практически не закупаются крупные партии серийно
выпускаемой техники традиционных видов. В результате перед
предприятиями оборонного комплекса открылись широкие перспективы по экспорту военной техники, конкурентоспособность
которой находится на мировом уровне.
По экспорту военной техники Россия вновь заняла одно из ведущих мест в мире (около 4 млрд долл. в год). Однако реальных денег в
казну поступает мало, так как часть поставок идет в счет погашения
долгов, а заказчики расплачиваются встречной продажей товаров.
Экспорт (импорт) вооружения, военной техники, работ (услуг)
военного назначения осуществляются государственными компаниями по экспорту и импорту вооружений и военной техники «Рособоронэкспорт» и некоторыми предприятиями — разработчиками и изготовителями вооружения и военной техники, получившими такое
право.
247
Для повышения экспортного потенциала предприятия осуществляют техническую реконструкцию и перестройку с учетом требований мирового рынка оружия. Создаются сверхкрупные государственные и полугосударственные предприятия, научно-производственные
центры по разработке и производству вооружений и военной техники новых поколений.
Законом о федеральном бюджете ежегодно утверждается план поступления доходов от использования федерального имущества (табл. 9.5).
В соответствии с установленным порядком значительная часть акций остается на определенные сроки в государственной собственности
и продается постепенно. Сохранение в руках федеральных и местных
органов крупных пакетов акций во многих случаях является более целесообразным, чем немедленная их продажа инвесторам. Оно позволяет получать не разовые, а долгосрочные доходы от приватизации.
Определены виды деятельности предприятий, контрольные пакеты акций которых при приватизации закрепляются на срок до 3 лет в
федеральной собственности: связь, выработка и распределение электроэнергии, добыча, переработка и сбыт нефти и природного газа,
добыча и переработка драгоценных металлов и камней, разработка и
производство систем вооружения и боеприпасов* производство спиртовой и ликероводочной продукции, перевозки на железнодорожном,
водном и воздушном транспорте, научно-исследовательские и проектно-конструкторские предприятия, специализированные предприятия по строительству и эксплуатации объектов для обеспечения национальной безопасности, предприятия оптовой торговли, закупающие для государственных нужд, экспортно-импортные операции в
обеспечение межгосударственных соглашений.
В собственности Российской Федерации имеются пакеты акций
более 4200 акционерных обществ, в том числе пакеты размером
более 50% уставного капитала — в 830 акционерных обществах, от
25 до 50% — в 2004, до 25% — в 1400; золотая акция — в 631 акционерном обществе.
Таблица 9.5
Доходы от использования федерального имущества, млрд руб.
1998
1999
2000
1. Дивиденды по находящимся в федеральной собственности акциям АО
1,35
1,5
2,4
2. Сдача в аренду объектов федерального
имущества
В том числе по г. Москве
1,6
0,8
2,0
1,0
2,2
1,1
3. Использование федерального имущества, находящегося за рубежом
0,12.
0,2
0,44
Доход
\
248
При закреплении части акций в федеральной собственности
государство наделяется правами акционера
владельца контрольного пакета. Оно может ограничиться ролью отсутствующего
собственника или ввести оперативное управление и контроль с
помощью менеджеров, оказывать влияние на производство в целом, в том числе и частный сектор. Управление акциями становится управлением предприятиями со смешанной формой собственности.
Органы государственной власти, принявшие решение о закреплении в госсобственности пакетов акций, назначают своих представителей в органы управления ОАО. При этом они получают блокирующие пакеты (25% акций плюс одна акция), что позволяет влиять на принятие решений квалифицированным большинством в
3/4 голосов.
Представителями государства могут быть государственные служащие, назначаемые решениями Президента РФ, Правительства РФ,
федеральных органов исполнительной власти, Российского фонда федерального имущества, а также иные граждане на основании договоров на представление интересов государства, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством Минимуществом России,
РФФИ или их территориальными органами.
Договор на представление интересов государства в органах
управления предприятием должен содержать: срок действия и порядок досрочного расторжения, права и обязанности представителя
государства, размер получаемого вознаграждения, условия материальной ответственности за нарушение договора. Представители в
письменной форме согласовывают с федеральными органами исполнительной власти или РФФИ, от имени которых выступают, проекты решений органов управления предприятия, которые они намерены вносить и поддерживать, а также свое будущее голосование по
проектам, предлагаемым другими членами органа управления. Они
могут на заседании совета директоров поставить вопросы об обновлении состава совета и введении в него способных и готовых управлять с позиций приоритета государственных интересов.
Представители государства готовят для соответствующих федеральных органов исполнительной власти не реже двух раз в год отчеты о деятельности по установленной форме; они несут ответственность за нарушение установленного порядка участия в управлении вплоть до увольнения с государственной службы.
Назначение официальных представителей, не являющихся руководителями и работниками предприятия, с полномочиями управления контрольным пакетом от имени Правительства РФ имеет
особенное значение для повышения эффективности управления
стратегически важными предприятиями.
10 Прогнозирование и планирование
в условиях рынка
249
Действует также механизм доверительного управления акциями,
находящимися в государственной собственности. Право доверительного управления передается на конкурсной основе. Доверительный управляющий получает права акционера и реализует цели,
определенные в соответствующем договоре (погашение долгов АО,
повышение котировок акций и др.).
Золотая акция предоставляет право Российской Федерации,
субъекту РФ, муниципальному образованию на участие в управлении открытыми АО, созданными при приватизации унитарных
предприятий. Решение об использовании золотой акции принимает
соответствующий орган исполнительной власти (РФ, субъекта РФ,
муниципального образования); положение об этом вносится в устав
ОАО; указанные органы назначают своего представителя в совет
директоров общества и в его ревизионную комиссию. Золотая акция предоставляет владельцу дополнительные права по управлению
АО, в частности право вето при принятии общим собранием акционеров решений о внесении изменений и дополнений в устав, о
реорганизации или ликвидации АО, о заключении крупных сделок.
Финансирование расходов по управлению находящимися в федеральной собственности акциями Минфин России осуществляет
по фактическим затратам, но не более 10% поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акциям.
Заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется,
как правило, на конкурсной основе. При разработке федерального
бюджета в его доходах учитываются в полном объеме средства, получаемые от сдачи в аренду федерального недвижимого имущества.
Арендные платежи вносятся ежемесячно арендатором на лицевой
счет территориального органа Минимущества России, открытого в
органе федерального казначейства. Территориальный орган Минимущества сообщает в Министерство РФ по налогам и сборам или ее
территориальный орган об арендной плате, подлежащей перечислению арендатором в федеральный бюджет и фактически перечисленной сумме. Минфин России направляет 10% арендной платы соответствующему территориальному органу Минимущества России, который использует эти средства на финансирование деятельности,
связанной с распоряжением федеральным имуществом.
При расчете ставок арендной платы принимаются во внимание балансовая стоимость объекта и в качестве норматива — размер установленной минимальной оплаты труда. При переходе на иной порядок
исчисления, например, при котором за базу принимается стоимость
строительства 1 м2 объекта, арендная плата возрастает в несколько раз.
СССР владел за рубежом примерно 29 тыс. объектов. России
перешла лишь незначительная их часть, остальное имущество было
250
утеряно или оказалось спорным (права собственности на него надо
доказывать в суде).
России принадлежат 2,5 тыс. объектов недвижимости общей
площадью 2 млн м2 в 122 странах, а также ценные бумаги, паи,
доли в акциях, имущество религиозных организаций, пароходств,
«Аэрофлота», внешнеторговых организаций. Балансовая стоимость
недвижимости — около 2,5 млрд долл. Управление делами Президента РФ контролирует зарубежную недвижимость в 78 странах.
Для повышения эффективности использования федеральной собственности, находящейся за границей, создаются специальные организации.
Ответьте на Вопросы
1. Раскройте структуру государственного сектора.
2. Охарактеризуйте показатели плана развития государственного
сектора.
3. Каковы условия, диктующие необходимость приватизации и
национализации?
4. Дайте характеристику унитарного предприятия.
5. В чем состоит планирование развития казенного предприятия?
6. Как осуществляется планирование на предприятиях железнодорожного транспорта?
7. Что представляет собой планирование в государственных учреждениях?
8. Каков порядок распределения средств, получаемых от приватизации?
9. Рассмотрите планирование деятельности естественных монополий.
10. Как осуществляется планирование деятельности государственных монополий?
11. В чем состоят функции государственных представителей в органах управления акционерных обществ?
12. Рассмотрите доверительное управление государственными пакетами акций.
13. Какие существуют резервы увеличения доходов от государственной собственности за рубежом?
ю*
251
10
Планирование доходов
и расходов государства
10.1. Разработка государственного
финансового плана
П
отребление материальных и трудовых ресурсов в процессе воспроизводства обусловливается движением денежных средств, образованием доходов и расходов субъектов хозяйствования. Их взаимодействие по поводу создания и использования фондов денежных
средств приобретает форму финансовых отношений. Обращение
денежных средств обеспечивает финансовая система страны, включающая государственные финансы, финансы предприятий, организаций, страхование, кредитование.
Государственные финансы как совокупность денежных средств
необходимы для выполнения государством организаторско-хозяйственных функций. В структуре государственных финансов выделяются
федеральные финансы, финансы субъектов РФ, местные финансы. Они
включают бюджеты разных уровней управления, внебюджетные фонды,
финансы госпредприятий, государственный кредит.
Наличие финансовых ресурсов для обеспечения различных потребностей образует государственные доходы, а их использование
на те же цели — государственные расходы. Основная часть доходов
и расходов государства в течение определенного времени отражается в его бюджете, который представляет собой форму образования
и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства и местного самоуправления.
Эффективность социально-экономического развития страны в огромной степени зависит от планирования государственных финансов.
Финансовое планирование охватывает все стадии создания, распределения, перераспределения и использования денежных доходов
и накоплений. Оно включает определение объема денежных средств
и их источников, выявление резервов роста доходов, экономии расходов, установление оптимальных пропорций между централизованными и децентрализованными фондами и других показателей.
Потребность в финансовых ресурсах определяется затратами на
развитие производства, оборону, реализацию социально-культурных
программ и обеспечение других общегосударственных нужд.
252
В качестве источника финансовых ресурсов выступают часть
общественного продукта в форме денежных накоплений, амортизационных отчислений, доходов от внешнеэкономической деятельности, а также налоги, сборы, добровольные взносы, денежные сбережения населения.
Государственный бюджет является основным финансовым планом страны. В нем отражаются отношения в обществе, возникающие
между собственниками и работающими по найму по вопросам налогообложения собственности, доходов и заработной платы, бюджетных расходов на социальные цели; -между федеральными и местными
органами; между промышленными и сельскохозяйственными районами в отношении распределения налогов и бюджетных дотаций,
ориентиров государственной территориальной структурной политики; между отдельными отраслями и монополиями по поводу налогов
и субсидий, льготных кредитов и государственных заказов, подрядов
на строительство.
Бюджетная система Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты
территориальных государственных внебюджетных фондов, местные
бюджеты.
Федеральные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных
законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - - в форме
законов этих субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых
актов представительных органов местного самоуправления либо в
порядке, установленном уставами муниципальных образований.
Государственные внебюджетные фонды представляют собой
фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и
бюджетов субъектов Российской Федерации. Они предназначены
для реализации прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Одновременно с бюджетом на очередной год разрабатывается
финансовый план на три года, из которых: первый год — это год,
на который составляется бюджет; следующие два года — плановый
период, в течение которого ожидаются результаты заявленной экономической политики.
Сводный финансовый баланс государства разрабатывается на основе прогнозов развития и целевых программ. Он позволяет полнее
учитывать все финансовые ресурсы, определяя их объем и направления использования. Между сводным финансовым балансом и
федеральным бюджетом существует тесная связь. Сводный финан-
253
совый баланс отражает требования финансовой политики, а бюджет
обеспечивает проведение ее в жизнь.
Бюджетная система основывается на следующих принципах:
• единство бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
• сбалансированность бюджета;
• эффективность использования бюджетных средств;
• общее или совокупное покрытие расходов бюджетов;
• гласность;
• достоверность бюджета;
• адресность и целевой характер бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации
означает общность правовой базы, денежного обращения, форм
соответствующей документации, санкций за нарушения бюджетного
законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения учета средств бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы предполагает полное или частичное закрепление
соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению
расходов за органами государственной власти.
Принцип самостоятельности бюджетов включает право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне осуществлять бюджетный процесс;
иметь собственные источники доходов бюджетов каждого уровня;
определять направления расходования средств, источники финансирования дефицита бюджетов.
Принцип полноты отражения доходов и расходов означает, что
все доходы и расходы подлежат в обязательном порядке и в полном
объеме отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондах.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем бюджетных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита.
Принцип эффективности использования бюджетных средств
предполагает достижение заданных результатов с наименьшим объемом бюджетных средств.
Принцип общего или совокупного покрытия расходов бюджетов
означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей
суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита.
254
Принцип гласности предполагает обязательное опубликование в
открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; открытость для общества и средств массовой информации
процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо
внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и
исполнительным органами государственной власти.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей
территории и реалистичности доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных
получателей на финансирование определенных целей.
Основу финансового планирования составляет бюджетный процесс. Он представляет собой регламентируемую деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по
составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального и региональных (местных) бюджетов.
Составление бюджетов на очередной год основывается на:
• бюджетном послании Президента РФ;
• прогнозе социально-экономического развития страны;
• основных направлениях бюджетной и налоговой политики;
• прогнозе свободного финансового баланса;
• плане развития государственного и муниципального сектора
экономики.
Формирование федерального бюджета осуществляется в два
этапа. На первом этапе разрабатывается прогноз функционирования
экономики страны на очередной год. На втором этапе федеральными органами исполнительной власти распределяются предельные
объемы бюджетного финансирования, формируется перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального
бюджета в очередном финансовом году, согласовываются объемы
их финансирования.
Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной
Думы проект федерального бюджета, а также другие документы:
• основные направления бюджетной и налоговой политики на
очередной год;
• прогноз сводного финансового баланса по территории РФ;
• прогноз консолидированного бюджета;
• расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и
бюджетов субъектов РФ;
• проекты федеральных целевых программ и федеральных
программ развития регионов, предусмотренных к финанси, рованию из федерального бюджета;
255
•
поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год.
Рассмотрение Государственной Думой проекта федерального
бюджета включает четыре чтения.
В первом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию и
прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы
взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов
РФ, программу внешних заимствований и предоставления кредитов. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета:
• доходы по группам, подгруппам и статьям;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• размеры несбалансированности бюджета и источники покрытия дефицита;
• общий объем расходов.
Результатом обсуждения является принятие проекта федерального бюджета в первом чтении и утверждение его основных характеристик.
*
В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом
чтении Государственная Дума может:
• передать его в согласительную комиссию;
• вернуть в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.
При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором
чтении Государственная Дума утверждает расходы по разделам
функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении. Утверждается также размер федерального фонда финансовой поддержки
субъектов РФ и распределение его средств.
При рассмотрении проекта федерального бюджета в третьем чтении Государственная Дума обсуждает расходы бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной
классификации, федеральным целевым программам, а также перечень защищенных статей, программу внешних заимствований.
В четвертом чтении рассматриваются поправки к закону, а также
поквартальное распределение доходов, расходов, дефицита бюджета.
Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете
на очередной год передается на рассмотрение Совета Федерации.
Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете
направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Если закон о федеральном бюджете на очередной год отклоняется Президентом РФ, он передается для преодоления разногласий
в согласительную комиссию.
256
Необходимо отметить, что если при повторном рассмотрении
Государственной Думой и Советом Федерации закон о бюджете
будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее
2/3 голосов от общего числа членов Парламента, то он подлежит
подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи
дней.
10.2. Расчеты доходов и расходов
Государственные финансовые ресурсы подразделяются на централизованные и децентрализованные.
Централизация значительной части государственных доходов
позволяет проводить единую финансовую политику, поддерживать
развитие прогрессивных отраслей, выполнять социальные функции.
Основное место в составе централизованных финансовых ресурсов занимают доходы бюджета, которые формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В них могут
быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты
других уровней для целевого финансирования мероприятий, а также безвозмездные перечисления. В составе доходов бюджетов учитываются доходы целевых бюджетных фондов.
Доходы бюджетов обеспечиваются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений
(табл. 10.1). Зачисляется в плановые доходы бюджетов и остаток
средств на конец предыдущего года.
К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и
местные налоги и сборы, таможенные платежи, а также пени и
штрафы.
Перечень налогов и сборов, их ставки определяются налоговым
законодательством РФ, а пропорции распределения между бюджетами разных уровней утверждаются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
К неналоговым относятся доходы:
• от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
• от продажи имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности;
• от платных услуг, оказываемых соответствующими органами
государственной власти, органами местного самоуправлениями, а также бюджетными учреждениями;
• средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, а
237
также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации и ее субъектам;
в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных
от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Таблица 10.1
Доходы федерального бюджета на 2002 г.
Статья дохода
Налоговые доходы — всего
В том числе
Налог на прибыль (доход) организаций
Налог на добавленную стоимость
Акцизы
Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте
Лицензионные и регистрационные сборы
Платежи за пользование природными ресурсами
Таможенные пошлины
Неналоговые доходы — всего
В том числе
Доходы с имущества, находящегося в государственной
собственности
Из них
Перечисленные прибыли Центрального банка РФ
Дивиденды по акциям в госсобственности
Доходы орт сдачи имущества в аренду
Доходы от внешнеэкономической деятельности
Доходы целевых бюджетных фондов — всего
Единый социальный налог
Всего доходов
Сумма, млрд руб.
1 726 310,1
207 443,7
773 508,0
221 259,8
1849,4
804,1
183 715,7
324,108,9
104 284,2
50 472,5
4000,0
7555,0
8393,4
47911,9
13 893,9
281 230,0
2 125 718,2
Неналоговые доходы (за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности), а также налоговые доходы, закрепленные за
соответствующими бюджетами, государственные внебюджетные фонды образуют собственные доходы бюджетов. Основу этих доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и
региональных налогов, переданные в местные бюджеты в твердой
доле на постоянной основе. Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.
Федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов
РФ или местные бюджеты, образуют регулирующие доходы (процентные отчисления от федеральных и региональных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов
по взаимным расчетам). Передача этих средств осуществляется до
258
._начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год или в процессе
исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных
и исполнительных органов.
Доходы от использования государственного и муниципального
имущества планируются по видам:
• средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за
сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества;
• средства, получаемые в виде процентов по ставкам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
• средства, получаемые от передачи имущества под залог, в
доверительное управление;
• средства от возврата государственных кредитов, бюджетных
кредитов и бюджетных ссуд;
• плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
• часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных
обязательных платежей.
Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения
и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и
муниципальной собственности, зачисляются в соответствующие
бюджеты.
Финансовая помощь от бюджетов другого уровня может осуществляться в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств и подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.
В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств. Сюда же могут зачисляться и безвозмездные перечисления по взаимным расчетам.
Зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства.
Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о
наложении штрафа.
259
В доходах федерального бюджета учитываются прибыль Банка
России, доходы от реализации государственных запасов и резервов,
внешнеэкономической деятельности.
Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно
учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным законодательством РФ, и распределяются между федеральными и территориальными целевыми бюджетными фондами по
нормативам, определенным в законе о федеральном бюджете на
очередной год.
Основными доходами бюджетов в России, как и в странах с
развитой рыночной экономикой, являются налоги.
Государственные расходы основываются на принципах целевого
и безвозвратного использования средств.
Целевое направление средств означает, что расходы должны соответствовать их целевому назначению, тем направлениям расходования, которые предусмотрены в финансовых планах. Безвозвратность расходования предполагает необязательное возмещение
средств, направляемых на финансирование народного хозяйства,
социальные и другие цели. При этом принцип безврзвратности финансовых ресурсов тесно увязывается с эффективностью их использования.
Бюджетное финансирование применяется для обеспечения затрат,
имеющих общегосударственное значение. Формирование расходов
бюджетов всех уровней базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат на оказание государственных услуг.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы — это
часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование как органов государственной власти и местного самоуправления, так и бюджетных учреждений. Кроме того, эта часть расходов
направляется также на оказание государственной поддержки другим
бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на их текущее функционирование. Основная
часть средств бюджетов приходится на текущие расходы.
Капитальные расходы представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность и включающих расходы, которые предназначены для инвестиций в действующие или вновь создаваемые предприятия в соответствии с утвержденной инвестиционной программой. В эти расходы
включаются также средства, предоставляемые в качестве бюджетных
кредитов на инвестиционные цели, а также расходы на проведение
капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы.
260
Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:
• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
• оплата товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и
юридическими лицами по государственным или муниципальным заказам и контрактам;
• трансферты населению.
Бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства
только на:
• оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами;
• перечисление
страховых
взносов
в
государственные
внебюджетные фонды;
• трансферты населению;
• командировочные или компенсационные выплаты работникам;
• оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами;
• оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам.
Плановые трансферты населению включают бюджетные средства, необходимые для финансирования обязательных выплат пенсий,
стипендий, пособий, компенсаций и других социальных выплат.
В расходной части бюджетов всех уровней предусматривается
создание резервных фондов органов исполнительной власти и соответствующих органов местного самоуправления. В федеральном
бюджете размер резервных фондов не может превышать трех процентов утвержденных расходов данного бюджета, а в бюджетах
субъектов РФ устанавливается органами законодательной (представительной) власти этих субъектов при утверждении их бюджетов на
очередной финансовый год.
В федеральном бюджете предусматривается создание резервного
фонда Президента РФ в размере не более одного процента
утвержденных расходов бюджета.
Исключительно из федерального бюджета финансируются такие
виды расходов, как:
• обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального
Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов власти и их
территориальных органов и другие расходы на общегосударственное управление;
•
функционирование федеральной судебной системы;
• осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;
261
•
национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонной промышленности;
• фундаментальные исследования;
• государственная поддержка железнодорожного, воздушного
и морского транспорта;
• государственная поддержка атомной энергетики;
• формирование федеральной собственности.
Разработана и одобрена Президентом РФ программа сокращения расходов федерального бюджета, включающая:
• сокращение количества главных распорядителей бюджетных
средств (прямых получателей бюджетного финансирования);
• оптимизацию занятости в бюджетном секторе;
• консолидацию в федеральном бюджете внебюджетных счетов и средств бюджетных организаций, финансируемых из
федерального бюджета;
• слияние, передачу или закрытие целого ряда организаций и
учреждений, финансируемых из федерального бюджета;
• приостановление работ и поставок для государственных
нужд, не обеспеченных финансовыми ресурсами;
• установление лимитов потребления тепла и энергии для
бюджетных организаций, финансируемых из федерального
бюджета.
В составе федерального бюджета образуется бюджет развития.
Он является специальным плановым инструментом, с помощью
которого государство стимулирует привлечение средств частных
инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию проектов,
обеспечивающих структурную перестройку экономики.
Основным источником средств бюджета развития являются связанные кредиты, составляющие 75% от общей суммы.
За счет средств бюджета развития предоставляются государственные гарантии отечественным инвесторам.
Государственные гарантии предоставляются на конкурсной основе и являются поручительством Правительства РФ.
Конкурсы инвестиционных проектов организует Комиссия по
инвестиционным конкурсам. Она обеспечивает публикацию в средствах массовой информации сообщения об условиях их проведения.
Организация, принявшая решение участвовать в конкурсе (претендент), направляет в адрес Министерства экономического развития и торговли РФ необходимые документы.
К рассмотрению принимаются инвестиционные проекты претендентов, имеющих устойчивое финансовое положение и способных вернуть кредит с начисленными на него процентами в срок и в
полном объеме. Эти проекты должны иметь полежительную величину чистого дисконтированного дохода в расчетный период. Ука-
262
занный доход определяется путем сложения за все годы дисконтированных показателей чистой (после вычета налогов) прибыли и
амортизации и вычетом из полученной суммы объема инвестиций,
предназначенных на реализацию данного проекта.
Критерием отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта. Принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем
бюджетной эффективности. Этот показатель определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной гарантии.
При предоставлении государственных гарантий приоритет имеют инвестиционные проекты претендентов, полностью выполняющих текущие обязательства перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами.
Размер государственных гарантий, выдаваемых кредиторам,
составляет до 40% от фактически предоставляемых ими средств для
реализации конкретного инвестиционного проекта.
Исполнение обязательств по предоставленным государственным
гарантиям осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете развития страны на соответствующий год. Объем предоставленных
государственных гарантий фиксируется при расчете государственного
долга Российской Федерации. Лимиты использования государственных гарантий для реализации инвестиционных проектов устанавливаются законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Министерство экономического развития и торговли РФ при заключении с кредитором договора-поручительства на предоставление государственных гарантий обязуется возместить ему из бюджета
развития РФ оговоренную в договоре часть фактически предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта
организации, победившей в конкурсе.
Срок действия государственных гарантий определяется по бизнес-плану проекта как время, за которое намечено возвратить взятый в коммерческом банке кредит на финансирование данного
проекта. Этот срок фиксируется в договоре поручительства и пересмотру не подлежит.
10.3. Планирование межбюджетных
отношений
Бюджетная система предназначается для мобилизации и расходования денежных средств, финансового обеспечения функций государ-
263
ства. Денежные средства в виде доходов бюджетов поступают в распоряжение органов государственной власти России, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В процессе формирования доходов и осуществления расходов
между органами государственной власти России, субъектов РФ и
местного самоуправления устанавливаются межбюджетные отношения. Они базируются на определенной законом их компетенции в
области регулирования бюджетного процесса.
Основы бюджетных отношений заложены Указом Президента
РФ «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ». Они
включают следующие принципы:
• разграничение на постоянной основе и распределение согласно нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
• распределение расходов по уровням бюджетной системы;
• равенство бюджетных прав во взаимоотношениях с бюджетами более высокого уровня;
• выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности
субъектов РФ и муниципальных образований.
Узловым моментом является обеспечение гарантий бюджетного
федерализма, финансовой самостоятельности, позволяющих региону
решать социально-экономические задачи, с изъятием при необходимости излишних доходов для перераспределения.
Механизм бюджетного федерализма в настоящее время реализуется в форме сочетания постоянного закрепления части налоговых
и неналоговых доходов за бюджетами каждого уровня с ежегодными прямыми расчетами между федеральным и региональными
бюджетами по распределению доходов. Он выполняет только функции перераспределения и не решает экономических задач (перелив
капитала, рабочей силы и т. д.).
Параметры по доходам и расходам предопределяются первичным
распределением полномочий органов управления на каждом уровне.
Регионы получают законодательно установленный уровень доходов и
статьи расходов для того, чтобы реализовать программы развития
территории, в том числе и долгосрочные.
Необходимость перераспределения обусловлена как объективными, так и субъективными факторами. К первым относится наличие существенных природно-экономических различий между регионами, ко вторым — недостатки методического характера при
закреплении за бюджетами доходов.
Между регионами наблюдаются глубокие различия по производственному потенциалу, эффективности экономики, уровню
жизни населения. Так, если весь ресурсно-сырьевой потенциал
России принять за 100%, то более 50% приходится только на
264
10-регионов (Красноярский и Приморский края, Республику Саха,
Пермскую, Кемеровскую, Белгородскую, Иркутскую, Свердловскую, Мурманскую, Магаданскую области). По производству валового регионального продукта на душу населения различия между
регионами достигают 100 раз (Ямало-Ненецкий автономный округ 456,6 тыс. руб., Республика Ингушетия — 0,6 тыс. руб., Республика
Саха -- 18 тыс. руб., Республика Дагестан - - 1 , 1 тыс. руб. и т. д.).
Десять регионов из 89 производят 44% всего ВВП РФ, а
17 регионов — 58%.
Существенные диспропорции в социально-экономическом развитии регионов угрожают экономической и политической стабильности общества, поэтому государство проводит региональную политику, призванную обеспечить равный доступ к основным социальным благам гражданам независимо от места проживания.
Межбюджетные отношения в связи с этим получают два
направления.
1. Образование доходной части федерального бюджета с учетом
нормативного распределения налоговых и неналоговых поступлений между федеральным и региональными бюджетами.
2. Получение из федерального бюджета регионами средств исходя из необходимости финансирования плановых затрат и выравнивания социального развития.
Доходы формируются в соответствии с бюджетным и налоговым
законодательством. Собственные доходы закрепляются на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами (налоговые, неналоговые поступления, безвозмездные перечисления). Регулирующие доходы образуют федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются
нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные
бюджеты на год, а также на долговременной основе.
В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы, за исключением передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам
других уровней, неналоговые доходы, другие перечисления. Доходы
федерального бюджета могут передаваться бюджетам других уровней
по нормативам, устанавливаемым законом на срок не менее трех лет.
Доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.
Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ включают:
• собственные налоговые доходы от региональных налогов и
сборов по установленным ставкам;
• отчисления от федеральных налогов и сборов по нормативам (табл. 10.2).
Неналоговые доходы поступают по одним видам полностью, а
по другим — по нормативам, устанавливаемым законом. Полно-
265
Таблица 10.2
Нормативы зачислений в бюджеты поступлений
от федеральных налогов, %
Виды налогов
1.
Налог на прибыль (доход)
2.
3.
Налог на доходы
Налог на игорный бизнес
Федеральный
бюджет РФ
По установленным
ставкам в соответствии с законом РФ
—
По установленным
ставкам в соответствии с законом РФ
4.
Налог на добавленную стоимость
5. Акцизы на нефть, газ, спирт,
автомобили легковые
6. Акцизы на спирт этиловый из
пищевого сырья, водку
7. Акцизы на ввозимые товары
Акцизы на остальные товары
8. Лицензионный и регистрационный сбор
9. Налог на покупку иностранных
денежных знаков
10. Лицензированные и регистрационные сборы
Бюджеты
субъектов РФ
По установленным
ставкам в соответствии с законом РФ
100
По установленным
ставкам в соответствии с законом РФ
100
—
100
—
50
50
—
100
*
100
—
В соответствии с зако- В соответствии с законодательством РФ
нодательством РФ
60
По нормативам
в соответствии
с законом РФ
11. Налог на операции с ценными
бумагами
100
12. Налог на добычу полезных
По нормативам
ископаемых
в соответствии
с законом РФ
13. Налог на пользователей автодорог
—
14. Плата за пользование водными
—
объектами
15. Единый социальный налог
100
16. Плата за выбросы и сбросы
вредных веществ
19
17. Таможенные пошлины, сборы,
доходы от внешнеэкономической деятельности
100
18. Государственная пошлина
В соответствии
с законодательством
РФ
266
40
По нормативам
в соответствии
с законом РФ
—
По нормативам
в соответствии
с законом РФ
100
100
—
81
—
В соответствии
с законодательством
РФ
стью поступают неналоговые доходы от использования имущества в
собственности субъектов РФ, от платных услуг бюджетными учреждениями в ведении субъектов РФ.
Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных
налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на
постоянной основе в процентной доле, утвержденной представительным органом субъекта РФ на срок не менее 3 лет.
Местные бюджеты формируются за счет собственных доходов и
отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов
и сборов.
Налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять
не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.
Расходы бюджетов зависят прежде всего от тех функций, которые
призваны выполнять органы государственной власти и местного
самоуправления. Из федерального бюджета финансируются деятельность федеральных органов власти, международная деятельность, национальная оборона, фундаментальные научные исследования, государственная поддержка важнейших отраслей, обслуживание государственного долга, федеральные инвестиционные программы и некоторые другие расходы.
Конституция РФ возлагает на субъекты РФ, муниципальные
образования функции, связанные с обеспечением экономического,
социального развития территорий, реализацией принимаемых законов и других нормативно-правовых актов. Для их выполнения из
бюджетов субъектов РФ финансируются деятельность их органов
власти, реализация региональных целевых программ, развитие
предприятий в ведении субъектов РФ, оказание финансовой помощи местным бюджетам и прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ. Из местных бюджетов финансируются органы самоуправления, учреждения образования, здравоохранения, культуры, другие учреждения в муниципальной собственности, муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство, производится целевое дотирование населения и другие расходы местного значения.
Ряд видов расходов финансируются совместно бюджетом России,
бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований:
поддержка отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта; правоохранительная деятельность, научно-исследовательские
работы; охрана окружающей среды; развитие рыночной инфраструктуры. Порядок согласования распределения и закрепления расходов
совместного ведения определяется Правительством РФ.
Отдельные виды расходов федерального бюджета могут передаваться в бюджеты субъектов РФ, а отдельные виды расходов бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты. Средства, переданные в
267
качестве обеспечения государственных полномочий, учитываются в
соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.
В настоящее время за счет региональных бюджетов финансируются расходы по народному хозяйству на 70%, образованию — 80,
здравоохранению — 88%.
Основным содержанием планирования межбюджетных отношений является передача доходов в форме финансовой помощи бюджета одного уровня бюджету другого уровня.
Видами финансовой помощи могут быть:
1. Дотации — средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
2. Субвенции — средства, предоставляемые бюджету другого
уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
3. Субсидии — средства, предоставляемые бюджету другого уровня
на условиях долевого финансирования целевых расходов.
4. Бюджетная ссуда — средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок
не более 6 месяцев (в пределах финансового года).
Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ
предоставляется:
а) на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности.
Финансовая помощь на выравнивание минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов РФ предоставляется в виде дотаций. Ее
размеры определяются на основе нормативов финансовых затрат на
предоставление государственных услуг и нормативов минимальной
бюджетной обеспеченности, устанавливаемых Правительством РФ;
б) на финансирование отдельных целевых расходов. На финансирование отдельных целевых расходов предоставляются субвенции.
Деньги направляются на финансирование федеральных целевых
программ; капитальных вложений; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней; других целевых расходов;
в) на финансирование кассовых разрывов. Кассовые разрывы
обусловливаются сезонным характером затрат или поступлением
доходов. На покрытие временных кассовых разрывов, возникающих
при исполнении бюджета субъекта РФ, предоставляются бюджетные ссуды на возмездных и безвозмездных условиях сроком до 6
месяцев. Если они не возвращаются до конца финансового года, то
остаток ссуды погашается за счет средств финансовой помощи,
оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета.
Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету может быть оказана на аналогичные цели.
268
Источниками средств для оказания финансовой помощи региональным бюджетам служат создаваемые для этого специальные
фонды,
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ
(ФФПР) предназначается для выравнивания их бюджетной
обеспеченности. В федеральном бюджете фонд образуется за счет
отчислений от общего объема налоговых доходов, поступающих в
федеральный бюджет, кроме доходов, контролируемых ГТК РФ.
Формирование ФФПР осуществляется нарастающим итогом на
последнюю отчетную дату, предшествующую планируемому месяцу,
исходя из фактических поступлений в федеральный бюджет налоговых доходов, с одновременным уточнением плановых показателей
по субъектам РФ.
Распределение средств ФФПР осуществляется на основе нормативно-долевого метода расчетов. Исходной информацией служат данные за предыдущие годы с учетом индексации и дополнительных расходов согласно принятым за прошедший период решениям; по доходам — данные за предшествующие плановому 1—2 года. Критерием
выступает сложившаяся разница между среднедушевыми бюджетными
доходами в целом по России и субъекту РФ. Если этот показатель в
регионе ниже, чем по России, то он получает право на трансферт из
ФФПР. Конкретная для региона величина определяется исходя из соотношения доходов и расходов бюджета региона и аналогичного показателя по РФ. Правда, такие расчеты законодательной силы не имеют,
что оставляет возможность для торга, лоббирования. Но в любом случае должна обеспечиваться обоснованная потребность каждого субъекта
РФ в расходах (на душу населения) для финансирования здравоохранения, образования, содержания жилищно-коммунального хозяйства, рассчитанных по единой методике, но с учетом природно-экономических
условий субъектов РФ.
В федеральном бюджете доли субъектов РФ в ФФПР составляют:
наибольшие — Дагестан, Алтайский край, Приморский край — 4—7%,
наименьшие — Вологодская, Белгородская области, Ненецкий национальный округ — 0,12—0,23%.
Средства выделяются только регионам, выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства. Субъекты РФ, определяющие особенности своих финансовых взаимоотношений с
федеральными органами на основании двусторонних договоров (соглашений), могут получать средства из ФФПР в виде субвенций в
соответствии с указанными договорами.
Размер перечисленных средств субъектам РФ уменьшается на
стоимость имущества, передаваемого на договорной основе из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, а также на
стоимость находящихся в федеральной собственности акций, переданных на договорной основе субъектам РФ для последующей продажи.
269
Правительство РФ разрабатывает комплекс мер, способствующих
повышению заинтересованности субъектов РФ в максимальной мобилизации их финансовых ресурсов, оптимизации расходов и снижении
дефицита бюджетов и усилению контроля уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
2. Фонд целевых субвенций (ФЦС).
Образован в составе расходов федерального бюджета. Средства
фонда направляются на:
•
обеспечение финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
• оказания дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ;
•
финансирование программ по развитию регионов;
• компенсацию тарифов на электроэнергию ряду территорий.
Однако сложившийся механизм не полностью решает задачи
межбюджетных отношений по выравниванию условий для социального развития, компенсации расходов региональных бюджетов. Налоговые доходы между федеральным и региональными бюджетами
распределяются в пропорции 40 : 60. Но средств явно не хватает и
деньги регионам выделяются из федерального бюджета еще по многим программам: покрытия расходов на социальную сферу и жилой
фонд (для органов местного самоуправления), целевые средства,
снабжение районов Крайнего Севера и др. Отдельные регионы
пользуются привилегиями. Так, Карелия получила статус района
Крайнего Севера и оставляет на своей территории 90% собираемых
налогов и т. д. По ряду регионов финансовая помощь составляет
70—80% доходов их бюджетов. Образуются крупные встречные финансовые потоки.
В 1994 г. трансферты из федерального бюджета получали
64 региона, в 1997 г. -- 81 регион. Почти все регионы получают
средства из федерального бюджета, т. е. являются реципиентами. И
почти все отчисляют по 40—45% сумм собираемых налогов в федеральный бюджет. Регионов-доноров имеется немного, так как велика концентрация налоговых поступлений в небольшом их числе;
10 регионов формируют 50% доходной части федерального бюджета,
а Москва, Московская и Самарская области — почти 35%.
Механизм бюджетного федерализма не работает надежно из-за отсутствия четких его критериев, выделения регионам недостаточной доли
регулирующих доходов, несовершенства методики распределения средств.
Фактически средства бюджетам другого уровня передаются самым простым способом — на разницу между наличием собственных средств и
требующимися суммами расходов. Это не стимулирует расширение собственной доходной базы регионов, работу по сбору налогов, так как прирост доходов по сравнению со среднероссийским'уровнем попадает под
перераспределение. Кроме того, Центр не должен отвечать за финансо-
270
вые обязательства регионов, не согласованные с ним (сверх тех, которые
предусмотрены федеральным законодательством).
Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862
утверждена Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основой для построения более эффективной их модели становятся показатели валового регионального продукта, уровня бюджетной, в том числе социальной, обеспеченности населения регионов, программное финансирование под обязательства по целевому
использованию средств, применение связанных трансфертов.
Критериями финансовой помощи регионам признаются бюджетные нормативы, гарантирующие минимальную бюджетную обеспеченность для финансирования государственных и муниципальных
услуг на уровне, предусматриваемом минимальными государственными, прежде всего, социальными стандартами.
Минимальная бюджетная обеспеченность отражает минимально
допустимую стоимость услуг органами управления в расчете на душу
населения за счет бюджетов. Минимальные государственные стандарты гарантируют гражданам услуги на безвозмездной основе за
счет бюджетов всех уровней.
Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Они
дифференцируются по регионам с учетом их объективно обусловленных особенностей.
Финансирование расходов по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов является приоритетным. Пока
оно не достигло уровня минимальной бюджетной обеспеченности, в
проект бюджетов не включаются другие расходы. Стандарты используются только для расчетов финансовой помощи и не предопределяют уровень и структуру бюджетных расходов субъектов РФ. Вводится
новый механизм распределения по регионам средств ФФПР, предусматривающий расчет долей в следующей последовательности.
1. Определяется душевой доход (собственные доходы и отчисления от регулируемых доходных источников) (Дд) консолидированного бюджета каждого субъекта РФ:
где Дб — доходы консолидированного бюджета субъекта РФ;
Ч — численность населения субъекта РФ на начало года.
2. Рассчитывается индекс бюджетных расходов (ИБР) на основе
параметров, позволяющих привести удельные бюджетные доходы к
сопоставимым условиям (прожиточный минимум, бюджетная обес-
271
печенность, соотношение расчетных доходов и расходов и др.), т. е.
бюджетных нормативов.
3. Доходные показатели бюджетов субъектов РФ приводятся
к сопоставимым условиям с помощью ИБР, для каждого субъекта РФ рассчитывается приведенный душевой бюджетный доход
(ДПР):
Дпр = Дд : ИБР,
где Дд — фактический душевой доход в базовом году, скорректированный на условия планируемого года.
4. Итеративным методом исчисляются доли регионов в ФФПР
и суммы трансфертов. За точку отсчета принимается регион с минимальным приведенным душевым доходом и следующий за ним
регион. Определяется сумма недостающих бюджету первого региона
средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона; полученная сумма умножается на ИБР и численность населения первого региона и вычитается из проектируемого объема ФФПР. В каждой последующей
итерации участвует число регионов на единицу ^больше, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР продолжается до тех пор,
пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю. Право на трансферты получают регионы, доля которых
в ФФПР больше нуля.
Расчет по новой методике существенно изменит размеры традиционно получаемых рядом регионов средств. Поэтому Правительство РФ поручило разработать порядок определения компенсационных выплат.
Кроме выравнивания бюджетной обеспеченности предусматривается инвестиционная поддержка развитию регионов по двум направлениям.
1. Социальное — в основном на безвозвратной основе в рамках
создаваемого Фонда регионального развития (ФРР).
2. Производственное — в основном на возвратной основе в
рамках Бюджета развития РФ.
Фонд регионального развития объединяет капиталовложения за
счет федерального бюджета на создание социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации конституционных
гарантий. Условием выделения средств ФРР является разработка
органами власти субъектов РФ по согласованию с Минэкономразвития России плана инвестиционной деятельности по развитию
социальной инфраструктуры на своей территории.
В плане определяется количество необходимых объектов социальной инфраструктуры на основе нормативов обеспеченности. Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие на полу-
272
-чение средств ФРР, заключают с Минэкономразвития России соглашение о плане инвестиционной деятельности. Выделение средств
осуществляется по заявкам органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ определяет долю финансирования за счет
ФРР; при этом доля федерального бюджета не может превышать 50%
общего объема финансирования проекта (программы). Остальные
средства привлекаются из бюджетов субъектов РФ и других источников.
При распределении средств Бюджета развития РФ приоритет
отдается экономически эффективным проектам и программам,
обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. Отбор проектов и программ для
кредитования производится на конкурсной основе. Оперативное
управление Бюджетом развития осуществляют Минэкономразвития
России и Минфин России. Минэкономразвития проводит анализ,
оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств Бюджета развития. Минфин от имени Правительства РФ по результатам
конкурсного отбора инвестиционных проектов предоставляет государственные гарантии. Указанные министерства обеспечивают согласованное финансирование инвестиционных проектов за счет средств
инвесторов и средств, выделяемых из федерального бюджета.
Для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ создается Фонд развития региональных финансов (ФРРФ). Источниками образования фонда служат кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые
Правительством РФ. Средства ФРРФ выделяются субъектам РФ,
а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе.
В первую очередь получателями средств являются низкодотационные регионы, т. е. с расчетом на скорейшее достижение ими
финансовой самостоятельности.
Депрессивным регионам оказывается дополнительная финансовая поддержка. Основным критерием для определения депрессивности региона служит расчетное превышение расходов над доходами в сумме бюджета (Пр), которое определяется по формуле:
Я = -^-
где Р
Д
• 100% ,
— социально значимые расходы по бюджетам субъектов РФ,
увеличение на кредиторскую задолженность, субсидии по
ЖКК и др.;
— доходы субъектов РФ с учетом финансовой помощи, выделяемой из федерального бюджета, увеличенные на источник для покрытия дефицита бюджетов в виде недоимки.
273
Лр в процентном отношении должно иметь положительное
значение, т. е. быть выше 0. Абсолютная сумма расчетного превышения расходов над доходами или недостающая сумма для покрытия расходов по социально значимым статьям равняется Р—Д.
Из предусматриваемых законом о федеральном бюджете сумм
поддержки депрессивных регионов исключаются средства, имеющие целевой характер финансовой поддержки.
10.4. Планирование снижения
государственного долга и дефицита
бюджета
Для обеспечения капитальных затрат, особенно в части инвестирования средств в государственный сектор экономики, и для
покрытия текущих бюджетных расходов используются государственные займы. Заемные средства привлекают и федеральное Правительство, и органы власти субъектов РФ. *
В зависимости от источника получения различают внутренние
(от резидентов) и внешние (от нерезидентов) займы; соответственно образуется внутренний и внешний долг.
Внутренний долг государства представляет собой обязательства
федерального правительства перед резидентами — юридическими и
физическими лицами. К ним относятся кредиты, полученные Правительством РФ, займы в форме ценных бумаг, выпущенных от
имени Правительства РФ, другие обязательства в денежной форме.
Привлекаемые государством из иностранных источников кредиты (займы) составляют финансовые обязательства России как заемщика или гаранта их погашения другими заемщиками и образуют
государственный внешний долг (табл. 10.3).
В структуре внешних заимствований сокращается доля связанных кредитов, которые предоставляются на условиях покупки товаров и услуг, производимых в странах-кредиторах. Так, если в
1992 г. было получено 12 млрд долл. США связанных кредитов, то в
1994 г. — 3,2 млрд долл., а в 1997 г. — 2,4 млрд долл.
Предельный размер государственных внешних заимствований не
должен, как правило, превышать годовой объем платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего
долга. Он утверждается на планируемый год федеральным законом.
Страны Западной Европы все активней кредитуют республики и
области России, минуя правительство страны. В 1998 г. 16 субъектов выразили готовность выступить заемщиками на мировых рынках капитала.
274
Многие ведущие компании РФ также все чаще обращаются
напрямую к внешним кредитам. В январе 1998 г. «ЛУКойл», например, получил восьмилетний заем со стороны «АБИ АМРО»,
«Ситибанка» и других банков в сумме 1,5 млрд долл. США. Ранее такие кредиты получил «Газпром1». Привлечение больших
кредитов, переориентация на них отечественной финансовой
системы создают опасный дестабилизирующий потенциал.
Таблица 10.3
Программа государственных внешних заимствований России на 2002 г.
Бюджетный дефицит — это сумма денег, на которую за данный
год расходы правительства превосходят его доходы. Он может быть
связан с необходимостью планового осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики; возникновением
чрезвычайных обстоятельств; отражением кризисных явлений в
экономике.
Дефицит бюджета присущ многим странам, в том числе и с развитой рыночной экономикой. Однако в условиях относительно устойчивого положения бюджетные дефициты не рассматриваются
как катастрофически отрицательные финансовые показатели.
Различные формы государственного займа, как внутреннего, так и
внешнего, могут использоваться для покрытия бюджетного дефицита.
В качестве внутренних источников покрытия бюджетного дефицита в
России широко использовались денежная эмиссия (в 1990—1995 гг.), а
с 1995 г. — государственные ценные бумаги — ГКО, ОФЗ, государственные сберегательные займы и пр.
Внешним источником финансирования бюджетного дефицита
служат международные кредиты (займы).
1
Финансовые известия. — 1998. — 1 января.
275
В программу увеличения доходов федерального бюджета, утвержденную постановлением Правительства РФ, заложены меры по
совершенствованию налоговой системы на основе введения в действие Налогового кодекса РФ, сокращению расходов федерального
бюджета с учетом приоритетов финансирования производственной
и социальной сфер.
Программа предусматривает полное обеспечение доходами федерального бюджета расходов, за исключением выплаты процентов по
государственному долгу. Ее реализация позволит оптимизировать
объем государственных заимствований и ограничить расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга РФ.
Ответьте на Вопросы
1. Дайте понятие и раскройте структуру государственных финансов.
2. В чем сущность системы государственного финансового планирования?
3. Рассмотрите порядок разработки и утверждения государственного
бюджета.
4. Как осуществляется планирование государственных доходов?
5. Как осуществляется планирование государственных расходов?
6. Какой существует порядок образования и использования средств
Бюджета развития РФ?
7. Назовите принципы межбюджетных отношений.
8. Как происходит планирование финансовой помощи регионам?
9. Каков порядок образования и использования фонда финансовой
поддержки регионов?
10. Что понимается под государственным долгом и какие существуют
пути его уменьшения?
11. Какие имеются резервы снижения дефицита государственного
бюджета?
276
Библиографически cnucok
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития РФ: Закон, 20 июля 1995, № 115-ФЗ
//Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 30. — Ст. 2871.
Басовский Л.Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка:
Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2003.
Владимирова Л. П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка:
Учеб. пособие. — М.: Издательский дом «Дашков и Ко», 2000.
Вечканов Г.С., Вечканова Т.Р. Макроэкономика. — СПб.: Питер, 2002.
Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
Государственное регулирование социальной сферы / Под ред.
Л.П. Куракова, Л.П. Владимировой. — М.: Гелиос АРВ, 2000.
Ефимова М.Р., Бычкова С.Г. Социальная статистика. — М.: Финансы и
статистика, 2003.
Кистанов В.В. Копылов Н.В. Региональная экономика России. — М.:
Финансы и статистика, 2002.
Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.
Котилко В. Региональная экономическая политика: Учеб. пособие —
М.: Издательство РДЛ, 2001.
Курс социально-экономической статистики / Под ред. М.Г. Назарова. М.: ЮНИТИ, 2000.
Основы социального управления: Учеб. пособие — М.: Высшая школа, 2001.
Парсаданов Г.А. Прогнозирование национальной экономики: Учебник
— М.: Высшая школа, 2002.
Региональные проблемы переходной экономики: вопросы теории и
практики / Под ред. В.П. Алиева. — М.: Экономика, 2002.
Салин В.Н., Медведев В.Г., Кудряшова С.И. Макроэкономическая статистика. — М.: Дело, 2001.
Селищев А.С. Макроэкономика. — СПб.: Питер, 2002.
Стратегическое планирование: Учебник / Под ред. Э.А. Уткина. М.: Тандем, 1998.
Уткин А.И. Мировой порядок XXI века. — М.: Алгоритм, 2001.
Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. — М.: Дело, 2002.
Черныш Е.А. Прогнозирование и планирование в условиях рынка:
Учеб. пособие. - М.: ПРИОР, 2000.
Экономика: Учебник для вузов /Под ред. Е.Н. Лобачевой — М.: Издательство «Экзамен», 2003.
Экономика: Учебник. — 3-е издание / Под ред. А.С. Булатова. — М.:
Юрист, 2002.
Оглавление
Предисловие
3
1 Научные основы прогнозирования
и планирования
1.1. Что изучает дисциплина
1.2. Государство в рыночной экономике
1.3. Прогнозирование и планирование как функции государства и хозяйствующих субъектов
7
7
15
25
2 Методы прогнозирования и планирования
35
2.1. Классификация прогнозов и планов
2.2. Основы методологии прогнозирования,
и планирования
2.3. Методы прогнозных и плановых расчетов
35
46
54
3 Организация прогнозирования и планирования 66
3.1. Порядок разработки и утверждения прогнозов
и планов
3.2. Подготовка сценарных условий перспективного развития
3.3. Организация плановой работы на предприятии
66
72
91
4 Прогнозирование базовых условий социальноэкономического развития
109
4.1. Прогнозирование демографического развития
4.2. Прогнозирование взаимодействия общества
и природы
4.3. Прогнозирование национальной безопасности
5 Прогнозирование развития материального
производства
5.1. Прогнозирование научно-технического
прогресса
5.2. Прогнозирование интеграции производства,
развития межотраслевых комплексов
278
109
117
125
131
131
136
5.3. Прогнозирование темпов роста, структуры
и эффективности производства
6 Прогнозирование социального развития
6.1. Прогнозирование уровня жизни населения
6.2. Прогнозирование развития социальной сферы
6.3. Прогнозирование занятости населения
7 Программно-целевое планирование
7.1. Понятие и порядок разработки целевых
комплексных программ
7.2. Финансирование целевых комплексных
программ
7.3. Основные реализуемые целевые программы
8 Планирование поставок продукции
для государственных нужд
8.1. Порядок обеспечения государственных
потребностей
8.2. Формирование основных видов государственных заказов
8.3. Поставки продукции в продовольственные
фонды
9 Планирование производства в государственном секторе
9.1. Государственный сектор экономики
9.2. Планирование развития государственного
предприятия
9.3. Планирование использования государственного имущества
10 Планирование доходов и расходов
государства
10.1. Разработка государственного финансового
плана
10.2. Расчеты доходов и расходов
10.3. Планирование межбюджетных отношений
10.4. Планирование снижения государственного
долга и дефицита бюджета
Библиографический список
142
150
150
159
169
173
173
182
186
196
196
202
212
220
220
226
237
252
252
257
263
274
277
Учебное пособие
ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ
В УСЛОВИЯХ РЫНКА
Под редакцией
Татьяны Глебовны Морозовой,
Александра Васильевича Пикулышна
Редактор Л.В. Речицкая
Корректор Н.П. Касъяник
Оригинал-макет Н.В. Спасской
Оформление художника В.А. Лебедева
Лицензия серия ИД № 03562 от 19.12.2000 г.
Подписано в печать 10.07.2003 (с готовых ps-файлов)
Формат 60x88 1/16. Усл. печ. л. 17,5. Уч.-изд. л. 15,5
Тираж 30 000 экз. (1-й завод - 5 000). Заказ № 2832
k
ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА»
Генеральный директор В.Н. Закаидзе
123298, Москва, ул. Ирины Левченко, 1
Тел. (095) 194-00-15. Тел/факс (095) 194-00-14
www.unity-dana.ru E-mail: unity@unity-dana.ru
Отпечатано во ФГУП ИПК «Ульяновский Дом печати»
432980, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14