российские и мировые тенденции и трен

РОССИЙСКИЕ И МИРОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ТРЕНДЫ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ, АГЛОМЕРАЦИЙ
И РЕГИОНОВ
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................................................................. 3
1. РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА .......................................................................................................... 4
2. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ.............................................................................................................................. 11
3. ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ ......................................................................................................................... 16
4. ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНФРАСТРУКТУРА................................................................................................... 20
5. БЕЗОПАСНОСТЬ.................................................................................................................................................... 26
ОБЩИЕ ВЫВОДЫ..................................................................................................................................................... 28
РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА.............................................................................................................. 28
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ.................................................................................................................................... 29
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ ............................................................................................................................... 29
ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНФРАСТРУКТУРА ........................................................................................................ 30
БЕЗОПАСНОСТЬ .......................................................................................................................................................... 31
ПРИЛОЖЕНИЯ ......................................................................................................................................................... 32
Приложение 1 ............................................................................................................................................................ 32
Приложение 2 ............................................................................................................................................................ 34
Приложение 3 ............................................................................................................................................................ 37
Приложение 4 ............................................................................................................................................................ 39
Приложение 5 ............................................................................................................................................................ 47
Приложение 6 ............................................................................................................................................................ 50
Приложение 7 ............................................................................................................................................................ 54
Приложение 7.1 ......................................................................................................................................................... 56
Приложение 8 ............................................................................................................................................................ 57
Приложение 9 ............................................................................................................................................................ 62
Приложение 10 .......................................................................................................................................................... 64
Приложение 11 .......................................................................................................................................................... 70
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ........................................................................................................... 75
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
2
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ВВЕДЕНИЕ
Целью настоящей аналитической записки является обзор существующих мировых и российских
тенденций и трендов развития городов, городских агломераций и регионов. При этом в данной записке
главным образом внимание уделено наиболее общим мировым тенденциям и трендам развития городов,
которые уже сегодня определяют будущее развитие городов в глобальном мире и которые необходимо
принимать во внимание при разработке стратегии социально-экономического развития муниципального
образования город Пермь до 2030 года. Особенности «второго порядка» (не по важности, а по уровню
обобщения), а именно: общие особенности развития Перми и других российских и зарубежных городованалогов Перми, российских городов-конкурентов Перми, собственно города Пермь изложены также в других
1
аналитических записках .
Современное состояние процессов урбанизации в мире не может быть описано с точки зрения одного
главного тренда, кроме того, разные страны проходят разные этапы формирования своих городских систем. В
современной науке в рамках теории дифференцированной урбанизации (Приложение 1) выделяется ряд
циклов (стадий). На первой стадии наблюдается быстрый рост главных городов (под которыми понимаются
центры локальных систем расселения), на второй – главные города достигают максимума своей людности, а
малые – минимума, средние города подрастают, догоняя по темпам роста главные. В этой точке начинается,
так называемый «урбанизационный разворот», когда малые города, особенно расположенные в зонах влияния
агломераций, вновь обретают привлекательность в результате субурбанизации, средние продолжают расти, а
главные – начинают терять население. Далее ускоряется развитие малых городов, а индекс роста главных
городов становится отрицательным. Стартует контрурбанизация, которая характеризуется ростом малых
городов, «упадком» средних и незначительным «оживлением» некоторых главных. Наконец, следует стадия
реурбанизации, на которой вновь возобновляется умеренный рост главных городов.
Если в индустриально-развитых странах процессы урбанизации находятся на завершающих стадиях, то
в развивающихся – на начальных. Россия располагается посередине, на стадии «урбанизационного разворота».
Поэтому представляется более целесообразным обратиться к трендам, уже проявившимся в индустриальноразвитых странах, прежде всего, европейских, более близких России по многим характеристикам.
Тенденции развития современных городов отличаются сложностью и разнообразием. Города,
находящиеся на разных стадиях развития, нередко одновременно втягиваются в аналогичные процессы, а
похожие тенденции испытывают значительные деформации под влиянием объективных и субъективных
условий. Свидетельством востребованности изучения опыта городов других регионов и стран является,
например, наличие большого числа международных институтов, форумов и площадок по обсуждению
проблем городов (Приложение 11).
1
«Закономерности социально-экономического развития города Перми и городов-аналогов, сходных по
административному статусу, типу социально-экономического развития, находящихся на одной географической
широте», «Текущее социально-экономическое положение города Перми, включая анализ (в том числе SWOTанализ) имеющихся и потенциальных ресурсов» и др.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
3
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Изучение «практики» развития городов позволяет еще раз утверждать, что одинаковых путей развития
разных городов не бывает, однако учет тенденций, трендов и и выявление общих особенностей необходим
для понимания процессов и выработки эффективных управленческих решений, в том числе в рамках
разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030
года.
1. РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА
Наиболее быстрыми темпами растет население городов, находящихся, при прочих равных условиях, в благоприятных природно-климатических условиях. Города, находящиеся в менее благоприятных условиях,
стоят перед вызовом оттока населения и производства. Зарубежный опыт показывает возможность
успешной компенсации неблагоприятных природно-климатических условий иными конкурентными
преимуществами городов (например, в сферах экологии, безопасности, организации городского
пространства и городской инфраструктуры, качества жизни населения) и обеспечение тем самым роста
населения городов, находящихся в менее благоприятных природно-климатических условиях.
Ослабление зависимости современной экономики от территориально локализованных ресурсов, рост
доли отраслей, где фактором размещения производства является наличие квалифицированных трудовых
ресурсов, комфортных условий проживания и ведения бизнеса (включая стоимость инфраструктурных услуг, в
которой не последнюю роль играет стоимость отопления), привело к глобальному сдвигу городского
населения в регионы с более благоприятными природно-климатическими условиями (южные и приморские
районы). Значительную часть мигрантов «в теплые края» составляют пенсионеры.
Существенный сдвиг на юг (из «снежного пояса» в «солнечный пояс») зафиксирован в последней
четверти XX в США, аналогичные процессы наблюдаются как в странах ЕС в целом, так и в отдельных
европейских странах. В частности, в Германии наиболее динамично развивается Мюнхен в противовес
стагнирующему Гамбургу, во Франции новейшие отрасли при размещении предпочитают Лазурный берег и т.п.
В России наблюдаются сходные процессы. Доля россиян, проживающих в азиатской части страны, хотя
и с существенным замедлением в 60-80-е годы, росла - от 13,3% в 1926 г. до 21,8% в 1989 г. Затем возобладала
обратная тенденция - смещение массы населения с северо-восточных окраин страны в юго-западном
направлении. В результате, доля населения азиатской части России снизилась до 20,7% в 2007 г.
2
Помимо
Москвы, наиболее быстрыми темпами растет население городов Центрального Черноземья и Юга России.
Однако природа этих изменений несколько различна и связана не только с постиндустриальной
трансформацией, но и с процессами адаптации к условиям рыночной экономики: в период плановой
экономики, которая была основана на концепции обеспечения планового расселения населения в соответствии
с плановым характером размещения производительных сил, территории Ближнего и Дальнего Северов были
существенно «перенаселены».
2
Проект «Комплексный анализ текущей демографической ситуации в России на фоне долговременных тенденций и разработка многовариантного демографического прогноза для России до 2050 года». Исполнитель:
Институт Демографии ГУ-ВШЭ, источник: http://www.hse.ru/data/820/280/1234/Annot_TZ-15.doc
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
4
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
В этих условиях «северные» города уделяют все большее внимание развитию своих конкурентных
преимуществ в сферах экологии, безопасности, организации городского пространства и городской
инфраструктуры, качества жизни населения. Опыт ряда городов, в первую очередь, столиц скандинавских
государств, где население в последние годы росло достаточно высокими темпами, показывает возможность
успешной
компенсации
неблагоприятных
природно-климатических
условий
иными
конкурентными
преимуществами.
Отсутствие роста и даже снижение численности населения городов не является однозначной характеристикой кризиса в их развитии. Во многих случаях убыль населения города сопровождается улучшением
социально-экономической ситуации и повышением качества жизни в городе.
По данным ЕС, примерно треть крупнейших городов Европы в последние годы растет, треть теряет
население и треть стагнирует относительно численности населения. Рост европейских городов во многом
достигается за счет иммиграции, в ряде случаев перекрывающей естественную убыль населения.
Рост населения фиксируется, в основном, в городах (включая как административный город, так и
пригородные территории (например, Большой Лондон)), относящихся по классификации ЕС к «центрам
знаний» (Лондон, Эдинбург, Амстердам, Копенгаген), «центрам научно-исследовательской деятельности»
(Тулуза, Эйндховен, Фрейбург, Оулу) и «туристическим центрам » (Верона, Брюгге, Веймар). Теряют население,
в основном, города – «новые (восточноевропейские) столицы» (Прага, Будапешт, Бухарест), «города в стадии
деиндустриализации и структурной трансформации» (Ливерпуль, Глазго, Бирмингем, Лейпциг, Дрезден, Турин,
Шарлеруа, Льеж, Катовице) и «транспортные ворота» (Антверпен, Неаполь, Триест, Абердин) (см. табл. 1).
Таблица 1 Численность населения некоторых городов, сопоставимых с Пермью по людности,
характеризующиеся сокращением численности населения
Город
Численность населения по годам
1930 г. – 714 тыс. чел. 1989 г. – 530,1 тыс. 2003 г. – 496,5 тыс.
Лейпциг
1990 г. – 848 тыс. чел. 2004 г. – 774 тыс.
Лодзь
Бирмингем
1950 г. – 1113 тыс. чел. 1990 г. – 966 тыс. 2003 – 1013 тыс.
Дортмунд
1970 г. – 649 тыс. чел. 2003 г. – 580 тыс.
Дюссельдорф
1970 г. – 685 тыс. чел. 2003 г. – 569,4 тыс.
Эссен
1970 г. – 709 тыс. чел. 2003 г. – 595 тыс.
1970 г. – 1714 тыс. чел. 2001 г. – 1182,7 тыс.
Милан
Манчестер
1950 г. – 707 тыс. чел. 2000 г. – 406 тыс.
1960 г. – 750 тыс. чел. 2001 г. – 439,5 тыс.
Ливерпуль
Питсбург
1950 г. – 677 тыс. чел. 2000 г. – 334,6 тыс.
Роттердам
1960 г. – 730 тыс. чел. 2000 г. – 594 тыс.
Составлено по: Atlas of Shrinking Cities. Oswald Ph. and T. Rieniets (Eds). Erschienen, Germany, 2006.
В 1990-е «кризис городов» приобрел ощутимый масштаб, затронув четверть всех крупнейших городов
мира, столкнувшихся с непривычным для себя демографическим сжатием, необходимостью пространственной
реструктуризации и выработки принципиально иной политики городского развития. Например, между 2001 и
2003 гг. в Восточной Германии было снесено 60 тыс. квартир в рамках программы городской реструктуризации.
Хотелось бы подчеркнуть, что сносу подверглось не аварийное жилье, а нормальные благоустроенные
квартиры, включая и полностью реконструированные дома. Население также сменило свои предпочтения,
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
5
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
активно продавая загородные коттеджи и возвращаясь в города. Например, в Лейпциге в 1999-2005 гг. за счет
реурбанизации население увеличилась почти на 20 тыс. человек.
Отсутствие роста и даже снижение численности населения городов уже не ассоциируются однозначно
с кризисными явлениями: во многих случаях убыль населения сопровождается улучшением социальноэкономической ситуации и повышением качества жизни в городе (примеры – Милан, Вена, Берлин). В условиях
депопуляции, жизнь в компактном благоустроенном «сжимающемся» городе, обеспеченном социальной
инфраструктурой и общественным транспортом, оказывается более эффективным решением, как с позиции
индивидуума, так и с точки зрения управления.
В современном мире, и в крупных городах в первую очередь, происходят взаимосвязанные процессы повышения мобильности производств и населения, но они не всегда совпадают. Обеспечение соответствия
мобильности трудовых ресурсов потребностям мобильного производства, а также смягчение негативных
последствий диспропорций такой мобильности (технологическая и структурная безработица, межнациональные и межэтнические конфликты в результате повышения национального и культурного разнообразия
населения городов) – новый вызов развития человеческого потенциала для городов.
В современных условиях быстро повышается мобильность производств, ориентированных на быстрое
изменение рынков. Особенно это касается современных производств с их мобильными технологиями, в
гораздо меньшей, чем раньше, степени связанных с инерционными основными фондами. В значительной
степени мобильность коснулась «верхних» этажей бизнеса – сфер управления, логистики, научноисследовательских работ. Современные логистические и коммуникационные технологии позволяют размещать
управленческие центры практически в любой точке планеты. Резко повысилась роль таких факторов
размещения производства, как благоприятные условия для жизни работников, прежде всего управленческого
звена и квалифицированных рабочих кадров.
Одновременно гораздо более мобильной стала и неквалифицированная часть рабочей силы. В
крупных городах развитых стран выходцы из стран третьего мира давно выполняют «непрестижные» работы в
сфере обслуживания, коммунального хозяйства, на сборочных производствах и пр. Стремительно нарастает
этот процесс в России, где аналогичные ниши быстро и мобильно заполняются приезжими из стран СНГ, а в
последнее время и из других стран, главным образом, азиатских. В экспертных кругах даже начинает звучать
тезис о том, что «города начинают конкурировать за неквалифицированную рабочую силу».
В результате мобильности производств повышается мобильность населения, так как работники
пытаются найти хорошую работу, а также – в связке с ней – комфортные условия проживания. Сокращается
средний срок работы на одном месте, развивается рынок временного персонала и неформальной занятости
Быстрое «географическое» перемещение бизнеса и рабочей силы не только в пределах одной страны, но и из
страны в страну стало одной из заметных черт современного мирового процесса глобализации.
Для городов влияние процессов повышения мобильности производства и населения неоднозначны. С
одной стороны, перемещение производств и населения оборачиваются нарушением стабильности. Данные
процессы крайне сложно «зарегулировать», они не всегда совпадают. Перемещение производств изменяет
определенные градообразующие элементы, повышает технологическую и структурную безработицу, в том
числе молодежную. И наоборот, миграция рабочей силы, прежде всего неквалифицированной, иногда
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
6
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
«переполняет» город. С другой стороны, города получают возможность привлечь на свою территорию новый
производственный и человеческий потенциал для развития. Города в этих условиях пытаются создать условия
для удовлетворения различных требований производств, в том числе содействовать им в обеспечении
квалифицированными работниками, в свою очередь, привлекая последних через создание благоприятных
условий для жизни.
Для городов, особенно крупных, одним из вызовов процесса повышения мобильности населения
выступает повышение национального и культурного разнообразия населения. Доля жителей, проживающих в
европейском городе менее 2 лет, к 2001 г. превысила 8%. Особенно велика доля «новых» жителей в столичных
городах, центрах инноваций и научно-исследовательской деятельности (10-15% населения), причем это в
полной мере относится и к «северным» скандинавским столицам. Наиболее быстро «перемешивание»
происходит во французских городах. В частности, в Лионе соответствующий показатель на начало 2000-х гг.
составлял почти 28%, в Страсбурге – 29%. Европейские города становятся все более многонациональными.
Доля граждан других стран (не считая натурализовавшихся иммигрантов) в среднем превышает 5%, достигая
10-20% в столичных городах и центрах инноваций. При этом уровень мобильности разительно различается
между Западной и Восточной Европой. В частности, в восточноевропейских столицах доля «нового» населения
не превышает 2,5%.
Обогащая города, этот процесс может привести и отрицательным эффектам, таким, например, как
межнациональные и межэтнические конфликты. В настоящее время наиболее острые проблемы такого
«перемешивания» стоят перед городами Западной Европы (например, проблема адаптации мигрантов из
бывших колоний), однако потенциально наиболее серьезный вызов стоит перед городами Восточной Европы и
бывших стран СНГ, которые только вступают в фазу резкого роста мобильности и имеют существенно меньший
опыт разрешения связанных с этим конфликтных ситуаций.
Для городов критически важно учесть все риски повышения мобильности населения и найти верные
управленческие решения. Одной из попыток стало развитие концепции города, благоприятного для жизни, как
ответа на возрастающий спрос со стороны бизнеса на информацию об условиях жизни в отдельных городах –
потенциальных местах размещения производства (Приложение 3). Особое значение приобретают меры
направленные на создание комфортных условий для отдельных групп населения, «критичных» для перспектив
развития города, которые получают все большее распространение. В первую очередь, речь идет о молодежи,
детях, молодых семьях с детьми. В приложении 4 в качестве одного их примеров таких инициатив приведено
описание программы «Город, дружественный ребенку», поддерживаемой ЮНИСЕФ.
Постиндустриальная городская экономика ориентирована на креативного человека, предъявляющего требования к самому широкому и разнообразному спектру возможностей творческой самореализации.
Ценность каждого отдельно взятого специалиста в новой экономике возрастает, причем в структуре
этой ценности все большее значение приобретают творческие способности работника, его креативность,
умение генерировать идеи либо максимально быстро усвоить инновации. Особую остроту этот проблема
приобретает в городах России, для многих из которых характерны стабилизация и даже сокращение
численности населения. Важнейшей характеристикой человеческого потенциала территории становится
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
7
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
уровень творческой активности населения, а уровень развития «креативного класса» – важнейшим
индикатором конкурентоспособности городов. Процессы аутсорсинга ослабляют значение фирм и корпораций
в новой экономике, основанной на знаниях, и одновременно повышают роль города как ключевой ячейки,
благоприятной для информационных обменов и рождения нового знания.
3
Люди выбирают город как место жизни не только из-за водопровода, канализации и прочих
материальных удобств, а из-за широкого спектра возможностей самореализации. Свободное (креативное)
время стало одной из центральных ценностей, а формы его проведения все более разнообразными.
Производство и потребление в значительной степени развернулись к нематериальным благам, имеющим
выраженную эстетическую составляющую – музыка, кино, видео, мода, ночная жизнь и пр. Соответствующая
рекреационная
индустрия
превратилась
в
наиболее
доходный
вид
экономической
деятельности.
Раскрепощение творческих возможностей человека возможно только в определенной среде, главной
характеристикой которой является разнообразие.
В современную эпоху несомненные конкурентные преимущества получают города, которые являются
удобными местами для творческого процесса разработки и внедрения новых продуктов, процессов, институтов
и структур, экономически значимых в наступающую эпоху. Толерантные городские сообщества, с одной
стороны, оказываются притягательными для творческих людей, талантливых «мигрантов»; с другой стороны,
4
сами обладают высокой способностью к усвоению инноваций и интеллектуальному росту. Возникает новый
предмет конкуренции между городами: за ключевые места в цепочке освоения и распространения
нововведений.
Городское сообщество стало более сложным и разобщенным, человеческая жизнь более «децентрализованной» (повышаются доля домохозяйств, состоящих из одного человека, растет уровень доходной дифференциации, степень социальной и пространственной сегрегации). Факторы повышения социальной сплоченности городского сообщества, снижения уровня социальной напряженности становятся все более важными в
конкуренции городов.
Индивидуализация и атомизация общественных отношений привели к существенному изменению
структуры домохозяйств. К 2001 году доля европейских домохозяйств, состоящих из одного человека,
превысило одну треть. Число таких домохозяйств выросло за последние 40 лет более, чем в три раза.
Повышение
уровня
благосостояния
населения
сопровождается
увеличением
доходного
и
имущественного неравенства. Высокий уровень доходного неравенства сопровождается высокими рисками
бедности, приводит к негативным последствиям, среди которых социальная исключенность значительных
групп населения, формирование феномена длительной бедности, отсутствие должной социальной интеграции,
3
Пилясов А.Н., Колесникова О.В. Оценка творческого потенциала российских региональных сообществ. Новый
масштаб творческого процесса как главное отличие постиндустриальной и агроиндустриальной трансформации экономики России / Материалы с семинара ВЦ РАН, 08.04.2009.
4
Пилясов А.Н., Колесникова О.В. Оценка творческого потенциала российских региональных сообществ. Новый
масштаб творческого процесса как главное отличие постиндустриальной и агроиндустриальной трансформации экономики России / Материалы с семинара ВЦ РАН, 08.04.2009.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
8
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
что, в конечном счете, ведет к сегрегации, социальной отчужденности и росту напряжения в городском
сообществе. Начиная с 1960-х гг., в городах по всему миру стало наблюдаться появление и развитие «закрытых
5
территориальных сообществ» .
Социальная сегрегация определяет разные жизненные шансы горожан. Нарастает пространственная
сегрегация. Формируются районы с неравными возможностями доступа к различным услугам: «закрытые»
сообщества с лучшими возможностями и районы «концентрированной бедности». Также следствием
сегрегации является проблема внутренней интеграции различных социальных групп, концентрация
однородных групп в определенных районах, формирование контркультуры (на основании этнических или
социально-экономических характеристик) и возможные социальные беспорядки.
Факторы повышения социальной сплоченности городского сообщества, снижения уровня социальной
напряженности становятся все более важными в конкуренции городов. Для обеспечения должного уровня
социальной интеграции выходцев из наиболее уязвимых групп населения все большее значение приобретает
возможность для представителей таких групп занять достойное место на рынке труда. Это предъявляет все
возрастающий спрос на систему «социальных лифтов» в сфере образования, здравоохранения, иных сферах
городской жизни.
Для российских городов это проблема пока что не столь остра вследствие инерционности многих
городских структур, сформировавшихся в условиях плановой экономики (единые стандарты в системе среднего
образования, однородная застройка жилых кварталов и т.п.), однако общая динамика развития данных
процессов не отличается от мировых тенденций.
В новой экономике системы образования и здравоохранения становятся ключевыми элементами в поддержании качества человеческого потенциала, факторами конкурентоспособности и привлекательности города.
С формированием глобальных рынков образование и здравоохранение из «классических»
градообслуживающих отраслей все более превращаются в важнейшие «экспортные» отрасли, в основу
экономики целых городов и регионов.
Традиционное «конечное образование», предполагавшее получение общих и профессиональных
знаний
в
течение
определенного
периода
обучения,
сменилось
«непрерывным
образованием»,
предполагающим получение знаний в течение всей активной жизни.
В современной экономике система образования получает новую расширенную трактовку. Центральное
место в постиндустриальном обществе постепенно занимает университет, научно-образовательный комплекс,
дополняя, а иногда и замещая собой, производственные комплексы индустриальной эпохи. Рост влияния
университетов подтверждается передачей им больниц и некоторых других учреждений социальной сферы, что
характерно для ряда регионов Западной Европы и Соединенных Штатов Америки. Университет сегодня –
учебно-научно-производственный комплекс, включающий образование разного уровня, в разных формах и для
разных потребителей, как местных, так и – что важно – «внешних» потребителей, что превращает его в
экспортноориентированный по отношению к данному городу вид деятельности. К сожалению, в России
отмеченные тенденции проявляются гораздо слабее.
5
См. например работы McKenzie E., 2006; S. Roitman, 2006; O. Omenya, 1993; R. Briffault; D. Hook, M. Vrdljak, 2002
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
9
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Одновременно непрерывное образование привело к необходимости смены фундаментальных
педагогических технологий, переход на личностно-ориентированную педагогику. В институциональном плане
развитие получили послевузовское и дополнительное профессиональное образование.
Тенденцией последних десятилетий является появление национальных и мировых рынков
образовательных услуг (Открытый университет Великобритании, Виртуальный университет Технологического
института в Монтеррее (Мексика), Испанский национальный университет дистанционного обучения (UNED),
Открытое обучение Австралии (OLA) и др. в настоящее время существует 11 таких мегауниверситетов). В
середине 1990-х гг. общая стоимость предоставления таких услуг иностранным гражданам оценивалась
примерно в 100 млрд. долларов США в год, что сопоставимо с размером бюджета отдельных государств. Из
этой суммы 18% заработали США. Согласно недавним прогнозам глобальной студенческой мобильности, в
2025 г. число студентов, обучающихся за границей, вырастет до 7,2 млн. В России одним из успешных
примеров развития города как центра высшего образования является Томск, достигший одного из наиболее
высоких показателей удельной численности студентов. Около половины студентов готовится для других
регионов.
Активное влияние общественных движений на социальную политику европейских стран привело во
второй половине ХХ века к значительному росту расходов на здравоохранение и формирование того уровня
его качества, который сегодня является эталоном для развивающихся стран и стран с переходной экономикой.
Однако начавшийся в 1990-е гг. демографический кризис (как результат роста продолжительности жизни в этих
странах на фоне снижения рождаемости), усиливший социальную нагрузку на бюджеты, вызвал потребность
повышения экономической эффективности общественных расходов в целом, и в образовании в частности.
В основе структурной перестройки общественного сектора здравоохранения в «старых» странах ЕС
лежала идея дальнейшего повышения качества медицинских услуг при необходимости сдерживания роста
расходов на здравоохранение. Данные ограничения привели к поиску новых технологий повышения качества
услуг, в том числе за счет расширения возможностей потребительского выбора, опирающихся на повышение
эффективности предоставления услуг. Продолжающееся старение населения предъявляет новые требования к
системе здравоохранения. Помимо реструктуризации собственно лечебной практики это затрагивает
жилищный сектор (рост потребности в специализированном жилищном фонде) и систему расселения в целом
(«поселки пенсионеров», в том числе в районах с благоприятным климатом).
Среди новых тенденций в сфере здравоохранения – предоставление комплекса услуг пенсионерам из
стран Северной Европы, переселяющихся в Болгарию и другие страны, недавно присоединившиеся к ЕС.
Развитие образования и здравоохранения необходимо рассматривать не только в контексте развития
человеческого потенциала. В современных условиях именно эти сферы часто определяются городами как
стратегические приоритеты и стратегический выбор города. Образование и/или здравоохранение становятся
во многих зарубежных городах (в том числе крупных, исторически развивавшихся на основе иных функций)
одной из ключевых отраслей специализации.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
10
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
2. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
Крупные города все чаще становятся территориальными объектами национальной и наднациональной региональной политики (страны ЕС). Российские города сегодня не являются объектами федеральной региональной политики.
Фрагментация социально-экономического пространства, присущая всем развитым странам, ведет к
концентрации усилий государства на наиболее проблемных и ограниченных по площади территориях. Крупные
города и даже их отдельные части становятся объектами региональной политики европейских государств и
Европейской комиссии. В федеративных странах проведение региональной политики усложняется
необходимостью достижения компромисса федеральных властей и администрации субъекта федерации.
Воздействие государства направлено на недопущение дальнейшего роста пространственных и
социально-экономических диспропорций и одновременно развитие глобальных центров. Помощь государства
в рамках региональной политики все чаще предоставляется не в виде субсидий и иных мер финансовой
помощи производителям товаров и услуг, а направлена на развитие инфраструктуры избранных ареалов для
обеспечения их инвестиционной привлекательности, осуществляется выбор полюсов роста, прежде всего –
городов.
Несмотря на то, что процессы самоорганизации населения и хозяйства (например, субурбанизация и
тяга к освоению новых пространств) в большей степени определяют процессы развития, чем региональная
политика государства, которая может лишь ускорить или замедлить естественный ход процессов, такая
политика очень важна для развития проблемных территорий. Особенно если учесть тот факт, что изменения в
региональной политике могут быть осуществлены в течение месяцев, а характерное время для формирования
процессов самоорганизации – десятилетия.
Региональная политика в европейских странах в отношении крупных городов прошла несколько
стадий:
−
перед второй Мировой войной: поощрение роста городов, в том числе притока населения
(миграций);
−
послевоенный период: ограничение роста городов и политика их функциональной разгрузки
(создание новых городов, городов-спутников, законодательные ограничения инвестиций);
−
начало 1970-х гг.: развитие внутренних ареалов, реабилитация деградировавших городских
кварталов, борьба с бедностью, решение проблем маргинального населения и нарушенной
городской среды;
−
с 1980-х гг. и до настоящего времени: поощрение процессов развития, прежде всего для
повышения конкурентоспособности городов на глобальных рынках.
Территориальная концентрация усилий региональной политики обостряет проблему территорий,
лежащих вне сферы ее интересов. Между крупными центрами возникают так называемые «серые» районы.
Европейская практика показывает, что, внимание государств к столицам регионов и другим крупным городам
способно привести к нарушениям на нижних этажах системы расселения и образованию социальноРоссийские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
11
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
экономических пустынь. В этом отношении особый интерес представляет опыт ЕС, координирующий
деятельность 25-ти стран и общей региональной политики.
Региональная политика в Российской Федерации находится в стадии формирования. По существу, пока
отсутствует как четко сформулированная стратегия регионального развития, так и разработанный действенный
инструментарий реализации федеральной региональной политики. Задачи проводимой сегодня на практике
региональной политики разнообразны, и так или иначе реализуются в значительной степени «на территории»,
в том числе в крупных городах. Это касается сглаживания территориальных диспропорций и оптимизации
территориальной структуры общества, перераспределения ресурсов между регионами и обеспечения
инвестиционной привлекательности регионов, развития инфраструктурных объектов федерального и
регионального масштаба, стимулирования различных видов экономической деятельности, решения
различного рода социальных проблем и т.д. Однако конкретные города как объекты федеральной
региональной политики в России за редким исключением отсутствуют.
Социально-экономическое положение города и его место в иерархии городских поселений все более зависит не от численности населения, а от того набора и «продвинутости» товаров и услуг, которые он может
предложить на рынках различного уровня – от глобального до локального. Россия находится в стадии
развития иерархической системы городов. В России остро не хватает полноценных многофункциональных
центров межрегионального (и регионального) уровня, предоставляющих полный перечень услуг.
Иерархия городов формируется под воздействием двух основных факторов: история развития городов
и их положение в социально-экономическом пространстве, которое все в большей мере зависит не от
географического положения, а от особенностей сетевых взаимодействий. Иерархия городов, особенно в
«верхней» своей части, очень устойчива. Набор и положение в неформальной иерархии городов не меняется
десятилетиями, и, тем не менее, удержание позиции, достигнутой городом, зависит от его способности
включаться в трансформационные процессы, отвечать на вызовы современности. Случаи, когда мировые
(глобальные) города сходили с мировой арены и спускались вниз по иерархической лестнице, далеко не
единичны. Движение в обратном направлении возможно только в случае обнаружения дефицитных ресурсов
(например, Абердин (Великобритания)), или за счет расширения постиндустриальных функций и изменения
имиджа города (Глазго (Великобритания), Лилль (Франция)).
При определении современного места города в городской иерархии, количественные характеристики
уступают по значимости характеристикам качественным. В формирующейся новой иерархии, возглавляемой
глобальными городами, городские поселения следующих рангов, в значительной мере, заняты их
обслуживанием. На самых нижних этажах находятся населенные пункты, занятые добычей и переработкой
сырья; в экстремальных случаях это вахтовые поселки. Сохранение целостной иерархической системы городов
важно, поскольку это обеспечивает контроль за развитием территории и государственную (региональную)
интеграцию. Следует учитывать, что крупные центры отличаются устойчивостью в экономической сфере
(диверсификация хозяйства и его отдельных отраслей) и разнообразием в сфере социальной. Моногорода –
обречены на кризис по мере устаревания отраслей их специализации или истощения ресурсов.
Стремление достичь быстрой отдачи от своей деятельности естественно подталкивает городские и
региональные администрации к развитию крупнейших центров за счет «прочих» территорий. Эта политика в
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
12
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
рамках региона чревата нарушениями в нижней части иерархии и утратой нормальной управляемости части
своей территории. Для продвижения городов вверх по иерархии необходимо достичь качественных изменений
в реальном состоянии и имидже города. Этого рациональнее всего добиваться в рамках расширения «сферы
обслуживания» «столиц» разного уровня и сохранения связей с административно закрепленной территорией.
На систему городского расселения в России существенное влияние оказала плановая система
расселения и размещения производительных сил, которая реализовывалась в советский период. Сегодня,
начавшийся период экономической трансформации, предоставляет возможность дальнейшего развития и
формирования иерархической системы городов по направлениям как достраивания самой сети городов, так и
«доращивания» их функций. Одним из критических звеньев российской иерархии является острый дефицит
«столиц второго порядка», достаточно мощных полифункциональных центров, влияние которых в
иерархической системе должно иметь межрегиональный характер.
Одной из проблем России является острая нехватка полноценных многофункциональных центров
межрегионального (и регионального) уровня, в которых как бизнес, так и население в состоянии получить
полный перечень услуг – от бизнес-логистических до рекреационных. Те российские города, прежде всего
крупные, которые в ближайшие 5-15 лет сделают ставку на поддержку роста «третичного сектора», имеют
возможность занять эту, в значительной степени пока вакантную, нишу.
Более крупные города со сложной функциональной, социальной, демографической и этнической структурой, с диверсифицированной экономикой демонстрируют более высокие и устойчивые темпы экономического роста.
Динамично развивающиеся города присутствуют среди всех типов городов, однако статистически для
европейских городов существует зависимость между размером города и показателями экономического
развития – более крупные города показывают более динамичное и, главное, устойчивое развитие (табл. 2).
Однако в современной экономике одним из ключевых факторов «успеха» крупных городов является не сам по
себе размер города. В общем случае, размер города является показателем не только его людности, но и
сложности его внутренней функциональной, социальной, демографической и этнической структуры,
диверсификации его экономики. Это привело к существенному переосмыслению основных положений теории
оптимального города (приложение 2).
Таблица 2 Валовый региональный продукт (ВРП) и размер города
Численность населения в
«городе-ядре»
Среднегодовое
изменение
численности
населения в
1996 -2001 гг.
для УЗ* (%)
Индекс ВРП на
душу
населения в
2001 г. Среднее
по Евросоюзу =
100
Индекс ВРП на
душу
населения в
2001 г. Среднее
по стране = 100
Изменение
среднегодового
ВРП на душу
населения в
1996 – 2001 (%)
Изменение
среднегодового
ВРП на душу
населения –
отклонение от
среднего по
стране (%)
Более 1 млн жителей
0,2
127,1
140,9
4,8
0,5 – 1 млн жителей
1,2
115,9
112,4
4,0
250,000 – 500,000 жителей
0,5
99,4
103,3
3,2
150,000 – 250,000 жителей
- 0,2
91,2
94,7
2,8
100,000 – 150,000 жителей
0,3
89,3
91,4
3,1
* УЗ –Урбанизированная зона (LUZ – Larger Urban Zone).
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
1,9
0,3
0,0
- 0,6
- 0,6
13
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Источник: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission, May
2007.
Разумеется, это положение не может быть абсолютизировано. Как правило, крупные города как
сложные и диверсифицированные системы более динамичны и устойчивы. Однако, если рост города не
сопровождается структурными изменениями, то кризисные явления в экономике приводят к кризису города, и
в предельном случае, к его деградации и разрушению. И, напротив, снижение численности населения города
автоматически не влияет на его конкурентоспособность и качество жизни до тех пор, пока не начинает
выступать ограничителем возможностей диверсификации экономической базы, расширения спектра
социальных ролей, усложнения социальной и иных структур городского сообщества.
В современной экономике крупных городов происходит быстрое снижение доли производств традиционных
отраслей, особенно связанных с неблагоприятным воздействием на окружающую среду. Сервисные и
инфраструктурные возможности определяют лицо города все в большей степени, чем его производственная
специализация.
Постиндустриальный этап мирового развития характеризуется тем, что города, особенно крупные,
укрепились в роли полифункциональных центров с широким спектром услуг как для населения, так и для
бизнес-субъектов и внешних партнеров, и стали активно конкурировать между собой за инвестиции, рабочую
силу и иные ресурсы. Сервисные и инфраструктурные возможности определяют лицо города все в большей
степени, чем его производственная специализация, а успех экономического развития все более определяется
активностью городов в деле мобилизации местных ресурсов и создания механизмов привлечения ресурсов
извне.
В настоящее время, на пяти крупнейших рынках труда (городских агломерациях) Европейского союза
сектор услуг занимает от 80 до 90% городской занятости. Помимо столичных городов, столь высокая доля
занятых в третичном секторе характерна также для университетских городов. В среднем по крупным
европейским городам занятость в обрабатывающей промышленности составляет около четверти.
Для российских городов этап постиндустриальной трансформации структуры экономики только
разворачивается. В большей или меньшей мере этот процесс характерен для двух столиц – Москвы и СанктПетербурга, и только начинает проявляться еще в нескольких городах «второго эшелона», в основном среди
тех, что претендует на роль «третьей столицы». Как уже было отмечено ранее, в России остро не хватает
полноценных многофункциональных центров межрегионального (и регионального) уровня, предоставляющих
полный перечень услуг.
Ослабление ресурсных ограничений экономического развития городов, увеличение свободы выбора места
размещения бизнеса и снижение удельных издержек на его передислокацию являются факторами возрастания неопределенности перспектив социально-экономического развития городов и условиями их конкуренции.
Постиндустриальная экономика «размывает» перечень традиционных преимуществ города, повышает
степень свободы потенциального инвестора (внешнего и внутреннего) в принятии решений, повышает для
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
14
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
города неопределенность относительно перспектив развития. В этой ситуации перед городскими властями
встает задача определения места своего города среди других городов и его роли в национальной и мировой
экономике. Часто в результате решения этих задач качественно меняется не только экономическая
специализация города, но и многие сферы городской жизни и городской среды.
Большинство современных городов реализуют программы экономического стимулирования своего
развития, главная цель которых – привлечение внешних экономических субъектов, в первую очередь, в
инновационные сектора экономики. При этом инновационный процесс в современном обществе имеет скорее
социальную, нежели технологическую природу, ориентирован на благоприятную среду, укоренен в местное
сообщество, зависим от его творческих представителей и их коммуникации друг с другом, имеет всегда
значительную местную, территориальную специфику.
Один из самых характерных примеров – изменение подходов к городам как центрам административноуправленческой
деятельности
национальных
и
транснациональных
компаний.
В
силу
развития
информационных технологий и логистики последние ориентированы прежде всего на наличие комфортной
среды для ведения бизнеса. Именно это, например, стало конкурентным преимуществом новых американских
центров корпоративного управления – Остина, Далласа, Денвера и некоторых других.
В большинстве развитых стран муниципалитеты обладают высоким уровнем финансовой автономии, возможностью самостоятельного осуществления экономической политики, а также существенным влиянием на
принятие решений о формах и методах привлечения финансовых ресурсов. Города России отличаются относительно низким уровнем финансовой автономии.
Муниципалитеты большинства стран обладают достаточно высоким уровнем фискальной автономии. В
первой половине 2000-х гг. доля финансовой помощи в муниципальных образованиях большинства развитых
европейских стран составляла не более половины – от 20-25%, например, в Швеции, Дании, Франции; до 4045% в Италии, Германии, Чехии. Основными источниками финансовых ресурсов являются налоги на доход и
имущественные налоги, целевые налоги и сборы, устанавливаемые по решению местных администраций,
заемное финансирование.
Кроме того, к основным источникам финансовых ресурсов относятся государственные и региональные
программы, которые обеспечивают софинансирование расходов на инфраструктурные и прочие проекты.
Также распространены межмуниципальные проекты, нацеленные на аккумуляцию средств для обеспечения
общих потребностей.
На протяжении последних десятилетий в развитых странах был сформирован набор принципов и
механизмов управления общественными финансами, позволяющих увязать расходование бюджетных средств
с
конкретными,
измеримыми
социально-значимыми
результатами.
К
основным
направлениям
реформирования относится внедрение среднесрочного бюджетного планирования, бюджетирования,
ориентированного
на
результат,
управления
рисками.
Управление
муниципальными
активами
–
недвижимостью, землей, заимствованиями, имущественными правами и др. – осуществляется в соответствии с
методологией и аналогично практике управления частными активами.
Относительно низкий уровень фискальной автономии российских муниципальных образований, в том
числе крупных городов, являющихся городскими округами, их зависимость от бюджетов других уровней
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
15
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
негативно сказывается на их потенциале повышения конкурентоспособности, в том числе на глобальном
уровне. Помимо совершенствования государственной налогово-бюджетной политики, важное значение имеет
выстраивание межбюджетных отношений между региональным и местными бюджетами на долгосрочной
предсказуемой основе, а также формирование и реализация концепции эффективного управления городскими
активами.
3. ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ
В крупных городах развитых стран происходит переход от территориальной экспансии (субурбанизации) к
формированию компактного города, к комплексному обустройству и реконструкции уже освоенных территорий, активизации функций центральных районов города. В российских городах в период трансформации
экономической системы происходит хаотичное пространственное развитие, пока еще не сложились устойчивые тенденции пространственного развития, не сформирована эффективная политика пространственного
развития, позволяющая преодолеть наследие плановой экономики.
Если до конца ХХ века преобладающей тенденцией в городах Европы и особенно в США было
опережающее развитие пригородных территорий в рамках продолжения субурбанизационных процессов, то в
первом десятилетии нового века все более проявляется противоположная тенденция замедления роста
пригородного расселения и периферийных районов городов и повышения привлекательности проживания в
центрах агломераций и центральных районах городов. «Производственная экспансия» крупных городов
сохраняется (в общем случае, новый бизнес дешевле организовывать на «пустых» территориях, нежели
перестраивать уже освоенные). Однако с наступлением периода экономической рецессии тенденция «сжатия
пространства» проявилась более отчетливо, в том числе и в США, где ранее масштабы субурбанизации были
наибольшими. Жить за городом становится относительно дороже, чем собственно в городе.
Население центральных городов метрополитенских ареалов США с населением более 1 млн. чел.
прирастало средним темпом 0,5% в год в 2002-2005 гг., а в 2006-2007 гг. этот показатель увеличился 0,90, а с
6
июля 2007 по июль 2008 г. – до 0,97% . В тот же период прирост населения в пригородах таких
метрополитенских ареалов США начал замедляться 1,29% в 2002 г., 1,48% в 2005 г. и только 1,11% в 2008 г. В
ряде крупных городов Европы эти процессы были зафиксированы несколько ранее: так по данным
Европейского городского аудита (Urban Audit) в период 1996-2001 гг. население центральных районов
Большого Лондона росло в среднем на 0,8% в год, а население периферийных районов – на 0,6 %.
Следует подчеркнуть, что речь идет об усилении исторически устойчивой закономерности,
сложившейся в странах с рыночной экономикой, согласно которой график функции плотности населения по
мере удаления от центра в основном повторяет график функции земельной ренты (чем выше стоимость земли,
тем выше плотность населения). Поэтому плотность населения в подавляющем большинстве «рыночных»
городов монотонно убывает по мере удаления от центра, с течением времени меняется лишь градиент
6
См. статью Cities Grow at Suburbs' Expense During Recession by Conor Dougherty (The Wall Street Journal,
01/07/09).
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
16
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
соответствующих функций. В приложении 5 приведены примеры пространственного распределения плотности
населения по некоторым городам.
При этом в настоящее время на данную тенденцию накладывается также дополнительных фактор
повышения стоимости энергетических ресурсов, а следовательно – инфраструктурных затрат и затрат на
транспортную доступность мест приложения труда и рекреации.
В российских городах пока сохраняется унаследованная от плановой экономики «вывернутость»
городского пространства, выражающаяся в более высокой плотности населения в периферийных районах.
Даже после начала периода трансформации и перехода к рыночной экономике в российских городах земля
пока еще не является полностью рыночным ресурсом, процессы застройки слабо определяются рыночными
факторами
и
потребительскими
предпочтения,
регулируемыми
спросом,
процесс
современного
градостроительного регулирования в городах находится на самой начальной стадии развития. Поэтому
будущее пространственное развитие российских городов испытывает на себе противоречивые влияния.
С одной стороны, в последние годы в основном за счет так называемой «точечной застройки»
постепенно происходило повышение плотности застройки в центрах городов и рост доли цены земельных
участков в цене недвижимости в центральных районах городов. С другой стороны, существенной особенностью
российских городов является незавершенность субурбанизационных процессов (хотя в последние годы этот
процесс получил свое новое развитие), в том числе наличие сезонной («дачной») субурбанизации. При этом
традиционные процессы субурбанизации, основанные на малоэтажной застройке, в большом числе
российских городов неожиданно проявились в форме строительства многоэтажного жилья в пригородных
зонах.
Кроме того, догоняющая модернизация российских городов, которые в своем развитии отстали от
своих западных «аналогов», по меньшей мере, на 20-25 лет, ведет к тому, что многие из городских процессов,
обычно развертывающихся последовательно, в нашей стране происходят параллельно и одновременно
(например, субурбанизация и джентрификация, то есть реконструкция и обустройство уже застроенных
территорий). Это резко усложняет ситуацию управления городами и требует четкого выбора приоритетов и
согласования программ развития.
Возрастает связность и проницаемость внутригородских территорий, повышается разнообразие типов застройки в зависимости от мест расположения. Проводится специальная политика по противодействию
негативным последствиям фрагментации городского пространства, а также резкой внутригородской
дифференциации по основным социальным и экономическим показателям.
В крупных городах развитых стран возрастание связности городского пространства обеспечивается за
счет сбалансированного развития личного и общественного транспорта, развития пешеходных зон и зон
велосипедного движения, а также связности внутригородских территорий с внегородскими территориями за
счет развития вылетных и транзитных магистралей.
Возрастание проницаемости городского пространства обеспечивается за счет создания:
−
пространств, территорий публичного использования (в том числе частными застройщиками);
−
систем многоярусных парковок, связанных с пересадочными узлами и освобождающими
публичные пространства от присутствия автомобилей;
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
17
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
−
сетей дорожек для велосипедного движения и др.
Одновременно большое внимание уделяется предотвращению негативных аспектов фрагментации
городского пространства. Происходит развитие жилых районов по модели «перемешивание групп с разными
доходами», проектирование объектов городской инфраструктуры и публичных пространств (в первую очередь,
торговых, общественных и культурных) с учетов задачи содействия общению и «перемешиванию»
представителей различных социально-пространственных групп населения и др. (см. приложение 6 настоящей
записки).
Для России эта проблема пока не столь остра, гораздо беднее и опыт борьбы с отрицательными
проявлениями фрагментации городского пространства. Специфической российской проблемой является слабая
защищенность публичного пространства от незаконной и полузаконной «приватизации» (огораживание,
перекрытие проходов и проездов), что также увеличивает фрагментацию городского пространства.
В современных городских системах интенсивно развиваются агломерационные процессы. Одна из заметных
тенденций последних лет – увеличение разнообразия управленческих технологий, реализуемых при управлении городскими агломерациями.
В России «экстенсивное» развитие социально-экономических агломерационных связей происходит весьма
активно, весьма существенным становится качество развития агломераций, высок риск использования неэффективных административных методов управления агломерациями.
Экономические предпосылки агломерационных процессов связаны с повышением эффективности
использования
потенциала
субъектов,
формирующих
агломерацию
(территории,
человеческого,
рекреационного и пр.), а также повышения количественных и качественных характеристик объектов
инфраструктур.
7
С точки зрения новых теорий , центральная роль в возникающем агломерационном эффекте должна
принадлежать
не столько специализации отдельных
частей агломерации, сколько разнообразию,
диверсификации экономической, социальной и культурной жизнедеятельности города.
Тенденцией последних лет является увеличение разнообразия управленческих технологий,
реализуемых при управлении городскими агломерациями – от совместной разработки плановых документов
до делегирования ряда полномочий и ресурсов «надмуниципальному» органу управления (см. Приложение 8).
Скоординированное развитие в рамках агломераций в определенной степени является и ответом на вызовы,
связанные с возрастающей неопределенностью перспектив городского развития, в том числе, в
пространственном
разрезе.
Можно
предположить,
что
частота
колебаний
в
контексте
теории
дифференцированной урбанизации (Приложение 1) будут возрастать. В этих условиях скоординированное в
границах агломерации развитие поселений различных по рангу и типу способно обеспечить необходимую
гибкость системы расселения и территориальной организации производства товаров и услуг.
7
Fujita, M., P. Krugman and A.J. Venables. The Spatial Economy: Cities, Regions and International Trade. Cambridge,
MA: MIT Press. 1999.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
18
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
В России «экстенсивное» развитие агломераций происходит весьма активно, но при этом весьма
существенным становится качество развития агломераций. Существует опасность перевода этого процесса из
социально-экономического, когда агломерация возникает в ходе естественного развития связей разных
муниципалитетов, и имеет «мягкие» формы управления в виде создания различных общих советов, рабочих
групп и пр., в политико-административный статус. Попытки управления агломерационными процессами путем
формального административного объединения и развития агломерации по той или иной административной
программе, редко приводят к эффективным результатам. Одним из наиболее реальных механизмов развития
агломераций в России может стать практическая реализация механизмов межмуниципального сотрудничества,
заложенных в российское законодательство о местном самоуправлении, а также совместная разработка
документов территориального планирования в соответствии с законодательством о градостроительной
деятельности.
В структуре землепользования крупных городов развитых стран устойчиво доминируют земли под жилой
застройкой и транспортом, продолжается перепрофилирование и вывод вредных производств из центральных и срединных районов города. Происходит либерализация регулирования землепользования и оборота
земли, большинство решений по изменению местоположения субъектов экономической деятельности
принимается самими субъектами под влиянием экономических факторов в рамках действия института
градостроительного зонирования. В российских городах пока еще не сформирована система
стимулирования эффективного землепользования.
В развитых странах в балансе городских земель наибольшую долю (более 40%) занимает жилая
застройка, а промышленность занимает третье место – 7-8%. Отличительной особенностью землепользования
городов развитых стран является высокий процент территории, занимаемой землями транспорта – более 20%.
Доля земель, занятых промышленностью и транспортом, является признаком, отличающим города
развитых стран от городов в странах с переходной экономикой, в частности, Россией (см. рис. 1).
Источник: Bertaud & Renaud.
Рисунок 1. Доля промышленных земель в ряде городов мира (начало 1990-х гг.)
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
19
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
В приложениях 5 и 6 представлены примеры структуры городского землепользования и некоторые
иллюстрации пространственного распределения плотности населения и земельной ренты по мере удаления от
центра (центрального делового района).
Формирование институтов землепользования происходит под влиянием концепции устойчивого
развития, закрепленной «Хартией городов Европы за устойчивое развитие (Аалборгская хартия)», которую в
1994 г. подписали представители более чем 120 городов Европы. Один из ориентиров концепции сбалансированная в экологическом отношении структура землепользования в результате процессов
перепрофилирования и вывода вредных производств из центральных районов города.
Структуру землепользования и правовой режим территорий города (градостроительный регламент)
определяет
институт
зонирования
(градостроительного
зонирования
в
терминологии
российского
законодательства). Одновременно тенденцией последних лет является расширение свободы действий
хозяйствующих субъектов в сфере земельных отношений, снятие или сокращение ограничений на
экономическую деятельность (в особенности данный процесс стимулируется на территории Европейского
8
союза ); это является одним из инструментов повышения конкурентоспособности городов в условиях
нарастающей неопределенности экономических прогнозов. Оборот земельных участков все больше
перемещается на вторичный рынок: подавляющее большинство земельных участков находятся в частной
собственности,
соответственно,
большинство
решений
по
изменению
местоположения
субъектов
экономической деятельности принимается самими субъектами под влиянием экономических факторов
(налогообложения, экономические последствия нахождения в зоне того или иного градостроительного
регламента).
В российских городах пока структуры землепользования далека от сложившейся в городах с рыночным
оборотом земли, регулируемым градостроительными регламентами. В городах России до 20-30% застроенных
территорий и более занято объектами промышленности. Например, в Москве этот показатель составляет 33%,
в Перми - превышает 40%, что в несколько раз выше, чем в городах ряда зарубежных стран. 9Инструменты,
позволяющие регулировать и изменять структуру землепользования в городах (градостроительное
зонирование в рамках правил землепользование и застройки, налогообложение недвижимости на основе
массовой оценки ее рыночной стоимости) пока еще не используются.
4. ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНФРАСТРУКТУРА
Рост благосостояния населения развитых стран во второй половине XX века привел к стремительному увеличению количества частного легкового автотранспорта. Однако в последние два десятилетия в большинстве
развитых стран отмечается рост внимания к развитию общественного транспорта для решения проблемы
8
Более детальную информацию по данному вопросу можно получить из исследования ООН http://www.fao.org/docrep/009/a0464e/A0464E03.htm#ch1.
9 Гудзь Т.В. Повышение эффективности использования земельных участков, занятых объектами промышленности в городах : Дис. канд. экон. наук : 08.00.05 : Москва, 2002 180 c.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
20
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
несоответствия улично-дорожной сети потребностям города, повышения доступности, связности и
проницаемости городского пространства, а также снижения негативного воздействия города на
окружающую среду. Российские города традиционно имеют высокий уровень развития общественного
транспорта и низкий уровень использования личного автотранспорта по сравнению с западными городами.
К концу прошлого века в развитых странах роль городского общественного транспорта была
фактически сведена к транспортному обслуживанию малообеспеченного населения. В частности, в США его
доля в общем объеме внутригородских перевозок сократилась до 3-5%. При этом рост автомобилизации в
развитых странах не сопровождался ухудшением транспортной безопасности, измеряемая количеством ДТП и
пострадавших в них, сравнительная статистика по странам мира указывает скорее на обратную зависимость
(Приложение 7.1.). В то же время, увеличение времени, затрачиваемого жителями городов на передвижение
на личном автотранспорте, вследствие увеличения интенсивности движения начало выступать как ограничение
возможностей развития крупных городов, как фактор, снижающий их конкурентоспособность.
«Транспортный коллапс» в больших городах привел к появлению к началу 90-х концепции «нового
общественного транспорта». Ключевым индикатором, характеризующим состояние городского транспорта,
становится использование различных видов транспорта при совершении поездок, в том числе рабочих
поездок. Статистические данные (рис. 2) свидетельствуют о том, что хотя уровень автомобилизации горожан и
ведет к увеличению доли поездок на личном автотранспорте, эта зависимость не столь явно выражена. В
частности, существуют резкие различия между городами Западной и Восточной Европы по доле поездок на
работу на личном транспорте – от 40% до 90% в городах Западной Европы до 20%-40% в городах Восточной
Европы. Соответственно на общественном транспорте совершается от 10% до 60% рабочих поездок. При этом
различия в уровне автомобилизации не столь велики.
Ключевым фактором, влияющим на конкурентоспособность и привлекательность города, является
транспортная доступность, измеряемая временем/издержками на осуществление необходимых поездок, а
также транспортная безопасность, измеряемая количеством ДТП и пострадавших в них. Развитие городского
общественного транспорта становится важнейшим способом решения проблемы несоответствия уличнодорожной сети потребностям города, повышения доступности, связности и проницаемости городского
пространства, а также снижения негативного воздействия города на окружающую среду.
Меры городской политики могут существенно менять структуру поездок. В приложении 7, приведены
примеры городской транспортной политики в разных странах мира. Основная тенденция в сфере транспортной
политики – ее реализация как социального контракта, а не как совокупности материальных и технических
10
средств, обеспечивающая перевозки неопределенного круга лиц .
10
Jones D. «Urban Transit Policy: an Economic and Political History», Prentice Hall, 1985.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
21
Количество зарегистрированных автомобилей на 1000 жителей
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
1
2
Доля поездок на работу на автомобиле в числе всех поездок на работу
(%)
1 – города «старых» 15 стран Европейского Союза
2 – города новых государств-членов Европейского Союза
Источник: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission,
May 2007.
Рисунок 2. Уровень автомобилизации и использование личных автомобилей для поездок на работу в
центральных частях крупных урбанизированных территорий (городах в административных границах)
Российские города традиционно имели высокий уровень развития общественного транспорта и низкий
уровень использования личного автотранспорта. Несмотря на некоторую деградацию общественного
транспорта и бурный рост автомобилизации в последние 20 лет, структура поездок близка к той, которую
западные города рассматривают в качестве стратегической цели (30% поездок на личном транспорте и 70% - на
общественном). В частности, по данным социологического обследования по проблемам и перспективам
развития г.Перми (ПГУ, июль 2009) указанное соотношение для Перми составляет 27% на 73%.
Возрастает количество инициатив, формулируемых городами и их ассоциациями, нацеленных на решение
экологических проблем. Города рассматривают экологические инициативы как инструмент улучшения
качества жизни на своей территории, как важнейшую часть своих маркетинговых стратегий, а также как
условия доступа к международным финансовым ресурсам. Одна из наиболее распространенных инициатив
– повышение энергоэффективности зданий и сооружений. Российские города отличаются низкой
энергоэффективностью жилищного фонда.
Наиболее известная городская инициатива экологического характера связана с «устойчивым
развитием городов и населенных пунктов». Особое значение городов, как центров реализации принципов
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
22
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
устойчивого развития, было зафиксировано на Европейской конференции по устойчивому развитию больших и
малых городов в Аалборге в 1994 году, где была принята «Хартия городов Европы за устойчивое развитие
(Аалборгская хартия)».
11
Другие инициативы глобального уровня, направленные на улучшение экологической ситуации
(Киотский протокол и др.) и содействие устойчивому развитию адресованы национальным правительствам и,
как правило, не выделяют города как специальные объекты воздействия. Тем не менее, поскольку задача
устойчивого
развития
осознается
современными
городами
как
важнейший
фактор
повышения
конкурентоспособности (в двух смыслах – как желанное место жизни, обеспечивающее ее высокое качество, и
как сообщество, потребляющее все меньше невозобновимых ресурсов), Данный подход дал жизнь целому
ряду инициатив «снизу», воспринятых органами городского управления во многих странах. Среди таких
инициатив можно выделить концепцию экополиса, концепцию «зеленого города», концепцию «города, не
загрязняющего окружающую среду" . Краткое описание упомянутых концепций приведено в приложении 9.
Одним из основных направлений, в том числе развития строительной индустрии, стало повышение
энергоэффективности зданий и инженерных коммуникаций. Начало разработок по улучшению теплозащиты
эксплуатируемых зданий явилось следствием энергетического кризиса 70-х годов, и с 1976 года в большинстве
зарубежных стран нормируемые величины теплозащиты конструкций увеличились в 2 - 3,5 раза.
Российские нормы энергопотребления здания (192 кВт*час на кв. м в год) в настоящее время выше
европейских более, чем на 30%. Фактическая ситуация различается еще в большей степени. В частности, одним
из приоритетных направлений деятельности администрации Саркози во Франции является переход к стандарту
энергопотребления зданий на уровне не более 50 кВт*час на кв.м в год.
Многие разработки в области энергосберегающих технологий в зарубежных странах поддерживаются
законодательством и государственными программами развития. Так, в Германии с принятием в 2002 году
постановления об экономии энергии был установлен допустимый максимум потребления первичных
энергоносителей для отопления и горячего водоснабжения зданий.
Для российских городов проблема энергоэффективности стоит особенно остро. В настоящее время на
жилищный сектор в России приходится приблизительно четвертая часть всех потребляемых в стране
энергоресурсов, или около 45% потребления тепловой энергии. Однако удельное энергопотребление на
единицу жилищного фонда в России примерно в два раза превышает аналогичный показатель в Канаде и
Швеции.
Потери тепла вследствие непродуманного проектирования зданий увеличиваются за
счет
продолжительного отопительного периода: Россия занимает второе место в мире по количеству градусо-дней
отопительного сезона на душу населения. Около 30% жилищного фонда в России было построено в период
массового строительства в 1960-1980 (так называемые «хрущевки», а также более поздние серии панельных и
монолитных многоэтажных жилых домов), а здания той поры строились часто плохо и с использованием
11
В контексте экологии и сохранения окружающей среды для будущих поколений эта концепция
рассматривает и другие, не менее важные факторы устойчивого развития – социальные, политические,
экономические, культурные, этнические и многие другие. Понятие устойчивого развития не подразумевает
только достижению какого-то заданного рубежа в состоянии окружающей среды, а является путем к
установлению сбалансированных, гармоничных отношений между человеком, обществом и природой.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
23
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
некачественных строительных материалов. Помимо этого, острая нехватка финансирования на протяжении
длительного периода времени привели к созданию жилищного фонда, который отличается отсутствием
энергосберегающих технологий и состояние которого быстро ухудшается.
Тенденции увеличения доли жилья в частной собственности, характерные для второй половины XX века, и
соответственно снижение доли арендного сектора в большинстве развитых стран сменились периодом стабилизации и даже переломом трендов. В российских городах продолжается увеличиваться доля частного
жилищного фонда, не развивается арендный жилищный фонд, в том числе социальный.
Зафиксированный в ряде стран рост доли арендного жилья отражает возросшие требования
современного общества к мобильности.
Рост дифференциации населения по доходам обусловил развитие/поддержание социального
жилищного фонда для обеспечения гражданам с низкими доходами достойных условий проживания (доля
социального жилья на протяжении последних 40 лет снижалась). Власти используют строительство
социального жилья также как инструмент внедрения новых стандартов экологичности и энергоэффективности.
При этом модели социального жилья существенно различаются даже между странами со сходным уровнем
социально-экономического развития. Так доля социального жилья варьирует от 1-5% в США и странах Южной
Европы до 20-35% в странах Северной Европы.
Помимо социального жилья возрастает относительное значение специализированных форм жилья:
общежития, дома для престарелых, маневренный жилищный фонд, приюты для бездомных. Одна из причин –
важная роль фактора доступности жилья как элемента первоначальной адаптации мигрантов.
Проекты комплексного освоения городских территорий в целях жилищного строительства,
предусматривающие строительство на одной территории жилья для различных социальных групп населения,
все чаще используются в качестве инструментов социальной интеграции и социального сплочения.
Развитие арендного сектора как в частном, так и в публичном жилищном фонде рассматривается как
фактор, позволяющий городу более гибко реагировать на изменения социально-экономической ситуации, быть
более привлекательным для мигрантов, которые могут рассчитывать на жилье в арендном секторе в период
первоначальной адаптации.
В России пока продолжается рост доли частного жилья в рамках продолжающейся приватизации
жилья. Бесплатный характер приватизации (до 2010 г.) создает негативные стимулы к строительству
социального жилья муниципалитетами. Подавляющая часть социального жилья находится в многоквартирных
домах с множеством собственников жилых единиц, что создает дополнительные сложности. Не развивается
арендный жилищный фонд.
Города развитых стран существенно различаются по организации теплоснабжения. Наличие негативных экономических характеристик централизованных систем теплоснабжения российских городов не означает отсутствия перспектив их развития и модернизации, особенно в северных городах.
В то время как Россия относится к странам с высоким уровнем централизации теплоснабжения, города
юга Европы: Италии, Испании - отдают приоритет поквартирному отоплению в многоквартирных домах, во
Франции, Англии, Бельгии, Голландии в многоквартирных домах преобладают домовые котельные. В Австрии
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
24
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
и Германии в крупных и средних городах преобладают системы централизованного теплоснабжения. Страны
Восточной Европы также сохранили высокий удельный вес централизованного теплоснабжения. В то же время
скандинавские страны (особенно Дания и Финляндия), наиболее близкие России по климатическим условиям,
сворачивают подомовое отопление в пользу централизованных источников даже для одноэтажных домов с
низкой плотностью потребления тепла, поскольку: такие централизованные источники:
−
являются более экономичными и обеспечивают комбинированную выработку тепловой и
электрической энергии;
−
лучше решают экологические задачи не только за счет лучшей очистки дымовых газов, но и за счет
возможности использования альтернативного топлива – отходов переработки леса, мусора и т.д.
Наличие негативных экономических характеристик, характерных для сформировавшихся в условиях
плановой экономики систем теплоснабжения крупных российских городов (высокий уровень потерь и др.), не
означает отсутствия перспектив развития и модернизации систем централизованного теплоснабжения,
особенно в северных городах.
Качество воды, доступность и надежность водоснабжения становятся критическими условиями развития
крупных городов и могут стать для российских городов важнейшими факторами конкурентоспособности. В
качестве альтернативы приватизации коммунальной инфраструктуры в западных странах широко
используется механизм государственно-частного партнерства для реализации инфраструктурных проектов, в
том числе по обеспечению водоснабжения городов.
По оценкам ООН, к 2025 г. дефицит пресной воды возрастет в 8-10 раз. Уже сегодня миллиард человек
не имеют надлежащего доступа к водным ресурсам, через 20 лет от недостатка воды будет страдать половина
населения планеты.
В последние десятилетия реализация проектов модернизации и развития объектов и сетей
коммунальной инфраструктуры, прежде всего, в городах, все чаще осуществляется на принципах
государственно-частного партнерства (ГЧП). В конце 1980-х – начале 1990-х гг. ГЧП получило в западных стразах
признание в качестве полноценной политической и экономической альтернативы приватизации. При
реализации проектов ГЧП используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур
и организаций частного бизнеса, которые дифференцируются в зависимости от объема передаваемых
частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения
рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ и др. Только за последние
два десятилетия в зарубежных странах через механизмы ГЧП было реализовано более двух тысяч
инфраструктурных проектов, общий объем инвестиций в которые превысил $907 млрд., в том числе около 400
проектов по водоснабжению суммарной стоимостью более $43 млрд.
По данным Росстата, удельный вес российского городского жилищного фонда, обеспеченного
12
водопроводом, составил на конец 2006 г. 88% (для сравнения – на конец советского периода, в 1990 г. – 81%) .
Однако, кроме непосредственно наличия водоснабжения, проблемой для российских городов является
качество воды, которая часто не соответствует установленным стандартам.
12
http://www.gks.ru/bgd/regl/b07_13/IssWWW.exe/Stg/d02/06-48.htm
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
25
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Улучшение качества водоснабжения может в ближайшей перспективе стать одним из основных
факторов привлекательности российских городов. Города, имеющие возможность обеспечить высокое
качество услуг водоснабжения, уже сегодня могут использовать это преимущество в своих инвестиционных и
маркетинговых стратегиях.
5. БЕЗОПАСНОСТЬ
13
Преступность в современном мире растет в абсолютном и относительном измерении . При этом более
высокий уровень преступности характерен для городов, в том числе крупных.
Высокий уровень преступности в центральных районах крупных городов во второй половине ХХ в. был
одним из факторов, стимулировавших массовое переселение людей в пригороды. В частности, в США в период
1960-1995 гг. количество зарегистрированных преступлений на 100 тыс. населения выросло почти в 3 раза, в т.ч.
убийств – в 1,6 раза, грабежей и изнасилований – почти в 4 раза.
Для городов стран с рыночной экономикой статистически доказана связь между уровнем дохода и
вероятностью оказаться жертвой преступления. Так в США, человек с доходом 7500 долларов имеет вдвое
большую вероятность оказаться жертвой насильственного преступления, чем человек с доходом 50 000
долларов, а вероятность оказаться жертвой имущественного преступления у такого человека на треть ниже.
В российских городах ситуация с преступностью остается тяжелой. Согласно обследованию,
проведенному в 2008 г. журналом «Русский Newsweek», годовой прирост по числу преступлений в России
составляет около 13%, причем «речь идет о городской преступности – на селе ощутимо спокойнее».
14
По
мнению экспертов, высокий уровень преступности в нашей стране вызван соотношением богатых и бедных
слоев населения. Для большинства стран Западной Европы это соотношение на сегодняшний день равно 1:5.
Для таких стран, как Италия или Испания – 1:7. В России, по официальным данным, у нас на одного богатого
жителя приходится 12 бедных, а по неофициальным - 20.
15
Безопасность в крупных городах является одним из основных факторов при выборе места жительства.
В современном городе люди хотят и должны жить в однородной социальной среде и чувствовать себя
защищенными. Важно иметь возможность контролировать «свое» пространство жизни, это уменьшает уровень
преступности, а безопасность жителей способствует увеличению частных инвестиций. Эта тенденция
развивается
в
условиях
сложных
и
противоречивых
взаимодействий
с
тенденцией
социального
«перемешивания», целью которого является усиление взаимодействия различных социальных групп,
предотвращение экстремальных проявлений сегрегации.
13
U.S. Federal Bureau of Investigation, Crime in the United States, 1995 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing
Office, 1995).
14
http://www.newsland.ru/News/Detail/id/268852/cat/42/
15
Там же.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
26
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Среди всех факторов безопасности наибольшее влияние на характеристики расселения в современном
мире оказывает уровень преступности. Высокий уровень преступности в центральных районах крупных
городов во второй половине ХХ в. был одним из факторов, стимулировавших массовое переселение людей в
пригороды. Для городов США установлено, что рост уровня преступности на 1 процентный пункт уменьшает
стоимость жилой единицы на 336 долларов (эластичность стоимости недвижимости относительно уровня
16
преступности, согласно некоторым исследованиям , составляет -0,067).
В российских городах эта тенденция выражена в меньшей степени. Исследования мотивации
расселения показывают, что доминирующими являются факторы экономические – стоимость жилья,
возможность найти работу; среди факторов из сферы безопасности относительно часто отмечаются
экологические. Однако значение фактора преступности нарастает, в крупных городах де-факто существуют
криминогенные районы, для которых отмечается более низкая стоимость жилья и общая непрестижность.
Более подробно анализ ситуации в сфере безопасности представлен в приложении 10.
Проблема безопасности в последние годы принимает наднациональный характер. Именно крупные города
чаще всего выступают при этом как фокусы многих глобальных проблем.
Глобализация проявляется в виде так называемых глобальных проблем, наиболее значимыми из
оторых являются природные катастрофы, ухудшение качества природной среды, социально-демографические
проблемы, проблема военной угрозы, международный терроризм и преступность, техногенная безопасность.
В частности, основными формами деятельности транснациональных преступных объединений
являются внутренний и международный терроризм, торговля людьми, женщинами, детьми и человеческими
органами, незаконный оборот химических и ядерных материалов, незаконная торговля оружием, незаконный
оборот наркотиков и др.
Российская специфика добавляет к этому перечню преступления, связанными с произведениями
искусства и культурного наследия, кражей интеллектуальной собственности, пиратством, компьютерными
преступлениями, подделкой ценных бумаг и др. Став полноправным участником мировых процессов, Россия в
полной мере испытывает влияние угроз и рисков, связанных с особенностями современного этапа мирового
развития. Преодоление кризисных явлений, ликвидация и снижение глобальных угроз возможны только в
тесном взаимодействии и сотрудничестве со всем мировым сообществом.
16
Thaler, Richard. «Note on the Value of Crime Control – Evidence from the Property Market». Journal of Urban
Economics 5 (1978), pp. 137-145.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
27
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ОБЩИЕ ВЫВОДЫ
В результате анализа разнообразной фактической, статистической и аналитической информации по
различным странам и городам мира, обзора основных современных теорий и концепций развития городов,
агломераций и регионов были выделены наиболее общие тенденции и тренды развития, которые уже сегодня
определяют будущее развитие городов в глобальном мире и которые необходимо принимать во внимание при
разработке стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Пермь до 2030
года. Данные тенденции и тренды развития современных крупных городов сформулированы в разрезе пяти
основных направлений – развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, пространственное
развитие, городское хозяйство и инфраструктура, безопасность.
РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА
1.
Наиболее быстрыми темпами растет население городов, находящихся, при прочих равных
условиях, в благоприятных природно-климатических условиях. Города, находящиеся в менее благоприятных
условиях, стоят перед вызовом оттока населения и производства. Зарубежный опыт показывает возможность
успешной
компенсации
неблагоприятных
природно-климатических
условий
иными
конкурентными
преимуществами городов (например, в сферах экологии, безопасности, организации городского пространства
и городской инфраструктуры, качества жизни населения) и обеспечение тем самым роста населения городов,
находящихся в менее благоприятных природно-климатических условиях.
2.
Отсутствие роста и даже снижение численности населения городов не является однозначной
характеристикой кризиса в их развитии. Во многих случаях убыль населения города сопровождается
улучшением социально-экономической ситуации и повышением качества жизни в городе.
3.
В современном мире, и в крупных городах в первую очередь, происходят взаимосвязанные
процессы повышения мобильности производств и населения, но они не всегда совпадают. Обеспечение
соответствия мобильности трудовых ресурсов потребностям мобильного производства, а также смягчение
негативных последствий диспропорций такой мобильности (технологическая и структурная безработица,
межнациональные и межэтнические конфликты в результате повышения национального и культурного
разнообразия населения городов) – новый вызов развития человеческого потенциала для городов.
4.
Постиндустриальная
городская
экономика
ориентирована
на
креативного
человека,
предъявляющего требования к самому широкому и разнообразному спектру возможностей творческой
самореализации.
5.
Городское сообщество стало более сложным и разобщенным, человеческая жизнь более
«децентрализованной» (повышаются доля домохозяйств, состоящих из одного человека, растет уровень
доходной дифференциации, степень социальной и пространственной сегрегации). Факторы повышения
социальной сплоченности городского сообщества, снижения уровня социальной напряженности становятся все
более важными в конкуренции городов.
6.
В новой экономике системы образования и здравоохранения становятся ключевыми
элементами в поддержании качества человеческого потенциала, факторами конкурентоспособности и
привлекательности города. С формированием глобальных рынков образование и здравоохранение из
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
28
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
«классических» градообслуживающих отраслей все более превращаются в важнейшие «экспортные» отрасли, в
основу экономики целых городов и регионов.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
1.
Крупные города все чаще становятся территориальными объектами национальной и
наднациональной региональной политики (страны ЕС). Сегодня российские города не являются объектами
федеральной региональной политики.
2.
Социально-экономическое положение города и его место в иерархии городских поселений все
более зависит не от численности населения, а от того набора и «продвинутости» товаров и услуг, которые он
может предложить на рынках различного уровня – от глобального до локального. Россия находится в стадии
развития иерархической системы городов. В России остро не хватает полноценных многофункциональных
центров межрегионального (и регионального) уровня, предоставляющих полный перечень услуг.
3.
Более крупные города со сложной функциональной, социальной, демографической и
этнической структурой, с диверсифицированной экономикой демонстрируют более высокие и устойчивые
темпы экономического роста.
4.
В современной экономике крупных городов происходит быстрое снижение доли производств
традиционных отраслей, особенно связанных с неблагоприятным воздействием на окружающую среду.
Сервисные и инфраструктурные возможности определяют лицо города все в большей степени, чем его
производственная специализация.
5.
Ослабление ресурсных ограничений экономического развития городов, увеличение свободы
выбора места размещения бизнеса и снижение удельных издержек на его передислокацию являются
факторами возрастания неопределенности перспектив социально-экономического развития городов и
условиями их конкуренции.
6.
В большинстве развитых стран муниципалитеты обладают высоким уровнем финансовой
автономии, возможностью самостоятельного осуществления экономической политики, а также существенным
влиянием на принятие решений о формах и методах привлечения финансовых ресурсов. Города России
отличаются относительно низким уровнем финансовой автономии.
ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ
1.
В крупных городах развитых стран происходит переход от территориальной экспансии
(субурбанизации) к формированию компактного города, к комплексному обустройству и реконструкции уже
освоенных территорий, активизации функций центральных районов города. В российских городах в период
трансформации экономической системы происходит хаотичное пространственное развитие, пока еще не
сложились устойчивые тенденции пространственного развития, не сформирована эффективная политика
пространственного развития, позволяющая преодолеть наследие плановой экономики.
2.
Возрастает
связность
и
проницаемость
внутригородских
территорий,
повышается
разнообразие типов застройки в зависимости от мест расположения. Проводится специальная политика по
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
29
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
противодействию негативным последствиям фрагментации городского пространства, а также резкой
внутригородской дифференциации по основным социальным и экономическим показателям.
3.
В современных городских системах интенсивно развиваются агломерационные процессы.
Одна из заметных тенденций последних лет - увеличение разнообразия управленческих технологий,
реализуемых при управлении городскими агломерациями. В России «экстенсивное» развитие социальноэкономических агломерационных связей происходит весьма активно, весьма существенным становится
качество развития агломераций, высок риск использования неэффективных административных методов
управления агломерациями.
4.
В структуре землепользования крупных городов развитых стран устойчиво доминируют земли
под жилой застройкой и транспортом, продолжается перепрофилирование и вывод вредных производств из
центральных районов города. Происходит либерализация регулирования землепользования и оборота земли,
большинство решений по изменению местоположения субъектов экономической деятельности принимается
самими субъектами под влиянием экономических факторов в рамках действия института градостроительного
зонирования. В российских городах и городах других стран с переходной экономикой пока еще не
сформирована система стимулирования эффективного землепользования.
ГОРОДСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И ИНФРАСТРУКТУРА
1.
Рост благосостояния населения развитых стран во второй половине XX века привел к
стремительному увеличению количества частного легкового автотранспорта. Однако в последние два
десятилетия в большинстве развитых стран отмечается рост внимания к развитию общественного транспорта
для решения проблемы несоответствия улично-дорожной сети потребностям города, повышения доступности,
связности и проницаемости городского пространства, а также снижения негативного воздействия города на
окружающую среду. Российские города традиционно имеют высокий уровень развития общественного
транспорта и низкий уровень использования личного автотранспорта по сравнению с западными городами.
2.
Возрастает количество инициатив, формулируемых городами и их ассоциациями, нацеленных
на решение экологических проблем. Города рассматривают экологические инициативы как инструмент
улучшения качества жизни на своей территории, как важнейшую часть своих маркетинговых стратегий, а также
как условия доступа к международным финансовым ресурсам. Одна из наиболее распространенных инициатив
– повышение энергоэффективности зданий и сооружений. Российские города отличаются низкой
энергоэффективностью жилищного фонда.
3.
Тенденции увеличения доли жилья в частной собственности, характерные для второй
половины XX века, и соответственно снижение доли арендного сектора в большинстве развитых стран
сменились периодом стабилизации и даже переломом трендов. В российских городах продолжается
увеличиваться доля частного жилищного фонда, не развивается арендный жилищный фонд, в том числе
социальный.
4.
Города развитых стран существенно различаются по организации теплоснабжения. Наличие
негативных экономических характеристик централизованных систем теплоснабжения российских городов не
означает отсутствия перспектив их развития и модернизации, особенно в северных городах.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
30
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
5.
развития
Качество воды, доступность и надежность водоснабжения становятся критическими условиями
крупных
городов
и
могут
стать
для
российских
городов
важнейшими
факторами
конкурентоспособности. В качестве альтернативы приватизации коммунальной инфраструктуры, в западных
странах
широко
используется
механизм
государственно-частного
партнерства
для
реализации
инфраструктурных проектов, в том числе по обеспечению водоснабжения городов.
БЕЗОПАСНОСТЬ
1.
Преступность в современном мире растет в абсолютном и относительном измерении. При
этом более высокий уровень преступности характерен для городов, в том числе крупных.
2.
Безопасность в крупных городах является одним из основных факторов при выборе места
жительства.
3.
Проблема безопасности в последние годы принимает наднациональный характер. Именно
крупные города чаще всего выступают при этом как фокусы многих глобальных проблем.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
31
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
ТЕОРИЯ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА ГОРОДОВ
Теория жизненного цикла городов (дифференциальной урбанизации) связала социальные и
экономические перемены с динамикой роста и сжатия городов, описав универсальные закономерности,
которым подчиняется процесс концентрации и последующей деконцентрации населения и рабочих мест в
пределах городских систем.
В общем виде жизненный цикл города (по Дж.Джиббсу) включает следующие основные стадии:
1. Урбанизация – концентрация населения в городах, при которой доминирующую роль играют связи
центрального города и его региона, основные людские, товарные и финансовые потоки направлены в город.
2. Урбанизация – субурбанизация. Рост городов замедляется, а рост населения пригородов ускоряется.
Улучшаются условия жизни в городах, сервис, расширяются возможности рынков труда. Хотя система связей
города остается по преимуществу внутрирегиональной, межрегиональный обмен товарами и услугами
набирает обороты.
3. Субурбанизация и рурбанизация. Изменяется направление движения потоков населения и
размещения крупных предприятий, теперь от центра к ближайшим пригородам и далее к новым территориям.
Резко возрастают взаимодействия между урбанизированными ареалами – миграции, диффузия инноваций.
4. Дезурбанизация. Крупные центры, исторические ядра агломераций теряют население, их
пригородные зоны, особенно города, начинают заполняться экономическими мигрантами.
5. Реурбанизация. Оживление центральных городов и обновление городских центров. В городское
ядро агломерации переселяется образованное, конкурентоспособное и платежеспособное население, часто
имеющее несколько жилищ и не имеющее детей. На стадии реурбанизации очень многое зависит от политики
городских властей, направленной на привлечение «возвратных» потоков населения. Такая политика несколько
позже получила название городского маркетинга, поскольку была ориентирована на предпочтения основных
участников «городского рынка» – население, компании и фирмы, туристов и инвесторов. Другими словами,
чтобы достичь «оживления», города должны не просто механически следовать общему тренду, а предвидеть
изменения и пытаться управлять ими в соответствии со своими интересами.
Каждый из городов находится на своей стадии развития, поэтому в применении к территории
(региону) циклы урбанизации выглядят несколько иначе. На первой стадии наблюдается быстрый рост главных
городов, при этом малые города столь же быстро теряют населения, а средние показывают весьма умеренную
динамику. На второй стадии главные города достигают максимума своей людности, а малые – минимума,
средние города активно растут, догоняя по темпам роста крупные города. В этой точке начинается
урбанизационный разворот, малые города, особенно расположенные в зонах влияния агломераций вновь
обретают привлекательность, средние продолжают расти, а главные – начинают терять население в результате
субурбанизации. Далее развитие малых городов ускоряется, хотя средние все еще впереди, индекс роста
главных городов становится отрицательным. Стартует контурбанизация. На этой стадии наилучшее
самочувствие демонстрируют малые поселения, средние начинают отставать и их динамика становится
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
32
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
негативной подобно динамике главных городов. Дальнейшая контрурбанизация характеризуется ростом
малых городов, «упадком» средних и незначительным «оживлением» главных. Наконец, стадия
реурбанизации, на которой вновь возобновляется умеренный рост главных городов.
Процессы урбанизации в индустриально-развитых странах находятся на завершающих стадиях, в
развивающихся – на начальных. Россия располагается посередине на стадии урбанизационного разворота.
Наметившиеся процессы субурбанизации и дезурбанизации не позволяют ожидать повсеместного роста
российских городов. Рост, даже если в него будут инвестироваться значительные материальные средства,
будет иметь выборочный характер. Поэтому подавляющему числу российских городов необходимо выработать
новую тактику своего развития, учитывающую объективные реалии происходящих процессов.
Процессы урбанизации в условиях стран догоняющего развития, в число которых входит и Россия,
имеют свои особенности связанные с одновременным прохождением различных стадий. Процессы в том или
ином отдельном городе/агломераций определяются не только доминирующими в стране тенденциями, но и
экономическими, политическими, этническими и иными факторами, которые сильно варьируют по территории
страны. В этих условиях различные этапы (см. выше) идут не последовательно, а параллельно. Отдельные
центры умудряются проходить все 5 циклов почти одновременно.
Таблица 1 Некоторые крупнейшие города мира, сокращавшие численность населения
Некоторые города с наибольшими потерями
населения
Название города
Потери
Период
(чел.)
(годы)
1938-1991
1965-2000
Название
города
Численность населения в
административных границах – чел.
(год)
8 901 300 (1965)
7 885 000 (2000)
8 655 300 (1938)
6 679 700 (1991)
Токио
Большой
Лондон
Детройт
- 898 300
1950-2000
Нью-Йорк
7 894 860 (1970)
7 071 640 (1980)
Чикаго
- 837 230
1950-1990
Берлин
4 338 000 (1940)
3 031 890 (1987)
Нью-Йорк
- 823 220
1970-1980
Чикаго
3 620 960 (1950)
2 783 730 (1990)
Осака
- 684 200
1965-2000
Осака
3 156 200 (1965)
2 472 000 (2000)
Филадельфия
- 554 060
1950-2000
Париж
2 850 000 (1954)
2 125 150 (2000)
Сент-Луис
- 508 610
1950-2000
Бухарест
2 394 280 (1990)
2 011 310 (2000)
Глазго
- 414 970
1951-1994
Будапешт
2 104 000 (1983)
1 858 100 (2002)
Берлин
- 410 710
1952-1987
Филадельфия
2 071 610 (1950)
1 517 550 (2000)
Составлено по: Atlas of Shrinking Cities. Oswald Ph. and T. Rieniets (Eds). Erschienen, Germany, 2006.
Большой Лондон
Токио
- 1 975 300
- 1 016 300
Некоторые крупнейшие города, терявшие население
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
33
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
ТЕОРИЯ ОПТИМАЛЬНОГО ГОРОДА
С середины 1970-х гг. в научной литературе оживилась дискуссия относительно «оптимального
размера города». Согласно теории, «оптимальным» является такой размер города, при котором сохраняется
равновесие между экономическими преимуществами, даваемыми большим городом, и экономическими
издержками. Если экономические издержки более значимы, чем преимущества, вытекающие из размера
города, то, либо город еще не достиг своего оптимального размера, либо перешагнул этот рубеж. В ходе
урбанизации «оптимальный» размер постоянно менялся, в диапазоне от 50 до 500 тыс. человек, увеличиваясь
вместе с ростом городов. Вплоть до начала 1970-х эта теория не особенно подвергалась сомнению, поскольку
общим правилом было то, что рост города сопровождался ростом средней и предельной выгодности его
местоположения, и сокращением средних и предельных экономических затрат, также связанных с
преимуществами
и
недостатками
местоположения.
Такой
рост
сопровождался
множественными
мультипликативными эффектами, получившими название «агломерационных», развитием рынка жилья и
ростом его доходности. Однако реальность пошатнула стройную теорию. Оказалось, что падающая кривая
динамики численности населения городов в индустриально развитых странах характеризовала все города,
независимо от их размера и успешности, и отражала скорее общий тренд, нежели кризис развития крупнейших
агломераций.
Авторы, подвергшие теорию «оптимального размера города» жесткой критике, указывали на то, что
существуют и другие детерминанты, помимо размера, которые оказывают влияние на социальную и
экономическую жизнь города. Среди них чаще всего упоминались инновационность, мобильность, экономика
знаний, которые никак не укладывались в прокрустово ложе теории «оптимального размера». Тем не менее,
данная теория остается популярной.
Основная идея теории в общем виде выглядит так: кривые изменения экономических «выгод» и
«затрат» имеют «перевернутую» U-образную форму – сначала рост и затем спад. Размер города, при котором
достигается максимальная разница между выгодами, рассчитанными на душу населения, постоянно
проживающего в городе, и аналогичным показателем для затрат, и является оптимальным для данного города.
Другими словами, на начальной стадии развития города его преимущества незначительны, а затраты на
экономическое развитие высоки, затем выгоды растут, а издержки падают, и это соотношение достигает
некоего оптимума, после которого даже незначительное повышение «отдачи» города требует значительного
увеличения затрат.
В течение 1970-80-х годов к теории были добавлены следующие уточняющие моменты:
−
добавились оценки оптимальности, исходя не только из существующего, но и из потенциально
возможного населения города;
−
была введена более детальная оценка ценности экономико-географического положения города,
учитывающая территориально дифференцированную ренту, которую семья или фирма должны
заплатить за размещение (проживание) в данном месте;
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
34
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
−
введены показатели затрат, необходимых для поддержания благоприятной экологической и
социальной среды, учитывающие загрязнение воздуха, ущерб природе, преступность, и прочее;
−
масштаб затрат был увеличен за счет учета различий между затратами, которые несет бизнес и
которые несет общество.
Последнее позволило утверждать, что «оптимальный размер», условно говоря, экономического и
социального города, различается. Это было замечено еще в начале прошлого века. Так, идея создания «городасада», как идеального места проживания, предусматривала его небольшие размеры (первоначально – 30-60
тыс. человек), в реальности размеры новых городов были выше, но не превышали 250 тыс. Но именно эти
центры стали местом проживания выезжающих лондонцев или парижан, классическими образцами нового
образа жизни среднего класса.
Парадоксальным образом теория «оптимального размера города» не получила фундаментального
теоретического обоснования эмпирически наблюдаемого факта смены тенденций роста выгод городского
местоположения тенденциями роста его затратности. По выражению Миллса (1993), это один из редких
случаев, когда эконометрика оказалась впереди теории.
Критику теории «оптимального размера» можно свести к следующим пунктам:
1.
Города характеризуются разными функциями и специализацией. Невозможно определить
некий общий параметр оптимального размера города, поскольку эффективность и затратность разных видов
экономической деятельности могут по городам кардинально различаться;
2.
Невозможно найти оптимум для всех участников городских процессов: то, что оптимально для
одних, невыгодно для других;
3.
Города существуют в определенном пространственном контексте, вступая в экономические и
социальные отношения, как с территориями, так и с другими городами, чего теория «оптимального размера»
не учитывает.
4.
Развитие городов зависит не только от большого количества внешних факторов, но и сами
города формируют множество экстерналий как часть качественных характеристик своей жизнедеятельности.
В 2000-е годы исследователи вновь вернулись к теории «оптимального размера», которая была
пересмотрена с позиции двух более современных научных подходов - неоклассической интерпретации теории
центральных мест Кристаллера и теории «городских сетей». Основные выводы из пересмотренной теории
«оптимального размера города» состоят в следующем. Влияние размера города на количественные и
качественные параметры его жизни действительно существует и является важным фактором, но оптимальный
размер города не может быть определен, исходя из теории «оптимального размера». Дело не столько в
численности населения, сколько в эффективности функционирования города и системы городов в целом, в
том, «что» и «как» город производит (речь в первую очередь об услугах).
Очевидно, что размер города неизбежно оказывает влияние на затраты и выгоды местоположения, но
это утверждение справедливо и в отношении уровня специализации и экономической интеграции с другими
городами. Экономия от масштаба, конечно, существует, но она может обернуться своей противоположностью,
если крупнейшие города окажутся несовременными, что повлечет за собой столь же масштабные убытки.
Поэтому рост города обязательно должен сопровождаться усложнением своей функциональной структуры и
повышением уровня, предоставляемых им услуг. (Этого фактически не происходило в советское время, когда
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
35
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
города-миллионеры оставались «простыми» промышленными центрами, что вызвало их тяжелейший кризис в
первые постсоветские годы, а также массовый отток населения.)
Фактически перенос центра тяжести в определении оптимальности организации города с его
«размера» на «эффективность» вывело на первый план политику городского развития. Поскольку, среди
прочих первоочередных коммунальных нужд, такая политика должна быть ориентирована на постоянную
поддержку процессов уточнения (upgrade) экономических функций, а также расширение и интенсификацию
связей городов со своими партнерами в самых разных сферах деятельности: экономической, культурной,
социальной, и пр. Эту задачу должны были решать многие города мира, которые столкнулись с изменением
общей логики развития.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
36
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 3
КОНЦЕПЦИЯ «LIVEABLE CITIES»
Концепция Liveable cities (города, благоприятные для жизни), первоначально сформулированная в
Америке, затем получила широкое распространение, особенно в Голландии и странах Северной Европы.
Концепции Liveable Cities опирается на следующие постулаты:
1.
Город как «продукт» современной жизни должен отвечать индивидуальным требованиям к
качеству и условиям жизни как своих нынешних, так и будущих жителей.
2.
Город должен учитывать интересы всех групп населения, стремясь к тому, чтобы растущее
разнообразие способствовало усилению городского сообщества, а не превращалось в источник конфликтов.
3.
Решение возникающих проблем и противоречий городского развития лежит в сфере
партнерства, сотрудничества и кооперации.
4.
Необходимо постоянно «реинвестировать» в уже существующую городскую среду и городское
сообщество в соответствии с меняющимися внешними и внутренними требованиями, формулируемыми всеми
участниками городских процессов.
5.
Город должен обеспечивать множественность альтернатив развития, чтобы жители могли
постоянно расширять свой доступ к разного рода услугам и возможностям, а также выбор средств транспорта и
способов коммуникаций.
Концепция Liveable Cities включает в себя все стороны городской практики – от экономики до экологии.
Успех данной концепции в значительной степени определяется возможностью определить четкие критерии
«благоприятности» города и проводить систематические замеры по целому ряду индикаторов, связанных с
уровнем безопасности/криминальности города, уровнем образования населения, санитарно-гигиенической
обстановкой, уровнем медицинского обслуживания, возможностями рекреации, развитием всевозможных
общественных сервисов, уровнем эффективности транспортной системы и особенно общественного
транспорта, уровнем загрязнений и, наконец, уровнем толерантности общества и демократичности системы
управления городом. Многие рейтинговые агентства и журнал Economist мониторят ситуацию во многих
известных и крупных городах мира на предмет их liveability. Правда, эти исследования проводятся скорее с
точки зрения бизнеса, нежели местного населения.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
37
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Согласно рейтингу Economist наиболее благоприятными, удобными и привлекательными городами
для жизни являются города Канады и Австралии. Среди европейских городов выделяются Вена, Хельсинки и
Цюрих. Liveability российских городов находится на среднем уровне, главным образом благодаря политической
стабильности, развитой системе общественного транспорта, социального сервиса и неплохого уровня
образования населения, и по многим показателям близка к городам Латинской Америки.
Следует подчеркнуть, что названные новые подходы к управлению городским развитием имеют свои
ограничения, поэтому ни один из них не может «перекрыть» все задачи городского развития.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
38
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 4
ОБЗОР ПРОГРАММ «ГОРОД, ДРУЖЕСТВЕННЫЙ РЕБЕНКУ»
Современная концепция развития городов
«Город, дружественный ребенку»
(ЮНИСЕФ)
Программа возникла в начале 1990-х гг. и получила развитие как на местном, так и на государственном
уровне в отдельных странах мира (Великобритания, Германия, Италия, Бразилия, Украина, Испания, Голландия,
Хорватия, и др.)
«Город, дружественный ребенку», как местная система эффективного управления – это:
−
гарантированное обеспечение услугами в области здравоохранения, образования и социального
обеспечения ребенка;
−
гарантированное обеспечение специальных условий для детей с особыми потребностями;
−
гарантированное обеспечение детей жильем, качественной питьевой водой, возможностью
проживания в экологически незагрязненной окружающей среде, приемлемыми условиями для
игры;
−
возможность для детей безопасно гулять по улицам своего города, участвовать в культурных и
социальных событиях, встречаться с друзьями и играть;
−
гарантированная защита детей от эксплуатации, насилия и оскорблений;
−
наличие профессиональной системы правосудия для несовершеннолетних, специальных
программ для молодежи с целью предотвращения их конфликта с законом;
−
возможность для детей всех возрастов быть равноправным гражданином своего города с
доступом ко всем видам услуг, независимо от этнического происхождения, религии, дохода, пола
или инвалидности;
−
возможность для детей выражать мнение о том, каким они хотят видеть свой город, влиять на
решения относительно своего города;
−
наличие в структуре органов местной власти уполномоченного органа по правам ребенка в целях
приоритетного рассмотрения вопросов, касающихся детей;
−
наличие законодательной, регулятивной и нормативной базы, дружественной к ребенку и
направленной на пропаганду и соблюдение прав ребенка;
−
адекватное финансирование и ресурсные вложения для удовлетворения потребностей детей.
Стремительная урбанизация, происходящая в современном мире, сопровождаемая тенденцией
приватизации услуг, все больше сказывается на уровне жизни бедных. В результате все большее количество
детей, имеющих или не имеющих родителей, не имеют доступа к основным социальным услугам, таким как,
жилье, отдых и других ключевых услуг, обусловленных жизнью в городе.
Специалисты в области планирования и проектирования выполняют важную роль в реализации
ожиданий детей, берущих свое начало в принципах Конвенции ООН о правах ребенка, в плане надлежащих
условий проживания и среды, дружественной к ребенку. Их роль не ограничивается разработкой планов
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
39
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
застройки и макетов поселений. Они также должны разъяснять другим специалистам новые требования
городского развития с учетом уважения и соблюдения прав малоимущих слоев населения и наиболее
уязвимых детей.
ЖИЛЬЕ. Основные факторы, влияющие на дизайн, меняются с каждым годом. Например, младшим
детям требуется особый материал и дизайн, соответствующий их потребностям, в то время, как более старшим
детям больше необходимо собственное жилое пространство.
ОКРЕСТНОСТИ ВОЗЛЕ ДОМА. Начиная с относительно младшего возраста, дети начинают изучать
территорию вокруг своего дома, подъезды домов, двор и улицу. В этой связи очень важно предусмотреть то,
чтобы эти территории были спроектированы с учетом специфики поведения детей, так как они наиболее
подвержены воздействию окружающей обстановки.
ПАРКИ И ОТКРЫТЫЕ ПЛОЩАДКИ. Парки включают в себя природные, созданные для игры и отдыха, а
также для занятия спортом. Открытые площадки включают пляжи, порты, леса и поляны. Парки и открытые
площадки представляют собой ключевые места для неформальной игры и отдыха.
СЛУЖБЫ ПОДДЕРЖКИ СЕМЬИ. Под службами поддержки семьи понимают посещение на дому, детские
поликлиники, программы по раннему росту и развитию ребенка, программы развития потенциала семьи,
программы обучения и поддержки родителей, программы по трудоустройствуи др.
УХОД ЗА РЕБЕНКОМ И ДОШКОЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ. Уход за ребенком и дошкольное воспитание
подразумевает наличие дошкольных образовательных учреждений и центров для детей начальных классов,
детских садов для маленьких детей, «продленки» для детей школьного возраста до и после занятий, а также
программ вовлечения детей разного возраста в случае чрезвычайных положений, каникул и временного ухода.
УСЛУГИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ. Дети и молодежь сталкиваются с системой здравоохранения по
различным вопросам, таким как, иммунизация, осуществляемая участковыми врачами, участие в плановых
медицинских осмотрах у врачей и стоматологов, посещение узких специалистов по назначению, а также в
случае необходимости срочной медицинской помощи или госпитализации.
ШКОЛЫ. Все дети и молодежь нуждаются в безопасной обстановке во время учебы в школе и
наилучшие условия для учебного процесса. Признаки школы, дружественной к ребенку, или ориентированной
на его/ее потребности – это места для игр и приусадебные площадки, а также удаленность от дорог,
раздельное от старшеклассников пребывание в школе и иные предосторожности.
ОБЩЕСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПОЛИЦИЯ. Чувство безопасности и защищенности весьма важно для
всех детей и подростков. Это дает возможность спокойно гулять или ездить по окрестностям, а также
прогуливаться в местных парках, игровых и открытых площадках.
ТРАНСПОРТ. Вопрос транспорта является весьма важным для детей и подростков, и конечно же для их
родителей. Кроме того, что дети ходят или ездят на велосипеде по окрестностям вокруг дома, или же ездят в
школу на автобусе, детей младшего школьного возраста родители возят сами. По мере достижения
подросткового возраста дети начинают ездить сами и на достаточно дальние расстояния от дома, используя
различные виды транспорта: на роликах, роликовой доске, велосипеде, мопеде, автобусах и другом
общественном транспорте.
ДОСУГОВЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ. После школы, выполнения домашнего задания и
уборки по дому, а для более взрослых подростков может быть после работы, большая часть свободного
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
40
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
времени молодежи тратится на отдых. Услуги по организации досуга доступны в большинстве городов, а также
предоставляются многими общественными организациями (например, Дворцами школьников, Детскими
дворовыми клубами и т.п.).
СПОРТИВНЫЕ СЕКЦИИ И СПОРТ КЛУБЫ. Для большинства детей и подростков, занятие в спортивных
секциях составляет основную часть свободного время провождения. Организованные спортивные кружки и
секции проводятся в том или ином населенном пункте: внутри зданий или иных помещениях, а также на
открытом воздухе. Это подразумевает участие в местных командах или лигах, поездки с соревнованиями в
другие населенные пункты и встречи с новыми сверстниками.
КУЛЬТУРА И ИСКУССТВО. Искусство, во всех его проявлениях - музыка, театр, а также печатная и видео
продукция – важная часть жизнедеятельности любого общества, которая выполняет общественноразвлекательную функцию в наших сообществах. Многие организации, работающие в сообществе, предлагают
культурные или развивающие программы или кружки для детей и молодежи: департаменты культуры,
общественные и частные организации, библиотеки, музеи и центры искусств.
СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА И ОРГАНЫ ПРАВОСУДИЯ. Дети и подростки могут контактировать с различными
сферами социальных и правовых услуг, имеющихся в сообществе, такими как, службы защиты детей,
патронатное воспитание, службами поддержки молодежи, живущей самостоятельно, службами для жертв
насилия, а также службы предоставления юридической помощи несовершеннолетним. Молодежь должна
получать уважительное обращение с учетом общественно приемлемых стандартов. Существование служб
должно быть направлено на предоставление услуг детям, подросткам и семьям, оказавшимся в сложной
ситуации, с целью реабилитации в последствии насилия, а также для ресоциализации несовершеннолетних
после совершения правонарушений.
СФЕРА БИЗНЕСА. Дети и молодежь посещают различные организации местного бизнеса, такие как
магазинчики, супермаркеты, базары, рестораны и банки, как вместе с родителями, так и самостоятельно. Когда
подростки посещают структуры предпринимательской деятельности без сопровождения родителей, может
случиться так, что менеджеры, более обеспокоенные взрослой клиентурой, могут сознательно игнорировать
молодежь. Сфера бизнеса, дружелюбная к детям – это такая, которая позволяет родителям посещать места
вместе с детьми, причем здания и помещения приспособлены таким образом, что дети, получают такое же
обращение, что и взрослые, то есть должное уважение и внимание.
РАБОЧИЕ МЕСТА. В то время, как рабочие места, по своему определению представляют место для
взрослых, они также оказывают влияние на детей, родители которых работают в этих организациях. Родители
всегда обеспокоены о наличии и качестве услуг по уходу за детьми в то время, когда они заняты на своих
рабочих местах. Многие также обеспокоены тем, как сбалансировать рабочее время и родительские
обязанности. Для родителей важно выделить время для детей, когда это необходимо (например, для того,
чтобы отвезти ребенка в школу или когда ребенок болен), а также для детей для того, чтобы они чувствовали
себя приближенными к рабочей жизни своих взрослых родителей.
ОРГАНЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ. Органы местной власти, в большей степени, нежели областное или
республиканское правительство, непосредственно влияют на ежедневную жизнь детей, молодежи и отдельно
взятой семьи. Структура органов местной власти может различается в зависимости от населенного пункта; а
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
41
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
именно, существуют городские, областные или районные органы власти, администрации школ, парков, а также
многие другие департаменты и комиссии, ответственные за управление определенными службами города.
СМИ. Через газеты, радио, телевидение или Интернет СМИ оказывают значительное влияние на жизни
детей и молодежи. СМИ могут весьма существенно влиять на повышение информированности общества по
важным вопросам, затрагивающим жизнь молодых людей. СМИ также могут оказать серьезное воздействие на
то, как молодежь себя воспринимает и также на то, как молодежь воспринимается самим обществом.
Первым рекомендуемым шагом является создание постоянной Группы по координации политики в
отношении детей в целом отвечающей за вопросы, обеспечивающие благополучие детей. Зачастую
минимальный прогресс в области прав и интересов детей происходит из-за того, что дети – всеобщая и в тоже
время ничья конкретно прерогатива. Всеобщие результаты в отношении детей должны отслеживаться
постоянной исполнительной группой, напрямую подотчетной акиму и отвечающей только за данную
функцию.
Вторым шагом является создание Городского Детского Совета (ГДС), в который можно включить
представителей всех заинтересованных и отраслевых организаций, ответственных за политику в отношении
детей, таких как: здравоохранение, образование, охрана окружающей среды, юстиция и другие. В совете
должны быть представлены все уровни местного управления, начиная от районного в городе и заканчивая
городским/областным уровнями. Роль ГДС состоит в том, чтобы осуществлять наиболее полный анализ
ситуации с положением детей в городе, делая возможным выявление неблагоприятных тенденций.
Третьим шагом является создание детальной карты социально уязвимых слоев населения, живущих
в конкретном городе. Известно, что проблемы детей берут свое начало в банальном феномене социальной
изоляции бедных семей. Так называемая «инвентаризация» должна включать информацию о доходе,
занятости, жилищным условиям и доступе к питьевой воде, а также другую информацию, которая является
частью собираемой статистики, наряду с описательной информацией. Цель заключается в том, чтобы на базе
собранной информации, разработать реальный план решения проблем при помощи дополнительной
информации. Карта социальной изоляции, кроме всего прочего, является важным инструментом для
планирования, представляя собой своеобразное зеркало, в котором местное общество может найти
детальное представление (реальную картину) о своих реалиях, и затем предпринимать конкретные меры в
области защиты детей.
Четвертым шагом является разработка Местного Плана Действий (МПД). Такой местный план действий
должен базироваться на определенных показателях/индикаторах прогресса в отношении детей города.
Такой перечень индикаторов является систематическим инструментом измерения социальной продуктивности
и эффективности принимаемых мер в течение времени, а также создает основу для конкуренции среди
городов на звание наиболее социально ориентированного.
Пятым шагом является выработка специфичных целей, которых необходимо достичь различным
отраслевым подразделениям, отвечающим за формирование политики в отношении детей. Цели могут
отличаться в зависимости от специфики городов. Ключевые мероприятия можно сгруппировать таким образом:
окружающая среда, питание, здоровье, образование, доход, защита и социальная интеграция.
Программа «Город, дружественный ребенку» – это проект создания системы эффективного местного
управления,
реализующей
права
ребенка.
От
большинства
городов
это
требует
проведения
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
42
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
институциональной, правовой и бюджетной реформы, а также разработки стратегии перевода жизненной
среды детей на уровень семьи, общества и города. Концепции города, дружественного ребенку, основывается
не на представлениях об идеальном городе, а также не исходит из стандартной модели, а является рамкой для
содействия городу стать дружественным детям во всех отношениях – окружающей среды, управления,
предоставляемых услуг.
Процесс реализации программы «Город, дружественный ребенку» включает в себя девять элементов:
1)
УЧАСТИЕ ДЕТЕЙ: активное вовлечение детей в мероприятия социальной политики,
оказывающие на них влияние, принятие во внимание мнения детей при принятии решений.
Наиболее часто применяемые методы включения детей в гражданскую деятельность:
•
Создание национальных детских парламентов, молодежных парламентов и местных детских
советов (вовлечение детей в принятие решений). Этот метод дает возможность детям представлять свои
интересы, свои запросы как гражданам. С одной стороны, советы дают возможность вовлечь детей в
администрирование городом, учитывая их возможности, и использовать возможности детей для обозначения
и решения более жизненных проблем. С другой стороны, создание советов имеет образовательные цели, т.к. в
детях воспитываются гражданские чувства и разделяемые с сообществом ценности.
•
Совместные семинары по планированию (участие детей в планировании).
•
Меры по увеличению возможностей мобильности детей в городе. Участие детей в городских
процессах предполагает, что они становятся активными горожанами, которые передвигаются в городском
пространстве, занимают его, играют на площадях и гуляют по улицам. Такие проекты нацелены на
формирование другого восприятия города у детей. Меры по увеличению возможностей мобильности
предполагают проведение работы со взрослыми: продавцы в магазинах, водители, полицейские, взрослые
добровольцы стремятся создать дружественную атмосферу для детей.
ВОВЛЕЧЕНИЕ ДЕТЕЙ В ПЛАНИРОВАНИЕ
Семинар Фано (Италия)– один из наиболее значимых примеров участия детей в
планировании. При помощи внешних консультантов-практиков были организованы начальные и
средние школьные классы, каждый год посвящаемые специальным темам изменения в
определенных зонах города: площадях, памятниках, зеленых насаждениях, дорогах, школах,
пространствах для безопасной игры детей. Дети в группах разрабатывают свои проекты, затем
советники под контролем архитектора анализируют их идеи и готовят проекты для города.
МЕРЫ ПО УВЕЛИЧЕНИЮ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ ДЕТЕЙ ПО ГОРОДУ
Проект по увеличению свободы движения детей между домом и школой реализуется в Фано
и Пезаро (Италия). Проект осуществляется при сотрудничестве технических служб города и школы,
ассоциации добровольцев, местной полиции, родителей, других профессиональных ассоциаций. В
Фано и Пезаро было проведено исследование наиболее функциональных маршрутов от дома до
школы, затем была реализована программа по реструктуризации дорог, изменении регулирования
движения.
Целый ряд стран, в основном страны с высоким доходом, такие как Швеция и Канада, но
также и Ливан, поставили задачу трансформировать окружающую среду города в ответ на
потребности детей в свободном передвижении и отдыхе. Так, в Ливане исследование с участием
детей выявило недостаток игровых пространств, так что многие родители не разрешали детям играть
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
43
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
на улице. Эти страны сфокусировали свое внимание на праве детей играть, на создании зеленых
пространств, контроль уличного движения.
2)
Разработка законодательства, дружественного детям: обеспечение регулятивной системы и
процедур, которые последовательно защищают права ребенка.
Позитивная политика и практика в интересах детей не сможет развиться без ясной законодательной
базы, соответствующей принципам Конвенции о правах ребенка. С другой стороны, законодательная база не
работает до тех пор, пока о законах не становится известно, и их выполнение не обеспечивается адекватным
образом. Таким образом, выделяются три направления деятельности – разработка законодательства,
обеспечение его реализацию необходимыми ресурсами и информирование о нем населения.
3)
Стратегия по
защите прав детей в рамках всего города: развитие
детальной,
последовательной стратегии для построения дружественного детям города, основанного на Конвенции о
правах ребенка.
С целью обеспечения действия законодательства, дружественного детям, разрабатывается стратегия в
рамках всего города. За последнее десятилетие 155 из 192 стран, которые ратифицировали Конвенцию о
правах ребенка, разработали национальные планы действия, чтобы достигнуть поставленных на Всемирном
саммите по вопросам детей целей. Аналогичным образом планы действия на местном уровне ставят цели для
города. Планы городов соединяют цели, поставленные на национальном уровне, и цели, поставленные на
уровне семей, сообществ, школ.
В Индии в качестве национальной цели было поставлено обеспечение общего элементраного
образования для детей до 14 лет к 2000 году. Обычно такого рода программы фокусируют свое
внимание на сельской местности, где проблемы с образованием стоят наиболее остро. В 1999
инициатива Сарва Шикша Абиян (Sarva Shiksha Abhiyan) была сформирована, чтобы улучшить
ситуацию с образованием детей в городах.
4)
Формирование механизма координации для обеспечения приоритетной политики в
отношении детей.
Построение города, дружественного детям, подразумевает, что интересы и проблемы детей
учитываются правительством.
Для реализации этой цели применяются три вида мер:
•
Формирование координационного механизма в городской администрации
•
Формирование локальных и международных сетей
•
Обучение
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СЕТИ
International Networks
Город, вовлеченный в междунарные сети, - Турин (Италия). Город является членом множетсва
национальных и международных программ: Образовательные города, Европолис 2000, Урбанет
(Европейская городская образовательная сеть), Город для Прав человека (Città per i Diritti Umani),
Сеть галерей молодежного искусства (Rete Pinacoteche Arte Ragazzi) и других.
ОБУЧЕНИЕ
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
44
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Обучение, проводимое Национальным исследовательским центром (Италия)
Проект подготовки нацелен на сочетание разных аспектов и акторов в общем плане. Обучение
проходят:
a) Политики, которые рассматриваются как главные адресаты с целью увеличить их осведомленность
о значении инициативы
(b) Муниципальные технические сотрудники, которые рассматриваются как основыне субъекты
изменений
(c) Учителя и другие образовательные работники, которые рассматриваются как основная движущая
сила инициатив в школах и осуществляемых за пределами сферы действия муниципалитета
(d) Родители в тех сферах, где их поддержка считатеся необходимой в реализации инициативы, в
поощрении детской автономности и активного участия
Местное сообщество консультируют через институциональных представителей (местных властей,
учителей, технический персонал), семьи и других участников подготовтиельных курсов.
5)
Экспертиза
политики:
наличие
систематического
процесса
оценки
влияния
законодательства, политики и практики на детей до и после реализации программы.
6)
Бюджет: обеспечение адекватной реализации ресурсов и анализа бюджетных расходов на
детей.
Меры мобилизации ресурсов варьируются от распределения специальных ресурсов для детей до
увеличения прозрачности принятия решений и управления ресурсами.
СОВМЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ БЮДЖЕТА ПО СПРАВЕДЛИВОСТИ
В Бразилии результатом программы совместного бюджетирования в Порту-Алегри стало улучшение
качества жизни детей.
За десять лет в Порту-Алегри уменьшилась младенческая смертность с 20 до 12 смертей на 1000
живых рождений.
Аналогичные стратегии были применены более чем 200 городами Бразилии. Два года назад в штате
Риу-Гранди-ду-Сул процесс совместного бюджетирования был распространен на 497 муниципальных
образований с населением более 10 миллионов человек.
7)
Обеспечение мониторинга и сбора информации о положении детей.
Систематический сбор статистических и других данных о детях от 0 до 18 лет является
фундаментальным вопросом в развитии политики, ориентированной на детей. Исследование о состоянии
детей в городе имеет своей целью оценить уровень уважения к гражданским и политическим правам детей. В
ходе исследования к детям относятся как к экспертам, могущим сделать значительный вклад в оценку
ситуации. К сбору данных привлекаются департаменты правительства, национальные статистические и
исследовательские бюро. В отчете о состоянии детей города выделяются дискриминации, например девочек
или мальчиков, этнических меньшинств, детей с ограниченными возможностями и других групп.
8)
Обеспечение информированности взрослых и детей о правах ребенка.
Наиболее часто используемые меры:
•
Тренинги для тех, кто работает с детьми, политиков, чиновников проводятся с целью
увеличения уровня сознательности и понимания прав ребенка.
•
Общегородские мероприятия (День ребенка, день прав ребенка, день открытых дверей в
муниципальных советах)
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
45
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
•
Конференции, форумы, выставки
•
Информационные инициативы в СМИ (радио- и телепрограммы, пресс релизы, тематические
веб-сайты). СМИ играют ключевую роль в коммуникации и информировании детей.
9)
Независимая защита детей: поддержка неправительственных организаций и развитие
независимых институтов прав человека, уполномоченных по правам человека.
Эффективность организаций по защите детей обеспечивается их независимостью в действиях.
Существуют два рода независимых организаций по защите детей:
•
Национальные службы уполномоченных, комиссии по правам ребенка.
•
Неправительственные организации.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
46
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 5
ПРИМЕРЫ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПЛОТНОСТИ
НАСЕЛЕНИЯ И ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕНТЫ
Рисунок 1. В рыночном городе кривая земельной ренты повторяет кривую плотности населения
Относительная цена на землю, проценты
Источник: Steve Malpezzi.
Рисунок 2. Сопоставление стоимости земли в Москве, Кракове и Париже в начале 1990-х гг.
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
Относительная цена на землю, проценты
Рисунок 3. Изменение оценки стоимости земли в Москве в период с 1992 по 2007 г.г.
0,0
100,0
1
2
3
4
5
6
7
90,0
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Р асстояние от центра города, км
80,0
70,0
60,0
Париж, 1995 г.
50,0
Краков. 1992 г.
Москва 1992 г.
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25
Р асстояние от центра города, км
47
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Рисунок 4. Распределение населения по территории крупнейших городов (в едином масштабе)
Источник: Bertaud & Renaud.
Рисунок 5. Сопоставление плотности населения в Москве и Париже
350
плотность населения, чел./га
300
250
200
150
100
Рисунок 6. Шанхай: плотность населения
50
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
расстояние
отразвития
центра города,
кмагломераций и регионов
Российские и мировые тенденции и тренды
в сфере
городов,
градиент плотности населения в Москве, чел./га
градиент плотности населения в Париже, чел. /га
48
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Рисунок 7. Пекин: плотность населения на застроенной территории (1990)
500
Население на 1 га
450
y = 528,08e -0,1742x
R 2 = 0,9256
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Расстояние от центра города
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
49
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 6
ПРИМЕРЫ ВНУТРИГОРОДСКОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ ПО НЕКОТОРЫМ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ ПАРАМЕТРАМ
Рисунок 1. Средний размер домохозяйства
Источник: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission,
May 2007.
Рисунок 2. Уровень безработицы
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
50
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Источник: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission,
May 2007.
Рисунок 2. Уровень безработицы (продолжение)
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
51
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Источник: State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission,
May 2007.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
52
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Рисунок 3. Структура городского землепользования в городах США и Великобритании (начало 1990-х гг.)
Великобритания
США
8
5
12
6
18
46
42
6
7
27
23
Ж илье
Транспорт
Ж илье
Транспорт
Открыт ые прост ранст в а
Промышленност ь
Рекреация
Промышленност ь
Коммерческая заст ройка
И ное
И ное
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
53
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 7
ПЛАНИРОВОЧНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО РЕГУЛИРОВАНИЮ
ТРАНСПОРТА
МЕРОПРИЯТИЕ
ПРИМЕРЫ
Транспортные мероприятия
Платный въезд (Congestion charge, единая ставка во
время часов-пик)
Road pricing (плата за пользование дорогой, чем выше
КЭИП, тем меньше ставка)
Ограничение обочных парковок
Снижение парковочного ресурса на улице при
жестком запрете на незаконную парковку — борьба с
автомобилями в центре
Парковка с меняющимся тарифом (performance-based
parking)
Льготные проездные: учрежденческие или по возрасту
(transit subsidy)
Валлетта, Дарем, Лондон, Стокгольм, Сингапур
Частный случай льгот: бесплатный общественный
транспорт (Zero-fare public transport)
Мероприятия
регулирования
интенсивности
посредством транспортных льгот (travel plans)
Регулирование интенсивности через время рабочего
дня (Gleitzeit, Flexi-time)
Ограничение времени парковки (disc parking)
Физические запреты на парковку или остановку для
посадки-высадки (только транзит) автомобилями —
борьба с автомобилями в центре (Parking restrictions)
Выделение беспарковочных улиц только для высадкипосадки (kiss-and-ride)
Перехватывающие парковки перед районами с
высокой
интенсивностью
для
пересадки
автомобилистов на средства с высоким КЭИП (parkand-ride)
Transportation
Management
Associations
(общественные фонды по пропаганде общественного
транспорта)
Право на въезд определенным категориям лиц, на
въезд в центр только жителям (Mobility rights, Limitedaccess road,)
Экологические талоны (congestion credits)
Выделенные полосы для автомобилей с полным
салоном (Carpool, HOV-lanes, autopartage)
Мероприятия по аренде машин группой лиц (часто
путается с предыдущим, Carsharing)
Огражденный центр (ни одного автомобиля,
pedestrian zones)
Хасселт, Чеппел-Хил, Любен: все города малой
людности
Ноттингем
Сингапур, Мельбурн
Весь мир, кроме России
Вена
Нью-Йорк
Города Бельгии, Буффало, Окленд (полный список
—около ста)
В первую очередь города, для которых работал
немецкий бизнесмен Вильгельм Халлер
Первый опыт Германии
Париж
Нет выраженных примеров — практикуется в
большинстве стран
Города США и Англии
Крупные города Европы
Предлагается
Американские города, особенно Лос-Анджелес
Кембридж штата Массачусетс (феномен фирмы
ZipCar), Цюрих
Практикуется в большинстве стран
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
54
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Планировочные мероприятия по землепользованию (долгосрочный период)
Введение границ экспансивного роста городов (Urban
growth boundary)
Оголение улицы у транспортных хабов — запрет
торговой застройки на первых этажах (Transitproximate development)
Безавтомобильный рост (Smart growth)
Малый район — главное для будущего города, резкое
локальное снижение интенсивности застройки в пику
«центральности» (Intelligent urbanism)
Отмена категорий дорог в городе, уничтожение
мероприятий, связанных с движением автомобилей
(карманов, дорожных отбоев, светофоров и т. д.,
Mixed-use development, shared space)
Совмещение функции землепользования на одном
участке, «круглосуточный город» (transit-oriented
development, TOD)
Бифацетность застройки (одна сторона смотрит на
пешеходную сторону, вторая — на автомобильную,
New Pedestrianism, NP)
Частичные локальные главенства пешеходов (woonerf,
home zone, cul-de-sac)
Полное главенство пешехода (new urbanism)
Создание локальных пешеходных самодостаточных
районов (Pedestrian village)
Джентрификация и отчуждение малоиспользуемых
городских земель (greyfield development, urban
renewal)
Развитие пригородной инфраструктуры (suburban infill)
Оттава, Мельбурн
Кембридж штата Массачусетс
Миннеаполис, Денвер
Санта-Роу, Бейшор, некоторые районы Нью-Йорка
Эммен, Фрисланд (Голландия), Остенде (Бельгия),
Бомте (Германия), Айбю (Дания), Суффолк (Анлия)
Куритиба, Торонто, Калгари, Гонконг
Редберн, Сан-Антонио
Голландские города
Ванкувер, Гринбелт в штате Мэриленд
Венеция, «Аллеи художников» во всех мировых
городах, джентрифицированные районы тех же
городов
Лондон, Нью-Йорк, Брэдфорд
Весь мир, особо показательный американские
программы
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
55
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 7.1
УРОВЕНЬ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И АВТОМОБИЛИЗАЦИИ
ПО НЕКОТОРЫМ СТРАНАМ МИРА
Страны и регионы
(2004)
Уровень
автомобилизации (автомобилей на 1000
жителей)
Распределение
парка автомобилей
по странам мира
Распределение погибших
в ДТП по странам
мира
Весь мир
124
100%
100%
Страны с высоким уровнем дохода, в том
числе:
627
75%
10%
страны G7, в том числе:
708
67,35%
6,35%
США
810
30,9%
3,60%
Италия
745
5,75%
0,47%
Германия
655
7,21%
0,50%
Франция
615
4,91%
0,47%
Канада
591
2,52%
0,23%
Япония
588
10,83%
0,80%
Великобритания
551
4,4%
0,28%
Страны со средним и низким уровнем
дохода, в том числе:
35,5
25%
90%
Россия
201
3,8%
3,0%
Иран
62
0,5%
3,4%
Индия
33
4,6%
18,2%
Китай
19,7
3,4%
15,0%
Источник: Блинкин М. Я., Сарычев А. В. Качество институтов и транспортные риски. - М.: НИИТДХ, 2008.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
56
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 8
МИРОВОЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКИМИ
АГЛОМЕРАЦИЯМИ
Традиционно под агломерацией понимается пространственный рост и расширение городов,
образование обширных урбанизированных ареалов, скрепляемых суточной активностью населения, единым
рынком труда и потребления, миграционными потоками, непрерывной застройкой и развитой системой
коммуникаций.
С экономической точки зрения процессы интенсивной кластеризации населения и разных форм
экономической активности в конкретном месте принято описывать в терминах «эффекта от масштаба» и
«агломерационной экономии». Альфред Маршалл, прославившийся своим планом восстановления
послевоенной экономики Германии, был первым, кто предложил объяснение возникающего экономического
эффекта от агломерирования, назвав три основные причины: 1) интенсификация информационных обменов,
возможность прямых (face-to-face) контактов, 2) расширение разнообразия и качества услуг, предоставляемых
бизнесу при сокращении их стоимости, и 3) расширение рынка труда, что позволяет с меньшими затратами
получить более квалифицированных работников, специализирующихся на определенных видах деятельности.
Идеи Маршала развивались и обогащались на протяжении всего XX века, собственно экономия,
возникающая в результате агломерационных процессов, была разложена на три составляющих – экономии на
масштабе, экономии в результате удачной локализации (узловое положение, близость к ресурсам, источникам
власти и денег) и экономии в результате урбанизированности общества (образование, навыки, мобильность,
инновационность). Все эти идеи отразились в теориях «полюсов роста» и «экономических кластеров», которые
ныне так популярны в России. Об особенностях развития российских агломераций – см. Приложение 8.
В конце 1990-х гг. идеи агломерационной экономии были подвергнуты ревизии. С точки зрения новых
теорий (Fujita et al., 1999), центральная роль в возникающем агломерационном эффекте должна
принадлежать не столько специализации, сколько разнообразию, диверсификации экономической,
социальной и культурной жизнедеятельности города. Чем больше разнообразие производимых на месте
товаров и услуг, тем выше удовлетворенность жизнью и значительней прирост благосостояния, отражающегося
на конечном потреблении и производителей, и потребителей.
Знаковым
явлением
двухтысячных
годов
стало
увлечение
агломерациями.
Принципы
функционирования городских агломераций с их многоядерной структурой, единым рынком труда, развитой
инфраструктурой, экономической взаимодополняемостью и высокой мобильностью населения оказались
созвучны идеям экономического роста в стране. При планировании создания развития и агломераций власти
регионов и городов исходят из всесильности принимаемых административных решений, особенно если они
поддержаны адекватным финансированием.
Мировой же опыт свидетельствует о «естественном» характере развития агломераций. Агломерации
возникают и развиваются там, где для этого есть соответствующие условия. Так процесс расползания
территорий агломераций был связан с изменениями вкусов населения, прежде всего среднего класса, который
хотел жить поближе к природе и вдали от социальных катаклизмов, т.е. вне центральных ареалов
агломераций. Выезд же за пределы центрального города (городов) мест приложения труда, прежде всего
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
57
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
промышленных предприятий, был явлением вторичным, связанным с экологией, рынком недвижимости и
новыми предпочтениями занятого населения.
Основной инструмент управления агломерациями в странах Запада – это организация сотрудничества
между административными единицами, на территории которых агломерация расположена (прецеденты
управления агломерацией как единым целым – скорее исключения). Межстрановые различия затрагивают
главным
образом
форму,
которое
принимает
данное
сотрудничество:
либо
это
делегирование
муниципалитетами части полномочий создаваемому межсубъектному органу управления, либо координация
17
процесса принятия решений, затрагивающих интересы сторон . При этом государство может как
«принуждать» муниципалитеты к такому сотрудничеству, законодательно устанавливая его обязательность, так
и стимулировать его, ставя организацию соответствующих межмуниципальных институтов условием
предоставления субсидий. В обоих случаях из государственного бюджета выделяются значительные средства
на поддержку решения транспортных, экологических и иных проблем развития агломераций, различаются
лишь условия и механизмы их выделения.
«Принуждение» к сотрудничеству в наиболее полной мере проявило себя во Франции, где органы
управления агломерациями начали создаваться в рамках децентрализации системы управления. Фактически
на территориях агломераций был создан еще один уровень управления – т.н. «городские объединения»
(communautes urbaines). Для 14 агломераций (плюс Париж, имеющий особый статус) решение было принято на
национальном уровне: муниципалитеты на этих территориях были обязаны создать межмуниципальный орган
управления, делегировав ему определенные полномочия, подкрепленные соответствующей налоговой базой.
Муниципалитеты, входящие в остальные агломерации, получили право создавать подобные объединения на
добровольной основе.
К полномочиям городских объединений во Франции, в частности, относятся:
•
развитие городского транспорта – около трети всех расходов бюджетов 14 городских
объединений;
•
развитие водно-канализационного хозяйства – 19% всех расходов;
•
развитие путей сообщения – 14%;
•
организация вывоза и захоронения бытового мусора – 13%;
•
благоустройство территории – 12%.
Помимо закрепленных налоговых источников, городские объединения получают субсидии напрямую
из государственного бюджета. Общий бюджет 14 французских городских объединений составляет 5,6 млрд.
евро.
Схожая с французской двухуровневая модель действовала в 1974-86 гг. и в крупнейших агломерациях
(т.н. «метрополитенских графствах») Великобритании, но в настоящее время функционирует лишь в Лондоне. В
пределах Лондонской агломерации (Большого Лондона) нижний уровень формируют управляемые местными
администрациями 32 муниципальных округа (boroughs) и имеющий особый статус Сити, а верхний – состоящая
17
В.Глазычев и И. Стародубровская называют подобную форму управления «фрагментированной» (Глазычев В.,
Стародубровская И. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. – Челябинск, 2008. – С. 47).
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
58
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
из мэра Лондона и Лондонской городской ассамблеи Администрация Большого Лондона (Greater London
Authority), которой округа делегируют часть полномочий – в частности, в сферах транспорта, общественной
безопасности, социальной политики, развития культуры, охраны окружающей среды, стратегического
планирования. Эффективность подобной управленческой системы была доказана в последние десятилетия «от
противного». В результате муниципальной реформы 1986 г. ее верхний этаж (тогда он именовался Greater
London Council – Совет Большого Лондона) вместе с постом общегородского мэра был упразднен под
формальным предлогом неэффективности (на деле, по мнению многих – по политическим причинам, так как
Лондоном традиционно управляли лейбористы, противники находившейся у власти консервативной партии).
Однако необходимость решения стратегических задач, общих для всей столицы, никуда не исчезла, и в 1990-х
был сформирован целый ряд государственных институтов, принявших те или иные функции упраздненных
институтов Большого Лондона – Лондонский подкомитет Кабинета министров, Министерство транспорта
Лондона, Правительственный офис по делам Лондона и др. Таким образом, в этот период стратегия развития
Лондона фактически определялась на государственном уровне. Закономерным итогом этих пертурбаций стало
возрождение (в несколько измененной конфигурации) института Большого Лондона и его мэра в 2000 г., после
прихода к власти в стране лейбористов.
Одновременно с упразднением Совета Большого Лондона были упразднены и аналогичные структуры
в других крупных британских агломерациях – Большом Манчестере, Мерсисайде (центр Ливерпуль), Южном
Йоркшире (центр Шеффилд) и др., но в них, в отличие от столичной, прежняя конфигурация впоследствии не
была
восстановлена.
Сейчас
проблемы
этих
территорий
решаются
на
основе
неформальных
межмуниципальных договоренностей.
Стимулирование сотрудничества характерно, в первую очередь, для США, в связи с чем этот подход
условно можно назвать «американским». Американский подход предусматривает более высокую степень
свободы для муниципальных образований: их государство не обязывает договариваться, но создает условия,
при которых заключать подобные договоры становится выгодно.
Генеральная
линия
государственной
политики
в
отношении
метрополитенских
территорий
заключается в стимулировании организации межмуниципального сотрудничества в их пределах (а поскольку
многие метрополитенские территории распространяются за пределы одного штата – то и межштатного).
Главный стимул – финансовая помощь федерального бюджета на реализацию комплексных мер
территориального развития, перечисляемая только тем органам местного самоуправления, которые так или
иначе объединили свои ресурсы. Примером такого подхода может служить принятый в США в 1991 г. закон о
многовидовом наземном транспорте (The Intermodal Surface Transportation Act), предусматривавший
федеральные ассигнования метрополитенским территориям объемом около 22-25 млрд. долларов ежегодно
(в дальнейшем значительно больше) на дорожное строительство, повышение безопасности движения и
развитие общественного транспорта в агломерациях страны. Рассчитывать на эти ассигнования могли только те
территории, на которых были созданы т.н. Метрополитенские планировочные организации (МПО), которые и
являлись распорядителями федеральных средств.
Сравнивая французскую и американскую модели, можно заключить следующее. Американская модель
в идеальной ситуации способствует принятию более эффективных решений, поскольку по разным аспектам
управления
агломерацией
могут
оказаться
оптимальными
различные
конфигурации
объединения
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
59
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
муниципалитетов. Однако издержки достижения согласия и риск неисполнения принятых решений в такой
модели довольно высоки, в связи с чем она предполагает довольно высокую «переговорную культуру»
сотрудничающих субъектов и наличие у них известной креативности. Напротив, французская модель
направлена, в первую очередь, на минимизацию издержек достижения согласия, но предполагает
дополнительные издержки на содержание новых бюрократических структур.
В условиях России с ее гигантской территорией и расстояниями агломерации оказались особенно
востребованными, поскольку они позволяли эффективно «сжимать» экономическое и социально-культурное
пространство страны, концентрируя качественное население, административные и общественные институты, а
также важнейшие объекты промышленности, науки, образования, культуры, здравоохранения и рекреации.
Концентрация позволяла экономить время, силы и средства на выстраивание и осуществление связей. Однако,
когда страна столкнулась с глубоким системным кризисом 1990-х годов, способность «сжимать» пространство
обернулась стягиванием всех ресурсов развития к небольшому числу агломераций – полюсов экономического
роста и, прежде всего, к Москве.
В 1980-х годах была предложена методика выделения и делимитации городских агломераций (П. М.
Полян, Н.И. Наймарк и И.Н. Заславский), которая опиралась на следующие принципы: 1) определение городовядер городских агломераций с населением не менее 250 тыс. человек; 2) определение зон влияния
агломерации, исходя из транспортной доступности, включающей двухчасовую (брутто) изохрону доступности
от центра, совмещенную с получасовой изохроной от больших и средних городов, расположенных на
периферии города-центра, и 3) определение Коэффициента развития агломерации, исходя из плотности сети
городских и сельских поселений, входящих в сферу влияния центрального города-ядра, и их связанности.
Согласно данной методике, в 1959 г. в России насчитывалось 26 агломераций, в 1989 г. – уже 49, и они
сосредоточивали почти половину населения страны. В настоящее время большинство городов с населением
более 250 тыс. человек являются ядрами агломераций. Согласно данным переписи 2002 г., в городах страны
проживает 106 млн. человек, при этом в агломерациях – 66,6 млн., или 62,5% всего городского населения.
На сегодня крупнейшими агломерациями страны, помимо Московской и Петербуржской, являются
Нижегородская, Самаро-Тольяттинская и Ростовская. Спецификой российских агломераций является
преимущественный рост центрального ядра, сосредотачивающего 60-80% их населения. Это означает, что
российские агломерации, несмотря на внушительную людность и размер, остаются «рыхлыми» и внутренне
недостаточно связанными. Такой же вывод делают урбанисты и в отношении Пермской агломерации.
Следует также учитывать, что многие российские города по своей сути являются «легализованными»
агломерациями,
причем
зачастую
полицентрическими,
т.е.
совокупностями
довольно
автономных
равноценных районов со своими центрами местного значения и нередко не вполне удовлетворительным
межрайонным транспортным и коммуникационным сообщением. Особенно это типично для промышленных
городов, бурно разросшихся в советское время на базе поселков при предприятиях: Тольятти с его «городом
автостроителей» и «городом энергетиков», Набережные Челны, Каменск-Уральский, Комсомольск-на Амуре.
Сюда же относятся и многие старые города, расширившиеся позднее за счет окружения, например, Брянск, к
которому некогда присоединили три сомасштабных ему населенных пункта, но единым целым с «собственно
Брянском» они так и не стали – достаточно взглянуть на план города. Все эти конгломераты отличаются от
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
60
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
«классических» агломераций лишь тем, что с некоторых пор или даже с самого начала развивались в условиях
единого органа управления, т.е. реализовали мечту нынешних сторонников «радикального» агломерирования.
Но едва ли кто-то скажет, что эти города – лидеры российской урбанизации, сильно преуспевшие в создании
полноценной городской среды и благоприятного инвестиционного климата. Скорее уж наоборот: у
большинства из них всегда были проблемы с поддержанием единства городской ткани, которые в
постсоветские годы многократно обострились, и если какие-то из них и преуспели, то не благодаря, а, скорее,
вопреки «агломерационности».
В России 2007-2008 гг. ознаменованы бурным ростом интереса к формированию городских
агломераций. Причем доминировала «мода» на создание новых городских образований в виде сгустка
близлежащих населенных пунктов, которые в сумме могли бы превысить людность в 1 млн. жителей.
Это явление во многом спекулятивно и окрашено политически. Во-первых, на фоне тревоги в связи с
сокращением численности жителей, что чревато разнообразными минусами вплоть до сокращения бюджетных
трансфертов. Во-вторых, вследствие распространившегося мнения о том, что крупный бизнес сегодня согласен
идти только в города-миллионеры, а потому менее крупные города обречены на отсутствие инвестиций.
Последнее утверждение более, чем спорно: в развитых странах Запада давно уже подмечена тенденция
обратная – опережающий рост инвестиций за пределами крупнейших городов.
Любой агломерации предстоит «решить» две проблемы: оптимальная численность населения и
наличие единого органа управления. На этой стадии четко различается менталитет российских и западных
управленцев. Для первых вопрос численности населения никогда не являлся принципиальным. Российские же
агломерации, за исключением столичных, рассматривают потерю населения, как трагедию, связанную с
неумелым управлением, в т.ч. процессами естественной и миграционной убыли населения. Упорное
стремление к заветному миллиону не имеет здравого объяснения. Эта цифра уже давно не связанна с
возможностью строительства метро и иными федеральными благами. Более того, попытки достигнуть ее
искусственными средствами, прежде всего, за счет присоединения новых населенных пунктов, лишь
дискредитируют саму идею агломерации.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
61
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 9
ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ КОНЦЕПЦИЙ ЭКОЛОГИЗАЦИИ
ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ
18
Основными элементами концепции экополиса являются следующие тезисы .
•
Под экополисом понимается среда обитания человека и других живых существ, где духовный
потенциал человеческого сообщества может раскрыться с наибольшей полнотой. Рождаясь и взрослея в
условиях города, человек должен обучаться мироустройству, пониманию природы и общества не только на
школьных уроках, сколько в процессе обыденного поведения.
•
Город должен давать человеку, особенно растущему человеку, доступную полноту
непосредственного общения с природой.
•
Необходимо возрождение сформированных историей города размерностей его кварталов,
улиц и площадей, это - реальная необходимость, обусловленная человеческой психикой.
•
Развитие экополиса означает стремление к переводу города на “безотходную технологию”.
Задача — свести к минимуму, в идеале вообще исключить всякое вредное воздействие города на его
окружение: концепция исходит из того, что нет такого расстояния, которое гарантировало бы и сам город от
эффекта “бумеранга”, не говоря уже о недопустимости “экспорта” вредностей в природную среду.
•
Необходим учет прямых и косвенных последствий градостроительных решений на природно-
антропогенный комплекс, каким является город (учет цепочек последствий), оценка «полной стоимости» для
городского сообщества тех или иных производственных процессов и выявление на основе такого анализа
дополнительных возможностей городского развития (город как производитель продуктов питания на основе
неиспользуемой теплоэнергии и др.).
•
Без прямого участия тысяч и тысяч горожан в процессе обживания и реконструкции города на
его пути к экополису достичь цели в принципе нереально. Поскольку добровольно отдавать силы и время люди
согласны только тогда, когда цель и смысл труда им понятны, движения горожан в защиту своего права на
участие в принятии градостроительных решений встречается со все лучше осознаваемой потребностью
городских властей и экспертов. Диалог проектировщиков, ученых, администраторов и тех, кого недавно еще
именовали потребителями, приобретает тем самым характер объективной необходимости.
Идея «Low carbon cities» была предложена Всемирным Фондом защиты дикой природы ассоциацией
как средство значительно снизить углеводородные выбросы городов в атмосферу, препятствовать
дальнейшему развитию парникового эффекта и нарастающим изменениям климата. Эта инициатива была
поддержана многими городами мира, как в развитых, так и в развивающихся странах. Примером реализации
модели «low carbon cities» может служить Программа, принятая одновременно Бристолем, Манчестером и
Лидсом (Великобритания), и направленная одновременно на энергосбережение, включая сокращение
объемов потребления углеводородов, и снижение выбросов в атмосферу. В проект вовлечены Фонд
18
Сайт Вячеслава Леонидовича Глазычева: http://www.glazychev.ru/.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
62
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Энергосбережения (Energy Saving Trust) и Фонд контроля над выбросами (Carbon Trust). В сфере интересов
Программы находится не только производственная деятельность, но и жилищный сектор, сфера услуг, бизнес,
включая офисную активность, транспорт и прочее. Так, в числе планируемых мероприятий переоборудование
социального жилья с использованием новых природощадящих и энергосберегающих технологий, их
использование в новых девелоперских проектах, развитие услуг по энергосбережению, включая управление
энергопотреблением, распространение наиболее успешного опыта, координация проводимых мероприятий,
информирование общества, и пр. Соответственно и партнерами Программы становятся всевозможные
ассоциации, фирмы, организации и учреждения.
Экологизация городского развития выразилась и в формировании концепции «зеленого города» (green
cities) или эко-города. По сути green city восходит к идеям garden city, сформулированным Э. Говардом еще в
середине XIX века. Однако, если Говард предполагал, что, создавая «город-сад», предлагающий совершенно
новые условия жизни (его идеи были реализованы в социалистических городах СССР, так, например Ангарск в
Иркутской области представляет собой почти идеальное воплощение идей Говарда) можно сделать общество
более гуманистическим и социальным, то современные концепции не несут подобного миссионерского
заряда. Речь идет о выживании и создании более благоприятных условий жизни в городе, его озеленении,
санации и ре-экологизации промзон, утилизации мусора, снижении вредных выбросов, и прочее. В Японии
речь идет даже о создании «городской агрокультуры».
Идеи green cities сильно изменили подходы к городскому девелопменту, поскольку стало очевидно,
что субурбанизация, земельные спекуляции и сплошная застройка резко ухудшают условия жизни в городе,
снижая в том числе и стоимость городской недвижимости. В конечном итоге, это ведет к негативным
последствиям и для городского, и для пригородного развития. Риторика и символика green cities широко
используется и в создании благоприятного имиджа города. Так, промышленные Лилль и Тур во Франции
полностью изменили цветовую гамму города, «перекрасившись» в зеленый цвет.
Модель green cities или eco-cities широко использовалась в Восточной Германии при реконструкции
старых промышленных центров, где проводилась активная рекультивация земель, «возврат» промышленных
территорий в природу, создание искусственных озер на месте карьеров и перепрофилирование
земплепользования.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
63
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 10
РОССИЙСКИЕ И МИРОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ТРЕНДЫ В СФЕРЕ
БЕЗОПАСНОСТИ
Обострение глобальных угроз на рубеже XX и XXI веков стало отличительной чертой современного
этапа развития мирового сообщества. Рост уязвимости общественных систем к бедствиям и катастрофам
является глобальной тенденцией, обусловленной общемировыми процессами, характерными, прежде всего,
для общества индустриального и постиндустриального типа. Стоящие перед человечеством, и до сих пор не
решенные глобальные проблемы несут существенные угрозы безопасности цивилизации и серьезно
затрагивают решение проблемы безопасности жизнедеятельности. К основным из них можно отнести: слабую
устойчивость
мировой
экономики,
особенно
ярко
проявившуюся
в
период
кризиса,
бедность,
межнациональную вражду, религиозную нетерпимость, организованную преступность и коррупцию,
истощение невозобновляемых ресурсов, нехватку продовольствия, безработицу, возникновение новых
болезней, наркоманию, проблемы природно-техногенной, духовно-нравственной сферы и многие другие.
Анализ тенденций в области безопасности общества и человека и прогнозы ученых показывают, что
опасности и угрозы приобретают все более комплексный, взаимоувязанный характер. Одна угроза порою
влечет за собой целую цепочку других. Появились новые типа комбинированных природно-техногенных
рисков, усугубивших воздействие природных опасностей. На рубеже веков эти риски стали доминирующим
типом угроз устойчивому развитию со стороны чрезвычайных ситуаций.
Указанное кардинальное изменение характера воздействия катастроф на мировую экономическую
систему проявляется и в ряде других не менее важных тенденций:
- опережающий рост экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций по сравнению с динамикой
роста количества самих катастроф.
- устойчивое и значительное доминирование природных бедствий и катастроф в формировании
19
социально-экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций ;
- неоднородность уязвимости общественных структур к чрезвычайным ситуациям, как с внутри стран
между различными социальными группами, отличающимися по демографическим, культурным признакам,
уровню благосостояния и т.д., так и между разными типами экономических систем;
- устойчивый рост численности пострадавшего от природных катастроф населения при заметном
сокращении количества погибших (только за последнее десятилетие минувшего века количество пострадавших
от этих катастроф в целом по миру удвоилось, а количество погибших за этот же период сократилось почти в
аналогичной пропорции).
19
Только за последние сорок лет количество стихийных бедствий с ущербом свыше 1 млрд. долларов США
каждая возросло в четыре раза, а суммарный прямой ущерб от наиболее разрушительных природных катастроф возрос за десять последних лет более чем в 15 раз, в то время как мировой валовой продукт – всего в четыре раза
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
64
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Сейчас уже можно уверенно утверждать, что обеспечение комплексной безопасности личности,
общества станет важнейшим приоритетом ближайших десятилетий и в мире, и должен быть положен в основу
планов социально-экономического развития России всех уровней.
В Российской Федерации по оценкам специалистов МЧС России, почти треть (27) областей и республик
расположены на территориях, подверженных значительному риску природных и техногенных катастроф (I
класс опасности). В Российской Федерации 45 тысяч опасных объектов. В зонах непосредственной угрозы
жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций проживает около 80
млн. человек, т.е. 55% населения страны. Только 15% горожан в России проживают на территории, на которой
нет опасных объектов.
В Российской Федерации в течение последних пяти лет наблюдается тенденция к некоторому
снижению количества техногенных чрезвычайных ситуаций. Однако при этом увеличиваются масштабы их
последствий и ущербы от них. Прямой ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций превышает 100 млрд.
рублей в год. Суммарный общий ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций составляет 3 % внутреннего
валового продукта страны.
Среди наиболее масштабных чрезвычайных ситуаций техногенного характера в мире и России до 2/3
приходится на аварии и катастрофы на транспорте. Еще одну треть составляют крупные пожары на
промышленных и энергетических объектах и прочие техногенные аварии и катастрофы. В нашей стране
высокого уровня техногенных угроз связан со значительной выработкой ресурса основных фондов, которая
достигла
50-80%.
Важнейшие
объекты
энергетики,
транспорта,
нефтяной,
газовой,
химической
промышленности, строительного комплекса работают за пределами проектного ресурса, что является прямой
предпосылкой для возникновения аварий и техногенных катастроф.
Серьезной проблемой во многих странах мира стали пожары, которые с каждым годом оказывают все
более отрицательное воздействие на экономику и экологическую ситуацию. Наблюдается устойчивая
тенденция роста числа пожаров и гибели людей от опасных факторов пожара. Центр пожарной статистики
Международного Технического Комитета по предотвращению и тушению пожаров ежегодно фиксирует
порядка 7 млн. пожаров, то есть 1-2 пожара каждые 5-6 секунд. С начала века ежегодно на пожарах гибнет в
среднем более 50 тыс. человек, травмируется свыше 6 млн. человек. Материальные потери, наносимые
пожарами, в масштабах экономики наиболее развитых стран мира составляют от сотен миллионов до
нескольких миллиардов долларов.
В 2008 году в России произошло 200386 пожаров (-5,7% по сравнению с 2007 годом), при которых
погибло 15165 человек (-5,6%), в том числе 584 ребенка (-2,2%). На пожарах получили травмы 12800 человек (6,5 %). Ежедневный материальный ущерб составил в 2008 году 33 миллиона рублей.
В динамике в последние годы количество пожаров и число погибших и травмированных людей
снижается, и эта тенденция характерна для территорий всех федеральных округов за исключением Южного.
Две трети пожаров в Российской Федерации происходят в городах, при этом основная доля пожаров
приходится на жилой сектор (71,3%). Ежегодно в жилом секторе повреждается и сгорает более 5 млн. кв. м
поэтажной застройки. Это примерно равно общей жилой площади таких городов, как Вологда, Кострома,
Йошкар-Ола. В РФ при пожарах в жилом секторе погибает около 80 % людей от общего числа погибших.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
65
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
В 2008 году в РФ на 1000 человек было зафиксировано 1,4 пожара и это меньше, чем во многих странах
мира (например, таких как США, Франция, Германия, Великобритания, Италия). Однако по числу погибших от
пожаров Россия превосходит все остальные страны мира, в том числе, более населенные Индию, Китай, США, а
по удельным показателям (10,6 жертв в расчете на 100 тыс. населения) Россия в 6 раз превосходит США, в 10 и
более раз большинство стран Европы.
Спецификой российских городов является постоянные угрозы аварий (отказов) на коммунальных
системах жизнеобеспечения. Причинами этого является значительная и не снижающаяся доля аварийного и
ветхого жилья, неудовлетворительное состояние объектов и сетей энерго- и водоснабжения, отсутствие
резервных и аварийных источников автономных источников водо- и энергоснабжения. В городах Российской
Федерации более трети водопроводных сетей нуждается в замене. Вследствие аварий до потребителей не
доходит почти пятая часть отпущенной им воды. Сохранение существующих темпов обновления коммунальных
сетей может привести в перспективе к лавинообразному росту аварий на коммунальных сетях.
В ближайшее десятилетия будет нарастать комплекс экологических проблем, связанных с кризисом
природной среды из-за антропогенного воздействия. Проявления экологического кризиса, который
сопровождается многочисленными опасностями для человечества и даже чреват глобальной экологической
катастрофой, многообразны. Идет загрязнение воздушного бассейна, грунтов вредными веществами.
Особенно опасные среди них - радиоактивные вещества и диоксиды. Деградируют почвы, ширятся
опустынивание и засоление.
Нарастает дефицит пресной воды. В 2006 г. 80 стран, на территории которых проживает 40% населения
планеты, заявили об имеющемся у них дефиците воды. По оценкам ООН, к 2025 г. дефицит пресной воды
возрастет в 8-10 раз. Запасы воды истощаются быстрее запасов нефти и газа. Всеобщий водный кризис признан
одной из основных угроз глобальной безопасности.
По оценкам ООН, уже сегодня миллиард человек не имеют надлежащего доступа к водным ресурсам,
через 20 лет от недостатка воды будет страдать половина населения планеты. В этих условиях качество воды,
доступность и надежность водоснабжения становятся важнейшими факторами конкурентоспособности
городов. В России по оценке Правительственной комиссии по жилищной политике, «состояние системы
водоснабжения в России уже угрожает национальной безопасности страны».
В условиях кризиса ожидается обострение проблем терроризма и экстремизма. В мире широкое
распространение получило явление, при котором организованные сообщества и группы, а также одиночки,
пытаются добиться своих социальных, политических или экономических целей путем применения угроз и
насилия. В современных условиях терроризм является опаснейшей разновидностью политического
экстремизма, следствием которого оказываются человеческие жертвы, страдания людей, экономический
ущерб, дестабилизация и устрашение общества.
С 2002 года количество террористических актов в мире выросло на 60% за счет Ближнего Востока,
причем главный источник терроризма – Ирак. В России в 2008 году зарегистрировано 642 преступления
террористического характера (снижение за год – 15,4%) и 460 преступлений экстремисткой направленности
(рос за год – 29%). Общей тенденцией становится повышения уровня подготовки террористических актов, что
приводит к тому, что до 90% их в той или иной мере достигают своих целей. Резко возросла дисциплина внутри
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
66
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
террористических организаций, террористические группировки разных стран сотрудничают между собой,
координируют свои действия.
Среди всех факторов безопасности наибольшее влияние на характеристики расселения в современном
мире оказывает уровень преступности. Высокий уровень преступности в центральных районах крупных
городов во второй половине ХХ в. был одним из факторов, стимулировавших массовое переселение людей в
пригороды. Для городов США установлено, что рост уровня преступности на 1 процентный пункт уменьшает
стоимость жилой единицы на 336 долларов (эластичность стоимости недвижимости относительно уровня
20
преступности, согласно некоторым исследованиям , составляет -0,067).
Определяющей тенденцией преступности в современном мире является абсолютный и относительный
ее рост (относительно населения, экономического развития, культуры и т. д.). При этом самая высокая
преступность значится в самых индустриально развитых, социально обустроенных и демократических
регионах, что связано, в том числе, и с относительно высоким уровнем регистрации преступности в этих
странах.
Проявлением интенсивной криминализации общественных отношений является трансформация
национальной преступности в транснациональные международные формы.
Основными
формами
деятельности
транснациональных
преступных
объединений
являются
внутренний и международный терроризм, торговля людьми, женщинами, детьми и человеческими органами,
незаконный оборот химических и ядерных материалов, незаконная торговля оружием, незаконный оборот
наркотиков и др.
Российская специфика добавляет к этому перечню преступления, связанными с произведениями
искусства и культурного наследия, кражей интеллектуальной собственности, пиратством, компьютерными
преступлениями, подделкой ценных бумаг и др.
Переход к рыночной экономике породил глобальные изменения во всех областях российской
общественной жизни, в том числе, и качественно изменил криминальную ситуацию. Конец советской эпохи
ознаменовался не только количественным ростом преступлений, но изменением самой структуры
противоправной деятельности, появлением и стремительным развитием новых видов преступлений.
В 1994-1997 гг. отмечается некоторое понижение зарегистрированной преступности. Однако в начале
2000-х гг. позитивные тенденции приостановились, а, начиная с 2002 г., зарегистрированная преступность
устойчиво росла. Этот рост был приостановлен только в последние два года, когда наблюдалось падение
преступности. В начале 2009 г. отрицательная динамика зарегистрированной преступности сохранилась.
Вместе с тем, сохраняется, а во многих областях – повышается латентность преступности. По данным,
приводимым в материалах Научно-исследовательского института МВД РФ, свыше 65% жертв тяжких
преступлений не обращаются в милицию. Показатели Российской преступности по наиболее контролируемым
видам преступлений (убийства и т.д.) выше или на уровне Западных стран, а общая регистрируемая
20
Thaler, Richard. “Note on the Value of Crime Control – Evidence from the Property Market”. Journal of Urban
Economics 5 (1978), pp. 137-145.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
67
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
преступность существенно ниже, что также косвенно свидетельствует о проблемах достоверности
официальных данных.
Среди угроз социального характера выделяется депопуляция и рост темпов демографического
старения населения, которые в ближайшей перспективе могут стать факторами обострения экономических и
социальных
проблем
и
привести
к
нарастанию
социальной
напряженности,
возникновению
трудноразрешимых конфликтов и противоречий среди различных слоев городского населения.
В европейских городах эта проблема решалась, в том числе, за счет иммиграции, которая в ряде
случаев перекрывала естественную убыль населения. Во многих случаях этот путь создавал дополнительные
проблемы и угрозы. Не смотря на принимаемые меры, выходцы из слаборазвитых стран, которые составляли
основу миграционного притока в европейские города, оказались не способными адаптироваться к новым
условиям и интегрировались в городское сообщество. В городах возникали кварталы и зоны компактного
проживания мигрантов, что создавало условия для социальной отчужденности и росту напряжения в
городском сообществе, повышало, угрозы экстремизма, межнациональной и межконфессиональной
нетерпимости, В 2008 года эти угрозы вылились в массовые беспорядки и погромы во Франции, в которых
приняли участие тысячи выходцев из африканских и азиатских стран.
В России проблема мигрантов так же существует, с ней сталкиваются, прежде всего, крупные города.
Экономические угрозы в последние годы в мире связаны с развитие экономического кризиса.
Проявлением кризисных явлений стало сжатие потребительского спроса, спад промышленного производства,
рост безработицы стремительное падение инвестиций в основной капитал, ослабление национальных волют,
Кризис создает трудности с наполнением бюджетов городов, сбора коммунальных платежей и, как следствие,
приводит к необходимости сокращения расходов и социальных обязательств властей. С этими проблемами
сталкиваются все крупные города как в развитых, так и в развивающихся странах.
Последствия экономического кризиса могут способствовать резкому росту численности малоимущих
граждан как в группах с традиционно высокими рисками бедности (домохозяйства с двумя и более
несовершеннолетними детьми, неполные семьи с детьми, семьи с инвалидами и др.), так и в группах,
характеризуемых относительно низким уровнем демографической нагрузки, прежде всего за счет сокращения
доходов от наемного труда, безработицы, задержки заработной платы и др.
Периодически повторяющиеся кризисы порождают проблему сегрегации в связи с тем, что города или
районы становится экономически неблагополучными в связи с упадком производства. Возникают очаги
социальных бедствий, в которых утрата ресурсов для восстановления экономической базы становится угрозой
обеспечения жизнедеятельности населения. В этих местах концентрируются безработные; престарелые
граждане, а так же мигранты. Внутри крупных городов может развиваться социальная сегрегация, связанная с
неравными возможностями доступа к различным услугам, формированием «закрытых» сообществ с лучшими
возможностями и районов с худшими возможностями доступа к услугам (районы депривации). Концентрация
городской бедности может вести к формированию замкнутого круга препятствий, когда физические,
социальные и экономические негативные факторы усиливают друг друга, создают условия для формирования
так называемой «культуры бедности».
Среди политических угроз для России наиболее значимыми являются:
во внешнеполитической сфере:
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
68
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
-возможность возникновения региональных и локальных конфликтов;
-обострение отношений с рядом стран бывшего советского блока;
-формирование новых центров воинствующего фундаментализма на южных границах России
во внутриполитической сфере проблемы могут возникать в связи с неустойчивостью политической
системы, которая характеризуется:
- отсутствием традиций и носителей политической культуры;
- ослаблением взаимодействия политических структур и общества;
- проявлениями политического экстремизма;
- отстраненностью основной части населения от политической жизни.
В настоящее время в мире особую остроту приобретают проблемы военные угрозы. Войны и
вооруженные конфликты не исключены из арсенала человечества в качестве средства разрешения
противоречий. Эти бедствия продолжают наносить человечеству огромный урон. Современные войны
сопровождаются массовой гибелью не только военнослужащих, а в большей степени мирного населения.
Разрушения населенных пунктов, объектов промышленности, хозяйственной и социальной инфраструктур
приводят к серьезным демографическим, экологическим, экономическим и социальным проблемам.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
69
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
ПРИЛОЖЕНИЕ 11
Международные площадки по проблемам развития городов
1. Центр городских исследований Юнеско
www.unesco.org/shs/urban
Организация располагается в Париже (Франция)
Руководитель: Pierre Sané
Целью Программы Городского Развития организации ЮНЕСКО является привнесение, развитие и
защита принципов толерантности, социальной сплоченности и демократии в городскую общественную жизнь.
Базовым документом для организации является «Memorandum of Understanding». В этом документе
подчеркивается роль городских властей в вопросах снижения уровня бедности в городах, а также
перечисляются новейшие наиболее эффективные стратегии и методы развития города, формирования
городской среды. Большое внимание уделяется вопросам городской среды и культурного наследия,
соблюдению принципа «Городских прав» (The Right to the City).
В рамках Программы Городского Развития рассматриваются следующие вопросы:
Городская общественная политика и принцип «Городских прав»: права и обязанности власти и граждан
Городское развитие и социальная трансформация
Устойчивое социальное развитие исторических районов: «Исторические районы для всех»
Городское управление и гражданское участие
Увеличение уровня профессионализма городских властей
Деятельность организации. С 1994 года Центр городских исследований Юнеско сосредоточил свое
внимание на городах как областях ускоренной социальной трансформации. Благодаря международным
исследовательским программам был накоплен значительный объем знаний по городскому управлению,
формированию локальных демократических институтов, развитию социальной ответственности горожан.
Также Центр активно поддерживал инновационные методы обучения городских управленцев, принимал
участие в мероприятиях, таких как «Управление городом и стратегическое городское планирование» (Мехико),
«Ландшафтное и природоохранное проектирование» (Монреаль), «Политика города и гражданская
ответственность» (Лион).
2. База данных по примерам городской политики (лучшая практика)
http://www.bestpractices.org/
Организация располагается в Дубае (ОАЭ)
С 1995 года в базу данных лучших практик городской политики собирались кейсы, в которых
описывались удачные решениями городских сообществ по всему миру. Информация собиралась и
упорядочивалась таким образом, чтобы пользователю было удобно искать варианты улучшения городской
среды по регионам, странам, экосистемам, направлениям (утилизация ТБО, озеленение, жилищная политика,
бедность и т.д.), партнерам и ключевым словам. По мнению организации, большое количество различных
предложений и вариантов позволяет гражданам, знающим ситуацию в своем городе, выбирать наиболее
эффективные решения из множества предложенных.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
70
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Впервые база была представлена в 1996 году и с тех пор непрерывно пополнялась. Сейчас в ней
содержится более 3800 кейсов из 160 стран с успешными решениями вопросов социального и экономического
развития городов, проблем окружающей среды. База лучших практик, иллюстрирующая возможность
совместной успешной работы городских властей, бизнеса и горожан, по мнению создателей, может быть
полезна для:
выделения и анализа общих трендов развития городов
поиска и совместной работы с организациями и людьми, уже вовлеченными в процесс развития
городского развития
понимания новых механизмов и методов управления городом
разработки собственных, уникальных решений в рамках городской политики
3. Европейская ассоциация городских исследований (EURA)
http://www.eura.org/
Организация располагается в Брюсселе (Бельгия)
Европейская ассоциация городских исследований была создана в Брюсселе в 1997. Организация ставит
перед собой следующие цели:
создание условий для диалога широкого круга исследователей по вопросам городского
развития, а также условий для их совместной деятельности в дальнейшем
поощрение применения междисциплинарных и межнациональных подходов к академическим
исследованиям в области развития городов и регионов
налаживание связей между интересами (и деятельностью) ученых, профессиональных
управленцев и политиков
Для реализации поставленных целей Европейская ассоциация городских исследований занимается
сбором материалов, связанным с городским управлением, регулярно проводит конференции, посвященные
различной тематике, с участием ученых, управленцев и политических деятелей, готовит отчеты о собственной
деятельности и планах развития, а также с 2008 года издает журнал «Город: исследования и практика» (Urban
Research & Practice).
Организация проводила конференции в Мадриде, Милане, Венеции, Турине, Лионе, Париже,
Брюсселе, Варшаве, Праге, Будапеште, Копенгагене и других городах. Подробнее о тематике проведенных
конференций и деятельности организации за 10 лет существования можно узнать в отчете «EURA Ten Year
Progress Report».
4. Международная сеть городских исследований
http://www.inta-aivn.org/
Организация располагается в Гааге (Нидерланды)
Свою миссию Международная сеть городских исследований видит в форсировании развития городов
по всему миру. Благодаря тому, что членными организации являются более 2000 профессиональных городских
управленцев и политиков, организации удается собирать новый, уникальный опыт и получать последние
исследования в области управления городом.
Международная сеть городских исследований существует с 1974 года и является крупнейшей
признанной международной организацией, призванной собирать и распространять информацию о практиках
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
71
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
городского управления, а также изучать современные вызовы, стоящие перед городами. Особое внимание
организация уделяет вопросам совместной деятельности государственных (муниципальных) и частных
организаций.
Членами Международной сети городских исследований являются государственные и муниципальные
служащие (в т.ч. политические должности), другие физические лица и студенты, государственные и частные
корпорации и ассоциации, исследовательские институты.
Организация регулярно проводит различные конференции, семинары, обсуждения, тренинги,
посвященные всеобъемлющей оценке развития городов. Деятельность организации можно свести к четырем
аспектам: сбор информации, проведение различных конференций, оказание тренинговых услуг и услуг
обучения, оказание консультационных услуг.
5. Группа и сеть исследования глобализации и мировых городов
http://www.lboro.ac.uk/gawc/
Организация располагается в Лиесестершире (Великобритания)
Сеть исследования глобализации и мировых городов уделяет первостепенное внимание внешним
связям мировых городов. По мнению организации, внутреннему аспекту городского развития большинством
исследователей уделяется много внимания, в то время как установившиеся связи между городами остаются
фактически неизученными. Ключевой, таким образом, становится идея поиска, распространения и обработки
«межгородской» информации.
Организация занимается различными исследовательскими проектами (на сайте представлено около 90
проектов), так или иначе связанными с мировыми городами и сетевыми отношениями между городами: их
возникновением, функционированием и развитием. По классификации Сети исследования глобализации и
мировых городов, их проекты делятся на 4 категории:
пилотные проекты (рассмотрение новой проблемы, принятие решения о том, насколько она актуальна
и стоит ли ей заниматься)
исследовательские проекты, финансируемые исследовательскими советами или организациями, и
основанные на успешных пилотных проектах
совместные проекты с другими организациями
прочие проекты
На сайте организации также в большом количестве представлены книги, статьи, результаты
исследований и прочая информация по тематике глобализации и мировых городов.
6. Mercer
http://www.mercer.com/
Международная организация.
Мировой лидер, компания Mercer занимается предоставлением консалтинговых услуг в области
человеческих ресурсов, а также товаров и услуг, связанных с данной тематикой, услуг аутсорсинга и
инвестиционных услуг. Компания работает с 18000 клиентов из более чем 180 городов и 40 стран.
Кроме этого, компания разрабатывает и продает аналитические материалы, и исследования,
связанные с рынком труда, стоимостью и качеством жизни в различных регионах и прочее.
7. Европейская сеть исследования пространственного планирования
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
72
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
http://www.espon.eu/
Европейская организация.
Европейская
сеть
исследования
пространственного
планирования
занимается
вопросами
территориальных связей и гармоничного развития европейских территорий. Одной из основных задач
организации является поиск сопоставимой информации, анализ и рассмотрение сценариев развития
европейских городов и областей.
Основным исследовательским проектом организации является «Программа ESPON 2013», которая
направлена на исследование следующих тем:
Города
и
городские
агломерации:
их
функции
и
потенциал
в
контексте
европейской
конкурентоспособности и кооперации
Варианты развития различных видов сельской местности
Демографические тенденции и миграционные потоки, оказывающие влияние на европейские регионы
и города
Изменение климата и его влияние на области и местную экономику
Влияние повышения цен энергии на конкурентоспособность областей
Также Европейская сеть исследования пространственного планирования занимается разработкой
отдельных проектов, связанных с развитием конкретной территории или конкретной темой (напр. связь,
демографические тренды, информационное общество, природные угрозы и др.). Результаты проектов
обсуждаются на соответствующих семинарах.
Результаты большинства проектов находят отражение в публикациях (содержат обобщенную
информацию по Европе), размещаемых на сайте организации.
8. URBACT
http://urbact.eu/
Программа Европейского фонда регионального развития (European Regional Development Fund)
Руководитель: Jean-Loup Drubigny
Целью программы является форсирование процессов обмена управленческим опытом между
европейскими городами и капитализация знаний в области стратегического городского развития. На данный
момент программа находится на второй стадии (URBACT II, 2007-2013), хотя основное направление
исследований по сравнению с первым этапом не изменилось. На первой стадии (URBACT I, 2002-2006) в рамках
работы над 38 проектами удалось объединить 217 европейских городов.
Задачей программы сегодня является улучшение эффективности совместной европейской политики
развития городов с целью претворения в жизнь «the European Lisbon-Gothenburg
Strategy» (приоритетные направления: конкурентоспособность, рост и занятость)
Деятельность URBACT направлена на:
Создание условий для обмена опытом и обучения политиков, управленцев и других акторов,
влияющих на формирование городской политики. URBACT II является платформой для создания тематических
сетей и рабочих групп («проекты»). В проектах также могут принимать участия местные власти, институты и
исследовательские центры.
Сбор и обобщение информации, опыта и лучших практик от партнеров организации.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
73
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
Распространение опыта и лучших практик на все европейские города. Принцип «города работаю на
города».
Помощь городским управленцам при составлении плана действий.
На сайте программы представлены материалы по реализации стадий URBACT I, II.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
74
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЭТАП РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ГОРОДА ПЕРМИ ДО 2030 ГОДА
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.
Atlas of Shrinking Cities. Oswald Ph. and T. Rieniets (Eds). Erschienen, Germany, 2006.
2.
Fujita, M., P. Krugman and A.J. Venables. The Spatial Economy: Cities, Regions and International Trade.
Cambridge, MA: MIT Press. 1999.
3.
Glaeser, J. and E.L. Glaeser. Are cities dying? // Journal of Economic Prospectives. Vol.12(2) 1998, pp.139-160.
4.
Henderson, J.V. The urbanization process and economic growth: the so-what question. Journal of Economic
Growth. Vol 8 (1), 2003, pp.47-71.
5.
Jones D. "Urban Transit Policy: an Economic and Political History," Prentice Hall, 1985.
6.
Mills, E. What makes metropolitan areas grow? in: A. Summers, P. Cheshire and L. Senn (Eds) Urban Change in the
Unated States and Western Europe. Washington: The Urban Institute. 1993, pp. 193-216.
th
7.
Marshall, A. Principals of Economics. 8 edition,
London: Macmillan, 1998 [1920].
8.
State of European Cities Report: Adding Value to the European Urban Audit / European Commission, May 2007.
9.
Thaler, Richard. “Note on the Value of Crime Control – Evidence from the Property Market”. Journal of Urban Economics 5 (1978), pp. 137-145.
10. Блинкин М. Я., Сарычев А. В. Качество институтов и транспортные риски. - М.: НИИТДХ, 2008.
11. О’Салливан А. Экономика города. – 4-е изд.: Пер. с англ. – М.: ИНФРА-М, 2002.
12. Полян П.М. Городские агломерации и опорный каркас расселения. Город и деревня в Европейской России:
сто лет перемен. О.Г.И., 2001. С. 137-142.
13. Пилясов А.Н., Колесникова О.В. Оценка творческого потенциала российских региональных сообществ.
Новый масштаб творческого процесса как главное отличие постиндустриальной и агроиндустриальной
трансформации экономики России / Материалы с семинара ВЦ РАН, 08.04.2009.
14. Сайт Вячеслава Леонидовича Глазычева: http://www.glazychev.ru/.
Российские и мировые тенденции и тренды в сфере развития городов, агломераций и регионов
75