Методологические подходы к государственно
advertisement
Государственное и муниципальное управление Методологические подходы к государственно-частному партнерству в социально-культурной сфере Р.ШАЙАХМЕТОВ Значение сферы услуг в современной экономике трудно переоценить. Ее доля в ВВП развитых стран составляет около 70 %, в России на долю услуг приходится более 50 % ВВП. Важную роль в функционировании общества играют социально-культурные услуги, так как специфика их оказания определяет качество и условия жизни граждан. Вследствие этого государство уделяет повышенное внимание данной сфере. В Национальном стандарте Российской Федерации ГОСТ Р 50646-2012 «Услуги населению. Термины и определения» социально-культурные услуги определяются как деятельность по удовлетворению духовных, интеллектуальных, этических потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности потребителя, в том числе по поддержанию и восстановлению здоровья, духовному и физическому развитию личности, повышению уровня профессионализма. Социально-культурные услуги включают: предоставление нематериальных продуктов (например, страхование, банковские, финансовые, экспертные и правовые услуги, консалтинг); образовательные услуги (обучение, подготовка кадров, повышение квалификации персонала и пр.); услуги культуры, спорта, туризма, организация отдыха и досуга; уход и лечение (например, парикмахерские и косметические услуги, медицинские услуги и т.д.); сдача в наем оборудования, помещений (например, агентства по сдаче в аренду, услуги проката); сетевые услуги (услуги связи, Интернет, телекоммуникации, телефонная связь и др.) [2]. Социально-культурная сфера, являясь внутреннее разнородной, имеет единую цель – создание социальных благ в виде услуги. Социально-культурная сфера во многом определяет уровень развития общества, в первую очередь – социально-экономическое Шайахметов Рустем Раисович, председатель совета директоров ООО «Р-Инвест» (г.Уфа). E-mail: rrinvest@mail.ru 38 Методологические подходы к государственно-частному партнерству... развитие страны. Государство является основным заказчиком услуг, и значительная их часть производится организациями государственной, муниципальной собственности. Вследствие этого социально-культурная сфера является бюджетно ориентированным сектором экономики, многие ее услуги, такие как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оплачиваются государством, муниципальными образованиями. Большую роль играют государственные и муниципальные учреждения, оказывающие услуги на некоммерческой основе, как правило, не учитываемые в объеме платных услуг. Согласно прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014–2015 гг., доля услуг социально-культурной сферы составляет около 14 % в общем объеме платных услуг населению [4]. Однако эти цифры не отражают бюджетные затраты учреждений социально-культурной сферы, которые обеспечивают предоставление услуг за счет государства и считаются бесплатными. Так, например, в сфере здравоохранения доля медицинских платных услуг в 2012 г. составила 333,9 млрд руб. [3]. В 2012 г. в сфере обязательного медицинского страхования функционировали около 8 тыс. медицинских организаций, получивших за оказание медицинской помощи оплату в рамках территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере 725,5 млрд руб. [7]. Кроме того, государство в 2012 г. профинансировало развитие сферы здравоохранения в размере 2,1 трлн руб. [8]. Как видно из приведенных данных, государство выделяет значительные суммы на финансирование медицины. В то же время качество услуг здравоохранения в России находится на достаточно низком уровне. Согласно данным опроса, проведенного АНО «Левада-Центр» 23–26 августа 2013 г., 80 % россиян не удовлетворены современной системой оказания медицинских услуг, 73 % граждан считают, что не могут получить качественное медицинское обслуживание [1]. Аналогичная ситуация наблюдается и в сфере образования. Эффективность функционирования социально-культурной сферы обусловлена уровнем развития инфраструктуры, включающей в себя комплекс организаций и учреждений, которые обеспечивают удовлетворение культурно-бытовых и социальных потребностей людей, опираясь на систему нормативно-правового регулирования, способствующую повышению доступности услуг для населения, создающую благоприятные условия для осуществления деятельности в данной сфере, включая развитие конкурентной среды и форм взаимодействия государства с бизнес-структурами. Выделим основные цели и задачи государственного участия в предоставлении социально-культурных услуг. 1. Оказание востребованных услуг имеет особо значимый социальный эффект. Использование средств налогоплательщиков в целях оплаты услуг, не востребованных населением, или их стимулирования является более чем нерациональным. 2. Обеспечение доступности услуг для потребителя. От эффективности решения вопросов доступности социально значимых услуг для населения во многом зависит стабильность в обществе. 3. Качество оказываемых социально-культурных услуг должно соответствовать ожиданиям и физическим возможностям потребителей. Особую значимость в системе управления качеством приобретает разработка и принятие стандартов, учитывающих специфику услуг, обеспечивающих безопасность пользователей и не создающих дополнительных административных барьеров, и особенности их оказания. Первоочередной задачей государства является повышение эффективности бюджетных расходов, а также стимулирование участия бизнес-структур в решении социальных задач. Для достижения данной цели необходимы проведение политики либерализации, развитие негосударственного сектора социально-культурной сферы. Кроме того, требуется пересмотр всей системы государственного управления в социально-культурной сфере, в первую очередь реформирование системы бюджетных учреждений в целях обеспечения их заинтересованности в повышении эффективности использования бюджетных средств и качества оказания услуг гражданам. 39 Государственное и муниципальное управление Сложность решения данной задачи состоит в том, что социально-культурные услуги являются разнородными и разнонаправленными, вследствие чего с трудом поддаются оценке. Зачастую потребитель, приемщик услуги, плательщик и заказчик являются разными лицами. Например, в рамках вуза потребителями услуг выступают обучающийся и будущий работодатель, плательщиком и заказчиком – государство, исполнителем – вуз, приемку осуществляет государство. Однако выполнение вузом государственного заказа в полном соответствии с установленными заказчиком требованиями не означает, что указанная услуга востребована. Необходима оценка востребованности образовательной услуги не постфактум, когда выпускник вуза находится в поиске работы, а в момент формирования заказа. Можно осуществлять подготовку и выпуск высококвалифицированного специалиста, но если он не нужен, то бюджетные ассигнования произведены впустую. Простое наращивание социальных расходов изжило себя, и существующее бюджетное финансирование уже не дает необходимой отдачи. На первый план выходит повышение эффективности использования бюджетных средств и качества предоставления социальных услуг гражданам в виде повышения удовлетворенности населения предоставляемыми социальными услугами. Государству необходимо отказаться от существующей распределительной системы бюджетного финансирования. Проблемы в социально-культурной сфере носят системный характер, поэтому их решение должно быть комплексным. Требуется систематизация социально-культурных услуг по степени участия государства, муниципальных образований в процессе их оказания, на основе которой можно единообразно определять формы и методы участия государства в социальной сфере, обеспечивая повышение результативности системы государственного управления. В настоящее время отсутствует систематизация услуг по степени участия государства в их оказании и направленности. Для социально-культурных услуг можно применить следующую систему систематизации (см. табл.). Систематизация социально-культурных услуг по степени участия государства Заказчик услуг Исполнитель услуг Потребитель услуг Оплата услуг Приемка услуг Регулирование цен 1. 2. 3. 1. 2. 3. 1. 2. 1. 2. 3. 4. 1. 2. 1. 2. Государство, муниципальное образование Потребитель услуги Третье лицо Государство, муниципальное образование Некоммерческая организация Коммерческая структура Гражданин, юридическое лицо Неопределенный круг потребителей Государство, муниципальное образование Предоставление государственной, муниципальной субсидии на оплату части услуги. Потребитель услуги Третье лицо Государство, муниципальное образование Потребитель услуги Цены регулируются государством, муниципальным образованием Цены устанавливаются соглашением сторон Предлагаемый поход позволяет определить единообразные методы и формы государственного воздействия в социально-культурной сфере. Например, если услуга имеет неопределенный круг потребителей, то до начала формирования государственного заказа необходимо определить степень востребованности услуги и принять решение по выделению бюджетного финансирования на указанные цели. 40 Методологические подходы к государственно-частному партнерству... В случае обеспечения финансовой доступности услуги в зависимости от формы участия в процессе установлении цены услуги определяются единые механизмы снижения стоимости услуги. Существуют различные пути решения задач в социально-культурной сфере. Основными приемами, используемыми государством, выступают следующие: cовершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей оказание услуг, обеспечивающей снятие административных барьеров, формирование конкурентной среды; бюджетное финансирование; управление деятельностью бюджетных учреждений; установление цены услуги; использование государственно-частного партнерства; бюджетное инвестирование в развитие инфраструктуры. Одной из проблем развития социально-культурных услуг является монопольное положение бюджетных учреждений и как следствие – их низкая мотивация к повышению качества и доступности услуг. Наиболее ярко данная тенденция проявляется в сферах образования и медицины. Вследствие этого особое значение приобретают развитие конкурентной среды, облегчение доступа частного бизнеса на рынок услуг. Реализация указанных мер не дает сиюминутного эффекта, однако способствует созданию институциональных основ для положительного изменения ситуации. И государство предпринимает шаги в данном направлении, в частности, с 2014 г. разрешено участие негосударственного сектора в оказании услуг в сфере обязательного медицинского страхования (ОМС), и уже в этом году 22 из 181 медицинских организаций (около 12 %), осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в Башкортостане, являются негосударственными структурами [5]. С учетом того, что государство регулирует стоимость большинства социально значимых услуг, одним из решающих факторов развития и оказания услуг является установление экономически обоснованных цен. Например, установление заниженных расценок в сфере обязательного медицинского страхования привело к тому, что частные структуры в рамках ОМС отказываются предоставлять невыгодные услуги, а бюджетные учреждения уклоняются от их оказания, в то же время предлагая оказывать эти услуги населению на платной основе. В результате наблюдается снижение качества медицинских услуг и их доступности для населения. Похожая картина наблюдается в сфере ОСАГО. Данная ситуация свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов государственного ценового регулирования. Учитывая значимость государственных и муниципальных учреждений в социальной сфере, необходимо повышать эффективность их деятельности. Принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также внесение соответствующих изменений в законодательные акты позволило усилить финансовую мотивацию учреждений в повышении результатов своей работы. Основными проблемами являются формирование государственного заказа с полной детализацией услуг и оценка его исполнения. Экономическая эффективность учреждений во многом определяется механизмом формирования имущества. Безвозмездная передача государственного (муниципального) имущества, а также его безвозмездное использование позволяют государственным (муниципальным) учреждениям значительно снизить издержки по оказанию услуг по сравнению с другими хозяйственными обществами. Использование указанной схемы на конкурсной основе в рамках государственно-частного партнерства повышает прибыльность оказания услуг, оказывает влияние на снижение цены, что обеспечивает большую доступность услуг. Например, в сфере дошкольного образования, медицины безвозмездное выделение оформленных земельных участков, решение вопросов, связанных с выделением инженерной и транспортной инфраструктуры под частные детские сады, медицинские клиники значительно снижают временные и финансовые издержки инвесторов, позволяют значительно увеличить объем социально значимых услуг без бюджетного финансирования. Однако государство и муниципалитеты крайне слабо используют данный механизм. Реализация государственно-частного партнерства (ГЧП) в настоящее время приобретает особое значение, так как привлечение частного бизнеса позволяет повысить 41 Государственное и муниципальное управление эффективность оказания услуг, а также в большинстве случаев снижает бюджетные затраты и является стратегическим направлением деятельности государства в развитии социально-культурной сферы. Реализация принципов ГЧП требует от всех участников принятия дополнительных взаимных обязательств. К сожалению, органы государственной власти и местного самоуправления не всегда готовы взять на себя ответственность перед бизнесом. Кроме того, власть зачастую занимает пассивную позицию и не формирует готовые проекты, что также негативно отражается на развитии социальной сферы. Большое влияние на развитие социальных услуг оказывает участие государства в развитии инфраструктуры социально-культурной сферы: от бюджетного инвестирования до формирования заказа. Так, например, в соответствии Федеральной целевой программой «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 – 2018 годы)» предусмотрено бюджетное финансирование в размере 121 млрд руб., большая часть из этой суммы направляется на развитие инфраструктуры туризма. Консолидация бюджетных ассигнований и средств частных инвесторов обеспечивает реализацию приоритетных направлений развития туризма в России. Использование механизма комплексной застройки территорий обеспечивает значительное снижение затрат застройщиков на инфраструктуру и повышает ее инвестиционную привлекательность. В данном случае достаточно определить территорию застройки, объектов строительства, требования к инженерной и социальной инфраструктуре. Возможно использование и иных механизмов ГЧП. Несмотря на то, что в настоящее время наблюдается особый интерес к институту социальных услуг со стороны государства и общества, данный институт остается пока недостаточно изученным. В то же время от эффективности функционирования социально-культурной сферы во многом зависит выполнение социальных обязательств государства перед населением. Эффективность социально-культурной сферы зависит от результативности государственного управления. В настоящее время государство неэффективно использует существующие механизмы развития социальной инфраструктуры. В связи с этим в указанных случаях необходимы формализация государственного управления и внесение требований к обязательным действиям органов управления в соответствующие административные регламенты органов государственной власти и местного самоуправления в зависимости от степени участия государства в оказании социально-культурных услуг. Литература 1. Медицина, образование и ЖКХ в представлении россиян [Электронный ресурс]. – http://www.levada.ru/10-09-2013/meditsina-obrazovanie-i-zhkkh-v-predstavlenii-rossiyan 2. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 50646-2012 «Услуги населению. Термины и определения». – М.: Стандартинформ, 2014 3. Платное обслуживание населения в России. 2013: стат. сб. – М.: «Статистика России», 2013. 4. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014–2015 годов / Министерство экономического развития Российской Федерации. – http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/macro/ prognoz/doc20120912_000004# 5. Реестр медицинских организаций на 2014 год. – http://www.tfoms-rb.ru/node/92 6. Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011–2018 годы)» / Федеральное агентство по туризму Российской Федерации. – http://www.russiatourism.ru/rubriki/-1124140245/ 7. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. – http://ora.ffoms.ru/portal/ page/portal/top/about 8. Электронный бюджет / Единый портал бюджетной сферы Российской Федерации. – http://budget.gov.ru/budget/expenses?budgetLevel=0&budgetType=-3&curDate=01.01.2014#budget_expences 42
