"Построение эффективной системы оценки подразделений МВД

101000, Москва,
Георгиевский пер., д. 1
Тел.: (499) 409-26-06
www.democracyfund.ru
Ф
и
п
д
о
с
р
е
н д
с л е д о в а н и я
о б л е м
м о к р а т и и
Предварительная редакция
"Построение эффективной системы
оценки подразделений МВД России по
борьбе с коррупцией"
(Аналитический доклад)
Москва
2009 г.
Фонд исследования проблем демократии
Содержание
1. Вступление
3
2. Cуществующая система: за и против
5
2.1. Cодержание системы оценки эффективности на данный момент
5
2.2. Общая оценка
9
2.3. Оценка отдельных сторон
14
3. Контуры эффективной системы
21
3.1. Отмена "палочной" системы и АППГ
21
3.2. Общие принципы эффективной системы оценки
23
3.3. Общие контуры эффективной системы оценки
26
3.4. Предложения по отдельным критериям эффективной системы
оценки
4. Выводы и рекомендации
33
39
2
Фонд исследования проблем демократии
1. ВСТУПЛЕНИЕ
Данный
аналитический
доклад
подготовлен
при
поддержке
Департамента экономической безопасности МВД России, Комитета по
безопасности
и
Комитета
государственному
по
строительству
конституционному
Государственной
законодательству
Думы
и
России,
Общественной палаты России.
Доклад основан на экспертных интервью сотрудников подразделений в
области борьбы с коррупцией, членов Совета при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции, депутатов профильных комитетов
Государственной Думы России, членов Общественного совета при МВД России
и Общественной палаты России.
В тексте доклада высказывание эксперта приводится по возможности
полностью с расшифровкой инициалов, фамилии и должности эксперта. Исходя
из
специфики
работы, фамилии, отчества и
должности
экспертов –
действующих сотрудников подразделений МВД России по борьбе с коррупцией
– в исследовании не приводятся: эти эксперты различаются в тексте по именам
и званиям.
Основными предметами исследования являются существующая
система оценки эффективности работы подразделений и личного состава
МВД России в области борьбы с коррупцией, анализ ее положительных и
отрицательных стороны, определение факторов, которые могут быть
учтены в новой эффективной системе оценки.
В
своем
послании
Федеральному
собранию
Президент
России
Д.Медведев назвал коррупцию "одним из главных барьеров на пути нашего
развития. Очевидно, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от
совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной
систем – до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе
бытовым, проявлениям этого социального зла".
3
Фонд исследования проблем демократии
Внимание к предмету исследования связано с тем, что данная система
является не просто механизмом сбора статистической информации, а
фактически задает приоритеты и формы работы всех подразделений и
личного состава МВД России в сфере борьбы с коррупцией.
Модернизация системы оценки подразделений МВД России позволяет
совершенствовать работу правоохранительной системы и, в конечном итоге,
внесет весомый вклад в борьбу с коррупцией.
Совместная разработка этих критериев с сотрудниками Министерства
внутренних дел, экспертами, представителями законодательных органов власти,
гражданским обществом задает важный вектор совершенствования системы
МВД России.
Фонд исследования проблем демократии благодарит все поддержавшие
проведение
исследования
структуры,
в
особенности
Департамент
экономической безопасности МВД России: "...Перемены к лучшему происходят
лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих
проблем" (Д. Медведев).
4
Фонд исследования проблем демократии
2. СУЩЕСТВУЮЩАЯ СИСТЕМА: ЗА И ПРОТИВ
2.1.
CОДЕРЖАНИЕ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ НА ДАННЫЙ МОМЕНТ
На данный момент эффективность работы как самого сотрудника,
так и отдельно взятого подразделения МВД России в сфере борьбы с
коррупцией оценивается по количеству его оперативных и уголовных дел.
Учитывается
также
количество
лиц,
привлеченных
к
уголовной
ответственности, и количество выявленных преступлений в особо крупных
размерах.
Сравнение происходит
на основе показателей
АППГ
–
аналогичного показателя предыдущего года. В случае положительной
динамики оценка дается положительная.
Кроме того, происходит сравнение показателей работы аналогичных
подразделений по той или иной территории.
Приведем мнения экспертов.
Алексей, майор милиции: "Действующая система отчетности – это
статистика по количеству выявленных уголовных дел и соответственно
эпизодов по этим делам". "Если взять, например, меня, то в среднем на опера
приходится четыре и более уголовных дела в год и, соответственно, примерно
столько же оперативных дел1. В действительности, как правило, намного
1
"Оперативное дело" – официальное название "дело оперативного учета". Под "делом
оперативного учета" понимается предусмотренная Федеральным законом от 12 августа
1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" форма концентрации
материалов оперативно-служебного документирования в целях собирания, накопления,
систематизации и анализа фактических данных (информации), проверки и оценки итогов
оперативно-розыскной деятельности, а также принятия на их основе соответствующего
решения должностными лицами оперативно-розыскного органа. Заведение дела
оперативного учета определенного вида (оперативной проверки, оперативного розыска и
др.) свидетельствует, во-первых, о начале оперативно-розыскного процесса (путем
5
Фонд исследования проблем демократии
больше
составляет,
не
исключая
эпизоды
и
дополнительные
дела".
"Эффективность сотрудника и подразделения, где он работает, оценивается
по количеству выявленных дел. Проводится аналогия с периодом прошлого года,
если это так сказать в плюсе, то соответственно значит и подразделение и
сотрудник работают хорошо". " Бывает, что у государства проходят какието изменения, связано с проведением, например, тендеров, аукционов,
допустим, вот и критерии могут меняться. Здесь критерии могут меняться в тот год сложилось так, в этот год, произойти совершенно по-другому".
Татьяна, подполковник милиции: "В отчетность сейчас входит
количество выявленных преступлений, расследований, направленных в суд,
количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности, количество
совершенных преступлений в особо крупном размере".
Александр, капитан милиции: "Есть понятие АППГ - аналогичный
период прошлого года. Если мы в этом году выявили пятьдесят преступлений,
то на следующий год нам надо, чтобы получить оценку удовлетворительно,
выявить пятьдесят одно. Соответственно, можем представить, что через
десять лет это будет шестьдесят. Соответственно, мы сами себя загоняем в
определенные рамки. В конечном итоге когда-то наступит такой момент,
когда мы не сможет этого сделать".
Юрий, старший лейтенант милиции: "Сейчас система отчетности
представляет текучий показатель при учете показателя предыдущего года.
Оценка эффективности работы складывается от разных показателей: от
доведенных
дел
до
суда,
от
выявленных
эпизодов
противоправной
деятельности, от количества привлеченных к ответственности лиц".
Сергей, подполковник милиции: "Оценка эффективности работы по
показателю оценивается, по количеству выявленных, раскрытых и т. д.
преступлений. Что касается работы с коррупцией - мы оцениваем по двум
заведения оперативной проверки) и, во-вторых, о переходе рассмотрения оперативнозначимой информации из одной стадии оперативно-розыскного процесса в другую:
например, преобразовании дела оперативной проверки в дело оперативной разработки.
6
Фонд исследования проблем демократии
статьям: 290 и 291. Другие составы, скажем, потихоньку отсеялись и особо
уже их за основу не берут по борьбе с коррупцией: 285, 2862".
Необходимо отметить, что в МВД России фактически одновременно
существуют две разных системы оценки эффективности работы. Первая
носит "палочный" или "количественный" характер. Вторая носит менее
формальный
устанавливает
характер
и
задается
"качественную"
руководством
планку.
Чем
подразделения
серьезнее
-
уровень
подразделения, тем сильнее отличаются эти две системы оценки. В
зависимости от уровня подразделения его руководство предъявляет к
сотруднику разные требования по уровню ведущихся им дел. При этом
сотрудникам
необходимо
соответствовать
обеим
этим
системам
–
формальной "палочной" и неформальной "качественной".
Алексей, полковник милиции: "Как оценивается подразделение по
количеству
выявленных
преступлений
по
сравнению
с
АППГ?
Если
положительная динамика, то подразделение оценивается положительно.
Внутри
подразделения
руководители
смотрят.
Само
собой
просто
количеством невозможно отчитываться, нужны и значимые преступления,
которые
действительно
имеют
общественный
резонанс,
которые
действительно дают положительную, позитивную коррекцию для различных
отраслей
экономики,
улучшают
обстановку
в
целом.
Поэтому
приветствуются и сотрудники, которые значимые преступления выявляют".
Юрий, старший лейтенант милиции: "Я работал в двух подразделениях.
Первое подразделение было окружным - там идет большая динамика. А здесь
руководитель более глубоко смотрит на то, где человек может применить
свои силы".
Андрей, полковник милиции: "Каждому сотруднику ставится задача по
соблюдению разумного баланса. Нужно все-таки работать и на количество. В
2
Статья 290 Уголовного кодекса РФ "Получение взятки", статья 291 УК РФ "Дача взятки",
статья 285 УК РФ "Злоупотребление должностными полномочиями", статья 286 УК РФ
"Превышение должностных полномочий".
7
Фонд исследования проблем демократии
то же время каждый должен заниматься значимыми делами. Но, к
сожалению, коня и трепетную лань подчас запрячь в одну упряжку бывает
достаточно сложно".
Михаил,
подполковник
милиции:
"Мне
нравится
заниматься
действительно крупными делами. Чтобы я залез в одно дело и сижу, но этого
мне никто никогда не даст по одной простой причине. Есть две вещи. Это
говорит любой мой начальник с первого до нынешнего. Есть значимые дела,
есть вал, надо гнать и то, и то. От первого и до последнего моего начальника
всегда так произносилось".
Андрей, капитан милиции: "В каждом подразделении на каждом уровне
не то что свои критерии, но и по нагрузке они разные. Если брать окружной
уровень - одни показатели. Если городской - другие. Уровень ДЭБа - третьи. На
этом уровне нас больше интересуют значимые дела, какие-то глобальные
разработки. В городе достаточно высокий уровень, но там за счет этой
палочной системы в любом случае нужен и уровень и показатели количества".
Олег, майор милиции: "На данный момент критерии оценки - известная
"палочная" система, которая учитывает наши показатели: выявленные,
раскрытые по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Но в то же
время руководство контролирует, смотрит субъективно на каждого
сотрудника. Показатели смотрятся по подразделению, а личный вклад
каждого сотрудника смотрит руководитель. Бездельник он, не бездельник,
выполняет ли оперативную работу, на задания выезжает, по направлениям, по
запросам, по справкам".
Александр, капитан милиции: "Система отчетности - определенные
количественные показатели. Но не только количественные, но и качественные
тоже. На самом деле приветствуется, если задержать вместо троих
инспекторов какой-либо службы - рядовых чиновников, допустим, каких-то
руководителей,
выявить
преступную
группу.
Выявить
системные
преступления, структуру, вертикальную ветвь власти. Движение финансовых
8
Фонд исследования проблем демократии
потоков до самого верхнего уровня отследить. Это приветствуется, на самом
деле никто этим заниматься не запрещает".
Отклонение от "палочной" системы практикуется только в
отдельных случаях.
Александр, капитан милиции: "Количественные показатели важны не
совсем всегда. Смотря какая разработка, если она важна и имеет большую
значимость и ожидается результат серьезный на завершающем этапе… Это
решает, наверное, даже не непосредственный начальник. Это уже такие дела
громкие, они поступают на контроль к руководящему составу в Министерство
внутренних дел".
2.2.
ОБЩАЯ ОЦЕНКА
К положительным сторонам существующей системы отчетности
эксперты относят только то, что она обеспечивает минимальную
мотивацию к работы, а также ее простоту и понятность.
Дмитрий,
подполковник
милиции:
"Положительность
нынешней
системы оценки только в том, что как-то стимулируется некоторая работа
подразделений".
Алексей, майор милиции: "Из плюсов - каждый видит, сколько он
выполнил, и при этом все понимают его уровень соответственно".
Общая
оценка
нынешней
системы
критериев
единодушно
отрицательна как со стороны личного состава МВД России в сфере борьбы
с
коррупцией,
так
и
представителей
законодательной
власти
и
гражданского общества. Абсолютное большинство экспертов высказалось
о необходимости ее замены и модернизации.
А.Г. Кучерена (член Совета при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции, председатель Комиссии Общественной палаты
России по общественному контролю за деятельностью правоохранительных
органов и реформированием судебно-правовой системы): "Надо менять
9
Фонд исследования проблем демократии
критерии оценки деятельности правоохранительных органов и в части
касающейся коррупции, и в других вопросах. Надеюсь, что в ближайшее время
мы сможем найти правильные формулы и уйдем от действующих критериев
оценки. Это важный вопрос. Необходимо, чтобы работали и представители
МВД, и экспертного, и гражданского сообщества. В любом случае мы
понимаем, что та система критериев, которая сейчас есть, порочна. Это
понимает и министр МВД, который готов пересматривать эти показатели".
В.А. Васильев, депутат Государственной Думы России, председатель
Комитета ГД РФ по безопасности, генерал-полковник милиции: "Вот если мы
сейчас все это возьмем, то может быть очень интересная вещь. Допустим,
что разработки заводятся, потом прекращаются, не являются уголовными
делами, уголовные дела направляются в суды, там прекращаются. Но мы с
вами говорили, что движение оценивать, что никто же не смотрит на
эффективность результата. А все смотрят на движение. Значит, смотрите:
больше заводим дел – отлично. На то, что их потом прекратили, никто не
смотрит. Поэтому система сильно перегружена... С другой стороны, она
пытается в этом перегруженном состоянии продемонстрировать свою
эффективность, понимая, что это невозможно сделать с учетом качества
самой системы. Она попадает сегодня в такое положение, что ничего другого
не остается, как сравнивать себя с прошлым годом. Да, мы работаем не
должным образом, но лучше чем в прошлом году. Они не могут показать
реальное положение вещей. Если его показать, оно удручающее. Им не
ставится задача навести порядок, достаточно просто функционировать.
Реагирование вообще даже не понятно на что".
В.Н. Плигин, председатель Комитета Государственной Думы России по
конституционному законодательству и государственному строительству:
"Сейчас требуется выработка новых критериев оценки эффективности МВД
России. Привычная психология нацелена на то, что оценка зависит от
показателей, которые исходят из предыдущего периода. Эти показатели
зачастую носят достаточно произвольный характер. Это неоднократно
подчеркивали и сами сотрудники МВД очень высокого ранга. Например, они
10
Фонд исследования проблем демократии
вынуждены ставить перед подчиненными вопросы по раскрываемости
преступлений той или иной категории. При этом они понимают, что они
затрагивают внешние вещи, не затрагивая сути явлений. Например, в области
коррупции идет сосредоточенность на относительно незначительных деяниях,
когда это помогает увеличению отчетности".
Волков,
депутат
Государственной
Думы
России,
председатель
Комиссии ГД РФ по законодательному обеспечению противодействию
коррупции, генерал-майор милиции: "Пресловутая "палочная" система возникла
не сегодня, не вчера. Наверное, столько, сколько существовала система, эта
проблема существует. Знаю, что и нынешнее руководство хочет найти
оптимальные варианты оценки деятельности органов внутренних дел. Тем
более, когда мы говорим о борьбе с коррупцией. А найти нужно. Если не
найдем, мы еще дальше деградируем. И мы сейчас говорили: сегодняшний путь,
сегодняшняя отчетность, сегодняшнее состояние – это путь в никуда. Мы еще
дальше деградируем. От этого нужно уходить. Науку, практиков, ветеранов,
общественность нужно будет привлекать. Если вообще никакой оценочной
системы не будет, то они могут перестать работать, а для чего держать
тогда такую миллионную армию, я имею в виду всю правоохранительную
систему? Огромные деньги тратить зачем? Вот мы пришли к тому времени,
когда нужно действительно разобраться и что-то решать".
А.С. Пржездомский (член Общественной Палаты России, председатель
Подкомиссии Общественной палаты России по противодействию коррупции):
"Оценка любого правоохранительного органа всегда была "притчей во языцех"
начиная с советских времен и до настоящего времени. К сожалению, те
показатели, которые сейчас приняты, не соответствуют требованиям дня".
А.
Брод
(член
Общественной
палаты
России,
член
Комиссии
Общественной палаты по совершенствованию работы правоохранительных
органов и судебной системы): "Я сталкивался с мнением целого ряда
представителей правоохранительных органов, что существующая система
отчетности заставляет подгонять работу под план и не позволяет улучшать
качество их работы. Все это толкает правоохранительную систему к
11
Фонд исследования проблем демократии
постепенному разрушению и снижению уровня профессионализма. Критерии
оценки должны ориентировать правоохранительную систему на защиту прав
людей. Должно быть справедливое, а не карательное правосудие. Это должно
стать предметом широкой дискуссии специалистов и экспертов, правоведов,
правозащитников. Чем более открытой будет наша правоохранительная
система, тем эффективнее она будет работать".
И.Е. Дискин (член Общественной палаты Российской Федерации):
"Необходимо радикально отказаться от "палочной" системы оценок. Эта
система ведет к поиску мелких "стрелочников", коррупционеров среди врачей,
учителей и, в лучшем случае, рядовых ГИБДД. Эта ситуация не меняет
положение с коррупцией на среднем и высшем уровне власти, которая очень
существенно деформирует государственную систему управления. Необходимо
переходить к содержательному анализу латентной коррупции в структурах
государственного управления".
Д.Г.
Гудков
(член
Общественного
Совета
при
Министерстве
внутренних дел Российской Федерации, советник Председателя Совета
Федерации Российской Федерации): "Сегодня оценивать работу МВД по
количеству заведенных уголовных дел неправильно. Это приводит к тому, что
вся эта деятельность становиться на поток. Оценивать деятельность надо,
прежде всего по значимым, громким делам. Чтобы были не только учителя и
врачи, но и высокопоставленные чиновники. Кроме того, очевидно, что
эффективная
работа
невозможна
без
повышения
заработной
платы
сотрудников этих подразделений в два-три раза за счет сокращения общего
состава МВД, устранения дублирования. При этом надо увеличивать
общественный и парламентский контроль".
Михаил,
подполковник милиции:
"Палочная система началась
в
тридцатые годы при Сталине. Сколько с ней потом ни пытались бороться и
придумать способ ее замены. Матерят и костерят ее все, сколько я ветеранов
знаю в милиции. Уже давным-давно пенсионеры, а и те ссылаются на тех, кого
уже нет на земле, она существовала все время никто не смог придумать какойто способ её сменить. Причина одна - боязнь руководства, что какой-то
12
Фонд исследования проблем демократии
начальник ниже меня, грубо говоря, забьет, перестанет работать. Если ктото действительно сумеет придумать какой-то коэффициент вот этой
оценки, это было бы очень здорово. Могу привести пример. Я начинал, как у нас
говорят, с «земли», с округа… Подходит конец месяца, как у нас говорили, переводили на казарменный режим. Это означало: пока не проведешь
задержание, практически с работы не уходишь. Тресни, но палка должна
быть".
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "Палочная" система это недопустимо. Я работал в органах внутренних дел более 35 лет, из них
прочти 17 лет начальником УВД. И всегда новый министр, когда заступал на
должность, ставил задачу – определить критерии оценки деятельности
органов внутренних дел. Создавались комиссии. Но, в конце концов, снова
приходили к тому, от чего пытались уйти. Снова процент пресловутой
раскрываемости, снова количество административных нарушений, выявленных
в том или ином секторе экономики, области охраны общественного порядка. И
все остается, к сожалению, по-прежнему. Нужны новые критерии, которые
бы позволили сотруднику органов внутренних дел работать творчески, не
толкали бы его на нарушение закона. Не вынуждали бы его любой ценой
зарабатывать так называемую «палку». Я был несколько лет тому назад в
Германии. Встречались с руководителями правоохранительных структур. На
мой вопрос о проценте раскрываемости они вообще не могли ответить, не
понимали, говорили, мы это не считаем. Мы знаем – есть преступление, оно
должно быть раскрыто, мы над ним работаем".
13
Фонд исследования проблем демократии
2.3.
ОЦЕНКА ОТДЕЛЬНЫХ СТОРОН
По мнению опрошенных экспертов, текущая система не только не
мотивирует действия личного состава на уменьшение и предотвращение
преступлений, а в определенной степени даже стимулирует их увеличение.
Кроме того, текущие критерии оценки не отражают реальную
ситуацию
и
не
позволяют
эффективно
перераспределять
и
концентрировать усилия по борьбе с преступностью.
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "Я считаю, недопустимо
оценивать с помощью "палочной" системы работу тех же подразделений по
борьбе коррупцией, экономическими преступлениями, по наркотикам. Я вот
припоминаю, на одном из заседаний коллегии я слушал одного из руководителей.
Тогда наркотики полностью были в ведении управления внутренних дел. На
вопрос, сколько у вас выявлено организованных групп, которые занимались
сбытом,
распространением
наркотиков,
мне
так
непосредственно
руководитель от чистой души ответил: "У нас мало, но мы тут ждем. У нас
можно бы их выявить за единичные преступления, но тогда не будет
организованной
преступной
группы.
Мы
вот
подождем
немного,
задокументируем. Еще побольше времени надо, чтобы это перешло в систему
организованную. Понимаете, сотрудник вместо того, чтобы пресечь в
зародыше вот эти явления, связанные с наркоторговлей, ждет. Эти же
вопросы можно перенести в область борьбы с коррупцией. Там, где немедленно
бы пресечь злоупотребление, сотрудник понимает, что ему отчитываться
особо-то нечем будет. Вот здесь нужны критерии, которые бы оценивали
работу сотрудников внутренних дел не только по количеству выявленных
организованных преступных групп, но и по реальному положению дел в том или
ином секторе экономики. А сегодня оценка только идет. Выявили больше,
значит, сработали лучше. На следующий год надо еще лучше сработать, надо
14
Фонд исследования проблем демократии
еще больше выявить. Давайте мы с Вами признаемся откровенно, тот, кто
отчитывается, он заинтересован, чтобы у него больше этого было".
Рустам, майор милиции: "Нынешнюю "палочную" систему, я считаю,
вообще надо отменить. Таким образом, мы просто увеличим уровень
преступности, которая у нас в стране существует. И завышаем намеренно,
хотя должны из года в год уменьшать, по большому счету. Мы должны
бороться, доказывать, что мы с преступностью боремся, и общее количество
преступлений, которые мы выявим, должно уменьшаться, в первую очередь, а
не увеличиваться".
Михаил, подполковник милиции: "Если мы говорим об основном, о
количестве, о выявленных, то каждый дополнительный эпизод в уголовном деле
- это отдельное преступление. Чиновник на приеме сидит и берет взятки: один
пришел за разрешением, другой – за лицензией, третий, четвертый. Его можно
задержать на первой же справке или лицензии, это будет один эпизод
преступной деятельности. Если его документировать десять или двадцать
дней, то будет… Если документировать 10 - получится 10 палок. В Тюменской
или Свердловской области сделали 98 "290 статей" на одном человеке. Один
человек закрыл год, весь год за все подразделение".
Олег, майор милиции: "На данный момент критерии оценки - известная
"палочная" система, которая учитывает наши показатели: выявленные,
раскрытые по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Вытянул –
молодец, не вытянул – получаешь. Это снижает желание что-то делать,
после того как тебе говорят, что не вытянул. Независимо, что за прошлый год
у тебя было десять врачей, а в этом году два серьезных дела. А ты не вытянул.
Упал на восемь дел меньше, и получаешь".
Павел,
подполковник
милиции:
"Сейчас
руководитель
любого
подразделения, в моих глазах, представляет собой водителя, который, когда
ему нужно, давит на педаль газа или на педаль тормоза. Руководитель,
например, какого-то подразделения, у которого в прошлом году было выявлено
две взятки, в этом году уже не стремится сделать так, чтобы у него было
больше этих преступлений, хотя возможно, что они есть, эти преступления.
15
Фонд исследования проблем демократии
Он понимает, что чем больше он сделает в этом году, тем больше надо
сделать в следующем. А в регионах не так много градоначальников, каких-то
должностных лиц, которых можно пересажать за взятки. В связи с тем, что
мы давим на педаль газа или тормоза, мы реально не видим преступности,
которая происходит. Мы ее либо сами завышаем, либо понижаем. Сама
статистика должна быть, чтобы увидеть то, что происходит фактически
на земле. Сколько совершается преступлений, раскрывается. Для того чтобы,
к примеру, там, где больше преступлений совершается, значит, может быть,
и штат сотрудников увеличить, а там где меньше - уменьшить".
Павел, полковник милиции: "Сейчас система оценки неэффективна, она
не отражает объективно складывающихся показателей деятельности
подразделений, любого подразделения на 99%. Поэтому искоренять ее надо
каленым железом. Критерии оценки должны не просто отражать работу
подразделений, а, в первую очередь, настраивать подразделения на работу в
плане выявления тех преступлений, тех задач, которые определены законами
«О
милиции»,
«Об
оперативно-розыскной
деятельности».
Подводить
имеющиеся силы и средства под показатели. А показатель должен отражать
все проведенные мероприятия".
Текущая система стимулирует такие действия личного состава,
которые искусственно увеличивают показатели отчетности без значимого
для общества эффекта. Например, такой практикой является учет эпизодов
дела.
Михаил, подполковник милиции: "Двойной эффект достигается, что
называется, нарабатываются эпизоды. Приведу простейший пример из самых
таких простых дел, которые можно сделать на взятках. Покупается один
больничный, потом второй больничный, потом третий больничный… Купили
мы двадцать пять больничных, допустим, за последний квартал текущего
года. Сразу после праздников кто-то приходит к этому докторишке, которому
придется стать крайним. Говорит: "Ой, командир, голова болит, а на работу
идти надо… Сделай на пару дней… Что будет стоить?» Хлоп – и все, а потом
все эти двадцать пять: оп – и сразу двадцать семь стало…"
16
Фонд исследования проблем демократии
Татьяна, подполковник милиции: "Что нам мешает, это, естественно,
сравнительный
анализ,
т.е.
количество выявленных
преступлений,
по
сравнению с аналогичным периодом прошлого года (АППГ). Работа по
сравнению
с
аналогичным
периодом
-
квартал,
следующий
квартал,
сравнивается, соответственно. Квартал прошел – уже идет оценка
деятельности каждого сотрудника. И, соответственно, если положительная
динамика, значит, сотрудник работает хорошо, получается. Если минус,
значит, уже плохо. Значит, мы работаем в области, у нас в области много
районов.
Представляете,
что
это
такое.
И
вот
каждый
район,
соответственно показывает свои показатели по сравнению с аналогичным
периодом прошлого года. Это не дает сотруднику работать в полном объеме,
отвлекает на какие-то мелкие моменты, а при выявлении какого-то значимого
преступления, над которым действительно нужно работать, приходится
учитывать этот вал".
Текущая система стимулирует приостановку работы личного
состава с целью перераспределения дел по отчетным периодам времени.
Михаил, подполковник милиции: "За месяц, три месяца, квартал, шесть
месяцев, девять месяцев. Год уже обычно к этому времени закрыт. План за
год, на декабрь никто не тянет. В декабре уже идут только наработки
критические, принимаются заявители. Пришел сам по себе заявитель: «Беда,
хочу написать заявление!» Действительно, требуют денег - идет отработка.
Если нет, то никто ничего не будет делать, потому что год уже закрыт.
Идут только наработки, подготовки к январю. Чтобы начало года начать и
хотя бы на три – шесть месяцев была бы гарантия того, что к концу девяти
месяцев мы сделаем десять палок плюс одну".
Алексей, майор: "Естественно, проблема с этими эпизодами. Все это
учитывается, как отдельная галочка в клеточке, но, по сути дела, это разные
затраты на получение этого результата".
Текущая "палочная" система мотивирует сотрудников увеличивать
количество дел в ущерб их качеству и содержанию.
17
Фонд исследования проблем демократии
Кроме
того,
данная
система
имеет
угнетающий
морально-
психологический эффект: в лучшей ситуации могут оказаться сотрудники,
выбирающие "легкий" путь. И наоборот – получают взыскание те, кто
пытается заниматься содержательными делами.
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "Я в свою бытность
начальником УВД все-таки линию проводил. И сотрудников старался
оценивать не только по палочной дисциплине, а по конкретному вкладу его в то
или дело. И хотя были предложения наказать, снять, просил: проанализируйте
и доложите, что сделано по этому делу. По крайней мере, если по делу сделано
все, медалей, конечно, не давали, если преступление не раскрыто. Но
сотрудника наказывать, снимать с должности не было основания, потому что
он сделал все зависящее от него. Человек все делал, работал, но не получилось,
за что его наказывать? Если такое наказание последует, у сотрудника
получается чувство безысходности. Он понимает: работай ты как пропащий,
не появляйся ты вовремя дома, трудись с утра до ночи, а все равно оценка тебе
будет минусовая. А тот, который работает в леготу и палочки себе
зарабатывает, умеет любым способом: то подкинул там, то где-то на леготу
накопал мелких преступлений, которые на виду лежат, для того, чтобы
повысить процент раскрываемости на фоне выявленных. Тот весь в наградах и
благодарностях. Вот вам и критерий оценки. Поэтому здесь надо очень
серьезно подходить к этому. От палочной дисциплины надо уходить. Хотя
количественные критерии должны присутствовать – в разумных пределах и с
учетом той службы, той линии, той позиции, которая оценивается".
Вячеслав, подполковник милиции: "Догонять статистический вал до
определенного показателя АППГ просто заставляли делать. Вот есть
критерии. У нас сегодня не хватает взяток. Значит, все садятся, делают
взятки. Неважно, на чем сделают. На сотруднике ГАИ, который выходит на
трассу и тормозит, кто нарушил правила, за 100 за 200 рублей. По идее, идет
вал. В конце концов, люди заходят до такой степени, что на территории уже
18
Фонд исследования проблем демократии
глубинным заниматься некогда. Потому что у них постоянно идет вал - с
нарастающим, с нарастающим, с нарастающим".
Андрей, майор милиции: "АППГ оценивается при работе этого года и
показатели аналогичных подразделений в системе МВД. Вы лучше поработали,
а вы хуже. Но один может человек десять терапевтов посадить, а у другого в
результате работы будет привлечен префект округа. Но по отчетности этот
второй вывел одно преступление, а тот – десять. Это основная проблема".
Андрей, капитан милиции: "Стремление выявить число, количество, а не
качество. Вот в чем минус".
Алексей, полковник милиции: "Если сотрудник берется за значимое
преступление - это большая группа или высокопоставленный чиновник, или
большое количество структур коммерческих, фактов сокрытия следов
преступления и все остальное. Очень велики шансы, что, отработав полтора,
два года по этому делу, он все равно не выйдет на результат. Таким образом,
один, два, три, четыре, пять человек могут что-то задавать серьезное, но
провалить по количеству в целом подразделение".
Андрей, майор милиции: "Есть разница - подразделение привлекло к
ответственности двух заместителей губернатора и главу района или,
например, тридцать каких-нибудь там врачей".
Сергей, подполковник милиции: "Приходится заниматься больше
мелочью для раскрытия большого вала преступлений. Тем самым забывая о
выявлении, допустим, каких-то интересных значимых дел, разработок".
Дмитрий,
подполковник милиции:
"Сейчас система отчетности
представляет собой систему количественных показателей по сравнению с
предыдущим периодом, которая движется по восходящей из года в год. Что
очень мешает работе. Эта динамика – вынужденная положительная – очень
вредит, потому что всякую инициативу сотрудников убивает на корню".
Рустам, майор милиции: "Сейчас критерии оценки - сравнение
аналогичных периодов за разное время прошлого года, нынешнего года. Многие
забыли и о такой системе: сравнение подразделений между собой. Даже если
одно подразделение по АППГ на нынешний год идет в плюсе, но его по рейтингу
19
Фонд исследования проблем демократии
в этом обогнало другое подразделение округа, то первое подразделение
опускается на ступеньку ниже. Соответственно, здесь уже АППГ не идет,
здесь уже идет опять же рейтинг между подразделениями. Опять идет гонка
- следовательно, надо операм надо набрать определенную сумму 290-х (статей
УК РФ – прим. редактора), чтобы подразделение просто вышло немного на
планку выше другого подразделения. Такая система тоже не очень
лицеприятна".
Эксперты также отмечают невозможность постоянного увеличения
показателей по сравнению с аналогичным показателем предыдущего года
(АППГ).
Алексей, майор милиции: "Нельзя постоянно к ранее полученным
показателям добавлять какой-то постоянный плюс. Все равно предел будет".
Александр, капитан милиции: "Сейчас система отчетности – это
сравнение года текущего с аналогичным периодом прошлого года. Плюс только
в том, что идем всегда в плюс, это единственный плюс системы. Самый
основной минус – невозможно всегда идти в плюс. Когда-то все это
заканчивается".
Негативную оценку со стороны экспертов вызывает и то, что
текущие критерии оценки учитывают количество уголовных дел, которое
зависит не только от работы оперативных подразделений МВД России, но
и работы следственных органов.
Андрей, майор милиции: "Мое личное мнение, что сама по себе система
выстроена неправильно. Потому что нас оценивают по количеству дел. По
количеству возбужденных дел, они называются «палками». Наша задача выявлять преступление, а нас оценивают за возбужденные уголовные дела.
Фактически нас оценивают за работу следствия. Мы стараемся выявлять
преступления: это разработка человека, осуществление мероприятий в
отношении него и его задержание. На этом, в принципе, наша работа, как
оперативного подразделения, заканчивается. Дальше материал собирается и
передается в следственные органы для принятия решения в соответствии с
20
Фонд исследования проблем демократии
законом. Тем не менее, нас оценивают именно поэтому показателю. Нас
оценивают за работу следователя. Этого быть не должно".
Татьяна, подполковник милиции: "Получается, что мы зависим от
следственных подразделений, от судов, от прокуратуры. Это совсем другие
ведомства. Оперативник может разбиться вдрызг, день и ночь выявляя чтото, а прокурор скажет: А я не вижу состава преступления".
3. КОНТУРЫ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ
3.1.
ОТМЕНА "ПАЛОЧНОЙ" СИСТЕМЫ И АППГ
Абсолютное большинство экспертов однозначно сходятся во мнении
о необходимости отмены такого критерия, как сравнение текущих
показателей со статистикой за АППГ. Эксперты однозначно проводят
связь между отменой "палочной" системы и возможностью вести
значимые дела.
Кроме того, по их мнению, отмена "палочной" системы увеличит
мотивацию личного состава подразделений по борьбе с коррупцией.
Андрей, капитан милиции: "В ДЭБ, с учетом того, что подразделение
как бы вновь созданное, пока нет такой сильной цифровой нагрузки. Мы
можем, грубо говоря, глобально более серьезные разработки какие-то делать,
уделять больше количества времени этому, сложные преступные схемы
выявлять. При отсутствии нагрузки по количеству выявленных преступлений
мы можем действительно работать более эффективно, разрабатывать
достаточно большие преступные группы, отрабатывать всех соучастников,
пособников.
Мы
можем
отрабатывать
руководителя,
заместителей,
вертикаль, по которой выстраивается система получения взяток".
Алексей, майор милиции: "Наверное, больше творчества должно быть.
Скорее всего, надо давать возможность, какие-то разработки интересные
21
Фонд исследования проблем демократии
есть, так не требовать показатели по этим разработкам, быстрого такого
показателя".
Сергей, подполковник милиции: "Я думаю, без "палочной" системы
можно было бы разработки проводить более значимые. Интереснее было бы".
Вячеслав, подполковник милиции: "Когда была возможность работать
без "палок" - это намного интереснее. Чтобы я знал: у меня есть работа и в
связи с этой работой у меня есть интерес. Я дохожу до определенных
тонкостей
и
самого
преступления.
Вплоть
до
того,
что
я
знаю
психологические портреты этих людей. На что они способны, на что они не
способны, все их уловки, все их места отхода, все их связи. Если вдруг жареный
петух ему клюнет, к кому он побежит обращаться, кто за него будет
заступаться, кто будет оказывать давление. В результате, когда мы
выходили уже на реализацию определенных материалов, мы уже знали к кому,
что, откуда, чего и куда. Мы это уже фиксировали, в результате еще
появлялись другие вещи".
Вячеслав,
подполковник
милиции:
"Должен
быть
определенно
разработан стандарт и по этому стандарту брать, чтобы АППГ не
увеличивался с каждым годом – плюс, плюс, плюс".
Андрей, капитан милиции: "Сейчас система оценки несовершенна невозможно до бесконечности оценивать работу подразделения только с
плюсом. Система АППГ несовершенна, ее надо искоренить в первую очередь".
Некоторые эксперты считают, что в случае отмены "палочной"
системы
существующая
"содержательная"
система
контроля
руководством личного состава своего подразделения вполне достаточна.
Юрий, старший лейтенант милиции: "Если бы не было у нас системы
отчетности, а была некая система контроля даже не для нас, потому что
руководство у нас нормально контролирует, а для контроля того же
руководства, нам было бы гораздо легче работать".
Вместе с тем ряд экспертов призывают к разумной осторожности
при отмене существующей системы.
22
Фонд исследования проблем демократии
С.А. Марков (депутат Государственной Думы России, заместитель
председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных
объединений и религиозных организаций): "Отказываясь от "палочной"
системы, нужно действовать по китайской модели. Отказываться не в пользу
чистого поля, а в сторону чего-то конкретного. При этом новая система
должна быть заведомо лучше того, что есть сейчас. Можно использовать и
сменяющие друг друга модели. Когда научатся новую обходить, можно и эту
модель поменять".
3.2.
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ
ОЦЕНКИ
По мнению значительного количества экспертов, среди критериев
оценки деятельности МВД России в области борьбы с коррупцией одним из
основных должна стать оценка со стороны общества. При этом данная
оценка может иметь дифференцированный характер, различающий МВД
России в целом и отдельные подразделения по территориям, характеру
работы.
С.А. Марков, депутат Государственной Думы России, заместитель
председателя Комитета ГД РФ по делам общественных объединений и
религиозных организаций: "Никуда не уйти от того, что бюрократические
методы всегда будут фальсифицироваться. Нужно выходить на конечную
оценку. Эта оценка – оценка со стороны граждан, удовлетворенность
населения. Такой подход и должен быть принят за основной".
В.Л. Глазычев, член Общественной Палаты России, председатель
Комиссии ОП РФ по региональному развитию: "На мой взгляд, есть только
один способ оценки деятельности МВД в области борьбы с коррупцией –
оценка общественным мнением: улучшилась или ухудшилась ситуация.
Попытка привести это к номинальным показателям приводит только к
дикому объему фальсификации. Конечно, нужна и система "реперных"
23
Фонд исследования проблем демократии
экспертов, людей с большим опытом, в том числе и вышедших в отставку
представителей МВД. С их помощью нужно вести мониторинг".
Юрий, старший лейтенант милиции: "Милицию, я считаю, должно
оценивать общество".
Андрей, майор милиции: "Я очень давно в милиции работаю - 15 лет.
Может, нам стоит обратиться как-то к опыту других стран, не изобретать
колесо, потому что остальные системы правоохранительные, они же
работают. В одном из интервью, по-моему, комиссара полиции Нью-Йорка, он
сказал, что мы не можем оценивать работу по количественным показателям,
мы оцениваем по спокойствию граждан. И это абсолютно правильно".
Павел, полковник милиции: "Минус системы оценки сейчас в том, что
подразделения отвлекаются, в первую очередь, на получение количественного
показателя, а не качественного. Почему это плохо? Изменение оценки
общества по отношению к милиции, в частности, в борьбе с коррупцией, в
первую очередь, зависит от громких дел, а не от дел врачей и учителей. Там
про врача Иванова знают только те люди, которые у него на участке
обслуживаются, а про мэра города знает 100% населения. Поэтому, выявив
коррупционное
преступление
в
отношении
мэра,
гораздо
больше
эффективность, в том числе и профилактического значения, чем отвлечение
сил и средств на многоэпизодного врача".
По мнению экспертов, важнейшей характеристикой новой системы
оценки должна стать ее мотивация на предупреждение преступлений, их
профилактику.
В.Н. Плигин, председатель Комитета Государственной Думы России по
конституционному законодательству и государственному строительству:
"Понятно, МВД - огромная система, ее сложно переориентировать, но многие
направления ее деятельности надо сосредотачивать на профилактике,
отказываясь от нынешней системы показателей. При этом определенную
работу должны проделать и законодатели".
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "Сегодня не ставится
24
Фонд исследования проблем демократии
вопрос, к сожалению, как ставился в былые времена, а почему стало возможна
организация преступной группы? Где вы были раньше, почему не пресекли,
почему не предотвратили на стадии замысла? Это, конечно, не юридическое
понятие. Но на стадии подготовки, организации, приобретения оружия,
подыскания сообщников и т.д. – вот где наша роль должна быть. И за это
надо поощрять сотрудника. Но это сегодня как-то уходит. Главное – выявил,
поймал, отчитался, значит – хорошо".
А.С. Пржездомский (член Общественной Палаты России, председатель
Подкомиссии Общественной палаты России по противодействию коррупции):
"Ключевым показателем деятельности, на мой взгляд, должно стать
предупреждение
преступлений.
и
А
недопущение
эти
соответствующих
показатели
всегда
правонарушений
относились
к
и
категории
второстепенных. Сейчас вся статистика сфокусирована на тех мерах,
которые принимаются по уже совершенным преступлениям. Сейчас на этом
витке развития органов МВД, когда стоит задача их обновления, должны
быть выработаны новые критерии. Именно в области борьбы с коррупцией
особенный акцент надо сделать, в том числе на превентивные меры.
Аналитические структуры МВД должны держать руку на пульсе назревания
преступных действий в том или ином секторе, надо вести разговор об
упреждении коррупции".
И.Е. Дискин (член Общественной палаты Российской Федерации):
"Критерий здесь прост: количество разоблачений должно создавать у
коррупционеров ощущение высокой вероятности разоблачения. Главными
факторами эффективной системы оценок должно стать: 1) ощущение у
коррупционеров высокого риска разоблачения; 2) оценка чиновниками борьбы с
коррупцией как справедливой. Т.е. борьба с коррупцией не должна затрагивать
честных и активных руководителей (эксцессы неизбежны, но лишь эксцессы, а
не частые ошибки)".
25
Фонд исследования проблем демократии
3.3.
ОБЩИЕ КОНТУРЫ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ
ОЦЕНКИ
Большинство опрошенных экспертов считают, что критерии оценки
в области борьбы с коррупцией должны отличаться от критериев других
подразделений МВД России.
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "Критерии общие для
органов внутренних дел, я считаю, недопустимо. Деятельность органов
внутренних дел очень многогранна".
Волков,
депутат
Государственной
Думы
России,
председатель
Комиссии ГД РФ по законодательному обеспечению противодействия
коррупции, генерал-майор милиции: "Если возьмем борьбу с коррупцией - здесь
"палочная" система совсем не подходит. Ведь может одно коррупционное
дело, большая организованная группа много лет занималась хищением
денежных средств по той или другой схеме с участием, а их, как правило,
бывает огромное количество, вот представьте, следователь расследует это
дело. Как правило, один следователь не расследует это дело, это несколько
следователей, идет оперативное сопровождение. Они сопровождают это
дело, а расследование может идти год, полтора, два... А получается в графе
отчетности - одно дело, что значит, плохо работали, понимаете? И еще
больше будет деградация правоохранительной системы, если мы не найдем
объективные, реальные критерии, которые бы учитывали эффективность
работы и давали оценку этой работы в целом ведомства или какого-то
подразделения".
Андрей, майор милиции: "Я считаю, что система отчетности не
должна быть во всем МВД одинаковая для всех подразделений. И для
криминальной милиции, и для общественной безопасности. Надо выделять
подразделения, которые борются с коррупцией".
26
Фонд исследования проблем демократии
Андрей, старший лейтенант милиции: "Считаю, систему для всей
милиции, общую систему для всех выработать тяжело".
Большинство экспертов считают, что система оценки должна иметь
гибкий характер, насчитывать различные коэффициенты, которые могут
меняться в зависимости от текущей ситуации, приоритетов, территории,
направлений работы и т.д. По мнению экспертов, именно это позволит
системе МВД адекватно перераспределять усилия и фокусировать усилия
правоохранительной системы на том или ином сегменте.
В качестве отдельных критериев эксперты также называют:
статус субъекта,
ущерб,
группа лиц,
общественный резонанс и опасность,
специфика региона,
криминогенная ситуация,
уровень подразделения,
количество привлеченных к ответственности лиц и др.
Олег,
майор
милиции:
"Можно
ввести
как-то
бонус
или
коэффициентный учет. Такая большая формула, чтоб учитывался статус
субъекта. Большая величина, грубо говоря, девять баллов, средний уровень пять баллов должностного лица. Потом идет ущерб, выше среднего,
значительно,
незначительно.
Это
должно
учитываться...
Опять
же
количество человек, которые выявлены. Одно дело – один человек, другое –
группа лиц. Тоже стоит ввести определенный коэффициент. И вот по этой
формуле надо и рассчитывать".
Андрей, майор милиции: "Система отчетности нужна с оценками,
коэффициентами.
В
каждом
подразделении
каждое
преступление
присваивается каким-то коэффициентом в зависимости от ряда причин: от
статуса, от резонанса, опять же это субъективно, как по каждому региону,
по размеру, по эпизодности, системности. Здесь коэффициентная система
однозначно нужна. Частично в некоторых подразделениях, я понимаю, она
27
Фонд исследования проблем демократии
есть, но чисто на внутреннем уровне. Может быть, в оценку включить
количество лиц, привлеченных к уголовной ответственности. Именно
количество лиц - отойдем от этой многоэпизодности, т.к. фактически
эпизоды получаются в одном лице. Если взять по количеству людей – другая
картина совсем высматривается, по нагрузке даже на сотрудников".
Андрей, капитан милиции: "Например, значимость преступлений,
количество лиц приходящих…. Системность совершенных преступлений…"
Александр, капитан милиции:
"Все зависит от значимости, от
структурности, от общественного резонанса".
Дмитрий, подполковник милиции: "Какова оптимальная система
отчетности? Очень сложно сказать. Я довольно давно работаю в милиции,
чуть ли каждый год говорят, что последний год такой системы. Надо
учитывать и ущерб, и значимость преступления, и статус фигурантов".
Андрей, капитан милиции: "В первую очередь, я считаю, деятельность
подразделения по борьбе с коррупцией должна оцениваться по доверию
населения, в первую очередь к этому подразделению, а не по количеству
выявленных преступлений. Второй вопрос – по суммам возмещенного ущерба и
возвращенных денежных средств – как в доход государства, так и гражданам.
По эффективности работы сотрудников, тут, я считаю, до сих пор оценка не
разработана, потому что невозможно оценить и сравнить деятельность
сотрудника по борьбе с коррупцией в каком-нибудь райотделе милиции города
Пупкино и сотрудника ДЭБ МВД России. Допустим, сотрудник центрального
аппарата
по
своим
делам
оперативного
учета
может
привлечь
к
ответственности замгубернатора. И выявить статью 290, часть 4, один раз
в год – и это будет иметь большой общественный резонанс, определенную
значимость, будет снижена коррупционная составляющая в том или ином
регионе. А если сотруднику райотдела это не дано, но при этом он выявит,
посадит в тюрьму пятнадцать медсестер, точно так же будет статья 290-я,
часть 4. И невозможно будет оценить, чей вклад – сотрудника центрального
аппарата или сотрудника райотдела – лучше. Поэтому на сегодняшнее время
28
Фонд исследования проблем демократии
надо разработать оценку, по моему мнению, именно по значимости
выявляемых преступлений".
Алексей,
майор
милиции:
"Значимость?
Есть
в
уголовном
законодательстве такое понятие, как общественная опасность деяний. В
статистике есть тяжкие, особо тяжкие преступления, но они все равно не
дают
в
полной
мере
того
объективного
представления
именно
об
общественной опасности деяния. Скажем так, взятка в виде откатов в
несколько миллионов в ходе тендера и взятка 200 тысяч рублей будут
квалифицироваться по одной статье. Но на самом деле для бюджета, для
населения, которое живет и существует за счет именно тех средств,
которые выделяет государство, есть разница. Мое мнение, это как-то должно
отражаться в той статистике, в той отчетности, в тех результатах
работы, которые мы выдаем и которые фиксируются в этой статистике".
Павел, полковник милиции: "Система оценки должна зависеть от
оперативной обстановки, которая складывается, от цели, которая поставлена
перед подразделением. Она должна быть как минимум гибкая для того, чтобы
отражать каждое подразделение индивидуально как минимум. Возможно,
должны быть коэффициенты оценки. Не коэффициент АППГ, а коэффициент
оценки,
учитывающий
массу
факторов
от
населения,
производства,
количества сотрудников, обслуживающих данную линию работы. Общая,
конечная цифра одного и другого подразделения хотя бы должна отражать
реально проведенный объем работы".
Александр, капитан милиции: "АППГ – это, считаю, самый простой
способ сравнивания. Если подойти к этому более глобально, думаю, для
каждого региона должен быть свой показатель уровня. Число населения
должно учитываться, количество организаций, работающих на территории,
контролирующих,
инспектирующих,
регистрирующих
органов.
Бюджет,
количество чиновников и сотрудников. Из всего этого должна выводиться
какая-то математическая формула, по которой должен закладываться какойто показатель. Надо учитывать конкретно по тому региону, где ты
29
Фонд исследования проблем демократии
работаешь. Невозможно, чтобы показатели АППГ был в различных регионах
одинаковыми".
Вячеслав, подполковник милиции: "Вот определились, изучили, будем так
говорить, криминогенную обстановку в том или другом регионе. Тогда и
определили, что с подразделения по территории надо учитывать, а не просто
гнать сто двести девяностых".
Согласно одному из содержательных мнений, необходимо расширять
практику временной работы по отдельным сегментам экономики или
территориям. В случае конкретизации такого участка работы, появляется
возможность более точно сформулировать конечный результат для
общества и государства и, соответственно, оценить результативность
деятельности соответствующих подразделений МВД России. Эффективной
является также создание межведомственных групп, специализирующихся
на каком-то конкретном вопросе.
В.А. Васильев, депутат Государственной Думы России, председатель
Комитета ГД РФ по безопасности, генерал-полковник милиции: "МВД
занимается коррупцией по всей России. Это не всегда эффективно. Я
проработал
очень
много
лет
в
подразделении,
которое
занималось
экономическими преступлениями, противодействием на разных уровнях. От
опера, от следователя прошел путь. Когда берем в целом всю систему, ничего
невозможно сделать. Надо уйти на один сегмент. Давайте возьмем одну
группировку. На чем она специализируется? Допустим, игорный бизнес. Значит,
мы должны взять эту группировку. Вот идет игорный бизнес. Мы сделали подругому, мы взяли алкоголь. Я попросил своих коллег, чтобы в каждом РУБОПе
завели разработку по этой теме. Не просто разработку, а систему на
субъект. Кто, что по-крупному занимается. Или, к примеру, контрабанда. Это
все вещи контролируемые и легко проверяемые. Например, мы берем какую-то
сферу. Мы взяли, допустим, рынки, обозначили их, начали с того, что провели,
отработали алгоритм в Москве.
Если мы хотим навести порядок, к примеру, на рынках, то это очень
просто сделать. Первое – как туда входит товар, как он продается, куда
30
Фонд исследования проблем демократии
уходят деньги. Все это просто делается. Сейчас технически это просто. На
рынке есть 2 кассы. Одна, которая фиксирует товар, другая – скрытая,
теневая. Вот она распределяется. Здесь мы придем к тому, что эти деньги
идут очень высоко, очень большие суммы. И к этому надо быть готовыми.
Мы, допустим, взяли как начальный этап, допустим, один рынок,
Москворецкий. Взяли его, промониторили. Когда мы взяли под контроль и
стали вести мониторинг, рынок, который сдавал, к примеру, 600 тыс. рублей
налогов, сдал 2 млн. рублей.
Как только он попал в налоговое поле, назад уже хода не было. Если мы
сейчас возьмем, к примеру, сегмент рынков или какую-то другую тему, мы
через это выйдем на все. Вот только надо взять одно – и пройти по нему. Но
пройти системно, не шарахаясь в сторону. Я помню, когда меня впервые
самого поставили в такое положение, я дошел до нервного срыва. Я ничего не
мог сделать, потому что мне поставили узкую задачу. Я был там готов
схватить, вот здесь, а мне говорят: только это. Только это и ни шага в
сторону. И вот тогда мы выходим, на систему, на систему противодействия,
и вот тогда все встает на свои места, все становится понятно. Куда идет
коррупция, куда идут деньги, насколько крупно, а потому уже и разработки
становятся другие.
Когда мы работали по алкоголю, мы даже не считали, сколько
уголовных дел выявили. Это настолько несущественно, хотя вначале не все
это. Критерий - поступление акцизов в бюджет каждого региона. И
допустим, каждый месяц к нам обращались из регионов, и я звонил первым
лицам. И руководители говорили о том, сколько акцизов у них поступило. А что
такое акциз? Акциз - это та коррупционная масса денег, которая
передвигается, если она в тени, она в полном объеме перераспределяется. Она
является основой. Если его перекрыть изначально, то делать нечего, источник
пересыхает... Примаков об этом в мемуарах написал. Там произошло то, что
буквально за год, взяв опыт Татарстана, обкатав его в Москве, завели его на
Россию. Мы от трех-четырех процентов взятых денег в бюджете перешли на
тринадцать. Сегодня меньше одного. Надо менять критерии, исходя из
31
Фонд исследования проблем демократии
состояния экономики, состояния общества, понять, чего мы хотим... Вот
тогда умирали целыми свадьбами, похоронами и слепли, когда теневая
составляющая алкоголя дошла до крайности. Только в Осетии было 100
заводов. Мы тогда предложили эту формулу, ее ввели. И начали работать. Но
это работало в режиме межведомственной комиссии. Над этим была
оперативная работа нашего ведомства. Вот это дало нам хороший
результат. Я назвал цифру. Качественно изменило ситуацию. Но ненадолго:
только отпустили, сейчас отпустили, сейчас меньше процента. Когда
начинали работать, то мне это чуть не стоило должности. Я попал к
Примакову, и он мне принял в кабинете. У него пачка лежала - чистые
материалы. Насколько развращена ваша система. Здесь подполковник милиции,
здесь капитан. Такая ситуация. Мы доложили правительству, он эту схему
поддержал. Эту схему знают. Она наработана".
Еще одно содержательное соображение состоит в том, что при оценке
эффективности работы конкретных подразделений нельзя ограничиваться
только "бумажными" показателями, а сочетать с ними проведение
реальной и независимой оценки ситуации в той или иной сфере, на
территории.
А.М. Разуван, депутат Государственной Думы России, член Комитета
ГД РФ по безопасности, генерал-лейтенант милиции: "На мой взгляд, при
любой проверке, которой подвергается той или иное правоохранительное
подразделение, будем говорить об органах внутренних дел, на мой взгляд,
чтобы реально видеть картину, надо не так как сегодня: приезжают и сразу
садятся за бумаги. Есть ли у вас план, текущий, перспективный,
рассматривать его на коллегии, на совещаниях. И вот это все надо чтобы
предшествовало и неожиданно для органа внутренних дел реальная проверка.
Вот приехала бы группа, как говорится, зашифрованная – и пожалуйста,
приходи в районный отдел внутренних дел и заявляй, что у тебя украли
кошелек. Пожалуйста, и все, как тебя приняли, как задокументировали, как
возбудили уголовное дело. Иди к телефонному аппарату и звони. Вот меня
ограбили, сняли шапку, через сколько минут приедут, что будут с тобой
32
Фонд исследования проблем демократии
делать и т.д. Реальное положение дел. Накануне у той проверки, которая
инспекторская, в этот же институт приехать и сделать легенду, попытка
поступления в институт, сдача документов и т.д. Т.е. реально прийти в
ГИБДД и попытаться на законных основаниях зарегистрировать транспорт.
Вот такие вещи министерство внутренних дел должно реально проводить
перед бумажной проверкой, потому что можно много говорить о вежливом,
внимательном отношении к гражданам. Но когда мы придем, к примеру, в
райотдел и тебя начнут уговаривать забрать обратно заявление, все сразу
станет понятно. Все ясно. Поэтому нужна не только проверка по цифрам, а
реальное положение дел".
3.4.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ОТДЕЛЬНЫМ КРИТЕРИЯМ
ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ
По мнению экспертов, одним из важных критериев оценки
эффективности работы в области борьбы с коррупцией является
увеличение поступлений в бюджет государства, улучшение условий
деятельности для бизнеса и минимизация потерь экономических субъектов
от выполнения правоохранительной системой своих функций.
В.А. Васильев, депутат Государственной Думы России, председатель
Комитета ГД РФ по безопасности, генерал-полковник милиции: "Важным
критерием могут стать показатели поступлений налогов в бюджет.
Активная деятельность правоохранительной системы должна приводить к
росту поступлений в бюджет, а не сокращению. Важно, чтобы происходило
увеличение числа субъектов хозяйственной деятельности. Вот, к примеру,
малый бизнес, и не только малый бизнес, средний – чем больше он
регистрируется на территории, значит положительная атмосфера. В
экономике сегодня не так много успешных предприятий. Я задавал этот
вопрос в милицейской, в прокурорской среде, никто их не анализирует. Они, по
сути, обеспечивают наше будущее. Без поступления налогов это невозможно.
33
Фонд исследования проблем демократии
Отношение же к ним такое - теневиков, как правило, не трогают, а берут
тех, кто проявился в налоговом поле, кто известен, у кого есть ресурс. К ним
приезжают с проверкой, их прессуют. Никто не несет ответственность за
то, что предприятие встало, за то, что оно понесло ущерб".
По мнению экспертов, в зависимости от уровня и, соответственно,
подготовленности личного состава стандарты и критерии оценки должны
быть разными. В случае оценки всего подразделения необходимо также
принимать во внимание не штатное, а реальное количество его
сотрудников.
Кроме того, в критериях оценки целесообразно учитывать стаж и
уровень подготовленности сотрудников.
Вячеслав,
подполковник
милиции:
"Стандарт
должен
быть
в
зависимости от подразделения, от уровня. Начиная от субъекта ОРЧ по
борьбе с коррупцией до ОРБ по субъекту Федерации и министерства. Это
совсем разные нагрузки, разные уровни работы, разные требования. Должна
быть зависимость от штатного количества сотрудников. Иногда, бывает, по
штату находится тридцать, а в наличии всего десять. Но они все равно
должны работать за тридцать. Поэтому они и переходят на казарменное
положение, ведь сейчас по статистике не видно, сколько человек работало".
Андрей, майор милиции: "Надо смотреть и по нагрузке. Нагрузка – это,
количество выявленных преступлений считается на штатную численность.
Давайте возьмем реальную численность того или другого подразделения,
поделим результат на число сотрудников. Если в одном подразделении
двадцать человек делают двадцать уголовных дел, а в другом – шесть
сотрудников, но там тоже двадцать дел, кто интенсивнее работает?"
Татьяна,
численность
подполковник милиции:
сотрудников
подразделений
"Я
считаю,
тоже
нужно
учитывать.
штатную
И
стаж
сотрудников в занимаемой должности. Потому что в одном подразделении,
может быть, состоит пять человек штатной численности, из них четыре в
должности всего три года. А есть подразделения, где те же пять человек, но
они уже работают десять лет. Надо это учесть при оценке деятельности".
34
Фонд исследования проблем демократии
По
мнению
эффективности
ряда
экспертов,
правоохранительных
такой
критерий
органов,
при
как
оценке
раскрытие
правонарушения, совершенного в группе, носит сомнительный характер и
стимулирует личный состав на его искусственную фальсификацию.
В.А. Васильев, депутат Государственной Думы России, председатель
Комитета ГД РФ по безопасности, генерал-полковник милиции: "Учет
раскрываемости преступлений в группе не дает эффекта. Потому что иногда
групповое преступление, по сути, ничтожно. Я видел такие случаи.
Председатель колхоза, орденоносного, советского еще периода, его обвиняют,
что он создал преступное сообщество в 80-е. Если посмотреть - он построил
не пять домов, а шесть. В результате - преступное сообщество. Но, слава
Богу, разобрались. Вот эта попытка создать из ничего крупное дело, она уже в
крови".
По мнению ряда экспертов, серьезную проблему для эффективной
деятельности в области борьбы с коррупцией составляет необходимость
"бумажной" или другой работы, непосредственно не связанной с
оперативной деятельностью. Вероятно, эта работа должна быть учтена в
новой системе оценки эффективности работы личного состава.
Алексей, полковник милиции: "Огромное количество государственных
организаций, скажем так, задействовано в борьбе с коррупцией. На самом деле
борьбу с коррупцией, связанную с задержанием преступников и коррупционеров,
осуществляют фактически только МВД и ФСБ. Поэтому все многочисленные
совещания, которые проходят в государстве, все конференции, все слеты
замыкаются на результатах действий работы МВД России. Огромное
количество запросов, приглашают руководителей на вступления. Все это
выливается в огромное количество бумажной работы по подготовке отчетов,
статистики, докладов в самых различных областях, сферах и ведомствах по
работе МВД. Вот отсюда и рождается основной вал бумажной работы. Это
если говорить применительно к линии борьбы с коррупцией. Чем больше линий
борьбы с коррупцией звучит в средствах массовой информации, тем больше
желания различных государственных органов, в том числе общественных
35
Фонд исследования проблем демократии
организаций, провести конференцию, слет, коллегию, совещание, ознакомиться
с результатами труда. Запросы пошли веером, гурьбой в МВД, с уровня
министерства ниже пошли в город, города, субъекты в районы".
Андрей, майор милиции: "Бумажной работы - процентов тридцать.
Иной раз даже больше, когда зависимость от всяких политических событий,
которые происходят, когда кому-то надо показать нашу работу, еще что-то".
Вячеслав, подполковник милиции: "Готовим различные аналитические
справки, которые иногда отнимает не один час, а, бывает, и день, и два, и три.
А потом говорят, что это время пяти минут… Эта работа в критериях
почему-то не учитывается. А как можно сказать о работоспособности
человека, если выявил он одно преступление, но при этом сидел на этом
массиве аналитических справок и во всем этом разбирался. И все это делал,
тем самым освобождая других сотрудников. Представьте, для каждой
коллегии, для каждого симпозиума ты готовишь материал. Начинается со
статистики по одному субъекту - это хорошо. А если 83 субъекта? Это
значит – надо данные получить. К сожалению, не всегда они есть в
статистических
данных
в
специальных
подразделениях,
которые
их
систематизируют. Приходится отрываться иногда даже всему личному
составу отдела, чтобы обзванивать эти территории, чтоб они факсом
присылали. Те судорожно начинаю все это готовить и слать".
Алексей, майор милиции: "Бумажная работа – критерий, ничем не
регламентируемый. В процентном соотношении где-то процентов двадцать
на это тратится усилий".
Олег, майор милиции: "Бумажный вал мешает выполнять оперативную
работу. Тебе нужно поехать куда-то, срочно выполнить какие-то выемки
документов, получить из банков какие-то распечатки, а тут – бац,
подготовка конференции или брифинга. Все откладывается, садишься
печатать. Текст набираешь, потом два раза правится, три дня носится по
коридорам, на четвертый поехал на брифинг. Четыре дня вычеркнуты из
работы. За это время можно было получить справки, информацию
36
Фонд исследования проблем демократии
оперативную, которая могла бы быстрее продвинуть решение дела. Это
никто не учитывает".
Александр, капитан милиции: "Большое количество зачастую ненужной
бумажной
работы,
которую
приходится
выполнять,
чтобы
опять
отчитаться".
Татьяна, подполковник милиции: "Оперативным сотрудникам тяжело
заниматься и оперативной работой, и бумаги готовить. Не поможет, даже
если создать в отделе по борьбе с коррупцией аналитические должности.
Любой самый лучший аналитик должен получать информацию. Так или иначе,
будет задействовать время оперативника – того, кто обладает этой
информацией. Надо это учитывать".
Андрей, старший лейтенант милиции: "Бумажная нагрузка на самом
деле очень большая. Тридцать процентов, не меньше - это мое мнение. Бумаги
дублируют друг друга, но они нужны для разных уровней разным людям и их все
равно надо будет делать. Очень часто бывает, что приходится статистикой
заниматься, вычитывать какие-то проценты отдельные".
Андрей, майор милиции: "В критериях оценки необходимо учитывать и
степень отвлеченности сотрудников на другие мероприятия. Зачастую для
проведения общих спортивных мероприятий привлекаются сотрудники всех
подразделений МВД. Я не хочу сказать про центральный аппарат, но в
территориальных подразделениях очень большая привлекаемость, вплоть до
обеспечения безопасности общественных мероприятий".
Павел, подполковник милиции: "Надо снизить количество справок. У
сотрудника останется время на то, чтобы творчески подойти, выявлять
более значимые преступления. Я не могу в процентном соотношении сказать,
сколько занимает "бумажная работа", но достаточно большое количество
времени. Больше, чем оперативная".
По мнению экспертов – сотрудников подразделений федерального
уровня – в новой системе оценки эффективности работы личного состава
37
Фонд исследования проблем демократии
должно быть учтено время, расходуемое на методическую и другую
помощь другим субъектам Федерации.
Вячеслав, подполковник милиции: "Мы оказывает практическую,
методическую помощь
другим
субъектам
Федерации,
что связано с
командировками. Это должно тоже учитываться в критериях".
Ряд экспертов считают, что среди критериев оценки эффективности
работы в области
борьбы с коррупцией
должен
быть
критерий
должностного статуса правонарушителей, проходящих по уголовным
делам. Другие указывают на то, что учет только этого критерия может
привести к злоупотреблениям.
Андрей, старший лейтенант милиции: "Критерием должен быть
должностной статус, а не количественный".
Сергей, подполковник милиции: "В принципе, надо смотреть на ущерб и
занимаемое положение субъекта".
Волков,
депутат
Государственной
Думы
России,
председатель
Комиссии ГД РФ по законодательному обеспечению противодействию
коррупции, генерал-майор милиции: "Наверное, не совсем правильно, если
учитывать только планку должностного положения лица. Когда-то, когда я
работал, у нас тринадцать глав районных администраций привлекли к
уголовной ответственности, четверых заместителей губернатора. Если так
мы тоже будем гоняться за этими людьми, понимаете, это тоже
неправильно. Могут провокации делать, как говорят среди сотрудников подставу. Нельзя, тоже нельзя".
По мнению экспертов, к коррупции необходимо относить не только
290 и 291 статью УК РФ.
Сергей, подполковник милиции: " Я думаю, плохо, конечно, что оценка
только 290-ми (статьями УК РФ – прим. ред.). Потому что даже столько
делаем, например, кого-то разрабатываем, ну не берет он взятки, его можно
по другим статьям потянуть, но руководство говорит: молодцы, конечно, но
где 290-я и выше? Все. Хоть ты там что наделай… Да, молодец, но где 290-я?"
38
Фонд исследования проблем демократии
4. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Общая оценка нынешней системы критериев единодушно отрицательна как
со стороны руководства МВД России, так и личного состава подразделений
министерства, осуществляющих борьбу с коррупцией, а также представителей
законодательной власти и гражданского общества. Почти все опрошенные
эксперты высказались за необходимость ее замены. К положительным сторонам
существующей системы отчетности эксперты относят только то, что она
обеспечивает минимальную мотивацию к работы, а также ее простоту.
По мнению экспертов, текущая система не отражает реальную ситуацию и
не позволяет эффективно перераспределять и концентрировать усилия по
борьбе с преступностью. В силу необходимости постоянно увеличивать
количество уголовных дел согласно показателям АППГ данная система оценки
не позволяет обеспечить профилактику, уменьшение и предотвращение
преступлений, а в каких-то случаях даже стимулирует их увеличение.
Кроме того, она мотивирует личный состав на искусственную приостановку
работы
для
перераспределения
дел
по
отчетным
периодам
работы,
искусственное раздувание статистики через увеличение количества эпизодов
дел.
Большинство опрошенных также считают, что такая система приводит к
уменьшению
количества
содержательных
дел
по
сравнению
с
незначительными, не позволяет более эффективно и творчески работать
личному составу.
По мнению значительного количества экспертов, одним из основных
критериев деятельности МВД России в области по борьбы с коррупцией должна
стать оценка со стороны общества. При этом данная оценка может иметь
дифференцированный характер, различающий МВД России в целом и
отдельные подразделения по территориям, характеру работы.
39
Фонд исследования проблем демократии
Эксперты согласны с тем, что критерии оценки в области борьбы с
коррупцией должны отличаться от критериев оценки других подразделений
МВД России.
Большинство экспертов считают, что система оценки должна иметь
гибкий характер, возможно, представлять собой сумму некоторых
критериев с различными коэффициентами, которые могут меняться в
зависимости от текущей ситуации, приоритетов, территории, направлений
работы и т.д. В качестве отдельных критериев экспертами также называются:
статус субъектов, предотвращенный и возмещенный ущерб, наличие группы
лиц, общественный резонанс и опасность деяний, специфику региона,
криминогенную ситуацию в регионе или сфере государства,
уровень
подразделения, количество привлеченных к ответственности лиц и др.
Разработка конкретных вариантов и формул данной оценки требует
их тестовой оценки на массиве имеющихся статистических показателей
эффективности
работы
подразделений
и
взаимодействия
с
соответствующими научными институтами системы МВД.
Согласно одному из содержательных мнений, необходимо расширять
практику создания временных и, возможно, межведомственных групп для
работы по отдельным сегментам экономики или территориям. В случае
конкретизации
такого
участка
работы
появляется
возможность
точно
сформулировать конечный цифровой результат для общества и государства
(например, уровень возрастания налогов в данной сфере по конкретным
территориям) и, соответственно, оценить деятельность личного состава.
Еще одно содержательное соображение: при оценке эффективности
работы конкретных подразделений нельзя ограничиваться только "бумажными"
показателями и критериями, а сочетать с ними проведение реальной и
независимой оценки ситуации в той или иной сфере, на территории.
По мнению экспертов, в зависимости от уровня и, соответственно,
подготовленности личного состава стандарты и критерии оценки должны быть
разными. В случае оценки всего подразделения необходимо также принимать во
внимание не штатное, а реальное количество его сотрудников.
40
Фонд исследования проблем демократии
Кроме того, в критериях оценки целесообразно учитывать стаж и
уровень подготовленности сотрудников.
По мнению ряда экспертов, серьезную проблему для эффективной
деятельности в области борьбы с коррупцией составляет необходимость
"бумажной" или другой работы, непосредственно не связанной с оперативной
деятельностью. В крайнем случае, наличие такой работы должно быть учтено в
новой системе оценки эффективности работы личного состава.
41