ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В контексте данной статьи этот тезис в более развернутом виде можно представить как
триединый механизм реализации гражданской функции муниципалитета в процессе выстраивания взаимодействия с градообразующим предприятием:
во-первых, это работа по привлечению градообразующего предприятия к экономическому и социальному развитию города как базовой среды функционирования предприятия, воспитание понимания такого отношения в среде менеджмента градообразующего предприятия;
во-вторых, это работа с гражданским населением (и его общественными формированиями), не относящимся к прямому кадровому составу градообразующего предприятия, имеющая
целью социальную и, по возможности, экономическую компенсацию недостатков такого положения, включая воспитание чувства местного патриотизма и сопричастности к развитию
города в целом;
в-третьих, что не менее важно, но гораздо более сложно (поверьте практику), это целенаправленная работа по развитию гражданских качеств работников градообразующего предприятия в их непроизводственной, бытовой жизни, в отношении к месту проживания, к городским проблемам и городскому сообществу, что очень нелегко формируется с учетом экономической зависимости, основной жизненной ориентации на производство и многолетней
привычки к предельно авторитарному по определению (и вполне обоснованному, конечно)
режиму личностных и коллективных взаимоотношений на крупном производстве.
Заключительный тезис:
6. Роль и место градообразующего предприятия в экономическом и социальном развитии города, значение эффективного взаимодействия органов местной власти с градообразующим предприятием в целях корпоративного развития определяют первостепенное значение
выстраивания такого взаимодействия в работе органов местного самоуправления, которое может быть квалифицировано как важнейшая составная часть стратегического подхода органов
местного самоуправления к управлению развитием города.
* * *
Резюмируя вышесказанное, автору остается в очередной раз подчеркнуть актуальность
дальнейшего развития гражданской миссии местного самоуправления, неэффективность упрощенческого или выжидательного подхода к этой работе, необходимость высокопрофессионального её отправления, вполне соизмеримого с самим процессом стратегирования в целом. Чего
стоят, например, такие составляющие гражданской миссии органов МСУ, как адекватное изучение характеристик конкретного муниципального сообщества, формы и методы содействия
его структурированию, разработка правового поля функционирования субъектов муниципального сообщества, адекватных форм и методов эффективного социального партнерства. (Кстати, алгоритм взаимодействия органов местного самоуправления с субъектами муниципального сообщества был предложен автором в рамках работы «Школы муниципального служащего»,
организованной Московским общественным научным фондом еще в ноябре 1997 года в г.Обнинске.)
По убеждению автора, достигнутая в обществе в целом и в институциональном положении местного самоуправления определенная основательность (если не сказать пока стабильность), настроенность на поступательное развитие, включая формирование его законодательных основ (при всей неоднозначности и сложности уже проделанной работы) определяет несомненную актуализацию гражданского развития, включая гражданскую миссию института
местного самоуправления.
О.В. Жигарь
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Муниципальное управление – это такая система управления местными делами, которая
осуществляется органами местного самоуправления, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы страны.
31
Основным содержанием деятельности органов муниципального управления является
руководство хозяйственным и социально-культурным развитием на соответствующей территории.
Такое руководство возможно посредством принимаемых управленческих решений. От
того, насколько качественно подготовлено управленческое решение, зависит не только степень
эффективности управляющего воздействия на управляемый объект, но и организация выполнения управленческих решений.
От качества подготовки управленческих решений в значительной степени зависит эффективность деятельности муниципального управления.
На любую административную систему, внешнюю и внутреннюю среду оказывают влияние самые разнообразные факторы воздействия, как закономерно повторяющиеся, так и случайно воздействующие. Чтобы удержать свою целостность и способность функционировать,
аппарат администрации должен отвечать на каждое такое воздействие соответствующим противодействием, причем в нужный момент. А для этого необходимо иметь большое разнообразие программ действия. На пути к этому стоят три проблемы:
1) информация о воздействиях не доходит;
2) администрация не успевает принимать решение;
3) недостаток или отсутствие знания ведет к неадекватному восприятию информации.
В результате этого же воздействия формируется и качество аппарата. В этом смысле различают: аппарат разрушения, бюрократический аппарат, аппарат созидания.
Выделим основные принципы эффективного управления:
1) системной увязки решений:
а) взаимозависимость решений,
б) непротиворечивость решений;
2) необходимого разнообразия и быстрых управленческих решений;
3) обратной связи от результатов к исполнителю, контролеру, руководителю;
4) автономности, перенацеливания (распределение полномочий);
5) наименьшего количества действий;
6) «нельзя быть уверенным, что решение не наносит вред всей системе управления»;
7) централизации дефицитных ресурсов;
8) достаточной информированности и единства источника первичной информации;
9) анализа сложных самоорганизующихся систем – чем быстрее решаются кратковременные проблемы, тем больше это запутывает долговременные;
10) заинтересованности исполнителя;
11) управления по отклонениям;
12) легитимности – насколько управленческие идеи и решения приняты коллективом;
13) развития и поддержания конкурентов.
Участниками процесса управления являются руководители, исполнители, контролеры.
Любая организация рассматривается как часть окружающей среды, то есть местная администрация – часть более широкой административной системы, и здесь важно найти механизм
снижения противоречий, правильное соотношение большой и малой систем. Руководитель
малой администрации не может контролировать большую административную систему. Здесь
кроется ловушка для администраций большего масштаба, которые не хотят замечать разницы
между управленческими приказами и их действительным исполнением.
Большой запас саморазвития имеет любая административная единица. Увеличение этого запаса, работа над саморазвитием организации – это и есть база эффективного управления.
Система более масштабная диктует правила поведения руководителя меньшей административной системы. Эти правила кратко можно сформулировать следующим образом:
1) риск не поощряется – конформизм;
2) выдвижение на руководящие посты «старых товарищей» без должной технической,
управленческой подготовки рождает только лояльность, а в целом делу это только наносит
вред;
32
3) если руководитель рассматривает свою работу как временную, как ступень к занятию
более высокой должности на основе лояльности, то реальные дела его волновать не будут.
Мотивацию руководителей всегда надо держать под контролем. Результатом воздействия на
мотивацию может быть то, что она будет: повышена, расширена, переориентирована.
Администрация осуществляет свою деятельность по разным направлениям и с разным
содержанием – это принято называть «межотраслевым управлением», то есть руководством,
осуществляемым по отношению к самостоятельным, не подчиненным ему по положению органам (МВД и т.д.), согласованием и направлением отдельных сторон их деятельности в целях
обеспечения единства при решении вопросов, имеющих как общегосударственное, так и местное значение. По своей сути, это взаимодействие координации и регулирования согласования,
при котором администрация не организует управление объектов своего влияния (завод), а наделяет их полномочиями в рамках оперативной самостоятельности. Для организационных форм
межотраслевого управления характерна подвижность, специфика сфер, участков деятельности.
Межотраслевое муниципальное управление можно представить и как исполнительную
и распорядительную деятельность, и как подведомственные полномочия. Вот почему актуальным является вопрос о компетенции органа, группы людей-чиновников, муниципального управления как системы полномочий этого органа и чиновников по осуществлению муниципальной власти. Компетенция относится не к правоспособности, а к субъективным правам и
обязанностям. Права и обязанности – основные элементы полномочий муниципального служащего.
Сейчас идет процесс перехода от господства административно–командной системы как
главного, основополагающего принципа муниципальной службы (подбор кадров по политическим, родственным, земляческим признакам) к господству профессионализма и компетентности.
Муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления.
Отличие муниципального служащего от государственного определено в ст. 12 Конституции РФ, в которой отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и не находятся на службе у государства. От имени государства
выступает государственный служащий, от имени населения – муниципальный служащий. Государственный служащий реализует полномочия государственного органа, государства, а муниципальный служащий – полномочия населения.
Эффективность в самом общем понимании является определенным отношением полезности результата к затратам на его получение. Это так называемый эффект с положительным
результатом (что хотели, то и получили), но есть эффект с отрицательным результатом (хотели
получить один результат, а получили другой или никакого результата, но затраты на его получение состоялись).
Положительный эффект предполагает планомерную взаимообусловленность затрат общественного труда и получение обществом или отдельным индивидом конечного результата.
Эффективно все то, что в наибольшей мере способствует скорейшему достижению целей. Однако отметим, что общественные цели и цели личные не совпадают: часто общественная неэффективность дает весьма существенный эффект в личном плане. Все это формирует новое
понятие «эффективной неэффективности».
В любом варианте эффективности ее можно посчитать через количественные показатели: соизмерение усилий, стоимость, затраты, доход.
Управленческая эффективность достигается:
1) если найти правильный момент для принятия решения и действия;
2) подобрать наиболее правильную методику;
3) подготовить несколько программ действия, которые могут быть представлены, как а)
пробная схема – теории, концепции, версии, интуитивные догадки и т.д.; б) административ33
ный импульс, заданный президентом, правительством, министром, главой администрации; в)
развернутая система мотивации исполнителей.
Повышение эффективности управленческой организации необходимо начинать, используя собственный ресурс и возможности, анализируя условия и факторы в рамках концепции
самой организационной, общественной структуры, но этого недостаточно. Анализ условий и
факторов, которые выходят за рамки данной структуры, могут быть интересными только с точки зрения их постоянного или временного воздействия.
Самообследование организационной структуры, самодиагноз, стратегическая ревизия
позволяют выделить центральную проблему управленческой эффективности – отсутствие опыта
реальной управленческой самооценки, которая с тем, чтобы избежать фальсификации, должна
распространяться как по горизонтали объектов управления, так и по вертикали – вышестоящим и нижестоящим субъектам управления. Эффективное управление, прежде всего, должно
обезопасить себя от сокрытия и искажения информации, страха быть наказанным за инициативы со стороны исполнительного аппарата. С этой целью у субъекта управления под рукой
всегда должен быть институт управленческих экспертов, которых поощряют за реальные действия, оказание помощи, а не за контрольные функции.
С другой стороны, самооценка управленческой структуры помогает обнаружить наличие
или отсутствие обратной связи, которая бывает слабой, когда ограничиваются планерками или
совещаниями, и сильной, когда беседуют (проводят интервью), собирают информацию, анализируют ее, создают на ее основе обзоры обратной связи с ключевыми управленческими группами; аппарат учится сам себе ставить диагноз, он чувствует себя не жертвой управленческой
реорганизации, а ее полноправным участником, его поведение становится более открытым и
эффективным. Отсутствие обратной связи с аппаратом ведет к отсутствию необходимой и качественной информации о том, что делается в организационных рамках субъекта управления.
Здесь требования к предпосылкам просты:
- больше и откровеннее обсуждать проблемы с аппаратом;
- избегать оценочных суждений: пусть выводы делает сам аппарат;
- не задавить проблемами аппарат, пользуясь «стратегией множества мелких шагов»;
- показывая положительные тенденции, весь аппарат включить в поиск возможных решений;
- решаясь на масштабное действие в русле реорганизации управления надо помнить, что
эффект масштаба действует в строго определенных организационных условиях, ибо существует немало случаев, когда он отрицателен. Масштаб одновременно с этим сталкивается с психологическими взаимоотношениями внутри аппарата.
Готовность к действию не бывает однозначной: в одном случае «деятельная задача» осознается, в другом – это готовность к действию, потенциал готовности.
Жесткие и гибкие компоненты в развитии системы действия разнятся тем, что жесткие
компоненты – это изолированные управленческие решения, рождающие и изолированные
действия. Действия, будучи разовыми, зачастую противоречат друг другу. Гибкие компоненты
– это уже целые системы действия, имеющие внешние и внутренние отношения, это системы
отношений, в которых генерируются «следы памяти».
Проблема управления многими системами предполагает и полноту свободы действия.
Организация рассматривается как свободное обращение модулей, что принято называть стратегическим эффектом (взаимодействие систем, формирующих целостное, целенаправленное
поведение). Это может быть системная модульная или блочная структура, в таком случае это
многозначное решение поставленной проблемы, задачи. Цель одна – на каждый управленческий субъект формируется многовариантное действие.
Управление в рамках муниципальной службы изначально отлично от управления муниципальным предприятием и от управления коммерческой частной фирмой. Если в первых двух
случаях управление – это скорее ощущение властвования, господство силы, а не разума, что
34
всегда рождает жесткое управленческое решение, один путь действия, директиву, то для частных фирм характерна вариантность, альтернативность, конкурентность.
Традиционно властность как вид управления не терпит конкуренции; на муниципальном
уровне такой вид управления способен расширить любое дело, особенно такое, которое работает, и способствовать большей эффективности. Даже осознание необходимости оппозиции
(конкуренции) ведет лишь к созданию слабой оппозиции, вместе с которой слабеет и муниципальное управление. Власть должна научиться эффективно «властвовать», то есть управлять с
прицелом на результат.
Управление – это приказы, команды, нормы, аппарат. Возможно ли управление без распоряжения? Возможно, если технология управления не позволяет аппарату ошибаться, иначе
управление способно однозначно внести порядок в беспорядок, внести беспорядок в порядок.
Что такое аппарат? Это совокупность людей и средств, орудие их деятельности, целенаправленно добровольно соединенных для выполнения определенной деятельности, которая
сопутствует возникновению определенных отношений, сконцентрированных вокруг результата. Но это и процесс превращения неорганизованных отношений в значимые элементы действия, это и степень упорядоченности и организованности системы для решения определенной задачи, это и система ролей, устойчивых функций (люди приходят и уходят, а роли и функции остаются – внесите сначала изменения в роли и функции). Систему, аппарат делают люди,
по мере создания ее и укрепления они «мутируют» и далее уже сама система выбирает «мутирующих» людей, то есть людей, способных адаптироваться, изменяться.
А что такое «не аппарат», то есть неорганизованная часть (тип) социальной общности?
Рассмотрим эту неорганизованную часть – народ – в самом широком понимании этого слова.
Если отбросить торжественный вздор, то мы отметим, что характерной чертой является усложнение самых простых вопросов, аппарат через прием усложнения делает себя самодостаточным, то есть потребитель управленческих услуг – сам управленец, народ – это жертва управления, он придаток административных структур. Аппарат ничего не производит, но в состоянии обладать многим, приватизируются не только ресурсы, приватизируется доверие народа к чиновникам.
Встает новый вопрос эффективного управления – качество управленческих ресурсов, «человеческое содержание» любой управленческой деятельности.
Если потребитель направляет действия производителя, то почему народ как потребитель
управленческих услуг не направляет действия административной вертикали и так и действует
неэффективное, приказное управление? Это обусловлено отсутствием «экономических», достаточно материально независимых людей, способных делать выбор на рынке «гражданских
прав и обязанностей».
Вот почему начинать любую реорганизацию надо с людей, образовывать их, повышать
квалификацию, морально и материально стимулировать, но прежде пусть пройдут курс «молодого бойца» для управленцев, возможно, в этом и заключается новая, нам непонятная система
управления.
Все это отягощается старением населения, старением аппарата, старением экономики и
технологий. Отсюда повышенная тревожность, приверженность правилам, традициям, процедурам, ограничениям. Повышенная тревожность требует повышенных мер безопасности с
единственной целью – сохранить то, что осталось или приобретено. Новое надо понять, над
ним надо «поработать»: повышать готовность к изменениям; изменить условия действия; прервать тенденции к сохранению привилегий как условия управления, протекционизм (квоты,
тарифы, защиты); обеспечить правовую проработку (конституционная передача регулирующих
функций правительства на местах).
Но никакая образовательная программа не улучшит положение, так как процесс обучения
может легко превратиться в самоцель, если учебу не подкреплять практикой выявления, анализа и решения управленческих проблем, и главное – нужны волевые усилия (действия) для их
решения.
35
Список использованной литературы
1. Диневич В.А., Рогачев С.В., Якунина Н.И. Показатели и критерии эффективности управления. М.: ЮНИТИ, 1995. 236 с.
2. Лафта Дж.К. Управленческие решения: Учеб. пособие. М.: Центр экономики и маркетинга,
2002. 304 с.
3. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д.: Ростиздат, 1997. 440 с.
Т.Ю. Карпова
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ МАРКЕТИНГОВОГО ПОДХОДА В МУНИЦИПАЛЬНОМ
УПРАВЛЕНИИ
Значительное расширение самостоятельности и ответственности муниципальных образований как субъектов хозяйствования дает им возможность воздействовать на воспроизводственные процессы, поэтому можно утверждать, что маркетинговые отношения развиваются
не только между рыночными партнерами. Эти отношения втягивают в воспроизводственные
процессы и институты власти, которые функционально заняты организацией удовлетворения
экономических и социальных нужд населения, и некоммерческие (общественные) организации.
Остановимся на рассмотрении некоторых понятий, в т.ч. «муниципальное образование»
и «муниципальный маркетинг».
На основании анализа системы местного самоуправления в Российской Федерации и
согласно точке зрения Н.С. Давыдовой, было уточнено понятие муниципального образования
(далее – МО) как совокупности основных характеристик [4]:
1) территория (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения;
2) признаки осуществления местного самоуправления на территории: муниципальная
собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления;
3) экономическая целостность, проявляющаяся в своеобразии структуры и специализации экономики;
4) управляемость МО;
5) взаимосвязь с социально-экономическим развитием субъекта РФ.
Таким образом, понятие «муниципальное образование» можно трактовать следующим
образом: 1) это сложная и относительно целостная социально-экономическая система; 2)
понятия «население», «территория», «муниципальное хозяйство» являются элементами понятия «муниципальное образование»; 3) присутствует наличие «коллективного интереса»
или необходимости удовлетворения «коллективных потребностей» населения, проживающего
на территории муниципального образования.
Подход к классификации МО, согласно точке зрения А.Г. Воронина, В.А. Лапина, А.Н.
Широкова [2], основан на территориальном и отраслевом факторах их хозяйственно-экономической специализации. Причем территориальный фактор испытывает на себе влияние хозяйственной специфики, поскольку система организации экономической жизни является наиболее комплексным критерием для проведения систематизации МО.Так, специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений, в то же время сельскохозяйственное производство, связанное с
землей, тяготеет к дисперсному расселению населения. Далее, рассматривая поселенческие
МО, вводится критерий отраслевого характера, в соответствии с которым поселенческие МО
делятся на две крупные группы – много- и монофункциональные образования.
К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты,
36