Оценка эффективности реализации целевых программ

Яндиев М.И.
к.э.н., доцент
экономического факультета
МГУ им. М.В. Ломоносова
Оценка эффективности
реализации целевых программ субъектов Федерации
Аннотация: Целевые программы играют важную роль в управлении процессами на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Однако достаточно слабым звеном
института целевых программ остается процесс оценки эффективности их исполнения. В
статье обосновывается невозможность единой оценки для всех целевых программ в силу их
принципиальных различий, проявляющихся на практике, и предлагаются рекомендации по
проведению оценки, позволяющей на выходе получить выводы, востребованные для целей
управления бюджетом и целевыми программами.
Ключевые слова: целевая программа, субъект Федерации, методика, оценка эффективности,
индикаторы
1. Постановка проблемы
Значимость поднятой в данной статье тематики очень высока: в большинстве
субъектов Федерации и крупных муниципалитетах доля бюджетных средств, выделяющихся
с использованием механизма целевых программ, составляет от одной трети до половины
всего бюджета.
Необходимость наличия в бюджете целевых программ (здесь и далее мы говорим
преимущественно о целевых программах субъектов Федерации, РЦП) не вызывает никаких
сомнений. Сомнения возникают на этапе оценки эффективности этих программ. Очевидно,
что основной вопрос, который возникает в этой связи это насколько результативно и
эффективно потрачены средства РЦП. Но это скорее повод для дискуссий, чем основание
для принятия решений, поскольку ответ на данный вопрос - «да, результативно» или «нет, не
результативно» - не может быть напрямую использован в управленческих процессах.
Действительно востребованные в госуправлении вопросы, это:
- следует ли отменить РЦП (основания могут быть разными: от неэффективности, до
досрочного достижения поставленных целей) или же следует ее пролонгировать на
следующий бюджетный год?
- если пролонгировать, то следует ли ее включать в бюджет, т.е. обеспечить лимитами
финансирования или просто оставить ее действующей, но не обеспеченной бюджетным
финансированием?
- если включать в бюджет, то стоит ли обеспечивать финансированием весь объем
заявленных на планируемый год мероприятий или только часть их?
- следует ли пересмотреть перечень программных мероприятий?
- следует ли принять меры административного воздействия к руководству
организаций-исполнителей РЦП?
Оценка
эффективности
должна
на
выходе
генерировать
ответы
на
вышеперечисленные вопросы, реально востребованные на практике, а не просто отвечать на
1
вопрос: результативно потрачены деньги или нет. Хотя и такой ответ также должен быть
предусмотрен для удовлетворения интереса депутатского корпуса и рядовых слоев общества.
Однако, как показывает анализ современной практики проведения на региональном уровне
оценки эффективности целевых программ, многие органы власти идут по пути наименьшего
сопротивления, ориентируя свои методики именно на получение одного единственного
вывода – об эффективности РЦП. При этом поиск ответов на все вышеперечисленные
вопросы осуществляется экспертно, ограниченным кругом заинтересованных госслужащих и
с гораздо меньшей публичностью.
Кроме данной проблемы – проблемы корректной формулировки целей оценки
эффективности РЦП – можно отметить еще три проблемных аспекта.
Во-первых, это размытость и нечеткость целей самих РЦП. Это происходит в силу
либо невысокого профессионализма составителей РЦП, либо формального подхода к
составлению методики оценки, либо сознательного нежелания нести в будущем какую-либо
ответственность за исполнения программы. Надо отметить, что какого-либо нормативного
документа, изданного на федеральном уровне и регламентирующего порядок выбора
регионами целевых индикаторов, не существует. Каждый субъект Федерации выбирает
индикаторы как умеет. Соответственно, при проведении оценки эффективности РЦП учет в
расчетах индикаторов, некорректно отражающих цели РЦП, влечет за собой получение
результатов, не соответствующих действительности.
Второй аспект, это проблема выбора исполнителя: того, кто пишет саму целевую
программу, того, кто пишет методику оценки эффективности и того, кто будет осуществлять
оценку эффективности. Как показывает практика, на региональном уровне проблему выбора
не замечают и все три действия обычно выполняет (с некоторыми вариациями) региональное
министерство экономики. Соответственно, при такой организации дел, результат оценки
эффективности всегда будет гарантированно предсказуем для заинтересованных групп и
слоев общества.
Третий аспект связан с тем, что большинство целевых индикаторов РЦП основаны на
годовых статистических данных, публикуемых в феврале-марте года, следующего за
отчетным, а ключевые решения относительно пролонгации РЦП, включения их в бюджет и
т.п., необходимо принимать на полгода раньше, в сентябре-октябре года отчетного, то есть в
момент когда идет процесс рассмотрения и утверждения бюджета следующего года.
Соответственно, на практике органы власти вынуждены либо принимать решения по РЦП
осенью, но на основе неполных статданных, либо принимать решение следующей весной, но
с учетом того факта, что бюджет уже сверстан и утвержден, и там места для этой РЦП может
уже не найтись.
Кроме того, отметим, что в данной статье эти проблемы и аспекты будут рассмотрены
через призму двух вспомогательных факторов. Первый, что с точки зрения региональных
властей исполнение региональных и федеральных целевых программ имеет разную
ценность. И второй, что за нейтральной фразой "оценка эффективности" может скрываться
коррупционно емкая проблема выбора объектов капитального строительства, за которыми
стоят интересы местных кланов и групп интересов.
2. Обзор литературы
Абсолютное большинство статей по данной проблематике представляют собой
описание конкретных методик оценки. Их суть в целом сводится к построению рейтинга на
2
основе обычно пяти - пятнадцати коэффициентов, выбранных автором субъективно, и веса
которых определяются автором экспертно.
Например, в статье "Методика оценки эффективности реализации долгосрочных и
ведомственных целевых программ" (Ярошенко Т.П., 2011) предлагается комбинация из пяти
базовых коэффициентов:
K1 - соответствие целевой программы основным направлениям стратегии социальноэкономического развития;
K2 - соответствие содержания программы предъявляемым к ней унифицированным
требованиям;
K3 - выполнение плановых объемов освоения, привлечение дополнительных средств
для реализации программы;
K4 - уровень достижения целевых индикаторов и показателей, выполнение
мероприятий программы;
К5 - оценка динамики эффективности реализации программы.
Вместе с тем опубликованы ряд работ, в которых авторы серьезно анализируют
тематику оценки эффективности РЦП, раскрывая различные аспекты проблемы.
В статье «Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и
реализации» (Хасанов Р.Н., 2011) выполнен обширный анализ методик оценки
эффективности целевых программ, действующих в разных регионах России. Автор наглядно
демонстрирует наличие в методиках недостатков.
Во-первых, утверждает он, содержание многих из действующих методик носит
формальный характер: «Часто предлагается лишь общее описание подхода без подробного
объяснения, в связи с чем многие проблемные вопросы остаются открытыми, как, например,
принцип присвоения весов критериям при расчете интегрального показателя оценки
программы». Во-вторых, что цели и ожидаемые результаты многих программ
сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения: «Цели,
указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов не дают
чёткого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения».
При этом, по мнению автора анализ сметы расходов на реализацию программ позволяет
контролировать лишь целевое использование средств бюджета, что не может являться
критерием эффективности.
В статье "Программно-целевой метод: реалии и проблемы реализации" (Шарин В.И.,
2011) автор отмечает, что "Достоверность результатов, которые предполагается достичь по
итогам реализации целевых программ, … установить зачастую сложно. Если результатами
программ являются построенные школы, больницы, спортивные сооружения, то оценить их
просто." Однако, продолжает автор, "чаще встречаются такие ожидаемые результаты, как,
например, «увеличение численности населения, регулярно занимающегося физической
культурой и спортом, не менее чем на 1 % ежегодно» или «охват целевой аудиторией
общественно-просветительскими кампаниями по распространению идей, принципов и
средств формирования доступной среды для инвалидов – не менее 40 %» и т.п." и попытка
проверить исполнение данных показателей на практике столкнется с техническими
сложностями как например отсутствие соответствующих показателей в официальной
статотчетности.
В статье "Методика оценки эффективности программно-целевого подхода в
управлении экономикой региона" (Миронов В.С., 2008) автор отмечает недостатки текущих
методик оценки эффективности РЦП: "Во-первых, единственным измеримым критерием
3
эффективности целевых программ является изменение непосредственных статистических
показателей …. Во-вторых, не учитывается влияние изменения этих показателей на
основные индикаторы социально-экономического развития региона, то есть не выявляется
количественный и качественный общественно значимый результат. В-третьих, упор …
делается на экономическую или бюджетную эффективность программ, а не на социальную, в
то время как большинство региональных целевых программ имеет социальный характер".
В автореферате диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических
наук (Миронов В.С., 2012) "Совершенствование методики оценки социально-экономической
эффективности региональных целевых программ" отмечается, что в России реализуются
более 1,5 тысяч региональных целевых программ, при этом в среднем на один субъект РФ
приходится около 30 целевых программ, а величина финансирования РЦП может достигать
40-70% расходов региональных бюджетов. Следует отметить, что автор провел анализ 16
субъектов Федерации и пришел, в частности, к следующим выводам:
- большинство методик носит формальный характер;
- при практическом использовании методик акцент оценивания зачастую смещается
от результатов программной деятельности к затратам на ее осуществление;
- в методиках отсутствуют рекомендации по использованию тех или иных критериев
и показателей в зависимости от характера и особенностей программы;
Помимо статей и научных работ следует отметить огромный пласт региональных и
муниципальных нормативных документов, утверждающих правила оценки эффективности
целевых программ. Предлагаемые методики к критериям оценки эффективности реализации
целевых программ относят абсолютные и относительные отклонения достигнутых значений
целевых индикаторов от ожидаемых конечных результатов программы. При этом если
освоение выделенных средств составило сто процентов, или если объекты программы
своевременно введены в эксплуатацию, программа считается исполненной эффективно.
Такой аспект как наличие или отсутствие побочных негативных результатов исполнения
мероприятий, в методиках практически не рассматривается.
Все методики носят бально-рейтинговый характер. В одних случаях, чтобы признать
РЦП эффективной должны быть достигнуты пороговые значения не менее хх% показателей,
а в других – чтобы РЦП набрала не менее определенной суммы баллов.
Выставлением оценок занимаются или орган власти-координатор целевых программ
или межведомственная комиссия. В большинстве случаев информация об индикаторах,
отражающих достижение целей программы, предоставляется непосредственным
исполнителем (госзаказчиком) программы.
Вместе с тем, несмотря на все разнообразие, термины "результативность" и
"эффективность" понимаются органами власти в целом достаточно единообразно, а именно:
- результативность это достижение поставленных целей;
- эффективность это соотношение результатов и затрат.
Таким образом, существующие публикации акцентируют внимание на ключевых
недостатках рейтинговых методик оценки эффективности, но практически не рассматривают
проблемы и аспекты, поднятые в начале данной статьи. При этом выставляемые на практике
оценки эффективности исполнения РЦП носят формальный характер, не являясь
действенным инструментов выработки управленческих решений.
3. Ключевая проблема оценки эффективности РЦП – многообразие их типов
4
Существующее в России многообразие целевых программ не позволяет оценивать их
все по единой методике и к разным группам РЦП должен быть применен разный подход.
Игнорирование данного тезиса ведет к получению бесполезных для целей госуправления
результатов оценки эффективности. Поэтому прежде чем выбирать метод оценки целевых
программ необходимо их классифицировать.
Первоначально мы можем выделить две ключевые группы программ:
- РЦП, принимаемые по инициативе федерального центра;
- РЦП, принимаемые по инициативе собственно самого субъекта Федерации.
Относительно программ, разрабатываемых и утверждаемых властями субъекта
Федерации по инициативе федерального центра (Президента России, Правительства РФ,
аппарата полпредов), можно сказать, что вне зависимости от итогов исполнения таких РЦП,
они всегда должны будут быть включены в бюджет. Фактически это такой своего рода
косвенный «федеральный мандат», обязательство, которое регион обязан исполнить вне
зависимости от текущей ситуации или своего желания.
Среди региональных целевых программ, инициированных федеральным центром,
встречаются, условно назовем их, «комбинированные», то есть состоящие из уже
реализующихся проектов, мероприятий и целых кусков других целевых программ. Такие
программы вообще не следует оценивать, в том числе и на предмет целесообразности их
инициирования.
Исполнение остальных РЦП, из числа разработанных и принятых по поручению
федерального центра, несомненно подлежит оценке эффективности, но практическая польза
от такой оценки будет незначительной: данные программы нельзя приостанавливать,
отменять или сокращать их финансирование.
Таким образом, смысла в оценке эффективности данного типа программ, как в
инструменте выработки решений, нет. Как бы плохо не исполнялась эта программа, но на
региональном уровне корректировать ее будет нельзя. Соответственно, вопрос должен быть
вынесен на федеральный уровень, который генерируя регионам поручение разработать и
принять РЦП, должен на своем уровне утвердить механизм контроля и оценки этих
программ.
Далее рассмотрим РЦП, принимаемые по инициативе собственно самого субъекта
Федерации. Их можно сгруппировать следующим образом:
- РЦП, по которым в принципе не предполагается финансирование;
- РЦП, принимаемые исключительно с целью привлечения софинансирования из
федерального бюджета;
- прочие РЦП (принимаемые по инициативе СФ и предполагающие финансирование
из регионального бюджета).
РЦП без финансирования это достаточно распространенная практика. Например,
целевая программа "Противодействие коррупции" может состоять из мероприятий, которые
проводятся соответствующими министерствами и ведомствами за счет собственных смет.
Соответственно, достижение или не достижение целей программы никак не может сказаться
на финансировании, поскольку его формально нет. Что касается смет исполнителей
программы, то они формируются согласно общей логике бюджетного процесса, на которую
вопросы целевых программ не влияют.
Очень важная составляющая РЦП – региональные программы, ориентированные на
софинансирование из федеральных целевых программ (ФЦП), иными словами, программы,
принятые с целью привлечения средств из федерального бюджета. Соответственно, с точки
5
зрения интересов региона, если средства привлечены в запланированном объеме, значит
РЦП эффективны. Если не привлечены или привлечены в меньшем объеме, значит
неэффективны. Вопросы расходования привлеченных средств и достижения целевых
индикаторов отходят на второй план, поскольку привлечение средств и их расходование на
территории региона в любом случае активизирует деловую жизнь субъекта и в любом случае
позитивно повлияет на экономическую активность местных предпринимателей.
Следует понимать, что выбор направлений финансирования и даже выбор конкретных
объектов финансирования в таких программах будет производиться с участием
федерального центра и с приоритетом его целей и задач, заложенных в «материнскую» ФЦП.
Поэтому для региональных властей содержание программных мероприятий РЦП всегда
будет вторичным по сравнению с самим фактом поступления «дополнительных» средств из
федерального бюджета. Особенно такое отношение проявляется в периоды
недофинансирования из федерального бюджета, когда имеющийся лимит средств
распределяется между объектами капитального строительства не с учетом наилучшего
достижения заявленных в РЦП целей, а с достаточно банальной целью минимизации
количества объектов недостроя.
С учетом сказанного можно констатировать, что оценка эффективности исполнения
таких РЦП, то есть РЦП, «завязанных» на конкретные ФЦП, должна производиться на
федеральном уровне как составная часть соответствующей ФЦП.
Теперь рассмотрим последнюю категорию, то есть РЦП, принятые по инициативе СФ
и предполагающие финансирование из регионального бюджета. В реальной практике
функционирования таких РЦП может сложиться следующее их распределение по группам:
- РЦП юридически действующие, но «потерявшиеся», забытые; такое возможно, если
программа не является принципиально важной или если программу вовремя не внесли в базы
данных, а потом какое-то время к ней не обращались; формально она существует, но никем
не исполняется;
- РЦП юридически действующие, но не включенные в бюджет по причине невысокой
значимости данной РЦП; еще возможен вариант, что программу официально не отменяют,
потому что держат ее «на всякий случай», например чтобы иметь возможность оперативно
принять участие в потенциально возможной в будущем федеральной целевой программе и
получить софинансирование;
- РЦП включенные в бюджет, но не финансируемые; такая ситуация возможна по
причине недостаточности средств в бюджете или неготовности нормативных документов,
регламентирующих использование средств;
- РЦП включенные в бюджет, но финансируемые не полностью из-за явной
неготовности исполнителей к освоению выделяемых им средств;
- РЦП финансируемые полностью, но освоение по которым отстает от графика;
причина – слабая организация процесса освоения средств, либо позднее выделение средств
из бюджета;
- РЦП финансируемые полностью, освоение средств по которым составляет 100% от
запланированного по графику.
Из всего списка вышеперечисленных программ только последнюю группу можно
оценивать стандартными методиками на предмет эффективности исполнения. Все остальные
РЦП можно отнести к категории "не эффективных" в связи с неполной реализацией
программ. Соответственно, вопрос оценки таких программ сводится к выявлению причин
«неполной реализации» и определения ответственных.
6
Также на практике можно встретить РЦП с разной продолжительностью
существования. Относительно редко встречаются РЦП со сроком жизни в один год, или семь
лет. Наиболее часто – РЦП, жизненный цикл которых находится в диапазоне от трех до пяти
лет.
В этой связи следует отметить, что оценка эффективности РЦП, проведенная до
полного окончания действия программы будет априори неточна. Например, орган власти
может каждый год проводить оценку эффективности исполнения программы, но реальные
результаты начнут проявляться только по реализации всех программных мероприятий, то
есть по окончании всей программы. Соответственно, оценки, которые будет получать орган
власти, проводя промежуточные измерения, не будут отражать достижение программой
поставленных целей. Более того, необходимо иметь в виду, что связи с определенной
инертностью общества, проводить оценку эффективности РЦП можно только по истечении
некоторого временного лага, который позволит отразить в статистических показателях
произошедшие благодаря РЦП изменения в обществе.
4. Выводы
Фактически любая методика оценки будет заключаться в сопоставлении отчетных
данных с целевыми индикаторами, которые должны быть отобраны максимально корректно.
В связи с чем необходимо, чтобы:
- индикаторы, с учетом их количества, в совокупности полностью отражали каждую
из целей РЦП;
- по каждому из индикаторов был указан источник официальной публикации его
значения;
- предельные значения индикаторов, выражающих достижение (или частичное
достижение) целей РЦП, были обоснованы, исходя из последствий реализации программных
мероприятий.
Данные рекомендации должны максимально формализовать оценку достижения
поставленных целей и исключить заинтересованный, лоббистский подход к оценке.
Исходя из личного опыта изучения целевых программ, действующих в настоящее
время в стране, автор считает крайне необходимым, чтобы федеральный центр инициировал
корректировку паспортов всех региональных целевых программ с целью внесения
изменений в перечень целевых индикаторов, их значений и источников публикации, а также
создал специализированный сайт, где были бы собраны все ключевые данные паспортов всех
РЦП. Создание сайта позволит в централизованном порядке мониторить исполнение
программ в регионах и своевременно предоставлять им методические подсказки и
рекомендации.
Разработчик программы, его исполнитель и оценщик эффективности его реализации
это должны быть три разные организации. Причем если исполнителем РЦП являются по
умолчанию соответствующие министерства и ведомства субъекта Федерации, то
разработчиком программы и оценщиком должны быть независимые от регионального органа
власти структуры.
Решение об оценке эффективности РЦП должно приниматься по завершении сроков
реализации программы. Промежуточные, по итогам года, оценки могут осуществляться, но
должны преследовать цель оценить промежуточные результаты, если таковые могут быть
сформулированы в тексте РЦП в силу специфики данной программы. Пролонгацию
программы до момента проведения полноценной оценки эффективности осуществлять не
7
следует. Фактически, с учетом разницы по срокам проведения оценки (весна) и составления
и утверждения бюджета (осень) после окончания срока действия программы до ее
возобновления или пролонгации должен пройти как минимум один год. Этот временной лаг
позволит четче увидеть вклад именно этой РЦП в итоговые результаты.
Оценка промежуточных результатов исполнения РЦП должна проводиться до начала
работ по утверждению бюджета следующего года, и основываясь на показателях за первое
полугодие текущего года, включать в себя ответы на следующие вопросы:
- следует ли досрочно прекратить действие данной программы?
- следует ли внести коррективы в содержательную часть РЦП (пересмотреть
программные мероприятия, суммы финансирования и пр.)?
- следует ли включить полностью или частично программу в бюджет и
финансировать?
Обязательной составной частью процесса оценки эффективности должны стать
публичные слушания, на которых представители госзаказчика программы докладывают о
выполненных работах и проведенных мероприятиях, а также публикация в открытом
доступе подробных, детальных сведений о финансировании каждого из мероприятий
программы с одновременным стимулированием блоггеров и иных представителей
общественности к публичной оценке этих материалов.
Оценка эффективности реализации РЦП это сложный комплексный процесс,
включающий в себя выбор разработчика методик и саму методику, выбор оценщика и
проведение оценки, презентацию отчетов и публичные слушания. Несмотря на то, что
текущая ситуация с целевыми программами в субъектах Федерации неодинаковая и в
регионах действует разное количество разных как по целям так и по назначению целевых
программ, все программы поддаются корректной оценке, вопрос только в том, чтобы
полностью учесть в подборке целевых индикаторов все местные особенности и нюансы.







5. Список литературы
Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об
утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации».
Барулин С.В. Оценка результативности и эффективности реализации долгосрочных
целевых программ. Финансы, № 5, 2010.
Васильева М.В. Оценка эффективности использования государственных средств.
Корпоративный менеджмент, №4, 2009.
Галансков Е.В., Солдаткин С.Н., Региональные целевые программы: основные
проблемы государственного финансового контроля в современных условиях и пути
совершенствования. Вестник ТОГУ, 2009, №2(13).
Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д. С., Под ред. Фабричного С.Ю. Разработка,
реализация и оценка региональных целевых программ (на основе Канадского опыта).
Оттава-Москва-Великий Новгород, 2006.
Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ.
Финансы, №10, 2008.
Индутенко, А.Н. Модернизация системы государственного финансового контроля на
региональном уровне и возможности применения аудита эффективности. Финансы и
кредит. — 2008. — № 2 (290). — С. 53–60.
8





Миронов В.С. Методика оценки эффективности программно-целевого подхода в
управлении экономикой региона. Проблемы современной экономики, №4 (28), 2008.
Миронов В.С. Совершенствование методики оценки социально-экономической
эффективности региональных целевых программ. Автореферат диссертации на
соискание ученой степени кандидата экономических наук, 2012.
Шакина Е.А., Шелунцова М.А., Анализ методов оценки целевых программ субъектов
РФ. Региональная экономика: теория и практика, №11(68), 2008.
Хасанов Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их
отбора и реализации. Проблемы современной экономики: материалы междунар. заоч.
науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. —
С. 45-48.
Ярошенко Т.П. Методика оценки эффективности реализации долгосрочных и
ведомственных целевых программ. Финансы и кредит, №10, 2011.
9
Приложение
Классификация целевых программ субъектов Федерации
РЦП, принимаемые по инициативе
федерального центра
РЦП, принимаемые по инициативе
субъекта Федерации
РЦП, по которым не предполагается
финансирование
Комбинированные
Прочие
РЦП юридически действующие, но
«потерявшиеся», забытые
РЦП, принимаемые с целью
привлечения софинансирования из
федерального бюджета
Прочие
РЦП юридически действующие, но
не включенные в бюджет
РЦП включенные в бюджет, но не
финансируемые
РЦП освоение средств по которым
составляет 100%
РЦП включенные в бюджет, но
финансируемые не полностью
РЦП финансируемые полностью, но
освоение по которым отстает от графика
10