разработка комплексной системы оценки эффективности

МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В МОСКВЕ
(гуманитарный)
На правах рукописи
Никишин Алексей Иванович
РАЗРАБОТКА КОМПЛЕКСНОЙ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством:
теория управления экономическими системами»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва – 2007
2
Диссертационная работа выполнена на кафедре теории и практики
управления Международного университета в Москве (гуманитарного).
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор
Манюшис Альгирдас Юозович
Официальные оппоненты:
доктор
экономических
наук,
профессор
Исправникова Наталия Револьдовна
кандидат экономических наук
Бусарова Анна Владимировна
Ведущая организация: Институт реформирования общественных финансов
Защита состоится «___» ______________ 2007 г., в _____ часов на заседании
диссертационного совета Д 521.006.01 по защите диссертаций на соискание
ученой степени доктора и кандидата наук в Международном университете в
Москве по адресу: 125040, г. Москва, Ленинградский пр-т, д.17.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Международного
университета в Москве (гуманитарного) по адресу: г. Москва, Ленинградский
пр-т, д.17.
Автореферат разослан «___» _____________ 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного
совета, кандидат экономических наук
Зинатуллин А.У.
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность
исследования.
государственном
уровне
недостаточности
ресурсов
Многие
столкнулись
и
с
страны
мира
проблемой
необходимостью
на
постоянной
эффективного
их
распределения для максимально полного удовлетворения потребностей
населения. На практике решение данных проблем должно достигаться путем
направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а
также
оптимизации
существующих
процессов
деятельности
для
высвобождения не используемых или неэффективно используемых ресурсов.
Это
подразумевает
использование
мониторинга
социально-экономической
деятельности
и
результативности
системы
планирования
эффективности
бюджетных
и
управленческой
расходов
с
помощью
качественных и количественных показателей для оценки результатов
деятельности и определения основных направлений развития. Подобная
система позволяет определять не факт расходования бюджетных средств, а
эффективность подобного расходования, путем определения достижения или
не достижения того или иного результата деятельности. Такая система
выявляет узкие и проблемные места, возникающие в области управленческой
деятельности государственных органов, а также помогает осуществлять
корректное планирование.
Для реализации подобной концепции требуется применение научного
подхода к управлению для улучшения производительности путем более
оптимального использования имеющихся ресурсов. Подобный подход
получил
название
"программно-целевое
бюджетирование"
или
"бюджетирование по результатам".
Данный подход подразумевает, что прежде, чем тратить деньги,
необходимо понять, на что их тратить и какой результат от этого будет
получен.
Однако
у
государственных
расходов
есть
специфика.
В
общественном секторе эффективность результата чаще всего измеряется не
4
прибылью,
а
понятиями
социальной
значимости
и
общественной
эффективности.
В России впервые о необходимости оптимального управления
расходованием средств в условиях предельной ограниченности ресурсов на
государственном уровне было указано в бюджетном послании Президента
Российской Федерации на 2001 г. О том, что эта задача не утратила своей
актуальности,
свидетельствуют
бюджетные
послания
Президента
на
последующие годы.
Для многих сфер государственного управления начата разработка и
внедрение методик мониторинга, а также создание индикаторных систем
оценки. В этой связи имеется потребность в создании методического
инструментария разработки системы индикаторной оценки эффективности
управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов,
учитывающего комплексность показателей, с учетом действующих в
Российской Федерации специфических факторов и условий хозяйствования.
Создание подобной методики позволит повысить ответственность
исполнителей за принимаемые решения, сократить избыточные расходы на
содержание
учреждений,
увеличить
гибкость
системы
услуг
и
ее
реагирование на приоритеты государственной политики и спрос целевых
групп населения, а также стимулирует развитие малого бизнеса и институтов
гражданского общества как потенциальных поставщиков социальных услуг.
Состояние изученности проблемы. С переходом государственного
управления на модель бюджетирования по результатам, данной методике
стало уделяться все большее внимание со стороны ученых, экономистов и
руководителей профильных органов государственной власти. Появились
профессиональные
общественные
организации,
которые
вплотную
занимаются этой проблемой. Большой вклад в разработку и теоретическое
обоснование методов оценки деятельности по результатам внесли работы
отечественных
и
зарубежных
ученых
М.П.Афанасьева,
В.Н.Лексина,
5
А.Н.Швецова,
В.В.Климанова,
А.С.Бараховского,
С.А.Ананенко,
А.М.Лаврова, Дж.Мерсера, С.Э.Трота, Дж.Баха, Г.П.Хатри, Т.О.Сингера,
А.Шика,
Д.М.Эдди,
Ф.С.Мошера,
Дж.Даймонда
и
многих
других.
Необходимо отметить, что если в отечественной литературе данная проблема
стала актуальной приблизительно с конца 90-х гг. XX века, то на западе ее
истоки уходят в конец 40-х гг. XX века.
В
настоящее
время
в
практике
западных
стран
накоплен
положительный опыт применения систематического мониторинга и оценки
эффективности деятельности органов государственной власти. В России
разработка и внедрение подобных систем только начинается. Законодательно
различные
виды
методик
оценки
эффективности
управленческой
деятельности и результативности бюджетных расходов были закреплены в
республиках Карелия и Марий Эл, Чувашской республике, Краснодарском,
Ставропольском и Хабаровском краях, Астраханской, Пермской, Самарской
и Тверской областях, а также в некоторых других регионах.
В то же время необходимо отметить, что отечественные методики не
учитывают всего комплекса показателей, во многих из них отсутствуют
социальные индикаторы оценки результатов деятельности и индикаторы,
получаемые путем проведения опросов населения об удовлетворенности
предоставляемыми государственными органами услугах. Кроме того, многие
методики
обладают
набором
фиксированных
показателей,
и
при
необходимости включения в их структуру дополнительных показателей
требуют полного пересчета всей системы оценки.
Таким образом, комплексность и недостаточная проработанность
проблемы
оценки
эффективности
управленческой
деятельности
и
результативности бюджетных расходов, а также актуальность и практическая
значимость определили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы
является разработка теоретических положений и практической методики
6
создания индикаторной системы оценки эффективности управленческой
деятельности и результативности бюджетных расходов для анализа и оценки
эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а
также
определения
качественной
характеристики
уровня
управления
субъекта бюджетного планирования.
В соответствии с поставленной в работе целью необходимо решить
следующие исследовательские задачи:
− Изучить
опыт
управленческой
создания
систем
деятельности
и
оценки
эффективности
результативности
бюджетных
расходов на федеральном и региональном уровнях, с учетом
отечественной практики целевого использования бюджетных средств;
− Определить основное содержание понятия бюджетирования по
результатам, а также исторические предпосылки его возникновения,
для четкого определения критериев и возможностей использования
разрабатываемой методики;
− Рассмотреть и проанализировать зарубежный опыт в области
использования
программно-целевых
методов
в
бюджетном
планировании и государственном регулировании экономики;
− Разработать методику создания систем оценки эффективности
управленческой деятельности в области бюджетных расходов с
учетом
комплексности
показателей,
для
последующего
использования подобных систем при мониторинге эффективности
расходования бюджетных средств;
− Разработать практическую модель системы оценки эффективности
управленческой деятельности для сфер природопользования и
транспорта.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выбраны
государственные органы регионального уровня предоставляющие услуги в
сфере транспорта, природо- и недропользования.
7
Предмет
совокупность
Предметом
исследования.
способов,
методов
и
исследования
средств
оценки
является
эффективности
управленческой деятельности, как системы отношений, возникающих в
процессе развития субъектов экономических систем, с целью получения
максимально возможного эффекта при предоставлении общественных услуг.
Теоретическую
и
методологическую
основу
исследования
составляют научные труды известных отечественных и зарубежных ученых в
области
государственного
и
корпоративного
управления,
теории
финансового и экономического анализа, зарубежные и отечественные
методики оценки деятельности государственных органов федерального,
регионального и муниципального уровней, законодательные акты, материалы
государственных и хозяйственных органов по вопросам экономики,
финансов,
корпоративного
управления,
индикаторного
планирования,
публичной отчетности. Информационной базой послужили отчетные и
плановые
данные
органов
государственной
власти
и
предприятий,
законодательные акты, обзорно-аналитические отчеты и справки.
Для решения поставленных в работе задач использовались методы
системного экономического анализа, теории государственного управления,
теории математического моделирования.
Научная
проведенного
новизна
исследования
заключается
в
следующих, выносимых на защиту результатах:
1. Выявлены
методов
особенности
при
деятельности
применяемых
оценке
и
программно-целевых
эффективности
результативности
управленческой
бюджетных
расходов
в
отечественной и зарубежной практике;
2. Разработана
и
обоснована
индикаторной
деятельности
оценки
и
методика
эффективности
результативности
создания
управленческой
бюджетных
учитывающая комплексность показателей;
системы
расходов,
8
3. Разработаны практические модели систем индикаторной оценки
эффективности
бюджетных
управленческой
расходов
для
деятельности
сфер
в
области
природопользования
и
транспорта.
Практическая
значимость
работы
заключается
в
разработке
методических подходов и практических рекомендаций по созданию и
внедрению индикаторной системы комплексной оценки эффективности
управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных
средств, а также предложения практического набора качественных и
количественных индикаторов для оценки результатов деятельности и
определения основных направлений развития.
Основные практические задачи, решенные в работе:
− Предложенная
система
оценки
позволяет
проводить
комплексную оценку деятельности организации.
− Предложенная
система
оценки
представляет собой
аудит
деятельности организации с точки зрения эффективности
деятельности и ее социальной отдачи.
− Система оценки показывает долю «успешности» выполнения
запланированных мероприятий и текущей деятельности.
Результаты работы представляют широкий интерес, как для органов
государственной власти, так и для промышленных предприятий при
планировании, оценке и определении основных направлений деятельности
организации, а также для целей составления публичной отчетности о
проделанной за период работе.
Апробация работы и использование ее результатов. Положения
диссертационного исследования были использованы в аналитических
проектах «Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных
расходов: Тверская область и Ставропольский край» и «Разработка методики
оценки эффективности и результативности бюджетных расходов по главным
9
распорядителям бюджетных средств в субъектах Российской Федерации.
Саратовская область. Республика Карелия».
Практические
методы
и
методики,
разработанные
автором,
использованы в работе следующих организаций: территориальное агентство
по недропользованию по Краснодарскому краю; ООО «Фирма недра», что
подтверждено соответствующими актами.
Результаты работы были использованы при подготовке монографий и
аналитических материалов: «Методические основы оценки эффективности и
результативности
бюджетных
основы
«Методические
оценки
расходов
в
Саратовской
эффективности
и
области»,
результативности
бюджетных расходов в Республике Карелия», «Основы внедрения методов
бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской
системы исполнения бюджета».
Результаты настоящей работы могут быть использованы в работе
государственных органов, при разработке методических рекомендаций,
проведении аналитических исследований. Также результаты могут быть
использованы
в
учебном
процессе
при
подготовке
специалистов
экономического и управленческого профиля.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 9 печатных
работ, в том числе 4 монографии в соавторстве.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех
глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа
содержит 4 рисунка и 23 таблицы. Список использованной литературы
содержит 162 наименования.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Введение
Глава 1. Проблема оценки результативности деятельности
10
1.1. Основные определения системы бюджетирования по результатам
1.2. Роль системы бюджетирования по результатам
1.3. Современные подходы к методике оценки результативности
деятельности
1.3.1. Анализ международного опыта
1.3.2. Современное состояние отечественной практики создания систем
оценки
эффективности
управленческой
деятельности
и
результативности расходования бюджетных средств
Глава 2. Разработка методики системы оценки эффективности
2.1. Общие рекомендации к системе оценки
2.2. Разделение системы показателей по группам
2.3. Расчет системы показателей
2.4. Сбор информации для системы оценки эффективности
2.5. Внедрение системы оценки эффективности
2.6. Основные направления повышения эффективности управленческой
деятельности и результативности расходования бюджетных средств
Глава 3. Разработка практической модели систем оценки эффективности
управленческой
деятельности
в
сферах
природопользования
и
транспорта
3.1. Государственное регулирование деятельности
3.2. Методика оценки эффективности управленческой деятельности и
результативности расходования бюджетных средств
3.3. Система показателей эффективности для сферы природопользования
3.4. Система показателей эффективности для транспортной сферы
3.5. Практические шаги по повышению эффективности деятельности
Заключение
Библиография
Приложения
11
Первая глава диссертации раскрывает содержание основных понятий
оценки эффективности управленческой деятельности и результативности
расходования бюджетных средств, анализирует основные принципы и
подходы
к
методике
оценки
результативности
деятельности
в
международной и отечественной практике.
Основная
специфика
деятельности
государственных
органов
заключается в максимально возможной прозрачности бюджетного процесса и
обеспечении подотчетности органов власти общественности. Мониторинг
результативности
бюджетных
расходов
–
это
инструмент,
который
используется для оценки деятельности в системе управления общественным
сектором. Главная особенность системы мониторинга заключается в том, что
у субъекта бюджетного планирования появляется возможность оценки своей
деятельности с точки зрения целевого и эффективного использования
выделенных бюджетных средств.
В отечественной практике понятия эффективность и экономность
отождествлялись. Получалось, что отсутствие «нецелевого» использования
бюджетных средств подразумевало собой эффективность управленческой
деятельности в области бюджетных расходов. Целевое же использование
бюджетных средств может быть очень неэффективным. Поэтому для
определения эффективности в зарубежной практике, а, начиная с конца 90-х
гг. и в отечественной, введено понятие бюджетирования по результатам.
Для реализации подобной концепции требуется применение научного
подхода к управлению для увеличения производительности путем более
оптимального использования имеющихся ресурсов.
Сущность модели бюджетирования по результатам заключается в
распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных
средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в
прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления
услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-
12
экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную
перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Анализ
данных
мониторинга
эффективности
управленческой
деятельности и результативности бюджетных расходов служит важнейшим
источником принятия решений при планировании бюджета на следующий
год, включая решения о прекращении финансирования отдельных видов
расходов при недостижении поставленных целей. В соответствии с этими
принципами при подготовке проекта необходимо обосновать объемы и
структуру своих расходных потребностей, формулируя стратегические цели
деятельности, основные задачи и мероприятия.
При использовании метода бюджетирования по результатам большую
роль играют мониторинг и оценка результатов деятельности органов власти и
реализуемых ими мероприятий. Мониторинг представляет собой постоянное
наблюдение и измерение результатов деятельности. Оценка результатов
должна носить однозначный характер, что позволит проводить глубокий
анализ эффективности конкретных мероприятий и всей деятельности.
Мониторинг системы показателей позволяет не только определять
эффективность
управленческой
деятельности
и
результативность
расходования бюджетных средств, путем определения факта достижения или
не достижения того или иного показателя деятельности, но и выявлять узкие
и проблемные места, возникающие в различных сферах деятельности
государственных органов, для последующего полного устранения подобных
пробелов. Помимо этого, такая система позволяет осуществлять корректное
планирование на среднесрочную перспективу.
Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета
дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе
анализа
соотношения
ожидаемых
затрат
и
результатов
реализации
программы. Оценка показателей результативности на стадии исполнения
бюджета позволяет корректировать текущую деятельность и вносить
13
изменения в реализуемые программы. При оценке фактических результатов
исполнения бюджета достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми и
анализируются причины возникновения отклонений, на основании которых
подготавливается новый бюджет.
Мониторинг результативности управленческой деятельности в области
бюджетных расходов распространяется и продолжает совершенствоваться в
различных странах (США, Канада, Великобритания, Франция и другие) и
международных организациях (Комиссия по наркотическим веществам
ООН). Во многих странах системы оценки результативности деятельности
используются для оценки деятельности на региональном и муниципальном
уровнях.
В
каждой
стране
система
бюджетирования
по
результатам
представляется по-своему, однако существуют некоторые общие черты:
− все
отчеты
по
системе
индикаторов
являются
открытыми,
публикуются в средствах массовой информации и подвергаются
публичному обсуждению;
− показатели оценивают качество менеджмента, финансов, услуг,
инвестиционных программ и могут использоваться в качестве
стимула для повышения качества управления;
− установленные системы индикаторов применяются на практике как
инструмент отчетности администраций перед населением;
− результаты
расчетов
индикаторов
эффективности
и
результативности применяются при осуществлении дальнейшего
планирования на будущий период.
В некоторых регионах Российской Федерации (республика Карелия,
Чувашская республика, Краснодарский и Ставропольский края, Тверская
область и др.) имеется положительный опыт в области создания систем
планирования и мониторинга социально-экономической результативности
14
бюджетных расходов. Практика этих регионов свидетельствует об интересе к
методам оценки эффективности.
Методики
предполагают
показателей
оценки
внедрение
эффективности
в
оптимальном
последовательности
эффективности
деятельности
действий
–
исполнении
«установление
оценка
фактической
эффективности деятельности – принятие решений по результатам оценки»,
либо определяют индикаторы, при помощи которых может быть оценена
эффективность.
Важно отметить, что подходы к вопросу разработки методики в
регионах были различны, что было подробно рассмотрено в исследовании.
Во второй главе разрабатывается методика создания систем оценки
эффективности
управленческой
деятельности
и
результативности
расходования бюджетных средств с учетом комплексности показателей, для
последующего
использования
подобных
систем
при
мониторинге
эффективности расходования бюджетных средств.
Расчет эффективности начинается с присвоения каждому индикатору
балльного коэффициента. Каждому индикатору присваивается определенное
количество баллов, которое зависит от отклонения фактического значения
оцениваемого параметра от запланированного.
По способу расчета индикаторы разделены на три группы:
1. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к росту.
∆I =
I план − I факт
I план
⋅100% ,
где
∆I – коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от
запланированного значения, %.
Iфакт – фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах
измерения показателя).
Iплан – плановое (целевое) значение показателя эффективности (в единицах
измерения показателя).
В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического
значения показателя эффективности от запланированного значения (∆I),
15
индикатору присваивается определенное количество баллов (Pi) по шкале от
0 (минимальная эффективность) до 20 (максимальная эффективность).
2. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к нулю.
Рассчитывается следующим образом:
−
на
основе
статистических
данных
за
прошлые
периоды
рассчитывается максимальное худшее значение показателя (Imax);
−
на основе данного худшего значения рассчитывается коэффициент
отклонения фактического значения показателя эффективности от
запланированного значения с учетом максимально худшего значения
показателя:
∆I max = (1 −
I max − I факт
I max
) ⋅ 100% ,
где
∆Imax – коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности
от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя, %.
Iфакт – фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах
измерения показателя).
Imax – максимальное худшее достигнутое значение показателя (в единицах
измерения показателя).
В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического
значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом
максимально худшего значения показателя (∆Imax), этому индикатору
присваивается определенное количество баллов (Pi) от 0 до 20.
3. Индикатор бинарный.
В случае если индикатор измеряется ответами «Да» / «Нет»,
единственно
возможное
отклонение
фактического
показателя
от
запланированного составляет 100% (запланировано значение «да», а
фактически получено «нет»). Индикатору присваивается либо 20 баллов
(запланированное значение достигнуто), либо 0 баллов (значение не
достигнуто).
16
На основе балльных значений каждого индикатора эффективности
группы рассчитывается коэффициент эффективности группы, в которую
входят данные индикаторы.
Для расчета используется формула:
n
EPK = ∑ ( PI ⋅ WI ) ,
I
где
EPK – балльное значение коэффициента эффективности группы K;
PI – балльное значение показателя I;
WI – удельный вес показателя I в группе, %;
n – количество показателей.
Чтобы оценить степень эффективности бюджетных расходов группы
показателей, фактическое значение итогового балльного коэффициента
эффективности (EPK) сравнивается с его максимально возможным значением,
которое рассчитывается, исходя из того, что каждому показателю может
быть присвоено максимально 20 баллов:
n
EPK − max = ∑ ( 20 ⋅ W I ) ,
I
где
EPK-max – максимальное балльное значение коэф-та эффективности группы K;
WI – удельный вес показателя I в группе, %;
n – количество показателей.
Расчет
степени
осуществляется
путем
эффективности
сравнения
бюджетных
балльного
расходов
значения
группы
коэффициента
эффективности группы (EPK) и его максимально возможного значения (EPKmax):
EK =
EPK
⋅ 100% ,
EPK −max
где
EK – эффективность бюджетных расходов группы K, %;
EPK – балльное значение коэффициента эффективности группы K;
EPK-max – макс.балльное значение коэффициента эффективности группы K.
Для комплексного учета воздействия каждой из оцениваемых групп на
эффективность бюджетных расходов в целом, каждой группе показателей
придается
индивидуальный
коэффициенте эффективности:
показатель
удельного
веса
в
итоговом
17
Таблица 1. Удельный вес групп показателей эффективности
Группа
Наименование группы
1
2
Финансовые и экономические индикаторы
Производственные индикаторы
Индикаторы управления кадровыми
ресурсами
Социальные и общественные индикаторы
Индикаторы оценки качества планирования
Показатели конечных результатов
Индикаторы оценки структуры расходов и
доходов
3
4
5
6
7
Удельный вес группы
(WK),
в процентах
A%
B%
...
Итого:
C%
D%
E%
F%
G%
…
100%
Итоговый показатель эффективности бюджетных расходов системы
индикаторов рассчитывается на основе весовых значений показателей
эффективности каждой группы индикаторов:
n
E ИТОГ = ∑ ( E K ⋅ W K ) ,
K
где
EИТОГ – итоговый показатель эффективности бюджетных расходов, %;
K – группа;
EK – эффективность бюджетных расходов группы K, %;
WK – удельный вес группы К в итоговом показателе эффективности, %;
Уровень эффективности бюджетных расходов по системе в целом
определяется исходя из его величины:
неудовлетворительный уровень – 0-25%;
низкий уровень – 25-45%;
удовлетворительный уровень – 45-60%;
средний уровень – 60-80%;
высокий уровень – 80-100%.
Основные направления повышения эффективности управленческой
деятельности
и
результативности
расходования
бюджетных
средств
определяются по годовым итогам рассмотрения числовых значений системы
показателей по направлениям:
18
1.
Повышение производственной эффективности возможно за счет
внедрения системы оценки качества предоставления услуг. Каждая услуга
специфицируется с указанием точных критериев качества, срочности и
стоимости предоставления. Подобная система позволит осуществлять
четкий контроль за функционированием подведомственных учреждений и
выполнением ими своих обязанностей, а также станет инструментом для
ведения общественного мониторинга соблюдения подведомственными
учреждениями всех норм и правил относительно предоставляемых ими
услуг.
2.
Повышение
финансовой
достигается
путем
расходования
бюджетных
основываться
на
и
экономической
совершенствования
средств.
результатах
процедур
Система
проведения
эффективности
планирования
планирования
оценки
должна
эффективности
бюджетных расходов, что позволит выявить необходимость каждой
запланированной статьи расходов. Размещение бюджетных средств должно
осуществляться путем проведения конкурсных процедур (конкурсные или
биржевые закупки). Это позволит получить экономию бюджетных средств,
повысить качество закупаемых услуг и товаров, а также позволит
уменьшить возможность коррупции.
3.
Повышение
подразумевает
управленческой
оптимизацию
и
кадрового
кадровой
состава
эффективности
подведомственных
учреждений, совершенствование систем управления и автоматизация
рабочих мест специалистов.
4.
Повышение
обуславливает
социальной
необходимость
и
общественной
внедрения
эффективности
механизмов общественного
контроля за предоставляемыми услугами и введение форм ответственности
за нарушение установленных норм и правил. Необходимо выявлять
общественное мнение по вопросам предоставления услуг. Социальная
значимость и общественная полезность использования бюджетных средств
19
будет
выражаться
степенью
удовлетворенности
потребителей
предоставляемыми услугами.
Третья глава содержит практическую модель систем оценки
эффективности
управленческой
деятельности
на
примере
сфер
природопользования и транспорта.
С
целью
комплексной
оценки
эффективности
управленческой
деятельности и результативности бюджетных расходов, включающей анализ
деятельности управляющей системы, система показателей эффективности
разделена на группы с учетом основных видов деятельности в области
природопользования и транспорта.
Для полной оценки уровня управленческой деятельности и учета
особенностей деятельности система показателей разбивается на подгруппы в
зависимости от видов деятельности (см. Таблицу 2).
Таблица 2. Разделение индикаторов на группы и подгруппы
Система показателей эффективности
для сферы природопользования
Система показателей эффективности
для сферы транспорта
Показатели использования ресурсов
Водные ресурсы
Лесные ресурсы
Недропользование
Охрана окружающей среды
Обеспеченность потребностей
промышленности в местных ресурсах
Производственные показатели
Автомобильный транспорт
Железнодорожный транспорт
Водный транспорт
Воздушный транспорт
Обеспечение потребностей
промышленности в транспортных услугах
Транспортная безопасность
Финансовые и экономические показатели
Качество планирования и управления
расходами
Качество управления доходами и
бюджетный эффект
Финансовые и экономические показатели
Качество планирования и управления
расходами
Качество управления доходами и
бюджетный эффект
Показатели управления кадровыми
ресурсами
Показатели управления кадровыми
ресурсами
Социальные и общественные показатели
Социальные и общественные показатели
20
Для точного учета воздействия каждого из оцениваемых факторов на
эффективность бюджетных расходов в целом каждой группе показателей
придан индивидуальный показатель удельного веса (см. Таблицу 3).
Таблица 3. «Удельный вес групп показателей эффективности»
Группа
Наименование группы
Производственные показатели / Показатели
использования ресурсов
Финансовые и экономические показатели
Показатели управления кадровыми ресурсами
Социальные и общественные показатели
A
B
C
D
Удельный вес группы
40%
30%
15%
15%
Подобное ранжирование на группы связано в первую очередь с тем,
что конечная цель деятельности заключается в предоставлении максимально
возможного набора услуг надлежащего качества для конечных потребителей.
Для итоговой оценки эффективности расходования бюджетных средств
используется методика, разработанная во втором разделе работы (см.
Таблицу 4).
Таблица 4. «Матрица расчета эффективности групп показателей»
Группа A
n
Группа B
n
EPA = ∑ ( PI ⋅ WI )
I
n
EPB = ∑ ( PI ⋅ WI )
I
n
Группа C
n
EPC = ∑ ( PI ⋅ WI )
I
n
I
EPD = ∑ ( PI ⋅ WI )
I
n
EPA− max = ∑ (20 ⋅W I ) EPB − max = ∑ (20 ⋅W I ) EPC − max = ∑ (20 ⋅ W I )
I
Группа D
I
n
EPD − max = ∑ (20 ⋅W I )
I
EPC
EPA
EPB
EPD
⋅ 100% E B =
⋅ 100% EC =
⋅ 100%
ED =
⋅ 100%
EPA− max
EPB − max
EPC − max
EPD − max
где
EPK – балльное значение коэффициента эффективности группы K;
EPK-max – макс. балльное значение коэффициента эффективности группы K;
EK – эффективность бюджетных расходов группы K, %;
PI – балльное значение показателя;
WI – удельный вес показателя I в группе, %;
n – количество показателей (для показателей сферы природопользования группы А
n=30, для B n=17, для C n=10, для D n=9, для показателей сферы транспорта – группа А
n=39, для B n=14, для C n=10, для D n=9).
EA =
Итоговый показатель эффективности бюджетных расходов системы
рассчитывается на основе весовых значений показателей эффективности
каждой группы:
21
E ИТОГ = ( E A ⋅ 0,4) + ( E B ⋅ 0,3) + ( EC ⋅ 0,15) + ( E D ⋅ 0,15) ,
где
EИТОГ – итоговый показатель эффективности бюджетных расходов, %;
EA – эффективность бюджетных расходов группы A, %;
EB – эффективность бюджетных расходов группы B, %;
EC – эффективность бюджетных расходов группы C, %;
ED – эффективность бюджетных расходов группы D, %;
В зависимости от полученного итогового коэффициента выделяется
уровень эффективности бюджетных расходов по системе в целом:
Для успешной реализации инициатив по повышению эффективности
деятельности, помимо разработки и применения индикаторной системы
оценки должны осуществляться шаги по внедрению новых принципов
бюджетирования по результатам. К таким мероприятиям относятся:
1. Меры по оптимизации бюджетной сети.
− составление реестра получателей бюджетных средств;
− сбор и обработка информации о деятельности структурных
подразделений в текущем году;
− анализ
всех
расходов
(бюджетных,
внебюджетных)
на
осуществление деятельности;
− оценка
соответствия
бюджетных
расходов
полученным
результатам;
− разработка
мероприятий
по
совершенствованию
процесса
составления бюджетных заявок;
− разработка мероприятий по реструктуризации бюджетной сети
по результатам анализа эффективности их деятельности.
2. Меры по расширению сферы применения программно-целевых
методов бюджетного планирования:
− реструктуризация органа с учетом необходимости осуществления
программно-целевого
бюджетного
планирования,
а
также
мониторинга и контроля за результативностью бюджетных
расходов;
22
− анализ
действующего
процесса
планирования
бюджетных
расходов (порядок, показатели, проблемы);
− анализ вклада структурных подразделений в реализацию целевых
программ;
− подготовка методических указаний по подготовке бюджетов,
включая вопросы подготовки смет расходов на реализацию
программ и входящих в их состав проектов.
3. Меры по распределению ассигнований между структурными
подразделениями с учетом результатов их деятельности:
− анализ действующих принципов и порядка распределения
ассигнований между структурными подразделениями;
− анализ порядка составления бюджетных заявок (с позиций
взаимосвязи бюджетных расходов с результатами деятельности);
− разработка
формализованных
критериев
распределения
бюджетных и внебюджетных ассигнований между структурными
подразделениями на основе результатов деятельности.
4. Меры по совершенствованию системы государственных закупок:
− анализ действующей нормативной и методической базы по
организации государственных закупок;
− анализ результатов проведения конкурсов по закупкам товаров в
прошедшем и текущем годах с позиций достигнутой экономии
бюджетных расходов;
− анализ выполнения планов научно-исследовательских работ и
использования их результатов в текущей деятельности;
− привлечение независимых специалистов для контроля качества
работ, выполняемых сторонними организациями.
5. Меры
по
повышению
качества
бюджетного законодательства:
контроля
за
соблюдением
23
− анализ действующей системы внутреннего контроля и аудита с
целью выявления сильных и слабых сторон;
− организация
подразделения,
ответственного
за
проведение
внутреннего аудита;
− разработка порядка и процедур ведомственного внутреннего
аудита
(с
позиций
результативности
экономичности,
деятельности
эффективности,
объектов
внутренних
аудиторских проверок и контроля за соблюдением бюджетного
законодательства).
6. Иные
направления
повышения
эффективности
бюджетных
расходов:
− разработка системы мониторинга и контроля результативности
(эффективности) деятельности структурных подразделений;
− разработка системы мониторинга и контроля результативности
(эффективности) деятельности служащих;
− организация
деятельности
регулярного
информационного
(информирование
граждан
о
обеспечения
результатах
деятельности);
− организация
«обратной
связи»
(предоставление
всем
заинтересованным сторонам возможности непосредственного
внесения предложений);
− разработка принципов и регламентов проведения опросов
потребителей услуг;
− организация и внедрение системы мониторинга потребностей
предпринимательских структур и населения в оказываемых
услугах.
24
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
1.
Анализируя сложившийся научно-методический уровень имеющихся
работ, раскрыто и уточнено понятие целевого и эффективного
использования бюджетных средств. Для этого определено содержание
основного подхода, предполагающего создание механизма планирования
бюджетных
расходов,
формализуются
при
котором
запланированные
к
заранее
достижению
определяются
цели,
а
и
также
тактические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих
целей. Для каждой цели и соответствующих задач определяются
значения
основных
показателей
деятельности,
характеризующие
достижение и реализацию этих задач и цели в отчетном и плановом
периодах. В соответствие с основными показателями деятельности для
каждой задачи составляется набор мероприятий, для осуществления
которых выделяются ресурсы и персонал.
2.
Огромный природный и транспортный потенциала России являются
одним из важнейших конкурентных преимуществ нашей страны в
мировой экономике. Однако на сегодняшний день наблюдается низкая
эффективность использования природных ресурсов и транспортных
возможностей в народном хозяйстве России по сравнению с ведущими
западными странами. Поэтому одной из главных целей является
создание условий для повышения эффективности использования
природных ресурсов и транспорта. Для этого необходимо создать
вспомогательный управленческий инструмент в виде комплексной
индикаторной
системы
оценки
эффективности
управленческой
деятельности и результативности расходования бюджетных средств, что
позволит придать решению проблемы повышения эффективности
системный, последовательный и результативный характер.
3.
Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета
дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на
25
основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов. Оценка
показателей результативности на стадии исполнения бюджета позволяет
корректировать текущую деятельность. При оценке фактических
результатов исполнения бюджета, достигнутые параметры сравниваются
с ожидаемыми, и анализируются причины возникновения отклонений,
на основании которых подготавливается новый бюджет.
4.
Система
количественно
и
качественно
измеримых
показателей
социальной и экономической эффективности должна содержать целевые
значения индикаторов для системы мониторинга и оценки степени
достижения поставленных целей и задач. Мониторинг представляет
собой постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности.
Оценка результатов носит однозначный характер, это позволяет
проводить глубокий анализ эффективности конкретных мероприятий и
всей деятельности.
5.
Проведенное исследование показало, что в зарубежных странах
накоплен богатый и успешный опыт использования программноцелевых методов в бюджетном планировании и государственном
регулировании экономики. Меры по повышению эффективности
государственных расходов не зависят от исполнения государственного
бюджета с дефицитом или профицитом. Возможности использования
методов оценки деятельности расширяются по мере достижения все
большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации.
Подобная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при
достижении
определенного
стабильности
появляется
уровня
возможность
социально-экономической
расширения
горизонта
бюджетного планирования и перехода на многолетние бюджетные
программы и среднесрочное финансовое планирование.
6.
Изучение опыта создания систем планирования и мониторинга
социально-экономической результативности бюджетных расходов в
26
некоторых регионах Российской Федерации позволяет сделать вывод о
новом подходе в области управления, включающем расчет конкретной
стоимости достижения результата, выявление дополнительных и
косвенных расходов, необходимых для решения достижения результата,
оценку и расчет альтернативных потерь при невозможности достижения
результата.
7.
В
основе
разработанной
эффективности
методики
управленческой
лежит
деятельности
система
и
показателей
результативности
расходования бюджетных средств, которая позволяет комплексно
оценить
достигнутые
результаты,
эффективность
управления
и
социальное влияние деятельности. Методика оценки эффективности и
результативности расходования бюджетных средств дает качественную
характеристику
качеству
управления
субъектом
бюджетного
планирования. Полученная оценка деятельности является аналитической
информацией, которая может быть использована для выявления и
устранения
недостатков
системы
функционирования
субъекта
бюджетного планирования, принятия управленческих решений и
планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей
корректировкой
применение
плановых
методик
значений
создания
показателей.
индикаторной
Практическое
системы
оценки
эффективности бюджетных расходов показывает универсальность и
преемственность методики в любых государственных структурах, а
также возможность применения системы для оценки корпоративного
управления.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
По теме диссертации опубликованы следующие печатные работы:
1. Государственное
регулирование
инновационной
деятельности
и
международные инновационные центры. // Инновации в экономике –
27
2002. Материалы научной конференции молодых ученых и студентов. –
М.: ИЦ МГТУ "Станкин", 2002. – с. 63-69.
2. Критические факторы комплексного решения управленческих задач. //
Стратегическое планирование и развитие предприятий. Секция 1. / Тезисы
докладов и сообщений Пятого всероссийского симпозиума. Москва, 13-14
апреля 2004 г. Под ред. проф. Г.Б. Клейнера. – М.: ЦЭМИ РАН, 2004. – с.
123-124.
3. Методические
бюджетных
основы
расходов
оценки
в
эффективности
Саратовской
области.
и
/
результативности
Никишин
А.И.,
Бараховский А.С., Ваксова Е.Е. и др.; Под ред. Александрова О.В. – М.:
Изд-во УРСС, 2004. – 328 с. (лично автора 68 с.)
4. Методические
бюджетных
основы
расходов
оценки
в
эффективности
Республике
Карелия.
и
/
результативности
Никишин
А.И.,
Александров О.В., Габуния Ф.П. и др.; Под ред. Бараховского А.С. – М.:
Изд-во УРСС, 2004. – 296 с. (лично автора 48 с.)
5. Разработка и внедрение системы оценки эффективности бюджетных
расходов на региональном уровне. Тверская область. Ставропольский
край. / Александров О.В., Никишин А.И., Королева Н.Ю., и др.; Под ред.
Амирова О.А. – М.: РОХОС, 2004. – 152 с. (лично автора 31 с.)
6. Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на
результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета. /
Бараховский А.С., Бусарова А.В., Карасева А.С., Никишин А.И., и др.;
Под ред. Клишиной М.А. – М.: РОХОС, 2004. – 264 с. (лично автора 36 с.)
7. Программно-целевое
бюджетирование
как
инструмент
повышения
эффективности расходования средств. // Инновации в экономике – 2005.
Материалы научной конференции молодых ученых и студентов. – М.: ИЦ
ГОУ МГТУ "Станкин", 2005. – с. 33-34.
8. Использование
мониторинга
международного
эффективности
опыта
бюджетных
для
создания
расходов
в
системы
области
28
здравоохранения.
//
Научно-практический
журнал
«Общественное
здоровье и профилактика заболеваний». – 2006. – № 4(18). – с. 58-63.
(лично автора 4 с.)
9. ∗Оценка
эффективности
управления:
деятельности
международный
опыт
и
органов
государственного
отечественная
практика.
//
Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]:
Интернет-журнал АТиСО / Академия труда и социальных отношений —
Электрон. журн. — М.: АТиСО, 2007 – 10 с. – № гос. регистрации
0420600008.
—
Режим
rej.ru/Articles/2007/Nikishin.pdf.
∗
Публикация из перечня ВАК
доступа:
http://www.e-