анаЛиЗ ЭФФективнОсти гОсУдарственных сОциаЛЬных

Государственные финансы
37 (517) – 2012
УДК 330.34:336.143
АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ В РЕГИОНАХ РОССИИ*
Ю. В. ТИМОФЕЕВ,
кандидат экономических наук,
ассистент кафедры экономической теории
и экономической политики
E-mail: yutimofeyev@mail. ru
К. А. ТУМАНЯНЦ,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономической теории
и экономической политики
E-mail: tka210@gmail. com
Волгоградский государственный университет
В статье представлен и протестирован метод
оценки эффективности государственных расходов
региона на социальную защиту. Рассчитанные значения модифицированной эластичности официального
уровня бедности по величине государственных социальных расходов региона с учетом роста прожиточного минимума позволили провести сравнительный
анализ соотношения «издержки − эффективность»
в крупнейших регионах Южного федерального округа
(ЮФО). Анализ законодательства Волгоградской
области позволил установить вероятные причины
низкой эффективности программ социальной защиты в регионах России.
Ключевые слова: анализ «издержки − эффективность», бедность, государственные социальные
расходы региона, социальная защита.
Несмотря на значительный объем финансирования государством широкого круга социальных
программ в РФ и его существенное расширение в
2011 г. к бедному населению по различным оценкам
относится от 12,8 до 25 % россиян [1; 7], что превышает аналогичный показатель развитых стран
мира (в среднем около 10 % [21]). Одной из при*
Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ и
правительства Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Оптимизация системы социальной
защиты населения Волгоградской области» № 12-12-34000.
Финансы и кредит
чин широкого распространения бедности в России
закономерно выступают системные недостатки в
принципах осуществления государственной социальной политики. Все это, безусловно, будет еще
долгое время оказывать сильное влияние на социально-экономическое развитие России.
Создание эффективной системы социальной
защиты в рамках реализации социальной политики является необходимым условием развития
рыночного хозяйства. Оно выступает своеобразной
платой за мир, стабильность социальной системы,
и возможность нормальной хозяйственной деятельности. Основное предназначение социальной
политики государства проявляется в защите всего
населения и каждого гражданина. При этом постсоциалистическое хозяйство на пути становления
собственной модели рыночного хозяйства, которое
ориентируется на западноевропейские стандарты,
умножает основания для социальной защиты и
требует усиления роли государства в социальной
сфере. Одновременно вопросы эффективности
государственных расходов на социальную защиту
не потеряют остроты до тех пор, пока проблема
бедности не будет решена окончательно.
Целью данного исследования является оценка
эффективности социальной защиты региона на
основе проведения анализа «издержки − эффек
Государственные финансы
тивность». В рамках данной цели были решены
следующие задачи:
— проведен сравнительный анализ значений
модифицированной эластичности, рассчитанной
с использованием метода «издержки − эффективность», учитывающей рост прожиточного минимума для крупнейших регионов Южного федерального округа и Российской Федерации в целом;
— проведен позитивный анализ действующего
в Волгоградской области законодательства для установления вероятных причин снижения эффективности программ в области социальной защиты.
В экономической науке под эффективностью
понимается отношение полученного эффекта (результата) социально-экономической деятельности
к затратам факторов, обусловившим получение
этого результата [2, с. 1259]. Такой общий подход
предполагает взаимную обусловленность затрат
общественного труда и получаемого обществом
полезного результата в виде материальных благ и
услуг. Категория «эффективность», заимствованная
из экономики производственной сферы, применительно к социальной политике используется со
значительными корректировками [4; 19; 22; 23].
При реализации социальной политики государство руководствуется признанным в данном
обществе критерием справедливости только в том
случае, если найдутся строгие обоснования того,
что принимаемые меры приведут к парето-улучшениям. В остальных случаях, связанных с парето-неопределенными ситуациями (которых подавляющее
большинство), преимущество должно отдаваться
критерию эффективности.
Определение эффективности мер социальной
политики осуществляется на основе специально
разработанных методик «выгоды − издержки»
(Benefit-cost analysis, ВСА), «издержки − эффективность» (Cost-effectiveness analysis, СЕА), широко
применяемых в западных странах [3].
Исследователь Д. Хаунер [18], например, для
оценки эффективности текущие государственные
расходы сравнивает с минимальными расходами, которые теоретически достаточны для получения того
же результата. При этом эффективность комбинации
«затраты — результаты» измеряется относительно
предельных производственных возможностей, определенных на основе непараметрического метода —
комплексного анализа данных (data envelopment
analysis, DEA). Затраты на федеральном уровне
измеряются через бюджетные расходы в конкрет10
37 (517) – 2012
ных социальных областях, а результаты (выход) —
с помощью показателей, отражающих влияние
этих расходов на указанные области. Так, в сфере
социальной защиты — это коэффициент Джини.
Оценить эффективность мер социальной
политики можно, сопоставив государственные
расходы на какую-либо социальную программу с
ожидаемыми конечными результатами, проявляющимися в росте благосостояния при снижении
масштабов и/или глубины бедности. Косвенными
показателями эффективности могут служить уровень потребления и доходов, уровень рождаемости
и смертности и др.
Авторское понимание эффективности социальной политики сходно с общепринятым и наиболее
близко к точке зрения К. де Нойбурга, Дж. Кастонгуэй и К. Роэлен [20, c. 12], по мнению которых,
система социальной защиты является тем более рентабельной, чем к более значительному снижению
уровня бедности из расчета на одну затраченную
денежную единицу она приводит.
С этой точки зрения результирующим показателем усилий государства по реализации мер социальной поддержки населения выступает сокращение
бедности. Универсальность данного индикатора
может быть обоснована тем, что различные направления реализации социальной политики государства — помощь инвалидам, безработным, пенсионерам, семьям с детьми и т. д. — в конечном итоге призваны не допустить недостаточности средств существования у объективно уязвимых групп населения.
Предоставление социальных трансфертов в
объеме, достаточном для стопроцентного покрытия дефицита доходов малообеспеченных семей,
очевидно, требует селекции получателей такого
пособия, поскольку полный охват нуждающихся
потребует колоссальных расходов бюджета. Следовательно, уменьшение масштабов распространения
бедности будет сопровождаться сохранением глубокой нуждаемости. Оптимум, на взгляд авторов,
при указанных ограничениях достигается в случае
выплаты достаточного для выхода из состояния
бедности пособия наиболее нуждающимся семьям.
По мере появления дополнительных финансовых
возможностей бюджета круг получателей выплат
должен расширяться в направлении от наиболее
к наименее нуждающимся. Такой механизм социальной защиты населения призван обеспечить
интегральное сокращение масштабов и глубины
бедности в обществе.
Финансы и кредит
Государственные финансы
Помимо оценки социального эффекта от соответствующих расходов государства определение
оптимальности предполагает соотнесение полученного результата с затраченными ресурсами. В
предельном выражении это означает расчет изменения эффекта на единицу изменения расходов. В
этой системе координат большей эффективности
расходов будет соответствовать более значительное
сокращение бедности на единицу дополнительных
бюджетных трат на эти цели. Оптимизация должна
базироваться на принципе сравнения увеличения
бедности при сокращении финансирования по
одним мерам социальной поддержки, с одной
стороны, и сокращения бедности в результате расширения бюджетных расходов по другим мерам, с
другой стороны. Если позитивный эффект превышает негативный при сопоставимых объемах затрат,
то такое замещение повысит общую оптимальность
социальных расходов государства.
Расчет эффективности социальной политики
на основе сформулированных ранее критериев
предполагает численное выражение как изменения
бедности, так и бюджетных затрат на эти цели. Если
со вторым значением существенных проблем не
возникает, поскольку статистика исполнения бюджетов и внебюджетных фондов позволяет измерить
сумму соответствующих произведенных расходов,
то однозначного, общепризнанного понимания
оценки бедности не существует. В социальном законодательстве России зафиксировано восприятие
бедности как абсолютной категории, в отличие от
преобладающего в развитых стран относительного понимания состояния бедности. Это различие
находит свое выражение и в методиках измерения
бедности. В нашей стране к бедным относят население, имеющее доходы ниже прожиточного минимума, тогда как в западных странах — домашние
хозяйства с доходами ниже, как правило, 60 % от
медианных доходов населения [17; 21].
Обсуждение достоинств и недостатков данных
подходов выходит за рамки настоящего исследования. Далее, так как статистический учет бедности
в нашей стране базируется именно на соотношении
доходов населения и величины прожиточного минимума, то данный подход в дальнейшем будеи использоваться и авторами. Таким образом, критерий
оптимальности социальных расходов государства
можно сформулировать как отношение процентного
изменения численности населения, получающего
доходы ниже прожиточного минимума, к процент-
Финансы и кредит
37 (517) – 2012
ному изменению бюджетных расходов на социальную политику. Поскольку априори предполагается,
что числитель и знаменатель этой дроби должны
меняться разнонаправленно, то для облегчения восприятия значение дроби целесообразно умножить
на −1, тогда, в общем случае, значение данного
показателя будет положительным. Отрицательное
значение будет свидетельствовать о крайней неэффективности используемых социальных программ.
По сути, данная формула представляет собой расчет
эластичности численности бедного населения по
государственным социальным расходам.
Учет в показателе эластичности прожиточного
минимума требует некоторой его модификации по
следующей причине. В условиях изменения уровня
цен в экономике численность населения, находящегося за чертой бедности, может меняться не только
в силу индивидуальных обстоятельств домашнего
хозяйства (перемены в размере доходов и составе
семьи), но и в результате изменения стоимости
минимальной потребительской корзины. В частности, при инфляции рост бюджетных расходов на
социальную политику может не сопровождаться
адекватным снижением численности малоимущих
граждан, так как прирост государственных трансфертов лишь компенсирует удорожание потребительских расходов получателей выплат. Формальная
оценка эффективности социальной политики в
этом случае будет негативной, однако фактически
даже сохранение статус-кво может предполагать
рациональное использование бюджетных средств.
Для элиминирования влияния ценового фактора в
знаменателе формулы эластичности необходимо
заменить изменение номинального размера социальных расходов на изменение реального размера
данных расходов, который будет корректировать
номинальную динамику по изменению величины
прожиточного минимума. Данный показатель
назовем «модифицированной эластичностью численности бедного населения по государственным
социальным расходам».
Для апробации предложенной ранее методики
была проанализирована ситуация с уровнем бедности и социальными расходами консолидированного
бюджета в регионах ЮФО. Несмотря на высокий
уровень централизации полномочий (на взгляд авторов, избыточный) по формированию и реализации
социальной политики в России, «применительно к
некоторым социальным пособиям регионы имеют
достаточную свободу действий, чтобы развивать
11
Государственные финансы
37 (517) – 2012
собственную систему социальной защиты разумным образом» [6, с. 164−165.]. Использование
данных консолидированного бюджета позволяет
включить в анализ расходы как бюджета субъекта
Федерации, так и муниципальных бюджетов. Положение в Волгоградской области сопоставлялось
с ситуацией в крупнейших регионах Южного федерального округа и средними данными по всем
регионам России.
В рамках данного исследования авторы исходили из узкого понимания государственной
социальной политики, трактуемой согласно действующему законодательству. Так, расходы по статье
«социальная политика» включают в себя расходы
на социальное обслуживание, социальное обеспечение населения, охрану семьи и детства, а также
на другие вопросы в области социальной политики
[9]. Таким образом, здравоохранение, образование,
поддержка занятости, экология, обеспеченность жильем и некоторые другие социально важные секторы, безусловно, влияющие на уровень жизни людей,
выведены авторами за рамки рассмотрения.
Абсолютные величины расходов на социальную политику консолидированных бюджетов
крупнейших субъектов РФ в Южном федеральном
округе и в целом по регионам страны приведены
в табл. 1.
Наибольшее финансирование мер социальной
защиты населения, исчисляемое как удельный вес
в общих расходах бюджета, среди рассматриваемых
регионов осуществляется в Ростовской области.
Данный показатель в Ростовской и Волгоградской
областях превышает среднероссийские цифры на
протяжении всего рассматриваемого периода, в то
время как в Краснодарском крае и Астраханской области — лишь в отдельные годы. В 2007 — 2010 гг.
удельный вес затрат на социальную политику в
расходах консолидированного бюджета всех субъектов РФ увеличился с 11,9 до 17,6 %, а в 2011 г.
этот показатель незначительно снизился (до 15,5 %).
Аналогичный тренд наблюдается по всем рассматриваемым регионам ЮФО.
В соответствии с предложенной методикой
оценки эффективности бюджетных социальных расходов авторами была проанализирована динамика
величины прожиточного минимума по рассматриваемым территориям (табл. 2).
Хотя темпы прироста прожиточного минимума в зависимости от года и региона принимают
значения в достаточно широком диапазоне (от 2,8
до 21,8 %), суммарно за 4 года в рассматриваемых регионах они сложились на приблизительно
одинаковом уровне, который незначительно ниже
среднего по РФ.
Изменение численности малоимущего населения и реальных расходов на социальную политику
в консолидированных бюджетах территорий по
годам и за период с 2000 по 2011 г. представлено в
табл. 3 и 4.
На основе приведенной ранее методики расчета
эффективности социальных расходов их номинальный размер с помощью деления корректировался
на темпы изменения прожиточного минимума в
соответствующем регионе в данном периоде.
По данным, представленным в табл. 3 и 4, рассчитываем модифицированную эластичность численности бедного населения по государственным
социальным расходам в 2008−2011 гг. (табл. 5). В
Таблица 1
Расходы на социальную политику в консолидированных бюджетах субъектов РФ
2007 г.
Сумма, Доля в
млрд
общих
Субъект
руб.
расходах, %
РФ
568,2
11,9
Краснодарский 13,1
12,5
край
Волгоградская
7,7
14,3
область
Астраханская
2,7
9,9
область
Ростовская
10,7
13,1
область
2008 г.
2009 г.
Доля
Сумма, Доля Сумма,
млрд в общих млрд в общих
расхоруб.
расхоруб.
дах, %
дах, %
762,5
12,2
958,4
15,3
18,8
12,3
23,1
14,3
2010 г.
Сумма, Доля в
общих
млрд
руб.
расходах, %
1 167,3
17,6
27,2
14,9
2011 г.
Сумма,
Доля
млрд
в общих
руб.
расходах, %
1 191,7
15,5
25,0
11,0
10,5
14,1
13,5
17,3
15,8
18,2
15,6
17,1
4,0
10,6
4,8
13,7
5,8
17,6
6,1
17,3
15,3
14,3
22,6
18,4
28,3
21,3
28,4
19,5
Источник: [7].
12
Финансы и кредит
Государственные финансы
37 (517) – 2012
Прирост величины прожиточного минимума в среднем для всего населения
(IV кв. текущего к IV кв. предыдущего года), %
Субъект
РФ
Краснодарский край
Волгоградская область
Астраханская область
Ростовская область
2008 г.
17,2
16,3
16,2
21,8
16,4
2009 г.
9,6
17,8
8,0
8,9
9,3
2010 г.
14,7
9,2
20,1
13,3
14,7
2011 г.
6,5
4,2
2,8
3,2
7,0
Таблица 2
2008−2011 гг.
57,0
55,9
55,1
55,2
56,2
Источник: [1].
Субъект
РФ
Краснодарский край
Волгоградская область
Астраханская область
Ростовская область
Прирост численности малоимущего населения, %
2008 г.
0,8
−8,9
5,4
0,0
– 7,0
2009 г.
−3,0
4,0
−6,6
−8,0
6,8
2010 г.
−3,1
−14,3
6,3
−5,3
−3,8
2011 г.
1,6
−7,7
7,4
0,7
4,0
Таблица 3
2008−2011 гг.
−3,8
−25,0
12,3
−12,3
−0,6
Источник: расчеты авторов на основании работы [1].
Таблица 4
Прирост реальных расходов на социальную политику в консолидированном бюджете, %
Субъект
РФ
Краснодарский край
Волгоградская область
Астраханская область
Ростовская область
2008 г.
14,5
23,2
17,0
19,6
23,3
2009 г.
14,7
4,5
18,6
10,1
35,5
2010 г.
6,1
7,8
−2,5
6,4
8,9
2011 г.
−4,2
−11,8
−3,8
1,9
−6,3
2008−2011 гг.
33,6
22,4
30,2
42,8
70,4
Источник: расчеты авторов по данным табл. 1 и 2.
Модифицированная эластичность численности бедного населения
по государственным социальным расходам в 2008−2011 гг.
Субъект
Краснодарский край
Волгоградская область
Астраханская область
Ростовская область
РФ
2008 г.
0,382
−0,316
0,000
0,299
−0,052
2009 г.
−0,883
0,353
0,787
−0,192
0,203
ряде случаев значение модифицированной эластичности оказалось отрицательным. Это означает,
что меры социальной защиты населения, несмотря
на рост объемов финансирования из бюджета, не
смогли предотвратить увеличения численности
населения, оказавшегося за чертой бедности. Такая
ситуация свидетельствует о невысокой эффективности мер, реализуемых в сфере социальной
поддержки граждан как на региональном, так и на
федеральном уровне.
Близкой к нулевой по итогам 4 лет оказалась
модифицированная эластичность и систем социальной защиты населения в среднем по всем ре-
Финансы и кредит
2010 г.
1,829
2,463
0,838
0,429
0,500
2011 г.
−0,650
1,943
−0,364
0,628
0,382
Таблица 5
2008−2011 гг.
1,116
−0,408
0,287
0,009
0,112
гионам России. Иначе говоря, прирост реальных
государственных расходов на социальную защиту
на 1 % в 2008−2011 гг. приводил к снижению бедности в среднем на 0,1 %. По итогам рассматриваемого периода прирост финансирования более
чем на 1/3 (на 33,6 %) в реальном выражении
сократил численность нуждающихся лишь на
3,8 %. Наибольшей отдачей по итогам 4 лет характеризовались усилия по поддержке малоимущих
граждан в Краснодарском крае, где прирост затрат
на 22,4 % с учетом изменения величины прожиточного минимума привел к сокращению числа
бедных на 1/4. Напротив, в Волгоградской области
13
Государственные финансы
прирост финансирования на 30,2 % привел к росту
масштабов бедности на 12,3 %.
В сравнении с другими регионами результативность волгоградской региональной социальной
политики крайне низка. На взгляд авторов, причиной этого является преобладание категориального
подхода в ущерб адресности в программах социальной защиты населения региона, что приводит
к выделению средств не самым нуждающимся
домашним хозяйствам и в то же время зачастую
снижает доступность бюджетной помощи для беднейших слоев общества.
Так, например, согласно закону Волгоградской
области от 21.02.2007 № 1418-ОД (ред. от 02.11.2007)
«О государственной социальной помощи населению
в Волгоградской области» социальная помощь предоставляется малоимущим семьям, малоимущим
одиноко проживающим гражданам, а также иным
категориям граждан, указанным в настоящем Законе,
в виде социальных пособий, компенсаций, субсидий
и социальных услуг [10]. В связи с тем, что размер
выплат невелик и распространяется на весьма широкий круг категорий, среди которых встречаются
потенциально небедные граждане, такая помощь не
способна сильно повлиять на уровень бедности.
Существенно снижает прозрачность, а значит,
и эффективность системы социальной защиты тот
факт, что согласно постановлению главы администрации Волгоградской области от 16.12.2011 № 1362
«О технологии «самообеспечение» по оказанию адресной социальной помощи малоимущим семьям с
детьми, проживающим в сельской местности» сельские жители выделяются в отдельную категорию,
к которой применяют дополнительные критерии
оценки благосостояния, связанные со значительными бюрократическими издержками [12].
Среди других факторов, снижающих эффективность реализуемых мер, являются размытость
критериев оценки ее эффективности и отсутствие
проверки нуждаемости при предоставлении социальных выплат. Постановление администрации
Волгоградской области от 12.07.2010 № 315-п (ред.
от 14.11.2011) «Об утверждении областной программы ранней профилактики семейного неблагополучия «Счастливое детство — в родной семье» на
2010 — 2012 гг.» (вместе с «Порядком осуществления и учета расходов средств на реализацию мероприятий областной программы ранней профилактики
семейного неблагополучия «Счастливое детство
— в родной семье» на 2010‑2012 годы») — типич14
37 (517) – 2012
ный пример формулировки критериев без учета
масштабов проблемы: «…увеличение количества
семей, выявленных на ранних стадиях социального неблагополучия, на 15 % ежегодно; увеличение
количества семей, преодолевших семейное неблагополучие на ранних стадиях, ежегодно на 15 %» [8].
В тексте представленного документа законодатель
не пояснил, почему приведены именно эти целевые
значения и каким образом их достижение будет
способствовать решению заявленной проблемы.
Согласно постановлению главы администрации
Волгоградской области от 21.12.2001 № 1120 (ред.
от 23.12.2010) «О порядке предоставления адресного социального пособия жителям Волгоградской области» для определения права на адресное пособие
среднедушевой доход семьи сравнивается с величиной прожиточного минимума семьи, действующей
на дату подачи заявления, однако существуют и
законодательные акты, не предусматривающие
проверки нуждаемости, что снижает эффективность
затраченных средств [13].
В частности, в 2011 г. почти 1/4 часть населения
Волгоградской области (23,5 %, или 609,3 тыс. чел.)
пользовалась социальной поддержкой при оплате
жилых помещений и коммунальных услуг [14, с.
6], тогда как доля малообеспеченных граждан в
этот период, по оценке Росстата, не превышала
15 % населения (табл. 6). Этому способствует и
закон Волгоградской области от 03.03.2005 № 1016ОД «О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан, проживающих на территории
Волгоградской области» [11], установивший ежемесячную денежную выплату в размере около 50 %
от затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг
всем гражданам, имеющим звание «Ветеран труда»
и проживающим на территории Волгоградской области, а также каждому совместно проживающему
с ними нетрудоспособному члену семьи.
При осуществлении выплат проверка нуждаемости нормативными документами не предусмотрена. Только к указанной категории граждан относится
порядка 200 тыс. жителей Волгоградской области, а
компенсация их расходов на коммунальные услуги
составляет около 20 % общего объема финансирования раздела «Социальная политика» консолидированного бюджета области. Помимо данного пособия
ветераны труда получают ежемесячную денежную
выплату из областного бюджета, размер которой
за последние годы был увеличен с 250 до 400 руб.
Финансирование этого трансферта составляет око-
Финансы и кредит
Государственные финансы
37 (517) – 2012
Таблица 6
Доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума,
% от общей численности населения
Субъект
РФ
ЮФО
Краснодарский край
Волгоградская область
Астраханская область
Ростовская область
2007 г.
13,3
13,0
19,2
13,0
16,3
15,8
2008 г.
13,4
13,7
17,5
13,7
16,3
14,7
2009 г.
13,0
12,8
18,2
12,8
15,0
15,7
2010 г.
12,6
13,6
15,6
13,6
14,2
15,1
2011 г.
12,8
14,6
14,4
14,6
14,3
15,7
Источник: [1].
Таблица 7
Удельный вес социальных выплат в структуре денежных доходов населения, %
Субъект
РФ
Волгоградская область
Краснодарский край
Ростовская область
Астраханская область
2005 г.
12,7
14,9
15,5
14,7
13,8
2006 г.
12,0
13,6
14,2
15,1
13,4
2007 г.
11,6
13,8
13,0
13,8
12,3
2008 г.
13,2
15,2
14,3
15,3
12,8
2009 г.
14,9
18,4
15,4
18,2
14,6
2010 г.
17,8
21,5
н. д.
н. д.
н. д.
2011 г.
18,1
22,9
….
…
…
Источник: [1; 5].
15937
15
937
14
649
14649
13023
13
023
11120
11
120
14
000
14000
12
593
12593
14785
14
785
88691
691
9454
9
454
10903
10
903
14 507
14507
12
890
12890
12161
12
161
2011
15802
15
802
2010
18166
18
166
2009
9630
9
630
1010000
000
2008
13815
13
815
12161
12 161
16645
16
645
20701
20
701
18887
18
887
2007
9778
9
778
14941
14
941
1515000
000
12603
12 603
2020000
000
16
857
16857
2525000
000
5000
5 000
0
ɊɎ
Ʉɪɚɫ ɧɨɞ ɚɪɫ ɤɢɣ ɤɪɚɣ
Ɋɨɫ ɬɨɜɫɤɚɹ ɨɛɥɚɫ ɬɶ
ȼɨɥɝɨɝɪɚɞɫ ɤɚɹ ɨɛɥɚɫ ɬɶ
Ⱥɫ ɬɪɚɯ ɚɧɫ ɤɚɹ ɨɛɥɚɫ ɬɶ
ɂɫɬɨɱɧɢɤ Рис. 1. Денежные доходы на душу населения с 2007 по 2011 г., руб. в месяц
ло 7 % годовых расходов на социальную политику
консолидированного бюджета области. Указанным
законом предусмотрены и другие меры поддержки
граждан Волгоградской области, но большинство
из них также не предполагает анализа фактического
уровня благосостояния получателей льгот и пособий.
По оценке Всемирного банка [22], доля бедных среди
получателей отдельных видов адресных пособий
колеблется от 36 % (жилищные субсидии) до 45 %
(ежемесячное пособие на ребенка), а примерно половина бедных вообще не имеют доступа к адресным
программам социальной поддержки.
Тем не менее в результате удельный вес социальных выплат в структуре денежных доходов вол-
Финансы и кредит
гоградских домашних хозяйств поднялся с 14,9 % в
2005 г. до 22,9 % в 2011 г. (табл. 7). Таким образом,
приблизительно каждый 5-й рубль, получаемый
жителями Волгоградской области, не зарабатывался
ими, а перераспределялся через бюджетную систему. Интересно отметить, что данный показатель в
целом по Российской Федерации находится на более
низком уровне.
Несмотря на значительные расходы бюджета
на социальную защиту, уровень среднедушевых
денежных доходов населения Волгоградской
области остается одним из самых низких среди
крупнейших регионов ЮФО, он значительно ниже
среднероссийского показателя (рис. 1). Посколь15
Государственные финансы
37 (517) – 2012
100%
5-ɹ (ɫ
ɧɚɢɛɨɥɶɲɢɦɢ
ɞɨɯɨɞɚɦɢ)
90%
80%
43.5
43.2
43.6
43.2
43
4-ɹ
70%
60%
3-ɹ
50%
23
23
23
23
23
16
16.1
16
16.1
16.1
11.2
11.3
11.1
11.3
11.4
6.3
6.4
6.3
6.4
6.5
2007
2008
2009
2010
2011
40%
30%
2-ɹ
20%
10%
0%
1-ɹ (ɫ
ɧɚɢɦɟɧɶɲɢɦɢ
ɞɨɯɨɞɚɦɢ)
Источник: [1].
Рис. 2. Структура распределения доходов населения Волгоградской области
по 20 %-ным группам с 2007 по 2011 г. (в % к итогу)
ку основными компонентами денежных доходов
в России являются оплата труда и социальные
трансферты (66,4 и 18,1 % по РФ и 33,0 и 21,4 %
по Волгоградской области соответственно (2010 г.)
[1; 5], то приведенные данные подтверждают низкую эффективность использования бюджетных
средств, выделяемых на социальную защиту населения в Волгоградской области.
Корректность выводов, сделанных на основе
использования предложенного в данной статье
метода оценки эффективности социальных расходов субъекта Федерации, отчасти подтверждается
анализом структуры получаемых доходов различными группами населения. Распределение доходов
20 %-ных групп населения нарастающим итогом от
наименее состоятельных к наиболее состоятельным
слоям общества представлено на рис. 2 и 3. По
сравнению с 2007 г. произошло очень незначительное сокращение степени дифференциации доходов
населения как в Волгоградской области, так и в
России в целом.
В Российской Федерации первые три группы
с наименьшими доходами увеличили долю своих
доходов на 0,1−0,2 п. п. Это обстоятельство подтверждает примерно одинаковую селективность
социальной защиты органов власти Волгоградской
области по сравнению с другими регионами России
16
(при двух допущениях об отсутствии значительной
разницы между Волгоградской областью и другими
регионами РФ).
Таким образом, причиной неэффективности
системы социальной защиты населения на территории Волгоградской области выступает ситуация,
при которой социальные трансферты распространяются на слишком широкие категории граждан,
замедляя темпы сокращения масштабов бедности
в регионе.
Дополнительной аргументацией в пользу
корректности выводов, сделанных на основе показателей, которые рассчитаны по предложенному
методу, выступает сравнение основных демографических показателей, результаты которого отражены
в табл. 8. Учитывая определенную инерционность
влияния социально-экономических факторов на
демографию, целесообразно использовать лаг в 1−2
года при сопоставлении предпосылок (организация
социальной защиты населения в регионе) и последствий (рождаемость, смертность, миграция).
В Ростовской и Волгоградской областях, получивших самые низкие оценки эффективности
системы социальной защиты населения, большинство индикаторов демографического положения
характеризуется как наихудшие. Например, только
в этих субъектах Федерации из четырех рассмотрен-
Финансы и кредит
Государственные финансы
37 (517) – 2012
100%
5-ɹ (ɫ
ɧɚɢɛɨɥɶɲɢɦɢ
ɞɨɯɨɞɚɦɢ)
90%
80%
47.9
47.8
47.8
47.7
47.5
70%
4-ɹ
60%
3-ɹ
50%
40%
22.5
22.5
22.5
22.5
22.5
2-ɹ
30%
20%
14.8
14.8
14.8
14.8
14.9
9.7
9.8
9.8
9.8
9.9
5.1
5.1
5.1
5.2
5.2
2007
2008
2009
2010
2011
10%
0%
1-ɹ (ɫ
ɧɚɢɦɟɧɶɲɢɦɢ
ɞɨɯɨɞɚɦɢ)
Источник: [1].
Рис. 3. Распределение доходов населения Российской Федерации по 20 %-ным группам с 2007 по 2011 г. (в % к итогу)
ных регионов ЮФО в 2009 и 2011 г. наблюдается
сочетание отрицательного естественного прироста
и отрицательного миграционного прироста в 2011 г.
(в 2009 г. приток мигрантов не смог покрыть естественную убыль населения). Очевидно, что жители
этих областей не воспринимают условия жизни в
своих регионах как привлекательные.
Хотя приведенные показатели испытывают на
себе воздействие огромного числа других факторов, социально-экономические факторы являются
определяющими при анализе наблюдаемых тенденций.
Таким образом, использование предложенного
метода оценки эффективности системы социальной
защиты населения на основе модифицированного
анализа «издержки−эффективность» позволило
выявить ограничения, связанные с его применением. Среди выявленных недостатков метода можно
отметить: преимущественный акцент метода на
аспекте распространенности бедности, нежели на
ее глубине; оценка эффективности определяется
исключительно через предельную, а не общую
эффективность; недостаточную достоверность результатов «при прочих равных условиях», среди которых выступают пропорции изменения трудовых,
предпринимательских и имущественных доходов
различных групп населения, цен на товары и услуги
минимального потребительского бюджета, а также
федеральных социальных выплат.
Сравнительный анализ показал, что низкая
эффективность в сравнении с другими регионами
социальной политики с позиций снижения масштабов бедности за последние пять лет наблюдается
в Волгоградской и Ростовской областях. Анализ
данных о состоянии важнейших элементов системы социальной защиты, а также законодательства
Волгоградской области позволил установить, что
среди одной из главных причин низкой эффек-
Естественный и миграционный прирост населения, чел.
Субъект
Волгоградская область
Краснодарский край
Ростовская область
Астраханская область
РФ
Естественный прирост
2009 г.
2011 г.
−8 140
−7 052
−6 765
−7 032
−16 114
−14 209
+823
+1 282
−249 426
−131 208
Миграционный прирост
2009 г.
2011 г.
−883
−5 663
+25 571
+61 514
+3 860
−259
+792
+3 945
+247 448
+320 100
Таблица 8
Общий прирост
2009 г.
2011 г.
−9 023
−12 715
+18 806
+54 482
−12 254
−14 468
+1 615
+5 227
−1 978
+188 892
Источник: [15, с. 50−51; 16, с. 50−51].
Финансы и кредит
17
Государственные финансы
тивности социальных программ региона является
преимущественно категориальный характер выплат
в ущерб адресности.
Список литературы
1. База данных Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www. gks. ru/dbscripts/
Cbsd/DBInet. cgi (дата обращения: 16.05.2012).
2. Большой экономический словарь / под ред.
А. Н. Азрилияна. 5-е изд. доп. и перераб. М.: Институт
новой экономики, 2002. 1280 с.
3. Буянова М. Э. Методы оценки результативности
социальной политики региональных органов власти /
М. Э. Буянова, Ю. В. Тимофеев. Волгоград: Изд-во
ВолГУ, 2010. 25 с.
4. Васильева Е. Г. Оценка эффективности социальной политики: региональная практика // Власть.
2008. № 12. С. 29−33.
5. Денежные доходы населения и основные направления их использования: стат. обзор. Волгоград:
Волгоградстат, 2011. 33 c.
6. Золотарева А. Б. Состояние и перспективы развития системы социальной защиты в России / А. Б. Золотарева [и др.]. М.: Ин-т Гайдара, 2011. 268 с.
7. Институт социологии РАН РФ. URL: http://
www. isras. ru (дата обращения: 10.04.2012).
8. Отчет об исполнении консолидированного
бюджета РФ / Федеральное казначейство Российской
Федерации. URL: http://www. roskazna. ru/reports/cb.
html (дата обращения: 16.02.2012).
9. Об областном бюджете на 2012 г. и на плановый
период 2013 и 2014 гг.: закон Волгоградской области
от 15.12.2011 №2266-ОД (ред. от 10.05.2012) (принят
Волгоградской областной Думой 01.12.2011). Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата
обращения: 10.06.2012).
10. О государственной социальной помощи населению в Волгоградской области: закон Волгоградской
области от 21.02.2007 № 1418-ОД (ред. от 02.11.2007).
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2012).
11. О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан, проживающих на территории
Волгоградской области: закон Волгоградской области
от 03.03.2005 № 1016-ОД. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». (дата обращения:
20.05.2012).
12. Об утверждении областной программы ранней
профилактики семейного неблагополучия «Счастливое
детство − в родной семье» на 2010 – 2012 гг. (вместе с
Порядком осуществления и учета расходов средств на
18
37 (517) – 2012
реализацию мероприятий областной программы ранней профилактики семейного неблагополучия «Счастливое детство − в родной семье» на 2010−2012 гг.:
постановление администрации Волгоградской области
от 12.07.2010 № 315-П (ред. от 14.11.2011. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата
обращения: 20.05.2012).
13. О технологии «Самообеспечение» по оказанию адресной социальной помощи малоимущим
семьям с детьми, проживающим в сельской местности:
постановление главы администрации Волгоградской области от 16.12.2011 № 1362 «6 а». Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата
обращения: 20.05.2012).
14. О Порядке предоставления адресного социального пособия жителям Волгоградской области:
постановление главы администрации Волгоградской
области от 21.12.2001 № 1120 (ред. от 23.12.2010). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
(дата обращения: 20.05.2012).
15. Социальная поддержка и субсидии гражданам
Волгоградской области в 2011 г.: стат. обзор. Волгоград: Волгоградстат, 2012. 23 с.
16. Социально-экономическое положение Южного федерального округа в 2009 г. М.: Росстат, 2010.
81 с.
17. European Code of Social Security (Revised).
URL: http://conventions. coe. int/Treaty/EN/Treaties/
Html/139.htm (дата обращения: 15.09.2011).
18. Eurostat. URL: http://epp. eurostat. ec. europa.
eu/ portal/page/portal/statistics/ search_database (дата
обращения: 25.05.2012).
19. Hauner D. Benchmarking the Efficiency of Public
Expenditure in the Russian Federation. IMF Working
Paper. WP/07/246. IMF, October 2007.
20. Mandl U., Dierx A. and Ilzkovitz F.(2008).
The Effectiveness and Efficiency of Public Spending.
European Economy, Economic papers 301. URL: http://ec.
europa. eu/economy_finance/publications (дата обращения: 24.05.2012).
21. Neubourg de C. J. Castonguay & K. Roelen (2007).
Social Safety Nets and Targeted Social Assistance: Lessons
from the European Experience. SP Discussion Paper No.
0718 / University of Maastricht. November, 2007.
22. Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD). URL: http://stats. oecd. org/
Index. aspx?DataSetCode=POVERTY (дата обращения:
25.05.2012).
23. Russian Federation: Social Expenditure and
Fiscal Federalism in Russia. The World bank. 2011. Report
№ 54392-R.
Финансы и кредит