Майоров В. И.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
В. И. Майоров
Правовой режим
в сфере безопасности дорожного движения
Рассматриваются вопросы безопасности дорожного движения и способы организационного и правового регулирования данной проблемы, поскольку данный вид общественных
отношений нуждается в наиболее эффективном регулировании.
Ключевые слова: дорожное движение, безопасность дорожного движения, система
обеспечения безопасности в сфере дорожного движения, подсистема реализации транспортной возможности, подсистема подготовки и обслуживания дорожного движения.
Автомобильный транспорт является наиболее опасным из всех других видов транспорта. В 2005 г. в Российской Федерации зарегистрировано 223 342 дорожно-транспортных происшествия, в которых погибли 33 957 и ранены 274 864 человека; в 2004 г.— соответственно 208 558; 34 506; 251 386; в 2003 г.— соответственно 204 267; 35 602; 243 919.
Эти цифры констатируют тот факт, что безопасность дорожного движения имеет для
государства социально значимый характер и является одной из актуальных проблем правоохранительной деятельности. По существу, общество имеет дело со специфическим
видом преступности. Но в связи с тем, что до настоящего времени дорожно-транспортная
авария рассматривается в качестве явления, порожденного некими случайными причинами, сводящимися к различным антисоциальным проявлениям со стороны участников
дорожного движения, в первую очередь водителей и пешеходов, ее последствия не вызывают должного общественного резонанса, а следовательно, и адекватной реакции со
стороны государства.
Для разработки эффективной системы мер предупреждения дорожно-транспортных
происшествий необходимо полно и точно описать причины сложившегося положения.
В связи с этим представляется, что одним из серьезных факторов, который не позволяет даже в сегодняшних условиях обеспечивать высокий уровень защиты участников
дорожного движения, является несовершенство научного аппарата, используемого для
объяснения процессов, происходящих в дорожном движении, причин и условий сущест­
вования дорожно-транспортной аварийности.
Вопросы безопасности дорожного движения достаточно широко исследованы представителями различных наук. Результаты этих исследований внесли большой вклад в
обеспечение безопасности участников дорожного движения. Анализу содержания понятий «дорожное движение» и «безопасность дорожного движения» посвящено значительное число работ, монографий, статей в различных журналах и сборниках. Однако
все они, на наш взгляд, в некоторой степени обладают недостаточной полнотой и дискуссионностью заложенных в них идей. Не претендуя на исчерпывающее освещение темы,
попытаемся изложить собственную точку зрения в вопросах обеспечения безопасности
дорожного движения.
Прежде всего отметим, что в ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон) законодателем изложены основные понятия и термины,
применяемые для регулирования отношений между участниками этого социально-экономического процесса1.
85
Под дорожным движением понимается «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств
или без таковых в пределах дороги».
По нашему мнению, дорожное движение — это деятельность, в результате которой осуществляется удовлетворение потребности в пространственном перемещении
чего-либо (кого-либо) из точки «А» в точку «В». Она может осуществляться не только с помощью транспортных средств, но и в пешем порядке, и не только в пределах
дорог.
Безопасность дорожного движения в Законе определена как «состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных
происшествий и их последствий».
Анализируя понятия «дорожное движение» и «безопасность дорожного движения»
можно сделать вывод о том, что оба они не учитывают ряд факторов, которые способст­
вуют вышеизложенным негативным последствиям.
Обеспечение безопасности дорожного движения Законом определено как «деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных
происшествий, снижение тяжести их последствий».
Причиной возникновения любого дорожно-транспортного происшествия, по нашему
мнению, является потеря управляемости и устойчивости автомобиля. Таким образом,
понятие «обеспечение безопасности дорожного движения» резко сужает сферу деятельности по предупреждению причин дорожно-транспортных происшествий и круг субъектов, причастных к ней.
Если под дорожным движением понимать процесс удовлетворения транспортной по­
требности общества, то остальные понятия, изложенные в Законе, более четко отражали
бы его цель и задачи.
Обеспечение любого вида безопасности всегда связано с отношениями, возникающими в сфере осуществления государственной власти, более того, обусловлено этими отношениями. Следовательно, управленческая сущность обеспечения безопасности дорожного движения предполагает, что при ее исследовании должен быть использован аппарат
общей теории управления, разрабатывающий исходные положения, которые составляют
тот методологический фундамент, на котором строятся специальные отрасли научного
знания, призванные выявлять специфику управления применительно к конкретным сферам жизнедеятельности общества.
Субъектом управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения явля­
ется государство в лице органов исполнительной власти. В рамках государства общественные отношения определенным образом упорядочиваются и приобретают содержание некой налаженной системы, в которой соблюдается определенный баланс интересов
всех участников таких отношений. Поскольку дорожное движение является системным
образованием, исследование управления этим процессом должно строиться на основе
системного подхода к данному правовому явлению.
Как известно, системный подход или метод относится к классу общенаучных понятий
и категорий. В наиболее общей форме суть системного исследования заключается в том,
что оно предполагает всесторонний анализ сложных явлений — систем, части которых
находятся между собой в органичном единстве и взаимодействии.
С философской точки зрения, «система — это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность,
единство»2.
86
В политехническом словаре система определяется как «объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе. В науке и технике система — это множество элементов (узлов, агрегатов, приборов
и т. п.), понятий, норм с отношениями и связями между ними, образующих некоторую
целостность и подчиненных определенному руководящему принципу»3.
С системной точки зрения дорожное движение в том виде, в каком оно определено
Законом, можно рассматривать как социотехническую систему, связанную единством социальных и технических элементов. Если рассматривать дорожное движение через призму цели его участников (удовлетворение транспортной потребности общества), то оно,
по нашему мнению, представляет собой систему, состоящую из комплекса подсистем
и взаимосвязанных элементов. В первом приближении можно выделить подсистему подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности (сюда относится комплекс
элементов по подготовке участников дорожного движения, транспортных средств, дорог), а также подсистему непосредственного удовлетворения транспортной потребности,
иначе говоря, подсистему реализации транспортной возможности.
Обеспечение безопасности дорожного движения в Законе определено полномочиями
государственных органов и органов местного самоуправления. Деятельность этих органов, объединенная целью — безопасность участников дорожного движения — также
должна быть определена как система. Традиционно эту деятельность принято называть
«обеспечение безопасности дорожного движения». Она направлена на предупреждение
не только причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, тяжести их по­
следствий, а также на снижение влияния различных факторов, способствующих появлению причин их возникновения. На наш взгляд, эта система должна быть названа «системой обеспечения безопасности в сфере дорожного движения». В данную систему, по
нашему мнению, должна быть включена в качестве подсистемы вышеуказанная система
дорожного движения со своими подсистемами подготовки и реализации транспортной
возможности.
Таким образом, система обеспечения безопасности в сфере дорожного движения может быть представлена определенным образом.
На ее нижнем уровне находится подсистема, функционирование которой непосред­
ственно удовлетворяет транспортную потребность общества, то есть пространственное
перемещение людей и грузов. Мы ее обозначили как подсистему реализации транспортной возможности. В этой сложной социотехнической подсистеме, с одной стороны, субъектами управления являются водители, объектами — транспортные средства. С другой
стороны, водители сами являются в этой подсистеме объектами управления, так как они
ощущают управленческое воздействие со стороны сотрудников милиции, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции и регулировать взаимодействие между всеми участниками транспортного процесса. Поведение участников этого процесса
регулируется Правилами дорожного движения, а также другими нормативными документами, в том числе ведомственными.
Если мы попытаемся определить общую цель управления в этой подсистеме с двух
точек зрения: с точки зрения удовлетворения транспортной потребности и минимизации
временных затрат и с точки зрения обеспечения безопасности участников дорожного
движения, то тогда указанную цель можно представить как выбор оптимального варианта вектора скорости транспортных средств в конкретной дорожной ситуации. Основной
объем функций в решении задач по достижению этой цели отводится милиции, точнее
сотрудникам дорожно-патрульной службы ГИБДД и государственным автоинспекторам.
87
Естественное желание водителей увеличить скорость, так как при этом сокращается непроизводительное время нахождения в пути, сдерживается нормативно урегулированными действиями вышеуказанных сотрудников милиции вплоть до прекращения (запрета)
движения, когда это явно опасно.
Существование данной подсистемы и успешный процесс ее функционирования возможны только как результат деятельности подсистемы второго уровня — подсистемы
подготовки и обслуживания дорожного движения. Она объединяет в себе деятельность
предприятий, организаций, учреждений, направленную на создание условий и возможностей безопасной реализации транспортной потребности. Результат ее функционирования — определенное состояние улично-дорожной сети, транспортных средств, уровень
подготовки участников дорожного движения, прежде всего водителей транспортных
средств, а также сотрудников дорожно-патрульной службы ГИБДД, осуществляющих
управление в подсистеме первого уровня.
Следует отметить, что с точки зрения обеспечения безопасности участников дорожного движения эта подсистема менее согласована с общей целью. Обусловлено это, прежде всего, тем, что у большинства элементов этой подсистемы во главу угла поставлена
коммерческая цель, а не безопасность. К тому же их деятельность в недостаточной степени нормативно урегулирована на предмет обеспечения безопасности участников дорожного движения. Следовательно, государственные автомобильные инспекторы не в
полной мере могут осуществлять управленческое воздействие на объекты управления
в этой подсистеме. По нашему мнению, это и есть наиболее слабое звено во всей системе обеспечения безопасности в сфере дорожного движения. Так как множество причин
возникновения дорожно-транспортных происшествий находится на этапе (в подсистеме) подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности, то явно прослеживается необходимость государственного регулирования деятельности всех элементов
(субъектов), входящих в эту подсистему, для приведения к единой цели — обеспечению
безопасности.
Третий, высший, уровень системы обеспечения безопасности в сфере дорожного движения занимает подсистема, образуемая органами исполнительной власти, осуществляющими функции государственного управления отраслевого и межотраслевого характера по отношению к подсистемам первого и второго уровней. Функционирование данной
подсистемы обеспечивает, во-первых, подготовку и принятие в пределах компетенции
указанных органов нормативных актов; во-вторых, конкретную организацию деятельности субъектов «обслуживающей» подсистемы. От эффективности этой работы зависит
качество работы субъектов второго уровня и, в конечном итоге, уровень дорожно-транспортного травматизма.
Каждая из подсистем активно взаимодействует друг с другом, результатом чего являются процессы, составляющие обеспечение безопасности в сфере дорожного дви­
жения.
Необходимым условием принципиальной жизнеспособности любой теоретической
системы является согласованность ее частей, что обеспечивает большую степень ее работоспособности.
Если судить о согласованности системы обеспечения безопасности в сфере дорожного движения исходя из ее нормативно-правовой составляющей, то следует отметить,
что у всех трех подсистем есть единая основа, она обозначена законодательно — это
Конституция Российской Федерации4, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № ­196-ФЗ
«О безопасности дорожного движения»5, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г.
88
№ 2446-1 «О безопасности»6, Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1
«О милиции»7.
Вместе с тем существует необходимость создания правового режима не только дорожного движения, как процесса удовлетворения транспортной потребности, но и всей
деятельности, изложенной выше. Применительно к обеспечению безопасности участников дорожного движения следует определить ее как сферу дорожного движения, объединяющую общественные отношения не только по удовлетворению транспортной по­
требности, но и те отношения, которые возникают на стадии его подготовки. Необходимо
установить в законодательном порядке совокупность правил деятельности и действий
физических и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав и выполнения обязанностей, ответственность в определенных условиях (ситуациях) за обеспечение
безопасности в сфере дорожного движения.
Примечания
1 Федеральный
закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.
2 Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 435.
3 Политехнический словарь / Под ред. А. Ю. Ишинского. М., 1980. С. 478.
4 Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек.
5 Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г.
6 Российская газета. 1992. 6 мая.
7 Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
Е. В. Давыдова
Подача и регистрация жалобы
как стадия административного производства
по обжалованию решений, действий (бездействия)
таможенных органов и их должностных лиц
Обосновывается необходимость выделения стадий административного производства
по обжалованию решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных
лиц и предлагается их собственная классификация. Проводится детальный анализ первоначальной стадии данного вида производства; рассматриваются сроки и формы подачи
жалобы, субъектный состав, специфика регистрации жалоб, а также пробелы законодательства в данной сфере, предлагаются пути их устранения.
Ключевые слова: стадия административного производства, обжалование решений,
действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, стадия подачи жалобы, субъект права жалобы.
Административное производство по обжалованию решений, действий (бездействия)
таможенных органов и их должностных лиц является разновидностью общего административного производ­ства по жалобам. Однако процесс реализации его во многом осложнен тем, что таможенным законодательством не регламентированы стадии данного
вида производства. Такая неупорядоченность и непоследовательность влекут за собой
89