Цыганков Д.Б. (НИУ ВШЭ) СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ Государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм – как для самого государства (чиновники, применяющие нормы и/или контролирующие их исполнение), так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Видимая зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования является основанием большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. 1 Однако после финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг., отношение к государственному регулированию на уровне центральных правительств изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра – оценки регулирующего воздействия. 2 В академической дискуссии это изменение «интереса эпохи» было идентифицировано еще до кризиса, когда был проанализирован поворот в развитии института оценки регулирующего воздействия, в свое время вызванного к жизни волной дерегулирования в экономике (когда анализ фокусировался на издержках частного сектора). За последующие годы подходы и цели ОРВ были расширены – во-1-х, стали рассчитывать не только издержки, но и выгоды; во-2-х, стало ясно, что регулирование ни плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики мо жет быть хуже или лучше – с учетом комплексного воздействия на экономику, социальную сферу и окружающую среду. Т.о. от идеи «меньше регулирования»/less regulation регуляторная политика сдвинулась в сегмент «качественного регулирования»/better regulation. 3 1 См. напр., Prosser T., The Regulatory Enterprise: Government, Regulation, and Legitimacy. - Oxford University Press, 2010. 2 См. напр. Claudio M. Radaelli & Fabrizio De Francesco, Ch. 13. "Regulatory impact assessment", in: The Oxford Handbook of Regulation // ed. by M. Lodge, M. Cave, R. Baldwin. - Oxford University Press, 2010 и Chris Ansell, Ch. 35. “Collaborative Governance”, in: The Oxford Handbook of Governance // ed. by D. Levi-Faur. - Oxford University Press, 2012/ 3 Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? / ed. by Colin Kirkpatrick & David Parker. - Cheltenham, 2007 1 На фоне преодоления финансово-экономического кризиса в странах ОЭСР была провозглашена ориентация на «умное регулирование» («smart regualtion»), являющаяся усовершенствованием и ребрендингом вышеупомянутой системы «качественного регулирования («better regulation»). Концепция smart regulation является академической разработкой конца 90-х гг.начала 2000-х гг., направленной на преодоление разрыва между сторонниками расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонниками дерегулирования - с другой; изначально она была сформулирована в области экологической политики. 4 Исследования регуляторной политики тем самым становится одним из важных элементов работы консультантов правительства, причем в США это поле представлено в первую очередь экономистами, а в Европейском Союзе - политологами и юристами. 5 Это связано и с тем, что согласно недавним исследованиям ОЭСР, «регуляторная политика является одной из трех ключевых рычагов государственной власти - наряду с бюджетной политикой и монетарной политикой. Именно по этой причине правительства, парламенты и наднациональные организации постоянно работают над улучшением качества регулирования». Тем самым, разработка методологии измерений качества регуляторной политики и её «ядра», оценки регулирующего воздействия, становится новым важным направлением в регуляторной реформе, в том числе с точки зрения «доказывания» позитивного эффекта на экономический рост и повышение инвестиционной привлекательности тех или иных стран, юрисдикций. В статье 2011 года «Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия» был в том числе проанализирован иностранный опыт в части оценки качества ОРВ. Агрегируя точки зрения различных экспертов, авторы подчеркивали, 6 что оценка может считаться качественной в случае, если соответствует следующим требованиям: • проведена с учетом требований к ОРВ, установленных в Порядке проведения ОРВ и иных правоустанавливающих актах; 4 Gunningham, N. & Grabosky P., Smart Regulation Designing Environmental Policy. Oxford University Press, 2004. 5 Обзор представлен в книге Meuwese Anna, Impact assessment in EU Lawmaking, London: Kluwer Law International, 2008. 6 Беляев А.Н., Цыганков Д.Б., Дерман Д.О. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка, 2011. № 1. C. 23—51. 2 • результатом ОРВ является понятный, полный документ, соответствующий требованиям Руководства (заключение об ОРВ / отчет по ОРВ); • Информация и данные, на базе которых проведены расчеты и сделаны выводы, являются достоверными и верфицируемыми; • прогноз воздействия НПА, сделанный в рамках ОРВ, соответствует действительности. При этом именно последний пункт может рассматриваться как наиболее точная мера итогового качества ОРВ – если отказаться от фокуса на процессы, и обратиться к анализу интеграции в механизмы принятия решения и анализу влияния на институты. Более того, понимание того, что ОРВ «в одиночку» может со временем свестись к междуведомственному согласованию, вынуждает ставить вопрос шире – с точки зрения анализа изменений системы принятия решений и с точки зрения влияния «умного регулирования» на институты. 7 Следовательно, процесс построения системы индикаторов качества регуляторной политики требует изучения всех ее составляющих, а не только ОРВ. Обратимся к международной дискуссии по этой теме. Исследовательский проект «Indicators of Regulatory Quality», выполненный в 20042005 гг. по заказу генерального директората "Enterprise" Европейской комиссии командой исследователей университета Эксетера, под руководством профессора Клаудио Радаелли и Фабрицио ди Франческо, дает пример глубокой проработки индикаторов качества регуляторики, которые могут быть использованы на различных стадиях институционального развития, в том числе - обосновали каузальные связи между проведением комплексной регуляторной реформы и т.н. real-world outcomes. 8 В своих дальнейших исследованиях эти авторы показали рост влияния международных организаций - посредством формулирования "правил" измерения - на регуляторную политику национальных правительств. 9 Ориентируясь в большей степени уже на акторов политического процесса, в 2010 году Всемирный банк подготовил брошюру Regulatory Quality Indicators, в которой свел воедино источники и базы данных по качеству регулирования и управления, 7 См. напр., аргументацию в статье: Карапетов А.Г., Цыганков Д.Б., Яковлев А.А. Бег с барьерами // Прямые инвестиции: журнал Сбербанка России, 2012. № 6. C. 28—30. 8 Claudio M. Radaelli & Fabrizio De Francesco, Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures and Policy Processes, 2007. Материалы проекта размещены на сайте http://www.brad.ac.uk/irq/ 9 См. напр. текущие публикации по проекту «Analysis of Learning in Regulatory Governance» (2009–2013) университета Эксетера. См. http://centres.exeter.ac.uk/ceg/research/ALREG/index.php 3 использование индикаторов и обширную библиографию. При этом цели Всемирного банка остаются неизменными: способствовать регуляторной реформе (в ее неолиберальной версии) и как можно более широко оповещать инвесторов и международную общественность (через средства массовой информации) о результатах своего ранжирования. В свою очередь, ОЭСР, во-первых, создала в 2009 году Regulatory Policy Commitee во-вторых, (http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/regulatorypolicycommittee.htm), запустила серию экспертных семинаров по тематике Measuring Regulatory Performance, втретьих, подготовила ряд материалов для широкого круга сопричастных лиц. 10 То есть, основные цели ОЭСР скорее имели тенденцию к созданию и поддержке сетей и команд экспертов, которые могут способствовать сравнительному знанию и изучению качества регуляторики. К лету 2012 году, в преддверии наступающего экономического спада и видя в "умном регулировании" резервы для нового роста, ОЭСР инициировала подготовку исследований ведущих западных академических специалистов по регуляторной реформе. 11 Это, по замыслу профильного Директората государственного управления и территориального планирования, поможет формированию норм и идентичности, разделяемых государствами-членами ОЭСР. В России в 2011-2012 гг. оценивание качества регулирования также начинает интересовать ведомства, но пока исключительно с точки зрения их функционала (напр., качество института ОРВ - в Минэкономразвития России; снижение административных барьеров/повышение уровня конкуренции - подготовка в Агентстве стратегических инициатив точечных "дорожных карт"), но комплексное понимание (как изменения качества регуляторики в целом) на уровне центрального уровня власти пока отсутствует. В академических исследованиях, проводившихся в том числе и в ВШЭ, показатели 10 См. напр. в том числе - Indicators of Regulatory Management Systems, 2009; Assessing the Impact of Regulatory Management Systems, 2010; Measuring Regulatory Performance: A Practitioner’s Guide to Perception Surveys, 2012. 11 В том числе, в таких OECD-workpapers как: Coglianese Cary, Evaluating the Impact of Regulation and Regulatory Policy; Radaelli Claudio & Fritsch Oliver, Evaluating Regulatory Management Tools and Programmes; Kirkpatrick Colin & Parker David, The economic impact of regulatory policy: A literature review of quantitative evidence. См. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/publicationsonmeasuringregulatoryperformance.htm 4 качества регуляторной политики "утоплены" среди десятков индикаторов качества государственного управления. 12 Наш подход к построению системы оценивания качества регуляторной политики на центральном и региональном уровнях, который практически применим в России, ориентируется на построение сетей кооперации чиновников, экспертов, бизнеса и мобилизованных групп граждан (напр., общества потребителей, общества автовладельцев, ассоциации киоскеров и т.п.) и мог бы включать следующее направления (показатели) для измерения качества регуляторной политики: Процессы (в том числе - степень соответствия правил, порядков, руководств 1) лучшим международным практикам, процентные доли нарушений требований/принципов «умного управления», принятые нормотворческие инициативы негосударственных акторов); 2) Публичные результаты – отчеты, заключения и справки (оцениваются по развернутым и сокращенным чек-листам, по всему массиву или по выборке, имеют минимальные пороговые значение); 3) Изменения в политико-управленческом цикле (перенос институтов «умного регулирования» на центральный уровень и придание им блокирующих возможностей, изменения в технико-юридических подходах, расширение объемов открытых данных, запуск IT-поддерживаемых панелей сбора данных, введение соответствующих показателей в KPI руководителей, внедрение «регуляторного» бюджета); 4) Воздействие на экономический рост и институты (расчеты, использование индексов и рейтингов – таких как «Regulatory Quality GRICS» (Worldwide Governance Indicators), Economic Freedom of the World, Doing Business, Business Environment and Enterprise Performance Survey, satisfaction indexes участников публичных консультаций, панельных опросов национальных бизнес-ассоциаций и рейтинговых агентств, данные статистики, мониторинги социально-экономического развития, проводимые госорганами). Вопросы о разделении на основные и дополнительные показатели, о необходимости агрегирования их в единый рейтинг (внутри направлений) требует дополнительного изучения, в том числе с точки зрения ресурсного обеспечения. 12 Проект "Методологические подходы к оценке качества государственного управления, в том числе к оценке регулирующего воздействия", в рамках Программы фундаментальных исследований ВШЭ на 2011 год. См. http://www.hse.ru/org/hse/pfr/2011 5