сравнительный анализ международного опыта оценки качества

Цыганков Д.Б. (НИУ ВШЭ)
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА ОЦЕНКИ
КАЧЕСТВА РЕГУЛЯТОРНОЙ ПОЛИТИКИ
Государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех
адресатов этих норм – как для самого государства (чиновники, применяющие нормы
и/или контролирующие их исполнение), так и для тех, кого оно непосредственно
затрагивает
(предприниматели,
граждане,
учреждения
бюджетного
сектора,
некоммерческие организации). Видимая зависимость издержек от жесткости мер
государственного
регулирования
является
основанием
большинства
теорий
дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. 1
Однако после финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг., отношение к
государственному регулированию на уровне центральных правительств изменилось. Не
отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор
вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра –
оценки регулирующего воздействия. 2
В
академической
дискуссии
это
изменение
«интереса
эпохи»
было
идентифицировано еще до кризиса, когда был проанализирован поворот в развитии
института оценки регулирующего воздействия, в свое время вызванного к жизни волной
дерегулирования в экономике (когда анализ фокусировался на издержках частного
сектора). За последующие годы подходы и цели ОРВ были расширены – во-1-х, стали
рассчитывать не только издержки, но и выгоды; во-2-х, стало ясно, что регулирование ни
плохо, ни хорошо само по себе, но в зависимости от целей данной отраслевой политики
мо жет быть хуже или лучше – с учетом комплексного воздействия на экономику,
социальную сферу и окружающую среду. Т.о. от идеи «меньше регулирования»/less
regulation
регуляторная
политика
сдвинулась
в
сегмент
«качественного
регулирования»/better regulation. 3
1
См. напр., Prosser T., The Regulatory Enterprise: Government, Regulation, and Legitimacy. - Oxford University
Press, 2010.
2
См. напр. Claudio M. Radaelli & Fabrizio De Francesco, Ch. 13. "Regulatory impact assessment", in: The Oxford
Handbook of Regulation // ed. by M. Lodge, M. Cave, R. Baldwin. - Oxford University Press, 2010 и Chris Ansell,
Ch. 35. “Collaborative Governance”, in: The Oxford Handbook of Governance // ed. by D. Levi-Faur. - Oxford
University Press, 2012/
3
Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? / ed. by Colin Kirkpatrick & David Parker. -
Cheltenham, 2007
1
На фоне преодоления финансово-экономического кризиса в странах ОЭСР была
провозглашена ориентация на «умное регулирование» («smart regualtion»), являющаяся
усовершенствованием
и
ребрендингом
вышеупомянутой
системы
«качественного
регулирования («better regulation»).
Концепция smart regulation является академической разработкой конца 90-х гг.начала 2000-х гг., направленной на преодоление разрыва между сторонниками
расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонниками
дерегулирования - с другой; изначально она была сформулирована в области
экологической политики. 4
Исследования регуляторной политики тем самым становится одним из важных
элементов работы консультантов правительства, причем в США это поле представлено в
первую очередь экономистами, а в Европейском Союзе - политологами и юристами. 5 Это
связано и с тем, что согласно недавним исследованиям ОЭСР, «регуляторная политика
является одной из трех ключевых рычагов государственной власти - наряду с бюджетной
политикой и монетарной политикой. Именно по этой причине правительства, парламенты
и наднациональные организации постоянно работают над улучшением качества
регулирования».
Тем самым, разработка методологии измерений качества регуляторной политики и
её «ядра», оценки регулирующего воздействия, становится новым важным направлением
в регуляторной реформе, в том числе с точки зрения «доказывания» позитивного эффекта
на экономический рост и повышение инвестиционной привлекательности тех или иных
стран, юрисдикций.
В
статье 2011 года «Методические подходы к мета-оцениванию качества
заключений об оценке регулирующего воздействия» был в том числе проанализирован
иностранный опыт в части оценки качества ОРВ. Агрегируя точки зрения различных
экспертов, авторы подчеркивали, 6 что оценка может считаться качественной в случае,
если соответствует следующим требованиям:
•
проведена с учетом требований
к ОРВ, установленных в Порядке
проведения ОРВ и иных правоустанавливающих актах;
4
Gunningham, N. & Grabosky P., Smart Regulation Designing Environmental Policy. Oxford University Press,
2004.
5
Обзор представлен в книге Meuwese Anna, Impact assessment in EU Lawmaking, London: Kluwer Law
International, 2008.
6
Беляев А.Н., Цыганков Д.Б., Дерман Д.О. Методические подходы к мета-оцениванию качества заключений
об оценке регулирующего воздействия // Проектирование, мониторинг и оценка, 2011. № 1. C. 23—51.
2
•
результатом ОРВ является понятный, полный документ, соответствующий
требованиям Руководства (заключение об ОРВ / отчет по ОРВ);
•
Информация и данные, на базе которых проведены расчеты и сделаны
выводы, являются достоверными и верфицируемыми;
•
прогноз воздействия НПА, сделанный в рамках ОРВ, соответствует
действительности.
При этом именно последний пункт может рассматриваться как наиболее точная
мера итогового качества ОРВ – если отказаться от фокуса на процессы, и обратиться к
анализу интеграции в механизмы принятия решения и анализу влияния на институты.
Более того, понимание того, что ОРВ «в одиночку» может со временем свестись к
междуведомственному согласованию, вынуждает ставить вопрос шире – с точки зрения
анализа изменений системы принятия решений и с точки зрения влияния «умного
регулирования» на институты. 7
Следовательно, процесс построения системы индикаторов качества регуляторной
политики требует изучения всех ее составляющих, а не только ОРВ. Обратимся к
международной дискуссии по этой теме.
Исследовательский проект «Indicators of Regulatory Quality», выполненный в 20042005 гг. по заказу генерального директората "Enterprise" Европейской комиссии командой
исследователей университета Эксетера, под руководством профессора Клаудио Радаелли
и Фабрицио ди Франческо, дает пример глубокой проработки индикаторов качества
регуляторики,
которые
могут
быть
использованы
на
различных
стадиях
институционального развития, в том числе - обосновали каузальные связи между
проведением комплексной регуляторной реформы и т.н. real-world outcomes. 8 В своих
дальнейших исследованиях эти авторы показали рост влияния международных
организаций - посредством формулирования "правил" измерения - на регуляторную
политику национальных правительств. 9
Ориентируясь в большей степени уже на акторов политического процесса, в 2010
году Всемирный банк подготовил брошюру Regulatory Quality Indicators, в которой свел
воедино источники и базы данных по качеству регулирования и управления,
7
См. напр., аргументацию в статье: Карапетов А.Г., Цыганков Д.Б., Яковлев А.А. Бег с барьерами // Прямые
инвестиции: журнал Сбербанка России, 2012. № 6. C. 28—30.
8
Claudio M. Radaelli & Fabrizio De Francesco, Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures and Policy
Processes, 2007. Материалы проекта размещены на сайте http://www.brad.ac.uk/irq/
9
См. напр. текущие публикации по проекту «Analysis of Learning in Regulatory Governance» (2009–2013)
университета Эксетера. См. http://centres.exeter.ac.uk/ceg/research/ALREG/index.php
3
использование индикаторов и обширную библиографию. При этом цели Всемирного
банка
остаются
неизменными:
способствовать
регуляторной
реформе
(в
ее
неолиберальной версии) и как можно более широко оповещать инвесторов и
международную общественность (через средства массовой информации) о результатах
своего ранжирования.
В свою очередь, ОЭСР, во-первых, создала в 2009 году Regulatory Policy Commitee
во-вторых,
(http://www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/regulatorypolicycommittee.htm),
запустила серию экспертных семинаров по тематике Measuring Regulatory Performance, втретьих, подготовила ряд материалов для широкого круга сопричастных лиц. 10 То есть,
основные цели ОЭСР скорее имели тенденцию к созданию и поддержке сетей и команд
экспертов, которые могут способствовать сравнительному знанию и изучению качества
регуляторики.
К лету 2012 году, в преддверии наступающего экономического спада и видя в
"умном регулировании" резервы для нового роста, ОЭСР инициировала подготовку
исследований
ведущих
западных
академических
специалистов
по
регуляторной
реформе. 11 Это, по замыслу профильного Директората государственного управления и
территориального планирования, поможет формированию норм и идентичности,
разделяемых государствами-членами ОЭСР.
В России в 2011-2012 гг. оценивание качества регулирования также начинает
интересовать ведомства, но пока исключительно с точки зрения их функционала (напр.,
качество института ОРВ - в Минэкономразвития России; снижение административных
барьеров/повышение уровня конкуренции - подготовка в Агентстве стратегических
инициатив точечных "дорожных карт"), но комплексное понимание (как изменения
качества регуляторики в целом) на уровне центрального уровня власти пока отсутствует.
В академических исследованиях, проводившихся в том числе и в ВШЭ, показатели
10
См. напр. в том числе - Indicators of Regulatory Management Systems, 2009; Assessing the Impact of
Regulatory Management Systems, 2010; Measuring Regulatory Performance: A Practitioner’s Guide to Perception
Surveys, 2012.
11
В том числе, в таких OECD-workpapers как: Coglianese Cary, Evaluating the Impact of Regulation and
Regulatory Policy; Radaelli Claudio & Fritsch Oliver, Evaluating Regulatory Management Tools and Programmes;
Kirkpatrick Colin & Parker David, The economic impact of regulatory policy: A literature review of quantitative
evidence. См. http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/publicationsonmeasuringregulatoryperformance.htm
4
качества регуляторной политики "утоплены" среди десятков индикаторов качества
государственного управления. 12
Наш подход к построению системы оценивания качества регуляторной политики
на центральном и региональном уровнях, который практически применим в России,
ориентируется на построение сетей кооперации чиновников, экспертов, бизнеса и
мобилизованных групп граждан (напр., общества потребителей, общества автовладельцев,
ассоциации киоскеров и т.п.) и мог бы включать следующее направления (показатели) для
измерения качества регуляторной политики:
Процессы (в том числе - степень соответствия правил, порядков, руководств
1)
лучшим международным практикам, процентные доли нарушений требований/принципов
«умного управления», принятые нормотворческие инициативы негосударственных
акторов);
2)
Публичные результаты – отчеты, заключения и справки (оцениваются по
развернутым и сокращенным чек-листам, по всему массиву или по выборке, имеют
минимальные пороговые значение);
3)
Изменения в политико-управленческом цикле (перенос институтов «умного
регулирования» на центральный уровень и придание им блокирующих возможностей,
изменения в технико-юридических подходах, расширение объемов открытых данных,
запуск
IT-поддерживаемых
панелей
сбора
данных,
введение
соответствующих
показателей в KPI руководителей, внедрение «регуляторного» бюджета);
4)
Воздействие на экономический рост и институты (расчеты, использование
индексов и рейтингов – таких как «Regulatory Quality GRICS» (Worldwide Governance
Indicators), Economic Freedom of the World, Doing Business, Business Environment and
Enterprise Performance Survey, satisfaction indexes участников публичных консультаций,
панельных опросов национальных бизнес-ассоциаций и рейтинговых агентств, данные
статистики, мониторинги социально-экономического развития, проводимые госорганами).
Вопросы о разделении на основные и дополнительные показатели,
о
необходимости агрегирования их в единый рейтинг (внутри направлений) требует
дополнительного изучения, в том числе с точки зрения ресурсного обеспечения.
12
Проект "Методологические подходы к оценке качества государственного управления, в том числе к
оценке регулирующего воздействия", в рамках Программы фундаментальных исследований ВШЭ на 2011
год. См. http://www.hse.ru/org/hse/pfr/2011
5