Стандарты публичных услуг: экономическая теория
advertisement
Russian-European Centre for Economic Policy (RECEP) Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы В.Л.Тамбовцев 2004 Moscow | Москва 2004 RECEP This project is funded by the EU Этот проект финансируется ЕС Tel (7-095) 926-0411 Fax (7-095) 926-0299 E-mail info@recep.ru Web www.recep.ru Russia 107996 Moscow, K-31, GSP-6 Kuznetsky most str., 21/5, entr.1 This project is implemented by the Bureau of economic management and legal studies Этот проект реализует Бюро экономического менеджмента и правовых исследований Оглавление 1. Введение .................................................................................................... 3 2. Стандарты качества в экономической теории....................................... 4 3. Международный опыт разработки и применения стандартов качества государственных услуг .............................................................. 11 4. Административная реформа в России и стандарты качества публичных услуг: анализ и рекомендации для политики ...................... 26 2 1. Введение Реформирование технологии функционирования исполнительной власти в России, начавшееся в наступившем веке, имеет своей конечной целью, в соответствии с официальными документами1, повышение эффективности и качества исполнения государством его конституционных функций и предоставления публичных услуг на основе внедрения различных механизмов оптимизации использования бюджетных средств и настройки стимулов государственных служащих. В этом осуществляемые реформы схожи с широко развернувшимся в экономически развитых и развивающихся странах движением по перестройке функционирования исполнительной ветви власти, ― правительства, ― на базе концепции нового государственного менеджмента2. Совершенствование государственного управления на основе идей нового государственного менеджмента в странах с развитой рыночной экономикой имеет своей важнейшей целью, как отмечается в соответствующих официальных документах, повышение качества услуг, оказываемых организациями государственного (общественного) сектора населению3. Важность этой задачи прямо подчеркивается в российских официальных документах, определяющих задачи и направления совершенствования бюджетного процесса: «Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимального положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом. Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного 1 Программа развития бюджетного федерализма в российской Федерации на период до 2005 года (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249). 2 Pollitt C. Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience. Oxford: Basil Blackwell, 1990; Hood, C. 1991. A Public Management for All Seasons? // Public Administration, 69 (Spring): 3-19; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. London: Penguin, 1992; Hood C., Scott C., James O., Jones G.W. and Travers T. Regulation inside government: wastewatchers, quality police and sleaze-busters. Oxford: Oxford University Press, 1999; Л.В. Сморгунов. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance». Журнал ПОЛИС. №5.2003. http://www.politstudies.ru/fulltext/2003/4/5.htm. Отличия реализуемого в России подхода от данной концепции охарактеризованы в публикации: В.Л.Тамбовцев. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы. М.: РЕЦЭП, 2004 3 См., например: Cabinet Office. The Citizen’s Charter. Raising the standards. London. HMSO (July, 1991) 3 метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению…»4. Разработка и введение в практику функционирования организаций государственного сектора стандартов качества оказываемых ими услуг, безусловно, являются мероприятиями, от реализации которых зависит упомянутый успех перехода к бюджетному планированию, ориентированному на конечный результаты, который начался на федеральном уровне и будет распространяться на уровень субъектов Российской Федерации. В этой связи обеспечение корректного понимания природы таких стандартов и регламентация эффективных процедур их разработки и применения в практике функционирования государственных организаций, оказывающих соответствующие услуги, — т.е. «конечных» получателей бюджетных ресурсов, преобразующих их непосредственно в государственные (и муниципальные) услуги, — представляется важным условием достижения успеха в политике повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации. Исходя из указанных моментов, в данной работе последовательно рассматриваются следующие группы вопросов: понятие и функции стандартов качества в функционировании различных организаций и секторов экономики с точки зрения экономической теории (раздел 2), международный опыт разработки и применения стандартов качества государственных услуг (раздел 3), реализуемые в настоящее время в России подходы к разработке законодательства, призванного регламентировать функционирование стандартов качества в государственном секторе, а также процессов функционирования организаций, осуществляющих функции государственного управления и оказывающих государственные (публичные) услуги (раздел 4). Результаты исследований, отраженных в этих разделах, представлены в заключительном, пятом разделе, в форме выводов и рекомендаций для совершенствования ведущихся разработок в области законодательства по стандартам качества государственных услуг и административным регламентам. 2. Стандарты качества в экономической теории Всю совокупность обращающихся на рынке благ, — товаров и услуг, — принято подразделять, с точки зрения возможности потребителя получать информацию об их качестве, на три основных типа: исследуемые, опытные и доверительные блага5. Знания о существенных для покупателя свойствах исследуемых благ потребитель может получить без специальных издержек до момента покупки; знания об опытных благах приобретаются до их покупки только с определенными издержками (без издержек их можно получить лишь в ходе приобретения опыта использования таких благ), а достоверные сведения о доверительных благах становятся доступны обычно лишь спустя значительное время после их получения. Приведенные характеристики относятся к благам как некоторым целостностям, однако вполне возможно 4 Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 20042006 годах, с. 31 5 Nelson P. Information and Consumer Behaviour // Journal of Political Economy, 1970. Vol. 78. P. 311-329; Darby M., Karni E. Free Competition and the Optimal Amount of Fraud // Journal of Law and Economics. 1973. Vol. 16. P. 67-88. 4 анализировать исследуемые, опытные и доверительные свойства, присущие в различных сочетаниях различным конкретным благам. Далее для простоты мы будем говорить только о соответствующих благах, а не об упомянутых свойствах. На рынках исследуемых благ, исходя из приведенных положений, продавец и покупатель обладают одинаковой информацией (строго говоря, продавец знает также об издержках производства этих благ, однако такие знания не влияют на поведение агентов рынка). В то же время рынки опытных и доверительных благ характеризуются значительной информационной асимметрией. Информационная асимметрия, т.е. отсутствие у покупателя знаний о свойствах товара, которые имеются у продавца, начиная с классического исследования Дж.Акерлофа6, рассматривается как одна из важнейших характеристик рынков, обусловливающая возникновение несостоятельностей, или провалов рынков, устранение которых требует государственного вмешательства7. Механизм возникновения провала рынка товара, качество которого неизвестно покупателю, заключается в следующем: покупатель знает, что на рынке присутствует неотличимые на глаз товары с существенно разным качеством и разной ценой, назначаемой продавцом, но не уверен, что более высокая цена назначается на товары с более высоким качеством. Поэтому покупатель готов заплатить за единицу товара лишь среднюю (средневзвешенную) цену, величину которой он оценивает, исходя из своих представлений о распределении единиц товара на рынке по параметру качества. Такая цена покроет издержки производства товара с низким качеством, но не покроет этих издержек для товаров с высоким качеством. Поскольку продавец не может убедить покупателя в своей правдивости, у него не будет стимулов производить высококачественные товары вообще, так что рынке останутся только низкокачественные товары, спрос на которые может снизиться до нуля, что и означает исчезновение («схлопывание») соответствующего рынка. Чтобы избежать подобной ситуации, продавцы могут вводить на таком рынке частные гарантии качества8, а государство может ввести законодательное требование обеспечения продавцом минимального стандарта качества торгуемого товара, так что потребитель, вступающий на подобный регулируемый рынок, будет уверен в том, что приобретенный товар не окажется полностью непригодным к использованию9. Добровольное дополнение продавцом предлагаемого товара, обладающего опытными или доверительными характеристиками, гарантией его качества является, как легко видеть, инициативным, творческим ответом рынка на возникающие трудности в процессах его функционирования. Стимулом к выработке подобного ответа служит, очевидно, конкуренция между продавцами. Однако неверно было бы 6 Akerlof G. The Market for "Lemons": Qualitative Uncertainty and the Market Mechanism // Quarterly Journal of Economics. 1970. Vol.84. P. 488-500 (русский перевод: Акерлоф Дж. Рынок "лимонов": неопределенность качества и рыночный механизм // THESIS. 1994. № 5. С. 91-104) 7 Hirshleifer J. and Riley J.G. The Analytics of Uncertainty and Information // Journal of Economic Literature. 1979. V. 17. P.1375-1421; Stiglitz J.E. Information and Economic Analysis. – In: Parkin and Nobay, eds. Current Economic Problems, Cambridge: Cambridge University Press, 1975. P.27-52 8 Например, в виде обещания принять назад или бесплатно починить изделие в течение какого-то промежутка времени, если покупатель столкнется с несоответствием уплаченной цены и фактически обнаруженного качества товара. 9 Leland H. Quacks, Lemons and Licensing: A Theory of Minimum Quality Standards // Journal of Political Economy. 1979. Vol. 87. P. 1328-1346 5 считать, что конкуренция на рынке создает стимулы только к «позитивному» преодолению трудностей в обеспечении товарообмена, т.е. к изобретению и внедрению инноваций, содействующих созданию стоимости. Массово распространенным явлением на практике оказывается и недобросовестная конкуренция, представляющая собой разновидность оппортунистического поведения конкурентов, т.е. использование ими ложной информации, хитрости и коварства для достижения своих экономических интересов10. Оппортунистическое поведение экономических агентов в целом ведет к перераспределению создаваемой стоимости, а не к ее производству, а издержки на осуществление соответствующих недобросовестных действий оказываются прямым вычетом из доступных ресурсов, так что с точки зрения максимизации общественного благосостояния оппортунистическое поведение оказывается неэффективным. Вместе с тем, с точки зрения экономического агента, осуществляющего оппортунистические действия, последние для него чаще всего оказываются наиболее эффективными (по крайней мере, в краткосрочном периоде). Поэтому, чем сильнее стимулы, создаваемые той или иной формой координации действий и взаимодействия экономических агентов, тем более вероятно проявление именно оппортунистического поведения как способа достижения экономических интересов. Одновременно, чем выше уровень информационной асимметрии в упомянутых взаимодействиях, тем шире возможности для стратегического сокрытия и/или искажения информации, т.е. для недобросовестной конкуренции и других форм оппортунистического поведения более информированной стороны. Детальный анализ относительной силы стимулов (в том числе и стимулов к оппортунистическому поведению у наемных работников) на рынке, в фирмах и правительственных учреждениях11 показал, что целесообразность использования перечисленных форм координации, рассматриваемых как формы организации производства и предоставления различных благ, существенно зависит от типа производимого блага. Чем выше издержки измерения качества блага, тем в большей степени стимулы к эффективному использованию ресурсов трансформируются в стимулы к оппортунистическому поведению, прежде всего ⎯ в форме сигнализации, т.е. создания видимости высокого качества12. Поскольку наиболее мощные стимулы создаются рынком, а наименее мощные действуют в государственных учреждениях, последние могут получать сравнительные преимущества (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) даже при производстве некоторых частных благ, в то время как при производстве некоторых общественных благ такие преимущества могут иметь место у частных фирм, действующих на рынке. Введение в рассмотрение такого аспекта, как трансакционные издержки измерения качества производимых благ, позволило авторам указанной работы предложить новое объяснение «нарушений» в традиционной связке «государство ⎯ общественные блага» и показать, что в определенных условиях коммерциализация (т.е. использование рыночного механизма) может позитивно сказаться на процессах производства общественных благ. 10 Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб: Лениздат. 1996. С.97 Acemoglu D., Kremer M., Mian A. Incentives in Markets, Firms and Governments. NBER Working Paper 9802, June 2003 12 Spence, M. Market Signaling: Informational Transfer in Hiring and Related Screening Processes. Cambridge, MA: Harvard University Press. 1974 11 6 Одновременно это исследование дает убедительные аргументы в пользу того, что коммерциализация не должна (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) вводиться в секторах, где издержки измерения качества запретительно-высоки, т.е. прежде всего при производстве доверительных благ, таких как образование и здравоохранение. Дело в том, что мощные стимулы, создаваемые рынком, легко могут сместить усилия производителей этих благ в сферу сигнализации, ухудшая при этом реальное качество соответствующих услуг. Поскольку использование рыночных или квазирыночных13 стимулов при производстве любых, даже доверительных, благ содействует экономии ресурсов, естественным представляется обращение к механизмам, которые ликвидировали (или хотя бы уменьшали) информационную асимметрию между производителем (продавцом) и покупателем. Легко видеть, что введение минимальных стандартов качества является одним из таких механизмов. Следует указать и еще на один класс ситуаций, в которых эффективным оказывается установление минимальных стандартов качества, а именно — регулирование монополий, как естественных, так и искусственных, созданных в соответствии с тем или иным политическим или административным решением. Поскольку у потребителей продукции таких монополистов нет возможностей отказаться от их услуг (либо издержки переключения запретительно-высоки), то тенденции монополиста к снижению качества производимой продукции может противодействовать введение законодательных требований к его минимально допустимому уровню. В этом случае к издержкам разработки и установления стандарта должны быть добавлены издержки контроля его исполнения монополистом. Если производимая монополистом продукция представляет собой исследуемое благо, такие издержки фактически несет покупатель, причем, согласно определению таких благ, они для него пренебрежимо малы. Однако для случая опытных и особенно доверительных благ соответствующий контроль требует применения специальной техники измерения, так что издержки такого контроля переносятся на регулятора, т.е. на государство14. Издержки же государства, очевидно, в конечном счете оплачиваются налогоплательщиками. Для ситуаций предоставления гражданам различных услуг государственными учреждениями, мы, очевидно, сталкиваемся со случаем, в котором часто оказываются соединены как признак доверительности соответствующих благ, так и признак монопольности (или, по крайней мере, значительной рыночной власти) производителя/продавца соответствующих услуг. Теоретически возможен и широко используется на практике еще один механизм подавления стимулов производителя к оппортунистическому поведению: механизм гражданской ответственности. Действительно, потребитель, получив тот или иной материальный или моральный ущерб (вред) в результате использования некачественной продукции, может потребовать через суд компенсации понесенного 13 О понятии квазирынка и его приложении к решению различных проблем социальной политики государства (образование, здравоохранение и т.д.) см., например: Le Grand J., Bartlett W. (eds.) Quasi-Markets and Social Policy. Houndmills, Macmillan. 1993 14 В ситуациях, когда регулирование осуществляется саморегулирующимися организациями бизнеса, соответствующие издержки несут участники этих организаций, однако в конечном счете, поскольку они увеличивают цену продукции, эти издержки ложатся на потребителя продукции. 7 ущерба, так что у продавца исчезают стимулы к назначению цены, неадекватной качеству (или сообщению покупателю ложной информации о качестве)15. Оба названных способа устранения или компенсации несостоятельности рынка, — установление минимальных стандартов качества и механизм ответственности, — а также любые другие возможные механизмы такого устранения, требуют для своего функционирования определенных издержек, имеющих разную структуру и адресность. Если государство стремится к формированию в экономике наилучших условий для создания стоимости, то выбор между такими способами должен основываться на критерии минимума этих издержек при условии, что все они обеспечивают одинаковые социальные результаты. Вместе с тем, поскольку характер наносимого ущерба, т.е. социальные результаты, для разных типов нарушений требований к качеству может существенно различаться, более общим здесь оказывается критерий максимизации общественного благосостояния. В этой связи важно различать два типа потенциально возможных ущербов: восполнимые (компенсируемые) и невосполнимые (некомпенсируемые). Смысл такого разделения достаточно ясен: если возможный ущерб может быть полностью возмещен, возложение на виновника ответственности после того, как ущерб уже осуществился, не только не ухудшит положения субъекта, потребившего некачественный товар, но и создаст у продавца такого товара (виновника возникшего ущерба) стимулы к тому, чтобы в будущем не совершать подобных действий. Если же ущерб не может быть полностью возмещен (например, речь идет о человеческой жизни или здоровье), то возложение на виновника ответственности не обеспечивает полной компенсации пострадавшему. Следовательно, в подобных ситуациях более предпочтительной с точки зрения общества (максимизации общественного благосостояния) является контроль качества товара до его продажи, т.е. введение минимальных стандартов качества, гарантирующих отсутствие невосполнимых ущербов. Кроме того, признак восполнимости/невосполнимости может быть уточнен за счет привязки его к конкретным субъектам, действия которых оказались причиной возникновения ущерба, а именно — к размеру их имущества. Ведь если ущерб может быть компенсирован в принципе, но нанесший его индивид не располагает достаточным для этого имуществом, пострадавший не будет полностью компенсированным в своих потерях после возложения на виновного ответственности ex post. Наконец, еще одно важное уточнение ситуации выбора между введением ex ante регулирования в форме введения стандартов качества и ex post ответственностью в форме судебного разбирательства об ответственности за нанесенный ущерб, связано с трудностями (и издержками) доказательства вины ответчика. Ведь если такое доказательство в рамках действующей судебной системы и принятых в ней стандартов доказательности либо невозможно, либо чрезвычайно затруднено (сопряжено с запретительно-высокими издержками), использование ex post ответственности вообще оказывается фактически невозможным. Кроме того, в случае неясности причинноследственной связи между свойствами потребленного товара и последующим 15 Spence M. Consumer Misperceptions, Product Failure, and Producer Liability // Review of Economic Studies. 1977. Vol. 44. Pp. 61-72; Polinsky A.M., Shavell S. The economic theory of public enforcement of law // Journal of Economics Literature. 2000. V.38. N.1. Pp. 45-76; Innes R. Enforcement costs, optimal sanctions, and the choice between ex-post liability and ex-ante regulation // International Review of Law and Economics. 2004. V.24. N.1. Pp.29-48; Schmitz P.W. On the joint use of liability and safety regulation // International Review of Law and Economics. 2000. V.20. Pp. 371-382 8 возникшим ущербом маловероятной становится подача иска в суд по поводу компенсации нанесенного ущерба. Например, если скрытые свойства товара проявились только через несколько лет, в течение которых фирма закрылась, а правопреемника у нее не возникло, попытка получить возмещение ущерба вряд ли окажется удачной. Другой пример: индивид, повысивший свою квалификацию посредством обучения в некоторой фирме, тем не менее, постоянно терпит неудачу при приеме на работу. Очевидно, что не существует убедительного способа доказательства того, что виновником этого является некачественная образовательная услуга, а не какие-то иные обстоятельства. Вместе с тем, для таких доверительных благ как услуги в области здравоохранения (например, проведение хирургических операций) возможности установления доказуемой связи между качеством оказанной услуги и долговременными последствиями для здоровья и жизни пациента значительно более высоки, так что механизм ответственности в подобных случаях может оказаться вполне действенным. В целом же для данного типа благ, если рассматривать всю их совокупность, его можно оценить как малоэффективный. Исходя из сказанного, можно предложить следующую характеристику связи между типами товаров (исследуемые, опытные, доверительные) и формами предотвращения ущерба потребителя в связи с их приобретением и потреблением: Типы благ Исследуемые Опытные Доверительные Механизмы предотвращения ущерба Установление стандарта (ex ante) Ответственность (ex post) неэффективно эффективно эффективно эффективно эффективно малоэффективно Обобщая сказанное, можно заключить, что стандарт качества какого-либо блага можно охарактеризовать как набор требований к свойствам этого блага в единстве с механизмом принуждения производителей данного блага к обеспечению соответствия его фактических свойств требованиям стандарта. Именно такое по содержанию определение стандарта следует из приведенных выше положений относительно экономической роли и направлений использования стандартов качества. Это означает, что стандарты качества представляют собой разновидности экономических институтов16. Действительно, согласно сформулированному пониманию, в составе стандарта качества, как и в составе любого института, можно выделить модель или образец требуемого поведения (установленные значения параметров качества продукции) и характеристику санкций, которые наступают для нарушителя этой модели. Разумеется, оба эти компонента, — модель требуемого поведения и описание механизма принуждения ее к исполнению, — не обязательно присутствуют в составе реальных, практически используемых стандартах качества в явном виде. Так, вместо явной модели поведения в них фигурируют обычно только перечни количественных значений показателей и качественно формулируемых требований к продукции. Однако, разумеется, именно эти перечни и составляют сердцевину модели поведения. Если обозначить такой перечень символом St, то ее логическая реконструкция может выглядеть, например, так: «Производитель продукции А должен обеспечить, чтобы ее 16 О понятии экономического института см. подробнее: Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб: Лениздат. 1996; Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС. 2002 9 фактические свойства были не хуже чем St». Что же касается механизма принуждения требований этой модели к исполнению, то в реальных стандартах соответствующее описание или подразумевается, или же в них дается ссылка на те или иные действующие законы, предусматривающие различные формы и виды ответственности за нарушение требований стандартов. Таким образом, хотя внешне стандарт чаще всего представляет собой просто перечень значений различных показателей, по сути он определяет именно экономический институт, т.к. логическая реконструкция его описания включает следующие блоки: ⇒ Ситуация, т.е. любой случай производства или продажи блага; ⇒ Адресат, т.е. производитель или продавец блага; ⇒ Гарант, т.е. некоторая третья сторона, — государство, ассоциация производителей, ассоциация потребителей и т.п., — отслеживающая соответствие фактических свойств блага стандарту; ⇒ Санкции за нарушение, т.е. действия гаранта, снижающие полезность адресата, от денежных штрафов до закрытия производства блага или уголовного наказания адресата. Как любой экономический институт, стандарт качества выполняет три базовые функции: ограничивающую, координирующую и распределительную. Ограничивающая функция стандарта заключается в том, что он исключает из практики те технологические способы производства блага, которые не обеспечивают придание производимой продукции требуемого набора значений ее свойств. Тем самым, стандарт налагает дополнительные издержки на производителя, требуя от него модернизации производства. Однако такие дополнительные издержки в принципе производительны, поскольку приводят к росту качества продукции, хотя положение некоторых потребителей может при этом ухудшиться17. При введении или повышении стандарта качества социально-значимых благ, предоставляемых потребителям бесплатно или по фиксированным ценам, не покрывающим издержки их производства, негативных последствий для потребителей, очевидно, не возникает, т.к. дополнительные затраты понесет только государственный бюджет. Координирующая функция стандарта заключается в том, что его введение сокращает издержки достижения договоренности между продавцом и покупателем, а также издержки поиска для покупателя. Распределительная функция (точнее, распределительные последствия) стандарта складывается из охарактеризованных выше издержек и выгод, относящихся к различным субъектам в процессе производства, продажи и потребления продукции, для которой вводится минимальный стандарт качества. Очевидно, экономические последствия такого введения для упомянутых субъектов зачастую асимметричны. Достаточно общей можно считать следующую закономерность: чем выше стандарты, чем в большей степени они учитывают 17 Как отмечено в работе [Leland, 1979], см. выше сноску 9, улучшение качества может привести к некоторым потерям для потребителей, если оно сопровождается ростом цены продукции. Кроме того, согласно статьи: Ronnen, U. Minimum Quality Standards, Fixed Costs and Competition. Rand Journal of Economics. 1991. V.22. Pp.490-504, после введения минимального стандарта качества те производители, которые уже соответствуют ему, получат стимулы к дальнейшему увеличению качества (и цены), чтобы избежать конкуренции со стороны тех производителей, которым для того, чтобы не уйти с рынка, придется повысить низкое качество их продукции до установленного стандартом уровня. 10 требования потребителей, тем большие издержки требуются для выполнения стандартов со стороны производителей продукции. Для коммерческих организаций, как отмечалось выше, эта зависимость означает как возможность повышать цены на продукцию более высокого качества, так и создание стимулов для снижения издержек. Для государственных организаций, предоставляющих услуги населению и юридическим лицам бесплатно или по льготным ценам, эта закономерность подчеркивает зависимость реального качества таких услуг от уровня бюджетного финансирования соответствующих учреждений. Кроме того, достижение высоких значений стандартов зависит, конечно, также и от того, насколько оптимально распределяются руководителем организации выделенные бюджетные ресурсы между направлениями их использования, а также от уровня усилий сотрудников таких организаций, т.е. от системы стимулирования их деятельности. Однако реализация опции снижения издержек предоставления услуг для государственных организаций оказывается весьма проблематичной, во-первых, в связи с зачастую монопольным положением таких организаций, а во-вторых, в связи с объективным существованием «эффекта храповика», создающего стимулы к завышению издержек или, по крайней мере, не создающего стимулов к их снижению18. Именно поэтому так важна связь стандартизации государственных услуг и ориентации государственного бюджета на конечные результаты, предполагающей значительное расширение полномочий руководителей бюджетных организаций в вопросах использования бюджетных средств. Ведь если для такой организации «сверху» устанавливается как общий объем финансирования, так и структура его расходования на конкретные направления деятельности организации, то возможности для проявления инициативы в процессах реализации введенных стандартов оказываются крайне ограниченными. Эта связь четко отражена в международном опыте разработки и практического использования стандартов качества государственных (бюджетных, публичных) услуг. 3. Международный опыт разработки и применения стандартов качества государственных услуг В странах ЕС практическая разработка и использование стандартов качества услуг, предоставляемых государственным сектором, началась в 1991 году в Великобритании, в связи с принятием по инициативе тогдашнего премьер-министра Джона Мейджора Хартии граждан (Citizen’s Charter). Этот документ определил десятилетнюю программу, нацеленную на улучшение качества услуг, предоставляемых государственным сектором страны. Его основная идея заключалась в установлении стандартов качества для государственных услуг и измерении фактического уровня функционирования госучреждений в сравнении с этими стандартами, с тем, чтобы постоянно улучшать сами стандарты на основе давления, оказываемого на поставщиков услуг их конечными пользователями. Возможность оказания такого давления основывалась в этой программе обеспечением открытости деятельности госучреждений, прежде всего — 18 Weitzman, M. The ratchet principle and performance incentives // Bell Journal of Economics. 1980. V.11. Pp. 302-308; Freixas X., Guesnerie R., J. Tirole. Planning under incomplete information and the ratchet effect // Review of Economic Studies. 1985. V.52, Pp. 173-192 11 предоставлением гражданам информации как об установленных стандартах, так и фактическом качестве услуг. К 1996 году в Великобритании по различным отраслям государственного сектора были разработаны и опубликованы 42 Хартии национального уровня и почти 10 000 — локального уровня19. В Италии аналогичная программа — Carta dei servizi — была инициирована в 1993 году Министерством общественных услуг (Ministry of Public Service), исходя из анализа опыта реализации подобной инициативы в Великобритании20. В 1992 году во Франции был опубликован документ La Charte des Services Publics, который определял базовые принципы предоставления публичных услуг, такие как прозрачность и ответственность (под которой понимались обеспечение работы организаций на хорошем уровне, предоставление гражданам необходимой информации, устранение противоречий между используемыми процедурами, проведение предварительных консультаций, обязательное оценивание результативности и введение правил обжалования), простота и доступность (т.е. ограничение числа требуемых документов, сокращение числа необходимых шагов и формальностей, обеспечение доступности услуг для сельского населения, оценка удовлетворенности граждан процессом получения услуги), привлечение населения и приспособление к нуждам граждан (что предполагало обеспечение кооперации между организациями, предоставляющими услуги, воспитание у их сотрудников чувства ответственности перед гражданами и т.п.), доверие и надежность (под которыми понимались юридическая обоснованность, оценка существующих и вводимых регуляций, признание ошибочности решений и их быстрое исправление, в случае обнаружения)21. Аналогичные программы и документы были в начале-середине 1990-х гг. приняты в Бельгии, Норвегии, Дании, Швеции, Финляндии, Испании, Ирландии, а также в США, Австралии и Новой Зеландии22. Стандарты качества Стандарты качества государственных (публичных) услуг занимают центральное место в названных выше программах повышения их качества, поэтому ясное понимание смысла, вкладываемого в соответствующее понятие, чрезвычайно важно для использования накопленного опыта реализации этих программ в европейских и других экономически развитых странах. Смысл этого понятия в рамках обсуждаемых программ весьма широк, охватывая различные стороны и моменты процесса повышения качества публичных услуг. Фактически, программы повышения качества публичных услуг исходят из понимания стандарта качества как одного или 19 Cabinet Office. The Citizen’s Charter. Five years on. A report to mark five years of the Charter programme. London: HSMO (Sept. 1996) 20 Dipartamento della funzione pubblica. La Carta dei Servizi pubblici. Proposte e materiali di studio. Roma: Instituto Poligrafico e Zecca dello Stato. 1993 21 Bouckaert G. Charters as framework for awarding quality: The Belgian, British and French Experience. – In: Hermann Hill and Helmut Klages (eds.), Trends in Public Sector Renewal. Recent Developments and Concepts of Awarding Excellence. Frankfurt am Main: Peter Land. 1995 22 См. обзор в статье: Torres L. Service Charters: Reshaping the Government-Citizen Relationship. Paper presented on International Conference 'Policy and politics in a globalising world' (24-26 July 2003, Bristol, UK) 12 нескольких количественных или качественных показателей, для которых могут быть установлены определенные значения, отражающие некоторые социальные ценности. Такое понимание, во-первых, предполагает, что стандарт включает показатели, или измерители, что означает применимость к нему типичных требований к измерению, таких как валидность, надежность, функциональность и легитимность23. Первые две из этих характеристик относятся к технической и методической обоснованности измерения: валидность показателя качества означает, что он отражает именно то, что должно быть измерено, а надежность — его устойчивость в пространстве и во времени. Последние же две характеристики, — функциональность и легитимность, — относятся к организационным, социальным и политическим аспектам процесса измерения. Показатель качества может быть валидным и надежным, однако характеризоваться дисфункциональностью, т.е. не способствовать достижению целей организации, либо же просто не будет работать, т.е. использоваться на практике, в силу его нелегитимности, например, отсутствия ссылок на него в официальных документах. Во-вторых, как следует из приведенного понимания, стандарт качества может основываться как на качественных, так и на количественных показателях. «Разумеется, количественный способ выражения стандартов может быть более предпочтительным, особенно для пользователей, однако некоторые аспекты качества могут быть настолько тонки и неощутимы, что измерение их в каких-либо единицах может иметь дезориентирующие последствия. Это не значит, что подобные тонкости не могут быть измерены вообще, однако соответствующие показатели могут оказаться трудны для понимания, расчета и объяснения. Риск использования преимущественно количественных показателей заключается в том, что вследствие этих обстоятельств ими будут измерены только малое число аспектов качества. Если же охват оцениваемого качества точными измерителями будет слишком узким, такой стандарт качества с большой вероятностью будет отвергнут как нерелевантный или, хуже того, дезориентирующий»24. В-третьих, поскольку стандарты представляют собой значения, обладающие социальной ценностью, они могут изменяться под влиянием изменений в уровне знаний, распределении власти, возросшей чувствительности населения по отношению к потребляемым услугам или же следуя изменениям в понимании собственных интересов25. Следовательно, особую значимость приобретает процесс установления, верификации и повышения стандартов качества, прежде всего, такие его характеристики, как открытость для участия пользователей (потребителей услуг), или замкнутость на внутренних интересах поставщика услуг. Дело в том, что в ходе установления стандарта должны быть приняты важные решения, от которых зависит его дальнейшее функционирование. Приемлемость уровня качества, фиксируемого в стандарте, зависит от его типа, — характеризует ли он качество услуг в среднем, или устанавливает минимальные требования к качеству; от сферы действия стандарта, — национальный или местный уровень; от последствий, принимаемых в расчет в ситуациях несоответствия фактического уровня качества услуги установленному стандарту, — обращается ли внимание на экономические или правовые последствия, 23 Bouckaert G. Measuring quality. – In: Pollitt C., Bouckaert G. (eds.) Quality Improvement in European Public Services. Concepts, Cases and Commentary. London: Sage. 1995. Р.20-32 24 Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol.78. N.3. 2000. P.684 25 Williamson C. Whose Standards? Consumer and Professional Standards in Health Care. Buckingam: Open University Press. 1992. P.26 13 или же на последствия для имиджа организации-поставщика, или на всю эту совокупность, и т.п. Для того, чтобы проиллюстрировать, как перечисленные характеристики стандартов реализуются на практике, рассмотрим в качестве примера стандарта качества публичных услуг стандарт, разработанный для мировых судов в Великобритании26. Этот документ (общим объемом около 6 стр.) характеризует те стороны процессов взаимодействия граждан с судейским учреждением, которые прямо или косвенно влияют на уровень удовлетворенности граждан его работой. Во Введении к документу указывается, что соответствующий стандарт (хартия) относится ко всем категориям граждан, обращающимся в мировые суды, — жертвам преступлений, свидетелям, ответчикам, публике, присутствующей на процессах, студентам, наблюдающим за ходом судебного процесса, родственникам и друзьям граждан, вовлеченных в судебный процесс, адвокатам и т.п. Последующие разделы документа, упорядоченные в соответствии с «жизненным циклом» пребывания обратившегося в здании суда, описывают те характеристики прохождения гражданином каждого из соответствующих этапов, которые влияют на оценку гражданином качества оказываемых ему услуг (всего 13 разделов характеристик). Приведем некоторые из этих блоков. Например, «если Вы должны посетить суд, то мы должны: известить Вас о дате и времени слушаний, а также о часах работы суда; прислать Вам карту, показывающую, где расположен суд, вместе с информацией об общественном транспорте и стоянке для автомобиля; сообщить детали Вашего пребывания в здании суда, включая сведения о возможностях получения питания и напитков, наличии телефонов, мест ожидания и оборудования для лиц с ограниченными возможностями; сообщить номер телефонной линии для получения дополнительной информации, если таковая Вас заинтересует». Далее, «если Вы пришли в здание суда, то вы обнаружите: ясные указатели, помогающие Вам ориентироваться в здании; вежливый и дружелюбный персонал, снабженный бэджами с указанием их имени и должности; понимание и желание помочь со стороны персонала суда; что вся личная информация, не предназначенная для оглашения в открытых судебных слушаниях, будет рассматриваться как строго конфиденциальная; что здание суда чистое и комфортабельное; раздельные помещения для ожидания для курящих и некурящих; что перечень слушаемых дел размещен в основном помещении для ожидания; безопасное и защищенное окружение». «Если Вы звоните в суд, то Вы можете делать это между 9-00 и 17-00. Когда Вы звоните, мы будем: отвечать на Ваш звонок в течение 30 секунд; говорить Вам, с кем вы говорите; давать Вам ясный и полезный ответ; если нужный Вам работник недоступен, указывать Вам то время, когда вы сможете поговорить с ним или с ней». «Время ожидания. Мы пытаемся организовать все слушания максимально быстро. По уголовным делам мы будем работать, руководствуясь следующими правилами: не должно проходить более 5 недель между открытием дела против взрослого и первым слушанием в суде; для подростков этот срок не должен превышать 3 недели; некоторые дела могут рассматриваться дольше, чем планировалось, однако для большинства свидетелей время ожидания перед дачей показаний в день, на который они вызваны, не должно превышать 1 часа; мы обязуемся обеспечить, чтобы более половины свидетелей ждала менее 1 часа перед дачей показаний (это ключевой 26 Model Quality of Service Charter for all Magistrates’ Courts Committees in England and Wales. 1999. (www.dca.gov.uk/magist/mcc-chtr.pdf) 14 стандарт); если Вас не вызвали в течение часа, служащий объяснит Вам причину задержки и оценит, как долго Вам еще предстоит ожидать (это ключевой стандарт)». Как видно из приведенных примеров, обсуждаемый стандарт включает как качественные, так и количественные показатели; для последних установлены пороговые значения. Содержание понятия качества предоставляемых услуг раскрывается по всем частичным услугам, включаемым в общее понятие «публичная услуга, оказываемая судом». В то же время, включенные в состав стандарта характеристики качества отражают процесс предоставления услуги, параметры которого отражаются на оценках ее качества со стороны пользователей (предоставление нужной гражданину информации, время и условия ожидания и т.п.), а не ее результат, что вполне понятно, учитывая специфику услуг суда. Тем не менее, в разделе стандарта, посвященном процедуре предъявления претензий и жалоб, специально подчеркивается: «Мы не рассматриваем жалоб относительно действий обвинителей, адвокатов или других организаций. Пожалуйста, помните, что мы не можем рассматривать жалобы относительно решений, которые принимают судьи». Иными словами, в стандарт не включаются значения тех параметров процесса предоставления услуги, которые зависят от субъекта ее оказания. Ориентация стандарта качества публичной услуги на потребителя услуги, отражающая общие целевые установки всех обсуждаемых документов, достигается во многом благодаря особенностям процедуры разработки и принятия таких стандартов. Процедуры разработки стандартов качества публичных услуг Общие принципы организации процесса разработки стандартов качества публичных услуг, охарактеризованные выше (прозрачность, участие пользователей и т.п.), могут быть реализованы в виде различных конкретных процедур их формирования. Разумеется, в разных странах используются несовпадающие процедуры, поэтому здесь мы рассмотрим лишь одну из них, относящуюся к числу наиболее проработанных и детализированных, — процедуру, используемую в Ирландии. Ее описанию посвящен специальный документ — Customer Charter Initiative, выдвинутый в декабре 2002 г.27 Этот документ характеризует, прежде всего, Хартию потребителя (Customer Charter), представляющую собой краткое описание того уровня обслуживания, который каждый гражданин вправе ожидать со стороны правительственных департаментов или учреждений. Поскольку такая хартия разрабатывается на уровне соответствующего департамента или учреждения, вопросы технологии (последовательность этапов, содержание этапов и т.п.) ее подготовки отражены в документе с достаточной степенью подробности. Прежде всего, в нем характеризуется общий организационный подход к разработке хартии внутри департамента или учреждения, который предполагает: проведение обсуждения на уровне руководства организации вопросов о целях и подходах к формированию хартии; оценка и распределение ответственности между членами высшего руководства организации за решение задачи подготовки хартии; 27 См. материалы, размещенные на сайте http://www.bettergov.ie 15 назначение структур, ответственных за решение задачи; Комитет по партнерству28 или же специально созданная группа могут быть идеальным средством для вовлечения персонала организации в процесс разработки хартии; обсуждение вопроса о хартии с персоналом организации; обеспечение тесной связи процесса подготовки хартии с общим процессом планирования деятельности организации; обсуждение, в случае необходимости, проблематики хартии с вышестоящим руководством. Собственно деятельность по разработке и практическому применению хартии состоит их четырех базовых стадий: 1. Консультации с потребителями и заинтересованными лицами 2. Установление стандартов обслуживания 3. Оценка деятельности организации 4. Отчетность по результатам деятельности. Консультации с потребителями и заинтересованными лицами. Необходимость и важность этой стадии обусловлены самой сутью инициативы по внедрению хартий потребителей — усилением ориентации деятельности государственных учреждений на удовлетворение запросов граждан, обращающихся к ним за теми или иными услугами. Поскольку удовлетворенность потребителей государственных услуг выступает одним из основных индикаторов успешности решения задачи по повышению качества этих услуг, консультации с непосредственными потребителями и другими заинтересованными лицами выступают базовым источником информации для проектирования таких стандартов обслуживания (стандартов качества услуг), следование которым обеспечит для организации получение высоких оценок уровня удовлетворения потребителей. Приводимые на упомянутом сайте примеры консультаций (Good Practice Examples) дают ясное представление об их характере и применяемых методах работы. Так, среди разнообразных консультаций, проведенных Министерством сельского хозяйства и продовольствия, можно выделить следующие: Официальные совещания с фермерскими организациями. Эта традиционная форма выражения фермерами своих интересов в сфере политики департамента (в 2002 г. было проведено 140 подобных совещаний) с успехом была использована и для выявления их мнения относительно параметров оказываемых департаментом услуг, существенно влияющих на оценку их качества. Постоянно действующие пункты опроса потребителей. Организованная департаментом в декабре 2001г., соответствующая панель включает представителей ассоциаций потребителей, добровольцев, работающих в крупных сетях супермаркетов и т.п. Поступающая информация обеспечивает практически непрерывную обратную связь с покупателями продуктов питания, давая возможность осуществлять мониторинг их удовлетворенности результатами практической реализации различных регуляций, вводимых департаментом. Опросы потребителей. Департамент регулярно проводит опросы потребителей по случайной выборке (около тысячи респондентов в каждой), спрашивая их о качестве методов работы департамента, удовлетворенности результатами его работы и т.п. Другой пример относится к опросам, проводимым Агентством по материальным пособиям Департамента социальной защиты населения (Benefits Agency of the 28 Орган управления, включающий представителей высшего руководства и наемного персонала государственного учреждения, призванный обеспечить вовлечение работников в процесс управления. 16 Department of Social Security). В рамках ежегодных национальных опросов потребителей агентство предлагает респондентам, которые в течение последних 12 месяцев обращались в местные представительства агентства, дать свои оценки этих визитов по 19 параметрам, отражающим различные стороны как самого представительства, так и его персонала. Оценки предлагается давать в двух аспектах: во-первых, согласен ли респондент со сформулированным утверждением и, во-вторых, считает ли он важным соответствующий аспект. В приводимой ниже таблице представлены результаты одного из таких опросов. утверждение % считающих аспект важным Персонал стремится помочь 83 Персонал выглядит компетентным 82 Сотрудники прислушиваются к тому, что им 77 говорят Беседу с сотрудником нельзя подслушать другим 76 Я чувствую, что могу задавать вопросы 76 сотрудникам У персонала есть для меня время 75 Персонал вежлив 74 До местного представительства легко добраться 69 Мест для сидения достаточно 63 Редко приходится дожидаться сотрудников 57 Удобные сиденья 55 Указатели удобно размещены 56 Туалет хорошо оборудован 48 В офисе чисто и прибрано 48 Хорошие возможности для детей 37 В офисе комфортабельная температура 35 Обычно приходится иметь дело с одним и тем же 30 сотрудником Офис красиво оформлен и обставлен 23 % согласных с утверждением 78 71 82 26 73 65 85 78 76 25 52 67 18 72 04 62 11 31 Как видно из приведенных результатов, ряд из предложенных им для оценки утверждений посетители местных представительств Агентства по материальной помощи считают важными, и в основном согласны с ними (т.е. по данному параметру оценки качества условий оказания услуги высоки), ряд утверждений считают малозначимыми, хотя и согласны с ними (соответственно, эти параметры слабо влияют на общую оценку удовлетворенности визитом в представительство), некоторые из параметров важны, хотя с утверждениями опрошенные не согласны (очевидно, это именно те стороны работы представительства, которые наиболее сильно снижают оценку качества его работы), и последнюю группу составляют те утверждения, которые считаются маловажными, хотя посетители и не согласны с ними (это те стороны работы, которые имеет смысл улучшать не в первую очередь, либо вообще не обращать внимания на дальнейшие улучшения). Иными словами, результаты подобных опросов позволяют получать информацию, имеющую самое прямое отношение к следующему этапу работы — определению стандартов качества оказываемых публичных услуг. Установление стандартов обслуживания. Разработка и официальное принятие стандартов обслуживания граждан имеет, по мнению авторов Customer Charter 17 Initiative, целый ряд позитивных последствий для учреждений. Прежде всего, поскольку такие стандарты устанавливаются на основе консультаций как с потребителями услуг, так и с другими заинтересованными лицами, — прежде всего, персоналом учреждения, непосредственно обслуживающим посетителей, — их разработка создает ясную картину того, чего именно потребители услуг ожидают от учреждения. Это дает возможность самому учреждению четко ориентировать свою деятельность на конечные результаты, т.е. те позитивные последствия для общества, ради производства которых и была создана соответствующая государственная организация. Кроме того, принятие организацией обязательств по выполнению стандарта: ⇒ проясняет цели организации в отношении услуг потребителям; ⇒ необходимо для оценки уровня предоставляемых услуг; ⇒ действует как «спусковой механизм» для принятия мер в тех случаях, когда стандарт по какой-то причине нарушается; ⇒ помогает определить места концентрации ресурсов для улучшения процессов предоставления услуг; ⇒ обеспечивает персонал надежной обратной связью в отношении того, чего ожидают от него посетители; ⇒ дает возможности выявления наилучших практик обслуживания внутри организации. Для того, чтобы стандарты обслуживания выполняли все перечисленные функции, они должны устанавливаться: 1. На основе того, что считают важным потребители предоставляемых услуг для повышения их уровня удовлетворенности полученным обслуживанием; 2. В соответствии с 12 принципами качества обслуживания потребителей (Quality Customer Service); 3. В рамках партнерских отношений с персоналом, который будет непосредственно оказывать услуги и фактически выступать в роли судьи, принимающего решения о том, что нужно потребителю; 4. Как непосредственно измеримыми посредством систем учета, так и косвенно измеримыми посредством подходящим индикаторов результативности. Упомянутые 12 принципов качества обслуживания потребителей представляют собой следующую систему общих положений, которыми должны руководствоваться субъекты предоставления публичных услуг: 1. Стандарты качества обслуживания. Необходимо публиковать положения, отражающие природу и качество тех услуг, которые желает получить потребитель, и удобно размещать их в местах предоставления услуги. 2. Равенство/Разнообразие. Обеспечивать права на равное отношение ко всем потребителям, установленные законодательством о равенстве прав, и учитывать разнообразие потребителей, чтобы обеспечить реальное равенство для групп, различающихся по полу, возрасту, семейному положения, сексуальной ориентации, религиозным верованиям, физическим возможностям, расовой принадлежности). Выявлять и стремиться ликвидировать барьеры к доступу к услуге тем людям, которые переживают нищету и ощущают себя исключенными из общества, и тем, кто сталкивается с территориальными препятствиями в получении услуги. 3. Физическая доступность. Предоставлять чистые, доступные помещения, обеспечивающие возможность реализации права на неприкосновенность частной жизни, соответствующие стандартам техники безопасности; в 18 частности, обеспечивать доступ к услугам лицам с физическими недостатками и тем, кто обладает специфическими потребностями. 4. Информация. Предоставлять ясную, своевременную и точную информацию, доступную во всех пунктах взаимодействия посетителей с персоналом, соответствующую, в частности, требованиям лиц со специфическими потребностями. Полностью использовать возможности информационных технологий, размещать информацию на открытых вэб-сайтах, следуя правилам подготовки соответствующих публикаций. Продолжать упрощение публикуемых правил, инструкций, регуляций, форм, информационных проспектов и процедур. 5. Своевременность и пунктуальность. Предоставлять качественные услуги пунктуально, с минимальными задержками, способствуя созданию атмосферы взаимного уважения между служащим и потребителем. 6. Жалобы. Установить простую в использовании, прозрачную и доступную для ознакомления посетителей систему обращения с жалобами относительно качества предоставляемых услуг. 7. Апелляции. Аналогично, установить формализованную, простую в использовании, прозрачную и доступную для ознакомления посетителей систему апелляций/запросов для тех потребителей, кто оказался не удовлетворен решением, принятым относительно оказания ему желаемой услуги. 8. Консультации и оценка. Обеспечить хорошо организованное проведение консультаций с потребителями и их участие в развитии, предоставлении и оценке услуг. Обеспечить значимую оценку процесса предоставления услуг. 9. Выбор. Обеспечить, там, где это возможно, выбор потребителем способа оказания услуги, включая способы оплаты, расположения пунктов контакта с персоналом, часы работы и время оказания услуги. Использовать существующие и возникающие технологии для обеспечения максимума возможностей доступа, выбора и качества предоставления услуги. 10. Равенство официальных языков. Предоставлять качественные услуги на всех официальных языках, признанных таковыми на соответствующей территории и информировать посетителя о его праве выбрать тот или иной их языков в его взаимодействии с персоналом. 11. Лучшая координация. Обеспечивать более скоординированный и интегрированный подход к предоставлению публичных услуг. 12. Внутренние потребители. Предоставлять сотрудникам организации, рассматриваемым как внутренние потребители публичной услуги, полную поддержку и необходимые консультации в части получения публичных услуг, на предоставлении которых специализируется организация. Следование при разработке стандартов как приведенной выше последовательности этапов, так и указанным принципам, дает все возможности разработать высококачественный стандарт обслуживания. Требования к высококачественным стандартам обслуживания передаются аббревиатурой SMART, обозначающей требования к персональным индикаторам результативности, разработанные в рамках системы управления результативностью и развитием (Performance Management and Development System): Specific — организация должна установить точные стандарты для всех основных видов услуг, которые она предоставляет, чтобы обеспечить соответствие ожиданиям, нуждам и, в некоторых случаях, юридически установленным правам 19 потребителей. Организации должны избегать неясных формулировок, затрудняющих измерения на стадии оценки. Measurable — то, что измеримо, то управляемо. Устанавливаемые стандартами обслуживания требования потребителей должны быть представлены в форме, допускающей измерение и сбор информации для его проведения. Следует минимизировать число стандартов, для которых не существует методики измерения. Издержки сбора данных не должны превышать те ресурсы, которые организация направляет на достижение соответствующих результатов. Achievable — важно, чтобы установленные стандарты могли быть достигнуты на основании тех ресурсов, которые доступны организации. Цели и задачи должны предполагать дополнительные усилия со стороны организации, и в то же время они должны быть выполнимыми. Эти цели должны быть реалистичными, как с точки зрения соответствия стандартов ожиданиям потребителей, так и с точки зрения распределения ограниченных ресурсов. Нереальные цели будут дестимулировать персонал и приведут к чрезмерной критике со стороны потребителей и их политических представителей. Relevant — следует принимать обязательство исполнять стандарты тех характеристик обслуживания, которые представляются важными потребителям. На стадии консультаций потребители должны не просто определить, какой именно уровень обслуживания они хотели бы видеть, но и указать, какие именно стороны этого процесса наиболее важны для их удовлетворенности им. Такие аспекты услуг и должны включаться в разрабатываемые организацией стандарты обслуживания. Timebound — стандарты должны устанавливаться так, чтобы допускать возможность анализа их исполнения по прошествии определенного времени. Как минимум, все стандарты обслуживания должны оцениваться с точки зрения их исполнения в ежегодном отчете организации. В некоторых случаях имеет смысл публиковать такие отчеты более часто. Смысл такого анализа заключается в развитии внутри организации культуры непрерывных улучшений. Посредством использования технологической информации и повышения эффективности необходимо непрерывно улучшать стандарты обслуживания в соответствии с ростом ожиданий потребителей. В юридическом отношении установление стандартов характеризуется по странам ЕС достаточно большим разнообразием. В Великобритании они вводились децентрализовано, решениями отдельных министерств и независимых регулирующих агентств — на национальном уровне, территориальными подразделениями правительственных департаментов — на локальном уровне, а также отдельными государственными учреждениями непосредственно для своих клиентов. Момент введения того или иного стандарта определялся организацией самостоятельно, исходя как из ее готовности к этому, так и из уровня давления со стороны общественного мнения. В Италии временные параметры процесса разработки и введения стандартов качества обслуживания в государственных учреждениях, напротив, были установлены первоначально таким нормативным актом как директива премьер-министра, принятая в январе 1994 г., обязательная для исполнения любым государственным учреждением. Эта директива устанавливала чрезвычайно короткий срок введения стандартов — 3 месяца, однако предполагала, что все они вводятся только на уровне организаций – непосредственных производителей услуг, т.е. каждой больницей, школой, судом, муниципалитетом, организацией коммунального обслуживания и т.п. Стандарты национального уровня в упомянутой директиве не предусматривались. Фактическое массовое неисполнение этой директивы (только 40 из почти 40 000 упомянутых учреждений ввели у себя стандарты качества обслуживания, причем не в течение 3 20 месяцев, а к концу 1994 г.29) привело к принятию парламентом в 1995 г. специального закона (№ 273/95), фактически повторно вводившего Carta dei servizi. Новое юридическое средство, принуждавшее государственные учреждения вводить и исполнять стандарты качества, вновь предполагало те же жесткие сроки их установления, однако дополняло их определением порядка введения по отраслям государственного сектора: прежде всего, организации здравоохранения, затем — образования, и т.п. Сложившийся охват учреждений различных секторов принятыми стандартами в результате оказался весьма несовпадающим. Этим Италия существенно отличается от Великобритании, где, несмотря на отсутствие жесткой законодательной базы, успешность введения стандартов качества оказалась значительно более высокой. По мнению Л. Ло Шиаво, различия в формах и, главное, результатах введения стандартов в названных странах обусловлены различиями в их юридических системах: в Италии, где базовой является система кодифицированного права, традиционно малое внимание уделяется вопросам правоприменения, механизмам принуждения к исполнению правил (law enforcement). Именно поэтому принятый парламентом закон устанавливал явно нереальные сроки для подготовки стандартов качества, в полной мере учитывающих мнения потребителей публичных услуг, не определял адекватные меры стимулирования и/или наказания организаций, не исполнивших этот закон и т.п.30 Использование стандартов качества в организациях государственного сектора Весьма значительная по объему работа по установлению стандартов качества публичных услуг, содержание которой охарактеризовано выше, будет оправданной, если ее результаты выразятся в приросте создаваемой стоимости, в повышении уровня благосостояния граждан. Возможности достижения таких позитивных результатов зависит как от качества самих стандартов, так и от направлений их использования в работе государственных учреждений, производящих публичные услуги. Поэтому, с точки зрения роста эффективности государственного сектора экономики, именно вопросы использования стандартов качества публичных услуг являются определяющими при реализации всех упоминавшихся выше инициатив, хартий и т.п. Как следует из приведенных выше положений, стандарты качества публичных услуг могут использоваться в работе организаций государственного сектора в следующих направлениях: 1) планирование деятельности организации; 2) осуществление мониторинга ее работы со стороны вышестоящих органов власти; 3) осуществление мониторинга ее работы со стороны пользователей (потребителей) услуг; 4) повышение эффективности использования ресурсов внутри организации; 5) повышения качества предоставляемых услуг; 6) улучшение систем стимулирования персонала организации; 7) повышение эффективности работы организации в целом; 8) повышение эффективности использования бюджетных ресурсов в национальном масштабе. 29 Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol. 78. N.3. 2000. P. 682683. 30 Там же, с. 691 21 Важно подчеркнуть, что реализация всех этих направлений в конечном счете базируется на положении о том, что повышение качества публичных услуг, проявляющееся в росте удовлетворенности ими потребителей, рассматривается как непосредственное повышение уровня благосостояния населения. Именно этим объясняется то внимание, которое уделяется мнениям потребителей услуг относительно их удовлетворенности, и то значение, которое придается динамике этих мнений в рамках общей тенденции к усилению подотчетности государственных учреждений перед гражданами. Само же подчеркнутое положение, как легко видеть, логически вытекает из результатов, полученных в рамках экономической теории (более конкретно, экономической теории благосостояния). Рассмотрим перечисленные направления использования стандартов качества публичных услуг более детально. Планирование деятельности организации. Принятие на себя обязательств по достижению установленных в стандарте параметров обслуживания, — прежде всего, тех, по которым выявлена наибольшая неудовлетворенность потребителей, — естественно предполагает направление определенных ресурсов на исправление сложившейся ситуации. Следовательно, в плане работ организации (и соответствующей бюджетной заявке в вышестоящую организацию) должен быть предусмотрен маневр выделяемыми ресурсами. В методическом аспекте реализация такого рода маневра предполагает целевую ориентацию самого процесса планирования, т.е. логическое выведение плана из целей деятельности, а не из ресурсов (сложившегося уровня и структуры ресурсного обеспечения различных направлений деятельности государственного учреждения). Целевая ориентация бюджетного планирования на уровне отдельного учреждения, в свою очередь, выступает как естественное углубление целевого планирования национального бюджета (см. выше). Осуществление мониторинга работы организации со стороны вышестоящих органов власти. Отчеты о достигнутых уровнях реализации стандартов, исполнять которые обязалась организация, очевидно, служат одним из источников информации для мониторинга ее работы вышестоящими органами государственной власти. Соответственно, по этим данным вышестоящие руководители могут оценивать успешность функционирования организации и, в пределах своей компетенции, определять ответственность ее руководителя в случае существенного отклонения фактических показателей работы от стандарта (стандартов). С этим обстоятельством связана такая возможность для руководителя организации, как ориентация последней на сигнализацию в форме «работы на показатель» (см. раздел 2 работы). Поскольку вышестоящий уровень организации государственной власти, в силу значительных трансакционных издержек, неизбежно наблюдает не деятельность организации как таковую, а лишь значения индикаторов (в данном случае — индикаторов уровня исполнения стандарта), возможность выявления работы на показатель для вышестоящего органа власти оказывается весьма ограниченной. В таких условиях особую важность приобретает следующее направление использования стандартов: Осуществление мониторинга работы организации со стороны пользователей (потребителей) услуг. Потребитель услуг, в отличие от вышестоящего органа власти, не только имеет дело с отчетными данными, но и непосредственно сталкивается с сотрудниками организации, предоставляющими ему желаемые услуги. Соответственно, его информация относительно исследуемых компонентов услуги оказывается гораздо более полной и точной по сравнению с той, которая отражена в отчетных данных по исполнению стандарта обслуживания. Приведенный выше пример стандарта ясно 22 показывает, что основная часть входящих в него показателей отражает именно исследуемые свойства соответствующей услуги, поэтому информация, получаемая потребителями публичных услуг, может существенно дополнить и скорректировать (в случае возникновения «работы на показатель») те данные, которые служат основной для мониторинга деятельности учреждения со стороны вышестоящего органа власти. Разумеется, для того, чтобы суждения потребителей услуг дошли до сведения вышестоящего органа власти, необходимо существование независимого канала передачи информации и заинтересованность самого вышестоящего органа власти в получении такой «внешней» (по отношению к государственным структурам) информации. В демократических государствах надежную основу для возникновения такой заинтересованности создает политический институт выборности руководителей различных уровней, роль же каналов передачи информации выполняют различные организации и институты гражданского общества и СМИ. Как отмечает Л. Ло Шиаво, «базовая идея (Хартии граждан в Великобритании, — Авт.) заключалась в установлении стандартов, измерении результатов по отношению к ним и улучшении стандартов под давлением общественности, которое должны испытывать поставщики услуг, как следствии открытости информации о стандартах и фактическом уровне качества услуг»31. Поставщики публичных услуг, соответственно, должны постоянно устранять выявляющиеся недостатки (“put things right when they do wrong”), например, повышая эффективность откликов на жалобы потребителей услуг или же, там, где это возможно, компенсируя потребителям услуг доставленные тем неудобства в денежной форме. В рамках очерченного двойного мониторинга деятельности организации, предоставляющей публичные услуги, — как со стороны вышестоящего органа власти, так и со стороны потребителей услуг, — происходит и распределение ответственности руководителя организации. С одной стороны, он непосредственно ответствен перед назначившим его на должность вышестоящим руководителем за общую эффективность и результативность работы организации, с другой стороны — ответствен перед потребителями услуг за уровень исполнения стандартов. Первая линия ответственности имеет, безусловно, более формальный и жесткий характер, однако базируется на неполной и возможно искажаемой информации. Вторая линия ответственности неформальна и имеет менее жесткий характер, однако базируется на более полной и правдивой информации. Очевидно, эти линии ответственности взаимно дополняют друг друга, и каждая из них по отдельности недостаточно действенна для формирования у руководителя организации адекватных стимулов для повышения эффективности работы организации32. Повышение эффективности использования ресурсов внутри организации. Данное направление использования стандартов качества публичных услуг непосредственно связано и логически вытекает из охарактеризованных выше и выражается в изменениях направлений использования ресурсов организации в соответствии с планом ее работы. Адекватные стимулы у руководства организации для этого обусловливаются сочетанием «вертикального» и «горизонтального» мониторингов. Конкретным механизмом повышения эффективности использования 31 Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol. 78. N.3. 2000. P. 680. 32 Эти две взаимодополняющие линии ответственности в рамках концепции нового государственного менеджмента имеют место не только на уровне государственных организаций, непосредственно оказывающих публичные услуги, но и на других уровнях исполнительной власти. 23 ресурсов выступает направление их на решение тех задач, которые в наибольшей степени обеспечивают рост уровня удовлетворенности потребителей услуг. Повышения качества предоставляемых услуг. Упомянутая аллокация ресурсов на решение задач повышения уровня удовлетворенности потребителей публичных услуг одновременно обеспечивает и поддерживает решение задачи повышения качества предоставляемых услуг: ведь само понятие качества предполагает близость свойств приобретаемого товара требованиям, предъявляемым к нему потребителем. Кроме того, поскольку в стандарты качества публичных услуг, как следует из приведенного (и многих других) примера, включаются параметры их предоставления, с одной стороны, количественно не измеримые (например, вежливость персонала), а с другой стороны, — легко оцениваемые непосредственно потребителями услуги, на рост качества производимых и предоставляемых услуг ощутимо влияет улучшение стимулирования персонала, общающегося с потребителями услуг. Наконец, стандарты качества воздействуют на повышение качества производимых публичных услуг и непосредственно, поскольку зачастую имеют целевой характер, фиксируя не только необходимость неснижения достигнутого уровня, но и его повышение в течение планового периода. Следует заметить, что по этому параметру разные страны, включившиеся в инициативу по установлению стандартов качества публичных услуг, демонстрируют несовпадающую практику. Так, если в Великобритании стандарты качества воспринимаются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены, в Италии стандарты качества ассоциируются с юридическими обязательствами. В официальных правительственных изданиях вы редко можете встретить выражения типа “стандарты, которые мы стремимся достичь” или “рост стандартов”. Напротив, недавно принятый итальянский закон, регламентирующий действия ассоциаций потребителей, прямо говорит о признании в качестве фундаментальных прав потребителей и пользователей предоставление им публичных услуг в соответствии со стандартами эффективности и качества»33. Российский подход к пониманию данного аспекта стандартов качества публичных (государственных) услуг будет проанализирован в разделе 4 данной работы. Улучшение систем стимулирования персонала организации. Увязка уровня выполнения стандартов с уровнями материального и морального стимулирования работников составляет как наиболее очевидную, так и наиболее спорную форму использования стандартов качества. Конкретные механизмы такой зависимости могут иметь как прямой, так и косвенный характер. Механизмы прямого действия предполагают использование различных форм поощрения работников, успешно выполняющих и перевыполняющих требования, содержащиеся в установленном стандарте: в виде денежных надбавок, расширения «социального пакета», различных видов морального поощрения. Так, разновидностью последнего служит публикация результатов исполнения стандартов различными учреждениями одной отрасли, позволяющая выявить лидеров и отстающих. Механизмы косвенного действия базируются на уменьшении общего бюджета организации вследствие тех выплат, которые организация вынуждена осуществлять тем пользователям ее услуг, которые были обслужены с нарушениями установленного стандарта. Их применение, следовательно, ограничивается теми секторами и организациями, где предусмотрены соответствующие компенсационные выплаты. Соответствующие схемы в Великобритании, например, применялись в таких отраслях 33 Lo Schiavo L. Quality Standards in the Public Sector: Differences between Italy and the UK in the Citizen’s Charter Initiative // Public Administration. Vol.78. N.3. 2000. P.679-680. 24 как пассажирский железнодорожный транспорт (до приватизации), где несоответствие стандартам обслуживания приводило к снижениям цен на сезонные билеты, в отраслях электро- и водоснабжения, где поставщики возвращали пользователям переплаченные суммы в случаях отступления от стандартов качества этих коммунальных услуг34. Спорность применения схем прямого стимулирования работников за уровень исполнения стандартов (performance pay scheme) обусловлена тем, что они способны в массовых масштабах порождать феномен работы на показатель со стороны работников организации, о чем шла речь выше. Кроме того, по мнению ряда исследователей, использование подобных схем вытесняет у работников сферы публичных услуг присущие многим из них трудовые мотивации бескорыстного служения обществу, что в конечном счете негативно сказывается на общей эффективности и результативности работы учреждения35, поскольку сдерживает творческую инициативу работников в области изыскания новых путей и способов реально увеличивать уровень реализации запросов граждан, переводя ее в сферу поиска способов формального увеличения их удовлетворенности. Повышение результативности работы организации в целом. Поскольку устанавливаемый стандарт, с одной стороны, отражает предпочтения потребителей услуг, а с другой стороны, связан с уровнем финансирования деятельности организации, то в целом можно считать, что полная реализация стандарта означает обеспечение максимальной отдачи от доступных организации ресурсов, т.е. наибольшую результативность ее деятельности при данных ресурсных ограничениях. Выделение такой организации дополнительного финансирования через охарактеризованный выше механизм установления стандартов приведет с большой вероятностью к дальнейшему росту ее результативности (если, разумеется, противоположно направленное влияние работы на показатель или стремления к максимизации бюджета организации36 не «пересилят» эту тенденцию). Повышение эффективности использования бюджетных ресурсов в национальном масштабе. Повышение результативности работы каждой из организаций, предоставляющих публичные услуги, улучшение распределения ресурсов внутри таких организаций, означает одновременно и возможность для повышения эффективности бюджета в целом. Для того, чтобы такая возможность стала реальностью, необходимо, чтобы в рамках бюджетного процесса появились встроенные механизмы, препятствующие действию «эффекта храповика»37 или хотя бы сглаживающие его последствия. Напомним, что суть данного эффекта заключается в том, что рационально ведущий себя руководитель организации увеличивает задания или сокращает ресурсное обеспечение тем подразделениям или работникам, которые добиваются большей 34 Curwen P. The Citizen’s Charter and British Rail. – In: Chandler J.A. (ed.) The Citizen’s Charter. Aldershot: Dartmourth, 1996 35 См., например: Francois P. 'Public Service Motivation' As An Argument For Government Provision // Journal of Public Economics, Vol. 78, No. 3, Pp. 275-299, November 2000; Houston, D. J. Public-Service Motivation: A Multivariate Test // Journal of Public Administration Research and Theory; October 01, 2000. 36 Niskanen, W.A. Bureaucrats and politicians // Journal of Law and Economics. 1975. V.18. Pp. 617-643; Breton, A., Wintrobe R. The equilibrium size of a budget maximizing bureau // Journal of Political Economy. 1975. V.83. Pp. 195-207 37 См.: Weitzman, M. The ratchet principle and performance incentives // Bell Journal of Economics. 1980. V.11. Pp. 302-308; Freixas X., Guesnerie R., J. Tirole. Planning under incomplete information and the ratchet effect // Review of Economic Studies. 1985. V.52, Pp. 173-192 25 производительности труда. Соответственно, работники, предвидя подобные действия со стороны руководства, отнюдь не стремятся к повышению эффективности, дабы не ухудшить свое положение в будущем. В случае повышения эффективности использования бюджетных ресурсов какой-либо из организаций, предоставляющих те или иные публичные услуги, объективное существование данного эффекта может привести к тому, что финансирование соответствующего направления, — после демонстрации высоких достижений в повышении эффективности, — снизится, что будет означать отсутствие дальнейших улучшений стандартов по данному направлению. При использовании стандартов качества публичных услуг в рамках системы нового государственного менеджмента и бюджетного планирования, ориентированного на конечные результаты, описанным негативным последствиям противостоит принцип финансирования направлений бюджетных расходов исходя из их значимости (приоритетности). Тем самым, достигаемая какой-либо организацией экономия бюджетных ресурсов не приведет автоматически к урезанию ее бюджета, т.е. общая эффективность использования бюджета повысится. Напротив, в рамках иных систем бюджетного планирования локальное повышение эффективности использования бюджетных ресурсов (например, достигнутая экономия относительно запланированной сметы расходов) скорее всего приведет в следующем плановом периоде к сокращению финансирования соответствующего направления и, следовательно, к снижению общей эффективности использования бюджетных средств. Итак, кратко характеризуя в целом процедуры разработки, направления и формы использования стандартов качества публичных услуг зарубежных странах в целях повышения уровня удовлетворенности граждан, следует подчеркнуть: ⇒ обязательное участие потребителей услуг в установлении стандартов их качества; ⇒ включение стандартов в систему ответственности организации, в том числе в механизмы морального и материального стимулирования сотрудников; ⇒ неразрывную связь между стандартизацией публичных услуг и ориентацией всего бюджетного процесса на конечные результаты. Именно эти три ключевых момента, как следует из проведенного рассмотрения, обеспечивают реальный вклад стандартов качества публичных услуг в повышение уровня благосостояния населения. 4. Административная реформа в России и стандарты качества публичных услуг: анализ и рекомендации для политики Концепция административной реформы в Российской Федерации, разработанная в 2002 году, предусматривала три основных направления: (1) изменение структуры органов исполнительной власти, (2) изменение состава их функций и его распределения (в том числе — сокращение несвойственных и избыточных функций), (3) регламентацию деятельности госслужащих и упорядочение их статуса. Последнее направление, в частности, предполагало обеспечить прозрачность в работе органов власти, их открытость для общества. Таким образом, введение в практику работы государственных органов и их учреждений стандартов государственных услуг естественно рассматривать как составную часть мер, реализующих третье из названных направлений административной реформы, в целом направленной на совершенствование деятельности государственного аппарата. 26 Работа над подготовкой проекта Федерального закона Российской Федерации «О стандартах оказания государственных услуг» началась весной 2004 г. и ведется весьма интенсивно, так что по состоянию на начало октября этого года было подготовлено не менее пяти версий этого документа, имеющих как концептуальный, так и непосредственно проектный характер. Имеющиеся версии концепции законопроекта трактуют его как «рамочный» нормативный акт, призванный определить не сами стандарты, а процедуры их разработки и принятия, а также способы и формы практического использования в деятельности государственных органов. Такой подход, учитывая разнообразие как государственных услуг, так и местных условий, в которых они предоставляются, является безусловно оправданным, обеспечивая реальные возможности учета указанного разнообразия. Вместе с тем, однако, другие компоненты концепции находятся в определенном противоречии с отмеченным рамочным характером концепции. Процедура разработки и принятия стандарта характеризуется во всех проектах концепции как принципиально демократическая процедура, предполагающая обязательное участие различных организаций гражданского общества практически на всех ее этапах: «Комиссии, уполномоченные рассматривать вопросы стандартов государственных услуг, создаются в качестве коллегиальных органов, включающих представителей исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, негосударственных некоммерческих организаций, представляющих интересы субъектов предпринимательства, правозащитных общественных объединений, представителей экспертного сообщества для осуществления полномочий, возложенных на них настоящим Федеральным законом. Комиссии анализируют государственные услуги по отдельным сферам деятельности государственных органов исполнительной власти, на основе указанных нормативноправовых актов осуществляют оптимизацию состава государственных услуг. Комиссии осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, устанавливаемых настоящим законопроектом» (версия 10.09.04). Схожая характеристика процедур организации разработки и утверждения стандартов государственных услуг приведена и в более ранних версиях этого документа. Комиссии по стандартам, создаваемые в соответствии с приведенными требованиями, очевидно, вполне в состоянии достаточно полно учесть межрегиональные и внутрирегиональные различия в условиях предоставления государственных услуг, формулируя стандарты соответствующих уровней — национального, регионального, местного, уровня отдельного учреждения. Однако определение стандарта государственной услуги, приведенное в одном из первоначальных вариантов концепции, фактически не допускало реализации этого разнообразия. Стандарт трактовался в ней как «установленные нормативными правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к объему, качеству и условиям предоставления государственной услуги»38 (подчеркнуто мной, — Авт.). Если в отношении объема и качества услуг требование единства какихлибо возражений не вызывает, то требование единства условий предоставления услуги не может не учитывать наличия различных ресурсных ограничений в субъектах Российской Федерации. Другими словами, это требование должно быть сопряжено с бюджетным процессом, т.е. необходимостью выделения в бюджете достаточно масштабных средств для обеспечения единства материально-вещественных условий 38 Версия от 22.06.2004 г. 27 предоставления государственных услуг — достижения единства в помещениях, их оборудовании и т.п. К сожалению, вопросы увязки реализации стандартов с бюджетным процессом в данном варианте концепции даже не обозначены. Эти вопросы нашли свое отражение в варианте концепции от 10.09.04, в котором говорится: «Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к порядку оказания государственных услуг государственным органом, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий пользователей государственных услуг, с другой, учитывающий технологические, материально-технические, финансовые, иные ресурсные ограничения (подчеркнуто мной, – Авт.) государственного органа, а также границы его компетенции». Как отмечалось в варианте концепции проекта от 22.06.2004 г, «основная идея законопроекта: − обязать государственные органы применять, разрабатывать и реализовывать стандарты для всех государственных услуг, организация предоставления которых или предоставление которых входит в компетенцию данного государственного органа, предполагается установленными для него государственными функциями или необходимо для их реализации; − обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания государственных услуг, в том числе и в судебном порядке». Соответственно, целью законодательного регулирования процесса стандартизации государственных услуг выступают: − «защита интересов потребителей государственных услуг — физических и юридических лиц; − исключение из практики принудительно оказываемых государственных или псевдо-государственных услуг; − повышение качества государственных услуг, в том числе при отсутствии конкуренции, в условиях монополии на их предоставление государственными органами; установление критериев контроля качества со стороны гражданского общества и контролирующих органов; − оптимизация количества государственных услуг. Речь идет о разграничении услуг, оказываемых государственными органами и их учреждениями; об отделении от государственных услуг тех услуг, предоставление которых не связано с реализацией властных полномочий, осуществление которых можно передать в рыночный сектор без каких-либо негативных социальных последствий (резкого повышения цены оказания услуги и других); − реализация государственными органами и их должностными лицами предъявляемого им Конституцией РФ требования по соблюдению и повседневной защите прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений». Версия от 10.09.2004г. дает иную характеристику основной идеи проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг»: это — создание «правовой основы для внедрения единых требований к условиям (подчеркнуто мной, Авт.) предоставления государственными органами, а в случае делегирования этой обязанности в установленном порядке органам местного самоуправления или организациям – соответствующими органами и организациями гражданам и организациям (пользователям) государственных услуг, к обеспечению их качества и доступности». 28 Тем самым, вызывающая сомнение идея законодательного обеспечения единства условий (очевидно, в том числе и материально-вещественных) предоставления государственных услуг, присутствовавшая ранее в определении стандарта, в новой версии концепции сохранилась, лишь переместившись из определения стандарта в характеристику идеи закона. Приведенное выше раскрытие содержания цели оптимизации количества государственных услуг (версия от 22.06.2004 г.) позволяет заключить, что законопроект призван стандартизировать фактически лишь властные государственные услуги, в то время как услуги, имеющие характер предоставления общественных, коллективных или социально-значимых благ, останутся за пределами регламентации данного закона. Тем самым, такие виды услуг, оказываемых государственными учреждениями, как услуги общего образования, здравоохранения, социального обеспечения, весь блок коммунальных услуг, которые потенциально могут быть полностью приватизированы, однако в реальности остаются государственными, останутся без стандартов качества (по крайней мере, тех стандартов, правила разработки которых будет устанавливать данный закон). Правда, в приведенных выше комментариях к этой цели говорится об отсутствии «каких-либо негативных социальных последствий» передачи соответствующих услуг «в рыночный сектор», как условии исключения государственной услуги из сферы действия закона, однако операциональных критериев определения соответствующего разграничения в тексте концепции закона нет. Та же логика присуща и проекту концепции от 10.09.2004г., где под государственной услугой понимается «нормативно установленный способ участия государственного органа в обеспечении прав и свобод, законных интересов, а также установленных в законодательстве обязанностей граждан и организаций государственными органами, осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица (пользователя) с государственным органом или государственными служащими в рамках их компетенции». В этом обсуждаемый законопроект существенно отличается от подходов, реализованных в странах ЕС, где, как было показано выше, стандарты качества охватывают упомянутые виды услуг, оказываемых государственными школами, больницами, учреждениями общественного транспорта и т.п. Государственные услуги трактуются в варианте концепции от 22.06.2004 г. как «услуги, оказываемые гражданам и их объединениям, физическим и юридическим лицам (далее – пользователям) государственными органами. Услугами в этом случае является предоставление пользователям выходов (результатов исполнения) функций государственных органов, посредством которых последние выполняют обязательства государства перед гражданами – обеспечивают реализацию их прав и обязанностей». Трактуемые указанным образом государственные услуги как объект стандартизации подразделяются в концепции на два вида, — в зависимости от особенностей пользователя. «Видами государственных услуг являются: - государственные услуги, оказываемые неопределенному кругу лиц; - государственные услуги, оказываемые конкретному пользователю (физическому или юридическому лицу, гражданам и их объединениям, группе лиц) – государственные административные услуги». Государственные услуги неопределенному кругу лиц представляют собой, согласно цитируемой концепции, действия государственных органов, которые «создают правовые и организационные условия получения конкретными гражданами и их объединениями товаров… и услуг (производимых государственными и негосударственными производителями) в соответствии с их интересами». 29 Если отвлечься от некоторой грамматической неопределенности относительно субъекта упомянутых в цитате интересов (в соответствии с интересами граждан или государственных и негосударственных производителей?), то в остальном содержание данного вида государственных услуг очерчено в концепции, на первый взгляд, достаточно ясно: это, прежде всего, услуги управленческого и регуляторного (в частности, законодательного) характера, формирующие организационно-правовую среду для деятельности хозяйствующих и иных субъектов. Например, деятельность Федерального собрания РФ, принимающего законы, представляет собой, в соответствии с приведенной трактовкой, оказание государственных услуг неопределенному кругу лиц, поскольку результаты этой деятельности, — законы, — безусловно, создают правовые и организационные условия получения физическими и юридическими лицами товаров и услуг (производимых государственными и негосударственными производителями) в соответствии с интересами этих лиц. Однако такому пониманию противоречит следующий, уточняющий это понятие, тезис концепции: «государственные услуги неопределенному кругу лиц доставляются непосредственно пользователю как через государственные услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными производителями товаров и услуг». Достаточно трудно найти пример государственной услуги, которая, с одной стороны, создавала бы «правовые и организационные условия получения» субъектами тех или иных товаров и услуг, а с другой стороны, доставлялась бы непосредственным пользователям «как через государственные услуги конкретным пользователям, так и через услуги им, предоставляемые государственными и негосударственными производителями товаров и услуг». Государственные услуги конкретным пользователям «предоставляются им непосредственно по завершении исполнения государственной функции в государственном органе или, в случае делегирования, в соответствующих государственных организациях или учреждениях. Фактически – это отдельная и наиболее значимая для целей законопроекта форма государственных услуг: государственная административная услуга». В концепции предложены следующие отличительные признаки государственной административной услуги: «1) индивидуальность предоставления (оказывается конкретному физическому или юридическому лицу); 2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; 3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе; 4) осуществление этой услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям». Легко видеть, что эти признаки совмещают в себе как экономические, так и организационные характеристики услуг, причем первые описываются чрезвычайно расплывчато: «в силу объективных социально-экономических причин» услуга не может быть предоставлена частной организацией. Кроме того, в их составе не отражена основная, с нашей точки зрения, отличительная черта государственных административных (или властных) услуг — обращение субъекта в государственный орган в связи с желанием специфицировать (приобрести, подтвердить или защитить) те или иные права: права собственности на имущество, права на доступ к иным правам и т.п. 30 Версия концепции от 10.09.2004г. практически не содержит каких-либо деталей трактовки понятия государственной услуги, за исключением приведенного выше определения. Вместо этого, в ней в развернутой форме охарактеризованы «требования, закрепляемые в стандартах государственных услуг (обслуживания)». Версия разграничивает стандарты государственных услуг, которые «разрабатываются применительно к каждому типу государственных услуг», и стандарт обслуживания, который «содержит требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями». Судя по содержанию приводимых ниже требований, «которые могут быть установлены в стандартах государственных услуг (обслуживания)», они относятся исключительно к стандарту обслуживания, поскольку включают: 1) требования ко времени оказания услуги (в том числе (а) время, необходимое для оказания услуги и (б) время получения услуги, например, время ожидания в очереди); 2) требования к месту оказания (транспортная доступность для разных групп пользователей, открытый режим работы помещения, доступность для пользователей со специальными потребностями, приемлемые условия ожидания в очереди, условия для подготовки документов, написания заявлений и т.п.); 3) требования к предоставляемой информации (доступность достоверной информации, требования к списку необходимых документов и т.п.); 4) требования к персоналу (нормы служебного поведения, требования к квалификации служащих); 5) требования к цене (наличие информации о цене услуги, о льготах для отдельных категорий пользователей); 6) «в отношении пользователя закрытый перечень требований, которые могут быть предъявлены пользователям, и их права». Из приведенного перечня требований к стандарту результата, как представляется, относятся пункты 1а, 5 и 6, к стандарту процесса — все остальные. Как представляется, стандарт может и должен устанавливать единые по всей территории страны требования к результату оказания государственной услуги: независимо от того, получает ли гражданин ту или иную справку в сельском населенном пункте или крупном городе, такая справка должна быть единого образца и действовать на всей территории страны; независимо от места ее получения, лицензия, выданная юридическому лицу, также должна быть единой, и т.п. При этом принципы учета мнений пользователей и демократического характера процедуры разработки такого стандарта продуктивны в части определения состава (перечня) государственных услуг, однако вряд ли остаются таковыми в рамках определения формы документа, характера его защиты от подделки и т.п. Что же касается требований к процессу получения результата услуги (стандарта обслуживания, по терминологии обсуждаемого проекта), то законодательное введение единых на всей территории страны представляется не конструктивным. Как отмечалось выше, изменение материально-вещественных условий получения государственных услуг может быть сопряжено с весьма значительными бюджетными затратами. Например, для выполнения упомянутого выше единого для всех учреждений требования относительно доступности места оказания услуги «для пользователей со специальными потребностями», т.е. прежде всего для инвалидов, потребует, исходя из нынешнего состояния соответствующих зданий, в которых размещены органы государственной власти, капитального ремонта и 31 перестройки фактически всех этих зданий (за исключением, быть может, нескольких, расположенных в крупных городах). Поэтому именно для стандартов процесса оказания государственных услуг (стандартов обслуживания) необходима децентрализация процесса установления соответствующих требований, их обязательное согласование с местным сообществом, а также постепенное совершенствование (рост качества), увязанное с расширением возможностей финансирования постоянного улучшения материально-вещественных условий предоставления государственных услуг. Другими словами, руководители учреждений, оказывающих государственные услуги, должны будут согласовывать с пользователями как текущий уровень качества обслуживания, так и перспективу его улучшения. Легко видеть, что именно такая практика является преобладающей в странах, активно использующих идеологию стандартов качества государственных услуг. В противном случае, при единовременном и централизованном установлении единых стандартов обслуживания, значительная, если не большая, часть зданий и помещений, в которых происходит предоставление государственных услуг, окажется несоответствующей таким стандартам. Поскольку в будущем законе, несомненно, будут установлены принципы и правила ответственности за нарушение стандартов, государство рискует столкнуться с мгновенным скачком жалоб и претензий к нарушению стандарта обслуживания, причем без каких-либо реальных возможностей устранить причину таких жалоб в обозримые сроки. В результате окажется во многом дискредитированной сама идея стандартизации государственных услуг, поскольку закон на деле не приведет к повышению качества процесса оказания услуги, т.е. не повысит уровень удовлетворенности потребителей. Что же касается определения на его базе стандартов качества результата услуги (фактически, — качества документов, удостоверяющих те или иные права пользователей), то для граждан и организаций (пользователей) этот параметр государственных услуг вряд ли имеет столь же большое значение, как улучшение условий их получения. В этой связи особенно настораживает то обстоятельство, что проект концепции закона от 10.09.2004г. настойчиво связывает разработку стандартов государственных услуг с проблематикой разработки административных регламентов. В соответствии с Концепцией проекта федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" (Центр стратегических разработок, 11.06.04), «под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т.е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административный регламент должен исчерпывающим образом (с описанием последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регулировать исполнение соответствующих государственных функций». Иначе говоря, административный регламент — это описание алгоритма (порядка) выполнения отдельного делового процесса, обеспечивающего реализацию функций органа исполнительной власти, включающее как организационные, так и технологические элементы. 32 Как указывается в Концепции, «основная идея проекта федерального закона "Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской Федерации" заключается в создании системы правовых предпосылок для последовательной и масштабной модернизации деятельности по осуществлению государственных функций в исполнительных органах государственной власти. С этой целью в законопроекте предусматривается установить единые нормативные требования к исполнению государственных функций, реализация которых будет осуществляться, как правило, только на основе и в строгом соответствии с административными регламентами». Тем самым, в форме федерального закона предполагается установить и описать порядок разработки технологий осуществления «административных деловых процессов». Согласно Концепции, административные регламенты должны разрабатываться соответствующими комиссиями, в состав которых должны входить представители государственных органов и представители структур гражданского общества. Очевидно, предполагается, что представители государственных органов в таких комиссиях будут отстаивать интересы и решать задачи минимизации усилий соответствующих органов на выполнение функций, а представители гражданского общества — задачи минимизации числа самих функций и максимизации качества их исполнения. Поэтому в Концепции подчеркивается паритетный характер соответствующих комиссий, что должно препятствовать превалированию одной из отмеченных позиций. Очевидно, что принятая в рамках ведомства или какого-то его учреждения технология выполнения той или иной государственной функции, означающей предоставление какой-либо государственной услуги, непосредственно влияет на качество результата этой услуги, а также на длительность и издержки его производства. Например, если эта технология предполагает самостоятельное получение обратившимся гражданином различных согласований с другими государственными органами, то время получения конечного результата (справки, разрешения, лицензии и т.п.) будет существенно отличаться от того же времени для технологии, предполагающей получение всех необходимых согласований работниками государственного органа, в который обратился пользователь (технология «одного окна»). Соответственно, если технология предполагает предоставление в каждую инстанцию нотариально заверенной копии какого-либо документа, то издержки пользователя будут существенно выше, чем в случае использования технологии «одного окна», в рамках которого единственная нотариально заверенная копия представляется непосредственно служащим «базового» ведомства для ознакомления во все «сопряженные» ведомства. В то же время связь технологии и качества процесса получения результата, оцениваемого с точки зрения пользователя, оказывается лишь косвенной, — через параметр совокупных затрат времени на ожидание и сопутствующих денежных затрат, — в то время как остальные параметры качества при этом могут не затрагиваться (условия ожидания, наличие информации и т.п.). Поскольку общая идеология нового государственного менеджмента, которой соответствуют проводимые в Российской Федерации административная и бюджетная реформы, берет свое начало в бизнес-менеджменте, при обсуждении затронутых вопросов полезно оценить опыт решения подобных проблем при функционировании рынков. Как отмечалось во втором разделе этой работы, стандарты качества продукции для доверительных благ, безусловно, оказывают позитивное воздействие на благосостояние потребителей. Вместе с тем, технологии создания таких благ 33 практически никогда не становится объектом государственной регламентация, за исключением случаев, когда речь идет о возможностях негативного влияния на благосостояние, порождаемых самой используемой технологией (например, выбросы вредных веществ в атмосферу и т.п.). Однако даже и этих случаях наиболее частым является фиксация требований к последствиям применения тех или иных технологий, а не непосредственно к технологиям. Ведь при заданных требованиях к продукции именно технологии ее создания оказываются практически единственной сферой, в которой возможен инновационный процесс, ведущий к снижению издержек и повышению качества, т.е. «перевыполнению» стандартов качества. При этом технологии, создающие продукцию, не соответствующую требованиям минимального стандарта качества, исключаются из производства не благодаря принятию того или иного закона, регламентирующего технологический выбор, а вследствие самостоятельного принятия решения самим производителем, столкнувшимся с введенным ограничением на качество продукции. Буквальной реализацией подобной схемы в области предоставления государственных услуг была бы следующая: Законодатель, исходя из учета предпочтений пользователей, устанавливает единые требования к результату оказания государственной услуги (включая требования к выдаваемым документам, общее время предоставления услуги, величину оплаты за ее предоставление), а также ответственность за их нарушения, включая выплаты из бюджета организации тем пользователям, которым услуга предоставлена с нарушением качества; кроме того, он устанавливает величину бюджета производителя, экономия которого, — при отсутствии рекламаций со стороны потребителей, — могла бы быть использована, в частности, на цели стимулирования работников, оказывающих услуги; производитель услуги совместно с пользователями устанавливает текущие и перспективные стандарты качества процесса предоставления услуги, учитывающие конкретные локальные условия (помещения, находящиеся в распоряжении производителя услуги, квалификация персонала и возможности ее улучшения и т.п.), а также характер и размеры ответственности за нарушение таких стандартов; производитель услуги, исходя из стимулов, созданных законодателем, и ответственности перед пользователем, оптимизирует технологию ее предоставления, экономя издержки (расходы бюджета) и стимулируя своих служащих к постоянному совершенствованию технологии; Непосредственная реализация этой схемы сегодня, разумеется, невозможна по той очевидной причине, что легальный рынок государственных услуг не является конкурентным39, а сами государственные органы, предоставляющие такие услуги, по экономической природе своей являются некоммерческими организациями, т.е. их руководители не распределяют между собой разницу между валовым доходом и всеми издержками. Вместе с тем, логика приведенной схемы в основных ее чертах вполне может быть реализованной и при наличии упомянутых ограничений. Ведь в рамках реформы бюджетного процесса предполагается расширение самостоятельности получателей бюджетных средств в процессах их использования, имея в виду достижение установленных ведомству целей, а подготавливаемая реформа государственной службы Совокупный рынок любой государственной услуги, включающий как легальный, так и нелегальный сектор, несомненно, имеет конкурентный характер, поскольку «заменителями» государственной услуги выступают различные подделки, услуги, предоставляемые за отдельную плату и т.п. 39 34 включает в себя и такой компонент, как применение схем материального поощрения служащих в зависимости от качества и эффективности их труда. Чего не затрагивают названные реформы применительно к приведенной выше схеме, — так это выплаты штрафов в пользу пользователей за нарушение стандартов непосредственно из бюджета государственного органа или учреждения, допустившего нарушение стандарта государственной услуги. Очевидно, что без введения такой меры степень заинтересованности учреждения в соблюдении стандартов существенно ослабляется. Интересно в этой связи следующее положение Концепции: «Исполнительные органы государственной власти и их должностные лица обязаны оптимизировать исполнение государственных функций - в том числе и в первую очередь связанных с оказанием государственных услуг - путем создания и последующего изменения их административных регламентов и несут ответственность за соблюдение норм административных регламентов в порядке, установленном разрабатываемым федеральным законом» (подчеркнуто мной, - Авт.). При этом в роли «контролеров» за соблюдением административных регламентов, согласно Концепции, могут выступать граждане и организации, являющиеся потребителями результатов исполнения соответствующих государственных функций. Более того, Концепция включает целый раздел «Оспаривание решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти и государственных служащих, нарушающих требования административных регламентов» и предусматривает наличие в законе главы аналогичного содержания. Для того чтобы пользователь государственной услуги мог внести жалобу на нарушение административного регламента, он должен знать этот регламент и иметь возможность идентифицировать его нарушение. Возвращаясь к аналогии с производством доверительных (и опытных) благ на рынке, покупатель (потребитель) бытовой техники должен был бы быть наделен правом оспаривать действия ее производителей, исходя из нарушений технологии производства музыкальных центров или компьютеров. Для этого он должен знать данную технологию и иметь возможность анализировать ее реализацию при производстве именно той единицы бытовой техники, которая дала у него сбой. На практике такого, конечно, никогда не происходит, поскольку потребителю достаточно знать стандарты качества самой техники, т.е. ее потребительские свойства, нарушение которых и порождает иск к компании-продавцу. Разбираться в том, почему нарушен этот стандарт, потребителю совсем не обязательно: это задача продавца, имеющего право выставить регрессный иск компании-производителю. Между тем, в ходе обсуждения данного круга проблем высказывалось мнение о том, что пользователю государственных услуг нужно знать, как движется процесс их предоставления. По мнению Г.Томчина, депутата Государственной думы, для искоренения коррупции необходим механизм, «который позволяет каждому гражданину получить возможность контролировать прохождение своего заявления, обращения, просьбы, письма в государственных структурах»40. «Такой механизм, — пишет далее Г.Томчин, — был реализован в городе Сеуле и получил название программа «OPEN»». «Суть программы — возможность граждан в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению через сеть Интернет с любого компьютера». 40 См.: http://www.tomchin.ru/ideolog.shtml?txt=4 35 С нашей точки зрения, подобная задача может быть решена с существенно меньшими издержками путем введения ответственности (ощутимых штрафов в пользу граждан, выплачиваемых из бюджета учреждения) на нарушение стандартов государственных услуг. Для гражданина при этом вовсе не обязательно знать, какой именно чиновник, на каком этапе и по какой причине не обеспечил действия по технологии прохождения бумаги, что привело к нарушению стандарта качества услуги. Выявить такого чиновника — задача руководителя учреждения, бюджет которого уменьшился. Очевидно, для него издержки идентификации нарушителя много меньше, чем для пользователя, столкнувшегося с нарушением установленного стандарта. *** Итак, как показывает теоретический анализ стандартов качества и практика зарубежных стран в области стандартизации государственных услуг, разрабатываемые в настоящее время в РФ законы о стандартах качества государственных услуг и административных регламентах, будучи в целом шагами в правильном направлении, содержат ряд моментов, которые могут существенно снизить их действенность и эффективность. 1. Государственные услуги трактуются чрезмерно узко, из сферы стандартизации, которая будет проводиться согласно данному закону, выпадают практически все социально-значимые услуги — образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги и т.п. 2. Если требования к результату оказания государственной (в том числе, властной) услуги должны иметь единый характер, определяемый с обязательным учетом мнений пользователей, то требования к процессу получения результата (или «стандарты обслуживания») должны быть локализованы, учитывать реальные условия каждого населенного пункта и также обязательно учитывать мнения местного сообщества. 3. Общественность целесообразно привлекать (при этом, так сказать, «с правом решающего голоса») к установлению тех параметров административных регламентов, которые непосредственно влияют на параметры качества государственных услуг, — общую продолжительность процесса ее оказания и величину издержек, которые вынужден нести пользователь для получения услуги. Сам регламент при этом вполне может разрабатываться и утверждаться самим ведомством (учреждением), — при условии, что соответствующая технология обеспечивает выполнение требований стандарта результата оказания государственной услуги, а ее воздействие на результаты оказания государственной услуги приемлемы для общественности. 4. Обеспечение контроля пользователей за процессом выполнения регламента внутри ведомства (учреждения) представляется избыточным и налагающим на них непроизводительные издержки. Этот контроль должен осуществляться руководством ведомства (учреждения), стимулируемым к такой деятельности установлением юридической нормы оплаты штрафов в пользу пользователей за нарушение стандартов качества государственных услуг и стандартов обслуживания непосредственно из бюджетов ведомств (учреждений). В сочетании с намечаемым в рамках бюджетной реформы расширением полномочий бюджетополучателей в использовании бюджетных средств на цели достижения поставленных перед ними целей, такая меры создаст адекватные стимулы к повышению эффективности использования бюджетных средств и росту качества предоставляемых государственных услуг. 5. Регламентация на уровне федерального закона необходима для двух типов административных регламентов: во-первых, для регламентов межведомственных 36 взаимодействий и взаимодействий между государственными учреждениями (включая правила разрешения конфликтов); во-вторых, для регламентов введения новых регуляций в порядке реализации ведомствами их властно-управленческих функций. Регламенты первой группы должны, прежде всего, устранить «тупиковые ситуации» во взаимоотношениях ведомств и их учреждений, когда отсутствие правил разрешения конфликтов приводит к задержкам в процессах принятия необходимых решений, приносящим прямые и косвенные экономические (и социальные) потери. Регламенты второй группы должны предотвратить введение ведомствами, действующими в пределах своей компетенции, таких экономических и социальных регуляций, которые имеют характер административных барьеров, возлагающих на адресатов этих правил, — граждан и организации, — неоправданные издержки. Как представляется, учет в работе над обсуждаемыми законопроектами высказанных рекомендаций позволит повысить их нацеленность на повышение эффективности и качества работы государственных ведомств и муниципальных учреждений. 37
